KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE ÖLÇÜMÜ
advertisement
KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE ÖLÇÜMÜ MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ Hazırlayan Hatice CELEP Maliye Uzman Yardımcısı Danışman Doç. Dr. Ahmet KESİK Strateji Geliştirme Başkanı Ankara-2010 KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE ÖLÇÜMÜ MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ Hazırlayan Hatice CELEP Maliye Uzman Yardımcısı Danışman Doç. Dr. Ahmet KESİK Strateji Geliştirme Başkanı Ankara-2010 i ÖNSÖZ “Kamu Sektöründe Performans Yönetimi ve Performans Ölçümü” başlıklı bu çalışma, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı mesleki yeterlilik tezi olarak hazırlanmıştır. Kamu sektörünün vazgeçilmez rolü olmasına rağmen devletin faaliyetleri genel olarak “kamusal başarısızlık” kavramı ile ifade edilen ve kamu sektörünün kendisinden beklenen sonuçları sağlayamaması anlamına gelen etkinlik problemleri ile karşılaşmaktadır. 1990’ların başında devletin etkinliğinin artırılması için, özel sektör yönetim tekniklerinin uygulanabileceği yaklaşımı benimsenmeye başlanmıştır ve kamu sektörünün yeniden yapılandırılması kapsamında “yeni kamu yönetimi” anlayışı doğmuştur. Bu çalışmanın amacı yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu sektöründe uygulanmaya konulan performans yönetimi ve ölçümü yapısını ve özelliklerini ayrıntı tetkik etmek, ülkemizde kullanılan performans yönetim ve ölçüm entrümanları incelemek ve Maliye Bakanlığı’nın uygulamakta olduğu performans yönetim ve ölçüm sistemini değerlendirmektir. Çalışmanın hazırlanmasında tecrübesi ve bilgi birikimiyle bana yol gösteren tez danışmanım Sayın Doç. Dr. Ahmet KESİK’e, yetişmemde büyük emeği geçen Ali Mercan AYDIN’a ve Ertan TOSUN’a, belgenin hazırlanmasında yardımını esirgemeyen Ahmet Emre ÖZ’e ve promosyon arkadaşlarıma ve katkılarından dolayı Ziya Özkan GÖKTÜRK’e teşekkürü bir borç bilirim. Hatice CELEP Ankara-2010 ii ÖZET KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE ÖLÇÜMÜ CELEP Hatice Maliye Uzman Yardımcısı Mesleki Yeterlilik Tezi Haziran 2010, 151 sayfa Devletin başarısız olduğu alanların kamu sektöründen çıkarılıp özel sektör eline bırakılması demek olan özelleştirme uygulamaları 1980’lerden itibaren yoğunlaşmıştır; fakat devletin, piyasa başarısızlıkları yüzünden asla başka bir organizasyona emanet edemeyeceği faaliyet alanları vardır. Bu noktada, tek çözüm yolu halen sürdürülegelen bu asli faaliyetlerin başarısını artırma yoludur. Başka bir deyişle, bu faaliyet alanlarında devletin performansının iyileştirilmesi gerekmektedir. Bu anlayış ile devletin kendi başarısızlığını giderme yolu olarak kamu sektöründe yeniden yapılanma çerçevesinde yeni kamu yönetimi yaklaşımı ortaya atılmıştır. Kamu sektöründe “performans yönetimi” ve “performans ölçümü” bu anlayış doğrultusunda literatürde yerini almıştır. Bu anlayış temelinde, kaynakların ne derece ekonomik, etkin ve etkili olarak kullanıldığı ve ayrıca sunulan hizmetlerin kaliteli olup olmadığı gibi sorulara cevap aranmaktadır. Bu soruları cevaplandırmak amacıyla birçok ülkede performans yönetim ve ölçüm uygulamaları gerçekleştirilmiştir. Bu kapsamda tezin amacı kamu sektöründe performans yönetim ve ölçüm yapısını incelemektir. Bu amaç doğrultusunda kamu sektöründe yeniden yapılanma ve reform hareketleri; performans yönetiminin ve yönetimin bir parçası olan ölçümünün yapısı, özellikleri ve unsurları ile ülkemizde kamu sektöründe performans yönetim ve ölçümü için kullanılmakta olan enstrümanlar tezin kapsamına alınmıştır. Tez’in ilk dört bölümünde oluşturulan kuramsal çerçevenin ardından son bölümde Maliye Bakanlığı performans yönetim ve ölçümünün uygulamadaki durumu değerlendirilmiştir. Anahtar Kelimeler: Performans Yönetimi, Performans Ölçümü, Kamu Sektöründe Performans Yönetimi, Kamu Sektöründe Performans Ölçümü iii ABSTRACT PERFORMANCE MANAGEMENT AND MEASUREMENT IN THE PUBLIC SECTOR CELEP Hatice Assistant Finance Expert Proficiency Thesis June 2010, 151 pages Privatization implementations referring to the transfer of some areas in which the government is failing from the public sector to the private sector have intensified since 1980s, however there are also some areas that can no way be entrusted to another organization due to the market failures. In such a situation, the only solution is to enhance success of these principal activities which are still sustained. In other words, performance of the government should be improved in these activity areas. With this point of view, the new performance management approach is put forward within the framework of restructuring in the public sector as a way to overcome failure of the government. In line with this approach, “performance management” and “performance measurement” in the public sector take its place in the literature. On the basis of this approach, some questions are tried to be answered, such as to what extent resources are used in an economic, efficient and effective way and also whether or not the services provided are of good quality. Performance management and measurement implementations are developed in many countries in order to answer these questions. In this regard, the purpose of this study is to examine performance management and performance measurement structure in the public sector. To this end, restructuring and reform movements in the public sector; structure, features and elements of the performance management and performance measurement which is a part of management; and instruments used in our country for performance management and measurement in the public sector are included into the scope of the study. In the first four parts of the study, a theoretical framework is established, and after that in the final part, the current situation of the Ministry of Finance in implementation of performance management and measurement is evaluated. Key Words: Performance Management, Performance Measurement, Performance Management in the Public Sector, Performance Measurement in the Public Sector iv İÇİNDEKİLER Sayfa No: ÖNSÖZ................................................................................................................... ii ÖZET..................................................................................................................... iii ABSTRACT .......................................................................................................... iv İÇİNDEKİLER ......................................................................................................v KISALTMALAR ................................................................................................. ix ŞEKİLLER DİZİNİ ............................................................................................. xi GİRİŞ ......................................................................................................................1 1. PERFORMANS VE İLGİLİ KAVRAMI........................................................3 1.1. PERFORMANS KAVRAMI ...................................................................3 1.2. PERFORMANS ANLAYIŞININ TARİHSEL GELİŞİMİ...................5 1.3. PERFORMANS İLE İLGİLİ KAVRAMLAR.......................................7 1.3.1. Performans Yönetimi ......................................................................7 1.3.2. Performans Ölçümü ........................................................................9 1.3.3. Genel Kabul Görmüş Performans Unsurları .................................11 1.3.3.1. Verimlilik (Productivity)...................................................11 1.3.3.2. Etkinlik (Efficiency)..........................................................13 1.3.3.3. Etkililik (Effectiveness) ....................................................14 1.3.3.4. Ekonomiklik ve Karlılık (Economy and Rantability or Profitability) ............................................................15 1.3.3.5. Kalite ve Yenilik (Quality and Innovation) ......................17 1.3.3.6. Paranın Değeri (Value for Money) ...................................17 2. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS SORUNU VE YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ..................................................................18 2.1. DEVLETİN EKONOMİK RASYONALİTESİ VE DEVLETİN EKONOMİK BAŞARISIZLIĞI .............................................18 2.1.1. Ekonomide Devletin Rolü ve Bu Rolün Dönüşümü .....................18 2.1.2. Devletin Varlık Sebepleri..............................................................19 2.1.3. Devletin Ekonomik Başarısızlığı ..................................................20 v 2.2. DEVLETİN EKONOMİK BAŞARISIZLIĞINA ÇÖZÜM İÇİN YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI .............................................23 2.2.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkışı ..........................23 2.2.2. Yeni Kamu Yönetimi Temel Değerleri.........................................26 2.2.3. Türkiye’de Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı...................................28 3. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ...............................33 3.1. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE STRATEJİK YÖNETİM KAVRAMI .........................................................33 3.1.1. Kamu Sektöründe Performans Yönetiminin Amaçları ve Özellikleri............................................................................................... 35 3.1.2. Kamu Sektöründe Performans Yönetiminin Yararları..................36 3.1.3. Kamu Sektöründe Performans Yönetim Süreci ............................37 3.2. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİNİN UNSURLARI ..................................................................................................39 3.2.1. Stratejik Plan .................................................................................40 3.2.2. Performans Programları ................................................................43 3.2.3. Faaliyet Raporları..........................................................................46 3.2.4. İzleme ve Değerlendirme ..............................................................48 3.2.5. Operasyonel Planlar ......................................................................49 3.3. ÜLKEMİZDE PERFORMANS YÖNETİMİ UNSURLAR ARASI İLİŞKİ................................................................................................50 3.4. PERFORMANS YÖNETİMİ KAPSAMINDA ÜLKE ÖRNEKLERİ .................................................................................................52 3.4.1. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ..............................................52 3.4.2. Kanada ..........................................................................................55 3.4.3. Avustralya .....................................................................................56 3.4.4. Yeni Zelanda .................................................................................58 3.4.5. İngiltere .........................................................................................58 3.4.6. Hollanda ........................................................................................60 3.4.7. Fransa ............................................................................................61 vi 4. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ..................................63 4.1. TÜRK KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜNÜN HUKUKİ DAYANAĞI ......................................................64 4.2. PERFORMANS ÖLÇÜMÜNÜN TANIMI ..........................................67 4.3. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ İLE İLGİLİ BAZI KAVRAMLAR...............................................................................................68 4.4. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ AMAÇLARI VE ÖLÇÜMDEN BEKLENEN FAYDALAR ...........................................................................69 4.5. PERFORMANS ÖLÇÜLERİNİN ÖZELLİKLERİ............................72 4.6. PERFORMANS ÖLÇÜ ÇEŞİTLERİ ...................................................73 4.6.1. Girdi Ölçüleri ................................................................................75 4.6.2. Çıktı Ölçüleri.................................................................................76 4.6.3. Sonuç Ölçüleri...............................................................................76 4.6.4. Verimlilik Ölçüleri ........................................................................77 4.6.5. Kalite Ölçüleri...............................................................................78 4.6.6. Diğer Ölçüler.................................................................................78 4.7. PERFORMANS ÖLÇÜM AŞAMALARI VE ÖLÇÜM SIRASINDA SORULMASI GEREKEN KRİTİK SORULAR ................79 4.8. PERFORMANS ÖLÇÜMÜNDE YAPILAN ORTAK HATALAR......................................................................................................82 4.9. PERFORMANS ÖLÇÜM SİSTEMİ VE PERFORMANS ÖLÇÜM TEKNİKLERİ .................................................82 4.9.1. Performans Ölçüm Sisteminin Geliştirilmesi................................82 4.9.2. Performans Ölçüm Teknikleri ve Yaklaşımları ............................84 4.9.2.1. Program Mantığı Yaklaşımı..............................................85 4.9.2.2. Dengeli Skor Kartı Yaklaşımı...........................................86 4.9.2.3. Sunulan Hizmetler ve Başarılan İşler................................88 4.9.2.4. Üçlü Bilanço Modeli Yaklaşımı .......................................88 4.9.2.5. Kalite Ödül Kriterlerine Dayalı Öz-Değerlendirme Yaklaşımı .......................................................................................88 4.9.2.6. Ekonomik Katma Değer Yaklaşımı ..................................89 4.9.2.7. Faaliyete Dayalı Maliyetlendirme Yaklaşımı ...................89 vii 4.10. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ SIKINTILARI ................................................................................................89 4.11. DÜNYADAKİ BAZI PERFORMANS ÖLÇÜM UYGULAMALARI........................................................................................94 5. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİ VE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ ..........................................................................97 5.1. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİM MODELİ GENEL ÇERÇEVESİ..................................................................97 5.2. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİNİN UNSURLARI ..................................................................................................99 5.2.1. Maliye Bakanlığı Stratejik Planı .................................................100 5.2.2. Maliye Bakanlığı Performans Programı......................................110 5.2.3. Maliye Bakanlığı Faaliyet Raporları...........................................123 5.2.4. Maliye Bakanlığı İzleme ve Değerlendirme ...............................124 5.2.5. SGB Operasyonel Planı ..............................................................130 5.3. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİNDE YAŞANAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ ..............................133 5.3.1. Mevzuat Kapsamında Yaşanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri....................................................................................133 5.3.2. Uygulama Kapsamında Yaşanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri ................................................................................................136 SONUÇ................................................................................................................138 KAYNAKÇA ......................................................................................................141 viii KISALTMALAR ABD Amerika Birleşik Devletleri BAPA Bütçe ve Muhasebe Prosedürleri Kanunu (Budget and Accounting Procedures Act) BÜMKO Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü COFOG Kamu Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırması (Classification of the Functions of Government) CSR Kapsamlı Harcama Gözden Geçirmeleri (Comprehensive Spending Review) DOFA Maliye ve İdare Administration) DPR Performans Raporları Ofisi (Departmental Performance Reports) DPT Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı FMIP Mali Yönetimi Güçlendirme Programı (Financial Management Improvement Program) FMI Mali Yönetim Girişimi (Fiscal Management Initiative) GAO Devlet Hesap Verebilirlik Ofisi (Government Accountability Office) GFSM Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı (Government Finance Statistics Manual) GPRA Hükümet Performans ve Sonuçlar Yasası (Government Performance and Results Act) GSYH Gayrisafi Yurtiçi Hasıla IPSAS Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları (International Public Sector Accounting Standards) IMF Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund) KBS Kamu Hesapları Bilgi Sistemi LOLF Organik Bütçe Kanunu (Organic Budget Law - Loi Organique relative aux Lois des Finances) NAC Ulusal Denetim Komisyonu (National Audit Commission) NPM Yeni Kamu Yönetimi (New Public Management) NPR Ulusal Performans Gözden Geçirimi (National Performance Review) OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (Organisation for Economic Co-operation and Development) OMB Merkezi Bütçe Ofisi (Office of Management and Budget) PART Program Değerlendirmesi Derecelendirme Aracı (Program Assesment Rating Tool) PEIR Kamu Harcamalarının ve Kurumsal Yapının Gözden Geçirilmesi (Public Expenditures and Institutional Review) Bakanlığı ix (Department of Finance and PMA Başkanın Yönetim Gündemi (President’s Management Agenda) PPR Plan ve Öncelikler Raporu (Report on Plans and Priorities) PSA Kamu Hizmeti Sözleşmeleri (Public Service Agreements) PS2000 Kamu Hizmeti 2000 (Public Service 2000) RKW Alman Ekonomisini Rasyonelleştirme Kurumu RPE Hollanda Merkezi Yönetim Performans Verisi ve Değerlendirmesi (Dutch Central Government Performance Data and Evaluative Studies Regulation) SDA Hizmet Sunumu Sözleşmeleri (Service Delivery Agreements) SGB Strateji Geliştirme Başkanlığı SOI İdare Amaç Raporu (Statement of Intent) TÜBİTAK Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu TÜSSİDE Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü U.S. DOE Amerika Birleşik Devleti Enerji Bakanlığı (The United States Department of Energy) VBTB Politika Bütçeleri ve Hesap Verebilirlik Reformu (From Policy Budgets to Accountability) VFM Paranın Değeri (Value for Money) x ŞEKİLLER DİZİNİ Sayfa No: Şekil 1.1: Yeni Performans Modeli ........................................................................4 Şekil 1.2: Performans Yönetimi Süreci ..................................................................8 Şekil 1.2: Etkinlik ve Etkililik Bileşimleri ...........................................................15 Şekil 2.1: Klasik ve Yeni Kamu Yönetimi Temel Değerlerin Karşılaştırması .....................................................................................27 Şekil 2.2: Yeniden Yapılan(dır)ma Temel İlkeleri...............................................32 Şekil 3.1: Performans Yönetimin Beş Görevi ......................................................36 Şekil 3.2: PUKÖ Döngüsü ...................................................................................38 Şekil 3.3: PUKÖ Döngüsü ve Kamu Performans Yönetimi ................................38 Şekil 3.4: 5018 Sayılı Kanunda Gösterilen Kamu Performans Yönetimi Unsurları...............................................................................................39 Şekil 3.5: Performans Yönetiminin Genel Çerçevesi...........................................41 Şekil 3.6: Stratejik Yönetim Sürecinin Uyarlanması ...........................................43 Şekil 3.7: Performans Esaslı Bütçe Tanımı..........................................................44 Şekil 3.8: Performans Programları, Stratejik Plan ve Faaliyet Raporları İlişkisi...................................................................................................46 Şekil 3.9: Ülkemizde Performans Yönetimi Unsurlar Arası İlişki.......................50 Şekil 4.1: Performans Yönetiminin Unsuru Olarak Performans Ölçümü.................................................................................................63 Şekil 4.2: Süreç İçerisinde Performans Ölçüleri ..................................................75 Şekil 4.3: Kalite, Tutumluluk ve Verimlik Arası Denge......................................77 Şekil 4.4: Performans Ölçüm Aşamaları ..............................................................80 Şekil 4.5: Performans Ölçüm Döngüsü ................................................................81 Şekil 4.6: Performans Ölçüm Sistemlerinin Unsurları .........................................84 Şekil 4.7: Program Mantığı Örnek Şeması...........................................................86 Şekil 4.8: Dengeli Skor Kartın Dört Boyutu ........................................................87 Şekil 4.9: Performans Ölçümünün Mümkün Olduğu Alanlar ve Sorunlu Olduğu Alanların Özellikleri................................................................90 Şekil 5.1: Maliye Bakanlığı Performans Yönetimi Çerçevesi..............................99 Şekil 5.2: Dokuzuncu Kalkınma Planı ile Stratejik Plan Arası İlişki.................102 Şekil 5.3: Maliye Bakanlığının Stratejik Planının Genel Çevresi ......................104 Şekil 5.4: Stratejik Plan Kavramlar Arası Hiyerarşi ..........................................108 xi Şekil 5.5: Stratejik Hedef-Birim Matrisi ............................................................109 Şekil 5.6: Maliye Bakanlığı 2008 Yılı Performans Programı için Kullanılan Model ...............................................................................111 Şekil 5.7: Maliye Bakanlığı 2009 Yılı Performans Programı İçin Kullanılan Model ...............................................................................113 Şekil 5.8: Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programı Genel Çevresi ...............................................................................................115 Şekil 5.9: 2010 Yılı Performans Göstergeleri ve Türleri ...................................118 Şekil 5.10: 2010 Yılına İlişkin Bir Göstergenin İlk Çeyrek İzleme Raporu Örneği.................................................................................................126 Şekil 5.11: 2009 Yılına İlişkin Bir Göstergenin İlk Çeyrek Değerlendirme Raporu Örneği....................................................................................127 Şekil 5.12: Stratejik Amaç ve Hedeflere Göre Toplam Bütçe Ödeneğinin Dağılımı .............................................................................................128 Şekil 5.13: Stratejik Amaç ve Hedeflere Göre Harcama Dağılımı .....................129 Şekil 5.14: Stratejik Hedef 1’e ait Göstergelerin Yıllar İtibarıyla Gerçekleşme Sonuçları.......................................................................129 Şekil 5.15: Maliye SGB.net Strateji Ağacı...........................................................131 Şekil 5.16: İdare Düzeyinde Strateji Ağacı ..........................................................131 xii GİRİŞ Özellikle son 20 yıldır dünyada birçok alanda büyük değişimler yaşanmaktadır. Bu değişim alanlarından birini de kamu yönetimi oluşturmaktadır. 1980’lerden sonra özellikle kamusal başarısızlıklarının giderilmesi için çeşitli çözüm yolları ileri sürülmüştür. En yaygın ve en bilinen çözüm yolu, devletin başarısız olduğu alanların kamu sektöründen çıkarılıp özel sektör eline bırakılması demek olan özelleştirmeler sonucunda “elde kalan bu daha yoğunlaştırılmış yapıyı, nasıl daha etkin ve etkili kılabiliriz?” sorusu sorulmaya başlanmıştır. Yani, özelleştirmelerle devletin aşırı şişmiş yapısı giderilmeye çalışılmış, devletin küçültülmesi girişimleri ardından elde kalanın etkinleştirilmesine çalışılmıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışı popülerlik kazanmış ve bu anlayış çerçevesinde devletin yapısı ve farklı rolü giderek önem kazanmıştır. Tartışmalar, devlete girişimcilik ruhu kazandırılıp piyasaya dönük olması yönündedir. Önerilen yeni kamu yönetimi, her ne kadar devletin verimliliğini geliştirmede kullanılacak tekniklerin bir bütünü gibi sunulsa da, aslında piyasa güçlerinin uygun koşullarda isleyişinin devlet tarafından desteklenmesi ve aynı zamanda düzenlenmesi politikalarının bir parçası olmuştur. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması kaçınılmaz olarak kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasını gündeme getirmiştir. Kamu mali yönetimi alanında önemli reformlar gerçekleştirilmiş olup bu reformların ana hatları 2003 yılı sonunda çıkarılan ve 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla çizilmiş bulunmaktadır. Bu Kanun ile mali sistemimizde köklü değişiklikler oluşturulmuş ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesini, kullanılmasını ve hesap verilebilirliği ile mali saydamlığı sağlamak amacıyla çıkarılan bu Kanun ile kamu sektöründe performans yönetimi ve ölçümü çağı başlamıştır. Ülkemizde kamu sektöründe ve uygulama örneği olarak Maliye Bakanlığında performans yönetim ve ölçümünün ana unsurları; stratejik planlar, performans programları ve faaliyet raporudur. Bu unsurlar 5018 sayılı Kanununda ve bu Kanuna 1 ilişkin hazırlanan ikincil mevzuatlar ile yerini almıştır; fakat bu enstrümanların yanında henüz mevzuatla desteklenmemiş izleme ve değerlendirme raporları ile operasyonel planlar gibi enstrümanlarda bulunmaktadır. Tezin konusunu olan kamu sektöründe performans yönetimi ve ölçümü kapsamında birinci bölümde, tezin içinde geçen kavramlara yabancılık çekilmemesi için teze temel teşkil eden performans ile ilgili temel kavramlara yer verilmiştir. Bu kavramlar açıklanırken kamu sektörü-özel sektör ayrımı yapılmadan detaylı tanımsal açıklamalara yer verilmiştir. İkinci bölümde, devletin rolü ve varlık sebebi ile devletin ekonomik başarısızlığı incelenmiştir. Bu başarısızlığa çözüm yolu olarak öne sürülen yeni kamu yönetimi anlayışı ve ülkemizdeki yeniden yapılanma hareketleri açıklanmıştır. Üçüncü bölümde, kamu sektöründe performans yönetimi detaylı bir şekilde tanımlanmış ve Ülkemizdeki performans yönetimi unsurlarına yer verilmiştir. Bölümün sonunda uluslararası iyi uygulama örnekleri kapsamında bazı ülkelerin performans yönetimine geçiş çalışmaları ile performans yönetimi unsurlarına yer verilmiştir. Dördüncü bölümde performans yönetiminin bir parçası olan performans ölçümünün kamu sektöründeki durumu ayrıntı bir şekilde açıklanmıştır ve kamu sektöründeki performans ölçümü hususunda dünyadan bazı örnekler verilmiştir. Son olarak beşinci bölümde ise uygulama alanı olarak seçilen Maliye Bakanlığının performans yönetimi ve ölçümü incelenmiş ve performans yönetiminde yaşanan sorunlara ve bunlara ait çözüm önerilerine yer verilmiştir. 2 1. PERFORMANS VE İLGİLİ KAVRAMLAR Tezin birinci bölümünde, izleyen bölümlere temel oluşturması amacıyla performans kavramı içerisinde; tarihsel gelişim, performans ile ilgili kavramlar ve performans ilkeleri ele alınacaktır. Performans hakkında kamu sektörü ve özel sektör ayrımı yapılmadan organizasyon bağlamında genel bir kavramsal çerçeve oluşturulacaktır. 1.1. PERFORMANS KAVRAMI Performans, Türkçe’ye Fransızca “performance” kelimesinden girmiştir. Türkçe karşılığı olarak karşımıza “bir görevi, amacı, taahhüt edileni başarmak, tamamlamak” şeklinde çıkmaktadır (The Oxford Dictionary, 1978:689). Performans, literatürde, bu anlam çerçevesinde çeşitli şekillerde tanımlanmıştır. Örneğin, performans, bir işi yapan bir bireyin, bir grubun ya da bir teşebbüsün o işle amaçlanan hedefe yönelik olarak nereye varabildiğinin başka bir deyişle neyi sağlayabildiğinin nicel (miktar) ve nitel (kalite) olarak anlatımıdır (Baş ve Artar, 1990:13; Akal, 1992:1; Songur, 1995:1). Benzer şekilde performans, bir işi yapan bir bireyin, grubun veya kurumun bunu yaparak amaçladığı şeyi ne kadar gerçekleştirdiğinin nitelik ve niceliksel olarak ifadesidir (Falay, 2000:1). Performans, amaçlı ve planlı bir faaliyet sonucu elde edileni belirler (Bilgin, 2004:13). Performans, “iş başarımı” ve herhangi bir işte gösterilen başarı derecesidir (Bozkurt, Ergun ve Sezen, 1998:203). Performans kavramının çeşitli açılımları mevcuttur. Bazen finansal performansa, bazense politika etkinliğine odaklanır. Bazıları iş sürecinin performansı ile ilgilenir. Müşterilerin performans kavramı ise daha çok ürün ve hizmetlerin kalitesi çevresinde şekillenir. Oysaki yukarıdakileri de içine alacak şekilde organizasyonun tüm bölüm ve işlemlerini içeren genel anlamda performansa bakılması gerekir (Lawson, 1995:8). 3 Lawson’un “Yeni Performans Modeli”nde (Şekil 1.1), en tepede organizasyonun hedefleri bulunmaktadır. Organizasyon hedeflerini belirlerken piyasa ve mali durumu göz önünde bulundurarak belirlemektedir. Organizasyonun piyasadaki durumu ve mali durumu aynı zamanda başarısını belirler. Temel göstergeler müşteri memnuniyeti, esneklik ve verimliliktir. Kaliteli mal ve hizmetlerin zamanında teslim edilmesi müşteri memnuniyetini artıracaktır. Devir zamanı ve teslimat gibi unsurlarla organizasyonun esnekliği belirlenirken, verimlilik ise devir zamanı ve atıkların azaltılması suretiyle artırılabilmektedir. Model, her bir katmanın alt ve üst katmanlar ile olan bağlantısını anlatmaktadır (Lawson, 1995:117). Daha açık bir ifadeyle hedefe ulaşmak için tüm organizasyon birlikte hareket eder ve performans organizasyonun tümü için geçerlidir. Şekil 1.1.Yeni Performans Modeli Hedefler Stratejik Amaç Müşteri Memnuniyeti Kalite Mali Durum Esneklik Devir Zamanı Teslimat Verimlilik Atık Faaliyetler Kaynak: Lawson (1995), Performance Management: an Overview”, The Performance Management Handbook , London, s.9 Yukarıdaki tanımlardan da anlaşılacağı gibi, performans, genel olarak, amaçlanan hedefe yönelik yapılan tüm işlerin o hedefin neresinde olduğunu, o hedefe ulaşılıp ulaşılamadığının anlatılması olarak tanımlanır. Performans kavramından söz edebilmek için öncelikle belirlenmiş hedefin olması gerekir. Hedefin tutturulması başarılı olmak demek ise performans kavramının başarı ile paralel gittiği söylenebilir. 4 1.2. PERFORMANS ANLAYIŞININ TARİHSEL GELİŞİMİ Organizasyonların kuruluş amaçlarına göre performans anlayışları değişiklik gösterebilir. Söz konusu olan organizasyon kar amacı ile kurulmuş bir işletme ise en yüksek karı elde etmek temel başarı kriteri olurken, bir kamu kurumu en az maliyetle eksiksiz olarak görevini gerçekleştirmeyi umar. Bu kuruluşların başarısı önceden belirlenen bu kriterlere bağlıdır. Performans anlayışında değişmeyen tek boyut olarak karşımıza “ekonomik performans” anlayışı yani “ekonomiklik” çıkar. Çünkü kuruluş amacı sosyal amaçlı da olsa bir organizasyonun ayakta kalabilmesi için temel şartlardan birisi ekonomikliktir (Songur, 1995:7–8). Drucker’a (1977:56–57) göre, kar elde etme işletmelerin amacı ve nedeni değil, sonucudur. Bir toplumun ekonomik ve siyasal yapısı ne olursa olsun, işletmeler karlılığı gerçekleştirme sorumluluğu taşıyan organizasyonlardır. Bu en eski performans boyutuna göre, karlılık performanslı olmak için yeterlidir. Performans anlayışında ikinci sırada “verimlilik” boyutu yer almaktadır. Verimlilik kavramı tarih içinde ekonomik düşünce okulları tarafından değişik yaklaşımlarla ele alınmıştır ve geçmişi 16. ve 17. yüzyıldaki Merkantilist döneme kadar uzanır. Ekonomik büyümede verimlilik artışının rolüne oldukça önem verilmiştir. Daha sonra verimlilik boyutuna en geniş anlamda önem, klasik ekonomistler tarafından verilmiştir. Klasik ekonominin öncülerinden Adam Smith (1723-1790) ünlü eseri “Ulusların Zenginliği”nde (The Wealth of Nations), değeri üreten emeğin verimliliğinin artırılmasına (işbölümü) dikkati çekmiştir (Smith 1985: 19-25). Fransız ekonomist Turgot’un “Zenginliğin Oluşumu ve Dağılımının Yansımaları” (Reflections on the Formation and Distribution of Wealth) adlı çalışması, Malthus’un “Nüfusun Prensipleri Hakkında Bir Yazı” (An Essay on the Principle of Population) adlı çalışması ve Ricardo’nun (1772-1823) “Vergilendirme ve Politik Ekonominin Prensipleri Üzerine” (On the Principles of Political Economy and Taxation) adlı çalışmasında verimlilik terimi tam olarak kullanılmasa da üstü kapalı olarak verimlilikten bahsedilmiştir. Bu gelişim, 19. yüzyılda Marx’ın emek verimliliği hakkındaki görüşünden1 neo-klasik ekonomistlerin “Marjinal Verimlik 1 İşçinin gerçekleştirdiği üretim miktarının ancak daha fazla veya daha uzun süre çalışmakla artırılabilineceğini ileri sürmüştür. 5 Teorisi2” ile devam etmiş ve tüm ekonomi ekolleri verimlilik boyutuna önem vermişlerdir3. Bu gelişmelerden sonra performansın maliyet boyutu, yani ekonomiklik (karlılık) eski önemini kaybetmiş ve performans verimlilik çerçevesinde düşünülmeye başlanmıştır. Dünyada ulusal verimlilik merkezlerinin kurulması ise 20. yüzyılın ilk çeyreğine rastlamaktadır. 1921 yılında ilk kez Almanya’da “Alman Ekonomisini Rasyonelleştirme Kurumu” (RKW) kurulmuş ve halen de çalışmalarını sürdürmektedir (www.rkw.de, 17/03/2010). Türkiye’de de 1965 tarihli 580 sayılı Kanun ile “Milli Prodüktivite Merkezi” kurulmuştur (www.mpm.org.tr, 17/03/2010). Verimliliğin önem kazanması ile birlikte işletmeler müşteriye yönelmeye başlamışlardır. Bu gelişimi, “işletme ne üretirse onu satar” veya “hizmet amaçlarını belirler ve imkanları ölçüsünde bunları gerçekleştirir” anlayışı yerine “bizim işimiz pazarın-hizmet alıcılarının istediklerini üretmektir” anlayışı yönlendirmiştir (Songur, 1995:10). Bu anlayışa göre verimliliğin sağlanması ile performans sorunu ortadan kalkacaktır. Performans anlayışının tarihsel süreçteki son noktasını ise “Yeni Rekabet” anlayışı oluşturmaktadır (Sink ve diğerleri, 1989:2). Bu anlayışa göre, işletmenin sadece verimli olması performansı sağlamaya yetmez, rekabet ile pekiştirilip sürekli bir gelişim içerisinde performansın artırılması gerekir. İşletmeler rekabet ile kendilerini değiştirecekler ve sürekli gelişim için yeni teknoloji arayışına girişeceklerdir. İşletmeler de rekabet yeteneğini artırmak, geleceğe uyumunu sağlamak amacıyla uygun teknolojiyi seçecek, organizasyon yapısını buna göre biçimlendirecektir. İşletmeler sadece kendi yaptığı ile kalmayıp başkalarının davranışlarını da incelemek durumundadır (Sink ve diğerleri, 1989:3). Rekabet boyutunu önemsemeyen işletmeler rakiplerinin ardında kalacak ve bir süre sonra ayakta duramayacaklardır. Geleneksel anlayışlarda ısrar eden ve çevrenin koşullarına uymayan yönetimlerin var olduğu işletmeler ise önemli performans sorunları ile 2 Bir kaynağın başka kaynaklar ile bir arada kullanılması halinde değerinin tahmin edilmesi için marjinal verimliğine bakılır. Diğer faktörler sabit tutulmak suretiyle, kaynağın miktarının değiştirilerek hasılatta oluşturulan değişikliğe marjinal verim denir. 3 II. Dünya Savaşı’na kadar verimlilik terimi kullanılmamış; II. Dünya Savaşı’ndan sonra verimlilik terimi rağbet görmüştür. Bu zaman zarfına kadar verimlik terimine benzer farklı terimler kullanılmıştır (Drucker, 1992: 100). 