Kamu Bütçesi

Mersin Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Maliye Bölümü
Kamu Bütçesi
ÖZET DERS NOTLARI
Yrd. Doç. Dr. Cihan YÜKSEL
Merak et…
Öğren…
Uygula…
Ve Başar!
© Copyright [Cihan Yüksel]
1. BÜTÇE KAVRAMI VE BÜTÇE HAKKI
İnsanların bir arada yaşayarak toplumu oluşturması, kişisel ihtiyaçlarının yanında
toplumsal ihtiyaçları da doğurmuştur. Zira insanların ortak kullanımına konu olan mal ve
hizmetler, toplumsallaşmanın
bir sonucudur.
Bu toplumsal
(kamusal) ihtiyaçların
karşılanması için devlet ekonomiye müdahale eder ve söz konusu kamusal mal ve hizmetleri
sunar. Devletin sunduğu hizmetlerin parasal karşılığı olan maliyetler kamu harcamalarıdır ve
aslında bu harcamalar toplumun ortak harcamalarıdır. Ancak bu harcamaların karşılanması,
diğer bir ifadeyle finanse edilmesi gerekir ki; devlet bunu başta vergiler olmak üzere bir takım
gelirler elde ederek yapar. Bunlara da kamu gelirleri denir ve kamu gelirleri aslında toplumun
ortak geliridir. İşte halkın ortak geliri ve ortak harcamalarını bir arada görmemizi sağlayan ve
hükümetlerin vatandaş adına bu gelirleri toplama ve harcamaları yapma yetkisini içeren yazılı
metne kamu bütçesi denir. Amiyane bir ifadeyle, kamu bütçesi halkın ortak cüzdanıdır.
Kamu bütçesinin ilmi tanımına bakacak olursak; “bütçe, ulusal ihtiyaçları karşılayan bir
yönetim planı, iktisadi politikanın bir aracı, hükümetin kamu fonlarını nasıl kullanacağına
dair yasama organına ve millete sunduğu mali bir rapor, önerileri eyleme dönüştürecek
yasama kararlarının alınması için bir istek, ulusal hedefleri ve onlara ilişkin verileri incelemek
için bir araya getirilen bir belge ve hükümet programlarının daha verimli ve etkin bir şekilde
icrasını mümkün kılan bir araçtır”.
Kamu bütçesinin kanuni tanımına bakacak olursak; 26 Mayıs 1927 tarihinde kabul
edilen ancak günümüzde geçerli olmayan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nu
yürürlükten kaldıran 2003 tarihli 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na
göre bütçe tanımı; “belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına
ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir” şeklindedir.
Not: 1050 sayılı Kanun’da bütçe “kanun” olarak ifade edilirken; 5018 sayılı Kanun’da
“belge” olarak ifade edilmiştir. Bunun nedeni bütçe tanımının 5018 sayılı Kanun’da “devlet
bütçesi” kapsamında değil, “kamu bütçesi” kapsamında ele alınmış olmasıdır.
Not: 1050 sayılı Kanun bütçe dönemini yıllık alırken; 5018 sayılı Kanun ise “belirli bir
dönem” ifadesini kullanarak çok yılı bütçelemeyi anlatmak istemiştir.
Bütçe hakkı ise, kamu hizmetlerinin cinsi ve tutarı ile bu hizmetleri karşılayacak kamu
gelirlerinin toplanması hakkında karar verme yetkisidir. Bütçe hakkı esasen vatandaşındır.
Fakat sürekli vatandaşlar aracılığıyla kamusal kararların alınması teknik olarak zor ve
maliyetli olduğundan, bu hak genel seçim yoluyla vekillere devredilir ve parlamento
oluşturulur. Bu yüzden de bütçe hakkı parlamentoya aittir (TBMM).
1
Asil (Vatandaş)
Genel Seçimler
(siyasi sorumluluk)
Vekil/Asil (Parlamento)
Güven Oylaması
(yönetsel sorumluluk)
Vekil (Hükümet)
Modern demokrasilerde bütçe hakkı bir asil-vekil ilişkisine dayanır. Bütçe vatandaşın
ortak gelir ve giderlerinden oluştuğuna göre, bütçe hakkı esasen vatandaşa aittir. Ancak
kamusal kararların sürekli vatandaşlar aracılığıyla alınması zordur. Bu nedenle vatandaşlar
(seçmenler) genel seçimler yoluyla politikacıları vekilleri olarak seçerler. Burada siyasi bir
sorumluluk verilmiş olur. Milletvekillerinden oluşan parlamento ise vatandaş adına bütçe
yapma hakkına sahiptir. Diğer bir ifadeyle bütçe hakkı halk adına parlamentonundur. Bütçeyi
uygulama yetkisi ise parlamentoda çoğunluğu temsil eden hükümete aittir. Hükümet bu
yönetsel sorumluluğu parlamentodan güven oylaması ile alır. Bütçe kanununun parlamentoda
onaylanması da aslında bir güven oylamasıdır. Çünkü tüm halkı temsil eden ve bütçe hakkına
sahip olan parlamento, kamu geliri toplama ve kamu harcaması yapma yetkisini hükümete
bütçe kanunu yoluyla verir. Dikkat edilirse ilk asil-vekil ilişkisinde vatandaş asil, parlamento
vekil konumundadır. İkinci asil-vekil ilişkisinde ise parlamento asil, hükümet vekil
konumundadır.
Not: Dünyadaki ilk yazılı bütçe metni 1215 tarihli Magna Carta Libertatum’dur.
İngiltere’de kral vergi toplama ile ilgili yetkilerini meclise bırakmıştır.
Not: Türkiye’de bütçe hakkı ilk kez 1876 Anayasası (Kanun-i Esasi) ile kabul
edilmiştir.
Not: II. Meşrutiyet ile birlikte bazı bütçe prensiplerine dayanan ilk çağdaş bütçe olan
1909 yılı bütçesinden sonra, önce 1910 daha sonra 1912 yılında Muhasebe-i Umumiye
Kanunu kabul edilmiştir.
2
2. BÜTÇENĠN ÖZELLĠKLERĠ VE TEMEL UNSURLARI
Bütçenin özellikleri şu şekilde özetlenebilir:

Bütçe bir kanundur.

Kamu geliri ile giderlerini kapsamaktadır.

Bütçedeki büyüklükler tahminidir.

Mali yıla girmeden önce onaylanmaktadır.

Bir mali yıl için hazırlanır. Türkiye’deki mali yıl ile takvim yılı aynıdır (1 Ocak - 31
Aralık arasını kapsar).

Bütçede denklik esastır. Burada söz konusu olan rakamsal denklik değil muhasebesel
denkliktir.
Bütçede bulunması gereken 4 temel unsur vardır. “4T” olarak adlandırabileceğimiz bu
unsurlar (vasıflar) Tahmin, Tahdit, Tasdik ve Tevzin’dir.
TAHMİN: Bütçe, devletin geleceğe ait gelir ve gider tahminlerini gösterir.
Bütçelerde yer alan gelir ve gider tahminleri ait oldukları mali yıldan önce tahmin
edilerek hazırlandıklarından tüm bütçeler geleceğe ait iktisadi ve mali bir plan ve program
niteliğindedir. Gelir ve gider tahminlerinin özellikleri şunlardır:

Giderler için yapılan tahminler bir üst sınırı gösterir.

Gider tahminleri sadece bütçede açıkça gösterilmiş olan yere ve konuya
harcanabilirler.

Bütçede gösterilmiş olan kaynaklar dışında hiçbir kaynaktan gelir toplanamaz.

Gelir tahminleri alt ve üst sınır niteliği taşımazlar.

