TC DANIŞTAY 11. DAİRE E. 2005/4287 K. 2008/10605 T. 30.12

T.C.
DANIŞTAY
11. DAİRE
E. 2005/4287
K. 2008/10605
T. 30.12.2008
• TETKİK VE SARF MALZEMESİ GİDERLERİ ( Yapılacak Ödeme Tavan Ücretin % 100'ünü Geçemeyeceği Şeklindeki
Düzenlemede ve Aile Sağlığı Merkezi Giderleri Adı Altında Ödenecek Ücretin Tespitinde Ülkenin Sosyo-Ekonomik
Gelişmişlik Düzeyinin Gözetilmemesinde Hukuka Uyarlık Bulunmadığı )
• AİLE SAĞLIĞI MERKEZİ GİDERLERİ ( Adı Altında Ödenecek Ücretin Tespitinde Ülkenin Sosyo-Ekonomik
Gelişmişlik Düzeyinin Gözetilmemesinde Hukuka Uyarlık Bulunmadığı )
• AİLE HEKİMLİĞİ PİLOT UYGULAMASI ( Tetkik ve Sarf Malzemesi Giderleri Adı Altında Yapılacak Ödemenin Tavan
Ücretin % 100'ünü Geçemeyeceği Şeklindeki Düzenlemede Hukuka Uyarlık Bulunmadığı )
2709/m.56, 128
3359/m.3
5258/m.1, 2, 3, 5, 8
Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ve
Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliği/m.17, 18
ÖZET : Tetkik ve sarf malzemesi giderleri adı altında yapılacak ödemenin tavan ücretin % 100'ünü geçemeyeceği
şeklindeki düzenlemede ve aile sağlığı merkezi giderleri adı altında ödenecek ücretin tespitinde, ülkenin sosyoekonomik gelişmişlik düzeyinin gözetilmemesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
İstemin Özeti : Davacı sendika tarafından, 12.8.2005 tarih ve 25904 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe
giren Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ve
Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin 2. maddesinin, 4. maddesinin üçüncü fıkrasının, 10. maddesinin, 17.
maddesinin ( A ) bendinde yer alan “1000 kişinin üzerindeki her kayıtlı kişi başına ayrıca 1 YTL esas alınır” ibaresinin,
17. maddesinin ( C ) ve ( E ) bentlerinin ve 18. maddesinin “Sevk Kesintisi” başlığını taşıyan ( A ) bendinin hukuka
aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Başbakanlığın Savunmasının Özeti : 5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun’un 8. maddesinin
ikinci fıkrasında, aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda
belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarının,
sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi
üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğinin hükme bağlandığı, bu hükme istinaden
yürürlüğe konulan Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak
Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin İptali istenilen hükümlerinin, dayanağı olan yasa
hükümlerine ve hukuka aykırılık oluşturmadıkları belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
Sağlık Bakanlığının Savunmasının Özeti : Davacı sendikanın davayı açmakta menfaatinin bulunmadığı, bu nedenle
davanın öncelikle ehliyet yönünden reddi gerektiği, diğer taraftan, Anayasa’nın 56. maddesinde, herkesin, sağlıklı ve
dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde
sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla
sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki
sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri
Temel Kanunu’nun 3. maddesinin ( a ) bendinde sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli
hizmet sunacak şekilde planlanıp koordine edilmesinin Sağlık Bakanlığının görevleri arasında sayıldığı, ( b ) bendinde
ise, koruyucu sağlık hizmetlerine öncelik verilmek suretiyle kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının
kurulması ve işletilmesinde kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın gerektiğinde hizmet satın alınarak kaliteli
hizmet arzı ve verimliliğin esas alınacağının hükme bağlandığı, anayasa ve yasal düzenlemeler uyarınca sağlık
hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişilerin
sağlık hizmetlerine kolayca erişebilmesi amacıyla aile hekimliği pilot uygulamasına geçildiği, bu uygulama
kapsamında çalıştırılacak personele yapılacak ödemeler ile sözleşme şartlarının belirlenmesine ilişkin olarak
yürürlüğe konulan dava konusu yönetmelik hükümlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi
gerektiği savunulmuştur.