6 karşılaşacak ve başarılı olamayacaklardır (Sink ve diğerleri, 1989:4). Böylece, rekabet ile performans kavramı yeni bir boyut kazanmıştır. Rekabet edebilirlik arttığı sürece performans sorunları ortadan kalkacaktır. Performans anlayışının tarihsel sürecine bakıldığında “karlılık”, “verimlilik” ve “yeni rekabet” aşamalarından geçildiği görülmektedir. Performans kavramı küreselleşen dünyaya ayak uydurarak daha rekabetçi ve çevreye dönük bir hal almıştır. Sürecin başlarında kar hedefiyle yüzü kendine dönük performans, verimlilik anlayışı ile yüzünü müşteriye ve çevresine çevirmiştir. Son olarak, yeni rekabet aşaması performansa, geleceği de içine alan geniş bir bakış açısı kazandırmıştır. 1.3. PERFORMANS İLE İLGİLİ KAVRAMLAR Performans kavramının anlamı ve performansın tarihsel gelişimi kısaca incelendikten sonra günümüzde performans ile ilgili temel kavramlara geçilebilir. 1.3.1. Performans Yönetimi Performans yönetimi, organizasyonun amacını ve görevlerini en iyi biçimde gerçekleştirmek için, organizasyon kaynaklarını seçme ve değerlendirme sürecidir (Akal, 1998: 5). Sink, Scott ve Tuttle’e (1989) göre Şekil 1.2’de de gösterildiği üzere performans yönetimi bir süreçtir ve bu süreç aşağıdaki maddelerin doğru tanımlanıp sıralanması ile meydana gelir. • Gelecekte istenen durumun ne olacağı görüşünün yaratılması; • Planlama- şimdiki durum ile ilgili görüş takdir etme, istenen gelecek duruma ulaşabilmek için stratejiler yaratma ve bunu güçlü bir şekilde kurma; • İstenen duruma yüksek olasılıkla götürecek yenilikleri bulma ve bunları uygulama, geliştirme; • “Yeni rekabet”. 7 Yeni rekabet öncesi organizasyonların yaptığı, kaynakların doğru kullanılması ve zamanında teslim ile kaliteli ürün oluşturmaktı; fakat yeni rekabetin ortaya çıkması ile birlikte organizasyonlar bireylerin, grupların, sistemin ve tüm organizasyonun performansını sürekli artırma yoluna gitmişlerdir. Performans yönetimi sürecine yeni rekabet boyutunu da eklemişlerdir (Sink ve diğerleri, 1989:34-35). Şekil 1.2.Performans Yönetimi Süreci Yeni Rekabet İş Stratejisi Örgütün Geleceğinin Görünümü Örgütün Mevcut Performansı, Yönetim Sistem ve Sürecini Belirleme Performans Geliştirme, Planlama ve Ölçüm Sistemlerinin Geliştirilmesi Performans Geliştirme Müdahaleleri: Taktikler ve Teknikler Örgütsel Sistem: Katma Değer Süreci Dönüştürme Süreci Girdiler Çıktılar Ölçme Değerlendirme Analiz Kontrol Geleceğin Örgütü: Rekabetçi İstenen Sonuçlar Kaynak: Sink, Scott ve Tuttle (1989), Planning and Measurement in Your Organization of the Future, Georgia, s.35’den uyarlanmıştır. Lawson’a göre, performans yönetimi süreci, organizasyonun birincil hedeflerinin belirlenmesi ve bu hedefler organizasyondaki en üstten en altta herkesin işi haline getirip çıktı sağlama sürecidir (Lawson, 1995:1-2). Sincoff ve Sincoff’a (1994:4-61) göre, performans yönetimi sürecinin olmazsa olmazları şunlardır: 8 • Sürecin en başında performans beklentilerinin planlanması ve tespit edilmesi; • Periyodik teftiş, geri beslenim ve periyot boyunca yönlendirme; • Periyodun sonunda performans değerlendirmesi; • Tüm basamaklara dair eksiksiz ve yazılı dokümanların oluşturulmasıdır. Performans yönetimi, belirlenen hedeflere ulaşabilmek için bireylerin ve işletmenin ne yapması gerektiğinin belirlenmesini, bunların nasıl yapılacağının formüle edilmesini ve öneriler geliştirilmesini kapsar (Baş ve Artar, 1991: 34). Performans yönetimi, organizasyon ve çevresi hakkında bilgilerin toplanması, bunların analiz edilmesi ve performans istatistiklerinin tutulmasıdır. Böylece, potansiyel bir sorun gerçekleşmeden önce tespit edilebilir. Bu bağlamda performans ölçümü, performansın unsurları gibi kavramlar hep performans yönetiminin içinde anılmaktadır (Baş ve Artar, 1991:34). 1.3.2. Performans Ölçümü Bu kavram ile organizasyonlarda işlerin ne kadar iyi yapıldığını, sonuçlara ulaşılabilme düzeyini, gerçekleştirilen işin amaca katkısının olup olmadığı gibi sorular yanıtlanabilir (Akal, 1998:65). Ölçme işlemi her şeyden önce bir bilgi sağlama yoludur. Teknik anlamda; nesnelerin, olayların ve sonuçların gözle görülebilen özelliklerini temsil eden simgeleri bulma sürecidir. Bu simgeler, nitel ya da nicel olup karşılaştırılabilir özellikler taşıyan ölçü birimleridir (Akal, 1998:64). Performans düzeyinin belirlenmesi için gerçekleştirilen etkinliğin sonucunun bir şekilde değerlendirilmesi gerekir. Değerlendirmeye konu olan ölçü anlaşılır, anlatılabilir, somut ve nesnel olmalıdır. Ölçüm işlemi sonucunda belirlenen değerlerin hepsi performans göstergesidir (Songur, 1995:1). 9 Performans ölçümünün iki ana unsuru planlama ve performans hedeflerinin konulmasıdır. Performans hedeflerinin ortaya konmasında bazı standartlardan yararlanılır. Bu standartlar, öncelikle çıktı açısından ve miktar, kalite, maliyet veya zaman terimleriyle konulmaktadır. Belirli bir zamanda üretilen ürünlerin miktarı, hizmet sunulan müşteri sayısı, bütçede belirli bir sapma yüzdesi, belirlenmiş bir hata oranı yüzdesi, kural ve süreçsel işleyişlere uyma, işe bağlılık vb hep bu standartları oluşturur (Baş ve Artar, 1990:14-15). Ivancevich, Donnely ve Gibson’a göre bu standartların bazı özelliklere sahip olması gerekir (Ivancevich, Donnely ve Gibson 1983:484): • Uygunluk (performans standartları ilk olarak bireylere ve organizasyonlara uygun olmalıdır); • Değişmezlik veya Güvenilirlik (farklı değerlendirmeler arasındaki farklı noktalarda fikir birliğini içerir. Eğer iki farklı değerlendirmede sonuçlar arasında az bir fikir birliği oluşmuşsa, standartların değişken olduğu dolayısıyla güvenilir olmadığı anlaşılır); • Ayırtedicilik (performans standartları iyi performans ile kötü performansı ayırtedebilir olmalıdır); • Pratiklik (standartlar basit ve ölçücü olmalıdır). Organizasyonlarda performans ölçümünün oynadığı rolün içeriği şu şekilde sıralanabilir: • Organizasyon içinde performans anlayışı oluşturmak; • Performans yönetiminin denetimini geliştirmek; • Yönetimin planlama yeteneğini artırmak; • Organizasyonun mevcut ve oluşabilecek sorunlarını erken belirleyerek gelişme gerektiren alanları saptamak; • Gerçekleştirilen etkinliklerin sonucunu değerlendirmek ve ilgili bilgilerin tüm düzeylere iletimini sağlamak; • Yöneticileri ve çalışanları özendirmek (Akal, 1992:65). 10 1.3.3. Genel Kabul Görmüş Performans Unsurları Genel kabul görmüş çeşitli performans unsurlarından olan verimlilik, etkinlik, etkililik, ekonomiklik, karlılık, kalite ve yenilik aşağıda kavramsal olarak ayrıntılı bir şekilde açıklanacaktır. 1.3.3.1. Verimlilik (Productivity) Verimlilik, çok yüzlü bir olgudur ve bunun farklı görünüşleri vardır: (i) Potansiyel ve ulaşılabilir kaynaklardan, varlıklardan, kapasitelerden ve araçlardan optimum faydalanılması; (ii) maliyet ve zamanı artırmadan etkili yönetim; (iii) araç, enerji, zaman ve diğer girdilerin kullanımında kaybın azaltılması; (iv) mal ve hizmetlerin kalitesinde yükseklik ve düşük maliyet; (v) modernizasyon; (vi) teknoloji ve yenilik geliştirme; (vii) yönetimsel liderliği oluşturma; ve (viii) yaratıcılık ve davranışlarda tam yararı sağlama (Rastogi, 1988:9). Lawlor’a (1985:290) göre, “verimlilik, çıktının girdiye oranı olup, kaynakların ne ölçüde etkin ve etkili kullanıldığına ilişkin bir ölçüdür. Örgütsel performansın daha çok fiziksel bir ölçümüdür”. Prokopenko’ya (1992:3) göre de, “verimlilik, bir üretim ya da hizmet sisteminin ürettiği çıktı ile bu çıktıyı yaratmak için kullanılan girdi arasındaki ilişkidir”. Literatürde yer alan diğer tanımlarda da çok boyutlu bir olgu olan verimliliğin içerdiği farklı ilişkiler ifade edilmektedir. Verimlilik, mal ve hizmetlerin çıktıları ile üretim sürecinde kullanılan insana bağlı ve bağlı olmayan kaynakların girdileri arasındaki ilişkidir. Bu ilişki genellikle çıktı-girdi şeklinde gösterilir (Kendrick, 1980:14). Verimlilik üretim araçlarının ekonomik etkinliklerinin bir bütün olarak ölçülmesi demektir (Doğan, 1987:20). Verimlilik, üretim ve üretime katılan etmenler arasındaki yani üretilen değerlerin miktarı ile üretim sırasında harcanan gerekli miktar arasındaki orantıdır (Küçükberksun, 1983:12). Verimlilik sonuçlarla, bu sonucu elde etmek için harcanan zaman arasındaki ilişki olarak tanımlanabilir (Olcay, 1995:3). Verimlilik mal ve hizmet üretebilme gücüdür (Savaş, 1971: 1). 11 Birbirinden farklı verimlilik tanımları olmasına rağmen özünde aynı şey ifade edilmektedir. Verimlilik, Güran’ın da belirttiği üzere, “üretilen mallar ya da sunulan hizmetler açısından, kullanılan her birim girdi ile üretilebilen çıktı miktarı arasındaki ilişkidir” (2005:112-115). Verimlilik, en başta sadece işletmelerle ilgili görünse de bireyden topluma kadar her düzeyde yaşamsal öneme sahiptir. Maddi ve beşeri kaynakları yeterli olmayan ülkelerin emek, sermaye, makine, malzeme, zaman, bilgi ve teknoloji gibi üretim için zorunlu olan kaynakları en iyi biçimde kullanmaları, bulundukları kısır döngüyü kırmak için vazgeçilmez bir yoldur (Akal, 2002:26). Verimliliği saptamak amacıyla yapılan oranlama işlemi toplam çıktı ile miktar cinsinden ölçülen bütün girdiler arasında yapıldığında “fiziksel verimlilik”; toplam çıktının parasal değeri ile girdilerin toplam maliyeti arasında gerçekleştirildiğinde “ekonomik verimlilik” söz konusu olmaktadır. Bu anlamda, verimlilik artışı sadece üretimdeki artış değil aynı zamanda ürünü en az masraf ile daha az girdi kullanarak üretmeyi de kapsamaktadır (Alpugan, 1991:61). Verimlilik, çıktıların girdilere oranlandığında elde edilen sonuç olarak aşağıdaki gibi ifade edilir. Verimlilik = Fiziksel Girdi / Fiziksel Çıktı 12 1.3.3.2. Etkinlik (Efficiency) Kelime anlamı olarak etkinlik, iş yapma, faaliyette bulunma anlamına gelmektedir. Literatür etkinlik kavramında bir kavram kargaşası mevcuttur. Literatürde taraması yapıldığında karşımıza çeşitli etkinlik tanımları çıkmaktadır. Bunların kimisi verimlilik, kimisi ise etkililik kavramları ile karışmaktadır. Ömürgönülşen’in de belirttiği gibi etkinlik; mal, hizmet veya diğer sonuçların çıktıları ile bunların üretilmesi için gereken kaynaklar arasındaki ilişkidir. Etkinlik, “iyi harcama” veya “doğru şeyleri yapma” ile ilgilidir (2003:321). Etkinlik, verimliliği de içeren daha geniş bir kavramdır (Genç, 1994: 28). Güran’ın (2005:117) da belirttiği üzere etkinlik analizi bir organizasyonun fiili olarak kullandığı girdiler ve ürettiği çıktıların, diğer organizasyonlarla ya da standartlar ile karşılaştırılmasını gerektirir. Oysaki verimlilik kavramının etkinliğe göre daha dar kapsamı vardır. Organizasyonun kendi bünyesinde diğer organizasyonlarla karşılaştırma yapmadan, kendi çıktı ve girdilerini oranlaması ile ulaşılabilinecek bir kavramdır. Etkinlik hem sonuçların hem de kaynakların birarada değerlendirilmesini gerektirmektedir. Yani, elde edilen çıktıya ne kadar girdi kullanılarak ulaşıldığı sorusunun sorulmasını gerektirir. Etkililik kavramında dikkatler kaynaklardan çok ulaşılan sonuca yönelmişken, etkinlik açısından hem ulaşılan sonuç hem de kullanılan kaynak önem arz eder (Güran, 2005:115). Etkinlik kavramı4 aşağıdaki gibi ifade edilir (Falay, 2000:2; U.S. Treasury, 2000:51). Etkinlik= Çıktının Değeri / Fiziksel Çıktı 4 Formülde yer alan “çıktının değeri” kavramı hem kullanılan kaynak hem de ulaşılan sonucu bir arada görebileceğimiz bir kavram olarak oluşturulmuştur. 13 1.3.3.3. Etkililik (Effectiveness) Etkililik, fiili çıktının ya da sonucun, planlanan çıktı ya da sonuca oranlanması sonucunda ortaya çıkan oran olarak ifade edilmektedir. Etkinlik ile etkililik birbirleriyle oldukça fazla karıştırılan kavramlardır. Etkinlik kaynakların kullanımı ile araçlarla ilgili bir kavram olmasına karşılık, etkililik amaçlarla ilgili bir kavramdır (Baş ve Artar, 1991:34). Etkililiğin sorgulanması Baş ve Artar’a (1991:34) göre aşağıdaki soru ile yapılabilir: • Çıktı üretiminde ne sağlanmak isteniyorken ne sağlanmıştır? Hedefe ulaşma derecesi olarak tanımlanan etkililik kavramı aşağıdaki gibi ifade edilir. Etkililik = Gerçekleşen Çıktı / Planlanan Çıktı Etkililik, hangi etkinlikteki kaynakların tüketildiğinde, hangi çıktının üretilebileceğinin bir ölçüsüdür (Baş ve Artar, 1991:35). Schermerhorn’a (1984:19’dan aktaran Baş ve Artar, 1991:35–36) göre, kaynak kullanımı iyi fakat hedef eşiği düşük ise; etkin, fakat etkili değildir. Hedeflere ulaşılamıyor fakat kaynak kullanımı iyidir. Tam tersi durumda, yani kaynak kullanımı kötü ve hedef eşiği yüksek ise; etkili fakat etkin değildir, bazı kaynaklar boşuna harcanmaktadır. Her ikisi de yüksek ise, yani kaynaklar iyi kullanılıyor ve hedef eşiği yüksek ise bu durumda hem etkinlikten hem de etkililikten bahsedilebilir. Bu durumda yüksek performans söz konusudur. Bahsi geçen etkinlik ve etkililik bileşimleri Şekil 1.3’de şu şekilde gösterilebilir. 14 Şekil 1.3.Etkinlik ve Etkililik Bileşimleri Faaliyetlerin Etkinliği (Kaynak Kullanımı) Kötü İyi Hem etkili, hem de etkin Yüksek Hedefe Etkili ancak etkin değil (istenilen sonuçlara (kaynak israfı) ulaşılıyor ve kaynaklar etkin kullanılıyor) Ulaşma Derecesi Düşük Ne etkili, ne de etkin Etkin ancak, etkili değil. (istenilen sonuca (kaynak kullanımı iyi ulaşılmaması ve kaynak ancak istenilen sonuçlara israfı) ulaşılamıyor) Kaynak: Güran, (2005), Kamu Hizmetlerinde Performans Ölçümü, Türkiye’deki Kamu Üniversiteleri İçin Bir Performans Ölçümü Uygulaması, Ankara, s.116 1.3.3.4. Ekonomiklik ve Karlılık (Economy and Rantability or Profitability) Ekonomiklik genel olarak satış hasılatı ile maliyet arasındaki ilişkidir (OECD, 2000:8). Aşağıdaki gibi ifade edilir. Ekonomiklik = Satış Hasılatı / Maliyetler Ekonomiklik = 1 + (Kar / Maliyetler) Orandan da anlaşılabileceği gibi, karlılık ile ekonomiklik arasında oldukça yakın bir ilişki vardır. Oranın 1’den büyük olması hasılatın maliyetleri aştığını; yani, başa baş noktasını aştığını; başka bir deyişle kar elde etmeye başladığını anlarız. Oranın 1’den küçük olması ise maliyetlerin hasılatı aştığı anlamına gelir ki, bu durumda, ekonomiklikten bahsedilemez ve negatif kar (zarar) söz konusudur. 15 Ekonomiklik iki ana ilkeden oluşmaktadır; • Tutumluluk ilkesi • İsteme dönüklük ilkesi (Baş ve Artar, 1991:48). Tutumluluk ilkesi minimizasyon ilkesinden oluşur. Minimizasyon mal maliyetinin minimize edilmesidir. Minimum maliyetli girdinin organizasyona sokulmasıdır ve aşağıdaki gibi ifade edilir. Tutumluluk = Fiziksel Girdi / Girdi Maliyeti İsteme dönüklük ilkesi ise piyasanın istekleri doğrultusunda hareket edebilmedir. Sunulan mal ve hizmetlerin efektif talep ile desteklenebilirliğidir. Her iki durumda da, amaç elimizde tuttuğumuzu yani karı çoğaltmaktadır. Karlılık kavramı burada ortaya çıkmaktadır. Fakat ekonomiklik karlılıktan daha geniş bir alanı işaret eder ki, o da, ekonomikliğin isteme dönüklük ilkesinden kaynaklanmaktadır. Organizasyonun (özellikle ticari işletmelerin) belirli bir dönemde elde ettiği karın, o dönemde işletmede kullanılan sermaye oranına karlılık (rantabilite) denir. Buna göre karlılık aşağıdaki gibi ifade edilir. Karlılık = Kar / Sermaye Karlılığın bir performans boyutu olarak ele alınması oldukça eleştirilen bir konudur. Karlılık konusunda genel görüş, karlılığın sadece kısa dönemli bir performans göstergesi olacağı, uzun dönemde ise böyle bir göstergenin kullanılamayacağı yolundadır. Bu görüşün altında yatan neden ise kısa dönemde karlı olmayı kolay bir hedef olarak kabul edip buna ağırlık verirken uzun dönemli başarıları ihmal etme olasılığıdır (Akal, 2002:39). Yöneticilerin kısa dönemli karı 16 arka plana atıp, yatırıma, kaliteye, AR-GE’ye, müşteri ilişkilerine önem vermesi uzun dönemde performans açısından çok daha önemli katkılar sağlayacaktır. 1.3.3.5. Kalite ve Yenilik (Quality and Innovation) Kalite müşteri gereksinmelerine uygun üretim ve hizmet anlayışını egemen kılan bir performans boyutudur (Akal, 2002:28). Yenilik de eski gereksinmeleri daha iyi karşılamak, yeni gereksinmelere yanıt verebilmek için daha iyi ve daha işlevsel sonuçlar veren uygulanabilir bir yaratıcılık olarak tanımlanabilir. Son yıllarda performansın parasal olmayan ölçütleri de büyük hızla bilim diline girmeye başlamıştır. Bu ölçütler ürünün kalitesi, stok/malzeme kullanımı, teçhizatların kullanımı veya bakımıdır. 1.3.3.6. Paranın Değeri (Value for Money-VFM) Paranın karşılığından elde edilen değer, bu mal veya hizmetin makul olup olmadığını gösterir. Değer göreceli bir kavramdır. Bu yüzden, değer, müşteri ve ilgili tarafların belli sonuçlar hakkındaki beklentileri kadar, çoğunlukla, onların algılamalarını da belirler. Bu algılama ve beklentiler, planlanan ve üzerinde anlaşılan faaliyetlerden veya diğer kriterlerden farklı olabilir (U.S. Treasury, 2000:53) Paranın değeri genel itibariyle o malın ediniminin o mal için harcanan paranın karşılığını verip vermediğinin sorgulanmasıdır yani verdiğimiz paranın karşılığını ne kadar alabileceğimizi gösterir. Paranın değeri aşağıdaki gibi ifade edilir (U.S. Treasury, 2000:53). VFM Çıktı Değeri Girdi Maliyeti = ETKİNLİK x VERİMLİLİK x TUTUMLULUK = Çıktı Değeri Fiziksel Çıktı x Fiziksel Çıktı Fiziksel Girdi x Fiziksel Girdi 17 Girdi Maliyeti 2. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS SORUNU VE YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI Bu bölümde devletin ekonomik başarısızlıklarına bir çözüm bulmak amacıyla kamu sektöründeki değişimler incelenecektir. Bu değişim kapsamda yeni kamu yönetimi anlayışı anlatılacak ve bu anlayışın ülkemizdeki yansımalarına değinilecektir. 2.1. DEVLETİN EKONOMİK RASYONALİTESİ VE EKONOMİK BAŞARISIZLIĞI 2.1.1. Ekonomide Devletin Rolü ve Bu Rolün Dönüşümü 16. yüzyılda, “Merkantilist” dönemde, kamu harcamalarının ticareti ve istihdamı artırdığı; bu nedenle desteklenmesi gerektiği ileri sürülmüştür. Paranın dolaşım hızı sabitken, kamu harcamalarının artırılmasının sadece madenlerin artırılmasına bağlı olduğu savunulmuştur. Dolayısıyla maden rezervlerinin artırılmasına uğraşılmıştır. Bu sebeple dış ticaret fazlası verilmeye çalışılmıştır. Devlet, piyasada oldukça önemli bir rol üstlenmiş; ordunun güçlenmesi ve gerekli altyapı kamu harcamaları aracılığıyla yapılmıştır. Devletten başka alternatif görülmemiştir. 16. yüzyılın sonu ve 17. yüzyılda siyasal ve ekonomik düşünceler alanında önemli değişimler yaşanmıştır. Dinsel düşünce yerini yavaş yavaş insan aklına bırakmıştır. Liberalizmin temel taşlarından olan “rasyonalizm” ve bu yolla da “bireycilik” anlayışı gelişmeye başlamıştır. Liberalizmin temelini oluşturan akılcılık, bireycilik ve faydacı felsefe, devletin mutlak rolü üzerinde önemli değişimler yaratmıştır. Bu çerçevede piyasa ekonomisine, özel teşebbüs ve mülkiyete, devletin müdahale etmemesi gerektiği anlayışı oluşmuştur. Devletin ekonomik faaliyetlerdeki yeri mutlak bir rolden yardımcı bir role kaymıştır. Liberal düşünceye dayanarak, devletin sadece piyasanın başarısız olduğu durumlarda ve sadece toplumun refah kaybı olmaması için ekonomiye müdahale etmesi gereği benimsenmiştir. 18 1929 Büyük Buhran sonrası ve özelikle II. Dünya Savaşından sonra müdahaleci bir devlet anlayışına doğru kayılmıştır. Müdahale kapsamında Keynes’in maliye ve iktisat politikaları ortaya çıkmıştır. Piyasa ekonomisinin başarısızlığına ilişkin teoriler geliştirilmiş ve bireylerin refahında çok önemli yeri olan sosyal üretimin, devlet tarafından üstlenilmesi kararlaştırılmıştır. 2.1.2. Devletin Varlık Sebepleri Dar anlamda devlet, sadece merkezi yönetim kuruluşlarını; geniş anlamda ise merkezi yönetim kuruluşlarının yanı sıra yerel yönetim kuruluşları ve sosyal güvenlik kuruluşları ve kamu ekonomik girişimlerini de kapsamaktadır (Akdoğan, 2006:29). Devletin makro hedeflerin belirlenmesi, üretim etmenlerinin yönlendirilmesi ve gerekli planlamaların yapılması bakımından yönetici ve yönlendirici işlevleri olan yönetim işlevi; mal ve hizmet üretimi konusunda yeterince rasyonelliğin sağlanamaması durumunda ve istenilmeyen dışsallıkların giderilmesi amacıyla üretim işlevi; anayasadan kaynaklanan ve gerçekleştirmekle yükümlü olduğu istihdamın sağlanması, gelir ve yaşam düzeyinin ve sosyal güvenliğin sağlanması şeklinde sayılabilen bölüşüm işlevi olmak üzere 3 işlevi vardır (Akdoğan, 2006:3235). Devletin varlık sebebi olarak piyasa başarısızlıkları olarak adlandırılan sebepler ileri sürülebilir ki bunların başlıcaları; saf kamu malları, dışsallıklar, erdemli mallar ve doğal tekel olarak gösterilebilir (Pınar, 2006:9-14; Akdoğan, 2006:41-60; Ünsal, 2005:39-41; Savaş, 2000:93-122; Akalın, 1998:14-20). Saf kamu malları, ortak tüketime konu olan, kimsenin tüketimden dışlanamayacağı mallardır. Faydası bölünemediği için bu malların fiyatlandırılması da mümkün değildir. Güvenlik, diplomasi ve adalet gibi hizmet özelliğindeki mallar olan saf kamu malları, piyasa ekonomisine bırakılacak olursa üretilmeme riski ile karşılaşılacağından bu mallar devlet müdahalesini meşrulaştıran nedenlerin başında gelir. 19 Dışsallıklar ise yapılan faaliyetin hedeflenenin dışında farklı bir sonuç daha doğurmasıdır. Bu sonuç olumlu olabileceği gibi olumsuz da olabilir. Dışsallık durumunda ek maliyetler ortaya çıkar. Eğer bu maliyet üretici birime yükletilirse üreticinin üretim kararı değişebilir. Bu bakımdan, devletin gerekli gördüğü dışsallık yaratan alanlarda müdahale etmesi gerekli görülmüştür. Devletin diğer bir varlık sebebi de erdemli mallar konusudur. Bazı mallar rasyonel düşünen birey tarafından daha fazla tüketilmesi gerekirken bu gerçekleşmez. Bunun gerçekleşmesi için devlet teşvik edici rol üstlenir; çünkü bu malların toplu halde tüketilmesi toplumun refahını artıracaktır. Doğal tekel konusu da devlet müdahalesini meşrulaştıran sebepler arasında yer alır. Buna göre, azalan maliyetlerle çalışan üretim alanlarında firmalar tekelleşme özelliğine sahip olur. Devlet bizzat bu alanlarda üretim yaparak doğal tekelin kişi refahını olumsuz etkilemesini önlemeye çalışır. Diğer piyasa başarısızlıkları olarak risk, belirsizlik, gelir dağılımı, fiyatın belirlenememesi ve esnekliği sorunu, eksik rekabet, asimetrik bilgi ve ekonomik dalgalanmalar gösterilebilir. Devletin varoluş sebepleri sayılan bu gibi unsurlar dolayısıyla devletin ekonomik rolü vazgeçilmez olmuştur. Temel görevi piyasanın yarattığı eksiklikleri gidermek olan devlet ya da başka bir deyişle kamu sektörü kendi yapısından kaynaklanan bazı sorunları da beraberinde getirmektedir. 2.1.3. Devletin Ekonomik Başarısızlığı Devlet ya da kamu ekonomisi genişledikçe artan maliyetler ülkelerde önemli bir yük oluşturmuştur. Üstelik bu yüksek maliyetlere rağmen işler etkin ve verimli yapılamamaktadır. Kısaca kamu ekonomisi başarısızlıklarına bakılacak olursa; (Grand, 1991:423-442; Akalın, 2002:137-150; Akalın, 2000:22-30, 51-145; Yereli, 2003:74-77; Savaş, 2000:95-123). Kamu sektörünün vazgeçilmez rolü olmasına rağmen faaliyet aşamasında etkinlik problemleri ile karşılaşılmaktadır. Genel olarak devletin faaliyetlerindeki başarısızlıkları ifade eden “devlet başarısızlığı” ya da “kamusal başarısızlık” 20 kavramı literatüre girmiştir. Güran’ın da (2005:11) aktardığı gibi kamusal başarısızlık, kamu sektörünün sonuçlar açısından kendisinden beklenen sonuçları sağlayamamasıdır. Türkiye’de devletin başarısızlığı şu nedenlere dayandırılabilir: Rasyonel seçmenler kamusal mal ve hizmetlerin seçiminde bilgisizdirler. Aynı zamanda rasyonel seçmenler ilgisizdir. Piyasa ekonomisinde birey, satın almak istediği malı derinlemesine araştırmak ister. Fakat kamu ekonomisinde bireylerin kamusal mala olan tercihleri ile kamusal mal ve hizmetlerin arzı arasında yakın bir ilişki mevcut olmadığından, bireyler tercihlerini açıklarken ihmalkar davranırlar. Bu soruna “bedavacılık” sorunu da denilmektedir. Yani seçmen oylamada bulunsa da bulunmasa da kendisine kamusal mal sunulacağının farkındadır. Kısacası, bedavacı motivasyonu ile hareket ederek oylama konusunda ihmalci ve ilgisiz davranan seçmen, optimum karar alınmasına engel olmaktadır. Bir diğer başarısızlık ise devlet organlarının faaliyetlerinin baskı ve çıkar grupları tarafından optimumdan uzaklaştırılabilmesidir. Bu faaliyetlere “rant kollama” da denir. Rant kollama seçmenin tercihini yansıtmayan sonuçlara yol açmaktadır. Oy ticareti de, seçim sonrası seçmen tercihlerinin optimumdan uzaklaşmasına neden olmaktadır. Oy ticareti ile siyasal partiler arasında topluma arz edilecek mal ve hizmetler listesi üzerinde bir tür alışveriş yapılır. Siyasetçiler kendi bölgelerinde daha fazla yatırım yapar. Böylece bütçe kaynakları kendi inisiyatiflerine göre kullanılmış olmaktadır. Siyasetçiler seçim bölgelerindeki seçmenleri memnun etmek ve bir sonraki seçimde kazanabilmek amacıyla kamu hizmetlerini sunarlar. Buna ise “hizmet kayırmacılığı” denilmektedir. Siyasetçilerin bir diğer amacı da oyları maksimize edecek politikaları yürürlüğe koymaktır. Siyasetçiler bu amaçla uzun dönemli politikalar yapmaktansa kısa dönemde sonuçlara ulaşılabilecek yüzeysel politikalar yaparlar. Ayrıca “ortanca seçmen teorisine” göre de siyasal iktidar, daima oyları maksimize etmek için ortanca seçmenleri memnun etmektedir. Çünkü ortanca seçmenin geniş bir oy potansiyeli vardır. Diğer seçmenler fazla önemsenmez. Devletin aşırı genişlemesinin maliyetine bakılacak olursa, “devletin genişlemesi” demek kamu yönetiminin etkisinin artması yani bir diğer deyişle kamu sektörünün genişlemesi demektir. Bu durumda özel sektör daralacaktır. 21 Buchanan aşırı büyümüş devleti, Thomas Hobbes’un benzetmesine atıfta bulunarak “Leviathan” olarak tanımlamıştır. Leviathanın dizginlenmesi için devletin yetkilerinin ve gücünün sınırlandırılması gerektiğini söylemiş ve bu hususu ekonomik ve siyasal özgürlüğe giden tek yol olarak görmüştür (Buchanan, 1975’ten aktaran Yereli, 2003:77). Devletin büyümesinin maliyeti çeşitli açılardan karşımıza çıkar. Siyasal açıdan bakıldığında devletin büyümesi sonucu, siyasetçi ve bürokratların güç ve yetkilerinin de artması söz konusudur. Baskı ve çıkar grupları, büyüyen devletten hisse kapmak amacıyla lobicilik ve rant kollama faaliyetlerini artırır. Devletin büyümesi ile birlikte rüşvetin boyutları da artmakta ve denetimi güçleşmektedir. İltimas ya da torpil olarak adlandırılan görüş ile kamu kurumlarının istihdamının sağlanması sonucu kalite düşmektedir. Siyasi iktidar bir sonraki seçimi kazanabilmek için bütçe tahsisatını kendi hedefleri doğrultusunda kullanacaktır. Partizanlık ya da patronaj olarak adlandırılan faaliyetler ile kendisini destekleyen gruplara haksız çıkarlar sağlayarak bu gruplara destek olur. Lobicilik ve rant kollama hareketleri ile çıkar sağlanmaya çalışılır. Ekonomik açıdan bakıldığında ise “kırtasiyecilik” sorunu gündeme gelmektedir. Bütün organizasyonlar, bu arada bürokratik organizasyonlar birtakım amaçları gerçekleştirmek için kurulurlar. Bu amaçları gerçekleştirmek için yaptıkları birtakım işler vardır. Bu işleri yaparken uyulması gereken kurallar konulmuştur. Bürokratik işlemler olarak adlandırılan bu kurallarla işlemlerin çok fazla olması gereksiz formaliteleri, zaman kaybını ve ekstra maliyeti beraberinde getirir. Kırtasiyecilik bir yandan kamu yönetiminin sunum hızını, niteliğini düşürüp zaman, kaynak ve emek savurganlığına neden olurken, öbür yandan yurttaş- yönetim ilişkilerinin bozulmasına, yurttaşın yönetime karşı olumsuz tutum takınmasına yol açmaktadır (Mıhçıoğlu, 1965’ten aktaran Emre, 2003:254). Bu sayılan sorunlar yüzünden kamu sektöründe değişime ihtiyaç duyulmuştur. “Yeni kamu yönetimi” ya da “yeni kamu işletmeciliği” anlayışı adıyla bu değişim başlatılmak istenmiştir. 22 2.2. DEVLETİN EKONOMİK BAŞARISIZLIĞINA ÇÖZÜM İÇİN YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI Bir kamusal faaliyetin kendisinden beklenen sonuçları sağlayamaması durumunda başarısız olduğu durumu ortaya çıkar. Devletin yukarıda belirtilen başarısızlıklarının giderilmesi için çeşitli çözüm yolları ileri sürülmüştür. En yaygın ve en bilinen çözüm yolu, devletin başarısız olduğu alanların kamu sektöründen çıkarılıp özel sektör eline bırakılması demek olan özelleştirmedir. Fakat devletin, piyasa başarısızlıkları yüzünden asla başka bir kuruma emanet edemeyeceği faaliyet alanları vardır. Bu noktada, tek çözüm yolu halen sürdürülegelen bu asli faaliyetlerin başarısını artırma yoludur. Başka bir deyişle, bu faaliyet alanlarında devletin performansının iyileştirilmesi gerekmektedir. Bu anlayış ile devletin kendi başarısızlığını giderme yolu olarak “Yeni Kamu Yönetimi (New Public Management-NPM)” yaklaşımı ortaya atılmıştır. Özelleştirme sonucunda “elde kalan bu daha yoğunlaştırılmış yapıyı, nasıl daha etkin ve etkili kılabiliriz?” sorusu 1990’lardan itibaren sorulmaya başlanmıştır (Ömürgönülşen, 1997; Ömürgönülşen, 2003). Yani, özelleştirmelerle devletin aşırı şişmiş yapısı giderilmeye çalışılmış, devletin küçültülmesi girişimleri ardından elde kalanın etkinleştirilmesine çalışılmıştır. 2.2.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkışı Dünya’da 1970’li yıllarda yaşanan krizin ardından neoliberalizm akımı yükselmiş ve krizin sebebini devlete bağlamıştır. Krizden çıkmak için “küçük devlet, güçlü piyasa” önerisini getirmiş ve devletin fonksiyonlarının yeniden tanımlanması gerektiğini ileri sürmüştür. Çünkü kısaca her şeyin sınırları aşması anlamına gelen küreselleşme ile uyum sağlamak ve yeniden yapılanmak gereği ortaya çıkmıştır (Apan, 2008). Kriz ekonomilerin yapısını değiştirdiği gibi kamu yönetimi yapılarını da değiştirmiştir. Dünya kapitalizminin yaşadığı krize çözüm olarak özelleştirme, liberalizasyon ve piyasalaştırma görülmüştür. Gerçekleşen bu uygulamaların genel adı da reform olarak sunulmuştur. 1980’ler köklü reform uygulamalarına sahne olmaktadır (Güzelsarı, 2004:86). Hughes uygulamalarının “altın çağı” demektedir. 23 (1994:48), bu yıllara reform 1990’larda yaşanan tartışmalar devletin sınırlandırılması ve özelleştirme üzerine olmamış; ayrıca, devletin yapısı ve farklı rolü giderek önem kazanmıştır. Tartışmalar, devlete girişimcilik ruhu kazandırılıp piyasaya dönük olması yönündedir. Önerilen yeni kamu yönetimi, her ne kadar devletin verimliliğini geliştirmede kullanılacak tekniklerin bir bütünü gibi sunulsa da, aslında piyasa güçlerinin uygun koşullarda isleyişinin devlet tarafından desteklenmesi ve aynı zamanda düzenlenmesi politikalarının bir parçası olmuştur. Yani, devlet küreselleşme sürecinde özel sektörün uzun vadeli stratejilerini düzenleyecek ve kolaylık sağlayacak bir devlet olmalıdır (Güzelsarı, 2004:95). Devletin verimliliğinin artırılması için, özel sektör yönetim tekniklerinin uygulanabileceği yaklaşımı benimsenmeye başlanmıştır. “Yeni kamu yönetimi” anlayışı 1990’ların başında doğmuştur. Osborne ve Gaebler’in, 1992 yılında yazmış olduğu Devletin Yeniden İnşası (Reinventing Government) adlı eserinde kamu idarelerinin özel sektör teknikleri ile yeniden yapılandırılması ve yönetilmesi önerilmektedirler. Bu öneri ile yeni kamu yönetiminin temelleri atılmıştır. Osborne ve Gaebler devletin yeniden inşası için 10 öneride bulunmuşlardır. (i) Katalitik devlet (kürek çekmek değil dümen tutmak): Bu yeni anlayışa göre, devlet yol ve yön göstermelidir. Siyasal karar alma (dümen tutma) ve mal ve hizmet sunumu (kürek çekme) birbirinden ayrılarak devletin mal ve hizmet sunumu işlevinin yani kürek çekmenin özel sektöre devredilmesi gereği anlatılmaktadır. Bu ilk öneri kamu sektörünün küçültülmesi anlamına gelmektedir. (ii) Sahiplenilen kamu yönetimi (hizmet değil yetki verme): Bu ilke insanların bulundukları ortamı kontrol edebildiklerinde, başkalarının kontrolü altında yaşamaya nazaran daha sorumlu davranacakları eğilimi ile oluşmuştur. Bürokratlardan toplum eline bırakılınca, toplumun yönetimde daha fazla söz sahibi olabileceği anlatılmaktadır. Fakat, dikkat edilmesi gereken nokta kamu yönetimlerinin mülkiyeti ve kontrolü topluma aktarmakla sorumluluğu devretmemesi gerektiğidir. 24 (iii) Rekabetçi devlet: Devletin tekele karşı rekabet edip, rekabet ortamının yararlarını sağlaması gerekir. Rekabetin başlıca yararları aynı harcama ile daha fazla iş yapılabilmesi, müşterilerin ihtiyaçları doğrultusunda davranmaya itmesi, yeniliği ödüllendirmesi olarak sayılabilir. (iv) Misyona dayalı kamu: Kamu kurumlarının çoğu, misyonlarına (asli görevlerine) göre değil, mevzuat ve bütçelerine göre davranmaktadır. Girişimci kamu yönetimleri ise bu iki kavramı reddedip, bunların yerine asli görevlerini tanımladıktan sonra personeli bu görevleri yerine getirmekte serbest bırakan bütçe sistemleri ve kurallarını geliştirirler. Böylece stratejik yönetim önerisi ortaya çıkmıştır. (v) Sonuca yönelik kamu: Geleneksel kamu yönetimi anlayışında karar verme çıktı ve sonuçlara göre değil girdilere göre oluşmaktadır. “Sonuç” ve “performans” gibi kavramlar kamu yönetimlerince kullanılır olmalıdır. Böylece kamu sektöründe performans yönetimi önerisi ortaya çıkmıştır. (vi) Müşteriye yönelik kamu: Bürokrasinin değil müşterilerin ihtiyacının karşılanmasını içerir. Demokratik devletlerin varoluş nedeni vatandaşlara hizmet etmektir. Özel sektörün ise kar etmektir. Halkı memnun etmek için sürekli arayış ve yenilik peşinde olan özel sektördür. Kamu yönetimleri ise müşterileri pek önemsemezler. Bürokratik yönetimlerin en kötü tarafı da müşteriye yönelik olmamasıdır. (vii) Girişimci devlet (harcamak yerine kazanmak): Gelir elde etmenin yolu sadece vergi değildir. Devlet başka kaynaklara da başvurmak zorundadır. Girişimci kamu yönetimlerinde gözlenen bir özellik de yatırım boyutudur. (viii) Geleceği hesaplayan kamu (çare değil tedbir): Geleceği tahmin etmek başka, bu tahmine dayanarak karar almak başkadır. Bunun için stratejik planlamalardan yararlanmalıdır. (ix) Merkeziyetçilikten kurtulmuş kamu (hiyerarşiden katılım ve takım çalışmasına): Merkeziyetçilikten kurtulmuş kurumların birçok avantajı vardır. 25 Merkeziyetçilikten uzaklaşıp eyalet ve yerel yönetimlere daha fazla yetki ve sorumluluk verilmesi gerekir. (x) Piyasaya yönelik kamu: Piyasanın işleyişinde yaşanılan sorunlara karşı piyasanın da yeniden yapılandırılmasına ihtiyacı vardır. Piyasa kurallarının belirlenmesi, tüketici bilgi akışının sağlanması, talep yaratılması ve yönlendirilmesi, özel sektör tedarikçilerinin teşvik edilmesi, gerekli kurumların ve ortamın yaratılması, vergi reformları ile piyasanın etkilenmesi gibi konular, devletin düzenlemesinde katkı sağladığı veya bizzat üstlendiği konulardır. Osborne ve Gaebler’in 1992’de ortaya attığı bu 10 ilke özünde, özel sektörce benimsenen yönetim anlayışının devletçe uygulanmasını öğütleyen, yeni kamu yönetimini yansıtmaktadır. 2.2.2. Yeni Kamu Yönetimi Temel Değerleri Yeni kamu yönetimi anlayışı, vizyon ve misyonun belirlenmesi, kural ve düzenlemelerin faaliyetler ile yer değiştiği, bütçelerin sonuç odaklı gelişimi, yönetimsel çözümlerden çok piyasa araştırması yaparak gelişme ve başarının müşteri memnuniyeti ile ölçümü ile devlet odağına ilk olarak insanı koyan bu fikirlerin birleşmiş halini tarif eder (Thompson, 1994:169). Hood, yeni kamu yönetimi anlayışının ilkelerini şu şekilde vermiştir (Hood’dan aktaran Schedler, 1996:71); • Profesyonel yöneticilik, • Açıkça ortaya konulmuş performans ölçütleri, • Çıktılar üzerinde dikkatli bir kontrol, • Rekabet ortamına geçiş, • Özel sektör tekniklerinin uygulamasına vurgu, • Kaynak kullanımında verimlilik ve disiplin. 26 Klasik kamu yönetiminden yeni kamu yönetimine değişimi temel değerler bazında göstermek için Şekil 2.1.’de karşılaştırma yapılmıştır. Şekilde birey merkezliliğe geçiş açıkça görülmektedir. Şekil 2.1.Klasik ve Yeni Kamu Yönetimi Temel Değerlerin Karşılaştırması Klasik Kamu Yönetimi Yeni Kamu Yönetimi Toplum Merkezli Demokrasi Birey Merkezli Demokrasi Politik Hesap Verebilirlik Yönetsel Hesap Verebilirlik Toplumculuk Bireycilik Kamu Yararı Kişisel Yarar Toplumsal Sorumluluk Sınırlı Devlet Geleneksel Değerler Ekonomik Değerler Dayanışma Rekabet Kaynak: Karcı, Ş. M. (2008), Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımının Temel Değerleri Üzerine Bir İnceleme, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı: 16, s.40-64’ten uyarlanmıştır. İki yönetim anlayışının temel değerler açısından bireycilik ve toplumculuk bağlamında birbirlerinden ayrıldıkları görülmektedir. Klasik kamu yönetiminde bireysel faydanın toplumsal faydadan daha az önemli olduğu görülmektedir. Yeni Kamu Yönetiminin temel değerleri bireye verilen önem ile şekillenmiştir. Şekilde sütunlar ayrı ayrı değerlendirildiğinde, her iki tarafın da demokratik olduğu görülür. Ancak temel değerler arasındaki bu farklılık toplum ve birey merkezliliği açıkça ortaya koymaktadır (Karcı, 2008:59-60). Christensen ve Laegreid (2002:269), yeni kamu yönetiminin temel bileşenlerini takdir haklarını kullanabilen aktif ve görünür kişilerce yönetim, performans standartlarının belirlenmesi, çıktı kontrollerinin yapılması, rekabetin artırılması, sözleşmeler, yetki devrine gidilmesi, birimlerin ayrıştırılması, yeniden düzenleme, müşteri odaklılık ve özel sektör yönetim tekniklerinin kullanılması olarak göstermiştir. 