Tahminlerden ayrılmalar, tahmini yapanların başarılı ya da samimiyetleri için bir ölçü
olarak kullanılabilir.
TAHDİT (SÜRE): Bütçe genellikle yıllık tahminleri gösterir.
Türkiye’de bütçelerin yıllık olacağına Anayasa’da yer verilmiştir. 7 Kasım 1982 tarih ve
2709 sayılı Anayasamızın 161. maddesinde “Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki
kamu tüzel kişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağı” hükme bağlanmıştır.
Mali Yıl (Bütçe Yılı), belirli bir zaman için hazırlanan ve uygulanan devlet bütçesi
devresidir.
TASDİK (ONAYLAMA): Bütçe, gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına
önceden yetki verir.
3
Parlamento devlet bütçesini kabul edip onaylamakla hükümete, gelirlerin toplanması ve
belli bir dönem içinde kamu hizmetlerine ne kadar harcama yapacağı konusunda yetki vermiş
olur. Bu yetki, bütçe kanunu aracılığıyla yasama organı tarafından yürütme organına verilmiş
olur.
TEVZİN: Bütçede yer alan kamu gelir ve gider tahminleri denk olmalıdır.
Klasik maliye anlayışında denklik, olağan gelir ve giderlerin denkliğidir. Devlet 100 TL
harcama yapıyorsa 100 TL vergi toplamalıdır. Gerisine karışmamalıdır. Klasik maliyeciler
devlet müdahalesine karşıdırlar ve mali denge üzerinde dururlar.
Çağdaş maliye anlayışında ise denklik, olağan gelirlerle beraber olağanüstü gelirlerin
(borçlanma) toplanması sonucu oluşan gelir ve gider denkliğidir. Devlet 100 TL harcama
yapıyor ama 80 TL vergi topluyorsa, 20 TL borçlanma yapar. Muhasebesel denklik sağlanmış
olur. Modern maliyeciler mali denge yanında özellikle ekonomik denge üzerinde de dururlar.
3. BÜTÇENĠN ĠġLEVLERĠ (FONKSĠYONLARI)
Bütçenin işlevleri, saptanmış olan politikalara bütçe yöntemiyle işlerlik kazandırılması
ve bu konuda bütçenin üstlendiği ödevleri yerine getirme olgusudur. Bütçenin işlevleri
temelde ikiye ayrılır: Klasik işlevler ve modern işlevler. Tahmin edileceği üzere klasik
işlevler Klasik Maliye fikrinin bir ürünüdür. Modern işlevler ise daha çok Keynes ile birlikte
devlete yüklenen yeni görevleri içerir.
3.1. Bütçenin Klasik (Geleneksel) Fonksiyonları
Ġktisadi ve Mali Fonksiyonu: Bütçenin mümkün olan en az kaynak tahsisiyle
yapılmasını ve bütçenin denk olmasını ifade eder. Klasik maliyeciler tarafından devlet
bütçesinin denkliği vurgulanır. Gelir ve giderler birbirine eşit olmalıdır. Devlet minimum
düzeyde harcama yapmalı, toplayacağı vergileri de buna eşit düzeyde tutmalıdır. (Klasik
maliyeciler denk bütçeyi savunduklarından, borçlanmaya karşıdırlar).
Bütçenin mali işlevi, harcamalar ile gelirler arasında bir mali denge oluşturmayı
amaçlar. İktisadi işlevi ise, kıt kaynaklarla sınırsız ihtiyaçların denkleştirilmesi ile ilgilidir.
Genel olarak iktisadi ve mali işlev, kamu gelir ve giderleri arasında sürekli ve sağlam bir
denkliğin olması ve bütçenin rasyonel bir şekilde gerçekleşmesine dayanır.
Hukuki Fonksiyonu: Bütçenin bir kanun olmasına vurgu yapar. Fakat bütçe kanununu
diğer kanunlardan ayıran 2 temel özellik vardır:
- Bütçe kanunu cumhurbaşkanı tarafından veto edilemez.
4
- Bütçe süreli bir kanundur. (Diğer kanunlar çıkar, o kanun feshedilene kadar devam
eder. Yani süresi belli değildir. Fakat bütçe kanunu mali yıl için geçerlidir).
Siyasi Fonksiyonu: Bütçe hakkının asiller (vatandaşlar) tarafından parlamentoya
verilmesi siyasi bir süreçtir.
Devletin kamusal ihtiyaçlardan hangilerini ve ne kadarını karşılayacağı, öte yandan bu
işleri yapabilmesi için milli gelirden vergi yoluyla ne kadar bir pay alacağının önceden
kararlaştırılması gerekir. Gelirinin bir kısmını devletin devamı için vergi olarak veren
vatandaşın, bu kamu gelirinin harcamalara tahsis edilmesi konusunda söz sahibi olması
bütçenin siyasi yönünün önemini ortaya koyar.
Denetim Fonksiyonu: Bu işlev, bütçenin iktisadi, mali, siyasi vb. işlevlerini
tamamlayan önemli bir işlevdir. Hangi kaynakların hangi hizmetlere ne kadar kullanılacağının
bütçe kanunu yoluyla belirlenmesi, aslında devlet faaliyetlerinin parlamentoda denetlendiği
anlamına gelmektedir. Çağımızda denetimin yasal denetim biçiminde olması yanında etkinlik
denetimi olarak yapılmasının da gerekli oluşu, bütçenin denetim işlevinin önemini açıkça
ortaya koymaktadır.
3.2. Bütçenin Modern (ÇağdaĢ) Fonksiyonları
Konjonktürel Fonksiyonu: Bütçenin esnek bir yapıya sahip olması gerekir. Modern
maliyecilere göre, bütçede gelir ve giderler arasında yıllık bir denkliğin bulunması gerekli
değildir. Buna karşın, genel ekonominin dengede tutulması, tam istihdamın sağlanması,
enflasyonist ve deflasyonist dönemlere karşı korunulmasında bütçenin araç olarak
kullanılması yoluna gidilmektedir. Böylece bütçe konjonktürün durumuna göre açık ve fazla
verebilecek ya da denk olabilecektir. Ancak bu denklik bir konjonktür devresi için söz
konusudur. Çünkü bütçe konjonktürel bir görev yapmakla, arz-talep ve genel ekonomideki
dengesizliği düzeltmektedir.
Telafi Edici Fonksiyonu: Ekonomik dengeyi sağlamak adına gerekirse mali denklikten
feragat etmektir. Yani esas amacın iktisadi denkliği sağlamak olmasıdır.
Kalkınma Fonksiyonu: Kalkınma, iktisadi büyüme ile birlikte bazı sosyal
göstergelerin de gelişmesidir. Bu fonksiyon, azgelişmiş ülkelerde ekonomik kalkınma
hedefine ulaşmada bütçenin bir araç olarak kullanılmasını ifade eder.
Kaynak Tahsisi Fonksiyonu: Devlet bütçeyi yaparken birtakım kaynaklar kullanır.
Dolayısıyla bütçenin kaynak tahsisi işlevi vardır. Bu işlev, kamu ve özel kesim arasında
öncelikle kaynakların tahsisinde etkinliği sağlaması yanında, kamu kesimi bünyesinde
5
birbirine rakip çıkan talepler arasında tercih yapılması ve buna ilişkin karşılıklı dengelerin
gözetilmesini amaçlar.
Gelir Dağılımı Fonksiyonu: Gelir dağılımı, üretim faktörlerinin üretime katkısı
oranında gelirden pay almasıdır. Devlet topladığı vergi türleri ve yaptığı harcama türlerinde
düzenleme yaparak gelir dağılımında adaleti sağlamaya çalışır. Bu fonksiyon, bütçe ile farklı
gelir gruplarından vergilerin toplanıp yine farklı gelir gruplarına yönelik harcama yapılarak
gelirin yeniden dağıtılmasını ifade eder.
Ġstikrarı Sağlama Fonksiyonu: Ekonomik istikrarın sağlanabilmesi için fiyat istikrarı
(fiyatlar genel düzeyinin istikrarlı olması) ve tam istihdamın (bütün üretim faktörlerinin
kullanılıyor olması, işsizliğin olmaması) sağlanması gerekir. Bütçedeki harcama ve gelir
rakamları ve kompozisyonu da hem fiyatlar genel düzeyini hem de istihdam düzeyini
etkilemektedir. Dolayısıyla bu fonksiyon, ekonomik istikrarın sağlanması için bütçenin bir
araç olarak kullanılmasını ifade eder.
Yönetim Aracı Olma ĠĢlevi: Modern anlamda kamu bütçesi kamu yönetiminin
verimliliğini etkilediğinden ve yöneticilerin işini kolaylaştırdığından, yönetim aracı olma
işlevi de bulunmaktadır.
Planlama Aracı Olma ĠĢlevi: Kamu bütçesi aynı zamanda geleceğe dönük devlet
faaliyetlerinin planlanmasını da sağlar. Kamu bütçesi, kamu gelir ve giderlerini yansıttığından
mali, etkin kaynak kullanımını sağladığından iktisadi ve devlet faaliyetlerinin ideolojik
tercihlerini yansıttığından siyasi bir plandır.
4. BÜTÇE DENKLĠĞĠ TEORĠLERĠ
Bütçe tekniği teorileri, genellikle bütçenin denkliği konusundaki teorik tartışmaları
ifade eder. Bu tartışmalar temelde üç grupta toplanabilir.
4.1. Geleneksel Bütçe Teorisi
Geleneksel (klasik) bütçe teorisi, klasik iktisatçı ve maliyeciler tarafından savunulur ve
yıllık denklik kavramına odaklanır. Yıllık denklikten kasıt, devlet bütçesinin gelir ve gider
rakamlarının her yıl birbirine eşit olmasıdır. Denk bütçe savunulduğundan, devletin açık bütçe
durumunda yaptığı bir uygulama olan kamu borçlanmasına da karşıdırlar. Devlet, sadece uzun
6
vadeli yatırımlar durumunda borçlanabilmeli, bunun dışında küçük ve denk bütçe politikası
uygulamalıdır. Bu durum “altın kural” olarak ifade edilmektedir.1
4.2. Devri Bütçe Teorisi
Devri bütçe teorisi, Keynesyen iktisat temelli bir teoridir. Bu teoriye göre kamu bütçesi
yıllık olarak denk olmak zorunda değildir. Önemli olan, 7-10 yıllık bir devirde (konjonktürde)
bütçenin denk olmasıdır. Yani bazı yıllarda açık verilebilir. Diğer yıllarda bu açık telafi
edilebilir. Ancak uzun vadeli bir dönem içinde toplamda bütçe açık vermemelidir.
4.3. Telafi Edici Bütçe Teorisi
Telafi edici bütçe teorisinde mali denklik yerine ekonomik denklik (arz ve talebin
dengeye gelmesi) göz önünde bulundurulmaktadır. Ekonomik dengeyi sağlayabilmek için
gerekirse mali denklikten feragat edilebilir. Yani bütçe açık verebilir.
5. BÜTÇE ĠLKELERĠ
Bir kamu bütçesinde olması gereken temel özellikler vardır. Bu özellikler herkes
tarafından genel kabul gören ilkelerdir. Bu ilkeler şöyle sıralanabilir:

Genellik İlkesi

Birlik İlkesi

Doğruluk İlkesi

Önceden İzin Alma İlkesi

Giderlerin Bölümler İtibariyle Onaylanması (Ayırım İlkesi)