Danıştay Tetkik Hakimi: Abdurrahman Şimşeksoy
Düşüncesi: Dava, Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak
Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin 2. maddesinin aile hekiminin tanımının yapıldığı 4.
maddesinin üçüncü fıkrasının, 10. maddesinin, 17. maddesinin ( A ) bendinde yer alan “1000 kişinin üzerindeki her
kayıtlı kişi başına ayrıca 1 YTL esas alınır” ibaresinin, 17.maddesinin ( C ) ve ( E ) bentleri ile 18. maddesinin ( A )
bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ve
Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin kapsamını düzenleyen ve Sağlık Bakanlığınca yapılacak görevlendirme
dışında sözleşmeli statüde istihdamı da öngören 2. maddesinin, aile hekimliği uzmanlarının yanı sıra, Bakanlığın
öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip ve tabipleri de kapsayan aile hekimi tanımına ilişkin 4. maddesinin 3.
fıkrasının, çalışma saatlerini düzenleyen 10. maddesinin ve aile hekimine yapılacak ödeme unsurlarını düzenleyen
17. maddesinin ( A ) bendinin iptali istenilen ibarelerinin ile ( C ) ve ( E ) bentlerinin, dayanağı olan yasa hükümlerine
ve hukuka aykırılık oluşturmadığı görülmüştür.
Aile hekimi ücretinden yapılacak kesintileri düzenleyen 18. maddesinin, “Sevk kesintisi” alt başlığını taşıyan ( A )
bendine gelince;
Bu yönetmelik hükmünün dayanağını oluşturan 5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanunun
3.maddesinin son fıkrasının 2. cümlesinde yer alan “... veya hasta sevk oranlarının yüksek olması” ibaresi, Anayasa
Mahkemesi’nin 21.2.2008 günlü, E:2005/10, K:2008/63 sayılı kararıyla iptal edildiğinden, dava konusu Yönetmeliğin
18/A maddesinde düzenlenen sevk kesintisinin dayanaktan yoksun kaldığı anlaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Yönetmeliğin 18/A maddesinin iptaline, diğer hükümlerine yönelik iptal isteminin ise reddine
karar verilmesi gerekeceği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı: Mehmet Ali Samur
Düşüncesi: Dava, Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak
Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin 2. maddesinin, 4.maddesinde “Aile Hekimi” tanımının
yapıldığı üçüncü fıkrasının, 10. maddesinin, 17. maddesinin ( A ) bendinde yer alan “1000 kişinin üzerindeki her
kayıtlı kişi başına ayrıca 1 YTL esas alınır” ibaresinin, 17. maddesinin ( C ) ve ( E ) bentleri ile 18. maddesinin ( A )
bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun'un 1. maddesinde kanunun amacı, Sağlık Bakanlığının
pilot olarak belirleyeceği illerde birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi birey ihtiyaçları doğrultusunda
koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere ait erişimin
sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak
sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemek olarak açıklanmış, 8. maddesinde ise
yönetmelikle düzenlenmesi öngörülen hususlar belirtilmiştir.
Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun’un 5. maddesinde Aile hekimliği hizmetlerinin yerine getirilmesi
bakımından haftada asgari 40 saatlik çalışma süresi öngörülmüş iken Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında
Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin 10.
maddesinde, haftalık çalışma süresinin 40 saat olarak belirlendiği görülmekte ise de, acil ve zorunlu diğer hallerde
bu sürenin aşılarak çalışma yapılmasına olanak sağlandığından, söz konusu düzenlemenin, dayanağı Yasa hükmüyle
tesbit edilen belirlemeye aykırılıktan söz etme olanağı bulunmamaktadır.
