memur sendikaları ve siyasal etkinlik

MEMUR SENDİKALARI VE
SİYASAL ETKİNLİK·
Mesut GÜLMEZ··
Sendikacılık tarihimiz, i§çi sorunu ve sendikal hakların gündeme geldiği
dönem ve durumların tümünde değilse bile çoğunda, sendikalarla siyaset
arasında kurulan bağların örnekleriyle doludur. Sendikaların siyaset yaptığı yada
yapacağı yahut siyasal etkinlikte bulunduğu yada bulunacağı savları, sendika
hakkının kesin biçimde yasaklandığı dönemlerde bunun resmi bir gerekçesi
olarak ileri sürülmܧ; hakkın kısıtlı bir çerçevede tanındığı dönemlerdeyse, yine
bu kısıtlı düzenlemenin ba§lıca dayanağı olarak dile getirilmi§tir. Ba§ka bir
deyi§le siyaset, çoğu zaman sol ideolojilerle özdC§le§tirilerek sendika yasağının
gerekçesi olarak savunulmU§; kimi zaman da, temelde yine aynı kaygı
bulunmakla birlikte, siyaset dı§ı bir sendikacılık anlayı§ının gerekçesi olarak
kul1anılmı§tır.
Örneğin 1909 Tatil-i E.§gal Yasası'nda, sendika hakkını yasaklamanın resmi
gerekçelerinden biri ve b3§lıcası, kurulacak sendikaların görü§ ve öğretileri bize
uymayan, yani sosyalist ideolojiyi benimseyen Avrupa'daki sendikalarla -özellikle
CGT ile- ili§kiler kuracağı ve bu ideolojiyi ülkede uygulamaya kalkı§acakları
savıdır. Ayrıca, sendikaların siyasetle uğra§acağı, sendikalar kurarak "tedvir-i
siyaset" edileceği ve böylece de siyasetin sendikalar aracılığıyla "amele
destgahlarına kadar sirayet edeceği" ileri sürülmü§tür.
1921 yılında ZonguldaklEreğli kömür havzası i§çileri için çıkarılan ve
kömür tozlarının i§çiler yararına satılmasını öngören bir yasanın görܧülmesi
sırasında, bu çok "mütevazi" koruyucu önleme, "bolşeviklik yok diyerek kar§ı
çıkanlar olmu§tur.
lf
1938 Cemiyetler Yasası'nda öngörülen "sınıf adına ve temeline" dayanan
dernek kurma yasağının resmi gerekçesi, "harbi umumiden beri medeni dünyada
çok sağa ve sola kayan fikirlerin muakkibi (izleyicisi) cemiyetleri ve bunların
faaliyet yoııarını derin bir alaka ile takip etmek mecburiyeti"dir.
TGrkiye Mühendis ve Mimar Odalan Birlili'nce, 3ı Mart-1 Nisan 1995 tarihlerinde Ankara'da dt1zenlenen "Kamu
Görevlileri ve Siyasal Haklar Sempozyumu" için hazırlanan bildirinin tam metni.
•• Prof. Dr., TODAİE Öğetim Üyesi.
•
Amnw İdIınsi IJnrisi. Cik 28, sayı 2, Htıdtaıı 1995.
AMME IDARESI DERGISI
30
Sendika hakkını ilk kez tanıyıp düzenleyen 1947 yasasının açıklanan dört
resmi gerekçesinden ikisi, siyaset ve ideoloji etkenine ili§kindir. Genel siyaset
yasağı getiren yasaya egemen olan ilkelerden biri, Sad; Irmak'ın deyi§iyle
"sendikaları gayri siyasi yapmaktır." Yasa, sendikaların "milliyetçiliğe ve milli
menfaatlere aykın hareket etmesini" yasaklarken de, yine Irmak'ın anlatımıyla
"i§çi kütlesine proletaryalık duygusunu a§ılamaya çall§an" ve i§çilerin "bütün
dünya proleterleriyle birle§mesini" telkin eden "beynelmilelcilik" biçiminde
nitelendirdİği marksist sendikacılık anlayı§ına engelolmayı amaçlaml§tır. 1
Son olarak, 1947 yasasındaki genel siyaset yasağını anayasalla§tıran 1982
görü§melerinde Komisyon sözcüsü Şener Akyol'un dile getirdiği
dü§üncelerin temelinde de aynı yakala§ım bulunmaktadır. Örneğin Akyol,
Anayasa ile "ideolojik davranma(nın) sadece sendikalar için değil, herkes için
(...) imkansız hale getirilmek isten(diğini)" söylerken yada "Türkiye'nin ba§ına
(ba§ında), eğer militan sendikacılık varsa check-off belasından gelmݧtir" derken,
temelde kitle ve sınıf sendikacılığı anlayı§ını benimseyen ve i§çi sınıfı üzerinde
yansımaları olduğunu dü§ündüğü ekonomik ve toplumsal sorunlar konusunda
baskı kümesi olarak görü§ ve tepkilerini ortaya koyan DİSK'i hedef almı§tır. ı
Anayasası
Memur sendikalarının siyasal etkinliklerini, yürürlükteki hukuku ve ulusal
hukukla
bütünle§tirilen
uluslararası
sözle§meleri
gozonune alarak
değerlendirmeden önce, siyasal iktidarların çok duyarlılık gösterdiği bu konuya
açıklık kazandırmak amacıyla kimi kavramlara değinmek gerekiyor.
KİMİ KAVRAMLAR: sİYASET, SİYASAL KATILMA,
SİYASAL PARTi, BASKı KÜMESİ, SENDİKA
Memur sendikalarının siyasal etkinliklerinin çerçeve ve sınırlarını çizmek
üzerinde bir uzla§ma sağlanamamı§ olsa da siyaset, siyasal katılma,
siyasal parti, baskı kümesi ve sendika kavramlarının tanımlarını aktarmak yararlı
olacaktır. Bu tanımlar aynı zamanda, baskı kümelerinin amaç ve etkinliklerinin
sınırlarının belirlenmesine de katkı sağlayacaktır.
amacıyla,
Toplumdaki yöneten-yönetilen ayrımına dayandırılan bir tanıma göre, geniş
anlamda siyaset, "herhangi bir toplumsal yapı içinde, yönetenler ile
yönetilenler arasındaki ili§kilerin tümüfldür. Bu anlamda politikanın kapsamına
hangi etkinlikler girer? Zabunoğlu'na göre, sorunun yanıtı, çoğulcu
demokrasilerde "Devlet denen karma§ık sosyal ve siyasal yapının yanı ba§ında ve
onunla birlikte diğer toplumsal alt-yapılar(ın), karma§ık bir §ekilde ve kaf§ılıklı
bir etkileme ili§kileri örgüsü içinde ya§amakta" olduğu gözardı edilerek
verilemez. Bu yapı içinde, "dernek, sendika, §irket ve benzeri kurulu§ların (...)
bizzat siyasal iktidarı ele geçirmek, siyasi iktidar olmak istemeleri söz konusu
değildir." Ancak bu durum, söz konusu sosyal alt-yapıların "siyasal süreçte birinci
1
Mesut Gülmez, Meclislerde l!Çi Sorunu ve Sendikal Haklar (1909·1961), Öteki Yayınlan, Ankara, 1995.
ı
Mesut Gülmez, wAnayasa Tasansında Çalı§ma tli§kileri", Amme idaresi Derailii, Cilt 19, Sayı I, Mart ı986, s. 55 vd.
MEMUR SENDİKALARI VE SİYASAL ETKİNLİK
31
derecede aktif ve etkili ömeler kadar önemli roller ifa etmelerine mani
Bu olgu gözönüne alınarak, genq anlamda politika, "hem iktidarı
ele geçirmek, siyasal iktidar olmak çabasını ve hem de siyasal iktidarı etkileme
suretindeki faaliyetleri içer(en)" bir etkinlik biçiminde tanımlanml§tır. 3
olmamı§tır."
Siyasal bilimcilerin üzerinde anlaşabildiği bir siyaset tanımı bulunmadığını
belirten İlter Turan, bu konuda kaqılaşı1an güçlüklerin üç ayn yaklaşıma yol
açtığına değinmq; siyasetin ortaya çıkı§ının "toplum halinde yaşama, farklılaşma,
çatı§ma ve tercih yapmanın zorunlu olU§u" ko§ullarına bağlı bulunduğunu
açıkladıktan sonra "siyaset için §unu söyl(üyor): Eğer toplumlarda, farklıla§ma
sonucu beliren görü§ ve çıkarlar uyumsuzluk göstermeseydi, diğer bir deyimle,
her görü§ ve çıkarın kısıtlanmasız tatmin edilmesi mümkün olsaydı, siyaset
olgusu ortaya çıkmayacaktı."4
Esat Çam, aktardığı çe§itli tanımlardaki ortak öğeleri ele alarak, siyasetin
ve siyasalolgunun eksik de olsa bir tanımının yapılabileceğini belirtip §U tanımı
veriyor: "Toplumun tümünü ilgilendiren veya toplumu olu§turan birimler
arasındaki ili§kileri son a§amada me§ru zora dayanarak düzenleyen eylemler
bütünü."S İnsan gereksinmelerinin sonsuz, buna kaqılık kaynakların sınırlı
olması nedeniyle, "büyük rekabete konu olan kaynakların bölü§ümü(nün) her
toplumda temel sorun niteliği kazan( dığını)" belirten Çam, "gruplar halinde,
gereksinmelerini kar§ılama amacıyle örgütlenen her insan topluluğunda; bu
toplumun tamamı veya kendisini olu§turan alt birimleri arasında kıt kaynakların
bölü§ümünde odakla§an ili§kileri fizik ve me§ru zora ba§vurarak düzenleyen
eylemlerin bütünü" olarak tanımladığı siyaseti, varlığı Itkaçınılmaz bir olgu"
biçiminde değerlendirmi§tir.'
Münci Kapan;, "politika nedir" sorusuna verilen çe§itli yanıtların "iki deği§ik
ve kar§ıt görü§ etrafında toplandığı"nı ve bunlardan ilkinin, "politika{yı)
toplumda ya§ayan insanlar arasında bir çatı§ma, bir mücadele ve kavga" olarak
gördüğünü belirtmi§tir. Bu görܧe göre, "insanlar yaradılı§ları, sosyal ve
ekonomik durumları bakımından deği§ik fikirlere ve deği§ik çıkarlara sahiptirler.