Denklik İlkesi

Yıllık Olma İlkesi

Alenilik İlkesi (Ulaşılabilirlik)
Mali Saydamlık, Şeffaflık

Açıklık İlkesi (Anlaşılabilirlik)
ve Hesap Verilebilirlik

Tasarruf İlkesi

Hesap Verme Sorumluluğu İlkesi

Mali Disiplin İlkesi
5.1. Genellik Ġlkesi
Devletin büyük ya da küçük tüm gelir ve giderlerinin bütçede yer alması genellik
ilkesidir. Genellik ilkesi başlıca üç noktada ağırlık kazanır:
1
Tüm disiplinlerde her yaklaşımca genel kabul gören ifadeler için kullanılan altın kural kavramının, burada
bütçe denkliği gibi mali iktisat literatüründe genel kabul görmemiş bir ifade için kullanılması düşündürücüdür.
7
-
Tüm devlet gelir ve giderlerinin bütçede gösterilmesi gerekir.
-
Bütçede yer alan gelir ve giderlerin gayrisafi (brüt) tutarlar olarak belirtilmesi gerekir.
Gelirleri toplayan kamu kuruluşları bundan giderlerini düşüp kalanını bütçeye net gelir
yazamaz.
-
Belli gelirlerin belli giderlere tahsis edilmemesi gerekir (adem-i tahsis). Devletin
bütün gelirleri bir havuzda toplanır, devletin bütün harcamaları bu havuzdan yapılır.
Adem-i tahsis ilkesi her zaman geçerli olmayabilir. İstisnası vardır; şartlı bağış ve
yardımlar bunun en klasik örneğidir.
5.2. Birlik Ġlkesi
Tüm gelir ve giderlerin tek bir bütçede yer almasıdır. İdeal (olması gereken) bir ilkedir.
Ancak gerçek hayatta uygulanamayan bir ilkedir. Çünkü kamu sektörünün birçok farklı
bileşeni vardır ve bunların hepsinin ayrı bütçeleri olabilir. Dolayısıyla devletin tüm gelir ve
giderlerinin tek bir bütçede yer alması zordur.
5.3. Doğruluk Ġlkesi
Bütçe tahminlerine ilişkin olan bu ilke, bütçelerin gelir ve gider tahminlerinin samimi
ve doğru olarak yapılması gerektiği anlamına gelir.
Sübjektif (öznel) doğruluk, bütçeyi yapan yöneticilerin iyi niyetli olmasını ifade eder.
Objektif (nesnel) doğruluk ise, gelir ve gider tahminlerindeki isabet gücünü ifade eder
(bütçenin gider, gelir ve denge tahminleri, ekonominin genel dengesine uygun şekilde
yapılmalıdır).
5.4. Önceden Ġzin Alma Ġlkesi
Bu ilkeye göre, bütçe tasarısı, öngörülen harcamaların yapılacağı ve gelirlerin
toplanacağı mali yıla girmeden önce parlamento tarafından kabul edilip onaylanmalıdır.
Yürütme organının (Bakanlar Kurulunun) yasama organından harcama yapma ve vergi
toplama iznini alması gerekir.
5.5. Ayırım Ġlkesi (Giderlerin Bölümler Ġtibariyle Onaylanması)
Ayırım (tahsis) ilkesi, kamu hizmetlerine tüm gelirlerden ödenmek üzere her hizmet
çeşidine bir ödenek ayrılmasıdır. Bu nedenle de bütçe onaylanırken harcama kalemleri tek tek
oylanır.
8
5.6. Denklik Ġlkesi
Burada kastedilen denklik, muhasebesel denkliktir. Yani aslında bütçede açık bile olsa,
finansman yöntemlerinin de bütçede gösterilmek suretiyle muhasebesel olarak gelir ve gider
denkliğinin sağlanmasıdır. Mesela, bütçede 20 TL’lik bir açık olduğunda, devlet 20 TL
borçlanma yoluna gidecektir. Borçlanma geliri de bütçenin gelir hanesine yazıldığından
toplamda gelir ve gider rakamları muhasebesel olarak denk olmuş olacaktır.
5.7. Yıllık Olma Ġlkesi
Bütçede yer alan gelir tahminleri ile giderleri gösteren miktarların bir yıl için geçerli
olduğunu ifade eder (1 Ocak- 31 Aralık).
Bugün Türkiye’de üç yıllık bütçeleme vardır (ABD’de olduğu gibi, çok yıllı
bütçeleme). Söz gelimi, 2014 yılında 2015 yılı bütçesi hazırlanırken 2016 ve 2017 yılı bütçe
tahminleri de ek olarak hazırlanır. 2015 yılında ise, 2016 bütçesi hazırlanırken rakamlar
revize edilir; 2017 ve 2018 yılı bütçe tahminleri de ek olarak hazırlanır.
5.8. Alenilik (UlaĢılabilirlik) Ġlkesi
Bütçeyle ilgili tüm bilgi, tablo ve verilerin ulaşılabilir olması gerekir. Mali saydamlığın
bir ürünüdür. Alenilik ilkesinin istisnası, örtülü ödenektir.
5.9. Açıklık (AnlaĢılabilirlik) Ġlkesi
Bu ilkeye göre bütçe tahminleri ve uygulama sonuçları kamuoyu tarafından anlaşılabilir
olmalıdır.
5.10. Tasarruf Ġlkesi
Bu ilke, belirli miktardaki para ile mümkün olan en yüksek ortak faydayı sağlamak
demektir.
5.11. Hesap Verme Sorumluluğu
Bütçe kullanma yetkisine sahip kamu görevlilerinin, görevlerini yerine getirip
getirmediğinin hesabını verme zorunluluğudur.
5.12. Mali Disiplin
Belirli bir süre içerisinde bütçe açıklarının kapatılmasına yönelik politikaların
uygulanmasıdır. Mali disiplinin arkasında yatan temel güdü mali uyumdur. Mali disiplinin
sağlanması için mali kural uygulamaları önerilir. Mali kural, devletin maliye politikası
uygulamalarına kanun yoluyla sayısal kısıtlar getirilmesidir.
9
6. BĠRLĠK ĠLKESĠNDEN SAPMALAR
Devletin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçede yer alması günümüz modern
maliyesinde teknik olarak oldukça zordur. Çünkü kamu sektörünün farklı bileşenleri vardır ve
bunlar farklı bütçelere sahiptir. Bu bileşenler teorik olarak temelde beş tanedir.
KAMU KESİMİ = Merkezi Yönetim + Yerel Yönetimler + Sosyal Güvenlik Kuruluşları + KİT’ler + Fonlar
Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kamu kesimini
temelde ikiye ayırmıştır. Bir tarafta devletin iktisadi işletmeleri vardır ki, bunlar özerk bütçeli
kuruluşlardır. Diğer tarafta ise genel yönetim kapsamında yer alan merkezi yönetim
kuruluşları, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kuruluşları vardır. Merkezi yönetim üç
unsurdan oluşur. Bunlar genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ve düzenleyici ve
denetleyici kuruluşlardır. Bu idarelerin bütçe yapıları, usul ve esasları birbirinden farklı
olmakla birlikte, her biri ayrı bütçelenir ve genel bütçenin dışında yer alırlar.
KAMU KESİMİ
Genel Yönetim
KİT’ler
Merkezi Yönetim
Genel Bütçeli İdareler
İktisadi Devlet Teşekkülleri
Kamu İktisadi Kuruluşları
Özel Bütçeli İdareler
Düzenleyici ve Denetleyici Kuruluşlar
Yerel Yönetimler
Sosyal Güvenlik Kuruluşları
10
6.1. Genel Bütçe
Devlet tüzel kişiliğine dâhil olan ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (1) sayılı cetvelde yer alan
kamu idarelerinin bütçesidir (devletin gelirlerinin toplandığı bir havuz gibi düşünebiliriz).
Genel bütçeli kuruluşlar sadece kamu hizmeti sunan birimlerdir. Hizmet sunabilmek
için harcama yaparlar, ancak sundukları hizmetin niteliği itibariyle gelir elde etmezler. Bu
yüzden bu kurumlar yaptıkları harcamaları genel bütçeden ödenek alarak yaparlar.
Ülkemizde genel bütçe; yasama (TBMM), yargı (Anayasa Mahkemesi, Yargıtay,
Danıştay, Sayıştay) ve yürütme (Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık ve bazı bakanlıklara bağlı
bağımsız bütçeli kuruluşlar) organları bütçelerinden oluşmaktadır. Bu kuruluşların listesi
şöyledir:
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği
Başbakanlık
Adli Tıp Kurumu Başkanlığı
Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı
Anayasa Mahkemesi Başkanlığı
Askeri Yargıtay Başkanlığı
Avrupa Birliği Bakanlığı
Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı
Bölge İdare Mahkemeleri
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma
Merkezi Başkanlığı
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı
Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü
Dışişleri Bakanlığı
Diyanet İşleri Başkanlığı
Emniyet Genel Müdürlüğü
Gelir İdaresi Başkanlığı
Genelkurmay Başkanlığı ve Kuvvet Komutanlıkları
Göç İdaresi Genel Müdürlüğü
Gümrük ve Ticaret Bakanlığı
Harp Akademileri (Kara, Deniz, Hava)
Hazine Müsteşarlığı
İçişleri Bakanlığı
Jandarma Genel Komutanlığı
Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı
Maliye Bakanlığı
Milli Eğitim Bakanlığı
Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı
Orman ve Su İşleri Bakanlığı
Sağlık Bakanlığı
Sayıştay Başkanlığı
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari
Teşkilatı
Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı
Türkiye Yazma Eserler Kurumu Başkanlığı
Uyuşmazlık Mahkemesi Başkanlığı
Yargıtay Başkanlığı
Yüksek Seçim Kurulu Başkanlığı
Devlet Denetleme Kurulu
Adalet Bakanlığı
Adli Yargı İkinci Derece Mahkemeleri
Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı
Askeri Mahkemeler
Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Başkanlığı
Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü
Bölge Adliye Mahkemeleri
Ceza Mahkemeleri
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
Danıştay Başkanlığı
Devlet Personel Başkanlığı
Disiplin Mahkemeleri
Ekonomi Bakanlığı
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı
Gençlik ve Spor Bakanlığı
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı
Gülhane Askeri Tıp Akademisi Komutanlığı
Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Başkanlığı
Harp Okulları (Kara,Deniz, Hava)
Hukuk Mahkemeleri
İdare Mahkemeleri
Kalkınma Bakanlığı
Kültür ve Turizm Bakanlığı
Meteoroloji Genel Müdürlüğü
Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği
Milli Savunma Bakanlığı
Polis Akademisi Başkanlığı
Sahil Güvenlik Komutanlığı
Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü
Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Başkanlığı
Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı
Vergi Mahkemeleri
Yüksek Hakem Kurulu Başkanlığı
11
6.2. Özel Bütçe
Bir bakanlığa bağlı ya da ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek için kurulan,
gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları
özel kanunla düzenlenen ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (II) sayılı cetvelde yer alan kamu
idarelerinin bütçesidir.
Bu kuruluşlar gelir elde edilebileceği için, bunların yaptıkları harcamalar kendi
gelirlerinden karşılanır. Gelir ve giderleri olduğu için kendilerine ait bütçeleri vardır. Bu
kuruluşların gelirleri giderlerini bazen karşılamayabilir. O zaman genel bütçeden ödenek
alabilirler. Gelirleri fazla giderleri az ise, kalan gelir genel bütçeye aktarılır.
Bir kuruluşun özel bütçeli olabilmesi için, o kuruluşa bazı özel gelirlerin tahsis
edilmesi, bu gelirlerden harcama yapma yetkisine sahip olması ve kanunla özel bütçe ile
yürütme yetkisinin verilmesi gerekir.
5018 sayılı Kanun’un (II) sayılı cetvelinde yer alan özel bütçeli kuruluşlar şöyle
listelenebilir:
Tüm Kamu Üniversiteleri
Atatürk Kültür Merkezi Başkanlığı
Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İşyurtları
Kurumu Başkanlığı
Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü
Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi
Başkanlığı
Güney Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi
Başkanlığı (GAP)
Kamu Denetçiliği Kurumu Başdenetçiliği
Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi
Başkanlığı
Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü
Orman Genel Müdürlüğü
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü
Türk Akreditasyon Kurumu Genel Sekreterliği
Türk İşbirliği ve Koordinasyon Ajansı Başkanlığı
Türk Standartları Enstitüsü Başkanlığı
Türkiye Adalet Akademisi Başkanlığı
Türkiye Bilimler Akademisi Başkanlığı (TÜBA)
Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü
Türkiye Su Enstitüsü Başkanlığı
Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü Başkanlığı
Vakıflar Genel Müdürlüğü
Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel
Müdürlüğü
12
Atatürk Araştırma Merkezi Başkanlığı
Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu
Başkanlığı
Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü
Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü
Doğu Karadeniz Projesi Bölge Kalkınma İdaresi
Başkanlığı
İzmir Yüksek Teknoloji Enstitüsü
Karayolları Genel Müdürlüğü
Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve
Destekleme İdaresi Başkanlığı
Mesleki Yeterlilik Kurumu
Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığı
Savunma Sanayii Müsteşarlığı
Spor Genel Müdürlüğü
Türk Dil Kurumu Başkanlığı
Türk Patent Enstitüsü Başkanlığı
Türk Tarih Kurumu Başkanlığı
Türkiye Atom Enerjisi Kurumu Başkanlığı
Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu
Başkanlığı
Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu Başkanlığı
Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Genel
Müdürlüğü (TODAİE)
Üniversitelerarası Kurul Başkanlığı
Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı
Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı
6.3. Düzenleyici ve Denetleyici Kurum Bütçesi
Özel kanunlarla Kurul, Kurum veya Üst Kurul şeklinde teşkilatlanan ve 5018 sayılı
Kanun’a ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun
bütçesidir. Bu kuruluşlar genel bütçeye dâhil olmadığından, birlik ilkesinden sapma söz
konusudur.
Özellikle 1980 sonrasında yaşanan özelleştirme furyasıyla beraber, doğal tekel
niteliğinde olan bazı hizmetlerin veya stratejik olduğu için kamunun tekelinde olan bazı
sektörlerin özelleştirilmesi fikri ortaya çıkmıştır. Ancak bu hizmetlerin bu sefer de özel sektör
tekelinde olmasının yaratacağı tehlikeler söz konusu olmaktadır. Bu nedenle bu hizmetlerin
özel sektöre bırakılması, ancak devletin ilgili organları tarafından da düzenlenmesi ve
denetlenmesi gereği doğmuştur. Bu da karşımıza regülasyon (düzenleme) kavramını
çıkarmaktadır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumların üçer aylık dönemler itibariyle oluşacak gelir
fazlaları, her üç ayda bir izleyen ayın on beşine kadar genel bütçeye aktarılır.
5018 sayılı Kanun’un (III) sayılı cetvelinde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar
şöyle listelenebilir:
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
Başkanlığı
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Başkanlığı
Kamu İhale Kurumu Başkanlığı
Rekabet Kurumu Başkanlığı
Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme
Başkanlığı
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Başkanlığı
Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları
Kurumu Başkanlığı
Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Başkanlığı
Sermaye Piyasası Kurulu Başkanlığı
Kurumu
6.4. Kamu Ġktisadi TeĢebbüsü Bütçesi
KİT’ler devletin iktisadi işletmeleridir. KİT’lerin kendi gelirleri ve giderleri vardır.
Genel bütçe ile alakaları yoktur, ayrıdırlar. Bunların bütçelerine Özerk Bütçe denir.
-
KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ
Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK)
İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT)
Sermayesinin tamamı devlete ait olan ve
- Sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi
tekel niteliğindeki mallar ile temel mal
alanda
ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere
göstermek üzere kurulan kamu iktisadi
kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır basan
teşebbüsüdür.
kamu iktisadi teşebbüsüdür.
-
-
ticari
esaslara
göre
faaliyet
Ticari kaygı içeren kuruluşlardır.
Sosyal kaygı içeren kuruluşlardır.
13
Kamu İktisadi Teşebbüsleri, sermaye paylarının durumuna göre teşebbüs, bağlı ortaklık,
müessese ve iştirak şeklinde yapılandırılmışlardır.
Teşebbüs: İDT ve KİK’in ortak adıdır. Teşebbüsler, Bakanlar Kurulu kararı ile kurulur.
Müessese: Sermayesinin tamamı bir İDT ya da KİK’e ait olup, ona bağlı işletme ya da
işletmeler topluluğudur. Sermayesinin %100’ü devlete aittir.
Bağlı Ortaklıklar: Sermayesinin %50’sinden fazlası İDT ya da KİK’e ait olan işletme ya
da işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketlerdir.
İştirakler: Sermayelerinin en az %15’ine, en çok %50’sine İDT, KİK ya da bağlı
ortaklıkların sahip bulundukları anonim şirketlerdir.
6.5. Sosyal Güvenlik Kurumları Bütçesi
Sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve 5018 sayılı Kanun’a ekli
(IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Kendi gelirleri vardır. Geliri,
çoğunlukla sigortalı çalışan insanların maaşlarından kesilen primlerdir.
Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü olmak
üzere iki tanedir.
6.6. Mahalli Ġdarelerin Bütçeleri
Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere
kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları genel kanunda gösterilen, seçmenler
tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Mahalli idare bütçesi, mahalli idare
kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. Türkiye’de mahalli idareler bütçe uygulamaları
için Sayıştay denetimine tabidirler.
6.6.1. Ġl Özel Ġdaresinin Bütçesi
İl özel idaresi, il halkının mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere
kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe
sahip kamu tüzel kişileridir. İl özel idaresi üç organdan oluşur: vali, il genel meclisi, il
encümeni. Vali, il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. İl genel meclisi, il özel
idaresinin karar organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre ildeki seçmenler
tarafından seçilmiş üyelerden oluşur. İl encümeni ise, valinin başkanlığında, il genel
meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile valinin her
yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur.
14
İl özel idaresinin bütçe hazırlık süreci valinin sorumluluğunda olan stratejik planın
hazırlanması ile başlar. Vali bütçeyi hazırlamakla görevlidir. İl özel idare bütçesi
hazırlanırken üst yönetici olan vali, her yıl Haziran ayının sonuna kadar stratejik plan ve
performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere birimlere “Bütçe
Çağrısı” yapar. Temmuz sonuna kadar birimler gider tekliflerini mali hizmetler birimine
verirler. Mali hizmetler birimi idarenin bütçe tasarısını oluşturur ve Vali 1 Eylül’e kadar bütçe
tasarısını il encümenine verir. İl encümeni 30 gün içerisinde bütçe tasarısını inceler ve bir
rapor hazırlar. Encümene sunulan bütçe tasarısı aynı zamanda 5018 sayılı Kanun uyarınca
merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere İçişleri Bakanlığı’na da gönderilir. Bütçe
tasarısı Vali tarafından son kez incelenir ve 1 Kasım’dan önce il genel meclisine sunulur. İl
genel meclisi bütçeyi kendi bünyesinde oluşturduğu Plan ve Bütçe Komisyonunda inceletir. İl
genel meclisi, komisyondan gelen bütçeyi Komisyon toplantı süresi de dâhil olmak üzere en
çok 20 gün içinde görüşüp, karara bağlar. Böylece il özel idare bütçesi oluşmuş olur.
6.6.2. Belediye Bütçesi
Belediye, belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere
kurulan ve karar organı seçmen tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip
kamu tüzel kişisidir. Belediye idaresinin kurulabilmesi için, yerleşim biriminin nüfusunun
5000 ve üzerinde olması ilk şarttır. Belediyeler üç organdan oluşur: belediye başkanı,
belediye meclisi, belediye encümeni. Belediyelerin gelirlerini sıralayacak olursak, vergi
gelirleri, genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan paylar, denkleştirme ödenekleri,
harcamalara katılma payları ve vergi dışı gelirlerden bahsedebiliriz.
Belediyelerin bütçe hazırlık süreci belediye başkanının sorumluluğunda olan stratejik
planın hazırlanması ile başlar. Belediye başkanı bütçeyi hazırlamakla görevlidir. Belediye
bütçesi hazırlanırken üst yönetici olan belediye başkanı, her yıl Haziran ayının sonuna kadar
stratejik plan ve performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere
birimlere “Bütçe Çağrısı” yapar. Temmuz sonuna kadar birimler gider tekliflerini mali
hizmetler birimine verirler. Mali hizmetler birimi idarenin bütçe tasarısını oluşturur ve
belediye başkanı 1 Eylül’e kadar bütçe tasarısını belediye encümenine verir. Belediye
encümeni 30 gün içerisinde bütçe tasarısını inceler ve bir rapor hazırlar. Encümene sunulan
bütçe tasarısı aynı zamanda 5018 sayılı Kanun uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına
eklenmek üzere İçişleri Bakanlığı’na da gönderilir. Bütçe tasarısı belediye başkanı tarafından
son kez incelenir ve büyükşehir ilçe belediyelerinde 1 Ekim’den önce, büyükşehir
belediyelerinde ve diğer belediyelerde 1 Kasım’dan önce belediye meclisine sunulur.
Belediye meclisi bütçeyi kendi bünyesinde oluşturduğu Plan ve Bütçe Komisyonunda
15
inceletir. Belediye meclisi, komisyondan gelen bütçeyi Komisyon toplantı süresi de dâhil
olmak üzere en çok 20 gün içinde görüşüp, karara bağlar. Böylece belediye bütçesi oluşmuş
olur.
6.6.3. BüyükĢehir Belediyesi Bütçesi
Büyükşehir belediyesinin
kuruluşu
il
belediyelerinin
büyükşehir
belediyesine
dönüştürülmesi ile gerçekleşir. Toplam nüfusu 750.000’den fazla olan yerlerdir.
Büyükşehir belediyelerinin bütçe süreci, normal belediyelerin bütçe süreciyle aynıdır.
Sadece büyükşehir ilçe belediyeleri, uyum sağlayabilmek adına bütçelerini büyükşehir
belediyelerine gönderirler.
Not: Büyükşehir belediyesi olan yerlerde il özel idareleri kaldırılmıştır.
Not: 5018 sayılı Kanun köylere yer vermemiştir.
7. BÜTÇE SĠSTEMLERĠ
Bütçe sadece yazılı bir belge değil, aynı zamanda devlet faaliyetlerinin takip edilebildiği
ve gelir-gider dengesinin incelenebildiği bir mali belgedir de. Bu nedenle bütçenin teknik
açıdan nasıl düzenlendiği, bütçe kayıtlarının nasıl tutulduğu önemli bir konudur. Bütçe
düzenleme tekniği ve bu tekniklerdeki öncelikleri ifade eden bütçe sistemleri, zaman içinde
yaşanan tecrübelere bağlı olarak değişmiş ve gelişmiştir. İlk zamanlarda kurumların sadece
harcama ve gelir kalemlerinin listelendiği en ilkel bütçe sisteminden çıktı ve sonuç odaklı
bütçe sistemine kadar birçok değişim yaşanmış ve farklı bütçe sistemleri uygulanmıştır.
7.1. Torba Bütçe Sistemi
Harcamacı
kullanımında,
kuruluşlara
harcama
ödenek
yerleri
verilmesinde,
bakımından
bir
kuruluşlara
sınırlama
verilen
ödeneklerin
getirmeyen;
ödeneklerin
kullanımında kuruluşları serbest bırakan bütçeleme sistemidir.
Teorik bir bütçe sistemidir. Uygulamada bulunmamaktadır.
En basit ve en çok inisiyatif sağlayan bütçedir.
Olumsuz Yönleri:
16