5258 sayılı Yasanın 5. maddesinde, Aile hekimine kaydı yapılacak kişi sayısı asgari 1000, azami 4000 olarak
öngörüldüğünden ve buna göre bir aile hekiminin normal koşullar altında hizmet verilebileceği kişi sayısı 3000
olarak belirlenerek Kanunla kabul edilen azami kişi sayısını aşmayacak biçimde ilave 1000. kişi için kişi başına ek
ödeme öngörülmesi çalışmayı teşvik edici nitelikte bulunduğundan Yönetmeliğin 17. maddesinin ( A ) bendinde yer
alan “1000 kişinin üzerindeki her kayıtlı kişi başına ayrıca 1 YTL esas alınır” ibaresinde ve aynı maddenin ( C )
bendinde, Aile Sağlığı Merkezi giderleri ile ( E ) bendinde Tetkik ve Sarf Malzemeleri Giderleri için esas alınan ölçü
sisteminde hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 18. maddesinde, Aile hekiminden yapılacak kesintiler düzenlenmiş, ( A ) bendinde, Aile
hekiminin, kendisine kayıtlı kişi sayısı esas alınarak 2 inci ve3 üncü basamak sağlık kuruluşlarına sevk yapması
halinde kendisinden yapılacak kesinti oranları belirlenmiştir. Aile hekimliği uygulamasının amaçlan arasında
sunulacak sağlık hizmetinin kalitesini yükselmenin yanı sıra hasta yoğunluğunun belli merkezlerde gereksiz olarak
artışına engel olmak hususu da bu amaçlar arasında yer aldığından, bilimsel veriler esas alınarak yapılan
değerlendirme sonuçları da dikkate alınarak birinci basamak sağlık kuruluşlarında tedavi edilebilir hasta sayısını
aşacak biçimde üst basamak sağlık kuruluşlarına yapılacak sevk işlemi nedeniyle kesinti yapılması yoluna
gidilmesinde, sistemin özüne ve kamu yararına aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 5258 sayılı Kanunun 2.maddesinde, Aile hekiminin tanımı yapılmış ve Aile hekimliği uzmanı veya Sağlık
Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiplerde bu kategoride değerlendirilmiş olup,
Yönetmeliğin 4. maddesinin “Aile Hekimi” tanımının yapıldığı 3. fıkrasıyla da bu hükme paralel düzenlemeler
getirildiği ve ayrıca 2. maddesinin de dayanağı Yasa hükmüne uygun olarak hazırlandığı anlaşıldığından hukuka
aykırılık bulunmamaktadır.
Belirtilen nedenlerden dolayı, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbirinci ve Onikinci Dairelerince 2575 sayılı Danıştay Kanunu’na 3619 sayılı Kanunun 10.
maddesi ile eklenen Ek 1. maddesi uyarınca yapılan müşterek toplantıda; davalı Sağlık Bakanlığının davanın
öncelikle ehliyetten reddi gerektiği yolundaki iddiaları yerinde görülmeyerek işin gereği görüşüldü:
KARAR : Dava, Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak
Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin 2. maddesinin, aile hekiminin tanımının yapıldığı
4.maddesinin üçüncü fıkrasının, 10.maddesinin, 17.maddesinin ( A ) bendinde yer alan “1000 kişinin üzerindeki her
kayıtlı kişi başına ayrıca 1 YTL esas alınır” ibaresinin, 17.maddesinin ( C ) ve ( E ) bentleri ile 18.maddesinin ( A )
bendinin İptali istemiyle açılmıştır.
5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; Sağlık
Bakanlığının pilot olarak belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları
doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere
eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya
çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemek olduğu belirtilmiş,
“Tanımlar” başlıklı 2. maddesinde; “Aile hekimi; kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis,
tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve
devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına
göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiptir.”
hükmü yer almıştır.