Aralarındaki dü§ünce, çıkar ve psikolojik eğilim farklılıklarından doğan
çaİlşma politikanın temelini olu§turur. Bir bakıma, çatı§manın asıl konusu
toplumdaki değerlerin paylaşılmasıdır denebilir. Ça1ı§manın hedefi ise,
iktidarın ele geçirilmesidir."7
Siyaseti, iktidarı ele geçirmeye ve sağladığı yararları payla§maya dönük bir
kavga olarak gören bu ilk görü§e kaqılık, Kapani'nin "idealist ve bir bakıma
ütopik" olarak nitelendirdiği ikinci ve kaqıt görü§e göreyse, "politikanın amacı
,
Yahya KAzım ZabunoVu, Kamu Hukukuna Gi~ (Devlet Tanım, Kaynak. Unsurlar). AO. Hukuk Fakültesi Yayını,
Ankara, 1973. s. 1-6.
literTuran, Siyasal Sistem ve Siyasal Davranı,. 1.0. Iktisat Fakültesi. İstanbul, 1977, s. 5·12
Esat Çam, Siyaset Bitimine Girit, ı. Ü. İktisat Fakültesi Yayını. Istanbul,I 977, s. 20.
a.y.
7
Miinci Kapani. Politika Bilimine Girit, Bilgi YayıncM, Dörd ii ncü Basım, Ankara, 1988, s. 17.
3
4
S
AMME tDARESt DERGtSt
32
her şeyden önce toplumda bütünlüğü sağlamak, özel çıkarlara karşı koyarak
genel yaran ve insanların 'ortak iyiliğini' gerçekleştirmektir." Bu iki karşıt
görüşün gerçeğin ancak bir yönünü yansıttığını belirten yazar, Duverger'nin
yaptığı şu tanıma katılmıştır: "Politika gerçekte hem bir çatışma ve iktidar
kavgasıdır, hem de -hiç değilse bir ölçüde- toplumun bütün üyelerinin yararına
olabilecek bir düzen yaratma aracıdır."
Sendikaların "siyasal" nitelik taşıdığı ileri sürülebilecek etkinliklerine açıklık
getirme açısından, Kapani'nin bu tanımlardan yola çıkarak saptadığı "politikanın
bellibaşlı karakteristik noktalan"ndan üçünü özetlernekte yarar vardır. Bu
noktalardan ilki, "politikanın özü(nün) toplumdaki değerlerin dağıtımı ile ilgili
bir görüş ve çıkar çatışması, bir iktidar mücadelesi" olmasıdır. İkincisi,
"politika(nın) sadece bir çatışma değil, fakat aynı zamanda bir uzlaşma" olması
ve "siyasal faaliyetein) genellikle karar alma, kural koyma ve bunları yürütme
şeması içinde ele alın(masıdır)." Politikanın bu özelliği, onun yalnızca "yönetme
ve itaat etme şeklinde bir 'iktidar' ilişkisi olma niteliği" değil, aynı zamanda
"siyasal kararların alınmasına katılma" niteliği de bulunduğunu gösterir. Üçüncü
nokta olarak, "politika insanların yaşayışlarını yakından ilgilendiren ve etkileyen
bir faaliyettir. İnsanlar bu faaliyetin bir amacı olması gerektiğini ve bu amacın da
kendi yaşantılarını daha iyiye götürmek olduğunu düşünürler. Siyasal iktidardan
da bunu beklerler."8
Siyaset ve siyasal katılma kavramlarını birlikte ele alarak iki değişik
yaklaşım açısından tanımlayan Eroğul'a göre, "siyaset daima devlete yönelik bir
etkinlik olarak anlaşılınca, devlet yönetimine katılma ile siyasal katılmanın aynı
anlama geleceği açıktır. (...) Buna karşılık siyaset, içinde oluştuğu kurumsal
çerçeveden bağımsız bir erk ilişkisi olarak anlaşılırsa, devlet yönetimine katılma
ile siyasal katılmanın ayrı anlamlara gelmesi kaçınılmaz olur." Devlet
yönetiminin, siyasal katılmanın tek alanı olmadığını, "erk ilişkisinin var olduğu
bütün yerlerde, siyasal katılma sorunu(nun) karşımıza çıkaca(ğım)" belirten
yazar, "siyasal katılmayı devlet yönetimine katılma biçiminde anlama(mn)
gerçekçi" olduğu kanısındadır.' Sendikaların siyasal eylem ve etkinlikleri
açısından, temelde devlete ve devletin çeşitli karar mekanizmalarına yönelmiş
olmaları nedeniyle, bu yalın tanımın yeterli olacağı düşünülebilir.
ilişkilerini, dünyadaki değişik sendikacılık akımları
olarak inceleyen ışıklı, "siyasal iktidarın yapısını ve siyasal
iktidarın kararlarını ve uygulamalarını etkileyen veya etkilerneyi amaç edinen
eylemleri, 'siyasal' olarak nitelendirmeyi genel bir doğru olarak kabul etmiştItir.
Bu kabule göre "siyasal eylem, siyasal iktidarın ele geçirilmesi, ortadan
kaldırılması gibi köklü bir amaca yönelik ,olabileceği gibi, varolan iktidara bazı
Sendika-siyaset
bağlamında kapsamlı
8
..k., s. 20-21. 9
Cem Erolul, DeYlet Yöneti.lne Kaul.a Hakkı, İmge Yayını, Ankara. 1991. 5.13-14. MEMUR SENDİKALARI VE SIYASAL ETKINLIK
kararları aldırmaya
veya
kararlarının sonuçlarını
33
bazı kararlardan vazgeçirmeye veyahut da iktidarın bazı
ortadan kaldırmaya veya deği~tirmeye yönelik olabilir."IO
Görüldüğü gibi bu tanımda siyasal eylem, yalnızca karar mekanizması
üzerinde olumlu yada olumsuz yönde etkili olmaya değil, aynı zamanda iktidarın
ele geçirilmesine ve hatta ortadan kaldırılmasına yönelik eylemleri de
kapsamaktadır. Burada siyasal eyleme yüklenen iktidarı ele geçirme yada
iktidara son verme anlamı, tarihselolarak benimsenen ve uygulanan kimi
sendikacılık anlayı~larını kapsama alma kaygısının sonucudur.
Siyasal etkinlik ve sendika
kavramları açısından
ele
alınması
gereken bir
ba~ka kavram, siyasal ya~amın temel araçları olan siyasal partilerdir. ilgili
yazında
verilen siyasal parti
tanımlarında
yinelenip vurgulanan ortak ve temel
öğe, iktidar yarı~ına doğrudan katılmaları, daha açık bir deyi~le amaçlarının
"iktidarı ele geçirmek, kullanmak yada kullanılmasına katılmak" olmasıdır.
Bir
görü~e
mekanizmasının
sahip siyasal
göre siyasal partiler, "halkın desteğini sağlamak suretiyle devlet
kontrolunu ele geçirmeye çalı~an, sürekli ve istikrarlı bir örgüte
topluluklar"dır. ll
Değişik parti tiplerini kapsayan i~levsel tanıma göre siyasal partiler, "bir
program etrafında toplanmı~, siyasal iktidarı elde etmek ya da payla~mak
amacını güden, sürekli bir örgüte sahip kurulu~lar"dır.u
Siyasal partilerin de baskı kümelerİ gibi siyasal iktidarı etkileyebileceğine
değinen bir üçüncü tanım da ~öyıedir: "Siyasal partiler, bir program çerçevesinde
siyasal kararları etkilernek ve bu amaçla siyasal iktidarı ele geçirmek üzere
örgütlenmiş kurulu§lardır."13
Benzer bir tanıma göre,"iktidarda bulunmaktan ne kadar uzak olursa
olsun, bir örgütün siyasal parti diye nitelendirilebilmesi için iktidar olmayı ya da
iktidarı her konuda ve sürekli olarak etkilerneyi amaçlaması gerekir."14 iktidarı
etkHemenin kimi konularla sınırlı olmaması ve sürekli bir nitelik ta~ıması
gerektiğinin altını çizmek gerekiyor.
"toplumun alt yapısından, onun ürünü olan 'sınıflar
ele alınması durumunda
bir yerde iktidar kavgası"
olduğunu ve sınıfların bu kavgayı siyasal partiler aracılığıyla yaptığını belirten
Taniili'ye göre ise, "siyasal partiler, toplumdaki sınıf çatı~masının siyasal
yaşamdaki ifade araçları"dır. Siyasal partileri toplumsal sınıflarda açıklayan
Siyasal parti
gerçeğinin,
gerçeği'nden, giderek çatı~masından soyutlanarak"
anlaşılamayacağını, "sınıflar arasındaki kavga (nın),
LO Alpaslan ışıklı, Sendikacılık ve Siyaset, tmge Yayını, 4. Baskı. Ankara, 1990, s. S8. II Ergun Özbudun. Siyasal Partiler. A.Ü. Hukuk Fakültesi Yayını. İkinci Bası. Ankara, 1977. s. 4. II Münci Kapani. a.g.y•• s. 160. 13 AhmetTaner Kışlalı, Siyaset Bilimi, A.Ü. Basın-Yayın Yüksek Okulu Yayını, Ankara.ı987, s.
14 literTuran. a.g.y•• s. 98. m. AMME ıDARESı DERGıSı
34
doğrudan amacı(nın), 'siyasal iktidarı
kullanılmasına katılmak" olduğunu belirtmi§tir. 15
yazar, "siyasal partinin
ele geçirmek ya da
Sendikaların siyasal etkinliklerinin çerçeve ve sınırını belirleme
üzerinde durulması gereken bir b3§ka kavram da, baskı kümesidir.