27 Güzelsarı (2004:94-95), yeni kamu yönetiminin temel bileşenlerini şu şekilde sıralamıştır: • Önem siyasetten yönetime kaymıştır. Sorumluluk ve yetkileri açık olarak tanımlanmış yöneticilere yönetme ve karar alma özgürlüğü sağlanmıştır. • Teşkilatlanma yapısında dikey örgüt modeli yerine yatay örgütlere gidilmiştir. Böylece, yarı-özerk birimlere ayrıştırılması sonucunda, bağlı oldukları bakanlıklardan ayrı olmakla beraber devlete bağlı kamu idareleri niteliğindeki kuruluşlar yapılandırılmaya başlanmıştır. • Süreç odaklı yönetim anlayışından sonuç odaklı yönetim anlayışına geçilmiştir. Sonuçlara ulaşılması için kaynakların etkin kullanımına yönelmesinin, faaliyet sürecinden üstün olduğu düşüncesi önem kazanmıştır. Kaynak dağılımında performans sonuçları dikkate alınacağından, performans göstergeleri önem kazanarak, performans ölçüm mekanizmalarının kurulması vurgulanmıştır. • Hizmetlerin sunumunda müşteri odaklılık önem kazanmıştır. Bu anlamda vatandaş kavramı, tüketici veya kamu hizmetlerinin müşterisi olarak tanımlanmıştır. • Kaynak kullanımında disipline ve ekonomikliğe vurgu yapılmıştır. Bunun için kamu hizmetlerinin gördürülmesinde rekabeti artırıcı girişimlere yer verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir. 2.2.3. Türkiye’de Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Dünyada kamu yönetimlerinin yeniden yapılanmasına yol açan nedenler, Türk kamu yönetimi için de geçerli olmuştur. Türk kamu yönetiminde yaşanan değişimin temel unsurları olarak yerelleşme, yönetişim, kamu idareleri arasında rekabetin teşvik edilmesi ve kamu yönetimi alanının daraltılmasına karşılık bireysel tercihlere daha çok ağırlık veren özel kesim alanının genişletilmesi ön plana çıkarken müşteri, performans ve strateji gibi kavramların da kamu yönetimi disiplini ve örgütlenmesi içine yerleştirildiği görülmektedir (Karcı, 2008:52). Ülkemizde kamu sektöründe yeniden yapılanma çalışmaları ilk olarak mali alanda başlamıştır. Mali yönetimin yeniden yapılandırılması hususunda 1993 yılında 28 Kamu Mali Yönetim Projesine başlanılmış fakat bu çalışmaların arkasında yeterli siyasi sahiplenme oluşmadığından başarılı olunamamıştır. Yeniden yapılanmanın yapısal reformlara ilişkin süreci ise 1999 yılında imzalanan 3 yıllık IMF Stand-by anlaşması ile başlamıştır. 2000 yılında Dünya Bankası ile birlikte hazırlanan PEIR (Public Expenditures and Institutional Review) Raporu ile devam etmiştir (Kesik ve Canpolat, 2010: 72). 2000 yılında Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı (DPT) tarafından, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmalarına ışık tutmak üzere Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu hazırlanmıştır. Bu raporda, Türkiye’de kamu yönetimi reformu çalışmalarına yer verilmiş ve reform yönetimine ilişkin öneriler sunulmuştur. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması kaçınılmaz olarak kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasını yine gündeme getirmiştir. Reformun somut adımları ilk olarak mali alanda 2003 yılı sonunda çıkarılan ve 2006 yılından itibaren yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile atılmıştır. Bu kanun ile mali sistemimizde köklü değişiklikler olmuştur. Yeni kamu yönetimi anlayışı ile kamu yönetimlerini yeniden yapılandıran ülkeler, bu anlayışın çerçevesini çizen ve hayata geçirilmesi için takvim belirleyen kanunlar çıkarmışlardır. Bunlara örnek verilecek olursa (Başbakanlık, 2003:138; DPT, 2000:14); • İngiltere’de "Financial Management Initiative" (1982), "Next Steps Initiative" (1988) ve "The Modernising Government White Paper" (1999); • Avustralya'da "Public Service Reform Act" (1984); • Yeni Zelanda'da "The State Sector Act" (1988); • Kanada'da "Public Service 2000 (PS 2000)" (1989); • ABD'de "The Government Performance and Results Act" (1993) ile yasal düzenlemeler yapılmıştır. 29 Ülkemizde de yukarıdaki ülkelerdekine benzer bir işlev görmek üzere yeniden yapılanmayı içeren bir kanun (Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı) gündeme getirilmiştir. 2003 yılında Başbakanlıkça yayınlanan, kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarına genel gerekçe olarak sunulan “Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim” isimli kitap ile “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı” yayımlanmıştır. Başbakanlık bu kitaplar ile 21. yüzyıl kamu yönetimi anlayışının nitelikleri arasında; saydamlık, katılımcılık, hesap verebilirlik, etkililik ve verimlik, öngörülebilirlik, esneklik ve süratlilik ilkeleri olarak saymıştır. Genel giriş niteliğinde algılanabilecek ilk kitabın Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısında uygulamaya dönük somutluk kazandığı görülmektedir. 2004 yılında TBMM tarafından sözü geçen Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının adı “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun” olarak kabul edilmiştir. Ancak, Kanun Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye iade edilmiştir. Kanun TBMM’de tekrar görüşülmemiştir. Kamuoyuna yapılan açıklamalar ve kamu yönetimi alanında yapılan düzenlemeler değerlendirildiğinde Kanunun çıkarılmayacağı, ancak bu kanunda yer alan düzenlemelerin başka kanunlarda parça parça yer verilerek hayata geçirileceği anlaşılmaktadır (DPT, 2006b:65). Aşağıda bu önemli düzenlemelerin bazıları yer almaktadır: • 2005 yılında kabul edilen 5436 sayılı Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, • 2004 yılında kabul edilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 2005 yılında kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu, • Saydamlığı ve hesap verebilirliği güçlendiren 2003 yılında kabul edilen 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanun ve 2002 yılında kabul edilen Kamu İhale Kanunu, • Çeşitli kamu idarelerinin görev ve teşkilat ile ilgili kanunları çıkarılmıştır. 30 Başbakanlık (2003:65-73) tarafından, tüm bu reformların gerekçesi olarak gösterilen Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim Raporunda, Türk kamu yönetiminin temel sorunu olan üç açığa stratejik açık eklenmiş ve dört açık olarak ifade edilmiştir. Bu açıklar: • Stratejik açık, • Bütçe açığı, • Performans açığı ve • Güven açığıdır. Raporda dile getirilen stratejik açık ile kısa vadeli düşünce biçimi ve günlük olayların etkisi altında kalarak yönetilmelerin yol açtığı sorunların giderilmesi için uzun vadeli bakış açısı kazanmaları gerektiği ifade edilmektedir. Stratejik açığın saptanmasından yola çıkarak kamu performans yönetim sisteminin kurulması ileri sürülmüştür. Türkiye’de yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda yeniden yapılan(dır)ma konusunda fikir birliğine varılmış temel ilkeler Şekil 2.2’de gösterilmiştir. Şekilde yer alan ve 7. ilke olan stratejik yönetime geçiş ilkesi, kamu idarelerinin ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde stratejik planlarını hazırlamasını, bu sayede politika ve önceliklerini oluşturarak uzun vadeli bakış açısı kazanmalarını ve performans göstergeleri geliştirerek başarılarını ölçebilmelerini içerir. Kamu idarelerine stratejik plan hazırlamaları konusunda rehberlik eden idare DPT’dir. Bu amaçla DPT tarafından Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu hazırlanmıştır5. Performans Yönetiminin ilk aşaması olan stratejik planlara geçiş ile kamu idareleri rutin gündem altında kalan bir yapıdan sıyrılarak çevresi ile uyumlu stratejik bakış açısına sahip ve öncelikli alanlarını belirlemiş bir yapıya geçecektir. Şekilde 8. ilke olan performansa dayalı oluş ilkesi ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun getirilmesi ve bu sayede bütçe birliği sağlayan, girdi değil çıktı-sonuç odaklı bir yaklaşım ve iç kontrol getiren, mali saydamlık ve hesap verebilirliği sağlayan bir mali yönetim sistemini ifade etmektedir. Buna göre kamu idarelerinin bütçeleri performans esaslı olacak yani performans yönetiminin 5 Bu konu hakkındaki ayrıntılı açıklamalara tezin üçüncü bölümünde yer verilecektir. 31 ikinci ayağı olan performans programları hazırlayacaklardır6. Performans göstergeleri ile de performans ölçümü yapacaklardır. Şekil 2.2.Yeniden Yapılan(dır)ma Temel İlkeleri 1. İhtiyaca Uygunluk 2. Katılımcılık ve Çok Ortaklılık: Yönetişim 3. Halk Odaklılık 4.Denetimde Etkililik 5. Etik Kurallar ve İnsana Güven 6. Hizmetlerin Yürütülmesinde Yerindelik 7. Stratejik Yönetime Geçiş 8. Performansa Dayalı Oluş Kaynak: Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma I, Ankara, s.127135’ten uyarlanmıştır. Bu kapsamda 1980’li yıllarda dünyada başlayan ve 2000’li yıllardan itibaren Türkiye’yi etkileyen yeni kamu yönetimi anlayışının en önemli unsuru olan kamu performans yönetim ve ölçüm kavramı ve Türkiye’deki uygulaması incelenecektir. 6 Bu konu hakkındaki ayrıntılı açıklamalara tezin üçüncü bölümünde yer verilecektir. 32 3. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ Bu bölümde yeni kamu yönetimi anlayışının en önemli ilkelerinden biri olan kamu sektöründe performans yönetimi tanımlayıcı bir yaklaşımla sunulacak ve Ülkemizdeki kamu sektöründeki performans yönetiminin bileşenleri ortaya konulacaktır. Fakat ülkemizde kamu sektöründe performans yönetimi ile stratejik yönetim kavramlarında kavram kargaşası olduğu görülmektedir. Bu amaçla ilk önce bu kavramlarda ki karışıklık giderilmelidir. 3.1. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE STRATEJİK YÖNETİM KAVRAMI Ulusal literatürde çoğunlukla kamu sektöründe performans yönetiminin odaklandığı unsurun insan olduğu ve buna göre performans yönetiminin odağının organizasyondaki insan kaynağından en etkin şekilde faydalanma olduğunu düşünülmektedir. Organizasyondaki stratejilerin gerçekleştirilebilmesi için kilit noktayı insan kaynağı teşkil etmektedir. Amaçlara ulaşabilmek için insan kaynaklarında performansı sürekli geliştirilmelidir (Çalık, 2003:7-9; Peker ve Aytürk, 2002:19). Fakat buradaki geliştirilen insan kaynaklarının performans yönetimidir, personel performansından bahsedilmektedir ve performans yönetiminin çok dar bir kısmıdır. Uluslararası literatürde ise kamuda performans yönetimi denildiğinde organizasyonun uzun vadeli amaçlarından, faaliyetlerine, bütçesinden insan kaynağına her şeyini geleceğe yönlendirmek amacıyla stratejik kararlarını etkili bir iletişimle uygulayarak sağlayan bir süreçtir (Cederblom ve Pemerl, 2002:138). Bu nedenle, performans yönetimini personel performansı boyutuna indirgememek gerekir (Hartle ve Group, 1994:103). Ulusal literatürde ise tüm aşamaları kapsayan bu kavramın stratejik yönetim kavramı ile anlatılmak istendiği görülmektedir. Bu bakımdan ulusal literatürde sıklıkla kullanılan stratejik yönetim kavramı bu çalışma kapsamında performans yönetimi olarak kullanılacaktır. Kamu sektöründe performans yönetimi ile stratejik yönetim esasen aynı noktaları işaret etmektedir. 33 Stratejik yönetim tanımlarına ve stratejik yönetimin özelliklerine bakılacak olursa performans yönetimi ile eşleştiği görülmektedir. Stratejik yönetim, stratejilerin planlanması için gerekli araştırma, inceleme, değerlendirmeler yapma ve daha sonra da stratejilerin uygulanmadan önce ve uygulandıktan sonra amaçlara uygunluğu açısından kontrol edilmesini kapsayan süreçler toplamıdır (Eren, 2002:18). Stratejik yönetim, bir organizasyonun ne yaptığını, varlık nedenini ve hedeflerini ortaya koyan bir yönetim tekniğidir (Bryson, 1988:5). Stratejik yönetim, bir organizasyonun hedeflerine nasıl ulaşılacağını gösteren süreçtir (Barry, 1986:10). Stratejik yönetim, bir organizasyonun hedeflerine ulaşabilmesi için stratejiler oluşturması, uygulanmasını ve kontrolünü ifade eder (Aktan, 1999:6). Tüm bu tanımlardan hareketle, stratejik yönetimin özellikleri şu şekilde sıralanabilir: • Organizasyonun geleceğe dair hedefleri doğrultusunda faaliyetlerinin koordine edilmesini sağlar. • Stratejik yönetim, örgütün iç ve dış çevresini değerlendirmesine imkan tanır. Bu yolla, organizasyonun güçlü ve zayıf yönleri analiz edilerek tedbirler alınır. • Stratejik yönetim sürecinde stratejiler önemli bir role sahiptir. İzlenen strateji ve taktikler stratejik düşünmeyi sağlar. • Stratejik yönetimin amacı, organizasyonun gelecekteki performansının artırılması, karlılık ve verimliliğin yükseltilmesidir (Aktan, 1999:9). • Stratejik yönetim işletmenin kaynaklarının en etkili bir şekilde dağıtımıyla ilgilidir. Yukarıdaki tanımlardan özetle stratejik yönetim, bir organizasyonun hedeflerine ulaşabilmesi için gerekli araştırmaların, incelemelerin, planların yapılması, bunların uygulanması ve süreç içerisinde izlenmesi, değerlendirmeler yapılmasını ve bu sayede performansın artırılıp istenen düzeyi sağlayan bir süreçtir. Performans yönetimi ise yukarıdaki tanımdan farklı olmaksızın, belirlenen hedeflere ulaşabilmek için organizasyonun bir bütün olarak ne yapması gerektiğinin 34 belirlenmesini, bunların nasıl yapılacağının formüle edilmesini ve öneriler geliştirilmesini kapsar. 3.1.1. Kamu Sektöründe Performans Yönetiminin Amaçları ve Özellikleri Kamu Performans Yönetiminin temel amacı, kamu idarelerinin hedeflerini ulaşmalarını sağlamaktır. Bu amaçla kamu idareleri uzun ve orta vadeli hedeflerini oluşturmakta bunlara uygun performans ölçütlerini belirlemekte, geliştirmekte, belirlenen performans ölçütlerini izlemekte ve değerlendirmektedir. Kamu performans yönetimi, performans yönetimi anlayışının kamu sektörüne uyarlanmış halidir. Bu nedenle, performans yönetiminin özellikleri kamu yönetimi kültüründen büyük ölçüde etkilenmektedir. Ancak, etkilenme yeni kamu yönetimi anlayışındaki gelişmeler ışığında kamunun yararına olması beklenir. Kamu performans yönetiminin özelliklerini, performans yönetimi özellikleri ile ele alındığında, bunların kamu performans yönetimini yeterince ortaya koyduğunu görülmektedir. Ancak, amaçlanan hedefler ile elde edilecek sonuçlara baktığımızda, gerek getirilen saydamlık ve hesap verebilirlik açısından, gerekse ekonomiklik, verimlilik gibi ölçütlerin performansa etkisi açısından bazı farkların ortaya çıktığı görülmektedir (Bilgin, 2004:24-25). Bu farklılıklar temel olarak iki alanda görülmektedir. Bu alanlar sayılabilir performans hedefleri ve ölçülebilir performans göstergeleri oluşturma aşamalarıdır. Bilgin’in (2004:26) belirttiği üzere sayılabilir performans hedefi oluşturma geleneksel kamu yönetimi anlayışına ters düşmektedir. Çünkü kamu hizmetinin doğası gereği hedefleri önceliklendirmek ve sınırlandırmak kamu yararı ilkesini gereği oldukça zordur. Ayrıca kamu idareleri genellikle hizmet ve politika üreten birimlerdir. Dolayısıyla somut çıktıları elde etmek çok zordur. Dolayısıyla ölçülebilir performans göstergelerin belirlenememesi söz konusu olduğundan performans ölçümünde farklılıklar olmaktadır.7 7 Bu konu hakkındaki ayrıntılı açıklamalara tezin dördüncü bölümünde yer verilecektir. 35 Thompson ve Strickland’e (1990:4) göre performans yönetiminin beş temel görevi vardır. Bunu kamu sektörüne Şekil 3.1’de görüldüğü gibi uyarlayacak olursa: • Kamu idaresinin ihtiyaç duyduğu vizyonu oluşturmak (İdareye esas amacını hatırlatmak, uzun dönemli bir yol çizmek ve misyon oluşturmak). • Misyonu uzun ve orta vadeli amaç ve hedeflere dönüştürmek. • Hedeflenen performansa ulaşmak için bir program oluşturmak. • Belirlenen stratejiyi etkili ve verimli bir şekilde uygulamak ve yönetmek, performansı izlemek. • Performansı değerlendirmek, durumu yeniden gözden geçirmek, uygulamalarda tedbirler almak. Şekil 3.1.Performans Yönetimin Beş Görevi 1. Görev 2. Görev Vizyon, misyon ve uzun vadeli yol haritası oluşturmak Uzun ve orta vadeli amaç ve hedefler oluşturmak 3. Görev Hedeflenen performansa ulaşmak için program oluşturmak 4. Görev 5. Görev Performansı Stratejiyi uygulamak ve yönetmek değerlendirme, yeniden gözden geçirmek, uygulamalarda tedbirler almak Stratejik Planlar Performans Programları Faaliyet Raporları Kaynak: Thompson A. A. ve Strickland A. J. (1990), Strategic Management: Concepts And Cases, s.4). 3.1.2. Kamu Sektöründe Performans Yönetiminin Yararları Hızla değişen bilgi teknolojileri, çevre koşulları ve farklı boyutlar kazanan sorunlarla birlikte yeni kamu yönetimi yaklaşımı günümüz kamu idarelerine performans yönetimi yaklaşımına yönelmeyi gerekli kılmakta ve bunun yönetime yansıması sonucunda şu yararlar gözlemlenmektedir: 36 • İdarelerin hedeflerine ulaşmasında rehberlik eder. • Çalışanlar, ne yapmaları gerektiği konusunda daha bilinçli olurlar. • Kamu idarelerinin dış dünyada meydana gelen değişiklikleri takip etmesini kolaylaştırır ve rekabet ortamında kamu idarelerinin yenilikleri izlemesini sağlar. • İdareler, güçlü ve zayıf yönlerini değerlendirme olanağı bularak önlemler alır. • İdareler, iç ve dış çevresini analiz ederek oluşturduğu stratejiler ile problem çözümünde etkinlik sağlar. • İdare içinde alt ve üst birimler arasında koordinasyon sağlayacak alt kademe çalışanların örgütün hedeflerinden sapmasını önler. • Kaynak israfı önlenir. Akyüz (2001:119), performans yönetimden yoksun olan kamu idarelerinde ise çeşitli problemlerle karşılaşabileceğini ifade ediyor: • Performans yönetiminden yoksun idareler kaynaklar etkin ve verimli kullanılmaz. • Etkin stratejilerle elde edilebilecek rekabet üstünlüğü sağlamaya yönelik şanslar, farkına varmadan geçiştirilir. • Çevredeki önemsiz dalgalanmalar ve küçük tehlikeler bile bu idareler için ciddi sorunlar doğurabilir. 3.1.3. Kamu Sektöründe Performans Yönetim Süreci Planla–Uygula-Denetle-Önlem al aşamalarından oluşan Şekil 3.2’de gösterilen Deming döngüsü yıllarca uygulanmış bir yönetim metodudur. “PUKÖ” döngüsü olarak da adlandırılan bu döngü ile sürekli iyileşme sağlanacağı düşünülmektedir. 37 Şekil 3.2.PUKÖ Döngüsü Önlem Al Planla Kontrol Et Uygula Kaynak: Wikipedia (2010), http://en.wikipedia.org/wiki/PDCA, 11/04/2010 Deming döngüsünün elemanları olan planlama, uygulama, kontrol etme ve önlem almayı Şekil 3.3’de de görüleceği üzere kamu performans yönetimine uyarlanacak olunursa; performans yönetiminin başlangıcı oluşturan stratejik planlama ile başlamaktadır. İkinci adım olarak performans programların oluşturulması ile devam eder. Bu adımda, yıllık uygulama dilimleri mevcuttur ve performans ölçümleri yapılmaktadır. Bir önceki adımda belirlenen uzun vadeli hedeflerin yıllık kırımları bu aşamada yer alır. Bu hedeflere ulaşmak için yapılacak faaliyetler ve bunların maliyetlendirmesi yine bu aşamadadır. Bu uygulama aşaması yıl boyunca izleme ve değerlendirme aracılığıyla takip edilir. Son olarak da, kamu yönetimde bir önceki yılın performans ölçümlerinin değerlendirmelerinin yer aldığı ve döngüde kontrol etme ve önlemler alma elemanını tanımlayacak faaliyet raporları ile son bulur. Şekil 3.3.PUKÖ Döngüsü ve Kamu Performans Yönetimi 1. Planla Stratejik Plan 2. Uygula Performans Programları 3. Kontrol Et Faaliyet Raporları 4. Önlem Al 38 Kamu Performans Yönetimi 3.2. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİNİN UNSURLARI Ülkemizde kamu sektöründeki performans yönetiminin ana unsurları; stratejik planlar, performans programları ve faaliyet raporudur. Bu unsurlar 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanununda ve bu Kanuna ilişkin hazırlanan yönetmelikler ile mevzuattaki yerini almıştır; fakat bu enstrümanların yanında henüz mevzuatla desteklenmemiş izleme ve değerlendirme raporları ile operasyonel planlar gibi enstrümanlarda bulunmaktadır. Aşağıdaki Şekil 3.4’de 5018 Sayılı Kanunda gösterilen kamu performans yönetimi unsurları yer almaktadır. Şekil 3.4.5018 Sayılı Kanunda Gösterilen Kamu Performans Yönetimi Unsurları Politika Oluşturma İç Denetim Dış Denetim Orta Vadeli Program Orta Vadeli Mali Plan Çok Yıllı Bütçeleme Stratejik Plan Bütçenin Hazırlanması Performansın Raporlanması Faaliyet Raporları Performans Programları Performansın Raporlanması Bütçenin Uygulanması Performans Hedefleri Performans Göstergeleri Yönetsel Esneklikler Performansın Ölçülmesi Kaynak: Nangır E. (2007), Stratejik Plan ve Performans Programı-Temel Kavramlar Sunumu, http://www.bumko.gov.tr/PEB/dosyagoster.aspx?DIL=1&BELGEANAH=3932&DOSYAISIM=Str atejik_Plan_ve_Performans_Uygulamalari.pdf, (22/04/2010) 39 3.2.1. Stratejik Plan Stratejik plan idarelerin kimliği ve hedefleri ile bu hedefleri gerçekleştirebilmek için kullandığı araçları belirleyen bir dizi karar ve uygulamadır. Stratejik planlama, mevcut durumdan veya yakın gelecekten daha çok, idarelerin daha uzun bir gelecekteki gelişim yönünü etkileyecek olan temel sorunlarla ilgilidir (Hampton, 1982:187). En iyi sonuçlara ulaşmak için stratejik planlama etkili bir bilgi toplama, geliştirme ve stratejik alternatiflerin incelenmesi ve mevcut kararların gelecekteki uygulamalara yansıtılmasına ihtiyaç duyar (Bryson, 1995:5). Kamu idareleri açısından strateji kavramı, halka yönelik hizmetini iyileştirmek ya da diğer kuruluşların üretkenlik ve verimlilik düzeyine göre geride kalmamak, etkin olmak, iyi durumun sürekliliğini sağlamak ve oransal üstünlük sağlamak amaçlarını içermektedir. Planlama, performans yönetim sürecinin bir işlevidir; amaçların belirlenmesi süreci olarak tanımlanabilir. Yani planlama süreci yönetim faaliyeti içerisinde yer alan bir olgudur. Bu ayırım Şekil 3.5’de performans yönetimi genel çerçevesinde görülebilir. 40 Şekil 3.5.Performans Yönetiminin Genel Çerçevesi Strateji Faaliyet Birim ABS Kesin Hesap Performans Programı BÜTÇE PERFORMANS YÖNETİMİ Amaç PLAN Vizyon Faaliyet Raporu Kaynak: Tosun (2007), Kamu Mali Yönetimi, Ankara, s.259’dan uyanlanmıştır. Stratejik Planlama, kamu idarelerinin ne olduğu, ne yaptığı ve neyi yaptığına şekil veren ve yol gösteren kararları ve eylemleri üretmek için disipline edilmiş çabalar bütünüdür. Bu çerçevede stratejik planlama; bir idarenin misyonunun ve geleceğe yönelimli, uzun ve kısa dönemli performans hedeflerinin ve stratejilerinin bir taslağının oluşturulmasıdır (Yılmaz, 2003:71). Ülkemizde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3. maddesinde stratejik plan tanımına yer verilmiş ve “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” stratejik plan olarak tanımlanmıştır. 5018 sayılı Kanununun 9. maddesinde de stratejik planlama ile ilgili hükümler yer almaktadır. Bu Kanun uyarınca stratejik 41 plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin düzenlemeleri yapmaya DPT yetkili kılınmıştır. Bu çerçevede Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik 26 Mayıs 2006 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır. DPT Müsteşarlığı tarafından hazırlanan Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzunun 2.sürümü ise Haziran 2006 tarihinde kamu idarelerine sunulmuştur (http://www.sp.gov.tr/default.asp). DPT Müsteşarlığı’nın kılavuzuna (2006a:6) göre stratejik planlama, kuruluşun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eder. Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri belirlemesini gerektirir. Uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşır. Kuruluş bütçesinin stratejik planda ortaya konulan amaç ve hedefleri ifade edecek şekilde hazırlanmasına, kaynak tahsisinin önceliklere dayandırılmasına ve hesap verme sorumluluğuna rehberlik eder. Ayrıca aynı Kılavuzda (2006a:6-7) stratejik planlama: • Girdilere değil elde edilecek sonuçlara odaklıdır. • Değişimin istenilen yönde olabilmesini sağlamaya gayret eder ve düzenli olarak gözden geçirilmesi ve değişen şartlara göre uyarlanması gerekir. • Arzu edilen ve ulaşılabilir bir geleceği resmeder. • Disiplinli ve sistemli bir şekilde, idarelerin kendisini nasıl tanımladığını, neler yaptığını ve yaptığı şeyleri niçin yaptığını değerlendirmesi, şekillendirmesi ve bunlara rehberlik eden temel kararları ve eylemleri üretmesidir. • Hesap verme sorumluluğuna çerçevesinde sonuçların nasıl ve ne ölçüde gerçekleştirildiğinin izlenmesine, değerlendirilmesine ve denetlenmesine temel oluşturur. • Stratejik planlama sürecinin kuruluşun en üst düzey yetkilisi tarafından tam olarak desteklenmesi şarttır. Bununla beraber, her düzeydeki personelin katkısı olmaksızın stratejik planlama başarıya ulaşamaz. 42 DPT’nin hazırlamış olduğu Kılavuza göre stratejik yönetim sürecinin altı aşaması vardır (DPT, 2006a:5). Şekil 3.6’da bu aşamaların Ülkemizdeki performans yönetimi enstrümanlarına uyarlanmış hali gösterilmektedir. Şekil 3.6.Stratejik Yönetim Sürecinin Uyarlanması Plan ve Programlar GZFT Analizi Paydaş Analizi Kuruluşun varoluş gerekçesi Temel İlkeler Arzu edilen gelecek Orta vadede ulaşılacak amaçlar Spesifik, somut ve ölçülebilir hedefler Durum Analizi Misyon ve İlkeler Vizyon Performans Programı Nereye Ulaşmak İstiyoruz? STRATEJİK PLAN Gitmek İstediğimiz Yere Nasıl Ulaşırız? • PERFORMANS PROGRAMI • OPERASYONEL PLAN Başarımızı • İZLEME VE DEĞERLENDİRME RAPORLARI Stratejik Amaç ve Hedefler Amaç ve hedeflere ulaşma yöntemleri Detaylı iş planları Neredeyiz? Faaliyet ve Projeler Bütçeleme Raporlama Karşılaştırma İzleme Geri besleme Ölçme yöntemlerinin belirlenmesi Performans Göstergeleri Uygulamaya yönelik ilerleme ve sonuçların değerlendirilmesi Değerlendi rme ve Performans Ölçümü Nasıl Takip Eder Ve Değerlendi • FAALİYET RAPORLARI ririz? Kaynak: DPT, (2006a) Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu, s.5’ten uyarlanmıştır. 3.2.2. Performans Programları Performans programları; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve temel ilkeler çerçevesinde oluşturulan ve beş yıllık dönemi kapsayan stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturmaktadır. Stratejik planlar ve bütçeler arasındaki ilişki performans programları aracılığı ile kurulur. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 9. maddesi performans esaslı bütçelemeye yer vermiştir. Maddede, kamu idarelerinin bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle 43 uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlayacakları ve bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı’nın yetkili olduğu ifade edilmiştir. İdarelere performans esaslı bütçeleme ile ilgili kavramları açıklamak ve performans programları hazırlanırken uyacakları kuralları göstermek amacıyla Aralık 2004’te, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO) tarafından Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi yayımlanmıştır (Maliye Bakanlığı, 2004). 2008 yılında BÜMKO performans programlarının hazırlanmasına ilişkin olarak Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliği çıkarmış (Maliye Bakanlığı, 2008). Pilot uygulamalardan edinilen deneyimler sonucunda Rehber, 2009 yılında revize edilmiş ve Performans Programı Hazırlama Rehberi olarak yayımlanmıştır (Maliye Bakanlığı, 2009). Performans esaslı bütçeleme performans programında yer alan yıllık performans hedeflerine ulaşmak için yürütülecek faaliyetlerin maliyetlendirmesi suretiyle toplam bütçeye ulaşılan bir bütçeleme sistemidir. Eğer ki performans programlarında maliyetlendirme yapılmışsa ve idarelerin bütçesi tam olarak bu programlarda gösterilebiliyorsa performans esaslı bütçe söz konusudur. Şekil 3.7’den anlaşılacağı üzere performans esaslı bütçe performans programları ile bütçenin entegre olmuş halidir. Şekil 3.7.Performans Esaslı Bütçe Tanımı Performans Programı Bütçe Performans Esaslı Bütçeleme Performans programları, kamu idaresinin program dönemine ilişkin performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile 44 bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programlardır (Maliye Bakanlığı, 2009:6). Stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesi için yapılacak faaliyet ve projeler ve bunların maliyetlendirilmesi (bütçe ile ilişki kurulması) burada yer alır (DPT, 2006a:44). Performans programı amaç ve hedeflerin önceliklendirilmesi ile başlar, daha sonra idare, bir mali yılda gerçekleştirmeyi amaçladıkları performans seviyelerini gösteren hedefler olarak tarif edilen performans hedeflerini belirlerler. Performans hedeflerine ne ölçüde ulaşıldığını ölçmek ve değerlendirmek üzere performans göstergeleri belirler. Performans hedeflerine nasıl ulaşılacağını göstermek amacıyla faaliyetlerini belirlerler. Bundan sonraki aşama da ise faaliyetlerin kaynak ihtiyacı tespit edilip, bütçe ile ilişki kurulur. Böylece bütçeye dayanak oluşmuş olur. Her bir hedefin faaliyetlerde ifade edilmesi sonrasında faaliyetlerin bütçe ile ilişkisinin kurulması gerekmektedir. Buradaki temel amaç, bütçe hazırlanması sürecinde kaynak ve maliyet yapılarının ortaya konulması suretiyle her bir politikanın maliyetini ölçebilmenin yanında harcamaların önceliklendirilmesi sürecine de yardımcı olmaktır (Maliye Bakanlığı, 2009:13-19). Şekil 3.8’de performans programlarının stratejik plan ve faaliyet raporları ile ilişkisi görülmektedir. Şekilden de anlaşılacağı üzere idare stratejik planları ulusal düzeydeki üst politika belgelerindeki hedef, öncelik ve politikalar doğrultusunda hazırlanır. Stratejik planlar 5 yılık bir zaman dilimini kapsar. Stratejik planın yıllık uygulama dilimleri olan performans programları yine idare düzeyinde hazırlanır ve stratejik planda yer alan uzun vadeli amaç ve hedeflere ulaşmak için o yıl hangi hedefin yer alacağı söz konusudur. İdareler yıllık hedeflerine ulaşmak için hangi faaliyetleri belirleyeceklerine karar verir ve bu faaliyetleri maliyetlendirerek cari yıl bütçesine ulaşılır. Performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılamadığını, idarenin performans düzeyinin nasıl olduğu konusunda bilgiler veren performans göstergeleri performans programlarında yer alır. Yıl içerisinde bu göstergeler izlenir. Yılsonunda performans değerlendirmesi yapılır ve bir sonraki yıl faaliyet raporları aracılığıyla bu performans değerlendirmeleri kamuoyu ile paylaşılır. 45 Şekil 3.8.Performans Programları, Stratejik Plan ve Faaliyet Raporları İlişkisi Stratejik Planlar İdare Bütçesi Orta ve Uzun Vadeli Ulusal Düzeyde Kalkınma Planı Hükümet Programı Orta Vadeli Program Orta Vadeli Mali Plan Yıllık Program Performans Programı İdare Düzeyinde 1 Yıllık Uygulama Harcama Birimleri (Faaliyetler) Performans Değerlendirmesi Faaliyet Raporu Kaynak: Maliye Bakanlığı (2009), Performans Programı Hazırlama Rehberi, Ankara, s.10 3.2.3. Faaliyet Raporları Faaliyet Raporları kamu idarelerinin bir mali yılın sonuçlarını gösterecek şekilde, önceden belirledikleri performans göstergeleri doğrultusunda gerçekleştirdikleri faaliyet ve projeleri ölçmek ve performans değerlendirmesini yapmak üzere hazırlanmaktadır. 46 Faaliyet Raporları, kamu idarelerinin stratejik plan ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetlerini, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayan, idare hakkındaki genel ve mali bilgileri içeren rapordur (Maliye Bakanlığı, 2004:35). Kamuda performans yönetiminin diğer bir unsuru olan faaliyet raporları, 5018 sayılı Kanun’un 41. maddesinde yer almaktadır. Buna göre üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlama yükümlülüğü getirilmiştir. Söz konusu maddeye dayanarak Maliye Bakanlığınca, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik yayımlanmıştır. Anılan Yönetmelik uyarınca kamu idareleri faaliyet raporlarında idare hakkında genel bilgilere, performans bilgilerine, mali bilgilere ve öneri ve tedbirlere yer vermek durumundadırlar. Bu raporda yer alan performans bilgileri kısmında amaç ve hedeflere ulaşmak için gerçekleştirilmiş faaliyetlerin ve performans göstergelerinin değerlendirilmesi yapılmakta ve performans sonuçları ortaya dökülmektedir. Kamu idareleri faaliyet raporlarına üst yönetici tarafından imzalanan iç kontrol güvence beyanı ile mali hizmetler biriminin yöneticisi tarafından imzalanan mali hizmetler birim yöneticisinin beyanı eklenir ve rapor kamuoyu ile paylaşılır bu önemli bir hesap verme mekanizması olarak değerlendirilmektedir. Kamuoyunun, yetkili ve ilgili mercilerin içeriğinde kamu idarelerinin faaliyet sonuçları ve performanslarının durumunun yer aldığı faaliyet raporlarıyla bilgilendirilmesi, hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesine ilişkin araçların en önemlilerinden biridir. Bu raporlar, hem idareler ve bunların sunulduğu yetkili merciler genel olarak kamuoyu açısından oldukça önemlidir; çünkü idareler tarafından yürütülen faaliyetlerin, kaynakların gözden geçirilmesini ve değerlendirilmesini sağlayacaktır. Güvence beyanı ile de yöneticiler üzerinde kamuoyu denetiminin artıracaktır (Candan, t.y.:12-14). 47 3.2.4. İzleme ve Değerlendirme Ülkemizde performans yönetiminin diğer bir unsuru olan izleme ve değerlendirme 5018 sayılı Kanunun 9. maddesinde, kamu idareleri performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla stratejik plan hazırlamaları gerektiği yer almaktadır. Aynı Kanunun 60. maddesinde de idare faaliyetlerinin stratejik plan ve yıllık performans programına uygunluğunu izlemek ve değerlendirme görevinin malî hizmetler birimine verildiği görülmektedir. DPT tarafından hazırlanan Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda ise izleme ve değerlendirme stratejik plan uygulamasının sistematik olarak takip edilmesi ve uygulama sonuçlarının amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesinin analizi olduğu yer almaktadır (DPT, 2006a:45). Burada ki izleme ve değerlendirme daha çok üst politika belgeleri, stratejik plan ve performans programı arasındaki uygunluğu inceleyen kısıtlı bir inceleme ve değerlendirmedir. Oysa idarelerin performans göstergelerinin izlenmesi ve yılsonunda bu çapta bir değerlendirmenin yapılması, idarenin performansının takibi açısından oldukça hayatidir. İzleme ve değerlendirme faaliyetlerin sadece stratejik plana ve performans programına uygunluğunun ile sınırlandırılmamalıdır. İdarenin faaliyetlerinden göstergelerine tümünün izleme ve değerlendirilmesi yapılmalıdır. İzleme ve değerlendirme, stratejik planlar ile eş güdümlü yürütülmelidir. İzleme ve değerlendirme; politika, program ve proje seviyelerinde yani ulusal ve idare çapında yapılmalıdır (Kusek ve Rist, 2004:13). 2004 yılında Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan Performans Esaslı Bütçe Rehberinde performans değerlendirmesi bölümü yer almış. Buna göre mali yıl içinde yapılan performans değerlendirmesi “izleme” ve değerlendirmesi faaliyet raporlarının performans bilgileri kısmına konulmak üzere hazırlanan mali yıl sonunda yapılan performans değerlendirmesi “değerlendirme” kavramına karşılık gelmekteydi (Maliye Bakanlığı, 2004:57). Fakat 2009 yılında adı geçen Rehber revize edildi ve sadece performans programı hazırlama sürecine yer verildi. Rehberde, izleme ve değerlendirilme süreci, kapsamı ve şekli gibi konularda açıklamaya gidilmemiştir (Maliye Bakanlığı, 2009). Mevzuatta bu yönde bir yasal düzenleme noksanlığı olmasına rağmen, stratejik plan ve performans programlarında 48 yer alan göstergelerinin, belirli sıklıkla (genellikle üçer ay) raporlanması ve ilgili taraflar ile kurum içi ve kurum dışı paydaşların görüşlerine sunulması; buna ilaveten sonuçların amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflere olan tutarlılık ve uygunluğunun yılsonunda değerlendirme yapılıp üst yöneticiye sunulması, kamu sektöründe performans yönetiminin sağlam oluşturulması için olmazsa olmaz unsurlarından biridir. Çünkü izleme ve değerlendirme süreci hesap verme sorumluluğunun oluşturulmasına katkıda bulunur. Ayrıca kurumsal öğrenmeyi ve buna bağlı olarak faaliyetlerin sürekli olarak iyileştirilmesini sağlar. 