Personelin statüsünü ve mali haklarını düzenleyen 3. maddesinde; Sağlık Bakanlığının; Bakanlık veya diğer kamu
kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık
personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakati üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli
olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye yetkili
olduğu, aile sağlığı elemanlarının, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen,
kurumlarınca da muvafakati verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçileceği ve
bunların sözleşmeli olarak çalıştırılabileceği, bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığının,
personelini bu hizmetler için görevlendirebileceği, ihtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye
yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 48 inci maddesinin ( A ) bendinin ( 4 ), ( 5 ) ve ( 7 ) numaralı alt
bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanlarının; Sağlık
Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını
yürütmek üzere çalıştırılabileceği, sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının kurumlarından
aylıksız veya ücretsiz izinli sayılacakları, sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarına, 657 sayılı Kanunun
4 üncü maddesinin ( B ) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için ( 6 ) katını, aile
sağlığı elemanı için ( 1,5 ) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutarın, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine
bildiriminden itibaren on beş gün içerisinde ödeneceği, aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının durumları ve aile
hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının
tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, aile sağlığı merkezi giderleri, tetkik ve sarf
malzemesi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından
karşılanmayan gider unsurları gibi kriterler esas alınacağı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu
hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması veya hasta sevk oranlarının yüksek olması halinde bu ödeme tutarından
brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılacağı kuralına yer verilmiştir.
Hizmetin esaslarını düzenleyen 5. maddesinde, aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde kişilerin aile hekimine
kaydının yapılacağı, Bakanlıkça belirlenen süre sonunda, kişilerin aile hekimlerini değiştirebilecekleri, her bir aile
hekimi için kayıtlı kişi sayısının; asgari 1000, azami 4000 olduğu, aralıksız iki ayı aşmayan süreyle kayıtlı kişi sayısının
1000'den az olabileceği, aile hekimliği hizmetinin ücretsiz olduğu, acil haller hariç, haftada kırk saatten az olmamak
kaydı ile ilgili aile hekiminin talebi ve o yerin sağlık idaresince onaylanan çalışma saatleri içinde yerine getirileceği, 8.
maddesinin 2. fıkrasında ise, aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu
Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden yapılacak indirim
oran ve şartlarının, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca
çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Bu hükme istinaden 12.8.2005 tarih ve 25904 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan Aile Hekimliği
Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak ödemeler ve Sözleşme Şartları
Hakkında Yönetmeliğin iptali istenilen hükümleri ise şu şeklidedir.
Kapsam
Madde 2 - Bu Yönetmelik, Aile Hekimliği Pilot Uygulaması çerçevesinde sözleşmeli olarak çalıştırılanlar ile aile
hekimliği uygulamaları için görevlendirilen tüm aile hekimlerini ve aile sağlığı elemanlarını kapsar.
Tanımlar
Madde 4 - Bu Yönetmelikte geçen;
Aile hekimi: Kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık
hizmetlerini, yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın, her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekanda
vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı
veya Bakanlığın öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabipleri,
Çalışma Saatleri
Madde 10 - Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının haftalık çalışma süresi kırk saattir. Aile hekimleri ve aile
sağlığı elemanları, acil veya olağanüstü durumlar hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydı ile ilgili aile hekiminin
talebi ve yerel sağlık idaresinin onayı ile belirlenen çalışma saatleri içinde çalışırlar. Haftada kırk saatten fazla veya
hafta sonları çalışma aile hekiminin ve aile sağlığı elemanının talebi üzerine yapılabilir. Çalışma saatleri haftanın tüm
günlerine yayılabilir. Görev tanımlarında belirlenen nöbet, acil yardım hizmetleri, olağanüstü durumlarda
yapacakları hizmetler, toplum sağlığı ve benzeri hizmetlerde aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları, çalışma saatleri
dışında veya hafta tatili ve resmi tatillerde de çalıştırılabilirler.
Aile Hekimine Yapılacak Ödemenin Unsurları
Madde 17 - Aile hekimliği uygulamasında sözleşmeyle çalıştırılan veya aile hekimliği uygulamaları için
görevlendirilen aile hekimine her ay yapılacak ödemeler aşağıdaki unsurlardan oluşur:
A ) Kayıtlı kişiler için ödenecek ücret:
2 ) 1000 ( bin ) kişinin üzerindeki her kayıtlı kişi başına ayrıca 1 YTL. esas alınır.
C ) Aile sağlığı merkezi giderleri: Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine hizmet verdiği merkezin kira, elektrik, su,
yakıt, telefon, internet, bilgi işlem, temizlik, büro malzemeleri, küçük onarım ve tıbbi sarf malzemeleri gibi giderleri
için her ay tavan ücretin % 100'ü ödenir.