Baskı
açısından
tanımlarında vurgulanan ortak özelliği; siyasal
ayrılarak, iktidarı ele geçirme, kullanma yada payl3§ma amaçları
t3§ımamaları, bu anlamda iktidar yaI1§ ve sav3§lmının dı§ında kalmalarıdır.
kümelerinin çC§itli
partilerden
"Baskı grupları, ortak menfaatler etrafında birlC§en ve bunları
gerçeklc§tirmek için siyasalotoriteler üzerinde etki yapmaya çalı§an örgütlenmi§
gruplar"dır. l '
Bir b3§ka tanıma göre baskı kümesi, "üyelerinin ortak çıkarlara sahip
bulunduklarını algılayan, iktidara geçmeyi amaçlamadan siyasal sistemi
etkilemeye çalı§an bir topluluk"tur. 17
"Bilinçli ve örgütlü (organize) bir menfaat grubu" biçiminde de
grubu, "etkileme (tesir) olayına ve temeline dayanır."ıa
tanımlanan
baskı
Kısacası baskı kümesi, kavgasını vererek doğrudan ele geçirmeyi,
kullanmayı yada payla§mayı amaçlamadığı siyasal iktidarı dı§ardan etkilemek
isteyen, onun üzerinde çC§itli yollara b3§vurarak kuracağı baskılarla, örgütlü
temsilcis.i olduğu üyelerinin çıkarları yararına kararlar almasını yada aldığı
olumsuz kararlardan geri dönmesini sağlama amacı güden örgütlerdir. Geni§
anlamda siyasal nitelik ta§ıyan etkinliklerinin "sürekli" olmaması, baskı
kümelerini siyasal partilerden ayıran önemli özelliklerden biridir. B3§ka deyi§le,
baskı kümelerinin iktidarı etkilemeye yönelik etkinlikleri ilkece sürekli ve tüm
sorunları kapsayıcı değildir. Siyasal sav3§ıma katılmaları, iktidar olmaya
yönelmez.
Kimi baskı kümeleri, siyasal iktidarı etkiIemenin kapsamını, temsil ettiği
özel çıkarların ötesine geçerek çok geni§ tutabilir. Doğrudan üyelerini
ilgilendiren çıkarlar dı§ında, ba§ka kesimleri ve hatta toplumun tümünü
ilgilendiren sorunlar için de çözümler önerip eylem ve etkinliklerde bulunabilir.
Doğrudan doğruya iktidarı ele geçirme amacı t3§lmadığı ve açık biçimde bu
amaca yönelmediği sürece, bu gibi eylem ve etkinliklerin de baskı kümelerinin
olağan etkinliği biçiminde değerlendirilmesi, dolayısıyla dar anlamda siyasal
etkinlik sayılarak yasak siyasal etkinlikler kapsamında dü§ünülmemesi gerekir.
Baskı kümelerinin ve dolayısıyla sendikaların, iktidarı etkilemeye ve kendi
yararına kararlar aldırmaya yönelik etkinlikleri çerçevesinde, deği§ik nitelik ve
15 Server Ta.iIIi. omet Ye De.oknıııi Anay... Hukukuna Girit. t5Lt.blı~ 1981. 5.21 i ve 212
16 MiDci Kapani.....y.. B. 193.
i 7 ılter Turan.....y•• i- 132
ıa Tank Zafer Tunaya. Siyasal Kuru.lar Ye Anay... Hukuku, tÜ. Hukıık FakOltesi Yayını, 4. Buı, tsLtnblı~ 1980. i­
321.
MEMUR SENDıKAI..ARI VE SıYASAL ETKİNLıK
35
yoğunlukta
siyasal partilerle ili§kiler kurması olağan, hatta gereklidir. Bu
ili§kinin tür ve derecesi, siyasal kültüre, rejime ve benimsenen demokrasi anlayı§
ve uygulamasına göre dünyada çok deği§ik biçimlere bürünebilmekte;
organik/yapısal bir ili§ki biçiminde ortaya çıktığı gibi, i§birliğildayanı§ma/destek
m§kisi çerçevesinde de uygulanabilmektedir.
Ülkemiz, yukarıda kimi örneklerine değinildiği gibi, sendikalarla siyasal
partiler ve siyasal etkinlikler arasındaki ili§kiye öteden beri yasakçı ve baskıcı bir
anlayı§la karı§agelmi§tir. Bu karl§ma, demokrasinin daraldığı dönemlerde
alabildiğine yoğunla§mı§, ili§kinin her türünü yasaklayıp ortadan kaldıran bir
geni§lik kazanmı§tır. Demokrasinin görece geni§lediği dönemlerdeyse, baskı
kümelerinin iktidarı ele geçirmeye yönelik olmayan etkinliklerine, olağan
kar§ılanabilecek lIistisna" niteliğinde kimi yasal sınırlamalar çerçevesinde olanak
sağlanmı§tır.
benimsenen sendikacılık anlayı§ına ve siyasal görü§e
Sendika, asıl olarak, sanayi devriminin
yaratığı olan i§çi sınıfının çıkarlarını korumak ve geli§tirmek için kurdukları
örgüttür. Ancak ücretlilerin yada bağımlı çalı§anların öteki kesimleri ve
memurlar da, zaman içinde aynı amaçla sendikalarda örgütlenmݧ, böylece
sendikacılık salt bir i§çi olgusu olma özelliğini yitirmi§tir.
Sendika
göre
kavramının,
deği§en tanımları yapılabilir.
2821 sayılı yasanın yaptığı sendika tanımının, sendikaların amaç ve etkinlik
yönünden sınırlayıcı nitelik ta§ıdığı dü§ünülebilir. Buna göre, "i§çilerin veya
i§verenlerin çalı§ma i1§kilerinde, ortak ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini
korumak ve geli§tirmek için meydana getirdikleri tüzel ki§iliğe sahip
kurulu§lar"a sendika denir. Yasa, bir yandan "çalı§ma ili§kilerinde" diyerek,
etkinlik alanını sınırlandırmak istemi§tir. Öte yandan da, korunup geli§tirilecek
etkinliklerin "ekonomik ve sosyal" nitelik ta§ımasını öngörerek, amaç yönünden
bir sınırlama getirmݧtir. Anayasa'nın 51. maddesinde de yer alan bu
sınırlamalara dayanarak, kanımca ne sendikaların etkinliklerinin örneğin toplu
sözle§me bağıtlama süreciyle sınırlandırılabileceği, ne de geni§ anlamda siyasal
etkinliklerde bulunamayacağı ileri sürülebilir.
alanı
Ortak ekonomik "çıkarlar" temeline dayanan, sınıf ve kitle baskı
kümelerinin en önde gelen örneklerinden olan sendikaların temel amacı,
üyelerinin ulusal gelirden adaletli bir payalmalarını sağlamaktır. Dolayısıyla
sendikaların, en geni§ anlamıyla ekonomik ve toplumsal politika ve uygulamalar
konusunda, toplu pazarlık dönemiyle sınırlı ve yeni bir toplu ݧ sözle§mesi
bağıtlanmasına bağlı olmaksızın etkinlikte bulunmaları, görü§ ve önerilerini
açıklamaları, bunun da ötesinde siyasal iktidarca izlenen bu politikalar üzerinde
ağırlıklarını duyurmaya, siyasal ve yönetsel karar mekanizmalarını kendi
çıkarları doğrultusunda etkilerneye çaba harcamaları, gerektiğinde barı§çı
yollardan toplu eylem ve etkinliklerde bulunmaları, her§eyden önce bir baskı
kümesi olarak varlık nedenlerinin doğal bir gereği ve sonucudur. Sendikaların
etkinliklerinin salt i§çi-i§veren ili§kileri alanıyla sınırlı tutulması, yalnızca
sendikaların doğasına değil katılımcı demokrasiye de aykırıdır.
AMME tOARESt OERGtSt
36
Öte yandan, ݧçİ sınıfının ve sendikaların tarihselolarak siyasal hakların
ve geni§letilmesi sava§ımındaki rolleri anımsandığında, çoğulcu ve
katılımcı demokrasinin sendikaların varlık ve geli§mesi açısından ta§ıdığı önem
gözönüne alındığında, dar anlamda kendi çıkarlarıyla ilgili olmayan sorunlara
ili§kin etkinliklerde bulunmalarını olağan kar§ılamak gerektiği anla§ıhr.
kazanılması
Kah statü anlayı§ının benimsendiği, karara ve yönetime katılma konusunda
en ilkel mekanizmaların bile uygulanmadığı ve i§çi sendikaları için kesin
yasakların öngörüldüğü ülkemizde, memurların bireyolarak siyasal haklarını,
özellikle siyasal partilere girme hakkını kullanmalarına ve memur sendikalarının
da siyasal etkinliklerde bulunmalarına öncelikle kar§ı çıkılacağı ku§ku götürmez.
Yürürlükteki hukukun incelenmesi, bunu ortaya koyacaktır.
YÜRÜRLÜKTEKİ HUKUK VE SiYASETYASAGI
Sendikaların ve ba§ka örgütlerin siyasal etkinliklerİnİ kısıtlama ve
yasaklama amacı ta§ıyan kurallar, ba§ta Anayasa olmak üzere ilgili yasalarda da
yer almı§tır. Siyaset yasağı, memur sendikalarıyla ilgili eski yasada ve
parlamentoya sunulmu§ yasa tasarısında da öngörülmü§tür.
1982 Anayasası ve Siyaset Yasağı
1982 Anayasası'nın siyaset yasağı konusundaki kuralları, bireyolarak
memurlara ve ba§ta i§çi sendikaları olmak üzere, demokratik kitle örgütlerine
yöneliktir.
Memurlara Siyasal Partilere Girme
Yasağı
Anayasa, siyasal partilere girme yasağının kapsamını çok geni§ tutmu§tur.
68. maddenin son fıkrasının bu yasak kapsamına aldığı ki§ilerin tümü -öğrenciler
dı§ında-, statü hukukuna bağlıdır:
- Hakimler ve savcılar, yüksek yargı
- Yüksek öğretim
Kurul u üyeleri,
organları mensupları,
kurumlarındaki öğretim elemanları, Yükseköğretim
- Kamu kurum ve kurulu§larının memur statüsündeki görevlileri ile i§çi
niteliği ta§ımayan diğer kamu görevlileri,
- Öğrenciler ve
- Silahlı kuwetler mensupları.
657 sayılı yasanın 2670 sayılı ve 12 Mayıs 1982 tarihli yasayla deği§ik 7.
maddesi; "devlet memurları(nm) siyasi partiye üye olama(yacaklarını)",
görevlerini
yerine
getirirken
"siyasi
dü§ünce"
yönünden
ayırım
MEMUR SENDİKALARI VE SİYASAL ETKİNLİK
37
yapamayacaklarını, ayrıca "hiçbir §ekilde siyasi ve ideolojik amaçlı beyanda ve
eylemde bulunamayacaklarını ve bu eylemlere katılamayacaklarını öngörmü§tür.