3.2.5. Operasyonel Planlar Performans yönetiminin diğer bir unsuru da operasyonel planlardır. Ülkemizde kamu sektöründe henüz operasyonel planların yapılması zorunluluğu yoktur; bu kavram her hangi bir mevzuat ile düzenlenmemiştir. Fakat uluslararası uygulama alanları ile özel sektör uygulamaları incelendiği zaman uzun zamandır çalışma planı, iş planı adlarıyla operasyonel plan yapıldığı görülmektedir. Operasyonel düzey, idarelerin daha alt düzeydeki iş ve işlemlerini kapsar. Bunlar performans programlarında yer alan faaliyetlerinde altında bulunan işlerdir. Uzun ve orta vadeli stratejik amaç ve hedeflerin yıllık kırınımları olan performans hedeflerine ulaşılmasını sağlayacak faaliyetlerin ortaya çıkarılması için birçok iş ve görev sıralı ve önceden belirlenen niteliklerde belirlenmelidir. Operasyonel planlar idarenin daha kısa vadeli, uygulaya dönük ve rutin iş ve görevlerini kapsar ve bu işler personelin görev tanımı, bilgi ve becerisine göre personele paylaştırılır. Operasyonel planlarda işlerin sorumluları, personelin bilgi ve becerileri, işin ayrıntılı süreç açıklaması ve zaman bilgileri yer alır. Planda yer alan bilgi ve beceriler kısmı, personelin mevcut beşeri ve teknik donanımıdır ve birim yöneticisi iş bölümünü yapacağında bu bilgi ve becerileri kullanır. Yönetici personelinin üzerindeki görevleri de bu yolla görebileceğinden personelin performansı da takip edilme imkanı sağlanır. Ayrıca, yöneticiler bu planlama ile tüm personelinin işlerinin takip etme fırsatı yakalayacaklar ve doğru kişiye doğru işi verebileceklerdir. Yapılan operasyonel planlar büyük resmin (zaman, 49 sorumluluk, insan kaynakları vb) görülerek doğru adımların atılmasında kritik rol oynar. Yönetici açısından en temel kontrol aracıdır. 3.3. ÜLKEMİZDE PERFORMANS YÖNETİMİ UNSURLAR ARASI İLİŞKİ Oluşan basamaklı yapı neticesinde faaliyetler kişilerle ve idari sorumluluklar bireysel sorumluluklarla ilişkilendirilmiş olur. Bu durum Şekil 3.9’da gösterilmektedir. Şekil 3.9.Ülkemizde Performans Yönetimi Unsurlar Arası İlişki Ulusal Düzeyde Kalkınma Planı Hükümet Programı Orta Vadeli Program Orta Vadeli Mali Plan Yıllık Program Stratejik Göstergeler Performans Hedefleri Performans Göstergeleri Faaliyetler İdare Faaliyet Raporu İş ve Kişi Performans Göstergeleri Kişiler Operasyonel Plan Birim Düzeyinde İşler Birim Faaliyet Raporu 50 İzleme ve Değerlendirme Raporları Stratejik Hedefler Performans Programı İdare Düzeyinde Stratejik Plan Stratejik Amaçlar Ülkemizde performans yönetiminin unsurları arası ilişki Şekil 3.9’da gösterilmiştir. Buna göre ulusal düzeyde hazırlanan kalkınma planları, hükümet programları, orta vadeli programlar ve mali planlar ve yıllık programda yer alan öncelikler göz önünde bulundurularak kamu idareleri stratejik plan hazırlarlar. Stratejik planlar 5 yılda bir hazırlanır ve içerisinde idareye ait 5 yıllık stratejik amaç ve bu amaçlara ulaşmak için stratejik hedefler bulunur. Bu stratejik hedeflerin 5 yıl boyunca idare tarafından takip edilmesi taahhüt edilen stratejik göstergeleri vardır. Ayrıca idareler bu 5 yıllık hedefleri gerçekleştirmelerinde onlara yol gösterecek ve niteliği itibariyle stratejik planların yıllık dilimlerini oluşturan performans programları hazırlarlar. Performans programlarında yıllık performans hedefleri ve bu hedeflerin göstergeleri ile performans hedeflerinin nasıl ulaşılacağını gösteren ve bütçe ile bağlantıyı sağlayan faaliyetler yer alır. Buraya kadar yer alan ilişki idare düzeyinde seyreden bir ilişkidir. Birim düzeyine inildiğinde ise henüz ülkemiz mevzuatında yer almayan ama işin doğası gereği yapılması gereken operasyonel planlar söz konusudur. Performans programında yer alan performans hedeflerine ulaşmak için birimlerin operasyonel düzeyde yer alan iş ve görevleri burada yer alır. Bu işler birimi ve daha çok birimi oluşturan alt birimlere ait işler vardır. Personelin bilgi, beceri ve birikimi burada tanımlanır. Kişiler böylece uygun işler ile birleştirilir. Kişilerin ve işlerin performans göstergeleri vardır. Böylece ulusal düzeyde yer alan plan ve programlarda birimde yer alan personele kadar tüm unsurlar sisteme entegre edilmiş olur. Stratejik göstergeler ile performans göstergeleri uygulama boyunca üçer aylık zaman dilimlerince üst yöneticiye izleme raporları ile gelişimleri raporlanır. Yılsonunda ise bu göstergeler üzerinden değerlendirme raporu hazırlanır ve her yıl değerlendirme raporu üst yöneticiye sunulur. Operasyonel planlara ait izleme ve değerlendirme raporları ise daha çok iş üzerindeki göstergelerin takibinin birim yöneticine sunulması şeklinde olur. Buna göre birim yöneticisi sorumluluğunda olan işlerin gelişimi tüm ana hatlarıyla görür. İdareye ait performans hedefine ulaşmak için kendi biriminin yapmış olduğu katkıyı saptar. Ayrıca idare ve birim bazında hazırlanan faaliyet raporları ile de bir yıl önceki gerçekleşmiş performans göstergelerin ve faaliyetlerin durumu kamuoyu ve yetkili merciler ile paylaşılır. Bu, idare ve birim açısından hesap verebilirliğin çok 51 önemli bir aracıdır; çünkü yürütülen faaliyetler ve gösterge gerçekleşmelerin gözden geçirilmesini sağlar ve güvence beyanı ile de yöneticiler üzerinde kamuoyundaki sorumluluğu artar. 3.4. PERFORMANS YÖNETİMİ KAPSAMINDA ÜLKE ÖRNEKLERİ Performans yönetimi konusunda bazı uluslararası iyi uygulama örnekleri incelemek amacıyla Amerika Birleşik Devletleri, Kanada, Avustralya, Yeni Zelanda, İngiltere, Hollanda ve Fransa’da yaşanan reform hareketleri ve performans yönetimi yapıları genel hatları ile incelenmiştir. 3.4.1. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Amerika Birleşik Devletlerinde Hoover Komisyonu Raporu ile ilk kez 1949 yılında performans yönetimi genel bir kavram olarak gündeme gelmiştir. Bu raporda yönetim ile ilgili olarak hesap verebilirliğe ilişkin kapsamlı bir tanım yer almıştır. Sadece girdiler ve harcamaların değil sonuçların raporlanmasını sağladığından, performans esaslı bütçeyi savunulmuştur. Harcama birimi bazında kaynak tahsisi kararlarının nasıl alınabileceğine odaklanılmış ve kaynaklar ile sonuçlar arasında bağlantı kurabilen bir sistem ifade edilmiştir. Komisyon, özel sektörde olduğu gibi bir performans yönetim sistemi tavsiye etmiştir (www.bumko.gov.tr8). Bu öneri 1949 yılında Ulusal Güvenlik Kanununda (National Security Act) yapılan düzenleme ile ABD ordusunda kullanılmaya başlanmıştır (Özen, 2008:45). 1950 yılında Kongre tarafından, Bütçe ve Muhasebe Prosedürleri Kanunu (Budget and Accounting Procedures Act-BAPA) kabul edilmiştir. Bu Kanunda doğrudan performans bütçeleme olarak bir ifade bulunmasa da idareler bütçe tekliflerini performans bilgileri ve program maliyet bilgileri ile desteklemeleri öngörülmüştür (Yılmaz, 2009:19; Oral, 2005:8). Ancak, devlet faaliyetlerinin maliyeti hakkında yeterli bilgi sağlayamayan muhasebe sistemleri, karar alıcıların üretilen bilgileri kullanma konusunda isteksiz davranmaları, performans ölçütleri oluşturmanın zorlukları, bu kapsamdaki faaliyetlerin önemli zaman kayıplarına yol açması gibi sebeplerden dolayı söz konusu ilk uygulamadan vazgeçilmiştir (Yılmaz 2009:20). 8 http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D6F5E6C1B43FF F98E2B0DB37EDA76 (24/04/2010). 52 1980’li yıllarda, performans yönetimi konusunda dünyada girdiden sonuca yönelen, kamu hizmeti ve kamu tatminini artırmaya dönük yeni yaklaşımlar doğrultusunda, bu sistemin çalışmalarına yeniden başlatılmış; 1993 yılında ABD Senatosu’nda Hükümet Performans ve Sonuçlar Yasası (Government Performance and Results Act-GPRA) kabul edilmiştir (Shea, 2008:62; Özen, 2008:93). Kanun idari birimler için temel performans yönetimi anlayışını ortaya koymaktadır. GPRA ile getirilen performans yönetimi sistemi temel olarak stratejik plan, performans planı ve yıllık performans raporlarından oluşmaktadır. Kanunun amacı kamu kaynaklarının kullanımında israfın önlenmesi, etkinliğin ve sonuç odaklılığın sağlanmasıdır. Bu amaçla kullanılacak belgeler olan stratejik plan, performans planları ve performans raporlarına yer verilerek söz konusu belgelerde yer alması gereken unsurlar, belgelerin nitelikleri ve hazırlanmalarına ilişkin usul ve esaslar ifade edilmiştir (Schieffer, 2003:2-3; Senate Committee On Government Affairs GPRA Report9, 1993). GPRA kapsamında düzenlenen stratejik planlar 5 yılı kapsayacak şekilde idare çapında hazırlanır ve her 3 yılda bir güncellenir. Bu planlarda misyona, beş yıllık amaç ve hedeflere, bu amaçları başarmak için yapılan faaliyetlere ve amaçlara ulaşılmasını etkileyecek dışsal faktörlere yer verilmektedir. İdareler, stratejik planlarını oluşturulmasında diğer paydaşların ve Kongre’nin görüşünü almalıdır. Yıllık performans planı ise idarelerin faaliyetlerini, uzun vadeli stratejik amaçlarına ilişkin yıllık hedeflerini ve bu yıllık hedeflerin göstergelerini içeren yıllık planlardır. GPRA’ya göre bütçe kararları performansa ilişkin beklentilere göre olmalıdır. İdarelerce hazırlanan yıllık performans planları Merkezi Bütçe Ofisi’ne (The Office of Management and Budget- OMB10) ve OMB’den sonra Kongre’ye sunulmaktadır. OMB kendisine sunulan idarelerin yıllık performans planlarını kullanarak, genel performans planını hazırlamakta ve her yıl bütçeyle birlikte Kongre’ye sunmaktadır. Yıllık performans raporu ise idarelerin, önceki mali yıla ait performansına ilişkin 9 http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gprptm.html (24.04.2010). 10 ABD’nin Beyaz Saray’da Başkanın yönetim Ofisinin bir parçasıdır. OMB Başkanı Bakan düzeyindedir ve Başkanın Kabinesinin bir üyesidir. OMB güçlü bir yapılanmadır; şöyle ki Parlamento’ya sunulan yasal düzenlemeler ile diğer önerilerin tamamı OMB tarafından incelenir. 53 hazırlamaları gereken rapordur. Bu raporda idareler, performans planlarında belirlenen hedefleri gerçekleşmelerle kıyaslamakta, hedeften sapmalar varsa bunların nedenlerini açıklamakta ve ulaşılamayan amaçlara yönelik önlemler belirtilmektedir (GAO, 1997:26-28). Kongre tarafından hazırlanmış olduğu halde GPRA bütçede kaynak tahsisisin performansa göre karar verilmesi konusunda fazla başarılı olamamıştır. GPRA performans yönetimine geçişte önemli bir altyapı oluşturmuş olsa da uygulama esnasında pek çok sorun çıktı. Bunların başlıcaları yeterli derecede sonuç odaklılık sağlanamaması ve Parlamentonun ve yönetimin mevcut performans bilgilerini kullanmamalarıdır (Shea, 2008:62). Başkan George W. Bush’un, 2001 yılında göreve başladıktan kısa bir süre sonra GPRA’ya önem vermiş ve hükümetin daha fazla sonuç odaklı çalışmasını gündeminin en önemli maddeleri arasına almıştır. Bu amaçla Bush, OMB’yi görevlendirmiştir. OMB, Program Değerlendirmesi Derecelendirme Aracı (Program Assesment Rating Tool-PART) olarak adlandırılan bir değerlendirme çerçevesi geliştirmiştir. Böylece PART, Başkanın Yönetim Gündeminin (The President’s Management Agenda-PMA) çok önemli bir parçası olmuştur. PART, idarelerin GPRA doğrultusunda geliştirdikleri performans bilgisine dayalı olarak tasarlanmıştır (Yılmaz, 2009:91). Bu uygulama ile programın yıllık hedeflerini başarıp başarmadığı ve uzun dönemli amaçlara yönelik ilerleme gösterip göstermediği gibi hususlar üzerinde durulmuştur. PART ile programların etkinliğini ölçmek için programın amacı, kapsamı, planlanması, yönetimi ve sonuçları değerlendirilmektedir. Birimlerden 25 temel soruyu cevaplamaları beklenmektedir. Verilen cevaplar etkili, kısmen etkili, yetersiz, etkili değil ve ya veri elde edilemedi şeklinde derecelendirilmektedir. PART kapsamında yapılan bu derecelendirmelerin sonuçları yayımlanmakta ve kurumların performanslarını nasıl geliştireceklerine yönelik tavsiyelerde bulunulmaktadır. Böylece kurumların ilerlemeleri izlenmektedir. (Shea, 2008:64-65; http://www.whitehouse.gov11). Fakat ABD’de göreve gelen yeni Hükümet, bütçe 11 http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/part.html (24/04/2010) 54 açıklarının gayrisafi hasılaya oranının 2. dünya savaşından bu yana en yüksek seviyelere ulaşmasını sebep göstererek PART uygulamasını revize etmektedir. 3.4.2. Kanada Kanada’da 1989’da Başbakan olan Brian Mulroney tarafından Kanada’nın kamu yönetimini yenilemek ve 21. y.y.’da Kanadalılara en iyi hizmeti sunmak amacıyla Kamu Hizmeti 2000 (Public Service 2000-PS2000) adında bir girişim başlatılmıştır (O’Neal, 1994). 1994 yılında Program Gözden Geçirmesi (Programme Review) çerçevesinde sonuç odaklı yönetimi sağlama süreci başlatılmıştır. Söz konusu süreç, programların etkililiği ve bakanlıkların performansı temel alınarak hükümet öncelikleri doğrultusunda yeni bir harcama yönetimi sistemi ile birlikte uygulanmıştır. Program gözden geçirmelerinin yürütülmesi için çeşitli bakanlardan oluşan özel bir kabine komisyonu kurulmuştur. 1995–96 mali yılından başlamak üzere gelecek üç yıl içinde uygulanmak üzere her bir bakanlığın harcamalarında % 5 ve % 60 oranları arasında değişen kesinti hedefleri belirlenmiş olup, bu hedeflere ulaşabilmeleri için bakanlıklara, programlarında değişiklik yapmak konusunda esneklik sağlanmıştır. Söz konusu hedefler Maliye Bakanlığı ve Hazine Kurulu tarafından önerilmiş ve bakanlarca onaylanmış; revize edilmek üzere kabine komisyonu tarafından da incelenmiştir. İlk sonuçlar 1995 yılı bütçesinde yer almıştır (Yılmaz, 2009:187-188; Özen, 2008:115). 1995 yılında Hazine Kurulu Başkanı’nın parlamentoya sunduğu yıllık raporda federal hükümet çapında performans yönetimine geçilmesi teklif edilmiş ve bu teklif parlamentoda kabul görmüştür. Kanada’da performans yönetiminin genel sorumluluğu, geliştirilmesi ve reform inisiyatiflerinin kullanılması Hazine Kurulu’nundur. Kuruluşların politika geliştirme ve program hazırlama sürecinin iyileştirilmesi amacıyla harcama yönetimi sistemi uygulamaya konulmuştur. Performans ölçümü ve raporlanması sistemi kademeli olarak kamu idarelerinde yaygınlaştırılmış ve raporların Hazine Kurulu Başkanı tarafından yıllık olarak Parlamentoya sunulması kararlaştırılmıştır. İdareler kendi performanslarını yayın yoluyla kamuoyuna duyururken bunların toplulaştırılmış halinin Parlamento’ya sunulmasından Hazine Kurulu sorumludur (Köseoğlu, 2005:32-33). 55 Tüm idareler faaliyet sonuçlarını planlayan, bunları ayrıntılı olarak açıklayan ve meclise sunulan bir rapor olan Plan ve Öncelikler Raporu (Report on Plans and Priorities-PPR)” olarak bilinen raporlar hazırlamaktadır. Bu raporların içeriğinde ulaşmak istenilen stratejik sonuçlar, program faaliyetleri ve alt faaliyetler yer alır12. Ayrıca raporlarda üç yıllık bir süre için talep edilen kaynaklara ilişkin bilgilerde vardır. Tüm birimler Plan ve Öncelikler Raporlarındaki taahhütlerine yönelik gerçekleşmeleri İdare Performans Raporlarında (Departmental Performance ReportsDPR13)” açıklamaktadır. Hazine Kurulu, genel yönetime ilişkin olarak meclise iki geniş kapsamlı rapor hazırlamaktadır. Bunlardan biri olan Plan ve Öncelikler Raporları Gözden Geçirimi (Report on Plans and Priorities Overview), her ilkbaharda meclise sunularak çok sayıdaki plan ve öncelikler raporu aracılığıyla parlamenterlere rehberlik etmektedir. Diğer doküman olan Kanada’nın Performansı (Canada's Performance) da idare performans raporları aracılığıyla, politikaların ve sunulan hizmetlerin Kanada vatandaşları üzerindeki etkilerini ortaya koyarak parlamenterlere yol göstermek amacıyla her sonbaharda meclise sunulmaktadır (www.bumko.gov.tr14) 3.4.3. Avustralya Avustralya’da mali yönetim kamu sektörü reformlarının bir parçası olarak sonuçlar için yönetim prensibi çerçevesinde 1983 yılında Mali Yönetimi Güçlendirme Programı (Financial Management Improvement Program-FMIP) ile şekillenmeye başlanmıştır (Hawke, 2007:2). 1983 yılında yeni hükümetin göreve gelmesiyle beyaz kitapta (White Paper) belirlenen temalar kapsamında 1984 yılında Kamu Hizmetleri Reform Kanununu (The Public Service Reform Act) hazırlanmışlardır. Bu Kanun ile daha saydam ve etkin kamu hizmeti anlayışına geçilmiştir (Australian Public Service Commission, 2003:47-48). 12 Plan ve Öncelikler Raporuna örnek olarak; http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/2009-2010/inst/csd/csd00eng.asp (24/05/2010) 13 Kanada’nın İdare Performans Raporlarını (2008-2009) görmek için http://www.tbs-sct.gc.ca/dprrmr/2008-2009/index-eng.asp (24/05/2010) 14 http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D6F5E6C1B43FF 58DCB41B038C3F0E (22/05/2010) 56 1983-1994 yılları arasındaki uygulamalar bütçenin daha iyi tahminini ve bütçe açıklarının azaltılmasını sağlamıştır. Ülke uygulama öncesinde %-4 bütçe açığı verirken, uygulama sonrasında %2 bütçe fazlası vermeye başlamıştır (Hofmen, 2002:1-6’dan aktaran Susam ve Yılmaz, 2007:225). Avustralya’nın mevcut yönetim yapısı, Ulusal Denetim Komisyonu’nun (National Audit Commission-NAC) 1996 yılındaki raporuna dayanmaktadır. Bu raporda Komisyon saydamlığın artırılması ve işletme temelli bir yaklaşımın sergilenmesini tavsiye etmiş; çıktı ve sonuç odaklı bir yönetime geçilmiştir (Hawke, 2007:2). 1996-1999 yılları arasında Ulusal Denetim Komisyonunun raporu kapsamında yasal ve idari yapı yeniden düzenlenmiştir. Ulusal Denetim Komisyonu tavsiyesi kapsamında 1998 yılında yürürlüğe giren Bütçe Dürüstlük Sözleşmesi Kanunu (The Charter of Budget Honesty Act) mali politikanın daha şeffaf uygulanmasını düzenlemiştir. 1999-2000 döneminde gerçekleştirilen diğer kilit reformlar (1999 Kamu Hizmetleri Kanunu) sonuç-çıktı kaynak yönetimi ile performans çerçevesini ve idarelerin üst düzey yöneticileri için esnekliği ve sorumluluk artışını kapsar (Hawke, 2007:2-3). Avustralya’da, ulusal düzeyde dağıtılmış sorumluluğa sahip bir mali yapı bulunmaktadır. Bunun temelinde, yöneticilere daha fazla yetki ve esneklik verilerek performansın artırılması yer almaktadır. Tüm idarelerden, ayrıntılı ve açıkça ifade edilmiş sonuç ve çıktı bilgileri ile faaliyetlerinin kalitesi, miktarı, maliyeti ve etkinliğine ilişkin performans göstergeleri belirlemeleri istenmektedir (www.bumko.gov.tr15). Harcama Birimleri bu bilgileri Portföy Bütçe Beyanları (Portfolio Budget Statements”) ile taahhüt edilmekte ve yılsonu gerçekleşmeleri, değerlendirmeler ve performans sonuçları ise mali yılın bitiminden 4 ay içinde Yıllık Raporlarda (annual reports) yer almaktadır (Hawke, 2007:4,11). 15 http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D6F5E6C1B43FF EECEF96BF906C773 (29/04/2010) 57 3.4.4. Yeni Zelanda Yeni Zelanda, 1980’li yılların sonunda, performans esaslı bütçeleme anlayışını ve kamu mali yönetim reformları uygulayan ülkelerin başında gelmektedir. 1988 yılında Yeni Zelanda Kamu Sektörü Kanunu (The State Sector Act) çıkartmıştır. Bu Kanuna göre 1989 bu yana çıktı odaklı bütçeleme uygulamasını yürütmüştür. Fakat son yıllarda “kamu hizmetlerinde sonuca yönelik yönetim girişimleri” arttıkça yönetimin sonuca odaklanması artmıştır (Webber, 2007:29) Yeni Zelanda’nın performans yönetimi anlayışı İngiltere’de ki kavram ve deneyimlerden oldukça etkilenmiştir; fakat bazı alanlarda farklılık göstermektedir. Yeni Zelanda yaklaşımı performans sözleşmelerine dayanır. Performans sözleşmeleri bakanlar ile kamu idarelerindeki yöneticiler arasında yapılır. Her bakanlık sunacağı çıktıları (hizmetler) açıkça sözleşmede tanımlar ve yıllık ödenekler bu çıktılara göre dağıtılır. Bu çıktılara tahsisi edilen tahmini ödenekler ilgili bakanlık ve Hazine tarafından kararlaştırılır. Bu sistem 2001 yılına kadar bu şekilde gitti; fakat yönetimde sonuçlara ve amaçlara odaklanma ihtiyacı doğdu. 2001 yılından itibaren İdareler Amaç Raporu (The Statement of Intent-SOI) adıyla yıllık strateji dökümanı hazırlamaya başlamışlardır (Webber, 2007:30-31). Hükümet, sonuç odaklı hedeflerine üst politika belgesi olan Anahtar Hükümet Amaçları (Key Government Goals) beyanında yer vermektedir. Bu dokümanlar bütçe önceliklerinin belirlenmesinde ve kamu idarelerin stratejik planlarında kullanılmakta ve ölçülebilir hedefler içermemektedir. Söz konusu beyanlar dahilinde idareler Anahtar Öncelikler (Key Priorities) belirler ve stratejik planlama sürecini bu anahtar öncelikler doğrultusunda hazırlarlar (www.bumko.gov.tr16). 3.4.5. İngiltere İngiltere’de performans yönetimine yönelik ilk düzenlemeler 1982 yılında Mali Yönetim Girişimi ile (Fiscal Management Initiative-FMI) başlamıştır. Bu girişimin özünde idarelerin esnekliğini artırması ve performans ölçümleri ile hesap 16 http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2E FEB1CB3C09991A6FD (22/05/2010) 58 verebilirliliğin artırılması yer almaktadır. Bu girişim ile kamu idareleri hedefleri, çıktıları ve performanslarını ölçmeye başlamışlardır. Bütçe performans için sözleşme olarak nitelendirilmiştir Tüm idarelerde tek tip yaklaşım zorunlu kılınmamış, idarelere esneklik tanınmış ve her idare kendi idari yapısı ile koşullarına uygun sistemi seçmekte serbest bırakılmıştır (Özen, 2008:120). 1988 Yönetiminin yılında İngiltere İyileştirmek: Başbakanlık Atılacak Adımlar tarafından hazırlanan (Improving Devlette Management in Government: The Next Steps) adlı bir rapor ile yeniden yapılanmada yeni bir aşamaya geçilmiştir (Başbakanlık, 2003:44). Raporda yöneticilerin yeterli esnekliğe sahip olmadığı ve istenilen düzeyde görevlerini yapamadıkları vurgulanmış. Politika belirleme dışındaki uygulamaya dönük faaliyetlerin daha küçük ve ayrı birimler tarafından yürütülmesi gerektiği açıklanmıştır. Raporda hizmet sunumunda yöneticilerin sorumlulukların kişisel olarak sağlanabileceği üzerinde durulmuş ve sahiplenmenin önemi vurgulanmıştır (Özen, 2008:21). İngiltere’de 1997 genel seçimlerinin ardından 1998 yılında hükümet; orta ve uzun vadeli harcamanın planlamasının etkin bir şekilde yapmak amacıyla kamu harcama ve performans yönetiminin çerçevesini çizen Kapsamlı Harcama Gözden Geçirmeleri (Comprehensive Spending Review-CSR) uygulaması başlatmıştır. Söz konusu harcama gözden geçirme uygulamaları 2000, 2002, 2004 ve 2007 yıllarında tekrarlanmıştır (Noman, 2008:2). Bu gözden geçirimler ile kaynak tahsis edilen her harcama alanı incelenmiş ve ilk defa idarelerin harcamalarına tahsis edilen kaynakların karşılığında elde edilen hizmet kalitesindeki gelişmeler doğrultusunda kararlar alınmıştır. (Oral, 2005:46). 1998 yılında yapılan Kapsamlı Harcama Gözden Geçirmeleri çerçevesinde her kamu idaresi için Kamu Hizmeti Sözleşmeleri (Public Service Agreements-PSA) oluşturulmuştur. İlk kez 1998 yılında ele alınmış olan bu sözleşmeler kapsamında 35 alanında 600 performans hedefini düzenlemiştir (Noman, 2008:7). Bu sözleşmeler idareler ile 3 yıllığına yapılmakta, hükümet öncelikleri doğrultusunda oluşturulmakta 59 ve idarelerin hedefleri ve bu hedeflerin gerçekleştirilmesinden sorumlu olan kişileri kapsamaktadır (www.bumko.gov.tr17). İngiltere, 2000 yılında yapılan ikinci harcama gözden geçiriminde Kamu Hizmeti Sözleşmelerinin daha çok sonuçlara odaklanmasını desteklemek için Hizmet Sunumu Sözleşmeleri (Service Delivery Agreements-SDA) yapmıştır. Hizmet sunumu sözleşmelerinin ilk kısmı idarelerin kamu hizmeti sözleşmelerindeki hedeflerini nasıl gerçekleştireceği düzenler (Ellis ve Mitchell, 2002:116). 3.4.6. Hollanda Hollanda’da performans yönetimine geçiş yönündeki ilk deneyim, 1970’li yıllarda performans bilgisi üretmeleri konusunda bakanlıklardan talepte bulunulmasıyla başlamıştır. Ancak bütçenin girdi odaklı yapısının değiştirilememiş; sadece performans bilgilerinin bütçe dokümanına eklenmesiyle yetinilmiştir. Söz konusu reform girişimi başarısızlıkla sonuçlanmıştır (www.bumko.gov.tr18). Performansın ölçülmesi hususunda ilk girişimler 1976 yılında yayımlanan Devlet Bütçeleme ve Muhasebe Kanunu (Budget and Accounting Act) ile başlamıştır. Bu Kanunda performans göstergeleri oluşturulmasına yer verilmiştir; ancak uzun süre uygulanmamıştır. Çünkü Hollanda’da 1980’lerde bütçe açıkları oldukça büyük meblağlara ulaşmış ve bu açıkları azaltmak için bütçede çeşitli kısıntılara gidilmiştir. Çeşitli mali politika paketleri uygulanmış ve bu mali paketler bütçenin kendisinden daha önemli hale gelmiştir. Bu gelişmeler çerçevesinde bütçe yapısının değiştirilmesinin gerekliliğine ihtiyaç duyulmuştur. 1993 yılında Maliye Bakanlığı yeni bir bütçe sistemi oluşturmak ve çalışmalarının sonucunda bu konuyla ilgili önerilerde bulunmak için bir çalışma grubu oluşturmuştur. Bu çalışmaların akabinde bütçeleme sürecinde önemli değişiklikler yapılmıştır (Oral, 2005:87-88). 1997 yılından itibaren kaynaklar, faaliyetler ve politikalar arasındaki ilişkinin güçlendirilmesi, parlamentoya politika odaklı ve saydam bir bütçe dokümanı 17 http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D6F5E6C1B43FF F3642F2144BBDA75 (23/05/2010) 18 http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D6F5E6C1B43FF 882D53A8A1E323A5 (23/05/2010) 60 sunulması ve devlet faaliyetlerinin hesap verebilirliğin sağlanmasına yönelik yeni girişimlerde bulunulmuştur. Bu girişimler kapsamında 1999 yılının Haziran ayında Parlamento’ya sunulan bütçe dokümanlarının sunumunda ve yapısında önemli değişiklikler öngören Politika Bütçeleri ve Hesap Verebilirlik (From Policy Budgets to Accountability-VBTB) reformu yapılmıştır. Bununla başarmak istenilen amaçlara, bu amaçlara ulaşmak için neler yapılması gerektiğine ve izlenilecek yola ve amaçlarımıza ulaşabilmek için yapılacakların bütçeye maliyetine ilişkin bilgi verilmesi amaçlanmıştır. Ayrıca 2000 yılından itibaren reform çerçevesinde şekillenen bütçenin uygulama sonuçları, parlamentonun onayına sunulan Yıllık Raporlar (Annual Reports) aracılığıyla yapılmaktadır. (Yılmaz, 2009:170; Oral, 2005:88). Değerlendirmelere ilişkin düzenlemeler 2002 yılında Hollanda Merkezi Yönetim Performans Verisi ve Değerlendirmesinin (Dutch Central Government Performance Data and Evaluative Studies Regulation-RPE) geliştirilmesiyle başlamıştır. Bu düzenleme yapılırken tüm bakanlıkların katılımı sağlanmış ve 1 yılı aşkın zaman almıştır. RPE, günümüzde yürütülen değerlendirmelerin yasal dayanağını oluşturmaktadır. RPE 2006 yılında gözden geçirilmiştir. Değerlendirmelerin çok yıllı yapılacağı, tarafsız olunacağı, harcama öncesi ve sonra olarak farklı tekniklerin kullanılacağı gibi bazı prensipler belirlenmiştir. Ayrıca mali olmayan bilgilerin bir araya getirilmesi için bir yapı oluşturulması ihtiyacı doğmuştur (BÜMKO, 2008:53). 3.4.7. Fransa Günümüz bütçe yönetim sürecine ilişkin temel kanun Ağustos 2001 yılında , 1959 yılı Mali Çerçeve Kanunu’nun yerini alan Organik Bütçe Kanunu (Organic Budget Law - Loi Organique relative aux Lois des Finances -LOLF)’dur. Kanun kapsamında; gelir ile giderlerde dört yıllık tahminleme esası getirilmiş, yöneticiler kendi programları için ex-ante ve ex-post performans göstergelerinin hazırlanması ile yıllık raporlara dahil edilmesinden sorumlu tutulmuş, devletin ulusal ekonomik durumla ilgili çeşitli bilgileri kapsayan rapor hazırlamasını zorunlu kılmıştır (Özen, 2009:138). Bu Kanunun iki amacı vardır. Bunlar artan mali saydamlık ile bütçenin sonuçlar ve performansa dayalı olarak yeniden yapılandırılması yoluyla kamu 61 yönetiminin çağdaşlaştırılması ve Meclisin bütçe üzerindeki bilgi ve kontrolünün artırılmasıyla kamu maliyesi açısından güç dengelerinin değiştirilmesidir (Yılmaz, 2007:45). 2006 yılında tam olarak uygulanması öngörülmüş ve 2006 yılı bütçesi LOLF’daki formata göre hazırlanmış ilk bütçe olmuştur. LOLF’un en önemli etkisi programların oluşturulmasıdır. LOLF bütçenin; misyonlar, programlar ve faaliyetlere ayrılmasını düzenlemiştir. Buna göre misyon, belirli bir politikaya katkıda bulunmak üzere oluşturulmuş program demetidir. Program ise belirli bir hedefe hizmet eden tek bir bakanlığın birbiriyle uyumlu faaliyetlerinden oluşur. Böylece bir program, bir sorumluluk merkezine tekabül etmektedir. Bu kapsamda her programa Meclise karşı sorumlu olacak bir yönetici atanmaktadır. Faaliyetler ise programların uygulanmasında kullanılan daha alt düzeydeki araçlardır. LOLF’da yıllık performans planları ve yıllık performans raporları olmak üzere iki bütçe dokümanından bahsetmektedir. Yıllık Performans Planlarında tanımlanan misyon için amaçlar, hedefler ve performans göstergelerine ilişkin detaylı açıklamalar yer almaktadır. Geleceğe yönelik bir plan niteliği taşıyan bu planlar politikaların maliyetleri ile faydaları konusundaki yapılan tartışmalarda kullanılan önemli araçlardan biridir. Yıllık Performans Raporları ise planlarda taahhüt edilen performansa ilişkin gerçekleşme verilerinin bulunduğu geçmişe yönelik raporlardır (www.bumko.gov.tr19). 19 http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D6F5E6C1B43FF 4E0437319A7BD201 (24/05/2010) 62 4. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ Bu bölümünde performans ölçümü kamu sektörü alanında tanımlayıcı bir yaklaşımla incelenecektir. Performans ölçümündeki sorunlar ile dünyadan verilecek örnekler bu bölümde inceleme konusu olacaklardır. Literatürde önceleri performans kavramı altında incelenen performans ölçümü, zaman içerisinde performans yönetimi kavramı altında değerlendirilmeye başlanmıştır (Sayıştay, 2003:5). Performans yönetimi, gelişim amacıyla performans hedefleri konulması, etkin kaynak tahsisinin sağlanması ve karar alma kapasitesinin artırılması için performans ölçümünden elde edilen bilgilerin kullanılması olarak ifade edilmektedir. Performans yönetimi örgütün çıktıları ve sonuçları yönetmesini anlatmaktadır. Bu bakımdan örgütsel performansın etkin bir şekilde yönetilmesi için performans ölçümünün kritik bir rolü vardır. Döngüsel bir süreç olan performans yönetimi ve performans ölçümü ve bunun unsurları aşağıdaki şekilde tanımlanmaktadır (Sayıştay, 2003:11-12). Şekil 4.1.Performans Yönetiminin Unsuru Olarak Performans Ölçümü Stratejik Amaçların ve Hedeflerin Saptanması İyileşmeye yönelik önlemler alınması Performans Ölçülerinin Belirlenmesi Bilginin raporlanması Somut Hedeflerin Tespit Edilmesi Bilginin Elde Edilmesi Kaynak: Sayıştay (2003), Sayıştay’ın Performans Ölçümüne İlişkin Ön Araştırma Raporu, Ankara, s: 12 63 4.1. TÜRK KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜNÜN HUKUKİ DAYANAĞI Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1985-1989), “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi” bölümüne yer verilmiştir. Ayrıca, 1989 yılı Programı’nda da, kamu yönetiminde etkinlik, verimlilik ve performansın ölçülmesi amacıyla bir kamu kuruluşunda pilot araştırma yapılacağı hükme bağlanmıştır (RG-19974, 1988). Türkiye’de performans ölçümü konusunda yapılan çalışmaların temeli bu yıllarda atılmıştır. 1989 yılı Programı’nda yine kamu sektöründe “çıktı ve performans ölçülmesinin” geliştirilmesinin zorluklarından bahsedilmiş ve bu sorunların çözümü için uzmanlar, yöneticiler ve politika geliştiren yetkililere yönelik “Merkezi Hükümette Performans Ölçmesi” adında bir kılavuz hazırlanmıştır (DPT, 1989:1). Bu kılavuzda performans ölçmesinin, planlama ve kontrol işleminin önemli bir parçası olduğu ve tahmin ve değerlendirmede faydalı olacağı anlatılmaktadır. Yine bu kılavuzda kesin hedeflerin, ölçülebilir çıktıların, tekrarlayıcı faaliyetlerin, az sayıda kontrol edilebilen faaliyetlerin ve yönetimsel müdahalenin bilinen etkilerinin bulunduğu durumlarda çıktı ve performans ölçmesinin geliştirilmesinin çok daha kolay olduğu belirtilmektedir. 2003 yılında yayımlanan 58. Hükümet Acil Eylem Planın Kamu Yönetim Reformu başlığında performans odaklı denetim sistemine geçileceği ve kamu idarelerinin veri tabanlarının performans göstergelerini ölçecek şekilde geliştirileceği ifade edilmiştir. Ayrıca idare düzeyinde hazırlanan stratejik planlar ile performans göstergeleri geliştirmek suretiyle idarelerin başarılarını ölçebileceği varsayımı da bu planda yer almaktadır (DPT, 2003:29). Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (DPT, 1984) ve 2000, 2001, 2003 yıllık programlarda ilgili değişikler gündeme gelmiş, yeniden yapılanma ihtiyacına dikkat çekilmiştir. Yeni kamu yönetimi anlayışının getirdiği bu ilkeler çerçevesinde değişimin Türkiye’deki izdüşümünü 5227 sayılı “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri 64 ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun20” oluşturmaktadır. Bu Kanun, “Yeni Kamu Yönetimi” anlayışı çerçevesinde şekillenmişti. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (2001-2005) kamu yönetiminin iyileştirilmesi ve yeniden yapılandırılması amacıyla; kamu yönetiminde kaliteli mal ve hizmet sunumun sağlanması ve sonuçlara odaklanarak, kamu yönetiminin etkinliğinin ve halk nezdinde güvenilirliğinin geliştirilmesi; kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasında verimlilik, etkinlik ve tutumluluğun dolayısıyla da performansın artırılması; kamu kurum ve kuruluşlarında görev ve teşkilat yapıları arasında uyum sağlanması, gerekli sayı ve nitelikte personel istihdamı, personelin bilimsel ve teknolojik gelişmeler ışığında eğitiminin sağlanması, çalışanlarının performansını etkin bir şekilde ölçen bir sisteme kavuşturulması, yetki devri ve esneklikle beraber hesap verme sorumluluğunun ve yönetsel saydamlığın güçlendirilmesi; kamu yöneticilerinin ve çalışanlarının politika ve strateji oluşturma kapasitesinin geliştirilmesi ve kamu hizmetlerinin sunumunda kalite anlayışının ve bu amaca yönelik yönetsel yöntemlerin yerleştirilmesi temel ilkeler olarak belirlenmiştir. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında, etkinliği ölçen temel araçlardan birisi olarak performans denetimine yer verilmiş (DPT, 2000:28). Bu planda kamu yönetiminin performansının artırılması, çalışanlarının performansını etkin bir şekilde ölçen bir sisteme kavuşturulması, hesap verme sorumluluğunun ve saydamlığın güçlendirilmesi ifade edilmiştir (DPT, 2000:191). Dokuzuncu Kalkınma Planı’nda (2007-2013) bölgesel gelişmenin sağlanması ve kamu hizmetlerinde kalite ve etkinliğin sağlanması ekseninde kamu idarelerinin uygulayacakları politikaların maliyeti, etkilediği kesimler ve fırsat maliyeti göz önüne alınarak, bütçenin, uygulanacak politikaların maliyetini ve kamu idarelerinin performansını gösterecek bir yapıya kavuşturulması, kamu kaynakları performans programlarına uygun olarak tahsis edilmesi, kamu idarelerinde performans kültürünün oluşturulması çerçevesinde ölçüm süreçleri geliştirilmesi hedeflenmektedir. 20 Kanun Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye iade edilmiştir. TBMM’de tekrar görüşülmemiş ve kanunlaşamamıştır. 65 Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında, kamu kaynakları performans programlarına uygun olarak tahsis edileceği ve kamu idarelerinde performans kültürünün oluşturulması çerçevesinde ölçme, izleme ve değerlendirme süreçleri geliştirileceği vurgulanmıştır (DPT, 2006b:95). Ulusal üst politika belgelerinde yer alan öncelikler ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini düzenlemek amacı ile 5018 sayılı Kanun hazırlanmış ve 2006 tarihinden itibaren uygulamaya geçirilmiştir. Kamu yönetiminde reform demek olan bu Kanunun içeriğine performans ölçümü ile ilgili kavramlar ile maddeler eklenmiş, gerekli düzenlemeler yapılmıştır. 5018 sayılı Kanun’la stratejik planlama “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmıştır. Kamu idarelerinin; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlayacağı da hükme bağlanmıştır. Kanunun “stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” başlığını taşıyan 9. maddesinde kamu idarelerinin performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler aracılığıyla ölçeceği hükme bağlanmıştır. Bu göstergelerin Maliye Bakanlığı, DPT ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edileceği ve denetimlerin bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirileceği ifade edilerek. Performans ölçü ve göstergelerinin nasıl, kimler tarafından hazırlanacağı ve kullanılacağı konularına açıklık getirilmiştir. Söz konusu Kanun’un 13. maddesinde yer alan bütçeleme ilkelerinde performans ölçümünün önemi vurgulanmıştır. Kanunun 17. maddesinde bütçenin hazırlanmasında, idarenin performans hedeflerinin de dikkate alınacağı belirtilmiştir. Kanunun faaliyet raporları başlığını 66 taşıyan 41. maddesinde idari sorumluluk çerçevesinde faaliyet raporlarında yürütülen faaliyetlere, performans göstergelerinin gerçekleşme durumlarına ve meydana gelmiş sapmalara yer verilerek hazırlanacağı ifade edilmiştir. Ayrıca 64. maddesinde tanımlanan dış denetimde de performans ölçüm ve denetimine vurgu yapılmıştır. Son yıllarda yapılan yasal düzenlemelerle kamu sektörünün yeniden yapılandırılması kapsamında performansa ölçüm sisteminin önemine ilişkin hukuksal altyapı büyük oranda tamamlanmıştır. 