E ) Tetkik ve sarf malzemeleri giderleri: Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine ihtiyaç duyduğu tetkikleri yerel sağlık
idarelerinin gösterdiği laboratuarlarda yaptırtmak ve bu tetkikler için gerekli sarf malzemelerini temin etmek
amacıyla yapılacak giderler karşılığı ödeme yapılır. Yerel sağlık idarelerinin gösterdiği laboratuarlarda yaptırılan
tetkikler için belge karşılığında ödeme yapılır; belgelendirilemeyen kısım için herhangi bir ödeme yapılamaz. Ancak
tetkik ve sarf malzemeleri giderleri karşılığı yapılacak toplam ödeme tutarı tavan ücretin %100'ünü geçemez.
Aile Hekiminden Yapılacak Kesintiler
Madde 18 - Aile hekiminden yapılacak kesintiler aşağıda gösterilmiştir:
A ) Sevk kesintisi: Aile hekiminin, kendisine kayıtlı kişi sayısı esas alınarak 2 nci ve 3 üncü basamak sağlık
kuruluşlarına sevk yapması halinde, aşağıda gösterilen oranlarda kesinti yapılır.
Davacı sendika tarafından, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle görevli olduğu asli ve sürekli nitelikteki
sağlık hizmetini sözleşmeli personel eli ile yürütemeyeceği, Tıpta Uzmanlık Tüzüğü’ne göre bir uzmanlık dalı olan
aile hekimliğinin, aile hekimliği uzmanı olmayan tabiplerce yerine getirilemeyeceği, Sağlık Bakanlığında görevli
personelin haftalık çalışma süresi 45 saat olduğu halde, aile hekimleri için bu sürenin 40 saat olarak öngörüldüğü,
aile hekimlerine ödenecek ücret unsurları bağlamında, 1000 kişinin Üzerindeki her kayıtlı kişi başına ayrıca 1 YTL
ödeme yapılacak olmasının, sağlık hizmetlerini piyasalaştıracağı, hekimleri hasta aramaya yönelteceği, aile
hekimlerine yapılacak ödeme unsurları kapsamında belirtilen aile sağlığı merkezi giderleri ile tetkik ve sarf
malzemeleri giderlerinin, aile hekiminin aldığı tavan ücretin belli bir oranı ile sınırlanmış olmasının yanlış olduğu,
hekimin alacağı ücret ile bu nitelikteki giderler arasında bağlantı kurulamayacağı, ücret unsurları bakımından başka
bir yöntemin bulunması gerektiği, diğer taraftan, “sevk kesintisi” adı altında aile hekimlerinden yapılacak kesintinin,
ücretlerinden indirim yapılması sonucunu yaratacak olması nedeniyle, tıbbi gerekliliğe rağmen hastaların uygun
yerlere şevkine engel oluşturacağı, bunun da tehlikeli sonuçlar yaratacağı belirtilerek, dava konusu edilen
yönetmelik hükümlerinin bu yönleriyle hukuka aykırı olduğu öne sürülmüştür.
Anayasa'nın 128. maddesinde Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar
ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin yasayla düzenleneceği belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin 21.2.2008 günlü, E:2005/10, K:2008/63 sayılı kararında belirtildiği üzere, sözü edilen
Anayasa hükmünde geçen “diğer kamu görevlileri” kavramının memurlar ve işçiler dışında, kamu hizmetinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde, kamu hukuki İlişkisi içinde çalışanları kapsamaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun
hükümleri incelendiğinde; sözleşmeli olarak istihdam edilecek aile hekimleriyle imzalanacak olan sözleşmenin, idari
hizmet sözleşmesi niteliğinde bulunduğu, ücretlerinin idarece ödeneceği, düzenleyecekleri tüm kayıt, evrak ve
belgelerin resmi kayıt ve evrak niteliğinde olduğu, mevzuat ve sözleşmeye uygunluk ve diğer konularda Sağlık
Bakanlığı ile ilgili mülki idare ve sağlık idaresinin denetimine tabi oldukları, görevleri ile ilgili ya da görevleri başında
işledikleri ve kendilerine karşı işlenen suçlar bakımından Devlet memuru gibi kabul edildikleri gözetildiğinde, idari
sözleşme ile çalıştırılacak olan aile hekimlerinin, idare ile kamu hukuku ilişkisi içinde bulunacakları, dolayısıyla
Anayasa'nın 128. maddesinde yer verilen “diğer kamu görevlileri” kapsamında bulundukları ve bu haliyle sözleşmeli
olarak istihdam edilebilecekleri sonucuna varılmaktadır.