Bu
yasakların,
"birey" olarak devlet
memurlarına
yönelik
olduğu,
kuracakları ve kurdukları sendikaları kapsamadığı açıktır. Öte yandan siyasal ve
ideolojik amaç ta§ıyan beyan ve eylem yasağını da, siyasetin dar anlamı
çerçevesinde değerlendirmek; iktidarı ele geçirmeye ve kullanmaya yönelik
olmadıkça, bu tür açıklama ve eylemleri yasak kapsamı içinde görmemek
gerekir.
İşç; Sendikalarına Siyaset Yasağı
Anayasa, bağımlı çalı§anlardan "i§çi" niteliği ta§ıyanları siyasal partilere
girme yasağı kapsarnma almamı§tır. Ancak, i§çileri "birey" olarak yasak dı§mda
tutmu§ olmakla birlikte, kurdukları sendikalar için kapsamlı bir siyaset yasağı
öngörmü§tür. Siyasal etkinliğin kimi türlerini "istisna" olarak değil, neredeyse
tüm biçimlerini kapsar biçimde "kural" olarak yasaklayan 52. maddenin ilk
fıkrası §öyledir:
"Sendikalar, 13 üncü maddede sayılan genel sınırlamalara aykırı
hareket edemeyecekleri gibi; siyasi amaç güdemezer, siyasi faaliyette
bulunamazlar, siyasi partilerden destek göremezler ve onlara destek
olamazlar; derneklerle, kamu kurumu niteliğindeki meslek kurulu§ları ve
vakıflarla bu amaçlarla ortak hareket edemezler."
52. madde gerekçesinde bu yasağa ili§kin §u açıklama yapı1ml§tır: "Anayasa,
sendika üyelerinin siyasi bir hareket içinde birle§ip toplum içinde kopukluğa
sebep olmaları yolunu kapatmayı amaçlamaktadır. Aksine dü§ünceler esnafların,
memurlarm ve ba§ka grupların da ba§lı ba§ma siyasi birle§melerine yol açabilir."
Kanımca bu gerekçe, yasağm asıl nedenini ortaya koymaktan uzaktır ve bundan
kaçmmı§tır. Sözü edilen "siyasi bir hareket içinde birle§me" ile, bir siyasal
partide birle§me ve örgütlenmenin mi, yoksa bir siyasal eyleme giri§menin mi
amaçlandığı belli değildir. Eğer amaç bir siyasal partide birle§me ise, i§çilere
siyasal partilere üye olma yasağı getirilmediğine göre, böyle bir açıklama hem
gereksiz hem de çcli§kilidir. Gerekçenin 2. cümlesinde memurların siyasi
birle§melerinden söz edilmi§ olmasıysa, siyasal partilere üyelik yasağı
çerçevesinde tümüyle anlamsızdır.
Maddenin öngördüğü siyaset yasağı türleri dört ba§lıkta toplanabilir:
- Siyasal amaç gütme,
- Siyasal faaliyette bulunma,
- Siyasal partilerden destek görme ve onlara destek olma,
- Dcrneklerle, kamu kurumu niteliğindcki meslek kurulu§ları ve vakıflarla
bu amaçlarla ortak hareket etmc.
AMME IDARESI DERGISI
38
Siyaset ve siyasal etkinlik kavramları konusunda yukarıda yapılan
çerçevesinde, "siyasi amaç gütme" yasağının anlam ve içerik olarak
çok fazla tartl§maya yol açmayacağını sanıyorum. Kanımca, bununla
yasaklanmak istenen, sendikaların siyasal iktidarı doğrudan ele geçirmeye
yönelik bir amaç izlemesi; dar anlamda siyaset kavramının tanımına uygun
biçimde, "iktidar sav3§ımı" vermesidir.
açıklamalar
"Siyasi faaliyetlte ilişkin ikinci yasak da, aslında "siyasi amaç gütme"
bir uzantısıdır. B3§ka bir deyişle, siyasal iktidarı ele geçirmeyi amaç
edinen ve bu yolda sav3§ım veren bir örgütün, kendisini iktidara götürecek ya da
ortak edecek sürekli etkinliklerde bulunması kaçınılmazdır. Bir örgütün siyasal
amaç güdüp gütmediği, eğer bunu kuruluş belgelerinde açıkça duyurmaml§sa,
ortaya koyduğu somut etkinliklerle açıklık kazanacaktır. Sistemli, kararlı ve
sürekli bir biçimde siyasal ikidarı ele geçirmeye yönelik çeşitli etkinliklerle
somutlaşmadıkça, sendikaların siyaset yaptığı yolunda ileri sürülecek savların,
sendikaları baskı kümesi olarak geniş anlamda siyasal etkinliklerde bulunmaktan
alıkoymaya yönelik bir "tehdit" niteliği taşıdığı kabul edilmelidir.
yasağının
Dolayısıyla, birbirinin uzantısı olan bu iki yasaktan ikincisinin içerik ve
sınırlarını belirlemenin çok güç olduğu, yer ve zamana, kişi, hükümet ve
dönemlere göre değişebileceği açıktır. Daha önemlisi, "siyasi faaliyet" yasağının
bir baskı aracı olarak siyasal iktidarlarca kötüye kullanılmaya son derece elverişli
olduğu unutulmamalıdır. Gerçekten de, sendikaların üyelerinin ekonomik ve
toplumsal hak ve çıkarlarını koruma ve geli~tirme amacı çerçevesinde
girişecekleri etkinliklerin hükümetlerce "siyasi faaliyet" olarak nitelenmesi,
sendikacılık tarihimizde yukarıda kimilerine değinilen örnekleri pek bol bir
yakl3§ımdır .
Bu tutumun, Türk-İş'in 1987 halkoylamasında yürüttüğü kampanya ile
görece yeni bir örneğini
ve Sosyal Güvenlik Bakanı
Müke"em Taşçıoğlu, Türk-ݧ'in 6 Eylül 1987 tarihinde yapılan halkoylaması
öncesinde yürütülen "Evet" kampanyasına katılmasının ve Kasım 1987
seçimlerinde de ''ANAP'a oy Yok" kampanyası açmasının suç olduğunu ileri
sürerek şunları söylemiştir:
memurların sendikal hak istemlerine ilişkin
anımsatmakta yarar görüyorum. ANAP Çalı§ma
"ݧçiye sahip çıkmayan, işçiyi ihmal eden ANAP'a oy vermeyeceğiz
diyebilirler. Ama 'ANAP'a oy Yok' kampanyası açmak yasaktır. 'Evet'
kampanyasında olduğu gibi, genel seçim kampanyasına karışamazlar. Bunu
Anayasa yasaklıyor. Ben onlan Savcılığa verebilirim. Bu siyaset yapmaktır.
Tolerans gösteriyorum. Aslında bu benim vazifem. Fakat demokrasiyi
zorlamıyayım diye yapmıyorum. Suç işliyorlar. Bu kampanyayı açamazsınız
kardeşim, açarsanız, kanunsuz i§ yaparsınız."
MEMUR SENDıKALARI VE SıYASAL ETKİNLıK
39
Sendika liderlerinin yapmalan icap eden §ey bu değildir. Her vatanda§
gibi istedikleri partiye gidip vazife alabilirler. İstedikleri partiyi kurarlar."ı,
Ta§çıoğlu, salt seçim kampanyalannda siyasal partilere kaf§l takınılan
olumlu yada olumsuz tutumlan siyaset yasağı kapsamına giren bir etkinlik olarak
değerlendirmekle kalmam1§; Türk-ݧ'in sendikal haklara ili§kin yasaklar
konusundaki isteklerini değerlendirirken de, siyaset yasağının geçmi§te olduğu
gibi,
gerektiğinde
sendikalar
üzerinde
"demokles
kılıcı"
olarak
kullanılabileceğinin yeni bir örneğini olu§turucu nitelik ta§ıyan §u sözlerle tepki
göstermi§ tir:
"Şimdi bakın adam (Türk-ݧ) ne diyor?
'Devlet memurlarına sendikala§ma hakkı verilsin' diyor. Ne
bu ݧe efendim? Devlet memurunun temsilcisi onlar değil ki. "10
karı§ıyorlar
Anayasa 'nın öngördüğü üçüncü yasak, siyasal partilerle kaf§ılıklı destek
ili§kisi içinde olma yasağıdır. Bu, 274 sayılı eski yasanın da "istisna" olarak
öngördüğü yasaklardan biridir. Anayasa, desteğin tür ve niteliğini belirtmemi§,
yasa koyucuya geni§ bir değerlendirme (takdir) yetkisi tanımı§tır. Yasa koyucu
da, a§ağıda görüleceği gibi bu belirsizliğe, her tür destek ili§kisini kapsayan bir
yakla§ımla açıklık getirmi§tir.
Sonuncu yasak türü ise, sayılan örgütlerle "siyasal" amaçla ortak eylem ve
etkinlikte bulunulmamasına ili§kindir. Dolayısıyla, "siyasal" nitelik ta§ımayan,
daha açık bir deyi§le iktidarı ele geçirmeyi amaçlamayan ortak eylem ve
etkinlikler bu yasak kapsamı dı§ındadır.
Anayasa Değişiklikleri ve Yasaklar
DYP, ANAP ve SHP Parti Grup Ba§kanvekillerince ortaklaşa hazırlanan ve
konusunda üzerinde anla§ma sağlanan Anayasa'nın maddeleri
arasında çe§itli siyaset yasakları öngören 33, 52 ve 68. maddeler de
deği§tirilmesi
bulunmaktadır. 21
301 imzalı Kanun Teklifi'nin, 33. maddede yapılmasını öngördüğü
deği§ikliğe göre, derneklerin siyaset yapmasına ve öteki kitle örgütleriyle siyasal
temele dayalı ortak eylemde bulunmalarına ili§kin yasak maddeden çıkarılm1§tır.
Anayasa Komisyonu Alt Komisyonu ve Anayasa Komisyonu da, bu maddenin 4.
fıkrasının kaldırılmasını öngörm ü§tür. II
ı9 i,.jIKI Çal. . . Bültenı' 2 Kasım ı987, Sayı:626, s. 2
LO .. ko, s. 3.