4.2. PERFORMANS ÖLÇÜMÜNÜN TANIMI Performans ölçümü, önceden belirlenen amaçlara ve hedeflere göre ortaya çıkan çıktı ve/veya sonuçları birlikte değerlendirmeye yönelik bir süreçtir (Sayıştay, 2003:1). Daha ayrıntılı bir ifade ile bir örgütün kullandığı kaynakları (girdileri), çıktıları ve elde ettiği sonuçları takip edebilmesi için düzenli biçimde veri toplanması, bunların analizi ve raporlanması süreci olarak tanımlanabilir (Yenice, 2006:57; Sayıştay, 2003:9). Performans ölçümü, malların, hizmetlerin veya işlemlerin yerine getirilmesinde, görevlerinin nasıl gerçekleştiğinin bir program dahilinde tarafsız olarak ölçülmesi yöntemidir (U.S. Treasury, 2000:3). Performansın ölçülmesi gerçekten zor ve karmaşık süreçlerin ve mekanizmaların tasarlanmasını ve uygulanmasını gerektirmektedir. Performans ölçümü bir amaç değil, daha iyiye ulaşmada kullanılan bir araçtır. Yani performans ölçüleri yoluyla elde edilen bilgilerin değerlendirmesi yapılmadığı ve gelecek için öğütler çıkarılmadığı sürece performans ölçümünün anlamı olmayacaktır (Sayıştay, 2003:iii). 67 4.3. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ İLE İLGİLİ BAZI KAVRAMLAR Performans ölçümü yukarıda tanımlaması yapıldığı üzere sıklıkla hem performans ölçüleri (performance measures), hem de performans göstergelerini (performance indicators) içerecek şekilde kullanılmaktadır. Genel ifade olarak performans ölçümü kavramı kullanılmaktadır (Sayıştay, 2003:1). Performans ölçüsü, performansın kalite ve miktar olarak karakterize edilmesidir (U.S. DOE, 2001: B-2). Girdi, çıktı, sonuç, verimlilik, tutumluluk, etkinlik, kalite ve finansal ölçüler gibi birçok çeşidi vardır (Sayıştay, 2003:1). Performans ölçüleri ile performans göstergeleri birbirinden farklı terimler olmakla birlikte çoğu kez aynı anlamda kullanılmaktadır. Performans ölçüleri bir amaca ulaşılmasında doğrudan bilgi sağlayan ölçülerdir (Sayıştay, 2003:13). Daha açık bir anlatımla performans boyutlarının doğrudan, rakamsal ve açıkça anlatılmasıdır. Performansta meydana gelen kolayca ölçülebilir bir değişim ile bir faaliyet arasındaki doğrudan neden-sonuç bağlantısı mevcut olduğu zaman kullanılır (Austalian National Audit Office, 2000:55). Performans göstergeleri ise amaca ulaşılmasında dolaylı bilgi veren ölçümlemelerde kullanılır (Sayıştay, 2003:1). Kesin bir sebep-sonuç ilişkisinin kurulamadığı durumlarda kullanılır. Performans değişikliklerinin doğrudan doğruya ölçmenin zor olduğu yerlerde performans hakkında rehberlik eder (Austalian National Audit Office, 2000:55). Performans ölçüsü ile performans göstergesi arasında yapılan bu ayrım daha çok net bir şekilde tarif edilemeyen performans boyutlarında karşımıza çıkar. Örnek olarak, müzede sergilenen resimlerin hangilerinin daha çok izlendiği konusunda net bir performans ölçüsü bulunamadığı gibi durumlarda, resmin önündeki zeminin aşınmasına bakılarak yapılan bir tahminde marleyin aşınma derecesi, performans göstergesi olarak anılmaktadır. Zira müzeye giriş yapan kişi sayısı ile en çok izlenen resim arasında net bir sebep-sonuç ilişkisi kurulamaz. Kamu sektörünün nihai etkilerini yani sonuçları ölçmek bir yana çıktıları ölçmek bile çok güç olduğundan genellikle performans göstergeleri kullanılmaktadır. 68 Fakat genelde, Türkiye’de performans ölçüsü ile performans göstergesi çoğu kez aynı anlamda kullanıldığından kamu sektörü için performans göstergesi kavramını kullanmak çok daha yerinde olacaktır. Performans standartları, önceden belirlenen mükemmellik seviyeleri olup performansın en yüksek durumunu ifade eder (Austalian National Audit Office, 2000:17; Sayıştay, 2003:13). Performans somut hedefleri ise idarelerin oluşturmuş olduğu standartlar olup o yıl istenen hedefi gösterir, oluşturulmasında geçen yılın verileri alınır (Sayıştay, 2003:13). Performans kıyasları, kamu sektörünün en iyi performans verilerinden sağlanan bilgilerdir (Sayıştay, 2003:13). Bir organizasyonun en iyi uygulamayı belirlemek üzere araştırma yapmasına dönük bir süreci içerir (Austalian National Audit Office, 2000:18,54). Performans bilgi sistemi olarak adlandırılabilen performans ölçüm sistemi ise performans bilgilerinin hedefler, planlar ve amaçlarla ilişkili olarak gerçekleştirilen işler ile ilgili değerlendirme yapılmasının ve bu bilgilerin yararlanılmasının sistemli biçimde yönetilmesi sürecidir (Sayıştay, 2003:2). Bu sistemlere örnek verilecek olursa; program mantığı yaklaşımı (program logic model), dengeli kurum karnesi (balanced scorecard), üçlü bilanço modeli (trible bottom line) gibi. Performans ölçümü bir sistem içerisine oturtulmadığı ve analiz değerlendirilmesi yapılmayıp geleceğe bakışta yararlanılmadığı sürece performans ölçümünün anlamı olmaz. Performans ölçüm sistemi ile performans ölçümü amaç olmaktan çıkıp araç olma boyutunu kazanır. 4.4. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ AMAÇLARI VE ÖLÇÜMDEN BEKLENEN FAYDALAR Performans ölçümü kendi başına bir amaç olmayıp yönetimin karar alma süreçlerinde yararlanmasına elverişli bilgiler üretmesine yönelik bir faaliyettir. Bu bakımdan performans ölçümü sonucunda elde edilen bilgiler kurumun yönetiminde etkinlik sağlayabileceği gibi, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde gerçekleştirilen 69 raporlamaya yardımcı olur (Sayıştay, 2003:1). Yani performans ölçümü iki ana nedene dayanır ki bunlar etkinlik ve hesap verebilirliktir. Organizasyonların yaptığı faaliyetler ile hedefledikleri sonuçlara ulaşılıp ulaşılamadığı, hizmetlerin verimli, ekonomik, etkili ve etkin bir düzeyde olup olmadığı gibi konuların değerlendirilmesi performans ölçümü aracılığıyla olur. Bu bakımdan performans ölçüm yönetimin kritik araçlarından birini oluşturur (Sayıştay, 2003:9). Performans ölçümünün yararları şu şekilde sıralanabilir: • Performans ölçümü ile gerçekleştirilmek istenen asıl amaç kamu mal ve hizmetlerin kalitesinin artırılmasıdır. Performans ölçümü aracılığıyla mal ve hizmetlerdeki iyi ve kötü performans tespit edilir, daha sonra bu saydamlık varsayımı ile kamuoyuna ulaşır, kamuoyunda baskı oluşur ve bu baskı sonucu daha kaliteli mal ve hizmet üretimi sağlanır (Yenice, 2006:58). • İdarelerin daha etkin yönetilmesine zemin oluşturacak bilgileri sunar (Sayıştay, 2003:10). ABD’de anket ile vatandaşlara hükümetlerin önceliği ne olmalı diye sorulduğunda, yarısından fazlası daha iyi yönetim isteğini belirtmişlerdir (U.S. DOE, 2001:1). Performans ölçümü daha iyi yönetimin başlıca araçlarından biridir. • Hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesine zemin oluşturur (Sayıştay, 2003:11, Yenice, 2006:58). Performans ölçümü ile elde edilecek veriler hesap verme sorumluğu gereği, hesap verenler ve muhataplar için gelişmeler hakkında fikir verebilir. Geri beslenim, hesap verebilirlik sonucu gelişir (Alberta Government, 1997:2). Hesap verme sorumluluğu ile kamu yönetimi hizmeti kullananların ihtiyaçlarına daha duyarlı, işleyiş bakımından daha verimli, etkin ve sorumlu olur (Austalian National Audit Office, 2000:7). Ayrıca performans ölçümü ile şeffaflık kazanan organizasyon hesap verme sürecinde etkindir ve performans ölçümü ile öğrenme basamaklarını atlar (Frerks, 2000:17-24; Bruijn, 2006:8) • Yöneticileri önceden belirlenmiş sonuçlara ulaşmak için programlarını daha sonuç odaklı yürütmelerini sağlar (Sayıştay, 2003:10). Ayrıca, 70 programların hedeflere ulaşması yalnızca organizasyonun iç dinamiklerinin etkin kullanılması ile değil aynı zamanda dış çevrede meydana gelen ve organizasyonu da içine alan değişkenler karşısında yöneticilerin inisiyatif kullanarak olumsuzlukların önüne geçilmesi ile mümkündür. Performans ölçümü sadece mevcut sorunların tespitinde değil, aynı zamanda gelecekteki muhtemel riskler için planlama yapılmasına yönelik de araçlar sunar (Köseoğlu, 2005:13). • Süreç akışında yaşanan sorunları vurgulayarak, çözümler için süreklilik temelinde gelişim sağlanmasına yardım eder (Sayıştay, 2003:10). Kanun yapılması ihtiyacı ve faaliyet ihtiyacı performans ölçümü sonucu elde edilen verilere dayanılarak yapılabilir (U.S. DOE, 2001:2). • Çalışanlar ile organizasyon arasında bağlantı kurar, hesap verme yükümlülüğü ile güven ortamı oluşturur (Robson, 2005:138; Sayıştay, 2003:11; Ömürgönülşen, 2002:113). Gerek çalışanlar, gerek organizasyon ile paydaşları arasında iletişimi artırır. Çalışanlar açısından farkındalık artarken, diğer boyutlar için hesap verebilmenin sonucu olarak güven artar (U.S. DOE, 2001:1). Ayrıca vergi verenlere de bilgi sağlayarak kamu harcamalarının kontrolünü sağlar (Ömürgönülşen, 2002:113). • Performans ölçümü politika ve karar alma kalitesini güçlendirir (Bruijn, 2006:10). Tahsis ve kamu kaynaklarının en iyi kullanımı hakkında tam ve doğru bilgiler ile karar alınmasını güçlendirir (Ömürgönülşen, 2002:113). Önceliklendirilmiş faaliyetlere kaynak sağlanmasını sağlayarak bütçeye dayanak oluşturur (Sayıştay, 2003:11). • Raporlama ile kamuoyunun da ilgisini çekerek hizmet kalitesinin artırılmasına yardım eder (Sayıştay,2003:11). • Performans ölçümlerinden yararlanma, önce organizasyonun çalışma kültür ve değerlerine bağlıdır. Sonuç olarak, ölçüm sonucu elde edilecek bilgiler organizasyonun faaliyetlerinin geliştirilmesini sağlayacaktır. Performans ölçümünden en üst düzeyde yararlanılması için yönetim ve personelce sahiplenilmesi gerekir. Sahiplenmenin oluşturulması sorumluluk duygusunu güçlendirir. 71 • Politika, plan ve programların değerlendirilmesi suretiyle karar vericilere yardımcı olur (Sayıştay, 2003:11). Proje ve faaliyetler ile onların maliyetlerinin değerlendirilmesine yardım eder (U.S. DOE, 2001:1). Bu gibi faydaları nedeniyle performans ölçümü etkinliği ve etkiliği sağlamada hesap verebilir ve demokratik devlet için vazgeçilmezdir ve kritik öneme sahiptir. 4.5. PERFORMANS ÖLÇÜLERİNİN ÖZELLİKLERİ Performans ölçümünün yukarıda aktarıldığı üzere varsayılan fayda ve amaçları gerçekleştirmesi için belirli özellikleri taşıması gerekir. Performans ölçümünde temel amaç mevcut durumun ortaya çıkarılmasından çok konulan hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının anlaşılması olduğundan geliştirilen ölçülerin örgütün başarısına zemin hazırlayacak ve gelişimi teşvik edecek özellikleri barındırması gerekir. Buna göre performans ölçüleri; • Misyon, vizyon, amaç ve hedeflerle ilgili ve anlamlı bilgiler vermelidir. Stratejileri ile uyum içerisinde olmalıdır (Sayıştay, 2003: 14; Neely ve diğerleri, 1996:423). • Performans standartları ile eşleşmiş olmalıdır (Sayıştay, 2003:14). • Organizasyon içinde politika kararlarının ve bütçeye dayanak oluşturacak kararın alınması amacıyla kurumsal olarak kabul görmüş olmalıdır (Sayıştay, 2003:14). • Performans hakkında net bir tablo ortaya koyması açısından farklı ölçü türleri ile dengeli bir şekilde oluşturulmuş olmalıdır (Sayıştay, 2003:14). Performans seviyesinde meydana gelen olumlu veya olumsuz yönde meydana gelecek değişimleri yansıtmalıdır (Köseoğlu, 2005:17). Fakat performans ölçüleri bir araya geldiğinde tutarsızlık üretmemelidir. • Kolayca anlaşılması, kolay hesaplanması, kolay yorumlanması için iyi tanımlanmış ve basit olmalıdır (DPT, 2006a:34; Sayıştay, 2003:14). Çalışanlarca anlaşılır olmalı; yöneticilerin karar almasında yardımcı bir rol 72 üstlenmelidir. Ayrıca, çalışanlarca performans ölçüsü benimsenmeli ve yataydikey işbirliğini teşvik etmelidir (Köseoğlu, 2005:18). • Veriler güvenilir ve güncel olmalıdır (Sayıştay, 2003:14). Veriler geçerli olmalıdır. • Örgüt içi ve dışı karşılaştırmalara ve yıllık karşılaştırılmalara uygun olmalıdır (Sayıştay, 2003:14). • Veri toplanmasına ilişkin süreç hususunda şüphe uyandırmayacak şekilde doğrulanabilir olmalıdır (Sayıştay, 2003:14). • Performans ölçümü bir araç olup örgütün esas faaliyetlerini değerlendirmek için kullanılacağından yüksek maliyetler oluşturup işlemi amacından saptırmamalıdır (Neely ve diğerleri, 1996:423). İşlem maliyeti amacı geçmeyecek seviyede olmalıdır (Sayıştay, 2003:14). İlgili göstergelerin özellikleri RACER çerçevesinde özetlenecek olursa (Arnold, 2007:76): • R İlişkili (relevant): Gösterge ve erişilecek amaç arasında açık bir bağlantı var mı? Değişikliğin değerlendirildiği yerde temel veri mevcut muydu? • A Kabul edilen (accepted): Göstergeler oluşturulurken uzmanlara/paydaşlara danışıldı mı? Göstergeler kendileriyle bağlantılı olarak etkin olarak kullanıldı mı? • C Güvenilir (credible): Her bir göstergenin tanımı, göstergenin gösterdiği ve verilerin nasıl toplandığına ilişkin ifadeler de içeriyor mu? • E Kolay (easy): Göstergeler, değişiklikleri yansıtacak şekilde güncelleniyor mu? • R Sağlam (robust): Kaliteyi de değerlendirmek için kriterlerde mevcut mu? 4.6. PERFORMANS ÖLÇÜ ÇEŞİTLERİ Performans ölçüleri gerçekleşen sonuçların önceden belirlenen hedefe ne ölçüde ulaşıldığının ortaya kullanılmasında kullanılmaktadır. Bir performans ölçüsü, 73 ölçülebilirliğin sağlanması bakımından miktar, zaman, kalite veya maliyet olarak cinsinden ifade edilebilmektedir (DPT, 2006a:36). Bu tarif edilen performans ölçülerini girdi, çıktı, verimlilik, sonuç ve kalite olarak 5 kategoride açıklamaktadır (DPT, 2006a:36). Performans göstergelerini yine DPT’nin tarif ettiği gibi 5 kategoride sınıflandırmaktadır (Sayıştay, 2003:15). ABD örneğine bakıldığında ise performans göstergelerinin daha sade sınıflandırıldığı görülmektedir. Performans ölçülerini çıktı, sonuç ve etkinlik ölçüleri olarak 3 kategoride sınıflandırmaktadır (U.S. OMB, 2006:200-2; U.S. OMB, 2002:225-1). Buradan girdi ölçüsü kategorisinin fazla itibar görmediği; verimlilik ve kalite ölçülerinin etkinlik ölçüleri ile anlatılabilindiğini çıkarabiliriz. Literatürde, bu ölçü kategorilerine etkililik ölçüsünün eklendiği örneklere rastlanmaktadır (Yenice, 2006:59). Kamu sektöründe çıktı ve sonuçların farklı özellikler taşıması nedeniyle tutumluluk, etkinlik ve finansal kategoriler de zaman zaman ölçülerin sınıflandırılmasında kullanılmaktadır (Sayıştay, 2003:15). Fakat sürecin düzenli bir şekilde işlemesine dayalı olarak oluşturulmuş olan sınıflandırmaya dayanarak ölçüler 5 kategoriye ayrılmaktadır. Bunlar; girdi, çıktı, sonuç, verimlilik ve kalite ölçüleridir. 74 Şekil 4.2.Süreç İçerisinde Performans Ölçüleri İhtiyaçlar Problemler Sorunlar Amaçlar Girdiler Çıktılar Uygunluk Verimlilik Sonuçlar Etkinlik Etkiler Fayda ve Sürdürülebilirlik Kaynak: Arnold E. (2007), Training Seminar in Evaluation-Maliye Bakanlığı Eğitim Semineri, Ankara, s.52 4.6.1. Girdi Ölçüleri Girdi ölçüleri belli bir mal veya hizmeti üretmek için gerekli olan kaynak miktarını gösterir (Sayıştay, 2003:16) Hangi kaynaklar kullanılarak üretildiğine ilişkin bilgi verir (Yenice, 2006:60). Bu kullanılan kaynaklar beşeri, mali ve fiziksel kaynaklardır (DPT, 2006a:36). Bu ölçüler hizmet sağlanmasının toplam maliyetini, kullanılan kaynakların miktarını ve/veya bileşimini ya da hizmete duyulan talebi gösterir (Sayıştay, 2003:16). Girdi ölçüleri bir oran ifade etmediklerinden belli bir zaman serisi oluşturulduğunda veya karşılaştırılma yapıldığında anlam kazanır (Köseoğlu, 2005:19). 75 Örnek verilecek olursa; • Hizmetten yararlanmak isteyenlerin sayısı, • Faaliyete katılan kişi sayısı, • Faaliyette harcanan saat sayısı, • Faaliyet süresince harcanan 1 aylık kırtasiye maliyeti vb. 4.6.2. Çıktı Ölçüleri Müşterilere satılmak üzere örgüt içi süreçlerden geçirilerek nihai halini almış mal ve hizmetlerin miktar olarak ifade edilmesidir (Köseoğlu, 2005:19). Çıktı göstergeleri belirlenirken ara çıktılar değil nihai çıktılar ele alınmaktadır (Yenice, 2006:60). Ne üreteceğiz ve hangi faaliyetleri bitireceğiz sorusuna yanıt arar. Çıktılar, programın ne ürettiğinin belirlenmesinde faydalı olmaktadır; fakat amaca ulaşılıp ulaşılmadığını, üretilen mal ve hizmetin niceliği konusunda bilgi vermez. Mal veya hizmetin kalitesi ve etkinliği konusunda açıklayıcı olamamaktadır (Sayıştay, 2003:16; DPT, 2006a:37). Örnek verilecek olursa; • Tedavi edilen hasta sayısı, • Faaliyette verilen ruhsat ve lisans sayısı, • Bakım onarımı yapılan karayolu uzunluğu, • Faaliyet süresince yazılan rapor sayısı vb. 4.6.3. Sonuç Ölçüleri Üretilen mal ve hizmetler çeşitli etkiler yaratmaktadır. Bu etkiler ile bir değişim meydana gelmektedir. Bu değişimler sonuç göstergeleri aracılığıyla ölçülmektedir (Yenice, 2006:60). Elde edilen çıktılar, örgütün amaç ve hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığı hususunda nasıl ve ne ölçüde başarılı olduğunu gösterir (DPT, 2006a:37). Sonuç ölçülerinin orta ve uzun vadede elde edilebilmesi ve dışsal etmenlerden kolayca etkilenmesi gibi meşakkatli bir süreç sonucu elde edilmesine 76 rağmen yöneticiler, politikacılar, müşteriler, paydaşlar büyük oranda sonuç ölçülerine bakmaktadırlar. Çünkü, müşteri ve paydaşların, ihtiyaçlarının ve beklentilerin ne ölçüde karşılandığı sonuç göstergeleri aracılığıyla izlenilmektedir (Yenice, 2006: 60; Sayıştay, 2003:17). Örnek verilecek olursa; • Tedavi edilmiş ve taburcu olmuş hastaların geri gelme oranındaki azalma, • Faaliyette verilen ruhsat ve lisansa toplumun verdiği önem, • Bakım onarımı yapılan karayolunda ulaşım hizmetlerindeki iyileşme, • Aşıyla önlenebilir hastalıklardaki azalma vb. 4.6.4. Verimlilik Ölçüleri Birim çıktı başına kullanılan girdi miktarını oransal olarak gösteren ölçü çeşididir (DPT, 2006a:37; Sayıştay, 2003:19). Üretkenlik ölçüsü olarak da adlandırılmaktadır. Maliyet cinsinden veya her birimin süresi cinsinden ifade edilir. Verimlilikte artışın bir organizasyonda çıktı kalitesini düşürerek artırılması tehlikesi vardır. Girdi miktarı sabit tutularak daha fazla miktarda ama daha az kalitede çıktı elde edilerek verimlilik oranı yüksekmiş gibi gözükebilir. Bu bakımdan verimlilik ölçülerini kalite ölçüleri ile birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir (Yenice, 2006:60). Şekil 4.3’de kalite ve verimlilik/tutumluluk arası denge gösterilmektedir (U.S.Treasury, 2000:33). Şekil 4.3.Kalite, Tutumluluk ve Verimlik Arası Denge Tutumluluk ve Verimlilik Kalite Kaynak: U.S.Treasury (2000), Performance Measurement Guide, Demirkaya, H. (Çev.), s.33 77 Örnek verilecek olursa; • Taburcu olan hasta başına tedavi süresi (zaman/çıktı), • Birim karayolu başına bakım onarım maliyeti (maliyet/çıktı), • Mezun olan öğrenci sayısı / kayıt olan öğrenci sayısı (çıktı/ girdi) vb. 4.6.5. Kalite Ölçüleri Üretilen mal ve hizmet süreçleri, çıktıları ve sonuçları bakımından kullanıcılarının beklentilerinin karşılanmasında ulaşılan düzeydir. Hatasızlık, vaktindelik, belli standartlara uygun olma ve müşteri memnuniyet oranı gibi çeşitli kavramları barındırır (Austalian National Audit Office, 2000:15; DPT, 2006a:38; Sayıştay, 2003:21). Kalite göstergeleri ile bir hizmetin ne kadar iyi yerine getirildiği ölçülebilmesine karşın, bu hizmetin toplumda yarattığı sonuç ölçülememektedir. Bu bakımdan kalite ölçülerinin sonuç göstergeleri ile birlikte değerlendirilmeleri gerekmektedir(Yenice, 2006:60). Örnek verilecek olursa; • Taburcu olan hastaların memnuniyet oranı, • Bakım onarımı yapılan karayollarında öngörülen süre içinde tekrar bakım onarım ihtiyaç göstermeyenlerin oranı, • İşi yerinde getirme süreçleri vb. 4.6.6. Diğer Ölçüler Tutumluluk ölçüleri, organizasyonun düşük maliyetle uygun kalitede çıktı ve kaynaklar temin edilmesidir. Eğer idare mümkün olan en ucuz fiyattan girdi sağlıyorsa tutumlu olduğu söylenebilir (Sayıştay, 2003:19). 78 Etkililik ölçüleri, organizasyonun hedeflerine ulaşma derecesidir. Bir faaliyetin sonuçlarının daha önce beyan edilmiş sonuçları ne ölçüde karşıladığını belirtir (Austalian National Audit Office, 2000:12). Örgütün dışında sonuçlar üzerinde etki yaratacak pek çok etkinin bulunması halinde etkinlik ölçümü önemli olmaktadır. Eğer bir vergi idaresi vergi borçlarının %60’ını toplamışsa bu örgütün %60 etkin olduğu söylenebilir (Sayıştay, 2003:20). Bazı kamu idarelerinde finansal performans ölçüleri de kullanılmaktadır. Bilanço çerçevesinde mali oran analizleri yapılabilmektedir. Cari oran ve likidite oranı gibi temel mali oranlar aracılığıyla organizasyonda performans ölçülmesi yapılmaktadır. Fakat kamu sektörü için bu ölçü sınıfı pek uygun değildir; çünkü kamu idareleri kar amacı gütmez. Ayrıca bu ölçüler sadece geçmişte gerçekleşen olaylar ile ilgili bilgi verdiğinden eşleşme yapılamamaktadır. 4.7. PERFORMANS ÖLÇÜM AŞAMALARI VE ÖLÇÜM SIRASINDA SORULMASI GEREKEN KRİTİK SORULAR Performans ölçülmesi sürecinin zor bir süreç olduğu ve bu süreçte çeşitli sıkıntılar yaşandığına değinilmiştir. Uygun ölçüm sistemi oluşturulması istikrarlı bir çalışma gerektirir. Performans ölçülerinin belirlenmesi esnasında atılması gereken bazı adımlar vardır. Bu adımlar kilit sorularla desteklenebilir (Sayıştay, 2003:23): • Ne ölçülecek? (İstenen hedefle ilgili olarak karar verme) • Ne ile ölçülecek? (Hedefe ulaşmak için performans hakkında en iyi bilgiyi verecek ölçülerin belirlenmesi) • Hangi veriler toplanacak? (Ne tür verilere ihtiyaç duyulacağın saptanması) • Veriler nasıl toplanacak? (Verilerin kim tarafından ve nasıl toplanacağının belirlenmesi) • Veriler hangi sıklıkla toplanacak? (Ölçümün hangi sıklıkla yapılacağının belirlenmesi) 79 • Veriler nasıl yorumlanacak? (Ölçüm sonuçlarının nasıl yorumlanacağının belirlenmesi) • Sonuçlar nasıl raporlanacaktır? (Ölçüm sonuçlarının nasıl sunulacağının kararlaştırılması) Performans ölçümlerinin, yönetim sürecinde etkili olması için performans ölçüm aşamaları iyi tasarlanmalıdır. Performans ölçüm sistemi temel olarak Şekil 4.4’deki aşamalardan oluşmaktadır. Buna göre, ilk olarak faaliyet ve hedefler net bir şekilde belirlenir; ardından bu hedef ve faaliyetlere özgü performans ölçüleri geliştirilir; ve veriler toplanır, analiz edilir ve raporlanır (Sayıştay, 2003:23). Şekil 4.4.Performans Ölçüm Aşamaları 3 1 2 Faaliyetleri ve hedefleri doğru şekilde belirlemek Uygun performans ölçüleri tespit etmek Verileri toplamaya, raporlamaya ve izlemeye yönelik doğru sistemleri uygulamak Kaynak: Sayıştay (2003), Sayıştay’ın Performans Ölçümüne İlişkin Ön Araştırma Raporu, Ankara, s.23). Performans ölçümü mal ve hizmetlerin yerine getirilmesinde, nasıl gerçekleştiğinin bir süreç içerisinde ölçülmesi yöntemi olarak nitelendirildiği gibi bu süreci döngü şeklinde de belirtilebilir. Performans ölçüm süreci sürekli kendini geliştiren bir yapıya sahiptir. Buna göre, performans ölçümü döngüsel olarak 5 aşamadan oluşur. Şekil 4.5’de görüldüğü üzere bunlar stratejik planlama, gösterge oluşturma, veri ölçüm sistemi oluşturma, ölçümleri belirleme ve yönetim süreçleri ile bütünleşme aşamalarıdır. 80 Şekil 4.5.Performans Ölçüm Döngüsü Stratejik Planlama Göstergeler Oluşturma Yönetim Süreçleriyle Bütünleşme Ölçümleri Belirleme Veri ölçüm Sistemi Hazırlama Kaynak: The Austalıan Natıonal Audıt Offıce (2000), Better Practice Prenciples for Performance Information, Kaya S., Aral S. (Çev.), s.3 Bu döngü stratejik planlama ile başlar. Burada organizasyonun vizyonunu, misyonunu, amaçlarını ve hedeflerini belirler. Döngünün ikinci aşaması olarak gösterge oluşturma belirtilmiştir. Ülkemizde göstergeler hem stratejik planlarda hem de performans programlarında yer almaktadır. Üçüncü aşama ise veri ölçüm sistemi oluşturmadır. Temel mantığı performans ölçmek için veri toplanması ihtiyacıdır. Neyin ölçüleceği kararlaştırıldığına göre, bu ölçülere ait verilerin elde edilebilir olup olmadığının ve nasıl elde edileceğinin saptanmasını içerir (Austalian National Audit Office, 2000:27). Döngüdeki dördüncü aşama ise ölçüleri geliştirme aşamasıdır. Performans ölçüm çevriminin bu noktasında göstergelerin bazı düzenlemelere ihtiyaç göstermesi gereği düşünülerek yapılmıştır. Döngünün son ve tekrar başlatan aşaması olarak da performans ölçümünün yönetim süreci ile bütünleşmesidir. Kurumların performans hedeflerine gerçekleştirme durumu bundan sonra atılacak adımlara ışık tutacaktır. Performans ölçümü sonucu elde edilen verilerin değerlendirilmesi ile önemli bulunan alanlarda yönetim tarafından yeniden yapılanma ve düzenleme kararı alınır (Köseoğlu, 2005:29). 81 4.8. PERFORMANS ÖLÇÜMÜNDE YAPILAN ORTAK HATALAR Performans ölçüm sürecinin zor olması sebebiyle çoğu zaman hatalara düşülmektedir. Ortak hataları görüp bunlardan kaçınmak yararlı olacaktır. Ortak hatalara bakılacak olursa (Sayıştay, 2003:24): • Genellikle kolay elde edilebilecek ve çok çaba harcanmayacak performans göstergelerine odaklanılmaktadır. • Sadece sayısal ölçülere yoğunlaşılmakta ve kalite gibi daha nitel ölçülere az yer verilmektedir. • Çalışma faaliyet ölçülerinden performans göstergesi gibi yararlanmaktadır. Örneğin; müzeler için yapılan performans ölçümünde müzeye giriş yapan ziyaretçi sayısı hizmete yönelik talep ölçüsüdür. Bu ölçü ile ne kadar iyi performans gösterildiği, hizmetin ziyaretçi talebini ne ölçüde karşıladığı belirlenememektedir. • Performans ölçülerinin sınırlı sayıda üretilmesi doğrultusunda tek ölçüden yararlanılmaktadır. Bunun tam tersi olarak da ayrıca çok fazla gösterge üretilmesi sorunu ile de karşılanabilinmektedir. • Performans bilgileri her zaman güncel olmamaktadır ve güncel olması için de sistematik bir süreç belirlenmemektedir. • Performans raporlarına iyileşme için önem verilmemektedir. • Performans raporlarının değerlendirme içermeyen salt bir rapor olmaktadır. 4.9. PERFORMANS ÖLÇÜM SİSTEMİ VE PERFORMANS ÖLÇÜM TEKNİKLERİ 4.9.1. Performans Ölçüm Sisteminin Geliştirilmesi Performans ölçüm sistemi geliştirilmesi için belli aşamalardan geçilmesi gerekmektedir. Bu aşamalar (DPT, 1989:4-5): • Sistem sınırlarının tanımlanması: Performans ölçüm sistemi bütün programdan tek bir bölüme kadar çeşitli alanları kapsayabileceği belirtilmiş 82 ve eğer küçük bir alan için performans ölçümü düşünülüyorsa bunun diğer bölümlerle ilişkisinin kurulması gereği belirtilmiştir. • Kullanma yerinin tanımlanması: Performans ölçümü aracılığıyla karar verme işlevi dışında bir rapor verme görevi de oluşacaksa bununda belirlenmesi gereğinden bahsedilmektedir. • Amaçların oluşturulması: Kuruluşun ve performans ölçümü yapılacak programın veya bölümün amaçlarının net bir şekilde ifade edilmektedir. • Sistemin tasarlanması: Sistem, ölçülerin ve göstergelerin belirlenmesi, analiz edilip yorumlanmasını gerektirir. • Uygulama: sistemin uygulanması, idare edilmesini gerektirir. Büyük bir programa hitap eden sistemler için pilot bir uygulama gerekebilir. Başka bir tercih ise incelemenin yapıldığı bir deneme süresi içinde sistemi devreye sokmaktır. Literatürde performans ölçümü sisteminin oluşturulması için 7 tane kriter belirlemiştir (Sink ve diğerleri, 1989). Sink, Scott ve Tutle’ın çalışması girdi odaklı bir süreçten çıktı-müşteri-sonuç odaklı bir sürece yönelme eğilimi taşımaktadır. Birinci bölümde de açıkladığı üzere bu kriterleri tekrarlayacak olursak; • Etkinlik • Etkililik • Verimlilik • Karlılık • Kalite (sürecin tamamında) • Yenilik • İş yaşamı kalitesi’dir Genel hatları ile performans ölçüm sisteminin unsurları Şekil 4.6’da gösterilmektedir. Performans ölçülmesi zor ve karmaşık süreçten oluşmaktadır. Bu nedenle uygun bir performans ölçüm sisteminin tasarlanmasının gerekliliğinden söz edilmektedir. Uygun performans ölçüm sistemi, faaliyetlerin ve hedeflerin doğru bir şekilde belirlenmesi, performans ölçülerinin belirlenmesi, bilgilerin toplanması, analiz edilmesi ve raporlanması unsurlarından oluşmaktadır (Sayıştay, 2003:2-29). 83 Şekil 4.6.Performans Ölçüm Sistemlerinin Unsurları Stratejik Amaçlar ve Stratejik Hedefler Performans Hedefleri Performans Değerlendirilme Stratejik Hedefler ve Performans Hedefleri ile Bağlantılı Performans Göstergeleri Performans İzlenmesi ve Raporlanması Analiz Edilmesi ve Sonuçların Doğrulanması Gerçekleşen Performans Sonuçları Kaynak: Sayıştay, 2003:2-29 4.9.2. Performans Ölçüm Teknikleri ve Yaklaşımları Performans ölçümüne ilişkin teknikler yeni kamu yönetimi anlayışı ve teknolojideki gelişmelerle birlikte çeşitlilik kazanmaktadırlar (Köseoğlu, 2005:22). Başarılı yönetim için yaratılan pek çok yaklaşımın performans ölçüm sistemine uyarlanmış şekilleri de mevcuttur (Sayıştay, 2003:33-39): • Program mantığı (program logic) yaklaşımı • Dengeli skor kartı/ kurum karnesi (balanced scorecard) tekniği • Sunulan hizmetler ve başarılan işler yaklaşımı • Üçlü bilanço modeli (trible bottom line) • Kalite ödül kriterine dayalı öz değerlendirme yaklaşımı • Ekonomik katma değer yaklaşımı • Faaliyete göre maliyetlendirme yaklaşımı 84 4.9.2.1. Program Mantığı Yaklaşımı Bu yaklaşım, bir programın kaynak, faaliyet, çıktı, etki ve sonuç gibi değişik unsurları arasındaki nedensellik bağlantılarına dayanır bir yaklaşımdır. Temel çıkış noktası olarak sonuçların doğrudan ve kolayca elde edilemeyeceği kabul edilmiştir. Nihai sonuca ulaşmadan önce ara çıktılar ve ara sonuçlar elde edilmesi gerektiği ve sonuçlar hiyerarşisi yapılması gerektiği esas alınmaktadır. Bu yaklaşımın aşamaları: (i) program hedeflerini oluşturmak; (ii) girdiler, süreçler, çıktılar ve sonuçlar arasındaki ilişkilerin ana hatlarını belirlemek; (iii) ölçülebilen sonuçlara; (iv) hangi sonuçların başarılı olduğuna karar vermek; (v) ihtiyaç duyulan performans bilgisinin ne olduğunu tespit etmektir (Sayıştay, 2003:34-35; Austalian National Audit Office,, 2000:34; Köseoğlu, 2005:22). Sonuçlar doğrudan ve kolayca elde edilemediğinden, sonuca ulaşmadan önce ara çıktılar ve ara sonuçlar elde edilmesi gerekmektedir. Bu Şekil 4.7’de program mantığını yansıtan örnek bir şema ile gösterilmiştir. Tespit edilen ihtiyaç neticesinde yapılacak bir program için, öncelikle sisteme girdiler dahil edilir. Bu girdiler faaliyetler ile çıktılara dönüşmektedir. Bu çıktılar, operasyonel düzeydeki amaçları yerine getirmektedir. Bir dizi etki zincirinden sonra bu çıktılar sonuçlara dönüşür ve programın asıl amacını yerine getirir. Daha sonra bu etki daha da genişleyerek genel amaçlara yönelik nihai sonuca ulaşmaktadır. Program mantığına dayalı hiyerarşi girdiler ile başlarken, etki zinciri çıktıların meydana gelmesiyle başlar. 85 Şekil 4.7.Program Mantığı Örnek Şeması Etki Zinciri Genel Mantık Program Mantığı Geniş Etkiler Genel Amaçlar Sonuçlar veya Getiriler Özel Amaçlar Operasyonel Amaçlar Çıktılar Program Faaliyetleri Girdiler Gerekçe veya Neden İhtiyaçlar Kaynak: Arnold E. (2007), Training Seminar in Evaluation-Maliye Bakanlığı Eğitim Semineri, Ankara, s.20 4.9.2.2. Dengeli Skor Kart Yaklaşımı Harvard Business School’dan Kaplan ve Norton tarafından özel örgütler için geliştirilmiş fakat daha sonraları kamu örgütleri için de uygulanmış performans ölçüm yaklaşımıdır. Temel çıkış noktası olarak hiçbir ölçünün performansı tek başına temsil edemeyeceği kabul edilmiştir. Örgütü dört perspektif içerisinde ele alınması gerektiğini esas almaktadır. Bu perspektifler örgütün müşteri boyutu, iş süreçleri boyutu, yenileme-öğrenme boyutu ve finansal boyuttur. Hem mali hem de işlevsel ölçüler dengeli bir şekilde sunulmaktadır. Bu model, başarı için kritik nitelikteki az sayıda ölçüden veya göstergeden yararlanmayı tavsiye eder (Kaplan ve Norton: 1996). 86 Şekil 4.8.Dengeli Skor Kartın Dört Boyutu Müşteri Boyutu Vizyonumuzu gerçekleştirmek için müşterilerimize nasıl görünmeliyiz? • Amaçlar • Ölçüler • Hedefler • Girişimler Finansal Boyut Finansal açıdan başarılı olmak için paydaşlarımıza nasıl görünmeliyiz? • Amaçlar • Ölçüler • Hedefler • Girişimler Vizyon ve Strateji Öğrenme ve Büyüme Boyutu Vizyonumuza ulaşmak için değişim ve gelişim yeteneklerimizi ne şekilde korumalıyız? • Amaçlar • Ölçüler • Hedefler • Girişimler Şirket İçi Yönetim Boyutu Hissedar ve müşterileri memnun etmek için hangi işlemlerde mükemmelliğe ulaşmamız gerekir? • Amaçlar • Ölçüler • Hedefler • Girişimler Kaynak: Kaplan ve Norton (1996), Using Balanced Scorecard as a Strategic Management System, Harvard Business Review, s.9 Performans ölçülerinin belirlenmesi ve performans ölçü sisteminin kurulması ve örgüt (yönetim) ile bütünleştirilmesi zaman alıcı, masraflı, karışık ve uzun soluklu bir süreçtir. Bu olumsuzlukları yok edere rehberlik eden dengeli skor kartı yöntemine kuruların eğilimi bu nedenle son yıllarda oldukça artmaktadır. Dengeli skor kartı yaklaşımı, birçok ülkenin yerel yönetimlerinde oldukça fazla uygulama alanı bulmuştur. Belediye yöneticileri dengeli skor kartı tekniği ile eski finansal ölçü çoğunluklu sistem ile yeni büyüme gösteren işlevsel performansı birleştirip, buna göre misyon ve stratejiler arasında bağ oluşturmaktır. Bu belediyelerin yöneticileri dengeli skor kartının geçici olmadığına inanıp uygulamışlar ve faaliyetlerine ilişkin kararları dengeli skor kartı rehberliğinde almışlardır (Chan, 2004:219’dan aktaran Bilge, 2006:101). Türkiye’de de Pendik Belediyesi dengeli skor kartı tekniğini kullanarak ölçüm yapmıştır (Şentürk, 2010). 87 4.9.2.3. Sunulan Hizmetler ve Başarılan İşler Yaklaşımı Sunulan hizmetler ve başarılan işler yaklaşımının temel çıkış noktası, hükümetin çeşitli alanlarda sunduğu hizmetler hakkında üst düzeyde bilgi veren raporlar düzenlemesinin esas alınmaktadır. Bu raporlar aracılığıyla hükümetin faaliyetlerinin sonuçları, üstlenilen faaliyetler ve bu süreçte kullanılan kaynaklar hakkında bilgi verilmektedir. Bu raporlar ile sadece gelişkin performans göstergeleri belirlenmemekte; ayrıca benzer hizmet veren tüm örgütlerin gösterge tutarlılığı yaratılmaktadır (Sayıştay, 2003:37). 4.9.2.4. Üçlü Bilanço Modeli Yaklaşımı 1998 yılında John Elkington tarafından geliştirilen üçlü bilanço modeli yaklaşımı temel çıkış noktası olarak örgüt faaliyetlerinin 3 boyutundan bakılmasını esas almaktadır. Bu boyutlar: (i) finansal sonuçlar; (ii) sosyal etkiler; (iii) çevresel etkilerdir (Köseoğlu, 2005:26). 4.9.2.5. Kalite Ödül Kriterlerine Dayalı Öz-Değerlendirme Yaklaşımı Birkaç boyuta göre idare performansını değerlendirmek üzere tasarlanan ve özellikle kurumsal öz-değerlendirmede ya da gelişmelerin izlenmesinde yararlanılan ilkeler olan kalite sistemleri performansın ölçülmesinde ve raporlanmasında kullanılmaktadır. Aşağıda alan ve yüzde örnekleri gösterildiği üzere bu modelde dokuz kurumsal performans alanı belli yüzdelerle ağırlıklandırılmakta ve performans ölçüleri de bu alanlara göre değerlendirilmektedir (Sayıştay, 2003:37-38). • Liderlik %12 • Kaynak yönetimi %8 • Politika ve strateji %7 • Çalışanların yönetimi %8 • Süreç yönetimi %15 • Sosyal tatmin %6 • Müşteri tatmini %20 88 • Çalışan tatmini • Temel başarı kriterleri %14 %10 4.9.2.6. Ekonomik Katma Değer Yaklaşımı Bu yaklaşım Stern Stewart Şirketi21 tarafından geliştirilmiştir. Bir girişim için gerekli hasılaya karşılık gelen fırsat maliyetinin net işletme karından çıkarılması ile hesaplanmaktadır. Böylece karar verme sürecine yardımcı olacak az riskli alanların tespiti sağlanacaktır. Fakat bu yöntemin kamu sektörü açısından uygulanması son derece güçtür. 4.9.2.7. Faaliyete Dayalı Maliyetlendirme Yaklaşımı Bu yaklaşım ile kaynaklara ilişkin giderlerin faaliyet bazına yansıtılması amaçlanmaktadır. Böylece karlı ve karsız faaliyetler ile müşteriler için değerli faaliyetlerin tespiti sağlanacaktır (Köseoğlu, 2005:25). Türkiye’de Performans Esaslı Bütçelemeye geçilmesiyle, maliyetlendirilmekte ve performans maliyetlendirilmiş programlarında bu faaliyetler artık bütçeye faaliyetler dayanak oluşturmaktadır. Fakat, bu yöntemde maliyetlendirilmiş faaliyetler arasında bir kıyaslama yapılmaktadır. Karlı olup olmamalarına göre performans sıralamasına konulmaktadır. Bu ise performans programlarında oluşturulan faaliyetlerin maliyetlendirilmesi ile bambaşka bir şeydir. Kamu sektörü açısından uygulanması neredeyse imkansızdır. Çünkü, kamu sektör faaliyetlerinin çoğu kar güdüsünden uzak yapılmaktadır. 