Harcamaların yapıldığı yerler hakkında bilgi almak zordur.

Kamu harcamalarında savurganlığa yol açabilecek özellik taşımaktadır.

Yapılan harcamaların etkileri konusunda bilgi alınamamaktadır.

Bürokrasiye geniş takdir yetkisi tanımaktadır.
7.2. Geleneksek (Klasik) Bütçe Sistemi
Klasik maliyeciler tarafından geliştirilen geleneksel bütçe sistemine göre hazırlanan
bütçede denklik esastır.

Bu sistemde malzeme ve ücret sıralaması ya da madde sıralaması söz konusudur.
Yapılan harcama sonucunda ne elde edildiği üzerinde durulmaz.

Esası mali disiplindir.

Gelir ve giderler kalem kalem yazılır.

En ilkel bütçe sistemidir. Günümüzde uygulanmaz.

En basit bütçe sistemidir.

Devletin organizasyon yapısına dayalıdır. Bu nedenle örgüt bütçesi de denir.

Organik sınıflandırma söz konusudur.

Piyasalar üzerinde fazla etki yaratmaz.

Tamamen girdi odaklıdır. Malzeme ve girdilerin satın almasına odaklıdır.
Geleneksel Bütçe Sisteminin Aksaklıkları:

Hükümetin nihai amaçlarına önem vermez (organik olması nedeniyle).

Alternatifler arası seçim şansı sıfırdır.

Bütçenin
hazırlanmasında
ve
sonuçların
değerlendirilmesinde
analizlerden
yararlanılmamaktadır.

Uzun vadeli planlamaya olanak tanımamaktadır.

Sistemin özünü geleneksel kontrol oluşturur.

Modern yönetim anlayışına uymamaktadır.
(Kamu Yönetimi + Mali Yönetim = Kamu Mali Yönetimi)

Sosyal faydayı ölçemez.
7.3. Performans Bütçe Sistemi
Kamu yönetimince mali yıl için kendilerine ayrılan ödeneklerle amaçlarını
gerçekleştirme derecelerini ortaya koyan; bu amaçla hizmet etkinliğini ve fayda-maliyet
analizlerini esas alan bir bütçeleme sistemidir.
Ne satın alındığı değil, ne yapıldığı ve başarıldığı üzerinde durulur.
İlk olarak ABD’de uygulanmıştır.
Performans bütçe sisteminde, çeşitli kamu birimlerine ihtiyaç duydukları ödeneklerin
tahsis edilmesinden çok; hedeflenen amaçların belirlenip bu hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını
gösterme çabası vardır.
17
Bu sistemin temel özelliği, giderlerin kategorik olarak değil; fonksiyon, program, iş
veya proje şeklinde sınıflandırılmasıdır. Performans bütçenin 3 aşaması vardır:
- Bütçenin faaliyetler ve iş yüklerine göre sınıflandırılması,
- Performans ölçümlerinin yapılması,
- Gerçekleşen maliyetlerle hedeflenen maliyetlerin karşılaştırılması
(performans raporlarının hazırlanması).
Performans Bütçe Sisteminin Yararları:

Her bir faaliyetin faydasını ve maliyetini ölçmeye dayalı bir sistemdir.

Devletin klasik denetim anlayışından çağdaş denetim anlayışına dönüştürür.

Gerçekleşmeyen hedefleri raporladığından devlet daha etkin çalışır.
Performans Bütçe Sisteminin Zararları:

Bütçelerin siyasi boyutu ihmal edilmektedir. Burada bütçe devletin amaçlarına
odaklanan teknik bir metin haline gelmektedir.

Yeni personel ihtiyacını doğurmaktadır.

Modern ve çağdaş denetime olanak sağladığı için yöneticilerin işini zorlaştıran bir
sistemdir.
7.4. Program Bütçe Sistemi
Aynı kurumsal amaca yönelik çalışan tüm faaliyet ve programları, hangi kamu
kuruluşunun sorumluluğu altında olduğuna bakmaksızın düzenlemeye çalışan bir bütçeleme
sistemidir. Bu sistemde devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlar (hizmetler) olarak
belirlenmekte ve bu fonksiyonların amacına ulaşması için bütçede program sınıflandırmasına
geçilmektedir. Bu programlama ise programlar, alt programlar ve faaliyet/proje şeklinde
sınıflandırılmaktadır.
Program bütçe sistemi, fayda-maliyet analizine önem vermektedir. Böylece kurumlar
yaptıkları harcamaların gerekçelerini göstermek zorundadır.
Program Bütçe Sisteminin Yararları:

Devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlara bölünmekte, bu da devletin amaçlarını
görmek için faydalı olmaktadır.

Alternatifler arası seçim yapıldığı için hizmette verimlilik vardır.
Program Bütçe Sisteminin Sakıncaları:
18

Program bütçe sistemi bütçeleri gelir ve giderlerin gösterildiği belgeler olarak
değerlendirmekte ve bütçelerin hazırlanması aşamasındaki siyasi tercihler göz ardı
edilmektedir.

Bu bütçeyi uygulayacak teknik altyapı zayıftır, personele ihtiyaç vardır.

Kamusal hizmetlerin ölçümüne ilişkin temel kısıtlar bu bütçe sistemi için de
geçerlidir.
7.5. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS)
İlk olarak ABD’de uygulanmıştır. Program bütçe sisteminin gelişmiş halidir. PPBS,
“Hükümetin faaliyet programlarını gerçekleştirmek için amaçların, kaynakların ve
aralarındaki ilişkilerin ele alındığı bir süreçtir.” Alternatif programlardan en uygun olanı
seçilerek, bütçeyle kaynak-hizmet ilişkisi kurulur ve böylece ödeneklerin hizmetlere tahsisi
sağlanır. PPBS dört aşamadan oluşur;
1. Planlama: Karar alma aşamasıdır. Amaçlar saptanmakta, fiziksel analiz ve
seçeneklerin analizi gerçekleşmekte, maliyet tahminleri yapılmakta ve son aşamada
model ortaya konulmaktadır.
2. Programlama: Belirlenen amaçlara ulaşmak için gerekli uygulamaların belirlenmesi
ve organize edilmesi aşamasıdır.
Örnek; * Program (Sağlık)
* Alt program (Bulaşıcı hastalıkları önlemek)
* Faaliyet (Veremle savaş)
* Harcama (Aşı)
3. Bütçeleme: Planlanan ve programlanan harcamalara kaynak tahsis edilmesi
aşamasıdır.
4. Sistem Analizi: Sistem analizi, karar alma aşamasında yöneticilere en iyi proje ya da
programı seçme konusunda yardımcı olmaktadır. Sistem analizi aşamasında faydamaliyet analizi, maliyet-etkinlik analizi, sistem planlaması, doğrusal programlama
gibi teknik yöntemlerle analiz yapılmaktadır.
PPBS’nin Faydaları:

Çağdaş analiz tekniklerinden yararlanır.

Fiziki denetime yer verir.

Rasyonel davranmayı sağlamaktadır.

Savurganlığı önler.
19

Programlar alt programlara bölündüğünden devletin ne için ne kadar harcadığı
görülebilir. Şeffaftır.

Hükümetler amaçlarına daha kolay ulaşır.

Yönetim alanında sorumluluğu artırır.
PPBS’nin Sakıncaları:

Alternatifler arası seçim şansını daraltan bir sistemdir.

Modern analizlerin kullanılması personel ihtiyacı doğurur.

Pahalı bir sistemdir.

Bütçenin siyasi ve sosyal yönü göz ardı edilir.
7.6. Sıfır Tabanlı Bütçeleme Sistemi
Buradaki temel mantık; geçmişten kalan kemikleşmiş ve artık ihtiyaç duyulmayan
harcamaların kaldırılmasıdır. Bu sistemde bütçenin önceki yıl bütçeleri ile ilişkisi kesilir.
Yani geçmiş yıllarda yapılan bütçeler hiç yapılmamış kabul edilir.
Sıfır tabanlı bütçe sistemi savurganlığı önler, kaynakların daha etkin kullanımını
öngörür. Uzun dönemli planlamayı özendirir.
Ancak bunların yanında kırtasiyeciliği artıran bir sistemdir. İş yükünü artırır. Hazırlık
süreci uzun ve zor olmakta, süreklilik arz eden kamu hizmetlerini ve yıllara yaygın yatırımları
hesaba katmamaktadır. Bu sistemde bütçenin geleneksel, siyasi, sosyal fonksiyonu göz ardı
edilir.
7.7. Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
Bu bütçe sistemi parasal kaynak sağlamanın ve diğer kararların bir örgüt tarafından
gerçekleştirilmesine dayanan hedef yönelimli ve sonuç odaklı bir bütçe sistemidir.
2000’li yıllarda yaygınlaşmaya başlamıştır. Türkiye’de halen uygulanmakta olan bütçe
sistemidir. Bu bütçe sistemi 3 unsur üzerine kuruludur;
a) Stratejik Planlama: Kurumların ileriye dönük misyon ve vizyonlarını ortaya
koyarak, kurumun orta ve uzun vadeli stratejik amaç ve hedeflerini belirlemektir.
b) Performans Programı: Stratejik planda belirlenen stratejik amaç ve hedefler
doğrultusunda kurumun bir mali yıldaki performans hedef düzeylerini, bu
hedeflere ulaşmak için yürütülmesi gereken faaliyet ve projeler ile kurumun
bütçesine dayanarak oluşturulan belgelerdir.
20
c) Faaliyet Raporu: Kurumun performans programı uyarınca yürüttüğü faaliyet
sonuçlarını, hedeflerden sapmalarını ve nedenlerini içeren, hesap verme
sorumluluğunu gerçekleştirmek üzere hazırlanan raporlardır.
Bu sistemde kalkınma planları ve yıllık programlar ile diğer ilgili programlar dikkate
alınarak hazırlanacak olan stratejik planlar, Kalkınma Bakanlığı ve diğer ilgili kurumların
öngörülen süreçlerinden geçerek yürürlüğe girecektir. İdarelerin bütçelerinin stratejik
planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede
yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye
yetkili olan birim Maliye Bakanlığı’dır.
Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi (SPDPEBS), çıktıdan
çok sonuç üzerinde durmaktadır. Örnek;
Amaç: Grip olan çocuk sayısını azaltmak.
Hedef: 2014 yılı sonunda çocuk grip oranlarını %5’ten %3’e indirmek.
Girdi: Sağlık personeli, bina ve malzeme miktarı.
Çıktı: Tedavi programına alınan çocuk sayısı.
Sonuç: Kampanyanın sonunda gripten korunan çocuk sayısı.
SPDPEBS’nin Faydaları:

Harcamacı kuruluşun neyi, neden yaptığına odaklanmaktadır

Mali disiplini hedef almaktadır

Üretkenlik ve verimlilik artışını hedeflemektedir

Kullanılan kaynağın büyüklüğünden ziyade vatandaşın memnuniyeti esas alınmaktadır

Kamu yöneticisinin ne kadar harcadığını değil, ne ölçüde hedefe ulaştığını
sorgulamaktadır

Hesap verme sorumluluğunu güçlendirmektedir
SPDPEBS’nin Sakıncaları:

Uygulayıcıların iş yükünü artırmaktadır

Bütçedeki bilgileri yorumlama açısından belirli bir uzmanlık ve bilgi birikimine
ihtiyaç göstermektedir.