Yönetmeliğin 4. maddesinin 3. fıkrasında, aile hekimi; kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak
teşhis tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini veren aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü
eğitimleri alan uzman tabip veya tabip olarak tanımlanmış, 10. maddesinde de, aile hekimleri ve aile sağlığı
elemanlarının haftalık çalışma süresinin kırk saat olduğu belirtilmiştir.
Aile hekimliğinin, aile hekimliği uzmanlarınca yerine getirilmesi esas olmakla birlikte, verilecek hizmetlerin,
koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis ve tedavi hizmetlerine ilişkin bulunması ve gerektiğinde ilgilileri
ikinci ve üçüncü basamak sağlık kuruluşlarına sevk etme imkanının bulunması, bu hizmetlerin aile hekimliği
uzmanlarının yanı sıra, gerektiğinde Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiplerce de
yerine getirilmesini öngören ve Yönetmeliğin kapsamına ilişkin bulunan 2. maddesi ile 4. maddesinin üçüncü
fıkrasında yer verilen “aile hekimi” tanımında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Aynı şekilde, 40 saat öngörülen haftalık çalışma süresinin, asgari çalışma süresi olarak düzenlenmiş olması, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu’nda düzenlenen çalışma süreleriyle paralellik arz etmesi karşısında, Yönetmeliğin çalışma
saatlerini düzenleyen 10. maddesindeki düzenlemelerin de dayanağı olan yasa hükümlerine aykırılık oluşturmadığı
görüşmüştür.
5258 sayılı Kanunun personelin statüsü ve mail haklarını düzenleyen 3. maddesinde, aile hekimi ve aile sağlığı
elemanlarına yapılacak ücretin tespitinde; uzmanlık eğitimi alıp almadıkları, çalıştığı bölgenin sosyoekonomik
gelişmişlik düzeyi, aile sağlığı merkezi giderleri, tetkik ve sarf malzemesi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk
grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurları gibi kriterlerin esas
alınacağının belirtildiği ve bu unsurlardan oluşacak ücretin belli bir ücret tavanı ile sınırlandığı, hizmet esaslarını
düzenleyen 5.maddesinde ise bir aile hekimi için kayıtlı hasta sayısının 4000'i geçemeyeceğinin hükme bağlandığı
görülmektedir.
Davalı idareler tarafından, aile hekimliği uygulamasında, her ilde 1 hekime yaklaşık 3000 hasta kaydının verilmesinin
planlandığı, bu sayının bir hekim için yeterince bir iş yükü olduğu, aile hekimine yapılacak ödeme unsurları
kapsamında kayıtlı kişi sayısı kriterine de yer verildiği, azami hasta sayısının 4000 ile sınırlandığı dikkate alındığında,
hekimler arasında olumsuz bir yarışın doğmasına neden oluşturmayacağı sonucuna varıldığından, Yönetmeliğin 17.
maddesinin ( A ) bendinde yer alan “1000 kişinin üzerindeki her kayıtlı kişi başına ayrıca 1 YTL esas alınır” ibaresinin
de dayanağı olan yasa hükümlerine aykırılık oluşturmadığı anlaşılmaktadır.