4.10. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ SIKINTILARI Performans ölçümü kamu sektörünün doğası nedeniyle özel sektördeki kadar kolay olamamaktadır. Şekil-16’de performans ölçümünün kolay olduğu ve sorunlu olduğu alan özellikleri gösterilmiştir. Performans ölçümünün sorunlu olduğu 21 www.sternstewart.com, son erişim tarihi 21.05.2010 89 alanların özellikleri incelendiğinde bu özelliklerin kamu sektörüne uygun olduğu görülmektedir. Şekil 4.9.Performans Ölçümünün Mümkün Olduğu Alanlar ve Sorunlu Olduğu Alanların Özellikleri Performans Ölçümü Mümkün Alanlar Performans Ölçümü Mümkün Alanlar Organizasyon ürüne sahip ise Organizasyonun yükümlülükleri varsa ve yüksek değer yönlü ise Üretim basit ise Üretim karmaşık ise Organizasyon üretim odaklı ise Organizasyon süreç odaklı ise Bağımsız üretim varsa Birleşik üretim varsa (ürünler Ürünler ayrılmış ise genellikle diğerlerini yaratır) Sonuçlar biliniyorsa Ürünler içi içe kurulmuş ise Ürünler ayrılmış ise Sonuçlar bilinmiyorsa Performans ölçüleri kalite bir şekilde tarif edilebiliyorsa Performans ölçüleri kaliteli bir Değişmez ve aynı tür ürünler varsa Ürün çeşitliliği varsa şekilde tarif edilemiyorsa Çevre etmeni dinamik ise Çevre etmeni durağan ise Kaynak: Bruijn H. (2006), Managing Performans in the Public Sector, London, s.13 Performans ölçülerinin belirlenmesi, sistemin oluşturulması ve bu kurulan sistemin yönetim ile bütünleştirilmesi zor ve karmaşık bir çalışma gerektirmektedir. Sayıştay hazırladığı performans ölçümüne ilişkin Ön Araştırma Raporu’nda da Komisyonun karşılaştığı zorluklardan bahsedilmiş olup, Türkiye açısından böyle bir deneyimin yaşanmamış olması konusu özellikle vurgulanmıştır. Ayrıca yeni bir konu olması dolayısıyla gelişmeye açık doğası gereği kavram farklılaşması yaşanmakta olduğu anlatılmaktadır (Sayıştay, 2003:5-6). 90 Performans ölçümünde yaşanan bu sıkıntılar performans ölçümünün temelinin atıldığı zamanlarda da üzerinde durulan ortak bir endişe kaynağı oluşturmuştur. Bu ilk endişeler DPT’nin Merkezi Hükümette Performans Ölçmesi adındaki kılavuzunda (1989) belirtilmiştir. Buna göre tespit edilen sıkıntılar: • Bakanlar ve üst yönetim amaçlar ve hedefler hakkında belirli ibareler koymak istememektedir. • Verimin ölçülemez olduğu görüşünden dolayı herhangi bir şey yapmak gereksiz olacağı ve boşuna zaman ve para kaybına sebep olacağı görüşü benimsenmektedir. • Standart olmayan işler için performans ölçümünün uygun olmayacağı görüşü benimsenmektedir. Kontrol edilemeyen birçok etmenin varlığı dolayısıyla ölçüm yapılamayacağı görüşü benimsenmektedir. • Performans ölçüm sistemi oluşturmanın maliyetinin getirisinden daha fazla olacağı görüşü yaygın olduğu belirtilmiştir (DPT, 1989:7-8). Kamu sektöründe performans ölçümü kamu sektörünün yapısı ve sunduğu hizmetler nedeniyle özel sektördeki yapıdan çok daha zor ve karmaşıktır. Kamu sektöründe performans ölçümü beraberinde birçok sorunu beraberinde getirir. Literatürde kamu sektöründeki performans ölçümü sıkıntıları şu şekilde sıralanabilir: • Özel sektörde karlılık en önemli gösterge olduğundan dolayı performans ölçümü ve özellikle etkilik çok daha az karmaşıktır. Kamu sektöründe mal ve hizmetler piyasada satılmadığından karlılık ölçütü kamu için uygun bir ölçüt olmamaktadır. Kamusal mal ve hizmetlerin doğasından dolayı bir gelir ve hasılat eşitliği yoktur. Kamusal mallar için gölge fiyatlar üretilebilecek olmasına rağmen birçok kamu kurumunda piyasa eşitliğine sahip değildir. Bu kamusal malların sosyal ve siyasal sonuçları olduğundan kamu yöneticileri sık sık sonuç ve çıktı konusunda sıkıntıya düşmektedir. Bu yüzden performans ölçümleri ve göstergeleri karlılığın yerine kullanılmaktadır (Ömürgönülşen, 2003:336). • Etkililiği ölçmek için hizmetin doğal amaç ve hedeflerin karşılaştırılması gerekir; fakat kamu sektöründeki bu amaç ve hedefler net bir şekilde 91 tanımlanamamaktadır. Bu yüzden amaçların ve ne zaman yeterli bir şekilde başarıldığı bilinememektedir (Ömürgönülşen, 2003:337). • Bir başka ciddi sorun planlanan çıktının veya örgüt hedefinin belirlenmesidir. Genellikle örgüt amaçları etkiliğinin tanımlanmasında az bir öneme sahiptir; çünkü onlar muğlak tanımlamalardır ve işlevsel değillerdir. Kamusal amaçları yeterli bir şekilde tanımlanamadığından işlemsel amaçlar onların yerine kullanılmaktadır. İşlemsel amaçların başarılması bize birinci en iyi çözüme göre ikinci en iyi çözümü verir (Ömürgönülşen, 2003:337). • Çıktılar ve sonuçlar arasındaki fark da göz önüne alınmalıdır. Kamu sektöründeki sonuçlar bir hayli soyuttur ve seçilen anlamları arasında belirsizlikler vardır (Ömürgönülşen, 2003:338). • Hizmetlerdeki yüksek oranlı çıktı karışımı ve hizmet çıktısının kalite özellikleri, uzun dönemde hizmet kullanıcıları için bu hizmet veya programın etkisinin değerlendirmesini zorlaştırmaktadır. Genellikle kamusal örgütler mal üretmekten ziyade hizmet üretirler ama hizmetler ve bu hizmetlerin kalitesi müşteriler arasındaki etkileşim tarafından belirlendiği için hizmetler soyut (fiziksel varlığı olmayan) ve ölçülmeleri zor şeylerdir. Bu durum çıktıları veya sonuçları karışık olan eğitim, güvenlik, kişisel sosyal hizmetler gibi hizmetler için geçerlidir (Ömürgönülşen, 2003:339). • Sonuçlar belirlenebilse bile onlar yıllar önce yapılmış faaliyetlerin sonuçları olabilir. Özellikle eğitim gibi yararları yıllar boyu devam eden programlarda kaçınılmaz olarak faaliyet ile etki arasında bir zaman farkı vardır (Ömürgönülşen, 2003:339). • Kamu sektöründe performans göstergelerin oluşturulmayışı performans ölçümlerini zorlaştırmaktadır (Falay, 2000:7). Göstergeler kamu sektöründe özel sektördeki gibi açık ve izlenebilir olamamaktadır (Ömürgönülşen, 2002:113). Çünkü kamu sektöründeki dış etmenler, sonuçlar üzerinde etkili olabilmekte ve neden-sonuç ilişkisi sapmaya uğrayabilmektedir. Bu da performansın izlenmesini sağlayacak verilerin olmaması, yani istenen çıktıları alabilme yeteneğinin zayıf olması anlamına gelmektedir (Falay, 2000:7). • Devlet bürokrasisinin en büyük zayıflıklarından birisi de iç ve dış geri beslenim ve değerlendirmeye kapalı olmasıdır (Wriston, 1980:181’den 92 aktaran Ömürgönülşen, 2002:113). Performans ölçüm ve denetiminde tam ve doğru bilgilerin eksikliği dolayısıyla kamu yöneticileri hedeflerin ekonomik, etkin ve etkili olarak değerlendirme konusunda kör olacaklardır, bu da genel olarak etkinsizlik demektir (Ömürgönülşen, 2002:113). • Kamu sektöründe performans ölçümü aynı zamanda siyasal bir sorudur. Performans ölçüleri çoğu zaman siyasal tercihler tarafından belirlenmektedir. Performans ölçüm sistemleri kurulması ve uygulanmasında “kriterleri kim belirleyecek?”; “kimin değerleri ölçülecek?” gibi kritik sorular karşımıza çıkar. Sonuçta, kamu sektöründe karar verilmesinde siyasal boyut ile ayrı düşünülmesi imkansızdır. Bu siyasal kararlar ile kamu sektör performansı farklı gruplar için farklı şeyler ifade edecektir. Her grup, performansı kendi ilgi ve değerleri ışığında tanımlayacaktır (Güran, 2005:129; Ömürgönülşen, 2002:115-116; Falay, 2000:7). • Performans ölçümü maliyetsiz bir süreç değildir. İşlem maliyeti denen bu maliyetlerin performans ölçümünden sağlanan faydayı aşmaması gerekir. Performans ölçümü önemli büyüklüklere ulaşabilen; zaman, emek ve kaynak kullanımına neden olabilmektedir (Ömürgönülşen, 2002:118) • Kamu hizmetleri ölçümü için dört boyut gerekmektedir: girdiler, ara çıktılar, çıktılar ve sonuçlar. Performans ölçümünde parasal ölçüler (reel fiyat, kar gibi) olmadığı için, dikkatler değişik ölçülere kaymaktadır. Kamu hizmetleri karmaşık olduğu için performans göstergelerini belirlemek basit bir görev değildir. Performans hakkında güvenilir bilgi alabilmek için çıktı ve sonuç ölçümleri gereklidir; fakat birçok kamu hizmetinde bu ölçümler ulaşılabilir değildir. Kamu sektörünün çıktı ve sonuçlarının belirlenmesindeki zorluklar literatürde sık sık dile getirilmektedir; çünkü kamu sektörünün çıktısı çok yönlü, karmaşık ve soyuttur. Sonuçlar vatandaşlar tarafından subjektif değerlendirmelere tabi olabilmektedir. Bu bağlamda etkililiğin göstergesinin çok az olması şaşırtıcı olmamaktadır (Ömürgönülşen, 2002:119). • Ölçüm esnasında kalite ve tüketici memnuniyetini ölçmek zordur; dolayısıyla bu ölçüler ihmal edilmektedir. Bu yüzden performans ölçümü tutumluluğa indirgenebilir ya da daha basit bir şekilde maliyeti düşürmeye indirgenebilir. Kamu sektörü yöneticileri 93 tutumluluk ve verimlilik kavramlarını daha karmaşık olan etkinlik kavramı yerine kullanılmaktadırlar. Bu basite kaçılmış çözüm olumsuz bir tutumdur. Tutumluluk ve verimlilik göstergeleri gerekli ve önemlidir fakat bunlar bazı etkinlik göstergeleri ile tamamlanmadıkça siyasal ve ahlaki bazı sorunlar çıkabilmektedir. Kamu hizmeti verimli ve ekonomik olabilir fakat bu kamu sektörünün ölçümü için tek test olmamalıdır. Buna ek olarak ekonomiklik ve verimlilik kavramları üzerinde aşırı vurgulama kamu yöneticilerini istenmeyen davranışlara teşvik edebilir. Kısa dönemdeki verimlik ve ekonomiklik uzun dönemde etkili olmayan sonuçlara neden olabilir (Ömürgönülşen, 2002:120-122; Güran, 2005:129). • Kamu sektöründe çalışanların performans sonuçlarından etkilenmeleri mümkün olduğunda, çalışanlar hileye ve ölçümü kendi çıkarları doğrultusunda saptırmaya çalışabilir (Güran, 2005:129). • Maliyet muhasebesine dayalı sistemin oturmamış olması da performans ölçümünü sınırlayan nedenlerden biridir (Falay, 2000:7). • Uygulamada bazı teknik konuların çözümlenmesinde teknik elemana ihtiyaç duyulmaktadır; fakat bu teknik eleman ihtiyacı karşılanmamaktadır. Böylece ölçümü yapacak kişilerin yabancı oldukları konularda sorunları tanımlaması imkansızlaşacaktır. • Miyop bakış açısına kapılıp uzun vadeli getiriye sahip olan araçlar yerine kısa vadede de getiri sağlayan araçlara yönelmesi de önemli bir sorun alanıdır. 4.11. DÜNYADAKİ BAZI PERFORMANS ÖLÇÜM UYGULAMALARI ABD’de 1993 tarihli Devlet Performans ve Sonuçları Kanunu22 (Government Performance and Results Act-GPRA) ile her eyalet ve bunların kuruluşları stratejik plan, performans programı ve performans raporları23 hazırlanacağı hükme bağlanmıştır. Gore Raporu olarak da adlandırılan “Ulusal Performans Gözden Geçirimi (National Performance Review-NPR)” Raporu GPRA’nın temelini oluşturmaktadır. GPRA, plan, program ve raporların hazırlanması için Yönetim ve 22 23 http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gplaw2m.html, (22/04/2010) Performans raporları Ülkemiz uygulamasında faaliyet raporlarına karşılık gelmektedir. 94 Bütçe Ofisi’ni (Office of Management and Budget-OMB) rehberlik etmek üzere görevlendirilmiştir. Ayrıca OMB’den bu rehberlik dışında hükümetin performans planını24 da hazırlanması beklenilmektedir. Devlet Hesap verilebilirlik Ofisi (Government Accountability Office-GAO25)’de hazırlanan bu performans planlarının kalitesi ve geçerliliğini, performans ölçümünün stratejik planı yansıtma durumu konusunda değerlendirmeye almaktadır (U.S. OMB, 2004:6; Talbot, ve diğerleri: 2001:17; PBM SIG, 2001:i-iv). İngiltere ise 1998 yılında “Harcama Gözden Geçirimi (Expenditure Review)” uygulamıştır. Her harcama alanı incelenmiş ve kaynakların karşılığında elde edilen hizmetlerin kalitesindeki gelişmeler konusunda kararlar alınmıştır. Alınan kararlar, 1998 yılında “Kamu Hizmet Sözleşmeleri”nde yayınlanmıştır. 2000 yılında ikinci “Harcama Gözden Geçirimi” uygulanmış ve bu uygulama sonucunda “Hizmet Arz Sözleşmeleri” getirilmiştir (OECD, 2004:405-445). Harcama gözden geçirimleri sayesinde bakanlıklar düzeyinde kaynakların tahsisi ile ölçülebilir performans hedefleri arasındaki bağlantı kurulmuştur (Oral, 2005:44). Kanada’da 1984 yılında Mali Yönetim Kanunu ile hesapverebilirlik ve kontrole ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Kamu kurumları hazırladıkları amaç, hedef ve stratejilerini içeren planlarını ilgili eyalet valiliğine sunarlar. 1995 yılında Hazine Kurulu Başkanı Kanada Parlamentosu’na Federal Hükümet çapında performans esaslı yönetime geçilmesi teklifinde bulunmuş ve kabul edilmiştir. Kanada’da performans esaslı yönetiminin genel sorumluluğu diğer ülkelerden farklı olarak Hazine’nin elindedir. Performans ölçümü ve raporları Hazine Kurulu Başkanlığı tarafından yıllık olarak Parlamentoya sunulması kararlaştırılmıştır (Blöndal, 2001:39-85; Talbot ve diğerleri, 2001:15). Avustralya’da ise Maliye ve İdare Bakanlığı (Department of Finance and Administration-DOFA) tarafından 1998’de “Sonuç ve Çıktıların Özellikleri (Specifying Outcomes and Outputs: The Commonwealth's Accrual-based Outcomes and Outputs Framework)” ve 1999’da “Sonuç ve Çıktılar (Outcomes and Outputs: Guidance for Review)” isimli rehber hazırlanmıştır. Bu rehberler ile performans 24 25 Performans planları Ülkemiz uygulamasında performans programlarına karşılık gelmektedir. http://www.gao.gov, (22/04/2010) 95 programların sınırları çizilmiştir. Performans, kaynaklar, çıktılar ve sonuçlar yoluyla ölçülmektedir. Her bir kuruluşun yıllık faaliyet raporlarını DOFA rehberliğinde hazırlanması ve parlamentoya sunması hükmedilmiştir26 (Chan ve diğerleri, 2002:3569). Hollanda’da, 1976 yılında “Devlet Muhasebe ve Bütçeleme Kanunu” performans ölçümü için ilk çalışmayı oluşturmaktadır. 1999 yılında Hollanda hükümeti bütçe sunumu hakkında değişiklik yapılması üzerine Parlamentoya teklif sunmuştur ve 1999 bütçesi ile birlikte etkinlik ölçüleri performans ölçümünde kullanılmaya başlanmıştır. Maliye Bakanlığı performans ölçüm ve raporlamasından sorumlu birimdir (Blöndal ve Kristensen, 2002:43-81; Talbot ve diğerleri, 2001:16). Türkiye’deki 10/12/2003 tarih ve 5018 sayılı “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu”, ABD’deki GPRA Kanunu’na oldukça benzemektedir. 5018 sayılı Kanun ile kamu kurumları için stratejik plan, performans programları ve faaliyet raporları uygulaması getirilmiştir. Ayrıca DPT ve Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’ne de rehberlik yapma görevi verilmiştir. Bu çalışmalar sonrası DPT “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu”nu ve BÜMKO’da “Performans Programı Hazırlama Rehberi”ni hazırlamıştır. 26 http://www.finance.gov.au/, (23/04/2010) 96 5. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİM VE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ Üçüncü bölümde kamu sektöründe performans yönetimi teorik düzeyde anlatılmıştır. Bu bölümde teorik ayrıntıya girilmeyecektir. Anlatılan bu kavram ve tanımlar kapsamında Maliye Bakanlığı uygulamasına ve uygulamanın ardından bölümün sonunda Maliye Bakanlığının uygulama aşamasında yaşadığı sorunlara ve çözüm önerilerine yer verilecektir. 5.1. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİM MODELİ GENEL ÇERÇEVESİ 2006 yılı başından itibaren uygulamaya geçen 5018 sayılı Kanun ile kamu idareleri düzenlenen takvime göre, performans yönetiminin unsurları olan stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları hazırlama zorunluluğu getirilmiştir. Böylece idareler stratejik planları aracılığıyla kurguladıkları geleceği performans programları ile uygulamayı ve çıktı-sonuç odaklı bütçelemeye geçmeye başlamışlardır. Bu kapsamda DPT tarafından hazırlanan Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzuna (2006a:53) göre Maliye Bakanlığı üçüncü grupta yer almış ve ilk stratejik planın kapsayacağı dönem 2009-2013 olarak belirlenmiştir. Maliye Bakanlığı diğer kamu idarelerine örnek olması ve liderlik vasfından dolayı öngörülen takvimden önce çalışmalarına başlamıştır. Bunun için Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı (SGB) model ve yazılımdan oluşan“Stratejik Yönetim Sistemi Model ve Yazılım Projesi” adlı bir proje hazırlamıştır ve bu Proje Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) 1007 Kamu Kurumları Araştırma Projelerini Destekleme Programı çerçevesinde kabul edilmiştir. Projenin amacı yerel yönetimler dahil tüm kamu idarelerine referans bir model oluşturmaktır. Bu Model, bir yandan mevzuat uyumluluğunu sağlarken bir yandan da mevzuatın temelinde yatan kamu kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılabilirliğinin altyapısını yapmakta ve yeni kamu yönetimi 97 anlayışının yerleşmesini desteklemektedir. Projenin sahibi Maliye Bakanlığı olup; yürütücüleri ise Maliye Bakanlığı SGB, Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü (TÜSSİDE) ve STRATEK’tir. Maliye Bakanlığı performans yönetim süreci, üst düzey yöneticilerin desteğini sağlanarak yürütülmüş ve katılımcılık en üst düzeyde tutulmaya çalışılmıştır. Bu kapsamında; • Maliye Bakanlığı stratejik planı yapılmış, • Performans esaslı bütçeleme modeli geliştirilmiş ve yazılımı yapılmış, • Bütçe ile entegre olmuş bir performans programı hazırlanmış, • Model ve yazılım revize edilmiş ve • Performans yönetiminin unsurları arasında; stratejik plan-performans programı ilişkisi, performans programı-analitik bütçe sınıflandırması ilişkisi ile plan-bütçe-uygulama ilişkisi kurulmuştur. • Ayrıca izleme ve değerlendirme sistemi kurulmuş ve SGB Biriminin Operasyonel planı yapılmış ve uygulanmaya başlanmıştır. Maliye Bakanlığı 2007 yılında Maliye SGB.net adıyla bir elektronik altyapı oluşturulmuştur. Maliye SGB.net Sistemine performans bütçe modülü oluşturulmuş. Bu Modül ile performans yönetiminin yazılım altyapısı tamamlanmıştır. Performans yönetiminin tüm unsurları bu modüle dahil edilmiştir. Böylece idare düzeyinde en üst amaçlar olan stratejik amaçlardan performans hedeflerine ve operasyonel işlere, bunların göstergelerinin izleme ve değerlendirmesinden, bütçeye ve mevcut personelin bilgi birikimine ve sorumluluğundaki işlere kadar tüm unsurlar bu modüle yerleştirilmiştir. 98 5.2. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİNİN UNSURLARI Maliye Bakanlığında performans yönetiminin ana unsurları stratejik planlar, performans programları ve faaliyet raporlarıdır. Bu unsurlar 5018 sayılı Kanunda ve bu Kanuna ile ilgili yönetmelikler, rehberler ve düzenlemeler ile mevzuattaki yerini almıştır; fakat bunların yanında izleme ve değerlendirme raporları ile operasyonel planlar gibi çok önemli iki unsur daha vardır. Mevzuatta uygulanma şekli anlatılmamış ve şart koşulmamış olsa da Maliye Bakanlığı bu iki unsuru performans yönetiminde olmazsa olmaz olarak görmüş ve uygulamasında yer vermiştir. Aşağıdaki Şekil 5.1’de Maliye Bakanlığı performans yönetiminin çerçevesi yer almaktadır. Şekil 5.1.Maliye Bakanlığı Performans Yönetimi Çerçevesi ÜST POLİTİKA BELGELERİ BEŞ YILLIK KALKINMA PLANLARI BEŞ YILLIK YILLIK PLAN VE PROGRAMLAR … U L U S A L YILLIK Performans Programı Stratejik Plan Operasyonel Plan İZLEME VE DEĞERLENDİRME Faaliyet Raporları B A K A N L I K Maliye Bakanlığında performans yönetimi için kullanılan enstrümanlar şunlardır; • Stratejik Plan • Performans Programı, • Operasyonel Planlama • İzleme ve Değerlendirme, 99 • Faaliyet Raporu adımlarından oluşmaktadır. Bu unsurların tanımı, kavramı ve ülkemizdeki durumu üçüncü bölümde anlatılmıştır. Burada tekrar tanıma yer verilmeyecek sadece Maliye Bakanlığındaki uygulamaya yer verilecektir. 5.2.1. Maliye Bakanlığı Stratejik Planı Stratejik planlama çalışmalarına Ağustos 2006 tarihinde başlanmış ve Haziran 2007 tarihinde Stratejik Planın Maliye Bakanı tarafından kamuoyuna açıklanmasıyla sonuçlanmıştır. Böylece 2008-2012 yıllarını kapsayan beş yıllık Maliye Bakanlığı Stratejik Planı yayımlanmıştır. Maliye Bakanlığı Stratejik Planı ülkemizde ilk bakanlık stratejik planı olma özeliğine sahiptir. Stratejik Planlama çalışmaları, Maliye Bakanlığı üst yönetiminden oluşan Strateji Geliştirme Kurulunun onayından geçmiştir. Bu Kurul, yapılan çalışmaları yönlendirmiş ve Bakanlık stratejilerinin, amaç ve politikalarının belirlenmesine yardımcı olmuştur. Çalışmayı SGB koordine etmiş ve Kurulunda sekretarya görevini yerine getirmiştir. Bakanlık birimlerini temsilen yönetici ve uzmanların katılımıyla yönlendirme komitesi ve çalışma grubu kurulmuştur. Ayrıca proje yürütücüsü kurumların katılımlarıyla bir proje ekibi kurulmuştur. Stratejik plan çalışmaları neticesinde elde edilen sonuçlar çalışma grubu tarafından konsolide edilerek yönlendirme komitesine sunulmuş ve komite üyelerinin görüşleri doğrultusunda Maliye Bakanlığı misyonu, vizyonu, stratejik amaçları, ilke ve değerleri ile güçlü ve zayıf alanlar, fırsat ve tehditleri belirlenmiştir. Strateji Geliştirme Kurulunun onayının da alınmasından sonra tüm birimler tarafından Maliye Bakanlığı stratejik amaçlarını gerçekleştirecek stratejik hedefler ve stratejik göstergeleri belirlenmiştir. Belirlenen hedefler kurumsal düzeye çekilerek Maliye Bakanlığı stratejik hedefleri ve stratejik göstergeleri elde edilmiştir. Nihai olarak yapılan çalışmalar yönlendirme komitesi ve Strateji Geliştirme Kurulunun onayına sunularak son haline getirilmiştir. 2007 tarihinde hazırlanan bu birinci Stratejik Planda, Dokuzuncu Kalkınma Planında yer alan 28 gelişme ekseninden 22 tanesi ile Bakanlık stratejik hedefleri arasındaki ilişki ortaya konulmuştur. Stratejik hedefler ile harcama birimleri arasında 100 birebir sorumluluk ataması yapılmıştır. Farkındalık düzeyini ölçmek amacıyla stratejik plan dahilinde Maliye Bakanlığı çalışanlarına yönelik bir anket yapılmış ve Maliye Bakanlığı stratejik farkındalık düzeyi ile Palladium Hall of Fame listesinde kuruluşlar karşılaştırılmış ve uluslararası geçerliği bulunan bir değerlendirme raporu hazırlanmıştır. İlk Stratejik Plan olan bu Planın içeriğinde; • 5 stratejik tema, • 9 stratejik amaç, • 27 stratejik hedef ve • 90 adet temel performans göstergesi yer almaktadır. Kamu idarelerinde Stratejik Planlamaya ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin 3. bendinde “Hükümetin değişmesi halinde mahalli idareler hariç diğer kamu idarelerinin stratejik planları yenilenebilir” ibaresi gereği 60. Hükümet Programı kapsamında Maliye Bakanlığı Stratejik Planının yeniden ele alınması ve sözü edilen programa paralel olarak revize edilmesi ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu kapsamda, Hükümet Programında yer alan öncelikler, Maliye Bakanlığı stratejik plan ile performans programının hazırlanması sürecinde kazanılan bilgi ve deneyimler ile uluslararası iyi uygulama örnekleri çerçevesinde gerçekleştirilen revizyon çalışmaları sonucunda 2008-2012 Maliye Bakanlığı Stratejik Planı yenilenmiştir. Revize edilmiş stratejik plan, 2008 yılında kamuoyuna duyurulmuştur. 2008 tarihinde hazırlanan bu ikinci Stratejik Planda, Dokuzuncu Kalkınma Planında yer alan 28 gelişme ekseninden 19 tanesi ile Bakanlık stratejik hedefleri arasındaki ilişki kurulmuş ve ulusal politika belgesiyle bütünleşik bir yapı oluşturulmuştur. Aşağıdaki Şekil 5.2’de Kalkınma Planı ile 2008-2012 Maliye Bakanlığı Stratejik Planı arasındaki ilişki gösterilmektedir. 101 Şekil 5.2. Dokuzuncu Kalkınma Planı ile Stratejik Plan Arası İlişki 102 Bakanlığın revize edilmiş bu Stratejik Planın içeriğinde; • 4 stratejik tema, • 5 stratejik amaç, • 8 stratejik hedef ve • 29 adet stratejik gösterge yer almaktadır. Revize edilen Stratejik Plan bir öncesine göre daha basit ve daha uygulamaya dönük olmuştur. Revize etme çalışmalarında ABD Hazine Bakanlığı uzmanları ile çalıştay yapılmış, ABD Hazine Bakanlığı modeli incelenmiş, yabancı uzmanların ürünlerimiz hakkındaki eleştirileri değerlendirilmiştir. Strateji Geliştirme Başkanlığı iyi uygulama örneklerinin incelenmesi maksadıyla Amerika Birleşik Devletleri Hazine Bakanlığı Performans Bütçe Ofisi Başkan Yardımcısı Sayın Chantale WONG’un tecrübelerini paylaşmıştır. Bu çalıştay sırasında Maliye Bakanlığı’nda kurulan sistem ve modeller incelenmiş ve gerekli iyileştirmeler yapılmıştır. Bu çalıştaya DPT Müsteşarlığının stratejik planlama düzenlemelerinden sorumlu birimi, Maliye Bakanlığının stratejik yönetim düzenlemelerinden sorumlu birimi, Başbakanlık SGB ile Hazine Müsteşarlığı Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı katılmıştır. Çalıştayda elde edilen sonuçlar ile modelin ve yazılımının paylaşıldığı bir konferans düzenlenmiştir. Konferansa kamu idarelerinin strateji geliştirme birimleri katılmıştır. Ayrıca uluslararası muadil bakanlıklar ile karşılaştırmaya imkan veren bir stratejik plan hazırlamak için 2008 Nisan ve Mayıs aylarında bir çalışma daha düzenlenmiştir. Graham C. SCOTT ve Şerif SAYIN gibi uzmanlar katılmış, harcama birimlerinin de bu çalışmalara katılımı sağlanmıştır. 2008-2012 Yılı Stratejik planı misyon, vizyon ve Bakanlığın temel değerleri ile başlamaktadır. Ardından belirlenen temalar kapsamında stratejik amaçlar belirlenmiş ve stratejik amaçlar kapsamında stratejik hedeflerin ve stratejik göstergelerin belirlenmesi ile stratejik planın genel çerçevesi oluşturulmuştur. Şekil 5.3’de Maliye Bakanlığının Stratejik Planının genel çevresi gösterilmiştir. 103 Şekil 5.3. Maliye Bakanlığının Stratejik Planının Genel Çevresi TEMA POLİTİKA GELİŞTİRME POLİTİKA UYGULAMA DENETİM ve DANIŞMANLIK STRATEJİK AMAÇ STRATEJİK HEDEF Sağlam ve kurallı bir mali yapı oluşturmak. Mali disiplini gözeten harcama politikaları oluşturmak ve kamu kaynaklarını, kamunun önceliklerine göre yönlendirmek. Ekonomik büyümeyi, sosyal adaleti, istihdamı ve uluslararası rekabet gücünü artıracak gelir politikaları oluşturmak. Kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinliği, verimliliği, hesap verebilirliği ve saydamlığı sağlamak. Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi oluşturmak Kamu taşınmazlarını rasyonel bir şekilde kullanarak ülke ekonomisine sağlanan katma değeri artırmak Devletin haklarını Devlet hukuk etkili bir hukuk hizmetlerini süratli, hizmeti etkin ve verimli bir sağlayarak şekilde yerine korumak. getirmek. Suç ekonomisini, yolsuzluğu ve kayıt dışı Suç gelirlerinin ekonomiyi aklanmasını ve terörün önlemek finansmanını önlemek Kayıt dışı ekonomiyi ve yolsuzluğu önlemek 104 STRATEJİK GÖSTERGE Merkezi yönetim bütçe dengesinin GSYH'ye oranı (Yüzde) Merkezi yönetim faiz dışı fazlanın GSYH'ye oranı (Yüzde) Politika analizi kapasitesinin uygulandığı sektör sayısı (Adet) Gelir bütçesi gerçekleşmelerinin öngörülene oranı (Yüzde) Sektörel vergi analizi raporu sayısı (Adet) Mali yönetim ve kontrol sistemimize İlişkin olarak çıkarılan düzenlemelerden uluslar arası standartlara uyum kapsamında gözden geçirilenlerin oranı (Yüzde) Mali yönetim ve kontrol yapı ve uygulamaları değerlendirilen kamu idaresi oranı (Yüzde) Uyarlanan toplam IPSAS standartı oranı (Yüzde) Genel Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin COFOG tablolarının yayımlanma oranı (Yüzde) GFSM 2001 formatında hazırlanan tablo sayısı/Toplam tablo sayısı (Yüzde) Gerçek ve tüzel kişilere temin edilen taşınmaz mal miktarı (adet) Bakanlığa ve genel bütçeli diğer idarelere verilen hukuki mütalaa sayısı (Adet) Dava kazanma oranı (Yüzde) Açılan dava / Suç duyurusu sayısı (Yüzde) Aklama ve terörün finansmanı suçlarına ilişkin değerlendirmelerin tamamlanma süresi (Ay) Denetim sürecinden geçirilen yükümlü sayısı İncelenen matrah miktarı (TL) Vergi İncelemesi Sonucu Bulunan Matrah Farkı (TL) Tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL) Vergi İncelemesi Sonucu Önerilen Ceza Tutarı (TL) E-teftiş Programına alınan birim sayısı (TL) KURUMSAL ETKİNLİK Kurumsal mükemmeliyeti sağlamak E-teftiş sonucunda ortaya çıkarılan matrah farkı (TL) E-teftiş sonucu tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL) E-teftiş sonucunda önerilen ceza tutarı (TL) Bakanlık harcamalarının harcama yönetim modülüne giriş oranı (Yüzde) Kurum içi destek hizmetlerinin maliyetinin toplam hizmet maliyetine Hızlı ve kaliteli hizmet oranı (Yüzde) sunmak Performans hedef ve göstergelerini izleyebilen birim sayısı (Adet) Çalışan memnuniyet oranı (Yüzde) Müşteri memnuniyet oranı (Yüzde) Kaynak: 2008-2012 Maliye Bakanlığı Stratejik Planı, s.ek-1 Tema, Maliye Bakanlığının odaklanması gereken alanları belirtmektedir. Bu alanlar uzun vadeli uygulama alanlardır ve plan dönemlerinden daha uzun bir zaman dilimi için değişmeyecek yapıdadır. Maliye Bakanlığının görevleri açısından genel bir çerçeve oluştururlar. Belirlenmiş temalar; • Politika geliştirme, • Politika uygulama, • Denetim ve danışmanlık ve • Kurumsal etkinliktir. Stratejik amaçlar ise idarelerin misyonunu nasıl yerine getireceğini ve vizyonuna nasıl ulaşacağını ifade eden, sonuca yönelmiş uzun vadeli amaçlardır. Bu kapsamda Maliye Bakanlığı tanımlamış olduğu temaların altına stratejik amaçlarını belirlemiştir. Belirlenmiş 2008-2012 yılları arası stratejik amaçları; • Sağlam ve kurallı bir mali yapı oluşturmak, • Kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinliği, verimliliği, verebilirliği ve saydamlığı sağlamak, • Devletin haklarını etkili bir hukuk hizmeti sağlayarak korumak, • Suç ekonomisini, yolsuzluğu ve kayıt dışı ekonomiyi önlemek ve • Kurumsal mükemmeliyeti sağlamaktır. 105 hesap Stratejik hedefler ise stratejik amaçların altında yer alan ve bu amaçların yerine getirilebilmesi için en fazla 5 yıl süreyle neler yapılması gerektiğini gösteren hedeflerdir. 2008-2012 Stratejik Planında yer alan stratejik hedefler şunlardır; • Mali disiplini gözeten harcama politikaları oluşturmak ve kamu kaynaklarını, kamunun önceliklerine göre yönlendirmek, • Ekonomik büyümeyi, sosyal adaleti, istihdamı ve uluslararası rekabet gücünü artıracak gelir politikaları oluşturmak, • Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi oluşturmak, • Kamu taşınmazlarını rasyonel bir şekilde kullanarak ülke ekonomisine sağlanan katma değeri artırmak, • Devlet hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmek, • Suç gelirlerinin aklanmasını ve terörün finansmanını önlemek, • Kayıt dışı ekonomiyi ve yolsuzluğu önlemek ve • Hızlı ve kaliteli hizmet sunmak Stratejik göstergeler ise stratejik hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını ortaya koyacak verileri ifade eder. Bu göstergeler daha genel göstergelerdir ve 5 yıl boyunca idare tarafından izlenmesi taahhüt edilir ve değiştirilmez. İzleme ve değerlendirme ile rapor takip edilen başlıca göstergelerdir. 2008-2012 Stratejik Planında yer alan stratejik göstergeler aşağıdadır; • Merkezi yönetim bütçe dengesinin GSYH'ye oranı (Yüzde) • Merkezi yönetim faiz dışı fazlanın GSYH'ye oranı (Yüzde) • Politika analizi kapasitesinin uygulandığı sektör sayısı (Adet) • Gelir bütçesi gerçekleşmelerinin öngörülene oranı (Yüzde) • Sektörel vergi analizi raporu sayısı (Adet) • Mali yönetim ve kontrol sistemimize İlişkin olarak çıkarılan düzenlemelerden uluslar arası standartlara uyum kapsamında gözden geçirilenlerin oranı (Yüzde) • Mali yönetim ve kontrol yapı ve uygulamaları değerlendirilen kamu idaresi oranı (Yüzde) 106 • Uyarlanan toplam IPSAS standartı oranı (Yüzde) • Genel Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin COFOG tablolarının yayımlanma oranı (Yüzde) • GFSM 2001 formatında hazırlanan tablo sayısı/Toplam tablo sayısı (Yüzde) • Gerçek ve tüzel kişilere temin edilen taşınmaz mal miktarı (adet) • Bakanlığa ve genel bütçeli diğer idarelere verilen hukuki mütalaa sayısı (Adet) • Dava kazanma oranı (Yüzde) • Açılan dava / Suç duyurusu sayısı (Yüzde) • Aklama ve terörün finansmanı suçlarına ilişkin değerlendirmelerin tamamlanma süresi (Ay) • Denetim sürecinden geçirilen yükümlü sayısı • İncelenen matrah miktarı (TL) • Vergi İncelemesi Sonucu Bulunan Matrah Farkı (TL) • Tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL) • Vergi İncelemesi Sonucu Önerilen Ceza Tutarı (TL) • E-teftiş Programına alınan birim sayısı (TL) • E-teftiş sonucunda ortaya çıkarılan matrah farkı (TL) • E-teftiş sonucu tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL) • E-teftiş sonucunda önerilen ceza tutarı (TL) • Bakanlık harcamalarının harcama yönetim modülüne giriş oranı (Yüzde) • Kurum içi destek hizmetlerinin maliyetinin toplam hizmet maliyetine oranı (Yüzde) • Performans hedef ve göstergelerini izleyebilen birim sayısı (Adet) • Çalışan memnuniyet oranı (Yüzde) • Müşteri memnuniyet oranı (Yüzde) Stratejik planda hangi stratejik hedefin hangi stratejik amacı desteklediği ve bu amaçların hangi tema kapsamında hiyerarşik ve birbirine bağlı bir şekilde yer almaktadır. Aşağıda bu hiyerarşi Şekil 5.4. yardımıyla gösterilmiştir. Bu ilişkiye göre en tepede misyon ve vizyon, ardından temalar, ardından temalar ile ilişkili stratejik 107 amaçlar ve bu amaçlara bağlı stratejik hedefler bulunmaktadır. Ayrıca stratejik hedeflerin göstergeleri de vardır. Şekil 5.4.Stratejik Plan Kavramlar Arası Hiyerarşi Misyon Vizyon Tema (1) Tema (2) Stratejik Amaç Stratejik Amaç Stratejik Göstergeler Stratejik Göstergeler Stratejik Göstergeler Stratejik Hedef Stratejik Hedef Stratejik Göstergeler Stratejik planda yer alan bir diğer önemli bilgi hangi birimin hangi stratejik hedefi destekleyeceğinin ortaya konulduğu Şekil 5.5’de yer alan Stratejik HedefBirim Matrisidir. Maliye Bakanlığı performans yönetiminin stratejik plan unsuru aşağıdaki matrisin oluşturulmasıyla tamamlanmış olmaktadır. 108 BHİM SAVSEK BİM Özel Kalem X X X İMİD MAYEM X ABDİD PERGEN MİLE GEP MUHASEB BÜMKO BAHUM SGB MASAK HUK HEDEFLER MTK Şekil 5.5.Stratejik Hedef-Birim Matrisi 1. Mali disiplini gözeten harcama politikaları X oluşturmak ve kaynakları X kamunun önceliklerine yönlendirmek 2. Ekonomik büyümeyi, sosyal adaleti, istihdamı ve uluslararası rekabet X X X gücünü artıracak gelir politikaları oluşturmak 3. Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi X X X oluşturmak 4. Kamu taşınmazlarını rasyonel bir şekilde kullanarak Türkiye X X ekonomisine sağlanan katma değeri artırmak 5. Devletin haklarını etkili X bir hukuk hizmeti sağlayarak korumak 6. Suç gelirlerinin aklanmasının ve terörizmin finansmanının X X X azaltılması 7. Kayıtdışı ekonomiyi ve yolsuzluğu azaltmak 8. Hızlı ve kaliteli hizmet sunmak X X X X X Kaynak: 2008-2010 Maliye Bakanlığı Stratejik Planı, s.27 109 X X X X 5.2.2. Maliye Bakanlığı Performans Programı Maliye Bakanlığı performans yönetiminin ikinci ayağını performans programları oluşturmaktadır. Bu adım stratejik planın yıllık uygulama adımlarıdır ve bütçe ile bağ burada kurulur. Maliye Bakanlığı ilki 2008 yılı performans programı olmak üzere 3 yıl performans programı hazırlamış ve uygulamıştır. İlk iki yıl performans programlarına performans esaslı bütçe denilmiştir. 2010 yılı için ise Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik gereği performans programı adı kullanılmıştır. İlki 2008 yılı için yapılan performans programı çalışmalarına 2007 yılında başlanmıştır ve ilk etapta TÜSSİDE ve STRATEK’in katkılarıyla SGB, performans programına ilişkin bir model geliştirilmiş ve Mayıs 2007 tarihinde bütün birimlerin katılımıyla gerçekleştirilen başlangıç toplantısı ile hazırlık çalışmalarına başlanmıştır. Maliye Bakanlığının harcama birimlerine performans hedefi, gösterge, faaliyet-proje ve bunların maliyetlendirilmesi konusunda eğitimler verilmiş ve sürekli danışmanlık yapılmıştır. SGB, TÜSSİDE ve birim personelinin katılımıyla çalışma grupları oluşturulmuştur. Bu çalışmalarda öncelikle birim bazında performans hedefleri belirlenmiştir. Performans hedefi için performans göstergeleri tanımlanmıştır. Daha sonra bu hedeflere ulaşmak için neler yapılacağını gösteren faaliyet-projeler belirlenmiş ve bunlar maliyetlendirilmiştir. Performans programı hazırlarken bir önceki unsur olan stratejik planda yer alan ve Şekil 5.5’de gösterilen stratejik hedef-birim matrisi kullanılmıştır. Böylece her birim performans programı hazırlarken, stratejik plan ile bütçe ilişkisini de kurmuştur. 2008 yılı için 13 adet birim performans programı hazırlanmıştır. Bu birim performans programları konsolide edilmiş ve Bakanlık Performans Programı hazırlanmıştır. 