Performansın ölçülmesine ilişkin bir takım eksiklikleri bulunmaktadır.
21
Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sisteminin başarılı bir şekilde
uygulanabilmesi için tamamlayıcı olarak, Analitik Bütçe Sınıflandırması geliştirilmiştir.
Analitik Bütçe Kodlaması 3’e ayrılır;
1. Harcama ve Borç Vermenin Kodlaması
* Kurumsal (Organik) Kodlama
* Fonksiyonel Kodlama
* Finansman Tipi Kodlama
* Ekonomik Kodlama
2. Gelirin Kodlanması
3. Açık/ Fazlanın Finansman Kodlaması
Türkiye’de analitik bütçe kodlaması konusunda 2002 yılında altı kurumda pilot
uygulama denenmiş, 2003 yılında tüm kamu kurumları program bütçelerini aynı zamanda
analitik kodlamaya göre sınıflandırmış, 2004 yılından itibaren ise tamamen analitik bütçe
uygulamasına geçilmiştir. Türkiye’de analitik bütçenin genel görünümü aşağıdaki gibidir. İlk
satır kodlama türünü, ikinci satır alt düzeyleri, üçüncü satır ise tek veya çift basamaklı olarak
tertipleri göstermektedir.
I
00
KURUMSAL
II
III
00
00
IV
00
I
00
FONKSİYONEL
II
III
IV
0
0
00
FİN.
I
0
I
00
EKONOMİK
II
III
0
0
IV
00
Kurumsal kodlamada kamu kesimini oluşturan kurumlar yer almaktadır.
Fonksiyonel kodlamanın birinci düzeyinde ise şu fonksiyonlar yer almaktadır: Genel
Kamu Hizmetleri; Savunma Hizmetleri; Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri; Ekonomik
İşler ve Hizmetler; Çevre Koruma Hizmetleri; İskân ve Toplum Refahı Hizmetleri; Sağlık
Hizmetleri; Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri; Eğitim Hizmetleri; Sosyal Güvenlik ve
Sosyal Yardım Hizmetleri.
Finansman tipi kodlama ise tek haneli koddan ibarettir ve şu kalemleri içermektedir:
Genel Bütçe; Özel Bütçeli İdareler; Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar; Sosyal Güvenlik
Kurumları; Mahalli İdareler; Özel Ödenekler; Dış Proje Kredileri; Bağış ve Yardımlar.
Ekonomik kodlamanın birinci düzeyi ise şu kalemlerden oluşmaktadır: Personel
Giderleri; Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri; Mal ve Hizmet Alım
Giderleri; Faiz Giderleri; Cari Transfer; Sermaye Gideri; Sermaye Transferi; Borç Verme;
Yedek Ödenek.
22
Türkiye kamu mali yönetiminin kabul ettiği ekonomik sınıflandırmadaki personel
giderleri, bordroya dayalı olarak kamu personeline yapılan ödemeleri; sosyal güvenlik
kurumlarına devlet primi giderleri, devletin işveren sıfatıyla ödediği sosyal güvenlik katkı
paylarını; mal ve hizmet alım giderleri, faturalı olarak teslim alınan mal ve hizmet bedellerini;
faiz giderleri, iç ve dış kamu borcu faiz ödemelerini; cari transfer, SGK ve KİT’lerin görev
zararı ödemeleri ve tarımsal destekleme ödemeleri gibi sermaye birikimi hedeflemeyen
karşılıksız ödemeleri; sermaye gideri, gayrimenkul alımı veya büyük onarımı gibi yatırım
giderlerini; sermaye transferi, bütçe dışındaki idarelere yapılan yatırım amaçlı transferleri;
borç verme, KİT’lerin sermayesine iştirak gibi bir mali varlık karşılığında yapılan ödemeleri;
yedek ödenekler ise bütçede öngörülmeyen hizmetlerin karşılıklarını ifade eder.
Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemini tamamlayan bir diğer
unsur da çok yıllı bütçelemedir. Çok yıllı bütçeleme, devletin gelecek bir yıl esas olmak üzere
takip eden birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı bir bütçeleme şeklidir.
8. BÜTÇENĠN HAZIRLANMA SÜRECĠ
Bütçe, esas itibariyle bir kanun olmasına karşın bütçe yasa tasarısının hazırlanması,
mecliste görüşülmesi ve kanunlaşması açısından özellik arz eden bir kanundur. Bütçe yasası
kamu yönetiminin faaliyetlerini hukuki normlara bağlayan bir yasadır. Ülkemizde devlet
bütçesi yasal dayanağını Anayasa ve 5018 sayılı Kanun’dan almaktadır. 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, devlet bütçesinin esas ve şekle ait hükümlerini,
hazırlanma esaslarını ve bütçenin uygulanmasını esaslı bir şekilde saptamış ve yasal ilkeleri
belirlemiştir.
Bütçenin hazırlanma süreci aşağıdaki şablonla özetlenebilir:
23
Kalkınma Bakanlığı
En Geç Eylül Ayının İlk
Haftası Sonuna Kadar
Bakanlar Kurulu (onaylar)
Resmi Gazete
Orta Vadeli Program
Maliye Bakanlığı
En Geç 15 Eylül’e
Kadar
En Geç 15
Eylül’e Kadar
Eylül Sonuna
Kadar
(onaylar)
YPK
Maliye Bakanlığı
Bütçe Çağrısı
Kamu İdarelerine
Kalkınma
Bakanlığı
Yatırım Programı Hazırlama Rehberi
Gelir ve Gider Teklifi
Mali Yılbaşından
75 Gün Önce
Maliye Bakanlığı
Gelir ve Gider Bütçesi
(Bütçe Kanun Tasarısı)
Bakanlar Kurulu
Bütçe Kanun Tasarısı
Bütçe Komisyonu
40 kişi = 25 İktidar + 15 Muhalefet
Son 20 Gün
(sunar)
Maliye Bakanlığı
Kamu İdareleri
Yatırım Teklifi
15 Ekim’e Kadar
Resmi Gazete
Orta Vadeli Mali Plan
(onaylar)
Meclis Genel Kurulu
(onaylar)
Bütçe Kanun Tasarısı
(sunar)
Kalkınma
Bakanlığı
Bakanlar Kurulu
TBMM Başkanlığı
(sunar)
Meclis Genel Kurulu
Bütçe Kanunu
Cumhurbaşkanı
BÜTÇE
Resmi Gazete
(madde madde)
Cumhurbaşkanı
(onaylar)
(veto edemez)
Bütçe onaylandıktan
sonra 15 gün içinde
24
Kalkınma Bakanlığı
(Bakanlar Kurulu kararıyla)
Kamu Yatırım Programı
Resmi Gazete
Orta Vadeli Program
5018 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca, çok yıllı bütçe hazırlık süreci Bakanlar
Kurulu’nun en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar makro politikaları, ilkeleri, hedef ve
gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Kalkınma
Bakanlığı’nca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlamaktadır.
Orta Vadeli Program, bütçe sürecini başlatarak stratejik amaçlar temelinde kamu
politikaları
ve
uygulamalarını
şekillendirecek
ve
kaynak
tahsisini
bu
çerçevede
yönlendirecektir.
Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunan Orta
Vadeli Program, makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenini ve ana sektörleri
kapsamaktadır.
Dinamik bir yapı arz eden ve üç yıllık perspektife sahip olan Program, yıllık
uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl
yenilenmektedir. Bu kapsamda, Program uygulamaları ile Programı etkileyebilecek dışsal
gelişmeler etkili bir şekilde izlenecek ve değerlendirilecektir. Programda yer alan amaç ve
öncelikler bakımından uygulamanın izlenmesi, değerlendirilmesi ve Bakanlar Kurulu’na bilgi
sunulmasından Kalkınma Bakanlığı sorumludur.
Orta Vadeli Program İçeriği;

Kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğindedir.

Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunmaktadır.

Makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenlerini ve ana sektörleri kapsar.

Uzun vadeli amaçlara katkıda bulunacak şekilde, üç yıllık dönemde üzerinde
yoğunlaşılacak öncelikleri tespit eder.

Uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl
yenilenecek dinamik bir yapı arz eder.

Üç yıllık perspektife sahiptir.
Orta Vadeli Mali Plan
Bütçe hazırlık sürecinde yer alan ikinci doküman, Orta Vadeli Mali Plan’dır. 5018 sayılı
Kanun’a göre Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Mali Program ile uyumlu olmak üzere
gelecek üç aya ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma
durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren bir belgedir. Maliye Bakanlığı
25
tarafından hazırlanan Orta Vadeli Mali Plan, en geç Eylül ayının on beşine kadar Yüksek
Planlama Kurulu tarafından karara bağlanarak Resmi Gazete’de yayımlanmaktadır.
Bu maksatla hazırlanan Orta Vadeli Mali Plan, orta vadeli programda belirlenen temel
amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik olarak hazırlanan, merkezi yönetim bütçe
büyüklüklerini ve kurumsal bazda ödenek teklif tavanlarını belirleyen bir belge niteliğindedir.
Genel ve özel bütçe kapsamındaki idareler, bu iki belge ile belirlenen sınırlar içinde
kendi kurumsal önceliklerini saptayarak bütçelerini hazırlayacaklardır.
Bütçenin hazırlanması ve uygulanmasında etkinliğin artırılarak mali disiplinin
güçlendirilmesi, kamu maliyesi politikası hedeflerinin başında gelmektedir. Bu kapsamda ilk
defa uygulamaya konulacak çok yıllı bütçeleme anlayışı, bu amaca ulaşma çabalarına önemli
bir katkı sağlayacaktır.
Öte yandan, uygulanan politikaların başarıya ulaşması, katılımcılığın artırılarak
toplumda geniş bir destek görmesine ve bu politikaların tasarlanmasında ve uygulanmasında
kamu idareleri arasında yeterli düzeyde işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasına bağlıdır. Bu
destek ve işbirliği, bütçe yönetiminde saydamlık ve hesap verilebilirliğin artırılmasına da
yardımcı olacaktır.
Orta Vadeli Mali Plan’da yer alacak en önemli unsur Mali Plan’da yer alan politika
öncelikleri ve makroekonomik belgelere dayanarak ekonomik sınıflandırma bazında yapılan
merkezi yönetim bütçe ödenek teklif tavanlarıdır. Belirlenmiş olan tavan; söz konusu
kurumun verebileceği hizmetler için ayrılmış olan maksimum kaynağı ifade etmekte olup,
kurumun bütçe teklifinde belirteceği hizmetlere ihtiyaç duyulup duyulmamasına göre bu
kaynağın tamamı tahsis edilebilir veya edilmeyebilir.
Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi
Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan yayımlandıktan sonra kamu idarelerinin
bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı
ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi, Maliye Bakanlığınca; Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım
Programı Hazırlama Rehberi ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak en geç Eylül ayının on
beşine kadar Resmi Gazete’de yayımlanır.
Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçenin
hazırlanmasında izlenecek yol ve yöntemler teknik ayrıntı ve standartlar ve hazırlanması
esnasında kullanılacak formları içerir.
26
Bütçe Tekliflerinin Hazırlanması
Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında;

Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve
esaslar,

Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları
çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,

Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,

İdarenin performans hedefleri, dikkate alınır.
Genel ve Özel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerince Yapılacak Bütçe Hazırlık
Çalışmaları
Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberi’nde yer alan esaslar
çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından
imzalanmış olarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığı’na gönderir. Kamu
idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına
verilir.
Kamu idareleri, gelir tekliflerini hazırlarken katılımcı bir yaklaşım benimseyecekler ve
merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerinin de tekliflere yansıtılmasını sağlayacaklardır.
Özel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, gider teklifleri yanında ilgili yıl ve takip eden
iki yıla ilişkin gelir tekliflerini de hazırlayarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye
Bakanlığı’na (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’ne) göndereceklerdir. Genel bütçe
gelir teklifi ise Maliye Bakanlığınca hazırlanacaktır.
Gider teklifleri, Maliye Bakanlığınca belirlenmiş kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik
sınıflandırma esasına uygun olarak hazırlanacaktır.
Bütçe gelir ve gider teklifleri gerekçeli olarak hazırlanacak ve yetkilileri tarafından
imzalanacaktır.
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Tarafından Yürütülecek Bütçe Hazırlık
Çalışmaları
5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici
kurumlar, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışına uygun olarak kurumsal, fonksiyonel ve
ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacaklardır.
Söz konusu kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan TBMM’ye, bir
örneğini de Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısına eklenmek üzere Maliye Bakanlığına,
27
yatırım tekliflerini ise Yatırım Programı ile ilişkilendirilmek üzere Kalkınma Bakanlığına
göndereceklerdir.
Maliye Bakanlığında Yapılacak Bütçe Görüşmeleri
Harcamacı kurum tarafından oluşturulan bütçe teklifine son şekli Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce verilir. Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğünde, gelen bütçe tekliflerinin bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberinde belirtilen
ilke ve standartlara uygun hazırlanıp hazırlanmadığı, ödenek istemlerinin yasal dayanaklarının
ve ekonomik gerekçelerinin yeterli olup olmadığına bakılır. Bu safhada Maliye Bakanlığı ile
Kalkınma Bakanlığı sıkı bir koordinasyon içinde çalışmaktadır.
Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısına eklenecek belgeler şunlardır;

Orta vadeli mali planı da içeren bütçe gerekçesi

Yıllık ekonomik rapor

Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen
kamu gelirleri cetveli

Kamu borç yönetimi raporu

Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri
ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri

Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri

Merkezi yönetim kapsamında olmayıp merkezi yönetim bütçesinden yardım alan
kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi
Bütçe Yasa Tasarısının Plan Bütçe Komisyonunda Görüşülmesi
Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulan bütçe kanun tasarısı, Meclis Başkanı
tarafından Plan ve Bütçe Komisyonu’na gönderilir. Bu komisyon bütçe yasa tasarısı üzerinde
teknik incelemeyi yapan komisyon olup, buradaki çalışmaların 55 gün içerisinde
tamamlanması gerekir.
Plan Bütçe Komisyonu’nda 25 iktidardan olmak üzere toplam 40 üye bulunmaktadır.
Üyeler komisyon gündemindeki bütçe tasarısı üzerinde önergeler verip, kabul edilmesi
halinde, değişiklik yapma imkânına sahiptirler.
Komisyon, merkezi yönetim bütçesine dâhil kuruluşların bütçe tasarılarını tek tek
görüşür. Tasarı, program bazında onaylanıp gerekli değişikliklerle kabul edildikten sonra
yapılan değişiklikleri ve ekleri içeren bir komisyon raporu ile birlikte TBMM Genel
Kurulu’na sunulur.
28
Bütçe Yasa Tasarısının TBMM Genel Kurulunda Görüşülmesi
Genel Kurul’da bütçe görüşmelerine Maliye Bakanı’nın konuşmasıyla başlanır.
Bütçenin Genel Kurul’da görüşülmesi için 20 günlük süre vardır.
Bütçenin bütünü üzerine yapılan görüşmelerden sonra, merkezi yönetim bütçe kanun
tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve
bölümler halinde oylar. Genel Kuruldaki görüşmeler sırasında, milletvekilleri, Anayasa’nın
162. Maddesi gereğince gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunamazlar. Genel
Kuruldaki bütçe görüşmeleri, gelir bütçesi ve kanun tasarısının diğer maddelerinin de
görüşülüp onaylanması sonucu sona erer.
Bütçe Yasa Tasarısının Mali Yıl Başlangıcından Önce Onaylanması ve Yayımlanması
Genel Kurul’daki görüşmelerin bitiminden sonra bütçenin tümü açık oya sunulur. Kabul
oyları red oylarından fazla ise, bütçe TBMM’ce kabul edilmiş olur.
TBMM tarafından kabul edilen kanun tasarısı onaylanmak üzere Cumhurbaşkanlığı’na
gönderilir. Cumhurbaşkanı, Anayasa’nın 89. maddesi gereği, bütçe kanununu yeniden
görüşülmek üzere TBMM’ye iade edemez. Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan merkezi
yönetim bütçe kanunu mali yılbaşından önce Resmi Gazete’de yayımlanarak, mali yılbaşında
yani 1 Ocak’ta yürürlüğe girer.
Not: Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, TBMM ve Sayıştay Eylül sonuna kadar
kendi kurum bütçelerini doğrudan TBMM’ye sunarlar. Bunun bir örneğini de Maliye
Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne) sunarlar.
9. BÜTÇENĠN UYGULANMA SÜRECĠ
Bütçenin uygulanma süreci 1 Ocak - 31 Aralık tarihleri arasında bütçe kanunun
uygulanmasına dair yapılan her türlü işlemi içermektedir. Bu nedenle bütçenin uygulanma
süreci oldukça detaylı ve geniş bir alandır. Burada, bütçenin uygulanmasına dair belirli
konular özet bir şekilde ve parça parça verilmektedir.
9.1. Bütçe Kanunu
1. Madde: Gider Bütçesi
2. Madde: Gelir Bütçesi
3. Madde: Net Borçlanma Hâsılatı
Not: Kamu harcamalarını özel harcamalardan ayıran en önemli özellik giderlerin
gelirden önce belirlenmesidir. Bu nedenle ilk madde gider bütçesidir.
29
9.2. Geçici Bütçe Uygulaması

Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu süresinde yürürlüğe konulmadığında geçici bütçe
uygulamasına geçilir.

Geçmiş mali yıl için kabul edilmiş olan ödenekler bir süre daha uzatılır.

En fazla 6 ay sürer. Haziran sonuna kadar da hala yeni bütçe onaylanmamış olursa
hükümet güvenoyu alamamış kabul edilir ve hükümet düşer.
9.3. Yedek Ödenek

Genel Bütçe ödeneklerinin %2’sine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek
ödenek konabilir.

Bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir.

Bütçenin uygulanma süreci içerisinde genel bütçeli kurumlardan birinde
beklenmeyen bir harcama olursa Maliye Bakanlığı bu ödenekten o kurumlara
aktarmalar yapar.

Yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibariyle dağılımı, yılın bitimini takip
eden 15 gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir.
9.4. Örtülü Ödenek

Kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, devletin milli güvenliği ve yüksek
menfaatleri ile devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve
olağanüstü hizmetlerle ilgili hükümet icapları için kullanılan bir ödenektir.

Başbakanlık ve Cumhurbaşkanlığı bütçesinde yer alır.

Genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini (‰5 veya %0,5)
geçemez.

Ne için ne kadar harcama yapıldığını Başbakan, Cumhurbaşkanı, Maliye Bakanı
ve ilgili Bakan bilir.

Mali saydamlık ilkesine aykırıdır.
9.5. Ek Ödenek (Ek Bütçe)
Bütçenin hazırlığında tahmin edilmeyen hizmetlerin ortaya çıkması ya da bütçeye
konulan ödeneklerin yetmemesi nedeniyle başvurulan bir uygulamadır. 5018 sayılı Kanun’a
göre, “Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz
kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir
gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabilir”.
30
9.6. Tamamlayıcı Ödenek (Mütemmim Ödenek)
Mevzuatın öngördüğü haller dışında, ödenekten fazla yapılan harcamanın, yasama
organınca yerinde görülerek kesin hesap kanunu ile onaylanması şeklinde verilen ödeneğe
tamamlayıcı ödenek denilmektedir. Ödenek aşımları, kesin hesap kanun tasarısına konulmakta
ve TBMM’nin onayına sunulmakta ve Meclis tarafından kabul edilen bu ödeneğe tamamlayıcı
ödenek denilmektedir. TBMM, kesin hesabı görüşürken bu hususları da dikkate alır.
Ödenekten fazla yapılan harcama, yasama organınca yerinde görülürse, tamamlayıcı ödenek
verilir. Tamamlayıcı ödenek başlangıç ödeneği mahiyetinde olup; ilgililerin bu konudaki
sorumluluğunun kalkması anlamını taşır. Buna göre, tamamlayıcı ödenek TBMM’ce (bütçe
kanunu ile olmasa da) kesin hesap kanunu ile verilmiş bir ödenek mahiyetindedir.
Tamamlayıcı ödenek ne 5018 sayılı kanunda ne de diğer kanunlarda tanımlanmıştır.
Tamamlayıcı ödeneğin kanuni bir dayanağı bulunmamakla beraber, uygulamanın getirmiş
olduğu bir zorunluluk olarak kabul edilebilir.
9.7. Gelir Fazlası KarĢılığı ve Likit KarĢılığı Ödenekler
Her iki ödenek türü de 5018 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatta yer almamaktadır. Bu
kavramlar ilgili yıllar bütçe kanunlarında ve bütçe uygulama tebliğlerinde yer almaktadır.
bütçe uygulama tebliğlerindeki tanımlara göre gelir fazlası karşılığı ödenek kaydı işlemi, özel
bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların (B) işaretli cetvellerinde
öngörülmeyen veya belirtilen tahmini tutarların üzerinde gerçekleşen gelirler karşılığı olarak
mevcut veya yeni açılacak tertiplere yapılacak ödenek kaydı işlemlerini ifade etmektedir.
Likit karşılığı ödenek kaydı işlemi, özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici
kurumların Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa bağlı (F) işaretli cetvellerinde belirtilen net
finansman tutarlarını aşan finansman gerçekleşme karşılığı olarak mevcut veya yeni açılacak
tertiplere yapılacak ödenek kaydı işlemini ifade etmektedir.
9.8. Ödenek Aktarmaları

Harcamacı kuruluşların değişik nedenlerle ödenekleri yetmediğinde ödenek içi ve
ödenekler arası aktarmalar söz konusu olabilmektedir.

Ödenek aktarımları merkezi yönetim kurumları arasında ve kanunla yapılır.

İlgili tertip ödeneğinin %5’ini geçemez.

Bu ödenek aktarması yapıldıktan sonra 7 gün içerisinde Maliye Bakanlığına
bildirilir.

Personel giderleri, yapılmış aktarmalar ve yedek ödenekten aktarma yapılamaz.
31
9.9. Gelir Bütçesinin Hazırlanması
Gelir bütçesinin hazırlanmasında iki yöntemden bahsedebiliriz;
1. Otomatik Usul: Uygulaması sona eren son birkaç yılın bütçe rakamlarının ortalaması
veya son yılın kesinleşmiş gelir rakamları yeni mali yılın gelir tahmininde esas alınır.
2. Doğrudan Doğruya Takdir Yöntemi: Maliye Bakanı takdir hakkını kullanmak
suretiyle gelir bütçesini hazırlar.
9.10. Bütçe Kanununa Ekli Cetveller
A Cetveli: Giderler gösterilir.
B Cetveli: Gelirler gösterilir.
C Cetveli: B cetvelindeki gelirlerin yasal dayanağı gösterilir.
E Cetveli: Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esaslar gösterilir.
F Cetveli: Özel bütçeli kuruluşlar ile düzenleyici ve denetleyici kuruluşların bütçe
açıklarını nasıl finanse edeceğini veya bütçe fazlasının nasıl kullanılacağını gösterir.
H Cetveli: Kamu görevlilerine ödenecek harcırahları gösterir.
İ Cetveli: Parasal sınırlar gösterilir.
K Cetveli: Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri gösterilir.
M Cetveli: Milli Eğitim ve Sağlık Bakanlığına bağlı okullarda eğitim görenlerden alınan
ücretler gösterilir.
O Cetveli: Ordunun ihtiyacı için alınacak hayvanların bilgileri gösterilir.
P Cetveli: Motorlu taşıtların ortalama alım değerleri gösterilir.
T Cetveli: Kuruluşların satın alacakları taşıtların bilgileri gösterilir.
V Cetveli: Vatani hizmet tertibinden ülkeye üstün hizmetler vermiş olanların isimleri,
ödenek aylıklarının kanuni dayanağı ve miktarı gösterilir.
9.11. Bütçe Hesaplarının Kapatılması
Bütçe hesaplarının kapatılmasında iki temel yöntem bulunmaktadır. Bunlar egzersiz
yöntemi ve jestiyon yöntemidir.
Egzersiz yönteminde bir bütçe yılına ilişkin gelir ve giderlerin, harcamaların yapıldığı
ve gelirin toplandığı yıl bütçesinde değil de, ilgili yıl bütçesinde kayıt altına alınması söz
konusudur. Jestiyon yönteminde ise, bir bütçe yılına ait gelir ve giderlerin ilgili yıl bütçesinde
değil de, harcamaların yapıldığı ve gelirin toplandığı yıl bütçesinde kayıt altına alınması söz
konusudur.
32
Egzersiz
2014
Tahakkuk
Kayıt
Jestiyon
2015
Ödeme
-
2014
Tahakkuk
-
2015
Ödeme
Kayıt
Örneğin, 2014 yılında alınan bir vinç 2014 yılında tahakkuk etmiş ve 2015 yılında
ödenmiştir. Bu işlemin kaydı 2014 yılında yani tahakkuk ettiği yıl yapılıyorsa egzersiz
yöntemi söz konusudur. Söz konusu işlemin kaydı 2015 yılında yani ödemenin yapıldığı yıl
yapılıyorsa jestiyon yöntemi söz konusudur.
Not: Türkiye’de jestiyon yöntemi kullanılmaktadır.
9.12. Harcama Yapmaya Yetkili KiĢiler
5018 Sayılı Kanun’a göre kamu harcaması yapmaya yetkili kişiler şunlardır:

Bakanlar

Üst Yöneticiler

Harcama Yetkilileri

Gerçekleştirme Görevlisi

Muhasebe Yetkilisi
Not: Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz.
Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş,
satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. Cari yılda
kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir.
33
10. BÜTÇENĠN KAPATILMA SÜRECĠ
Bütçenin hazırlanma ve uygulanma sürecinin ardından gelen bütçenin kapatılma süreci,
faaliyet raporlarının hazırlanması ve Kesin Hesap Kanununun onaylanmasından oluşur.
10.1. Faaliyet Raporu Süreci
(1)
Merkezi Yönetim ve SGK
Mahalli İdareler
Harcama Yetkilisi
Harcama Yetkilisi
Birim Faaliyet Raporu (Mart)
Birim Faaliyet Raporu
Üst Yönetici
Üst Yönetici
İdare Faaliyet Raporu (Nisan)
Kamuoyu
ve
Sayıştay
İdare Faaliyet Raporu (Nisan)
İçişleri Bakanlığı
Maliye Bakanlığı
(3)
Genel Faaliyet Raporu (Haziran)
Sayıştay
(1), (2) ve (3)’ü
TBMM
34
Değerlendirme Raporu (Haziran)
Kamuoyu
(2)
Faaliyet raporlama süreci iki koldan ilerlemekte ve tümevarımcı bir yöntem
izlemektedir. Bir tarafta merkezi yönetim ve sosyal güvenlik kuruluşları, diğer tarafta yerel
yönetimler bu süreci uygulamaktadır. Başlangıçta tüm kamu kurumlarının harcama yetkilileri
birim faaliyet raporlarını hazırlar ve bağlı oldukları üst yöneticilere sunarlar. Üst yöneticiler
ise kendilerine gelen birim faaliyetlerine dayanarak yönettikleri kurumun idare faaliyet
raporunu hazırlar. Merkezi yönetim ve sosyal güvenlik kurumlarının üst yöneticilerinin
hazırladıkları idare faaliyet raporları kamuoyuna, Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığı’na sunulur.
Yerel yönetim idare faaliyet raporları ise kamuoyuna, Sayıştay’a ve İçişleri Bakanlığı’na
sunulur. İçişleri Bakanlığı ise tüm yerel yönetimlerden gelen idare faaliyet raporlarına
dayanarak mahalli idareler değerlendirme raporu hazırlar ve bu raporu kamuoyuna, Sayıştay’a
ve Maliye Bakanlığı’na sunar. Böylece genel yönetim kapsamındaki tüm kamu kurumlarının
faaliyet raporları Maliye Bakanlığı’nda toplanmış olur. Maliye Bakanlığı da buna dayanarak
genel faaliyet raporu hazırlar ve kamuoyu ile Sayıştay’a sunar. Sayıştay ise merkezi yönetim
ve sosyal güvenlik kurumlarının idari faaliyet raporlarını, mahalli idareler değerlendirme
raporunu ve gene faaliyet raporunu (dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de
belirtmek suretiyle) TBMM’ye sunar. Böylece genel yönetim kapsamındaki kamu
kurumlarının faaliyet raporları, bütçe hakkına sahip olan parlamentoya ulaşmış olur.
10.2. Kesin Hesap Kanunu
Maliye Bakanlığı hazırlar,
Bakanlar Kurulu sunar
(İzleyen mali yılın
Haziran sonuna kadar)
Kesin Hesap Kanun Tasarısı
(bir örneğini)
Sayıştay
(75 gün içinde)
(En geç 13 Eylül)
TBMM
Genel Uygunluk Bildirimi
35
Uygulanmış bir bütçenin kapatılmasının son aşamasını ifade eden kesin hesap kanun
tasarısını Maliye Bakanlığı hazırlar ve bu tasarı izleyen mali yılın Haziran sonuna kadar
Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulur. Söz konusu tasarının bir örneği de Sayıştay’a
sunulur. Sayıştay, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak yetmiş beş gün
içinde (en geç 13 Eylül’de) genel uygunluk bildirimini hazırlar ve TBMM’ye sunar. Kesin
hesap kanun tasarısı parlamentoda onaylanarak kanunlaşır ve bütçe kapanmış olur.
11. BÜTÇENĠN DENETĠMĠ
Bilindiği üzere, bütçenin denetim fonksiyonu bulunmaktadır ve bütçe aynı zamanda
kamu yöneticilerinin denetlenmesine olanak tanıyan bir süreçtir. Bütçe denetiminin sağlıklı
bir şekilde yürütülmesi, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin önem verildiği modern
bütçe anlayışı için vazgeçilmez bir unsurdur. Bütçe denetimini idari denetim, yasama
denetimi ve yargı denetimi şeklinde üçlü bir yapıda inceleyebiliriz.
11.1. Ġdari Denetim
Bütçenin uygulama aşamasında yaşanan bir denetimdir. Bu aşamaya İç Kontrol denir. İç
kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin
etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını,
muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin
zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan
organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür. İç
kontrol iki aşamadan oluşur: ön mali kontrol ve iç denetim.
Ön Mali Kontrol
Harcama yapılmadan önce yapılan bir kontroldür. Mali harcama birimleri teknik bir
hata olmaması için harcamadan önce kontrol yapar. Usul ve esaslar ile standart ve yöntemleri
belirleme yetkisi Maliye Bakanlığına aittir.
5018 sayılı Kanun’a göre, “Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin
gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan
kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye
girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur. Kamu
idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür. Harcama
birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgarî kontroller, malî
hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve
36
esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir.
Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla bu konuda düzenleme
yapabilir”.
İç Denetim
5018 sayılı Kanun’a göre, “İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve
geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip
yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel
güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır.
Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim
Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim
birimi başkanlıkları kurulabilir”.
Harcama yapıldıktan sonra yapılan bir kontroldür. İç denetçiler bağımsızdır. İç
denetçiler yapılan veya yapılmış harcamaları yasalara göre bir hata yapılmış mı diye kontrol
eder ve rapor hazırlar. Bu raporu üst yöneticiye gönderir. Üst yönetici raporu inceledikten
sonra mali hizmetler birimine gönderir. Mali hizmetler birimi son hataları düzenleyip Maliye
Bakanlığına göndermek zorundadır.
İç Denetim Koordinasyon Kurulu, Bakanlar Kurulu tarafından 5 yıllığına seçilen 7
üyeden oluşur. (Başbakan 1 tane, Kalkınma Bakanı 1 tane, Hazine Müsteşarı 1 tane, İçişleri
Bakanı 1 tane, Maliye Bakanı 3 tane seçer. Kurul başkanı Maliye Bakanının belirlediği 3
kişiden bir tanesi olmak zorundadır ve bu 3 kişiden biri öğretim üyesi olmak zorundadır).
11.2. Yasama Denetimi
Yasama denetimi bütçenin hazırlık, uygulama ve kesin hesap aşamalarında söz
konusudur. Parlamento (TBMM) tarafından yapılan bir denetimdir.
Bütçenin hazırlık aşamasında, Bütçe Komisyonu ve Meclis Genel Kurulunda yapılan
görüşmeler, bütçe hakkına sahip olan TBMM tarafından bir denetim olarak da ifade edilebilir.
Bütçenin uygulama aşamasında, muhalefet milletvekillerinin soru, gensoru ve meclis
araştırması talebinde bulunma hakkının olması da bir yasama denetimidir.
Bütçenin uygulama sonrası aşamasında ise kesin hesap kanun tasarısı meclis genel
kuruluna sunulur, kabul edilir ve bütçe kapatılır. Kabul edildikten sonra tasarı olmaktan çıkar
ve kanunlaşır. Bu süreçte yapılan meclis görüşmeleri de bir yasama denetimidir.
37
11.3. Yargı Denetimi

Yargı denetimi bütçenin dış denetimidir.

Yargı denetimini TBMM adına Sayıştay yapar.

Harcama sonrası yapılan bir denetimdir.

Vergi ve benzeri konularda Sayıştay ve Danıştay uyuşmazlığı olursa, Danıştay
kararları esas alınır.

Sayıştay da TBMM tarafından denetlenir. TBMM adına, TBMM Başkanlık
Divanının görevlendirdiği bir komisyon tarafından her yıl denetlenir.
İdari denetim, yasama denetimi ve yargı denetimi şeklinde yapılan anlatımın yanı sıra,
Türkiye’de uygulanan ve 5018 sayılı Kanun’la ifade edilen bütçe denetimini şu şekilde
şemalaştırabiliriz.
MALİ KONTROL VE DENETİM
İÇ KONTROL SİSTEMİ
ÖN MALİ KONTROL
(Harcama Öncesi)
İdari Denetim
İÇ DENETİM
(Harcama Sonrası)
İdari Denetim
DIŞ DENETİM
TBMM DENETİMİ
(Harcama Sonrası)
Yasama Denetimi
Düzenlilik Denetimi
Mali Denetim
38
Uygunluk Denetimi
SAYIŞTAY DENETİMİ
(Harcama Sonrası)
Yargı Denetimi
Performans Denetimi
12. BÜTÇE AÇIK TÜRLERĠ
Geleneksel Açık = Kamu Harcamaları – Kamu Gelirleri
Birincil (Faiz Dışı) Açık = (Kamu Harcamaları – Faiz Ödemeleri) – Kamu Gelirleri
diğer bir ifadeyle,
Birincil (Faiz Dışı) Açık = Faiz Dışı Harcamalar – Kamu Gelirleri
Operasyonel Açık = Birincil Açık + Reel Faiz Ödemeleri
Büyüklük Sıralamasına Göre;
Geleneksel Açık > Operasyonel Açık > Birincil Açık
Bu açıkları şu yollarla kapatabiliriz:

İç ve dış borçlanma

Emisyon (Para basma) (dış borç için para basılmaz)