Yönetmeliğin, aile sağlığı merkezi giderleri ile tetkik ve sarf malzemesi gideri altında yapılacak ödemeleri düzenleyen
ve dava konusu edilen 17.maddesinin ( C ) ve ( E ) bentlerine gelince;
Aile hekimine yapılacak ödeme unsurları yönetmeliğin 17. maddesinde; kayıtlı kişiler için ödenecek ücretin, sosyoekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri adı altında ödenecek ücret, gezici sağlık hizmetleri
adı altında ödenecek ücret, tetkik ve sarf malzemeleri giderleri adı altında yapılacak ücret ödemesi olmak üzere beş
unsurdan oluştuğu ve aile hekimine bu madde hükmü uyarınca her ay itibariyle yapılacak brüt ödemeler toplamının,
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4. maddesinin ( B ) bendine göre istihdam edilen sözleşmeli personel için
öngörülen brüt tavan ücretinin 6 katını aşamayacağı belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 17. maddesinin ( C ) bendinde; aile sağlığı merkezi giderleri adı altında ödenecek ücretin, sözleşmeyle
çalıştırılan aile hekimi tarafından hizmet verilen merkezin kira, elektrik, su, yakıt, telefon, Internet, bilgi-işlem,
temizlik, büro malzemeleri, küçük onarım ve tıbbi sarf malzemeleri gibi giderler için ödendiği ve her ay tavan ücretin
% 100'ünü geçemeyeceği kuralına yer verildiği görülmüştür.
Görüleceği üzere, bu ödeme unsuru bakımından öngörülen ücret tutarının tespitinde, çalışılan bölgenin sosyoekonomik gelişmişlik düzeyi göz önünde bulundurulmamıştır. Bu itibarla, söz konusu giderler ülkenin her bölgesinde
farklılık göstereceğinden, bu ödeme unsuru bakımından aile hekimleri arasında eşitsizlik oluşacağı açıktır.
Yönetmeliğin 17. maddesinin ( E ) bendinde; sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine ihtiyaç duyduğu tetkikleri yerel
sağlık idarelerinin gösterdiği laboratuarlarda yaptırtmak ve bu tetkikler için gerekli sarf malzemelerini temin etmek
amacıyla yapılacak giderler karşılığı ödeme yapılacağı, yerel sağlık idarelerinin gösterdiği laboratuarlarda yaptırılan
tetkikler için belge karşılığında ödeme yapılacağı; belgelendirilemeyen kısım için herhangi bir ödeme
yapılamayacağı, ancak tetkik ve sarf malzemeleri giderleri karşılığı yapılacak toplam ödeme tutarının tavan ücretin
%100'ünü geçemeyeceği kuralına yer verilmiştir.
Aile hekimlerinin, tıbbi gereklilik bulunmadıkça ilgilileri ikinci ve üçüncü basamak sağlık kuruluşlarına
gönderemeyecek olmaları, asgari 1000, azami 4000 kişiye hizmet verecek olmaları, tetkik ve sarf malzemelerinin
belgelendirilmesi halinde ödeme yapılacak olması karşısında, tetkik ve sarf malzemesi giderleri adı altında yapılacak
ödemenin tavan ücretin %100'ünü geçemeyeceği yolundaki bir sınırlamanın, ihtiyaç duyulan tetkiklerin
yapılmasında kaçınma etkisi yaratacağı, böylelikle aile hekimliği uygulamasıyla hedeflenen amacın
gerçekleşmesinde olumsuz sonuçlar yaratacağı sonucuna varılmaktadır.
Buna göre, tetkik ve sarf malzemesi giderleri adı altında yapılacak ödemenin tavan ücretin % 100'ünü geçemeyeceği
şeklindeki düzenlemede ve aile sağlığı merkezi giderleri adı altında ödenecek ücretin tespitinde, ülkenin sosyoekonomik gelişmişlik düzeyinin gözetilmemesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Sevk kesintisini düzenleyen 18/A maddesine gelince; Yönetmeliğin bu hükmünün dayanağını oluşturan 5258 sayılı
Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun’un 3. maddesinin son fıkrasının 2. cümlesinde, “Sağlık Bakanlığınca
belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulanması veya hasta sevk oranlarının yüksek
olması halinde, bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır.” hükmü öngörülmüş ise de; bu
maddedeki “... veya hasta sevk oranlarının yüksek olması” ibaresi, Anayasa Mahkemesi'nin 21.2.2008 günlü,
E:2005/10, K:2008/63 sayılı kararıyla; Bakanlığın belirleyeceği bir sevk oranı ile aile hekiminin sözleşme ücreti
arasında bağlantı kurulmak suretiyle brüt ücretten kesinti yapılmasının Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptal
edildiğinden, Yönetmeliğin sevk kesintisini düzenleyen 18/A maddesinin dayanaktan yoksun kaldığı anlaşılmıştır.