110 Performans Bütçe Modülüne stratejik plan ve performans programına ilişkin yazılım hazırlanmıştır. Analitik bütçeden elde edilen tüm raporların, yazılıma eklenmiştir. Şekil 5.6.Maliye Bakanlığı 2008 Yılı Performans Programı için Kullanılan Model Stratejik Amaçlar Stratejik Hedefler Ağıırlıklandırma Ağıırlıklandırma Harcama Birimi Harcama Birimi Performans Hedefi Performans Hedefi Performans Göstergeleri Ağıırlıklandırma Performans Göstergeleri Ağıırlıklandırma Faaliyetler Faaliyetler Şekil 5.6’da 2008 Yılı Performans Programı için kullanılan model özetlenmiştir. Buna göre her harcama biri stratejik hedefler ile ilişkilendirilmekte ve birim performans programlarında ilişkili olduğu stratejik hedefe ulaşmak için birim bazında performans hedefi oluşturmakta, bunlara performans göstergesi tanımlamaktadır. Bu modeli karışık yapan en önemli özelliği ise faaliyetlerin performans hedeflerine ağırlıklandırılmasıdır. Ayrıca bir diğer ağırlıklandırma da performans hedefleri ile stratejik hedefler arasında yapılmaktadır. Bu durum maliyetlendirme aşamasında oldukça problem yaratmıştır ve yapılan ağırlıklandırmalar sübjektif değerlendirmelerle bilimsellikten uzak yapılmıştır. İlk performans programı olan 2008 yılı Maliye Bakanlığı performans esaslı bütçesi hazırlanmasının ardından 2007 yılının son çeyreğinde stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme konusunda uluslararası uygulamaları yerinde görmek ve Türkiye açısından karşılaştırmalar yapmak ve SGB tarafından TÜSSİDE ve Stratek firmasının katılıyla geliştirilen modelin değerlendirmesini yapmak amacıyla Amerika Birleşik Devletine (ABD) bir çalışma ziyareti düzenlenmiştir. Ziyaret programı 111 kapsamında New York Eyaleti Kontrol Ofisi (New York State Office of the State Comptroller), New York Eyaleti Bütçe Birimi (New York State Division of the Budget), ABD Bütçe ve Yönetim Ofisi (The Office of Management and BudgetOMB) ve ABD Hazine Bakanlığına (The Department of Treasury) ziyaretlerde bulunulmuştur. ABD ziyaret noktalarını koordine eden idare olan Center for Technology of Government tarafından Maliye Bakanlığını temsil eden ekibe performans bütçeleme ve iç kontrol konuları ağırlıklı olmak üzere eğitimler verilmiştir. ABD deneyimi sonrası hazırlanan ilk stratejik plan ve 2008 yılı performans esaslı bütçesinin çok ayrıntılı olduğu ve uygulamaya dönük olmadığı çıkarımına varılmıştır. ABD Hazine Bakanlığının Stratejik Planı incelendiğinde stratejik amaçların az sayıda, uzun dönemli ve oldukça kapsamlı olduğu gözlemlenmiştir. Stratejik amaç sayısı sadece 4 tanedir ve bunlar; maliye, ekonomi, güvenlik ve yönetim alanları altında oluşturulmuştur. Bu başlıklar Maliye Bakanlığı ilk Stratejik Planında yer alan temalara karşılık gelmektedir. Stratejik hedefler, stratejik amaçlara göre daha kısa vadeli ve kapsamlı hedeflerdir. ABD Hazine Bakanlığında stratejik hedef sayısı 5 tanedir ve Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzunda belirtildiği gibi stratejik hedeflerin yeterince açık ve anlaşılabilir ayrıntıda olması, ölçülebilir olması ve zaman çerçevesi belli olması gibi kriterler ile sınırlandırılmadığı bu kriterlerin sadece yıllık performans hedeflerinde aradığı gözlemlenmiştir. Ayrıca faaliyet bilgilerine stratejik planlarında yer vermedikleri sadece yıllık performans programlarında yer verildiği görülmüştür (U.S. Treasury, 2007-2012 Strategic Plan27). ABD Hazine Bakanlığı Performans Bütçe Ofisi Başkan Yardımcısı Chantale WONG’u tecrübelerini paylaşmak üzere ülkemize davet edilmiş ve 2008 yılı Nisan ve Mayıs aylarında bir çalışma daha düzenlenmiştir. Ayrıca 2008 yılı Mayıs ayında Graham C. SCOTT ve Şerif SAYIN gibi uzmanlardan danışmanlık alınmıştır. Tüm bu deneyimler ışında daha önce anlatıldığı gibi Maliye Bakanlığı Strateji Planı yeniden gözden geçirilmiş ve revize edilmiştir. Bu revize edilmiş plana uygun olarak performans programı modeli değiştirilmiş ve 2009 yılı performans programı bu 27 http://www.ustreas.gov/offices/management/budget/strategic-plan/2007-2012/07_12.html (22/05/2010) 112 modele göre oluşturulmuştur. Yeni modele uygun olarak birimlerin bütçe teklifleri alınmış ve Bakanlık Performans Programı hazırlanmıştır. Bu yeni model kapsamında performans programı içeriğine “hizmet” kavramı girmiştir. Birim performans programı hazırlık aşamasında birimlere “genel anlamda ve ulusal düzeyde Türkiye’ye ne gibi çıktılar sağlıyorsunuz?” sorusu sorulmuş ve harcama birimlerinden Türkiye sağlamış olduğu çıktılar ele alınmıştır. Bir anlamda faaliyet demeti olan bu kavram performans hedefi kavramı yerine kullanılmıştır. Çünkü bir önceki modelde performans göstergelerin yıllık metrikleri zaten hedefleri oluşturmakta ve performans hedefi kavramı havada kalmaktaydı. Ayrıca sistem performans hedefinin maliyetinin çıkarılmasını da istediğinden küçük hedeflere anormal yüksek tutarlar çıkabilmekteydi. Bu anlamda gerçekçilikten uzaklaşmalar yaşanabiliyordu. Tüm bu nedenlerle hizmet kavramı getirilip, hizmetin maliyeti hesaplandı. Ayrıca performans göstergeleri de hizmete bağlandı ve hizmet göstergeleri haline getirildi. Performans hizmet üzerinden ölçümlemeye başlandı. 2009 Yılı Performans Programı için kullanılan model Şekil 5.7’de gösterilmektedir. Şekil 5.7.Maliye Bakanlığı 2009 Yılı Performans Programı İçin Kullanılan Model Stratejik Amaçlar Stratejik Hedefler Performans Göstergeleri Harcama Birimi Harcama Birimi Hizmet Hizmet Faaliyetler Faaliyetler Performans Göstergeleri 2009 yılında ise performans programları hazırlama konusunda rehberlik eden Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından ve bu konudaki çalışmalara yön veren Performans Programı Hazırlama Rehberi ve Kamu İdarelerince Hazırlanacak 113 Performans Programları Hakkında Yönetmelik yenilenmiştir. Eskisine göre içerisinde oldukça radikal değişiklikler yapılmış olan bu mevzuat değişikliği ile Maliye Bakanlığı performans programı modeli ve çalışmaları yön değiştirmiştir. Temel farklılıkları şu şekilde sayabiliriz; • Birim performans programları kaldırılmış ve birim performans hedefleri, idare performans hedefi haline getirilmiştir. • Performans Program dönemi çok yıllı bütçeleme gereği 3 (üç) yıl iken bir yıla düşürülmüştür. • Her bir stratejik hedef için performans hedefi belirlenmesi zorunluluğu kalkmıştır. Eskiden aradaki bağ daha sıkı ve birebir tutulmuştur. • Faaliyet maliyetlendirme aşamasında dağıtım anahtarlarına yer verilmeyecektir • Birim performans programlarının kaldırılmasından sebeple üst yönetimin performans hedefi, gösterge ve faaliyetlerin belirlenmesi aşamasına katılımı güçlendirilmiştir Öncelikli amaç ve hedefler üst yönetim tarafından belirlenmesi uygun görülmüştür. 2010 yılı performans programı hazırlık çalışmalarına yönetmeliğin yayımlandığı tarih olan Temmuz 2009’dan önce başlandığından son performans programında birim performans programlarından hareketle başlayan model devam ettirilmiştir. Fakat idare performans programı hazırlama aşamasında Rehber ve Yönetmeliğe tam uyum sağlayarak birim performans hedeflerine idare performans programında yer verilmemiştir. Ayrıca Yönetmelik ve Rehbere uyum sağlamak amacıyla hizmet kavramını içeren model, 2010 yılı performans programında kamuoyu ile paylaşılmamıştır; fakat idare bünyesince SGB.net sistemi ile uygulamaya bu model ile devam edilmiştir. 2010 yılı Performans Programı çalışmaları stratejik planda yer alan stratejik hedef-birim matrisi ile başlamaktadır. Harcama birimleri bu matriste ilişkili oldukları stratejik hedefe uygun olarak 2010 yılında ulaşmayı arzu ettiği performans hedefini belirlerler ve performans göstergelerini tanımlarlar. Bu hedeflere ilişkin yapacakları 114 uygun faaliyetler belirlenir ve maliyetlendirilerek bütçeye ulaşılır. Şekil 5.8’de Maliye Bakanlığının 2010 Yılı Performans Programının genel çevresi gösterilmiştir. Şekil 5.8.Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programı Genel Çevresi POLİTİKA UYGULAMA POLİTİKA GELİŞTİRME TEMA STRATEJİK AMAÇ Sağlam ve kurallı bir mali yapı oluşturmak. STRATEJİK HEDEF PERFORMANS HEDEFİ FAALİYET Mali disiplini gözeten Bütçe Yönetimi Faaliyeti harcama politikaları doğrultusunda kamu Mali disiplini Mali Kontrol Faaliyeti kaynaklarının kamunun gözeten harcama önceliklerine göre dağılımı Ekonomik ve Sektörel politikaları Analiz Faaliyeti sağlanacaktır oluşturmak ve kamu kaynaklarını, 5018 sayılı Kanun ve kamunun ikincil mevzuatın önceliklerine göre Strateji Geliştirme öngördüğü çerçevede yönlendirmek Faaliyeti örnek bir mali hizmetler yönetim modeli oluşturulacaktır. Ekonomik büyümeyi, sosyal Ekonomik büyümeyi, adaleti, istihdamı ve sosyal adaleti, istihdamı ve Gelir Bütçesi Hazırlama uluslararası rekabet uluslararası rekabet gücünü ve Vergi Harcamaları gücünü artıracak artıracak gelir politikaları Raporlama Faaliyeti gelir politikaları oluşturulacaktır oluşturmak Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi oluşturmak Kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinliği, verimliliği, hesap verebilirliği ve Kamu saydamlığı taşınmazlarını sağlamak rasyonel bir şekilde kullanarak ülke ekonomisine sağlanan katma değeri artırmak Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi oluşturulacaktır Uluslararası standartlarla uyumlu olan muhasebe sistemi güçlendirilecektir Merkezi Uyumlaştırma Faaliyeti Muhasebe Faaliyeti Raporlama Faaliyeti Muhasebe Destek Faaliyeti Kiralama ve Ecrimisil Faaliyeti Edinim Faaliyeti Kamu taşınmazlarının rasyonel bir şekilde kullanımı sağlanacaktır İrtifak Hakkı Tesisi Faaliyeti Tahsis İşlemleri Faaliyeti Satış Faaliyeti DENETİM VE DANIŞMANLI K Devir ve Terk Faaliyeti Devletin haklarını etkili bir hukuk hizmeti sağlayarak korumak Devlet hukuk hizmetlerini süratli, Devlet hukuk hizmetleri etkin ve verimli bir süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilecektir şekilde yerine getirmek 115 Devlet Hukuk Danışmanlığı Faaliyeti Muhakemat Faaliyeti Suç ekonomisini, yolsuzluğu ve kayıt dışı ekonomiyi önlemek Suç gelirlerinin aklanmasını ve terörün finansmanını önlemek Suç gelirlerinin aklanması Suç Gelirlerinin ve terörün finansmanı ile Aklanması ve Terörün mücadelede etkinlik Finansmanı ile Mücadele sağlanacaktır Faaliyeti Denetim ve Danışmanlık Faaliyeti Kayıt dışı ekonomiyi ve yolsuzluğu önlemek Denetim Faaliyeti Kayıt dışı ekonomi ve yolsuzluk önlenecektir Muhasebat Denetim Faaliyeti Kaynak: Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programı, s. 19 2008-2012 Maliye Bakanlığı Stratejik Planının genel çerçevesinin gösterildiği Şekil 5.3’e bakıldığında yukarıdaki şekilden farklı olarak kurumsal etkinlik temasının olduğu ve bu temaya bağlı “kurumsal mükemmeliyeti sağlamak” amacı ile “hızlı ve kaliteli hizmet sunmak” hedefinin olduğu görülmektedir. Fakat performans programının genel çerçevesinde bunlar bulunmamaktadır. Aslında bu tema, amaç ve hedef ve buna uygun performans hedefi ve faaliyetleri performans programı teklif aşamasında iken yapılmıştır; fakat tasarı aşamasına geçerken ilgili bütçe uzmanı tarafından bunların çıkarılması şeklinde görüş verilmiştir. Dolayısıyla 2010 Yılı Performans Programı çerçevesi yukarıdaki şekliyle yayımlanmıştır. Maliye Bakanlığının 2010 Yılı Performans Programı aşağıdaki gibi özetlenebilir; • Performans hedefleri • Performans Göstergeleri, • Faaliyetler ve maliyetlendirme Performans hedefi, kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktısonuç odaklı hedeflerdir (Maliye Bakanlığı, 2009:6). Performans hedefleri 2010 yılı Performans Programında idare düzeyinde oluşturulmuştur. Toplam 9 adet performans hedefine yer verilmiştir. Bunlar; 116 • Mali disiplini gözeten harcama politikaları doğrultusunda kamu kaynaklarının kamunun önceliklerine göre dağılımı sağlanacaktır. • 5018 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatın öngördüğü çerçevede örnek bir mali hizmetler yönetim modeli oluşturulacaktır. • Ekonomik büyümeyi, sosyal adaleti, istihdamı ve uluslararası rekabet gücünü artıracak gelir politikaları oluşturulacaktır. • Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi oluşturulacaktır. • Uluslararası standartlarla uyumlu olan muhasebe sistemi güçlendirilecektir. • Kamu taşınmazlarının rasyonel bir şekilde kullanımı sağlanacaktır. • Devlet hukuk hizmetleri süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilecektir. • Suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı ile mücadelede etkinlik sağlanacaktır. • Kayıt dışı ekonomi ve yolsuzluk önlenecektir. Performans Göstergeleri, kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlardır (Maliye Bakanlığı, 2009:6). Şekil 5.9’da 2010 yılında performans programındaki göstergeler yer almaktadır. Ek olarak bu göstergelerin türlerinin tanımlanması yapılmıştır. Türlere bakılacak olursa daha çok çıktı ağırlıklı göstergeler olduğu görülmektedir. Birkaç tane sonuç göstergesi mevcuttur. Sonuç göstergeleri, hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığı hususunda ne ölçüde başarılı olduğunu gösterir. Sonuç ölçülerinin uzun sürede elde edilmesi ve etkiye açık olması gibi zor bir süreç sonucu elde edilmesine rağmen yöneticiler, büyük oranda sonuç ölçülerine bakarlar; çünkü ihtiyaçlarının ve beklentilerin ne ölçüde karşılandığı sonuç göstergeleri aracılığıyla izlenmektedir. Bu bakımdan sonuç göstergeleri çok değerlidir. 117 Şekil 5.9.2010 Yılı Performans Göstergeleri ve Türleri No Performans Göstergesi Birim Adı 2010 Hedef Ölçü Türü Stratejik Hedef 1: Mali disiplini gözeten harcama politikaları oluşturmak ve kamu kaynaklarını kamunun önceliklerine göre yönlendirmek 1 Merkezi Yönetim kapsamında yapılan toplam giderlerin bütçe başlangıç ödeneğine oranı (Yüzde) BÜMKO 102,5 Sonuç Çıktı 2 Mali disiplini sağlamaya yönelik yapılan düzenleme sayısı (Adet) BÜMKO 17 Çıktı 3 Performans programı hazırlayan kurum sayısı (Adet) BÜMKO 145 Çıktı 4 İncelenen belirli harcama alanlarına ilişkin rapor sayısı (Adet) BÜMKO 3 Çıktı 5 Ekonomik analiz kapsamında yayımlanan rapor sayısı (Adet) SGB 750 Çıktı 6 Politika analizi kapasitesinin uygulandığı sektör sayısı (Adet) SGB 2 Girdi 7 Politika analizi kapasitesi ile ilgili hazırlanan rapor sayısı (Adet) SGB 5 Çıktı 8 Performans hedef ve göstergelerini izleyebilen birim sayısı (Adet) SGB 13 Çıktı 9 İç Kontrol Eylem Planında sorumlu olunan eylemlerin belirlenen tarihteki tamamlanma oranı (Oran) SGB 60 Çıktı 10 Maliye SGB.net sistemi ile entegrasyon sağlanan diğer sistem sayısı (Adet) SGB 2 Çıktı Stratejik Hedef 2: Ekonomik büyümeyi, sosyal adaleti, istihdamı ve uluslararası rekabet gücünü artıracak gelir politikaları oluşturmak 11 Sektörel vergi analizi raporu sayısı (Adet) 12 Farklı gelir tiplerine göre yapılan ayrıntılı öngörü sayısı (Adet) 118 GELPOL 12 Çıktı GELPOL 99 Çıktı No Performans Göstergesi Birim Adı 2010 Hedef Ölçü Türü 13 Bütçe geliri gerçekleşme rapor sayısı (Adet) GELPOL 23 Çıktı 14 Raporların öngörülen takvimde yayımlanması (Oran) GELPOL 1 Kalite GELPOL 100 Sonuç 15 Gelir bütçesi gerçekleşmelerinin öngörülene oranı (Yüzde) Stratejik Hedef 3: Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi oluşturmak Bakanlığımızca yayımlanan Kamu İç Kontrol Standartlarına uyumu sağlamak üzere 5018 sayılı Kanunun (I) ve (II) sayılı cetvellerinde yer alan kamu 16 idareleri tarafından Bakanlığımıza gönderilen Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planlarından incelenen ve değerlendirilenlerin oranı (Yüzde) BÜMKO 100 Çıktı 5018 sayılı Kanunun (I) ve (II) sayılı cetvelinde yer alan kamu idarelerinin strateji geliştirme birimlerinin 17 yöneticilerine yönelik gerçekleştirilen konferans sayısı (Adet) BÜMKO 2 Girdi 18 İç denetim sistemini hayata geçiren idare sayısı (Adet) BÜMKO 280 Çıktı İngiltere Sayıştayı ile Bakanlığımız arasında yürütülen Türkiyede Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin 19 Güçlendirilmesi Eşleştirme Projesi çerçevesinde eğitim verilecek personel sayısı (Adet) BÜMKO 100 Girdi MUHASEBAT 75 Çıktı 20 Uyarlanan toplam IPSAS standartı oranı (Yüzde) 21 Genel Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin istatistiklerinin derlenme oranı (Yüzde) MUHASEBAT 100 Çıktı 22 Genel Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin COFOG tablolarının yayımlanma oranı (Yüzde) MUHASEBAT 80 Çıktı 23 GFSM 2001 formatında hazırlanan tablo sayısı/Toplam tablo sayısı (Yüzde) MUHASEBAT 100 Çıktı 24 Muhasebe yetkilisi sertifika eğitimi verilen kişi sayısı (Adet) MUHASEBAT 600 Çıktı MUHASEBAT 25 Çıktı Gümrük gelirleri tahsilatının KBS üzerinden 25 elektronik para kartları ile gerçekleştirilme oranı (Yüzde) 119 No Performans Göstergesi Birim Adı Taşınır kaydı Kamu Hesapları Bilgi Sistemine alınan 26 merkezi yönetim kapsamındaki idare sayısı/Merkezi yönetim kapsamındaki idare sayısı (Yüzde) MUHASEBAT 2010 Hedef Ölçü Türü 25 Çıktı Stratejik Hedef 4: Kamu taşınmazlarını rasyonel bir şekilde kullanarak ülke ekonomisine sağlanan katma değeri artırmak Ecrimisil, sosyal tesis ve diğer taşınmazların 27 kiralanması işlemlerinden elde edilen gelir (Lojman kira gelirleri hariç) (TL) MİLE 400.000.000 Çıktı 28 Ön izin, kullanma izinleri, irtifak işlemlerinden elde edilen gelir (TL) MİLE 137.500.000 Çıktı 29 Yıl içinde tahsis edilen mal miktarı (parsel sayısı) (Adet) MİLE 110.000 Çıktı MİLE 350.000.000 Çıktı 30 Satılan taşınmazlardan elde edilen gelir (TL) Stratejik Hedef 5: Devlet hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmek 31 Bakanlığa ve genel bütçeli diğer idarelere verilen hukuki mütalaa sayısı (Adet) BAHUM 3.200 Çıktı 32 Uyuşmazlıkların sulh yoluyla halli için verilen mütalaa sayısı (Adet) BAHUM 120 Çıktı 33 Dava ve icra takibinden ve kanun yollarına müracaattan vazgeçme sayısı (Adet) BAHUM 2.100 Çıktı 34 İlama bağlı borç ödeme süresi (Gün) BAHUM 11 Kalite 35 Dava kazanma oranı (Yüzde) BAHUM 62 Sonuç 36 Merkezden METOP ile izlenebilen dosya sayısı (Adet) BAHUM 540.000 Çıktı 37 Avukat başına düşen dava sayısı (Adet) BAHUM 400 Verimlilik Stratejik Hedef 6: Suç gelirlerinin aklanmasını ve terörün finansmanını önlemek 38 Alınan şüpheli işlem bildirimi (ŞİB) sayısı (Adet) 120 MASAK 10.000 Girdi No Performans Göstergesi Birim Adı 39 İmzalanan mutabakat muhtırası sayısı (Adet) 2010 Hedef Ölçü Türü MASAK 6 Çıktı 40 Dava açılan dosya sayısı/Suç duyurusunda bulunulan dosya sayısı (Yüzde) MASAK 90 Çıktı 41 Aklama suçuna ilişkin değerlendirmelerin tamamlanma süresi (Ay) MASAK 5 Kalite 42 Terörün finansmanı suçlarına ilişkin değerlendirmelerin tamamlanma süresi (Ay) MASAK 9 Çıktı MTK 400 Çıktı Stratejik Hedef 7: Kayıt dışı ekonomiyi ve yolsuzluğu önlemek 43 Cari yılda yazılan rapor sayısı (MASAK hariç) (Adet) 44 Cari yılda müfettiş başına yapılan ortalama görevlendirme sayısı (Adet) MTK 2,16 Verimlilik 45 Cari yılda yapılan toplam görevlendirme sayısı (iptal edilen görevler hariç) (Adet) MTK 261 Çıktı 46 İncelenen matrah miktarı (TL) HUK 22.000.000.000 Çıktı 47 Vergi İncelemesi Sonucu Bulunan Matrah Farkı (TL) HUK 25.000.000.000 Çıktı 48 Tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL) HUK 2.000.000.000 Çıktı 49 Vergi İncelemesi Sonucu Önerilen Ceza Tutarı (TL) HUK 2.300.000.000 Çıktı 50 Yazılan rapor sayısı (Adet) HUK 2.700 Çıktı 121 No Performans Göstergesi Birim Adı Genel bütçeli idareler hariç, mali tabloları denetlenen genel yönetim kapsamındaki kamu idaresi sayısı/Genel 51 MUHASEBAT bütçeli idareler hariç genel yönetim kapsamındaki toplam kamu idaresi sayısı (Yüzde) Denetlenen genel bütçeli idarelere hizmet veren 52 muhasebe birimi sayısı/Genel bütçeli idarelere hizmet veren toplam muhasebe birim sayısı (Yüzde) MUHASEBAT 2010 Hedef Ölçü Türü 10,5 Çıktı 7 Çıktı Kaynak: Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programından uyarlanmıştır. Yukarıdaki şekil üzerinden analize devam edilecek olursa, Maliye Bakanlığının göstergelerinin çıktı ağırlıklı olduğu söylenebilir. Performans yönetiminin amacı ise sistemin girdi ağırlı bir sistemden çıktı ve sonuç odaklı bir sisteme doğru yol almasını sağlamaktır. Bu aşamada Maliye Bakanlığının 2008 yılı Performans Programlarındaki28 göstergelerine bakıldığında eğitim verilecek kişi sayısı, görevlendirilen personel sayısı gibi ya da bağlı olduğu hedefe ulaşmak için yapılacak konferans sayısı gibi daha çok girdi özellikli göstergeler olduğu saptanmaktadır. Dolayısıyla performans göstergelerinin yıllar itibarıyla girdi göstergelerinden daha değerli olan çıktı-sonuç göstergelerine doğru yöneldiğini görebiliriz. Ayrıca ülkemizde kamu sektöründe performans yönetimine yeni geçildiğinin ve bu yılların ilk yıllar olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Daha önceki bölümlerde anlatıldığı gibi kamu sektörü yapısı gereği performans ölçümünde fazla somut ölçüler verememektedir. Onun için ilk yıllar idarelerin ölçüm kolaylığı için çıktı göstergelerine yoğunlaşması normaldir. Performans programında son olarak faaliyetler ve maliyetlendirmesi yer almaktadır. Faaliyetler, performans hedefinin nasıl gerçekleştirileceği sorusuna cevap arar yani bu hedefe ulaşmak için hangi faaliyetler gerçekleştirilecektir. Faaliyetlerin maliyetlendirilmesi ise performans yönetiminin bütçe ile ilişkisinin kurulması aşamasıdır. Ülkemizde bugüne kadar yapılan bütün performans programlarında bütçe 28 Maliye Bakanlığının geçmiş yıllar performans programlarını görmek için; http://www.sgb.gov.tr/StratejikYonetim/Raporlar/Forms/AllItems.aspx?RootFolder=%2fStratejikYon etim%2fRaporlar%2fPerformans%20Programlar%c4%b1&FolderCTID=&View=%7b00A40C74%2d DA63%2d4A96%2dA943%2d309E1DD1638C%7d, (22/05/2010) 122 ile tam entegre olmuş bir ilişki kurulamamıştır. Bunda mevcut mevzuatın bu konudaki esnekliğinin de payı vardır. Mevzuat, ilk uygulama yıllarında kamu idarelerinden daha temel ve kavramsal düzeyde çalışmalar beklemektedir. Mesela performans programları ile bütçe entegrasyonu analitik bütçe sınıflandırmasının ekonomik kodlu tek düzeyinde yapılması yeterli görülmüştür. Dolayısıyla böyle kurgulanmış bir sistemde performans programlarını sadece bütçe hazırlık esnasında dikkate alınan ve bütçe uygulamasına ilişkin olarak kullanılmayan bir doküman haline getirmektedir. Bunu engellemek için Maliye Bakanlığı kendi uygulamasında faaliyet maliyet kalemlerinin analitik bütçe sınıflandırmasında yer alan her bir tertip düzeyinde oluşturmuştur. Performans programını bütçe uygulama sürecine entegre etmek için ise faaliyetlerdeki harcamaların takip edilmesi gerekmektedir. Bu amaçla Maliye Bakanlığının her faaliyeti, analitik bütçe sınıflandırmasında yer alan ve harcamacı birime ait fonksiyonel kodlara entegre edilmiş bir kod ile eşleştirilmiştir. Böylece yıl içerisinde uygulama aşamasında faaliyetlerin harcama gerçekleşmelerinin anlık olarak takip edilmesi sağlanmış olacak ve harcamaların performans göstergelerinin gerçekleşme değerleri ile karşılaştırma yapılabilecektir. Bu konudaki çalışmalar 2010 yılında da devam etmektedir. 5.2.3 Maliye Bakanlığı Faaliyet Raporları 5018 Sayılı Kanunun 41’inci maddesi ile Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik gereği, üst yöneticiler ve bütçeyle kendilerine ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu çerçevesinde her yıl düzenli olarak faaliyet raporları hazırlanır ve kamuoyuna duyurulur. Maliye Bakanlığı, 5018 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelikte belirtilen sürece uygun olarak her yıl İdare Faaliyet Raporunu hazırlamakta ve kamuoyuna duyurmaktadır. Performans yönetimi konusunda temel enstrümanları belirleyen 5018 sayılı Kanun faaliyet raporlarını 41. maddesiyle, kamu idarelerinin yürüttükleri faaliyetlerini, belirlenmiş performans göstergelerine göre, hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklamaları ve idarenin faaliyet sonuçlarını içeren bir belge olarak tanımlamıştır. Maliye Bakanlığı ilki 2006 yılı ve sonuncusu 2009 yılı olmak üzere 4 tane faaliyet raporu hazırlamış ve bunu kamuoyu ile paylaşmıştır. Performans 123 yönetiminin bir parçası olarak faaliyet raporları ise ilk kez 2008 yılı İdare Faaliyet Raporuyla işlevini yerine getirmeye başlamıştır. Çünkü bu yıldan önce faaliyet raporlarında performans bilgileri kısmında sadece idareye ait faaliyet ve proje bilgilerine yerilmiştir. Maliye Bakanlığında, birim faaliyet raporlarını konsolide edip idare faaliyet raporunu hazırlayan birim olan Strateji Geliştirme Başkanlığı, önceki yıllardan farklı olarak 2008 yılı birim faaliyet raporlarının performans bilgileri kısmında 2008 yılı Performans Programlarında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, sapmaya ilişkin alınacak önlemlere ve bunlara ilişkin değerlendirmelere yer verilmesi hususunda birimlere resmi yazı yazmıştır. Birim faaliyet raporu hazırlayan birimler ise 2008 yılı birim faaliyet raporunu bu doğrultuda hazırlanmış ve idare faaliyet raporu da bu şekilde hazırlanmıştır. Böylece, faaliyet raporlarının kendilerinden beklenen hesap verebilirlik ve saydamlık fonksiyonunu yerine getirebilmesi adına önemli bir adım atılmıştır. Faaliyet raporları, performans yönetiminde önemli bir unsur olma görevini icra etmeye başlamıştır. 5.2.4 Maliye Bakanlığı İzleme ve Değerlendirme İzleme ve değerlendirmenin üçüncü bölümde kamu performans yönetiminde olmazsa olmaz bir enstrüman olduğu vurgulanmıştır. Mevzuatta bu yönde bir yasal düzenleme noksanlığı olmasına rağmen, Maliye Bakanlığı uygulamasında stratejik planda ve performans programlarında yer alan göstergeler üçer aylık dönemler itibarıyla izlenmekte ve izleme raporları üst yönetime sunulmaktadır. Ayrıca bu gösterge sonuçlarının durumu ve ilgili olduğu amaç ve hedeflere olan tutarlılığı ve uygunluğunun yılsonunda değerlendirme yapılmakta bu değerlendirme raporları üst yönetime sunulmaktadır. Maliye Bakanlığının izleme ve değerlendirme süreci Maliye SGB.net Sistemine girilen veriler aracılığıyla yapılmaktadır. Bu girilen veriler doğrultusunda yıl içinde ve yılsonunda performans göstergelerinin gerçekleşme durumları analiz edilmektedir. Yılsonunda performans hedefine ulaşılamamış ya da hedeflenen değerden sapma olmuşsa bunun nedenleri araştırılmaktadır. 124 Bakanlığın izleme ve değerlendirme çalışmalarına ilk olarak 2008 yılının başında yapılmaya başlanmıştır. Uygun yazılımda bu dönemde tamamlanmış ve Maliye SGB.net Sisteminde yer alan performans bütçe modülünde izleme ve değerlendirme sekmesi aktif hale getirilmiştir. Mayıs 2008 tarihleri arasında izleme ve değerlendirme kapsamında ABD’de uygulanan izleme ve değerlendirme yöntemini incelemek ve Bakanlığımıza uygulanabilirliği tartışmak amacıyla IBM Center for The Business of Government’tan Jonathan Bruel ile bir çalıştay düzenlenmiştir. Böylece izleme ve değerlendirmede uygulanacak alt yapı oluşturulmuştur ve 2008 yılı sonunda oluşturulan izleme ve değerlendirme modeli Maliye Bakanlığında Muhasebat Genel Müdürlüğü biriminde pilot olarak uygulanmış. Birimin hazırlayacağı 2009 yılı birim faaliyet raporunun performans bilgisi ve performans değerlendirilmesi kısmına uygulanmıştır. Geliştirilen bu model daha sonra tüm Bakanlık birimlerinde uygulanmıştır. 2008 yılında izleme ve değerlendirme süreci bu şekilde işlemiştir. 2009 yılında da harcama birimlerinin performans göstergelerinin gerçekleşme durumları üçer aylık dönemler itibarıyla Maliye SGB.net Sistemine girmelerine devam edilmiştir. Üçer aylık dönemler itibarıyla girilen verilerin izleme raporları çıkarılmıştır. 2009 yılı sonunda veriler SGB tarafından konsolide edilmiş ve sistemden alınan raporlar aracığıyla değerlendirme yapılıp üst yönetime sunulmuştur. Şekil 5.10’da Maliye Bakanlığının “devletin hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilecektir” adlı performans hedefine ait göstergenin 2010 yılına ilişkin ilk çeyrek izleme raporu örneği yer almaktadır. Şekilden de anlaşılacağı üzere, harcama birimleri üçer aylık dönemler bittikçe göstergelerin gerçekleşme verilerini ve verileri nereden sağladıkları bilgisini girerler. Sistem hedefe ulaşma derecesini hesaplar ve aşağıdaki gibi bir grafik sunar. Her üç ayda bir birimlerin bu izleme raporları birleştirilir, bakanlık izleme raporu oluşturulur ve üst yönetime sunulur. 125 Şekil 5.10. 2010 Yılına İlişkin Bir Göstergenin İlk Çeyrek İzleme Raporu Örneği 2010 Yıl BAŞ HUKUK MÜŞAVİRLİĞİ VE MUHAKEMAT GENEL MÜDÜRLÜĞÜ Birim Performans Devletin hukuk hizmetleri süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilecektir. Hedefi Devletin haklarını etkili bir hukuk hizmeti sağlayarak Stratejik Amaç korumak Devletin hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir Stratejik Hedef şekilde yerine getirmek Gerçekleşen Hedefin Performans Göstergesi Hedef Gerçekleşme 1. 2. 3. 4. Çeyrek Çeyrek Çeyrek Çeyrek Oranı (%) Dava kazanma oranı (Yüzde) 62 67 108,06 Tanım Hazine lehine sonuçlanan davaların toplam dava sayısına oranını ifade eder. Göstergenin Kaynağı İstatistik Şube Müdürlüğü (BAHUM) Şekil 5.11’de Maliye Bakanlığının “dava kazanma oranı” adlı göstergesinin 2009 yılsonu değerlendirme rapor örneği yer almaktadır. Raporda tüm çeyrek verilerin girildiği görülmektedir. Sistem tarafından çeyrekler itibarıyla gerçekleşmeler ve hedefin yılsonu gerçekleşme oranı grafiklerle anlatılmaktadır. Ayrıca sapma varsa bunun nedeni ve sapmaya karşı alınacak önlemlere de değerlendirme raporlarında yer verilmektedir. 126 Şekil 5.11. 2009 Yılına İlişkin Bir Göstergenin İlk Çeyrek Değerlendirme Raporu Örneği Birim Stratejik Amaç Stratejik Hedef BAŞ HUKUK MÜŞAVİRLİĞİ VE MUHAKEMAT GENEL MÜDÜRLÜĞÜ Devletin haklarını etkili bir hukuk hizmeti sağlayarak korumak. Devletin hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmek. Gerçekleşen Çeyrekler Performans Göstergesi Hedef Dava kazanma oranı (Yüzde) 57 1. 2. 3. 4. Yıl Sonu Gerçekl eşmesi 61 61 61 59 59 Hedefin Gerçekleş me Oranı (%) Hedefin Sapma Oranı (%) Hedefe Ulaşma Derecesi 104 4 Hedef Aşılmış Tanım Hazine lehine sonuçlanan davaların toplam dava sayısına oranını ifade eder. Göstergenin Kaynağı Veriler Evrak ve İstatistik Şubesinden derlenmiştir. Performans Sonuçlarının Analizi Performans göstergesi için belirlenenen hedefe % 4'lük bir sapma ile ulaşılmıştır. Sapmanın Nedeni Dava kazanma oranı öngörülenden yüksek olmakla birlikte bu durum kamu yararınadır. Sapmaya Karşı Alınacak Önlemler Hedefteki sapma kamu yararına olmakla birlikte hedefin daha sağlıklı belirlenmesi için öngörüler yeniden gözden geçirilecektir. Yılsonunda yapılan ve üst yönetime sunulan özet izleme ve değerlendirme raporunda ise Şekil 5.12’de gösterildiği stratejik amaç ve hedeflere göre toplam bütçe ödeneğinin dağılımı, Şekil 5.13’de gösterildiği gibi stratejik amaç ve hedeflere göre toplam harcama dağılımı ve bunun analizi ile Şekil 5.14’de örneği verildiği gibi 127 stratejik hedeflere göre performans göstergelerin yıllar itibarıyla gerçekleşme durumları ve kesintili bütçe ödeneği-harcama ilişkisine yer verilmektedir. Şekil 5.12.Stratejik Amaç ve Hedeflere Göre Toplam Bütçe Ödeneğinin Dağılımı STRATEJİK AMAÇLARA GÖRE 2009 YILI MALİYE BAKANLIĞI BÜTÇE ÖDENEĞİ DAĞILIMI (YILLIK) MİLYON TL 600 489,94 500 400 275,57 300 200 100 38,82 71,33 9,74 0 Str at eji k Str Am at eji k aç 1 Str Am at eji k aç 2 Str Am aç 3 at eji k Str Am at eji k aç 4 Am aç 5 STRATEJİK HEDEFLERE GÖRE 2009 YILI MALİYE BAKANLIĞI BÜTÇE ÖDENEĞİ DAĞILIMI (YILLIK) 400 357,98 275,57 MİLYON TL 300 200 131,96 71,33 100 31,04 0 8,16 7,78 1,58 Str Str Str Str Str Str Str Str at at at at at at at at eji eji eji eji eji eji eji eji kH kH kH kH kH kH kH kH ed ed ed ed ed ed ed ed ef ef ef ef ef ef ef ef 1 2 3 4 5 6 7 8 128 Şekil 5.13.Stratejik Amaç ve Hedeflere Göre Harcama Dağılımı STRATEJİK AMAÇLARA GÖRE 2009 YILI HARCAMA DAĞILIMI 500 470,45 MİLYON TL 400 300 261,75 200 142,20 100 0 38,99 7,82 jik te ra St jik te ra St jik te ra St jik te ra St jik te ra St 5 aç Am 4 aç Am 3 aç Am 2 aç Am 1 aç Am STRATEJİK HEDEFLERE GÖRE 2009 YILI HARCAMA DAĞILIMI 400 340,86 MİYON TL 300 261,75 200 129,59 142,20 100 6,63 0 31,51 7,48 1,19 jik te ra St jik te ra St jik te ra St jik te ra St jik te ra St jik te ra St jik te ra St jik te ra St f de He f de He f de He f de He f de He f de He f de He f de He 8 7 6 5 4 3 2 1 Şekil 5.14.Stratejik Hedef 1’e Ait Göstergelerin Yıllar İtibarıyla Gerçekleşme Sonuçları Stratejik Hedef 1: Mali disiplini gözeten harcama politikaları oluşturmak ve kamu kaynaklarını, kamunun önceliklerine göre yönlendirmek 6.629.282 TL Harcama: 6.629.282 TL Harcama Performans Göstergesi Merkezi yönetim bütçe dengesinin GSYH’ye oranı (%) (BÜMKO) Merkezi yönetim faiz dışı fazlanın GSYH’ye oranı (%)(BÜMKO) Ekonomik analiz kapsamında yayımlanan rapor sayısı (SGB) KBÖ: 8.160.170 TL 1.530.888 TL Kullanılmayan Ödenek 2006 Gerçekleşme Değeri 2007 Gerçekleşme Değeri 2008 Gerçekleşme Değeri 2009 Hedef Değer 2009 Yılı Gerçekleşme Değeri Hedefe Ulaşma Oranı (%) -0,6 -1,6 -1,8 -1,2 -5,5 - 5,4 4,2 3,5 4,0 0,1 - - - 710 767 725 95 129 5.2.5 SGB Operasyonel Planı Performans yönetimi konusunda mutlaka olması gereken diğer bir unsurda operasyonel planlardır. Operasyonel planlar, kamu idarelerin performans hedef ve göstergelerine ulaşılmasını sağlamak amacıyla idarenin her düzeyine kadar inen iş planlarıdır. Stratejik planlar idare düzeyinde ve performans programları bu konu hakkındaki yeni Yönetmelik ve Rehbere göre idare düzeyinde yapılırken Operasyonel planlar idarede daha alt düzeylere iner. İdarenin performans hedeflerine uygun bir şekilde harcama birimi çerçevesinde o birimdeki tüm daireler, dairelerin altındaki şubeler ve bu daire ve şubelerde çalışan personelin teker teker o yıl hangi işleri yapacağının planlanması yapılır. Personelin görev tanımı, bilgi ve becerileri gene Operasyonel planda yer alır. Ayrıca personele bağlı işler performans göstergeleri ile ilişkilendirilir. Bu yolla performans takibi yapılarak personelin ve ilgili işin izleme ve değerlendirmesi yapılmış olur. Operasyonel planlar üçüncü bölümde de anlatıldığı üzere mevzuat ile düzenlenmemiş ve kanun tarafından yapılması şart koşulmuş bir kavram değildir. Maliye Bakanlığı, diğer kamu idareleri arasında uygulamaya yön verme ve öncü olma misyonu gereği Strateji Geliştirme Başkanlığı kapsamında bu planları ilki 2009 yılında olmak üzere yapmaya başlamıştır. 2009 ve 2010 yılı başında bu plan aracığıyla tüm personele işler paylaştırılmıştır. 2009 yılı boyunca bu işler performans göstergeleri aracılığıyla izlenmiştir. Ayrıca Strateji Geliştirme Başkanına 2009 yılı sonunda bir değerlendirme raporu sunulmuştur. 2010 yılından performans göstergeleri izlenmesine devam edilmekte ve harcama birimi başkanına sunulmaktadır. Operasyonel planlar, elektronik ortamda hazırlanması, izlenmesi ve değerlendirilmesinin yapılması amacıyla Maliye SGB.net sistemine de dahil edilmiştir. Başkanlık personelinin tümünün görev tanımı, bilgi ve becerileri ve performans göstergeleri sisteme girilmiş ve Sistem tarafından raporlama yapılması sağlanmıştır. Böylece tüm bu unsurların tamamlanması ile strateji ağacı oluşmuş olur. Şekil 5.15 Sistemden alınan strateji ağacı gösterimidir.. 