21
T.B.M.M. (S. Sayısı: 861), D6nem: 19, Yasama Yılı: 4 (Doru Yol Partisi Grup Baikanvekilleri, ( ...) AııavataD Partisi
Grup Baikaavekilleri (... ) Sosyaldemokrat Halkçı Parti Grup Batkaaı (...) ve 292 ArkadatlDID 7.11.1982 Tarihli ve
2709 Numaralı TUrlUye Cumhuriyeti Anayasasl'Dın BqlaDgıç Memi ve Bazı MaddeleriDin Deliitirilmesine Dair
KaDun Teklifi ve (... ) Anayasa Komisyonu Raporu (211007, 211312).
II .. ko, s. 59.
AMME İDARESİ DERGİSİ
40
TBMM'ne sunulan ve 19 Ocak 1995 tarihinde Anayasa Komisyonu'na
gönderilen bu Anayasa deği§ikliği Kanun Teklifinde, i§çi sendikalarına yönelik
siyaset yasağı getiren 52. maddenin tümüyle yürürlükten kaldırılması
öngörülmü§tür. Alt Komisyon ve Komisyon raporlarında da aynı görü§
benimsenmi§tir .13
301 imzah Kanun Teklifi'nin 68. maddedeki deği§iklik önerisinde ise,
siyasi partilere üye olabilmelerine ili§kin esaslar
ve sınırlamalar ile siyasi partilerin hangi organlarında ve nasıl görev
alabilecekleri(nin) kanunla düzenle n (mesi)" öngörülmü§tür. Buna kar§ılık,
memurların siyasal partilere üye olmasına İli§kin yasak sürmektedir. Alt
Komisyon ve Komisyon, bu deği§ikliği kabul etmemi§tir. Komisyon'a göre,
"yüksek öğretim kurumlarındaki öğretim ve ara§tırma elemanlarının partilere
üye olabilmeleri, yüksek öğretimi bilimsel nesnellik ilkesine uygun olmaktan
çıkaracağı yolunda toplumda ciddi ku§kular yaratabiJece(ktir )."24
"yükseköğretim elemanlarının
"Kronik bir tutku" olarak yıllardır sürdürülegelcn Anayasa deği§iklikJerinin
bu arada 52. maddenin bütünüyle yürürlükten
kaldırılacağına İnanmak, ancak a§ırı bir İyİmserlikle olanaklıdır:
gerçekle§tirileceğine,
Sendikalar Yasası ve Siyaset Yasağı
sayılı Sendikalar Yasası, Anayasa'daki yasakları geni§leterek ve
belirlemeye yönelik bir tanım vererek düzenlcmi§lir. Anayasa'da
yinelenen yasaklar dı§ında, 2821'in sendikalar ile siyasal partiler arasında
olu§turulabilecek her tür ili§kiye kar§ı "Çin Seddi" gibi bir duvar ören 37.
maddesinde sayılan öteki yasaklar §unlardır:
2821
sınırlarını
- Siyasi partilerle ili§ki kuramama ve i§birHği yapamama,
- Siyasi partilerle hiçbir konuda hiçbir §ekilde mü§terek hareket edememe,
- Siyasİ partilerden
bulunarnama,
yardım
ve
bağı§
alamama, bunlara
- Bir siyasi partinin adını, amblem veya
ݧaretlerini
yardım
ve
bağı§ta
kullanarnama.
Sıralanan bu yasakların, dayanağını, Anayasa'daki "siyasal partilerden
destek görme ve onlara destek olma" yasağından aldığı, onlara açıklık
kazandırma amacı ta§ıdığı söylenebilir. Kanımca, siyasal partilerle i§çileri ve
çalı§ma ya§amını ilgilendiren konularda bile ortak davranmayı yasaklayan bu
13 •.k., s. 61.
24 Lk., s. 32.
Anayasa deti§ikliklerinin birinci görü§mesinde: Kanun Teklifi'nin Anayasa'nın 33,52 ve 6&. maddelerine ili§kin 2,
4, ve 7. maddesine sırasıyla 276, 279 ve 229 "kabul" oyu verilmi§tir. Ikinci görü§meler sırasındaysa, Kanun Teklifi'nin
kimi maddeleri geri alınmı§ ve böylece de Anayasa deği§iklikleri askıya alınarak, ba§latılan çalı§malar
sonuçlandınlamamı§ıır.
MEMUR SENDİKALARI VE SİYASAL ETKİNLİK
41
düzenleme, Anayasa'daki sınırları bile zorlamı§, sendika-parti ili§kilerinde
yasaklanabilecek bir ba§ka nokta bırakmamı§tır.
Yasa ayrıca, "siyasi faaaliyet" sayılmayacak etkinlikleri de tanımlayarak, her
tür etkinliğin "siyasal" nitelik ta§ıdığı yolunda savlar ileri sürülmesini önlemek
istemi§tir. Sendikaların amaç ve etkinlik alanını 2. maddedeki sendika tanımıy)a
da çeli§erek daraltan olumsuz bir anlatımla yapılan bu tanım §öyledir:
"Sendika ve konfederasyonların üyelerinin münhasıran
ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerinin korunması ve
geli§tirilmesi amacıyla yapacakları faaliyetler ve açıklamalar
siyasi faaliyet sayılmaz."
Bu cümlenin ilk biçimindeki "mesleki faaliyetler" sözcükleri, 25 Mayıs 1988
tarihli ve 3449 sayı1ı yasayla yapılan deği§iklikle "faaliyetler ve açıklamalar"
biçimine dönü§türülerek, söz konusu tanıma açıklık kazandırılmak istenmi§tir.
Gerekçedeki açıklamaya göre, "yanlı§ anlamaya müsait 'mesleki' ifadesi"
çıkarılmı§, sendikal amaca uygun açıklamaların siyasi faaliyetten sayılıp
sayılmayacağı (konusundaki) tereddütlerin giderilmesi bakımından bu konudaki
açıklamaların siyasi faaliyet sayılmayacağı husus u belirtilmiftir. ı !
Bu gerçekle§mi§ midir? Etkinlik ve amaçların "mesleki" nitelik ta§ımasının
zorunlu olmaktan çıkarılmı§ olması, "bir ölçüde" kaydıyla, soruya olumlu yanıt
verilmesini gerektirmektedir. Öte yandan, tanımda kullanılan "münhasıran"
sözcüğü, hak ve çıkarların "niteliği" ile mi, yoksa etkinliklerin "amacı" ile mi ilgili
bir sınırlamadır? Bir görü§e göre bu sözcük, "iktisadi ve sosyal alana ili§kin bir
slnır1ama olmayıp, bu alan içindeki menfaatlerin korunması ve geli§tirilmesi
amacına iIi§kin bir sınırlamadır. Çünkü 'münhasıran' iktisadi ve sosyal alan
içinde kalan bir faaliyet zaten siyasal değildir. Bunun için özel bir kural koymaya
gerek yoktur."ı6 Kanımca, tanımdaki "münhasıran" sözcüğü, ister hak ve
çıkarların niteliğine, ister etkinliklerin amacına ili§kin bir sınırlama biçiminde
yorumlansın, hem Anayasa'nın 51. maddesine, hem de Sendikalar Yasası'nın 2.
maddesine aykırı olarak sendikaların geni§ anlamda siyasal etkinlik alanını
daralttığı izlenimi yaratmaktadır. Bu nedenle sözcüğün madde metninden
çıkarılması, siyasal etkinlik yasağına getirilecek en doğru çözüm olurdu. Bu
tanım çerçevesinde, sendikaların iktidarı ele geçirmeye yönelik dar anlamda
siyasal etkinlikleri dı§ında kalanların "siyasal amaç gütme" ve "siyasal faaliyette
bulunma" kapsamında değerlendirilmemesi gerekir. ı7
LS
TBMM, S. Sayısı: 60, dönem: 18, Yasama Yılı: I, 2821 Sayılı Sendikalar Kanununun Bazı Maddelerinin
Deıi~tirilmesi, Bazı Hükümlerinin Kaldınlması ve Bu Kanuna Bir Madde Eklenmesi Hakkındaki Kanun Tasansı ve
Saılık ve Sosyal ı~ler Komisyonu Raporu (1/441). s. 4.
ı6 Fazıl Saılam, "Anayasa Hukuku Açısından i§çi Haklannın Güncel Sorunlan", Çalışma Yaşamının Günc~'
Sorunlan, istanbuL. 1987, s. 41.
ı7 Benzer görü§ler için bkz. Öner Eyrenci. Sendikalar Hukuku, Banksis Yayını, İstanbul, 1984, s. ı 73-175; Fevzi
Şahlanan. Sendikalar Hukuku, Basisen Yayını, İstanbul, 1986, s. 292-295.
AMME İDARESİ DERGİSİ
42
Siyaset Yasağı ve Yargı Kararlan
Anayasa ve Sendikalar Yasası'ndaki siyasal amaç ve faaliyet
tutan iki yargı kararı vardır.