Uzun vadede kamu harcamalarını kısıp kamu gelirlerini artırmak
- SON -
39
EK 1. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Giderlerinin Ekonomik Sınıflandırılması
Kodlar
Harcama Kalemi
0 0 0 0
1 0 0 0
1 1 0 0
1 2 0 0
1 3 0 0
1 4 0 0
1 5 0 0
1 7 0 0
1 8 0 0
1 9 0 0
2 0 0 0
2 1 0 0
2 2 0 0
2 3 0 0
2 4 0 0
2 5 0 0
2 7 0 0
2 9 0 0
3 0 0 0
3 1 0 0
3 2 0 0
3 3 0 0
3 4 0 0
3 5 0 0
3 6 0 0
3 7 0 0
3 8 0 0
3 9 0 0
4 0 0 0
4 1 0 0
4 2 0 0
4 3 0 0
4 4 0 0
4 5 0 0
4 6 0 0
4 7 0 0
5 0 0 0
5 1 0 0
5 2 0 0
5 3 0 0
5 4 0 0
5
5
5
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
7
7
7
40
5
6
8
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0
1
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
HARCAMALAR
Personel Giderleri
Memurlar
Sözleşmeli Personel
İşçiler
Geçici Personel
Diğer Personel
Milletvekilleri
Cumhurbaşkanı Ödeneği
İstihbarat Personeli Giderleri
Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri
Memurlar
Sözleşmeli Personel
İşçiler
Geçici Personel
Diğer Personel
Milletvekilleri
İstihbarat Personeli
Mal ve Hizmet Alım Giderleri
Üretime Yönelik Mal ve Malzeme Alımları
Tüketime Yönelik Mal ve Malzeme Alımları
Yolluklar
Görev Giderleri
Hizmet Alımları
Temsil ve Tanıtma Giderleri
Menkul Mal,Gayrimaddi Hak Alım,Bakım ve Onarım Giderleri
Gayrimenkul Mal Bakım ve Onarım Giderleri
Tedavi ve Cenaze Giderleri
Faiz Giderleri
Kamu İdarelerine Ödenen İç Borç Faiz Giderleri
Diğer İç Borç Faiz Giderleri
Dış Borç Faiz Giderleri
İskonto Giderleri
Kısa Vadeli Nakit İşlemlere Ait Faiz Giderleri
Türev Ürün Giderleri
Kira Sertifikası Giderleri
Cari Transferler
Görev Zararları
Hazine Yardımları
Kar Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Yapılan Transferler
Hane Halkına Yapılan Transferler
Devlet Sosyal Güvenlik Kurumlarından Hanehalkına Yapılan Fayda
Ödemeleri
Yurt Dışına Yapılan Transferler
Gelirden Ayrılan Paylar
Sermaye Giderleri
Mamul Mal Alımları
Menkul Sermaye Üretim Giderleri
Gayrimaddi Hak Alımları
Gayrimenkul Alımları ve Kamulaştırması
Gayrimenkul Sermaye Üretim Giderleri
Menkul Malların Büyük Onarım Giderleri
Gayrimenkul Büyük Onarım Giderleri
Stok Alımları (Savunma Dışında)
Diğer Sermaye Giderleri
Sermaye Transferleri
Yurtiçi Sermaye Transferleri
Yurt Dışı Sermaye Transferleri
Tutar (Bin TL)
668.331.446
125.022.939
104.155.480
2.735.565
12.913.021
2.009.989
2.541.367
102.372
485
564.660
21.314.112
17.833.673
371.795
2.464.238
405.079
177.533
1.789
60.005
75.498.229
1.055.441
25.414.178
1.798.075
3.420.909
34.967.900
1.064.404
2.798.660
4.550.003
428.659
51.678.184
162.154
40.191.928
9.059.807
1.603.140
0
0
661.155
299.007.502
3.515.694
4.294.091
3.556.124
81.195.177
196.252.155
1.569.792
8.624.469
77.108.855
7.372.669
760.951
669.614
11.280.410
50.878.610
475.951
5.075.955
8.177
586.518
6.091.661
5.150.615
941.046
8
8
8
0
1
2
0
0
0
0 Borç Verme
0
Yurtiçi Borç Verme
0
Yurtdışı Borç Verme
12.609.964
11.677.099
932.865
EK 2. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırılması
Kodlar
Harcama Kalemi
Tutar (Bin TL)
0
0
0
HARCAMALAR
668.331.446
1
0
0
I-GENEL KAMU HĠZMETLERĠ
110.559.299
1
1
0
Yasama ve Yürütme Organları, Finansal ve Mali iĢler, DıĢiĢleri Hiz
1
2
0
DıĢ Ekonomik Yardım Hizmetleri
1
3
0
Genel Hizmetler
1
4
0
Temel AraĢtırma Hizmetleri
1
5
0
Borç Yönetimi Hizmetleri
1
6
0
Genel Nitelikli Transferlere ĠliĢkin Hizmetler
1
8
0
Genel Kamu Hizmetlerine ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri
1
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Genel Kamu Hizmetleri
2
0
0
2
1
0
Askeri Savunma Hizmetleri
2
2
0
Sivil Savunma Hizmetleri
2
3
0
DıĢ Askeri Yardım Hizmetleri
2
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Savunma Hizmetleri
3
0
0
3
1
0
Güvenlik Hizmetleri
3
2
0
Yangından Korunma Hizmetleri
1.117.780
3
3
0
Mahkeme Hizmetleri
6.035.746
3
4
0
Cezaevi Ġdaresi Hizmetleri
3.261.414
3
8
0
Kamu Düzeni ve Güvenliğe ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri
3
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri
4
0
0
IV-EKONOMĠK ĠġLER VE HĠZMETLER
4
1
0
Genel Ekonomik ĠĢler ve Hizmetler
4
2
0
Tarım, Ormancılık, Balıkçılık ve Avcılık Hizmetleri
4
3
0
Yakıt ve Enerji Hizmetleri
4
4
0
Madencilik, Ġmalat ve ĠnĢaat Hizmetleri
4
5
0
UlaĢtırma Hizmetleri
4
6
0
ĠletiĢim Hizmetleri
4
7
0
Diğer Endüstriler
4
8
0
Ekonomik Faaliyetlere ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri
4
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Ekonomik ĠĢler ve Hizmetler
5
0
0
5
1
0
Atık Yönetimi Hizmetleri
4.753.143
5
2
0
Atık Su Yönetimi Hizmetleri
2.256.604
5
3
0
Kirliliğin Azaltılması Hizmetleri
5
4
0
Doğal Ortamın ve Bio ÇeĢitliliğin Korunması
5
8
0
Çevre Korumaya ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri
5
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Çevre Koruma Hizmetleri
6
0
0
6
1
0
Ġskan ĠĢleri ve Hizmetleri
7.773.578
6
2
0
Toplum Refahı Hizmetleri
8.113.120
6
3
0
Su Temini ĠĢleri ve Hizmetleri
6.895.202
II-SAVUNMA HĠZMETLERĠ
III-KAMU DÜZENĠ VE GÜVENLĠK HĠZMETLERĠ
V-ÇEVRE KORUMA HĠZMETLERĠ
VI-ĠSKAN VE TOPLUM REFAHI HĠZMETLERĠ
21.935.409
1.361.863
22.791.772
1.513.020
50.399.569
8.382.923
854.155
3.320.588
21.360.099
20.901.256
274.769
60.018
124.056
37.093.226
24.428.405
3.563
2.246.318
78.070.486
5.538.842
18.853.825
2.962.683
4.204.365
35.729.524
477.281
9.808.252
333.563
162.151
9.582.286
717.084
1.257.184
91.813
506.458
24.596.571
41
6
4
0
Sokak ve Caddelerin Aydınlatılması Hizmetleri
6
8
0
Ġskan ve Toplum Refahına ĠliĢkin AraĢtırma Ve GeliĢtirme Hizmetleri
6
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Ġskan Ve Toplum Refahı Hiz
7
0
0
7
1
0
Tıbbi Ürünler, Cihaz ve Ekipmanlara ĠliĢkin ĠĢler ve Hizmetler
7
2
0
Ayakta Yürütülen Tedavi Hizmetleri
7
3
0
Hastane ĠĢleri ve Hizmetleri
7
4
0
Halk Sağlığı Hizmetleri
7
8
0
Sağlık Hizmetlerine ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri
7
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Sağlık Hizmetleri
51.182.233
8
0
0
VIII-DĠNLENME, KÜLTÜR VE DĠN HĠZMETLERĠ
14.780.822
8
1
0
Dinlenme ve Spor Hizmetleri
4.234.485
8
2
0
Kültür Hizmetleri
3.969.691
8
3
0
Yayın ve Yayım Hizmetleri
8
4
0
Din Hizmetleri
8
8
0
Dinlenme Kültür ve Din Hizmetlerine ĠliĢkin AraĢtırma GeliĢtirme Hizmetleri
8
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri
9
0
0
9
1
0
Okul Öncesi ve Ġlköğretim Hizmetleri
30.127.526
9
2
0
Ortaöğretim Hizmetleri
18.057.223
9
3
0
Ortaöğretim Sonrası Mesleki Eğitim Hizmetleri
9
4
0
Yükseköğretim Hizmetleri
9
5
0
Seviyeye Göre Sınıflandırılamayan Eğitim Hizmetleri
2.207.097
9
6
0
Eğitime Yardımcı Hizmetleri
5.697.028
9
8
0
Eğitime ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri
1.022.549
9
9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Eğitim Hizmetleri
3.686.789
10 0
0
10 1
0
Hastalık ve Malullük Yardım Hizmetleri
10 2
0
YaĢlılık Yardımı Hizmetleri
10 4
0
Aile ve Çocuk Yardımı Hizmetleri
10 5
0
ĠĢsizlik Yardımı Hizmetleri
10 6
0
Ġskan Yardımı Hizmetleri
10 7
0
Sosyal Güvenliği Bulunmayanlara Sağlanan Hizmetler
10 8
0
Sosyal Güvenlik Ve Sosyal Yardımlara ĠliĢkin AraĢtırma Ve GeliĢtirme Hiz.
10 9
0
Sınıflandırmaya Girmeyen Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hizmetleri
1.068.676
354.226
391.769
VII-SAĞLIK HĠZMETLERĠ
73.285.543
138.246
4.929.189
12.930.385
4.086.757
18.733
632.316
5.723.122
0
221.208
IX-EĞĠTĠM HĠZMETLERĠ
78.192.558
10
17.394.336
X-SOSYAL GÜVENLĠK VE SOSYAL YARDIM HĠZMETLERĠ
220.810.556
4.284.683
417.995
652.538
2.237.725
2.227
4.340.008
16.564
208.858.816
EK 3. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Giderlerinin Finansal Sınıflandırılması
Harcama Kalemi
668.331.446
Genel Bütçeli İdareler
316.211.158
Özel Bütçeli İdareler
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar
Sosyal Güvenlik Kurumları
42
Tutar (Bin TL)
Harcamalar
63.534.981
875.797
200.219.436
Mahalli İdareler
83.822.349
Özel Ödenekler
588.713
Dış Proje Kredileri
1.368.451
Şartlı Bağış ve Yardımlar
1.710.561
EK 4. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Giderlerinin Kurumsal Sınıflandırılması
Harcama Kalemi
A-MERKEZĠ YÖNETĠM
Tutar (Bin TL)
448.752.337
I- Genel Bütçeli Ġdareler
434.265.539
II-Özel Bütçeli Ġdareler
65.356.039
III- Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar
2.962.157
Merkezi Yönetim Konsolidasyon Kalemleri (Hazine Yardımı, Düzenleyici ve Denetleyici
Kurumlardan Aktarılan Gelir Fazlası )
B-MAHALLĠ ĠDARELER
I-Belediyeler ve Bağlı Ġdareler
53.831.398
84.172.983
77.389.842
II-Ġl Özel Ġdareleri
6.844.171
III-Mahalli Ġdare Birlikleri
1.678.129
Mahalli idareler Konsolidasyon Kalemleri (Mahalli İdare Birimleri Arası Aktarmalar)
C-SOSYAL GÜVENLĠK KURUMLARI
1.739.159
200.230.112
Genel Yönetim Konsolidasyon Kalemleri (Kurumlar Arası Aktarmalar)
GENEL YÖNETĠM
64.823.986
668.331.446
EK 5. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Gelirlerinin Ekonomik Sınıflandırılması
Kodlar
Harcama Kalemi
0
1
1
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
2
0
0
1
2
3
4
5
6
9
0
1
2
3
4
5
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Bütçe Gelirleri
Vergi Gelirleri
Gelir, Kar ve Sermaye Kazançları Üz. Al. Ver,
Mülkiyet Üzerinden Alınan Vergiler
Dahilde Alınan Mal ve Hizmet Vergileri
Uluslararası Ticaret ve Muamelelerden Al. Ver.
Damga Vergisi
Harçlar
Başka Yerde Sınıflandırılmayan Vergiler
Sosyal Güvenlik Gelirleri
3
3
3
3
3
3
3
3
4
4
4
4
4
4
0
1
2
3
4
5
6
9
0
1
2
3
4
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Yurt Dışından Alınan Bağış ve Yardımlar
Merkezi Yön. Bütçesine Dahil İdarelerden Al.
Diğer İdarelerden Alınan Bağış ve Yardımlar
Kurum. ve Kişilerden Al. Bağış ve Yardımlar
Proje Yardımları
Sosyal Sigortalar Prim Gelirleri
Genel Sağlık Sigortası Prim Gelirleri
İş Kazaları ve Meslek Hastalıkları Prim Gelirleri
Diğer Sosyal Güvenlik Prim Gelirleri
Devlet Katkısı
5510 Öncesi Sos.Sig.Prim Gelirleri
0 Teşebbüs ve Mülkiyet Geliri
0
Mal ve Hizmet Satış Gelirleri
0
Malların Kul. ve Faaliyette Bulunma İzni Gel.
0
KİT ve Kamu Bankaları Gelirleri
0
Kurumlar Hasılatı
0
Kurumlar Karları
0
Kira Gelirleri
0
Diğer Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri
0 Alınan Bağışlar ve Yardımlar ile Özel Gelirler
Tutar (Bin TL)
652.111.132
362.175.100
106.206.635
13.569.947
143.764.609
71.143.780
10.324.611
17.148.940
16.578
167.776.901
77.917.082
46.775.406
7.625.262
4.369.363
31.089.788
0
43.094.823
15.407.450
2.285.368
10.746.304
7.211.745
2.123.063
4.432.239
888.654
3.920.909
9.485
0
259.150
2.515.243
546.311
43
4
5
5
5
5
5
5
6
6
6
6
6
8
8
8
44
6
0
1
2
3
4
9
0
1
2
3
9
0
1
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Özel Gelirler
0 Faizler, Paylar ve Cezalar
0
Faiz Gelirleri
0
Kişi ve Kurumlardan Alınan Paylar
0
Para Cezaları
0 Yasal Süresinde Ödenmeyen Primlerin Faizleri
0
Diğer Çeşitli Gelirler
0 Sermaye Gelirleri
0
Taşınmaz Satış Gelirleri
0
Taşınır Satış Gelirleri
0
Menkul Kıymet ve Varlık Satış Gelirleri
0
Diğer Sermaye Satış Gelirleri
0 Alacaklardan Tahsilat
0
Yurtiçi Alacaklardan Tahsilat
0
Yurtdışı Alacaklardan Tahsilat
590.720
53.535.267
6.486.954
19.235.822
7.977.815
292.923
19.541.753
16.755.585
8.967.317
36.715
481
7.751.072
4.852.547
4.844.016
8.531