130 Şekil 5.15.Maliye SGB.net Strateji Ağacı 131 Şekil 5.15’de sol tarafa bakıldığında hiyerarşik olarak misyon, vizyon, tema, stratejik amaç ve hedef şeklinde alt alta ve birbirlerine bağlı şekilde sıralanmış olduğu görülür. Buraya kadar kavramlar stratejik planda yer almaktadır. Bundan sonra ise bütçe ile bağın kurulduğu performans programı aşaması gelir. Şeklin sol tarafında stratejik hedeflerin altında daha önce açıklanan ve kısaca faaliyet demeti dediğimiz hizmetler yer alır. Bu hizmetler birimlere ait faaliyetlerden meydana gelir ve bu faaliyetlerin maliyetlendirilmesi bütçeyi oluşturur. En sonra ise bu faaliyeti oluşturan ve işlevsel düzeyde iş ve görevlerden oluşan operasyonel plan aşaması vardır. Şekilde görüldüğü gibi faaliyetin altında işler alt alta sıralanmıştır. Bu işlerden seçilen işin içeriği ise şekilde sağ tarafta yer almaktadır. Bu işin hangi birime, daireye ve faaliyete ait olduğu, tanımı ve işin süreci görülmektedir. Bu işin performans göstergeleri üçer aylık zaman aralıkları ile izlenmektedir. Ayrıca bu işin sorumluları da yer almaktadır. Böylece kişilerin iş takibi yapılabilmekte ve bu basamaklı yapı sayesinde unsurlar tümüyle görülebilmektedir. Sistemden alınan strateji ağacının yukarıdaki şekli daha basit olarak aşağıdaki Şekil 5.15 yardımıyla anlatılabilir. Performans yönetimi aslında ulusal düzeyde belirlenen üst politika belgelerinden başlayarak operasyonel süreçlere kadar inen ağaç şeklinde bir yapıya sahiptir. Üst politika belgelerinde yer alan politika hedeflerinin gerçekleştirilmesine yönelik Maliye Bakanlığı idare düzeyinde stratejik plan hazırlamıştır. Aşağıdaki şekilde de görülebileceği üzere stratejik planının içeriğini oluşturan misyon ve vizyon, stratejik amaç ve stratejik hedefler belirlenmiştir. Stratejik planlarla paralel olarak hazırlanan yılık programlar ile Maliye Bakanlığı harcama birimleri performans hedeflerini, göstergelerini ve faaliyetlerini ortaya koymuştur. Ayrıca SGB, birim düzeyinde yürüttüğü faaliyetler ile yine birimde yer alan personel arasında ilişkinin kurulduğu operasyonel planını hazırlamış ve bu basamaklı yapının son basamağını oluşturmuştur. Böylece üst düzey politika belgelerinde belirlenen hedeflerin gerçekleştirilmesi için, en alt düzeyde yer alan personele ait tüm ilişki kurulmuş olur. 132 Şekil 5.16. İdare Düzeyinde Strateji Ağacı Misyon ve Vizyon 133 Stratejik Hedef Harcama Birimi Performans Hedefi Faaliyet Operasyonel Plan Görev Tanımı Bilgi ve beceriler Roller Sorumluluklar Performans Göstergeleri 5.3. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİNDE YAŞANAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ Maliye Bakanlığının performans yönetimi esnasında yaşadığı sorunları mevzuat ve uygulama aşaması olarak ikiye ayırmakta fayda vardır. Zira uygulama aşamasında yaşanan sorunlar direk süreç ile ilgili iken ve öneriler verilecek kararlar ve atılacak adımlar ile idare çapında halledilebilecek iken mevzuat kapsamındaki sorunlar çok daha önemlidir ve çözüm önerileri için mevzuat değişikliği gerekir. 5.3.1. Mevzuat Kapsamında Yaşanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri Performans yönetiminin genel çerçevesini çizen 5018 sayılı Kanun kapsamında yönetimde kullanılan enstrümanlardan stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları ile ilgili usul ve esasları belirlemek amacıyla ikincil düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemeler, stratejik planlar için Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ve Stratejik Planlama Kılavuzu; performans programları için Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama Rehberi ile faaliyet raporları için Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları 133 Hakkında Yönetmeliktir. Bu düzenlemelere karşın izleme-değerlendirme hususu ile operasyonel planlar konusunda henüz bir mevzuat söz konusu değildir. Maliye Bakanlığı bu unsurları uygulamaktadır fakat yasal bir düzenleme söz konusu değildir. Bu unsurlar olmadan tam bir performans yönetimi düşünmek yanlış olur. Performans Programlarını hazırlanması için 2009 yılında revize edilen “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik” ve “Performans Programı Hazırlama Rehberi” uygulamada yaşanan sorunlara ve tavsiyelere göre revize edilmediği düşünülmekte ve bu konudaki ihtiyaçlara cevap verememektedir. Bu ikincil düzenlemelerde idare performans programının hazırlanacağı belirtilmiş, ancak birim performans programlarına yer verilmemiştir. Birim performans programları, stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerle uyumlu olarak harcama birimlerinin ulaşmayı taahhüt ettikleri yıllık performans hedeflerini içermekte ve birimleri sistemin içine çekerek performans kültürünün yerleşmesine büyük katkı sağlamaktadır. Özellikle uygulamada karşılaşılan en büyük sorunlardan birisi, sistemin yeni olması sebebiyle harcama birimleri düzeyinde performans kültürünün yerleşmesindeki güçlük olmaktadır. Dolayısıyla birim performans programlarının kaldırılması birimlerde oluşturulmaya çalışılan performans kültürü yerleşemeyecektir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporunu birbirleriyle ilişkilendirmekte ve bir sistem yaklaşımı öngörmektedir. Uluslararası literatürde de söz konusu unsurların bir sistem çerçevesinde bütünün parçaları olarak ele alındığı görülmektedir. Bu kapsamda, kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet alanı ile ilgili diğer ulusal, bölgesel, sektörel plan ve programlara uygun olarak hazırlanan stratejik planlardan faaliyet raporlarında yer verilen performans sonuçları bilgilerine kadar olan bütün unsurlar birbirleri ile bağlantılı bir şekilde ve basamaklı olarak ifade edilmektedir. Ayrıca performans sonuçlarına ilişkin değerlendirmede, birim düzeyinde performans hedeflerine ulaşmak için birimde yer alan personelin iş ve görevleri ile bu iş ve görevlere ilişkin kişisel performans ve bunların sonuçları da göz önünde tutulmaktadır. Performans esaslı bütçede birim performans programlarına yer verilmeyecek olması durumda, sözü edilen sistemin bütünlüğünün ve işlerliğinin ortadan kalkacağı düşünülmektedir. 134 Bütçe görüşmelerinde her bir idarenin bünyesinde yer alan harcama birimlerinin bütçeleri ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır. Aynı bakış açısıyla birim performans programlarının da bütçe görüşmelerine esas teşkil etmesi gerekmektedir. Birim performans programlarının hazırlanma zorunluluğunun kaldırılması durumunda kaynak tahsisinin birim bazında etkin bir şekilde yapılmasını engelleyebileceği düşünülmektedir. Nitekim birimlerin idare performansına katkısını ölçebilmek için birim performansının izlenmesi ve ölçülmesi gerekmektedir. 5018 sayılı Kanunun 41 inci maddesinde idare faaliyet raporuna temel teşkil edecek şekilde birim faaliyet raporlarının da hazırlanacağı öngörülmüştür. Birim performans programlarının sistemden çıkarıldığı düşünüldüğünde birim faaliyet raporlarında performans bilgilerine de yer verilemeyecektir. Dolayısıyla faaliyet raporlarının anılan Kanunun öngördüğü gerekleri karşılayamayacağı düşünülmektedir. Kamu idareleri stratejik hedeflere ulaşabilmek için bazı hizmetleri yerine getirmektedir. Hizmet, harcama birimlerinin, stratejik planda yer alan amaç ve hedeflere ulaşmak için gerçekleştirdikleri faaliyetler sonucunda elde ettikleri çıktıdır. Bir idarenin yapmış olduğu harcamalar, aslında hizmetlerin sunulabilmesi için gerçekleştirdiği harcamalardır. Ancak söz konusu düzenlemelere bakıldığında “hizmet” kavramına yer verilmediği görülmektedir. Bu durumda, öngörülen sistemin, sunulan hizmetlerin performansını dolayısıyla da harcama birimlerinin performansını ölçmeye uygun olmayacağı düşünülmektedir. İkincil düzenlemelerde öngörüldüğü şekilde “performans hedefi” kavramına yer verilmesi, performans hedefini gerçekleştirmek için ihtiyaç duyulan kaynağın maliyetlendirilmesi anlamına gelmektedir. Performans hedefinin sınırlı tutulması bu hedeflerde gösterilen maliyetin aşırı şişkin olmasına sebep verecektir. Buradan hareketle, ihtiyaç duyulan kaynak, bu hedeflere ulaşmak için harcanan değil, performans programında yer alması gerektiği halde yer almayan “hizmetin” gerçekleştirilmesi için ihtiyaç duyulan kaynak olmalıdır. Bu nedenle, “hizmetin ihtiyaç duyduğu kaynak” kavramı, “performans hedefinin ihtiyaç duyduğu kaynak” kavramından daha doğru bir kavramdır. Böylece, sistemde yer alan performans hedefi kavramının yerine “hizmet” kavramının yerleştirilmesinin ve performans hedefinin de hizmetin 135 kalitesini ve miktarını ifade eden gösterge durumuna getirilmesinin daha uygun bir yaklaşım olacağı düşünülmektedir. Mevzuattan doğan bu sıkıntıların giderilmesi için ikincil mevzuatın ileriyi görebilen ve uygulamaya dönük bir şekilde revize edilmesi gerekmektedir. 5.3.2. Uygulama Kapsamında Yaşanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri Kamu sektöründe performans yönetimi hususunda en önemli sorunlardan biri de sahiplenme eksikliğidir. Performans yönetimi, yerleşik bir kurum kültürünü zorunlu kılmaktadır. Performans yönetimi anlayışına geçiş belli bir direnci beraberinde getirir. Maliye Bakanlığının bazı birimlerin özelikle 2010 Yılı Performans Programı öncesinde performans programı çalışmalarına gerekli önemi vermedikleri, kendi işleri olarak görmedikleri, performanslar ölçümü hususunda direnç gösterdikleri ve hatta gösterge ve hedef belirlemedikleri görülmektedir. 2010 yılı Performans Programıyla tüm birimlerden hedef ve göstergeler alınmış olsa da bazı birimler hala bu işi kendi işleri gibi sahiplenmemekte ve direnç göstermeye devam etmektedirler. Bu sorunu gidermek için önümüzdeki performans programı hazırlık çalışmalarında farkındalık toplantılarına ve eğitimlere daha fazla yer verilecektir. Ayrıca 2009 yılında revize edilen Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama Rehberi kapsamında üst yönetici sürece daha fazla dahil edildiğinden sahiplenme sorunun izleyen dönemlerde azalacağı beklenmektedir. Performans kavramının idare ve birimlerde yerleşmesinde diğer bir hususta, bu alanda görev alan personelin süreklilik göstermemesidir. Uygulamada yaşanılan sorunlarda biride harcama birimlerinde görevlendirilen personelin süreklilik göstermemesidir. Bu alanda çalışan personel çeşitli eğitimlerden geçirilmekte fakat bu eğitilen kişilerin yerine yeni personel görevlendirilmekte ve yeni personelin gerekli eğitimleri alamaması sorun yaratmaktadır. Bakanlık bütçesinin hazırlanmasına ilişkin her bir aşama (birim teklifi, idare teklifi, tasarı, kanun ve kesintili bütçe ödeneği), Maliye SGB.net Sistemindeki performans esaslı bütçe modülü üzerinden gerçekleştirilmekte, yine analitik bütçe ile performans esaslı bütçe arasındaki ilişki de bu modül üzerinden sağlanmaktadır. 136 Bakanlık faaliyetlerine ilişkin maliyetler bütçe hazırlık aşamasında, analitik bütçe sınıflandırmasında yer alan kodlara (kurumsal, fonksiyonel, finansman, ekonomik tip sınıflandırma) göre belirlenmektedir. Ancak bu modül, uygulama yılı içerisinde oldukça az kullanılmaktadır. Analitik bütçe sistemi ile performans esaslı bütçe arasında sistematik bir bağ kurularak harcamaların anlık olarak takibini sağlayan bir yapı oluşturulması amacıyla performans programında yer alan her faaliyet, bir kod ile eşleştirilmiştir. Faaliyetlere verilen söz konusu kodlar analitik bütçe sınıflandırmasında yer alan ve harcamacı birime ait fonksiyonel kodlara entegre edilmiştir. Böylece, harcamacı birimler bütçe tekliflerini sunarken faaliyetlerini bütçe uygulama sürecinde kullanılan analitik kodlarla eşleştirmiş olacaklardır. Bu durum faaliyetler ile bu faaliyetler için harcanan kaynakların kıyaslanmasına imkan tanıyacaktır. Bu uygulama ile bu sorunun üstesinden gelineceği düşünülmektedir. Harcama birimleri, performans hedef ve göstergelerinin belirlenmesini görev alanlarıyla ilgili fonksiyonlara göre tam ve doğru bir şekilde yapamayabilmektedir. Bazı göstergeler, hizmet ile performans arasındaki ilişkiyi ifade edememektedir. Bu durum, gerçek performansın ölçülmesini ve izleme-değerlendirmenin etkin bir şekilde yapılmasını engelleyebilecek bir sorun çıkarabilir. Bu kapsamda süreci koordine eden birim olan SGB, her birimin performansını ölçme noktasında yararlı, anlamlı ve maliyeti en uygun olan performans göstergelerinin seçimi için çalışma grupları oluşturup bu konudaki danışmanlık görevini arttırmalıdır. 2011 yılı Performans Programında bu sorunun giderilmesi konusunda bazı adımlar atılmıştır. 2009 yılında revize edilen Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelikte belirtilen usul ve amaca uygun bir şekilde idarenin hedef ve göstergeleri birim ve çalışma grubunun yönlendirmeleri doğrultusunda üst yönetici tarafından seçilecektir. Performans izleme ve değerlendirme sürecinde harcama birimleri tarafından verilen performans bilgilerinin güvenilir olmayabilmesi ve bu hususta denetim mekanizmasının kurulmamış olması da uygulama aşamasında yaşanan bir durum sorun yaratabilmektedir. 137 SONUÇ Kamu sektörü yaşamış olduğu başarısızlıklar nedeniyle özellikle son 20 yıldır yeniden yapılanma dönemine girmiştir. Devleti hantal yapısından kurtarıp daha etkin bir yapıya kavuşturmak amacıyla belli hizmetler özel sektöre bırakılmıştır. Kamu hizmetlerinin doğası sebebiyle özelleştirilemeyen alanlarda ise özel sektör yönetim tekniklerine doğru bir kayma eğilimi söz konusudur. Yeni kamu yönetimi, olarak adlandırılan bu yaklaşım ile kamu sektörünün rekabet ortamında hızlı değişimlere ayak uydurabilen bir yapıya bürünmesi amaçlanmıştır. Bu çerçevede, performans yönetiminin kamu sektöründe uygulanması amacıyla bir dizi hukuki düzenleme yapılmıştır. Kamu performans yönetiminin araçları olarak stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme anlayışına dayanan performans programları ve faaliyet raporları, Türk kamu sektöründe kanuni zorunluluk haline getirilmiştir. Bu bakımdan “ölçülemeyen yönetilemez” ilkesi etrafında performans ölçümü Türk kamu sektöründe de önem kazanmaya başlamıştır. Kamu sektöründe performans yönetiminin ve ölçümünün sağlıklı bir şekilde yapılabilmesi durumunda; kamu mal ve hizmetlerinin kalitesi artacak, idareler daha etkin yönetim için gerekli bilgilere sahip olacak, hesap verme sorumluluğu gelişecek, mali saydamlık sağlanacak, idarelerin sadece mevcut sorunların tespitini değil, gelecekteki muhtemel sorunların sinyallerinin algılanması sağlanacak ve politika yapma ve karar alma kalitesi güçlenecektir. Fakat performans ölçümü zorlu bir süreçtir. Performans ölçümünde gösterge tayini aşamasında yaşandığı gibi teknik, siyasal ve yönetsel sıkıntılar yaşanmakta ve dolayısıyla kamu sektöründe performans ölçümü her zaman sağlıklı bir şekilde yapılamamaktadır. Genelde tüm kamu sektöründe ve tezin inceleme alanını oluşturan Maliye Bakanlığında, hedeflerinin gerçekleştirdiklerini gerekmektedir. tespit tanımlanması edebilmek için ve bu hedefleri performans ölçümü ne ölçüde yapılması 5018 sayılı Kanun çerçevesinde stratejik plan hazırlıklarının başlaması ile performans yönetimine geçiş başlamıştır. Planın uygulama dilimleri olan performans programları ise ilki 2008 yılında olmak üzere 3 kere uygulanmıştır. Bu kapsamda oluşturulan dokümanlar kamuoyu ile paylaşılmıştır. 138 Maliye Bakanlığı performans yönetimi süreci içerisinde bizzat bulunma neticesinde değerlendirme, eleştiri ve öneri yapma yetisine sahip olunmuştur. Bu kapsamda performans yönetimi ve ölçümü hususunda bir takım sorunlarla karşılaşılmıştır. Bu sorunlar, kavramların kamu sektörü için ilk kez uygulanmasından ve kamu sektörünün yapısı gereği ortaya çıktığı gibi mevzuatın uygun ve eksiksiz düzenlemeler yapamamasından da kaynaklanmıştır. Performans yönetim ve ölçümünde mevzuat bazlı sorunlar aşağıdaki şekilde özetlenebilir: • Performans yönetimin unsurları olan izleme ve değerlendirme raporları ile operasyonel planlar hususunda herhangi bir kanuni düzenlemenin yapılmamış olması, • Stratejik planlar, performans programları ve faaliyet raporları hazırlama konusunda düzenlemiş olan ikincil mevzuatın eksik olması ve uygulamaya dönük olmaması; ayrıca söz konusu mevzuatın uluslararası iyi uygulama örneklerini ile karşılaştırmaya imkan verecek düzeyde olmaması, • Performans yönetiminin unsurları olan performans programı ve faaliyet raporları arasındaki hesap verebilirlik zincirinin harcama birimi bazında kopuk olması, • Harcama birimi bazında performans hedef ve göstergesi belirlemenin mevzuat gereği mümkün olmaması ve bu sebeple harcama birimi bazında performans ölçümünün mümkün olmaması. Performans yönetim ve ölçümünde uygulama bazlı sorunlar aşağıdaki şekilde özetlenebilir: • Performans yönetimi ve ölçümünün sahiplenilmemesi ve değişime karşı direnç olması, • Harcama birimlerinde görevlendirilen personelin süreklilik göstermemesi, dolayısıyla sürekli eğitim ihtiyacı olması, 139 • Performans programlarının bütçe hazırlığı aşamasında hazırlanan ek bir doküman gibi görülmesi ve yıl içi uygulama aşamasında bu dokümana başvurulmaması, üst yönetim için referans bir belge olmaması, • Harcama birimleri, performans hedef ve göstergelerinin belirlenmesini görev alanlarıyla ilgili fonksiyonlara göre tam ve doğru bir şekilde yapamaması, • Performans izleme ve değerlendirme sürecinde harcama birimleri tarafından verilen performans bilgilerinin güvenilir olmaması ve denetim mekanizmasının bulunmayışı. İdarenin hedeflerine ulaşmayı sağlayacak olan performans yönetimi, önemli ve köklü bir kültür ve anlayış değişikliği ile mümkündür. Bu anlayış ile kamu sektöründe uzun yıllar devam eden ve kemikleşen yapılar değişmektedir. Dolayısıyla ilk yıllarda değişime direnç olması normal karşılanan bir durumdur. Yukarıdaki sayılan sorunların da anlayış geliştikçe giderileceği düşünülmektedir. Süreç çok dinamik bir süreçtir ve sürekli değişim halindedir. Bu kapsamda yukarıda mevzuat ile ilgili sorun olarak gösterilen maddelerin anlayış değişikliği ve yıllar itibariyle deneyim artışıyla çözüme kavuşacağı ve gerekli revizelerin yapılacağı düşünülmektedir. Bu kapsamda Maliye Bakanlığı kamu sektöründe diğer tüm kamu idarelerinden ileri durumdadır. Performans yönetimine geçişin sadece ilk yıllarında olunmasına rağmen Bakanlık tüm unsurları hayata geçirmiştir. İzleme ve değerlendirme raporları ve operasyonel planlar konusunda mevzuatta her hangi bir düzenleme ve yasal zorunluluk olmamasına rağmen uygulamaya başlamıştır. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı kendi operasyonel planını yaparak; performans yönetimini en alt düzeyde çalışan personele kadar indirmeyi başarmıştır. Bu durum ülkemizde kamu sektöründe bir ilktir. Ayrıca üç yılık bir geçmişe sahip olan Bakanlık uygulamasının 2010 yılı itibariyle gelmiş olduğu durum, iyi uygulama ülke örnekleri çerçevesinde oldukça iyi durumdadır. Kamu sektöründe performans yönetiminin uygulanması ile idareler arasında ve idare içinde yıllar itibariyle karşılaştırma yapma imkanı doğacak, hesap verebilirlik ve saydamlık ilkelerinin yardımıyla oluşan rekabet hizmet kalitesinin sürekli artması yönünde kaldıraç rolünü üstlenecek; böylece, kamu yararı en üst seviyede gerçekleşmiş olacaktır. 140 KAYNAKÇA Akal, Z. (1992), İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi: Çok Yönlü Performans Göstergeleri, MPM Yayınları: 473. Akal, Z. (1998), İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi, Ankara: MPM Yayınları, MPM Yayınları: 473. Akal, Z. (2002), İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi: Çok Yönlü Performans Göstergeleri, Ankara: MPM Yayınları: 473. Akalın, G. (1998), Kitler ve Özelleştirmeleri, Ankara: Akçağ Yayınları: 283. Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi, Ankara: Akçağ Yayınları: 314. Akalın, G. (2002), Türkiye’de Ekonomi-Politik Kriz ve Piyasa Ekonomisine Geçiş, Ankara: Akçağ Yayınları: 438. Akdoğan, A. (2006), Kamu Maliyesi, Ankara: Gazi Kitabevi. Aktan, C. C. (1999), 2000’li Yıllarda Yeni Yönetim Teknikleri-2 Stratejik Yönetim, İstanbul: Türkiye Genç İş Adamları Derneği Yayınları. Akyüz, Ö. F. (2001) Değişim Rüzgârında Stratejik İnsan Kaynakları Planlaması, İstanbul: Sistem Yayıncılık. Alberta Government (1997), Results Oriented Government: A Guide to Strategic Planning and Performance Measurement in the Public Sector, Alberta. Alpugan, O. (1991), Hastanelerde Verimlilik Sorunu, 1. Verimlilik Kongresi Bildiriler, Ankara: MPM Yayınları 454. Apan, A. (2008), Yeni Kamu İşletimi ve Performans Yönetimi, Türk İdare Dergisi, Sayı: 460, <http:// http://ahmetapan.blogcu.com/yeni-kamuisletimi-ve performans-yonetimi-1/4670613>, (08/05/2010). 141 Arnold, E. (2007), Training Seminar in Evaluation, 28-29-30 Mart 2007, Ankara: Maliye Bakanlığı Eğitim Semineri. Technopolis Limited. Austalian Natıonal Audit Office (2000), Better Practice Prenciples for Performance Information, Performans Bilgisine Yönelik İyi Uygulama Prensipleri, S. Kaya ve S. Aral (çev.), Sayıştay. Australian Public Service Commission (2003), The Australian Experience of Public Sector Reform, Australia. Barry, B.W. (1986), Strategic Planning Workbook for Public and Nonprofit Organizations, St. Paul, Amherst Wilder Foundation. Baş, İ. M. ve Artar, A. (1990), İşletmelerde Verimlilik Denetimi-Ölçme ve Değerlendirme Modelleri, Ankara: MPM Yayınları. Baş, İ. M. ve Artar, A. (1991), İşletmelerde Verimlilik Denetimi, Ankara: MPM Yayınları: 435. Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma I, Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Ankara, Başbakanlık. Bilge, S. (2006), Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü ve Dışsal Faktörlerin Yerel Yönetimlerin Performansına Etkisi Üzerine Bir Araştırma, Doktora Tezi, Eskişehir: Anadolu Üniversitesi. Bilgin, K. U. (2004), Kamu Performans Yönetimi, Ankara, TODAİE. Blöndal, J. R. (2001), Budgeting in Canada, OECD Journal On Budgeting, V. 1, No. 2. < http://www.oecd.org/dataoecd/13/15/33657542.pdf >, (22/05/2010). Blöndal, J. R. ve Kristensen, J. K. (2002), “Budgeting in Netherland”, OECD Journal On Budgeting, V. 1, No. 3, < http://www.oecd.org/dataoecd/13/13/33657560.pdf >, (22/05/2010). Bozkurt, Ö., Ergun, T. ve Sezen S. (1998), Kamu Yönetimi Sözlüğü, Ankara, TODAİE. Bruijn, H. D. (2006), Managing Performans in the Public Sector, London,: Routledge Taylor & Francis Group. 142 Bryson, J. M. (1988), Strategic Planning and Action Planning for Public and Nonprofit Organizations, San Francisco: Jossey-Bass. Bryson, J. M. (1995), Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations, A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, San Francisco: Jossey-Bass. Bümko (2008), Etkin Bütçe Analizi Projesi Yaygınlaştırma Raporu < http://www.bumko.gov.tr/TR/genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D 6F5E6C1B43FF9269CBD5F33DDD98 > 22/05/2010). Candan, E. Kamuda İç Kontrol Algılamaları ve Uygulamadaki Sorunlar Hakkında Bir Değerlendirme-III, < http://icden.meb.gov.tr/digeryaziler /EkremCandan__ic_kontrol_2009%5B1%5D.doc > (22/05/2010). Chan, M., Nizette, M., La Rance, L., Broughton, C. ve Russell, D. (2002), Australia, OECD Journal On Budgeting, V. 1, No. 4, < http://www.oecd.org/dataoecd/12/36/33657593.pdf > (22/05/2010). Cederblom, D. ve Pemerl, D. E. (2002), From Performance Appraisal to Performance Management: One Agency’s Experience, Public Personnel Management, Vol.31, No. 2. Christensen, T. ve Laegreid, P. (2002), New Public Management: Puzzles of Democracy and the Influence of Citizens, The Journal of Political Philosophy, Vol.10, No.3, 267-295, <http://www3.interscience.wiley.com/cgibin/fulltext/118923755/PDFSTART > (19/04/2010). Çalık, T. (2003), Performans Yönetimi, Tanımlar, Kavramlar, İlkeler, Ankara: Gündüz Eğitim ve Yayıncılık. DPT Kamuda Stratejik Yönetim Resmi Web http://www.sp.gov.tr/yerel.html > (01/06/2010). DPT (1984), Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989), Ankara. 143 Sitesi DPT (1989), Merkezi Hükümette Performans Ölçmesi-İdareciler İçin Bir Kılavuz, Sosyal Planlama Başkanlığı. DPT (2000), Uzun Vadeli Strateji ve 8. Kalkınma Planı (2001-2005), TBMM Kararı, Karar N. 697, Karar Tarihi: 27.6.2000. DPT (2003), 58. Hükümet Acil Eylem Planı < http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/ > (01/06/2010). DPT (2006a), Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, 2. sürüm, Ankara. DPT (2006b), 9. Kalkınma Planı (2007–2013), TBMM Kararı, Resmî Gazete, 1.07.2006 Mükerrer tarih, Sayı: 26215 Drucker, P. (1977), Management; an Abridged and Revised Version of Management: Task, Responsibilities, Practices, New York: Pan Books Drucker, P. (1992), Managing for Future: The Nineteen Nineties and Beyond, New York: Truman M. Talley Books/Dutton. Doğan, Ü. (1987), Verimlilik Analizleri ve Verimlilik Ergonomi İlişkileri, İzmir: İzmir Ticaret Borsası Yayınları İstiklal Matbaası. Emre, C. (2003), Türkiye’de Bürokratik İşlemlerin Basitleştirilmesi yada Yançizciliğin Azaltılması: Genel Bir Değerlendirme, Yönetim Bilimi Yazıları, Ankara: İmaj Yayıncılık. Eren, E. (2002), Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, İstanbul: Beta Basım. Ellis, K. ve Mitchell, S. (2002), Outcome-focused Management in the United Kingdom, OECD. < http://www.oecd.org/ dataoecd/62/59/43513955.pdf >, (01/06/2010). Falay, N. (2000), Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Bir Ön Çalışma, 15. Maliye Sempozyumu 15–17 Mayıs 2000, Antalya. 144 Frerks, G. (2000), Towards Result-Poriented Accountability, Performance Measurement In Foreign Policy: Security Policy, Conflict Prevention and Human Rights, Hague: Proper Governance. GAO (1997), The Government Performance and Results Act, Governmentwide Implementation Will Be Uneven, <http://www.gao.gov/archive /1997/gg97109.pdf >, (13.05.2010). Genç, N. (1994), Zirveye Götüren Yol Yönetim, İstanbul: Timaş Yayınları: 226. Grand, J. (1991), The Theory of Government Failure, British Journal of Political Science, V. 21, No. 4, Cambridge University Pres. Güran, M. C. (2005), Kamu Hizmetlerinde Performans Ölçümü, Türkiye’deki Kamu Üniversiteleri İçin Bir Performans Ölçümü Uygulaması, Ankara: Hacettepe Üniversitesi Yayınları. Güzelsarı, S. (2004), Kamu Yönetimi Disiplininde Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yönetişim Yaklaşımları, Öktem K. ve Ömürgönülşen U. (der.), Kamu Yönetimi Gelişimi ve Güncel Sorunlar İçinde, Ankara: İmaj Yayınevi. Hartle, F. ve Group, H. (1994), Performance Management-Where is it Going?, Competency Based Human Resource Management, Mitrani, A. ve diğerleri (Ed.), London: Kogan Page. Hampton, D. R. (1982), Contemporary Management, Tokyo: McGraw Hill. Hatry, P. H. (1999), Performance Measurement, Washington: The Urban Institute Pres. Getting Results, Hawke, L. (2007), Performance Budgeting in Australia, OECD Journal on Budgeting ,V. 7, No. 3 Hughes, O. E. (1994), Public Management and Administration: An Introduction, London: The Macmillan Press. Ivancevich, M. J., Donnelly H. J. ve Gibson L. J. (1983), Managing for Performance, Business Pub. Inc. 145 Kaplan, R. S. ve Norton, D. P. (1996), Using Balanced Scorecard as a Strategic Management System, Harvard Business Review. Karcı, Ş. M. (2008), Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımının Temel Değerleri Üzerine Bir İnceleme, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı: 16. Kendrick, J. W. (1980), Understanding Productivity, London: The Johns Hokins University Press. Kesik, A. ve Canpolat, H. (2010), Küresel Krizin Ortasinda Stratejik Yönetimi Yeniden Düşünmek, Prof. Dr. Aytaç Eker’e Armağan Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar, Saruç, T., Gürdal, T. ve Altun, N. (Ed.), Sakarya Üniversitesi Yayınları. Köseoğlu, M. A. (2005), Kitlerde Performans Ölçümü, Uzmanlik Tezi, Ankara: DPT. Kusek, J. Z. ve Rist, R. C. (2004), Ten Steps to a Results-based Monitoring and Evaluation System: A Handbook For Development Practitioners, Washington: The World Bank. Küçükberksun, S. (1983), İşletmelerde Prodüktivite Denetimi, İstanbul: Sönmez Endüstri Holding Yayınları No:1 S:12. Lawlor, A. (1985), Productivity Improvement Manual, Cambridge University Pres. Lawson, P. (1995), Performance Management: an Overview, The Performance Management Handbook, Walters, M. (Ed.), London: Institude of Personel and Development. Maliye Bakanlığı Stratejik Planı 2008-2012 <http://www.sgb.gov.tr/Stratejik Yonetim/Ktphane/flash1/index.html>, (01/06/2010). Maliye Bakanlığı 2008 Yılı Performans Esaslı Bütçesi, http://www.sgb.gov.tr/StratejikYonetim/Raporlar/Performans%20Programla r%C4%B1/2008%20y%C4%B1l%C4%B1%20Maliye%20Bakanl%C4%B1% C4%9F%C4%B1%20Performans%20Esasl%C4%B1%20B%C3%BCt%C3% A7esi.pdf , (01/06/2010). 146 Maliye Bakanlığı 2009 Yılı Performans Esaslı Bütçesi, http://www.sgb.gov.tr/StratejikYonetim/Raporlar/Performans%20Programla r%C4%B1/2009%20YILI%20MAL%C4%B0YE%20BAKANLI%C4%9EI%2 0PERFORMANS%20ESASLI%20BUTCESI.pdf, (01/06/2010). Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programı, <http://www.sgb.gov.tr/StratejikYonetim/Documents/PerPro2010/inde x.html>, (01/06/2010). Maliye Bakanlığı (2004), Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ankara. Maliye Bakanlığı (2008), Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik, Resmi Gazete Tarihi: 05.07.2008, Resmi Gazete Sayısı: 26927. Maliye Bakanlığı (2009), Performans Programı Hazırlama Rehberi, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ankara. Nangır, E. (2007), Stratejik Plan ve Performans Programı-Temel Kavramlar Sunum, <http://www.bumko.gov.tr/PEB/dosyagoster.aspx?DIL=1&BELGEANAH=3 932&DOSYAISIM=Stratejik_Plan_ve_Performans_Uygulamalari.pdf>, (23.05.2010). Neely, A., Mills, J., Platts, K., Gregory, M. ve Richards, H. (1996), Performance Measurement System Design: Should Process Based Approaches Be Adopted?, International Production and Economies. Noman, Z. (2008), Performance Budgeting in The United Kingdom, OECD Journal on Budgeting, V. 8, No. 1. OECD (2000), Working Party On Aid Evaluation, Results Based Management In The Development Co-Operation Agencies: A Review Of Experience, Executive Summary, < http://www.oecd.org/secure/ pdfDocument/0,2834,en_21571361_34047972_32055692_1_1_1_1,00.pdf >, (01/06/2010). OECD (2004), The Legal Framework For Budget Systems An International Comparison, OECD Journal On Budgeting, V. 4, N. 3, < http://www.oecd.org/dataoecd/48/48/35933542.pdf >, (01/06/2010). 147 Oral, E. (2005), Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi Ve Türk Mali Sistemi Açısından Bir Değerlendirme, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara: Maliye Bakanlığı. Olcay, B. (1995), Verimlilik Yönetimi Uygulamaları El Kitabı, 2. Basım, Ankara: MPM Yayınları: 476. Osborne, D. ve Gaebler, T. (1993), Reinventing Government-How The Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, New York: Plume Books/Penguin Group. O'neal, B. (1994), Reorganizing Government: New Approaches To Publıc Servıce Reform Political And Social Affairs Division <http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/collection-r/lopbdp/bp/bp375-e.htm> (25/05/2010) Ömürgönülşen, U. (1997), The Emergence of a New Approach to the Public Sector: The New Public Management, Prof. Dr. Cemal Mıhçıoğlu’na Armağan AÜ SBF Dergisi, C. 52, S. 1-4, Ankara: 517-566. Ömürgönülşen, U. (2002), Performance Measurement in the Public Sector: Rising Concern, Problems in Practice and Prospects, H.Ü. İİBF Dergisi, C. 20, S. 1, Ankara: 99-134. Ömürgönülşen, U. (2003), Achieving Three E’s in the Public Sector: Value for Money (VFM) Auding, Prof. Dr. Yüksel Koç Yalkın’a Armağan, A.Ü. SBF-Türmob, Ankara: 313-353. Özen, A. (2008), Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No:2008/382. PBM SIG. (2001), Performance-Based Management Special Interest Group ,A Six-Volume Compililation of Techniques and Tools for Implementing The Government Performance and Results Act of 1993 (GPRA), The Performance-Based Management Handbook, <http://www.orau.gov/pbm/pbmhandbook/Volume%204.pdf> (28/06/2010) Peker, Ö. ve Aytürk N. (2002), Yönetim Becerileri, 2. Baskı, Ankara: Yargı Yay. 148 Pınar, A. (2006), Maliye Politikası Teori ve Uygulamaları, Ankara: Naturel Yayıncılık. Prokopenko, J. (1992), Verimlilik Yönetimi Uygulamalı El Kitabı, Ankara: MPM Yayınları: 476. Rastogi, P. N. (1988), Productivity, Innovation, Development, New Delhi: Sage Publications. Management and Robson, I. (2005), Implementing a Performance Measurement System Capable of Creating a Culture of High Performance, International Journal of Productivity and Performance Management, V. 54, N. 2, Emerald Group Publishing Limited. Savaş, V. (1971), Prodüktivite Kavramı ve Ölçülmesi, Eskişehir İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi Dergisi, C: 7, S: 1, Eskişehir. Savaş, V. F. (2000), Piyasa Ekonomisi ve Devlet, Ankara: Liberte Yayınları. Sayıştay (2003), Sayıştayın Performans Ölçümüne İlişkin Ön Araştırma Raporu, Ankara. < http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayin2.asp?id=95 >, (26/05/2010). Schedler, K. (1996), Legimization As Granted By The Customer?, Reflections On The Compatibility Of The New Public Management In The International Perspective, Institute Of Public Finance And Fiscal Law, S t.Galen. Schieffer, M. (2003), The GPRA: An Evaluation of the Act’s Impact on the DOT , <http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/4/8/1/ pages64815/p64815-1.php>, (24/04/2010). Senate Committee On Government Affairs GPRA Report. (1993), http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/part.html (24/04/2010) Shea, R. J. (2008), Performance Budgeting in the United States, OECD Journal On Budgeting, V. 8, No. 1. 149 Sincoff, M. Z. ve Sincoff, K. D. (1994), The Performance Appraisal Process, AMA Management Handbook, New York: American Management Association. Sink, E. Scott, D. Tuttle, D. ve Thomas, C. (1989), Planning and Measurement in Your Organization of the Future, Georgia: Industrial Engineering and Management Press. Smith, A. (1985), Ulusların Zenginliği, Yunus, A. ve Bakırcı, M. (Çev.), İstanbul: Alan Yay. Songur, H. M. (1995), Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü, Ankara: Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayın No:6. Susam, N. ve Yılmaz, B. E. (2007), Türkiye’de Bütçe Sisteminde Yeniden Yapılanması Çerçevesinde Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçiş: 2000-2008 Yılları Değerlendirmesi, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi 9 / 2. Şentürk, H. (2010), Pendik Belediyesinde Performans Yönetimi, < http://www.erolkaya.com/bpi.asp?caid=184&cid=85 > (22/05/2010) Talbot, C., Daunton, L. ve Morgan C. (2001), Measuring Performance Of Government Departments, UK International Developments. The Oxford English Dictionary (1978), V. 7, Oxford: Clarendon Press. Thompson, F. (1994), Mission-Driven, Results-Oriented Budgeting, Fiscal Administration and The New Public Management, Miller G. J., Hildreth B. W. ve Rabin J. (Ed.), Performance-based Budgeting, An ASPA Classics, Oxford. Thompson, A. A. ve Strickland A. J. (1990), Strategic Management: Concepts And Cases, Homewood, Richard D. Irwin Inc. Tosun, E. (2007), Kamu Mali Yönetimi Devlet Bütçesi Odaklı Bir Yaklaşım, Devlet Bütçe Uzmanları Derneği, Ankara. U.S. DOE. (2001), Guidelines For Performance Measurement, U.S. Department Of Energy, Office Of Policy & Office Of Human Resources And Administration, Washington. 150 U.S. GAO. Resmi Web Sitesi <www.gao.gov>, (27/05/2010). U.S. OMB. (2002), The President’s Management Agenda Initiative On Integrating Budget And Performance, Getting to Green, Executive Office of the President, Circular No. A-11, Part 6, Section-225. U.S. OMB. (2004), Overview of the Budget, Executive Office of the President, Circular No. A-11, Part 1, Section 10. U.S. OMB. (2006), Preparation and Submission of Strategic Plans, Annual Performance Plans, and Annual Program Performance Reports, Executive Office of the President, Circular No. A-11, Part 6. U.S. Treasury. (2000), United States Department of The Treasury, Performance Measurement Guide, Demirkaya, H. (Çev.), Sayıştay. U.S. Treasury, United States Department of The Treasury, 2007-2012 Strategic Plan, <http://www.ustreas.gov/offices/management/budget /strategic-plan/2007-2012/07_12.html>, (05/06/2010). Ünsal, E. (2005), Mikro İktisat, Ankara: İmaj Yayıncılık. Webber, D. (2007), Good Budgeting, Better Justice: Modern Budget Practices For The Judicial Sector, Law&Development Working Paperseries, no:3, Legal Vice Precidecy, Washington: The World Bank. Yenice, E. (2006), Kamu Kesiminde Performans Ölçümü ve Bütçe İlişkisi, Ankara, Sayıştay Dergisi, s. 61. Yereli, A. B. (2003), Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de Devlet-Birey İlişkisi, Ankara: Gazi Kitabevi. Yılmaz, K. (2003), Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Uygulaması, Ankara, Sayıştay Dergisi, s. 50-51. Yılmaz, S. (2009), Uluslararası Uygulamalar Kapsamında Kamu Kesiminde Performans Değerlendirmeleri ve Harcama Gözden Geçirmeleri, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara. 151