yasağının nasıl
anl~ıldığına 1§ık
Türk-ݧ'in Anayasa'nın halkoylamasına sunulması dolayısıyla bastırdığı
"Yasaksız Bir Demokrasi İçin 6 Eylül'de Evet" ba§lıklı el ibinının,lI Dernekler
Yasası'na (m. 44/1-2) aykırı olarak, Yönetim Kurulu'nca karar almaksızın ve bir
örneğini o yerin en büyük mülki amirine ve C. Savcılığı'na vermeksizin
dağıtılmı§ olması nedeniyle açılan davada, İzmir ı. Asliye Ceza Mahkemesi
21.1.1988 tarihli kararında §u sonuca varmı§tır:
"...bildirilerin mahiyetinde, Türkiye'de yapılması gerekecek mahalli
veya genel seçimlere iIi§kin herhangi bir sözcük yer almam§tır ve
bildirilerin içeriğinden Anayasa'nın halk oylamasıyla ilgili olduğu
herkesçe anla§ılabilecek §ekilde açıklıkla yazılmı§tır. Bu itibarla
Türkiye'de herkesi çok yakından ilgilendiren demokratik rejimin
kavramlarını belirleyen Anayasa'nın deği§tirilmesinde bütün gerçek
ki§ilerin görü§lerini açıklayabilmeleri Anayasaca kendilerine bir hak
olduğu
gibi kendisiyle ilgili kuralları belirleyen Anayasa'nın
deği§tirilmesi söz konusu olduğunda tüzel ki§ilerin de aynı haktan
herhangi bir kısıtlama olmaksızın yararlanabilmeleri Anayasa'nın bir
gereğidir ve bu gibi davranı§ları Sendikalar Yasası'nda tanımı yapılan
siyaset yasağı veya siyasi faaliyet yasağı olarak tanımlamaya yasalolanak
bulunmadığı gibi, bu §ekildeki davranı§ı Sendikalar Yasası'nda yer alan
diğer yasaklar gibi tanımlamaya da hukuksalolanak yoktur."l9
İkinci karar, Ankara 2. Asliye Ceza Mahkemesi'nce, yine halkoylamasında
sürdürdükleri "Evet" kampanyası nedeniyle Türk-ݧ Yönetim Kurulu hakkında
açılan kamu davasında verilmi§tir. Mahkeme, bu kampanyaya katılarak siyasal
etkinlikte bulundukları ve ayrıca izinsiz bildiri dağıttıkları savıyla açılan davada,
bunu siyaset yasağı kapsamında görmemi§ ve 7 Temmuz 1988 tarihli kararıyla,
2908 sayılı yasanın 44. maddesindeki suçun da olU§madığı sonucuna vararak
aklanmalarına karar vermi§tir. Yönetim Kurulu'nun 27 Ağustos 1987 tarih ve 95
sayılı kararla "Evet" kampanyasını ba§lattığı belirtilen kararda §öyle denilmi§tir:
"... Bu yapılırken siyasi partilerden herhangi birinin desteklenmesi
yoluna gidilmemi§, Anayasadaki siyasi yasaklara demokratik temel halk
(hak) ve özgürlükler açısından kar§ı çıkılmı§tır. Görü§ bildirmek suretiyle
hazırlanı§ına katkıda bulundukları 1982 Anayasasının bazı maddelerinin
deği§tirilmesi gündeme geldiği zaman Türk-ݧ'in görü§ünü açıklamasını
siyasi faaliyet olarak görmeye olanak yoktur. Nitekim hazırlık a§amasında
LI Bu el il!nı metni için bkz. Türk.I., Alustos 1987, Sayı 215, s. 2-3.
19 .. k., s. 11.12
MEMUR SENDİKALARI VE SİYASAL ETKİNLİK
43
alınan 24.11.1987 tarihli bilirki§i raporunda da 30 sanıklann yukarıda
açıklanan eylemlerinin siyasi faaliyet içinde değerlendirilemiyeceği
görü§üne yer verilmݧtir."31
Yargıtay 9. Ceza Dairesi de, C. Savcısı'nın temyiz itirazını yerinde
görmeyerek, 17 Ocak 1989 tarihinde oybirliğiyle aldığı kararıyla bu hükmü
onamı§tır. 31
Her iki karar, tüzel ki§ilerin kendileriyle ilgili kurallar içeren Anayasa
ve
deği§iklikleri konusunda görܧ açıklamasının siyasal etkinlik sayılmaması
yasak kapsamında dü§ünülmemesi gerektiğini ortaya koymaktadır.
yasa ayrıca, sendika ve siyasal parti yöneticiliğinin bağda§mazlığı
benimseyerek, sendika yöneticilerinin siyasal katılma hakkına da
sınırlama getirmi§tir. Sendika yada konfederasyon yöneticilerinin, bir siyasal
partinin yönetim organlarından herhangi birinde görevalması durumunda,
sendika yada konfederasyondaki görevlerinin bu göreve geldikleri andan
itibaren kendiliğinden sona ermesini öngörmü§tür. Öte yandan yasa, yerel ve
genel seçimlerde adayolan yöneticilerin, sendika yada konfederasyonlardaki
görevlerinin adaylık süresince askıda kalmasını da öngörmü§tür.
2821
sayılı
yakla§ımını
Anayasa'daki Siyaset Yasağı ve Memur Sendikaları
2821
sendikaları
sayılı
yasada da yinelenen Anayasa 'daki siyaset yasağının memur
için geçerli olduğu ve onları da kapsamına aldığı ileri sürülebilir mi?
Anayasa çerçevesinde durum saptaması yapmadan önce, siyaset yasağının
öteki örgütler için de öngörüldüğünü ve benzer yasakların herbir örgüt için
ayrıca yinelendİğİnİ anımsamak gerekiyor.
Gerçekten Anayasa, kendi sistem ve mantığı içinde, siyaset ve ortak eylem
yasağını aynı terimlerle dernekler için de öngörmü§tür (m. 33/4). Yine, kamu
kurumu niteliğindeki meslek kurulu§larının, siyasetle uğra§masını ve siyasi
partiler, sendikalar ve dernekler ile -siyasal temele dayalı- ortak hareket
etmesini yasaklamı§tır (m. 135/3). Siyasetle uğra§ma ve -yalnızca- siyasal
partilerle i§birliği yapma yasağını, kooperatifler için de öngörmü§tür (m. 17112).
Anayasa, bu yasaklar yetmiyormU§ gibi, siyasal partilere de, "kendi siyasetlerini
yürütmek ve güçlendirmek amacıyla", anılan örgütler ve üst kurulU§ları ile "siyasi
ili§ki ve i§birliği içinde bulunma" ve "maddi yardım almalt yasağı getirmi§tir (m.
6912).
30 Basın Hz. 1987/SZ1 sayılı bilirki§i (Doç. Dr. Eralp ÖZgen) raporunda, siyaset tanımında dar ve geniı anlamda siyaset
kavramlan arasında aynm yapılması göri§ll benimsenmittir. Buna göre, "dar anlam(da siyaset), siyasi partiler ve
politikacılar arasında geçen iktidar mllcadelesidir. Geni§ anlamda siyaset ise, lllke sorunlan ile ilgili davranl§lardır.
Dernekler Yasası, Askeri ceza Yasası ve sendikalar yasası'nda yer alan siyaset yapma yasaıı dar anlamda siyaset
anlamındadır. "
31 Esas No: 988(1 ve Karar No: 988/569.
32 Esas No: 1988/5768 ve Karar No: 1989/81.
AMME İDARESİ DERGİSİ
44
Memurların sendika hakkı konusunda olumlu yada olumsuz açık bir kural
içermeyen Anayasa, doğalolarak memur sendikalarına yönelik açık bir siyaset
yasağı da öngörmemi§tir. Eğer bu hakkı tanımı§ olsaydı, siyaset ya~~ğı
getireceğine de ku§ku bulunmadığını söylemek sanırım yanlı§ olmaz. Ote
yandan, Anayasa'nın memurlara sendika hakkı tanımaksızın memur sendikaları
için siyaset yasağı öngörmü§ olmasının varsayılması durumunda, bunun örtük
olarak memurlara sendika hakkı tanıdığı biçiminde yorumlanması gerekeceği de
ortadadır.
Siyaset yasağı kapsamında memur sendikalarının bulunup bulunmadığını
anlamak için 52. maddedeki "sendikalar" sözcüğü üzerinde de durmak gerekir.
Çünkü 52. madde,SI. maddeden ayrılarak, ne i§çi ve i§veren sendikalarından, ne
de üst kurulu§lardan söz etmi§tir.
Kanımca, 52. maddede tür ve düzeyi belirtilmeksizin sözü edilen
"sendikalartf, 51. maddede kendilerine anayasal bir hak olarak sendika kurma
hakkı tanınan i§çi ve i§veren sendikalarıdır. Bu nedenle, gerek i§çi ve i§veren
sendikalarınca olu§turulacak üst kurulu§lar, gerekse anayasal güvenceden
yoksun olarak memurlarca kurulan sendikalar 52. maddedeki yasak kapsamı
dl§ındadır. 33 Bu nedenle, Anayasa'nın kurulmasını açıkça yasaklamadığı ama
güvenceye de almadığı memur sendikalarının siyasal etkinlik yasağı kapsamında
olduğu ileri sürülemez. Anayasa koyucunun, bir hakkı tanıyıp güvenceye
almadan böyle bir yasak getirmi§ olabileceği dü§ünülemez. Nasıl ki sendika
hakkı konusundaki anayasal güvence yalnızca "i§çi -ve ݧveren- sendikaları" için
geçerli ise, siyaset yasağına ili§kin kural da yine yalnızca anayasal düzenleme
konusu olan i§çi -ve i§veren- sendikalarını kapsar. Anayasal yasakların
sınırlarının belirlenmesinde dar ve sözel yoruma bağlı kalınması ve kapsamının
öngörülenin ötesinde geni§letilmemesi, "ku§kulu durumlarda özgürlük yararına
yorum" ilkesinin de bir gereğidir. Dernekler, meslek kurulu§ları ve kooperatifler
için siyaset yasağını ayrı ayrı yineleyen bir Anayasa, sendikalara yönelik siyaset
yasağı kapsamına memur sendikalarını da almayı istemi§ ve dü§ünmü§ olsaydı,
bunu açıkça öngörürdü ve öngörmeliydi.
Sonuç olarak, sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkı anayasa!
güvenceye alınmamı§ olan memurlarca kurulan sendikalar ve üst kurulu§ları, i§çi
ve i§veren sendikaları için Anayasa ve Sendikalar Yasası ile getirilen siyaset
yasağı kapsamı dı§ındadır.
33
Ancak. hemen belirtmeliyim ki,
baskı kümelerinin siyasal partilerle ka~ılıklı desıek ve maddi yardım ili§kisi ile
ortak siyasal eylemi konusunda 52 ve 69. maddelerde yapılan düzenlemede göze çarpan önemli bir IUlanızlık vardır.
52. maddenin sendikalara
geıirditi siyaset yasatı "üst kurulu§lar"1 kapsamazken, 69. maddenin siyasal partilere
getirditi "siyasi ili§ki ve i§birliği" ile "maddi yardım alma" yasaklan üst kurulu§lan da içine almakladır. Bu nedenle •
.'i~.
madde dolayısıyla siyaset yasatı kapsamı dı§ında kalan i§çi ve i§Veren sendikalannca olu§turulacak llst
kurulu§lar. 69. madde
dolayısıyla
yasak
kapsamındadır. Kaldı
ki. 2821
sayılı
yasa da. konfederasyonlan yasak
kapsamına almı§ıır. Öte yandan, siyaset yasatını dernekler ve kamu kurumu nilelitindeki meslek kurulu§lan için
yincleyen maddelerde de yine yalnızca "sendikalar"dan söz edilmi§lir.