Bu durumda, Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu iptal kararı karşısında yasal dayanaktan yoksun kalan
Yönetmeliğin 18/A maddesinde, 17. maddesinin ( C ) bendinde geçen “... tavan ücretin % 100'ü ödenir.” ibaresi ile
aynı maddenin ( E ) bendinin 1. fıkrasının son cümlesinde geçen “... tavan ücretin % 100'ünü geçemez.” ibarelerinde
hukuka uyarlık bulunmadığı anlaşılmış, Yönetmeliğin iptali istenilen diğer hükümlerinde ise Anayasa’ya, dayanağı
olan yasa hükümlerine ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
SONUÇ : Açıklanan nedenlerle, Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele
Yapılacak Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin 18/A maddesinin, 17. maddesinin ( C ) bendinde
geçen “... tavan ücretin % 100'ü ödenir.” ibaresi ile aynı maddenin ( E ) bendinin 1. fıkrasının son cümlesinde geçen
“... tavan ücretin % 100'ünü geçemez.” İbaresinin oybirliğiyle İPTALİNE, davanın 2. ve 10. maddeye yönelik kısmının
oybirliğiyle REDDİNE, 4. maddesinin üçüncü fıkrasına yönelik kısmının ise oyçokluğuyla REDDİNE, aşağıda yazılı
118,10. YTL yargılama giderinden 59.10. YTL kısmının davacı sendika üzerinde bırakılmasına, kalan 59.00. YTL kısmı
ile kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen 575.00. YTL vekalet
ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, 30.12.2008 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY :
5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun'un 1.maddesinde, bu Kanunun amacının; Sağlık
Bakanlığının pilot olarak belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları
doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere
eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya
çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemek olduğu belirtilmiş,
“Tanımlar” başlıklı 2. maddesinde; “Aile hekimi; kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis,
tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve
devamlı olarak belli bir mekanda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına
göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiptir.”
hükmü yer almıştır.
Anılan yasa hükmünün amacı ve verilecek hizmetin niteliği dikkate alındığında, aile hekimliği hizmetinin, öncelikle
Tıpta Uzmanlık Tüzüğüne göre bir uzmanlık dalı olan aile hekimliği uzmanlarınca yerine getirilmesi, aile hekimi
uzmanlarının bulunmadığı bölgelerde, diğer bir ifadeyle aile hekimliği hizmetinin, bu işin uzmanlarınca
karşılanamadığı yerlerde Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiplerce karşılanması
gerekir. Yasa hükmünde, aile hekimi tanımı kapsamında diğer uzman tabip veya tabiplere yer verilmiş olması
hizmetin bu şekilde sağlanmasına engel oluşturmaz.
Bu itibarla, Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak
Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin, iptali istenilen 4.maddesinin 3. fıkrası hükmünde; aile hekimi
tanımı yapılırken, aile hekimliği hizmetinin öncelikle aile hekimi uzmanlarınca, bulunmaması halinde diğer uzman
tabip veya tabiplerce yerine getirilmesi yolunda bir “öncelik” ibaresine yer verilmeyerek, yasa hükmünün amacına
aykırı bir şekilde eksik düzenleme yoluna gidildiği anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele
Yapılacak Ödemeler ve Sözleşme Şartları Hakkında Yönetmeliğin, Aile hekimi tanımını düzenleyen 4.maddesinin 3.
fıkrası hükmünün eksik düzenleme nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile kararın bu kısmına
katılmıyorum.