MEMUR SENDİKALARI VE styASAL ETKİNLİK
45
624 Sayıh Yasa ve Siyaset Yasağı
Memurların sendika hakkını ilk kez düzenleyen 624 sayılı Devlet Personeli
Sendikalan Kanunu, benimsediği sendikacılık anlayı~ının doğal sonucu olarak34,
devlet personeli sendika, federasyon ve konfederasyonlarına (te~ekküııerine)
siyaset yasağı getirmi~tir. 14. maddenin ilk fıkrasının dört bendi, siyaset yasağının
sınırlarını, o dönemde i~çi sendikaları için öngörülenden daha geni~ tutmu§,
özellikle 274 sayılı yasada yer verilmeyen "siyasi faaliyet yasağı" getirmi~tir.
Yasaya göre:
"Devlet personeli
te~ekküııeri:
a) Herhangi bir suretle siyasi faaliyette bulunamazlar;
b) Siyasi partilerden veya onlara bağlı te§ekküllerden, 15 Temmuz 1963
tarihli ve 274 sayılı Sendikalar Kanununa göre veye Esnaf ve küçük Sanatkarlar
Kanunu gereğince kurulan veyahut kamu kurumu niteliğindeki meslek kurulu~u
vasfını ta~ıyan i~çi ve i~veren mesleki te~ekküllerinden herhangi suretle maddi
yardım kabul edemez; onlara maddi yardım yapamaz ve onların te~kilatı
içerisinde yer alamazlar;
c) Bir siyasi partinin
d) Hiçbir siyasi
bulunamazlar."
adı altında
te~ekkülün
kurulamazlar;
leh veya aleyhinde herhangi bir
davranı~ta
1965'in 624'ü 1983'ün 2821 'i ile kar§ıla~tırıldığında, ikincinin i§çi sendikaları
için öngördüğü siyaset yasağının, birincinin memur sendikaları için getirdiği
yasaktan daha geni~ kapsamlı olduğunu saptamak güç değildir.
Yasa Tasarısı ve Siyaset
Hükümetin 15 Nisan 1994 tarih ve B.02.0.KKG/101-702/03116 sayılı yazıyla
TBMM'ne sunduğu Kamu Görevlileri Sendikalan, Toplu Sözleşme ve Grev
Kanunu Tasansı'nda siyaset yasağına yer verilmi~tir. Yasak, i~çi sendikaları için
öngörülenden daha dar kapsamlı olmakla birlikte, yine de siyasal partilerle
"organik bağ" kurma ile sınırlı değildir; siyasal amaçlı etkinlikleri de
kapsamaktadır. Tasarının "Yasaklar" ba§lıkh 24. maddesi §öyledir:
"Bu kanuna göre kurulan sendikalar ve konfederasyonlar kamu
makamlanndan para yardımı kabul edemezler.
para
Sendika ve konfederasyonlar siyasi partilerden para yardımı alamaz ve
yardımında bulunamaz. Siyasi partilerin kurulu~u içerisinde yer
34 Bu konuda bkz. Mesut Gülmez, Türkiyeo'deo Meomurlar veo Sendikal Haklar (1926-1994), TODA1E Yayını, Ankara,
1994. s. 48-58 ve 62-64.
AMME İDARESt DERGtSt
46
alamazlar. Bir siyasi partinin
kurulamaz."
adı altında
sendika veya konfederasyon
Siyasi amaçlı etkinlikte bulunamazlar."
Maddenin gerekçesinde, bu düzenlernede 151 sayılı Sözle§me'nin 5.
maddesinin gözönüne alındığı ve "sendika ve konfederasyonların kamu
makamlarından tamamen bağımsız, her türlü yönlendirmeden uzak ve bunların
baskısı altında kurulmasını, geli§mesini ve kontrolünde tutulmasını önlemek
amacıyla para yardımı kabul edemeyecekleri(nin) öngörüldüğü" belirtilmi§tir.
Madde 24/2'deki yasağın dayanağı ise, Anayasa'nın 69. maddesindeki yasaklardır.
Gerekçeden anla§ıldığına göre, siyasal amaçlı etkinlik yasağı da, "sendikaların
amaçlarının üyelerinin ekonomik, sosyal, kültürel ve mesleksel hak ve
çıkarlarının korunması ve geli§tirilmesi olduğu" gözönüne alınarak getirilmi§tir.
Dernekler Yasası ve Siyaset
Dernekler Yasası'nın 5. maddesinin ıl. bendi, Anayasa'nın öngördüğü
siyasal partilerin yada adayların desteklenmesi ile siyasal etkinlikte bulunma ve
siyasal amaçla ortak hareket etme yasaklarını yinelemi§tir. Genel yasa olarak
memur sendikalarına uygulanması dü§ünülebilecek bu kural §öyledir:
"Belli bir siyasi partiyi desteklemek veya aleyhinde çalı§mak, siyasi
partiler arasında i§birliği sağlamak, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliği,
mahalli idareler veya mahaııe muhtarlığı veya ihtiyar heyeti seçimlerinde bir
siyasi partiyi veya adaylarından birini veya birkaçını veya bağımsız bir adayı
veya adayları desteklemek veya kazanmalarını önlemek veya bunlar
arasında i§birliği sağlamak dahil olmak üzere, her türlü siyasi faaliyette
bulunmak ve sendikalarla kamu kurumu niteliğindeki meslek kurulu§ları
veya vakıflarla bu amaçla ortak hareket etmek."
Bu kuralın, kimi yargı kararlarıyla Dernekler Yasası çerçevesinde tüzel ki§i
kabul edilen memur sendikaları için geçerli olduğu ileri sürülebilecektir.
Ancak bu görü§, a§ağıda değinilen uluslararası sözle§me ve içtihatlar
çerçevesinde geçersizdir. Sendikaların etkinlikleri konusunda, en azından özel
ve sonraki bir düzenleme olarak bu sözle§melerin öncelikle gözönüne alınması
gerekir. Sözle§meler, Anayasa m. 9O/son kuralı çerçevesinde ulusal yasalarla e§
düzeyde oldukları görü§ünün benimsenmesi durumunda bile, kendisinden
önceki yasaların aykırı kurallarını ortadan kaldırmı§tır.
olduğu
ULUSLARARASı SÖZLEŞMELER VE SİYASAL ETKİNLİKLER
Memur sendikalarının geni§ anlamda siyasal etkinlikte bulunma
hukukumuzun parçası olan iki dayanağı vardır.
hakkının
iç
MEMUR SENDİKALARI VE SİYASAL ETKİNLİK
87 Sayılı
47
Sözleşme
25 Şubat 1993 tarihinde onay i§lemi tamamlayan ve 12 Temmuz 1993
tarihinde de ILO'ca tescil edilen 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının
KOlUnması Sözleşmesi, sendika hakkını memurları da kapsayacak biçimde tanıyıp
güvenceye almı§tır.
Öngördüğü güvencelerin memur sendikalarını da kapsadığına hiçbir ku§ku
bulunmayan Sözle§me'nin hazırlık çalı§maları sırasında, sendikaların
etkinliklerinin yalnızca mesleksel nitelik t~ıyanlarıa sınırlandırılamayacağı
belirtilmi§tir. Bunun nedeni açıktır. Hükümetçe izlenecek ekonomik ve
toplumsal politikalar, çoğunlukla çalı§anların durumu üzerinde etkili olur; ücret,
çalı§ma ko§ulları, sosyal haklar ve sosyal güvenlik, bu politik yeğlernelerden
etkilenir. Örneğin sıkı para politikası izlenmesi, ücret ve fiyatların denetimi yada
dondurulması, yapısal uyum politikaları ücretlilere yansır. Yine, örneğin iki yada
uluslararası mali
çok yanıt serbest deği§İm anla§maları yapılması yada
kurulu§ların (örneğin IMF) direktiflerinin uygulanması gibi daha geni§ siyasal
yada ekonomik tercihlerin de, çalı§anlar üzerinde yansımaları olabilir.
Uzmanlar Komisyonu, bu örnekleri verdikten sonra, sendikaların benzer
sorunlar kar§ısında takınabilecekleri tutuma ili§kin görü§ünü §öyle belirlemi§tir:
Çalı§ma ko§ullarının toplu pazarlık yoluyla iyile§tirilmesi, sendikal eylemin
temel eksenidir. Ancak, sendikacılık akımının geli§imi ve sendikaların tam bir
sosyal taraf olarak tanınmı§ olması, onların geni§ anlamda siyasal sorunlara
ili§kin görܧlerini açıklayabilmelerini, özellikle hükümetin ekonomik ve
toplumsal politikası üzerindeki görü§lerini açık olarak dile getirebilmelerini
gerektirir. 35 Komisyon, söz konusu yeni raporunda da, önceki görü§lerini
yineleyerek, sendikaların siyasal etkinlikleri konusunda 1952 tarihli Sendilaıcılık
Akımının BağımslZlığı Karan'nın güncelliğini koruduğunu anımsatmı§tır.
Denetim Organlarının İçtihatlan
8Tnİn sendikal örgütlere sağladığı güvencelerden biri, "etkinliklerini
düzenleme ve eylem (i§) programları belirleme hakktdır (m. 3/1). Denetim
organları, 8Tnin bu güvence kuralını, sendikaların siyasal etkinliklerinin genel
ve kesin bir dille yasaklanmasına olanak vermediği biçiminde yorumlamı§tır.
Ba§ka bir deyi§le, genel siyasal etkinlik yasağının sözle§meye aykırı dü§tüğünü,
1952 Kararı'ndaki ilkeler doğrultusunda a§ağıdaki içtihatlarında birçok kez
belirtmi§tir: 36
Bureau international du Travail (BfI), Uberte ıyndicale et nigociation collectiye, Rapport ILI (Partie 4B), ClT, 81e
session ı 994, Geneve, s. 60-61.
36 Mesut Gitmez, Belgelerle Yöneti., YarıP ye Memur Sendikalan (1990-1993), mnAİE Yayını, Ankara, 1993, s.
248-249; Mesut Galmez, Sendikal Hakiann Uluslararası Kurallan ve Türkiye, mnAİE Yayını, Ankara, 1988, s.
204-210.
35
AMME İDARESI DERG1Sl
48
• Sendikaları siyasal değişkenliklerden korumak ve kamu yetkililerine
bağımlı olmaktan kurtarmak için, bir yandan mesleksel örgütlerin,
üyelerinin düşünce özgürlüğüne zarar vermeksizin, etkinliklerİni mesleksel
ve sendikal alanlarla sınırlandırmaları ve öbür yandan hükümetin
sendikaların işleyişine karışmaktan kaçınması dilenir.
• Sendikacılık akımının olağan gelişiminin yararına olarak, ilgili
tarafların, Uluslararası Çalışma Konferansı'nca 1952 yılında 35. toplantı
döneminde kabul edilen Sendikacılık Akımının Bağımsızlığı Kararı 'nda
açıklanan ilkelerden esinlenmeleri dilenir. Bu Karar özellikle, sendikacılık
akımının temel ve sürekli amacının çalışanların ekonomik ve toplumsal
ilerlemesi olduğunu öngörmüş ve sendikaların ülkelerinde yürürlükte olan
yasalara ve geleneklere, üyelerinin iradesine uyarak siyasal partilerle
ilişkiler
kurmaya
yada
ekonomik
ve
toplumsal
amaçlarının
gerçekleştirilmesini kolaylaştırmak amacıyla, Anayasaya uygun biçimde
siyasal bir eyleme girişmeye karar verdikleri zaman, bu ilişkilerin yada bu
siyasal eylemin, ülkede ortaya çıkabilecek siyasal değişmeler ne olursa
olsun, sendikacılık akımının yada ekonomik ve toplumsal işlevlerinin
sürekliliğini tehlikeye düşürecek nitelik taşımaması gerektiğine yer
vermiştir.
• Her tür siyasal etkinlik olanağını sendikalara yadsıyan genel nitelikli
bir yasaklama, bu kon uyla ilgili kurallara uygulamada verilecek anlamın her
an değişmeye ve örgütlerin eylem olanaklarını büyük ölçüde kısıtlamaya
elverişli olması nedeniyle güçlükler doğurabilir. O halde devletlerin,
mesleksel örgütlere her siyasal eylemi genel bir biçimde yasaklamaya kadar
varmakslZın, bu örgütlerin temel amaçlan olan üyelerinin ekonomik ve
toplumsal ilerlemesini gözden uzaklaştıran sendikalann girişebilecekleri
kötüye kullanmalan cezalandırma işini yargı yerlerine bırakmalan gerekir.
• Sendikal örgütlerin, kendilerine özgü
çalışarak siyasal
işlevlerinin
ötesine geçerek ve
taşıyan çıkarları gerçekleştirmeye
etkinliğini kötüye kullanmamalan gerekir.
temelde siyasal nitelik
(başarmaya)
Uzmanlar Komisyonu'na göre, siyasal partiler ile sendikaları sıkı biçimde
birleştiren ve sendikaların "her" (tüm) siyasal etkinliğini yasaklayan mevzuat, 87
sayılı Sözleşme ilkeleri açısından ciddi güçlükler doğurur. Bu konuda mevzuat,
belli bir esneklik içermelidir. Söz konusu esneklik, bir yandan sendikaların
üyelerini ve genel olarak ücretlileri ilgilendiren ekonomik ve toplumsal politika
konusunda görüşlerini açıklamaları ilc öte yandan dar anlamda siyasal
eylemler ve sendikal etkinlikler arasında dilenen ayrılık (ayrım) derecesi
arasında makul bir denge gerçekleştirmek için gereklidir. 37
sorunları
37 BIT, ••g.y., s. 61-62.
MEMUR SENDİK.Al.ARI VE SİYASAL ETKİNLİK
49
Bu kararlar, işçi sendikalarına yönelik olarak öngörülen Anayasa ve
Sendikalar Yasası'ndaki siyaset yasaklarının, iç hukukumuZıa bütünle§tirdiğimiz
87 sayılı Sözleşme'ye aykırılığını ortaya koymakla kalmamakta, aynı zamanda
Sözleşme kapsamındaki memur sendikalarının iktidarı ele geçirmeye yönelik dar
anlamdaki siyasal etkinlikleri dı§ında kalanlar içİn hukuksal bir güvence de
oluşturmaktadır .
151
Sayılı Sözleşme
151 sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının KOlUnması ve İstihdam
Belirlenmesi Yöntemleri. Sözleşmesi, 87'de yer almayan bir hakkı 9.
maddesinde kamu görevlilerine tanımıştır:
Koşullanllin
"Kamu
niteliğinden
uygulanması
Yanlış
görevlileri, diğer çalışanlar gibi yalnızca görevlerinin
ve statülerinden kaynaklanan yükümlülüklerine bağlı olarak
için gerekli kişisel ve siyasal haklardan yararlanacaklardır."
anlamaya yol açabilecek
yukarıdaki
resmi çevirinin
şöyle anla§ılması
gerekir:
"Kamu görevlilerinin, başka çalışanlar gibi, salt statülerine ve yerine
getirdikleri i§levlerinin niteliğine bağlı olan yükümlülükler saklı kalmak
üzere, sendika özgürlüğünü n olağan kullanımına temelolan ki§isel ve
siyasal haklardan yararlanmaları gerekir."
Bu maddenin amacı, 1970 tarihli Sendikal Haklar ve Sivil Özgürlüklerle
İlişkileri Karan'nda öngörülen hak ve özgürlüklerden kamu görevlilerinin de
yararlandırılmasıdır. Bu
kullanımında ötekilere
Karar'ın 2. maddesinde, sendikal hakların olağan
oranla birinci derecede önem ta§ıyan kişisel yada
kamusal özgürlükler sayılmı§tır. Bunlar arasında; dü§ünce ve anlatım özgürlüğü
ile toplantı özgürlüğünün bulunduğunu, kamu görevlilerinin bağlı oldukları
statüden kaynaklanan örneğin "kamu görevinde siyasal yansızlık" gibi
yükümlülükleri dışında, bu özgürlüklerden yararlanmalarının 151 sayılı
Sözleşme gereği olduğunu belirtiyorum. 38
SONUÇ
Anayasa ve Sendikalar Yasası'nın i§çi ve i§veren sendikaları için öngördüğü
siyaset yasağı, dar anlamda siyaset yada siyasal etkinlik ile ilgilidir ve memur
sendikalarını kapsamaz. Üstelik, memur sendikalarının geni§ anlamda siyasal
eylem ve etkinliklerde bulunması; artık yüksek yargı yerlerinin de -özellikle
Yargıtay'ın- memur sendikalarıyla ilgili kapatma ve etkinlikten alıkoyma
davalarında verdikleri kararlarında gözönüne alarak iç hukukla bütünle§tirilmi§
38
Mesut GÜlmez., Sendikal Haklann •••• s. 132-133 ve 296-297.
AMME İDARESİ DERGİsİ
50
olduğunu
kabul ettikleri 87 ve 151
belgelerden doğan bir haktır.
sayılı
SÖzle§melerin güvencesi
altındadır,
bu
Sendikalar, temelde "ekonomik çıkarlar"ı koruma ve geli§tirme amacıyla
olu§turulan sınıf ve kitle baskı kümelerindendir. Varlıkları demokrasiye çok
yakından bağlı olduğu için, bu asıl ama dar alanın dı§lna çıkarak, ancak iktidarı
ele geçirmeye yada payla§maya yönelik olmaksızın, benimsedikleri sendikal
anla~ çerçevesinde, zaman zaman demokrasi ve demokratik haklar için
etkinliklerde bulunabilir, bulunabilmelidir. Sendikalar, tarihselolarak salt sosyal
ve ekonomik hakların değil siyasal hakların da kazanılması, korunması ve
geli§tirilmesi sava§ımında önemli i§levler yerine getirmi§ örgütlerdir. Günümüz
çağda§ demokrasilerindeki kazanılml§ hakları koruma ve geni§letme yanısıra,
yeni hak ve özgürlüklere de öncülük eden, bu amaçla -yeterli yada yetersiz­
sava§ım veren örgütlerdir.
Dolayısıyla, sendikaların dar anlamda "mesleksel" alanın dı§ına çıkarak
görܧ ve önerilerde bulunması, bu amaçla eylem ve etkinliklere giri§mesi olağan
kar§ılanmalıdır. Bu tür istem ve etkinlikler, doğrudan iktidarı ele geçirmeyi
amaçlamadıkça, siyasal partilerle amaç ve i§lev karma§asına yol açacak bir
yoğunluk kazanmadıkça, sürekli ve tüm konuları kapsayacak biçimde ortaya
konup uygulamadıkça "siyaset" tanımı içinde görülmemelidir.
Genelolarak baskı kümelerinin ve sendikaların geni§ anlamda siyasal eylem
ve etkinliklerde bulunması, aslında yurtta§ların toplum ve devlet yönetimine
siyasal katılımının en önemli yollarından biridir. Çağda§ devlet ve demokrasinin
ayırıcı özelliklerinden biri, seçimden seçime kullanılan oy hakkı dı§ında, siyasal
iktidarın karar ve uygulamalarını etkilemeye dönük eylem ve etkinliklerde
bulunmaktır. 39 Bu eylem ve etkinlikler, baskı kümelerinin temsil ettikleri hak ve
çıkarların korunup geli§tirilmesi konusunda benimsedikleri anlayı§a göre deği§ik
nitelikler ta§ıyabilir; üyelerini doğrudan ilgilendiren sorunlarla sınırlı
kalabileceği gibi, üyeleri dı§ında ba§ka kesimleri ve genelolarak demokrasiyi
ilgilendiren sorunları da kapsayacak denli geni§ bir alana yayılabilir ve yoğunluk
kazanabilir. Eylem ve etkinlikler de, sorunlara göre deği§en biçimler alabilir, çok
deği§ik yöntemlere ba§vurularak uygulanabilir.
Demokrasinin çağda§lık ve geli§mi§lik ölçütlerinden biri, yurtta§lar ile
sendika ve öteki baskı kümelerinin siyasal iktidar üzerinde etki yaratma amacı
ta§ıyan eylem ve etkinliklerinde somutla§an siyasal katılma kanallarının açıklık
ve geni§liğidir. Siyasal iktidarlar, bu kanaııarı barı§çı eylem ve etkinlikleriyle
açarak demokrasiye güç kazandıran ve onun katılımcı boyutunu besleyen baskı
kümelerine ho§görüyle yakla§malıdır.
39
MGnci Kapani, "Ioy., i. 130-141; Ahmet Taner KJ§lalı, LR-Y., s. 355 vd.