Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzlukla Mücadele

240
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUKLA
MÜCADELE: GELENEKSEL BÜROKRATİK YAPI VE
YENİ ETİK DEĞERLER
Yrd. Doç. Dr. Hamza AL
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Birleşmiş Milletler’den Avrupa Konseyi’ne, hükümetlerden parlamentolara, sivil
toplum kuruluşlarından bireylere kadar birçok kurum ve kişi tarafından yolsuzlukla
mücadele ve kamu yönetiminde etik davranışlarının yaygınlaştırılması konusu gündeme getirilmektedir. Artan yolsuzluk ve devlete olan güvenin hızla azalması
(OECD, 1996), yolsuzluğun önlenmesi ve etik değerlerin yaygınlaştırılmasını gündeme getirmektedir. Yolsuzluk küresel bir sorun haline gelmiş ve bu sorunla mücadele etmek için çeşitli organizasyonlar oluşturulmuştur.
Basit hatalardan, büyük yolsuzluklara kadar ülkeler yolsuzluklardan korunmuş
değildir ve birçok ülke istenmeyen davranış biçimlerini önlemek ve olumlu davranış biçimlerini yaygınlaştırmak için büyük çaba göstermektedir.
Bu bağlamda bir taraftan Türk kamu yönetimi sistemi yeni baştan inşa edilmeye
çalışılırken diğer taraftan bir kısım kamu çalışanlarına1 etik değerlerin aşılanması
hedeflenmekte ve bu amaçla kurullar oluşturulmaktadır. Yeni değerlerin uygulamaya konulmasına rağmen, bürokratik sistemin geleneksel yapısını hala devam ettirmesi, birtakım endişeleri gündeme getirmektedir.
YOLSUZLUK KAVRAMI VE NEDENLERİ
Yasadışı işlerden etiğe aykırı işlere kadar birçok konu yolsuzluk alanına girmekte
ve çeşitli şekillerde tanımlanmaktadır. Dünya Bankası’nın benimsediği tanıma göre
yolsuzluk, kamu gücünün/görevinin özel menfaat amacıyla kötüye kullanılmasıdır
(World Bank, 1997)2. Bu tanıma göre yolsuzluk, “kamu” ile “özel”in ilişkisinden
kaynaklanmaktadır. Bu anlamda yolsuzluğun oluşabilmesi için yetkinin kötüye
kullanılması ve çıkar ilişkisi olması gerekmektedir. Diğer bir tanıma göre yolsuzluk, kamu kaynaklarının kamusal olmayan amaçlar için kullanılmasıdır. Yolsuzluğun tanımına bakıldığında yapılan tanımların hemen hepsinin yolsuzluğu kamuyla
1
2
“Kamu Görevlileri Etik Kurulu” kurulmasını öngören 5176 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelik
tüm kamu çalışanlarını içermemektedir.
Son yıllardaki yolsuzluk tanımına özel sektörü de katma çabaları söz konusudur. Buna göre
yolsuzluk, herhangi bir görevin özel çıkarlar için kötüye kullanılmasıdır.
Hamza AL
ilişkilendirdiği görülmektedir. Diğer taraftan yolsuzlukları siyasal, yönetsel, ekonomik ya da maddi çıkar ilişkili, maddi çıkara dayanmayan şeklinde ayrıma tabi
tutmak mümkündür.
Toplumsal yapıdaki karmaşıklaşma yolsuzluk türlerine ve boyutuna da yansımaktadır. Geleneksel toplumlarda yolsuzluk türleri daha az ve basit iken, modern toplumlarda yolsuzluk daha büyük boyutlu ve karmaşıklaşmıştır. Özellikle teknolojik gelişmeler bir taraftan yolsuzlukların alanını genişletmekte diğer taraftan yolsuzlukların kamuya yansımasını sağlayarak gündemde kalmasını sağlamaktadır.
Yolsuzluğun nedenlerine bakıldığında özellikle Türk kamu yönetimindeki yolsuzlukların nedeni ile ilgili olarak birçok fikir ileri sürülmektedir. İşsizlik, yüksek enflasyon, hızlı nüfus artışı, vatandaşın sosyal güvencesinin olmaması yolsuzluk ve
rüşvete neden olarak gösterilmektedir. Ayrıca yolsuzluk geçmişteki mültezimlik
sistemiyle, kültürel yapımızın rüşveti desteklemesiyle, kamu yararı kavramının
vatandaşlık bilinci biçiminde gelişmemiş olmasıyla, demokrasinin kamu yararının
sağlanmasının aracı değil, bireysel yağmacılığın aracı olarak algılanmasıyla, siyasetin kamuya hizmet etmenin değil, bireysel olarak yükselmenin ve zengin olmanın
bir aracı olarak görülmesiyle, memurların sendika kuramamalarıyla, 1950'li yıllardan başlayan gecekondulaşma gibi nedenlerle ilişkilendirilmektedir (Kongar, 2005;
Ulusoy, 2002).
Diğer taraftan toplumsal gelişmiş düzeyi ile yolsuzluk arasında ilişki kurulmaktadır
(Ergun, 1997: 388; Mbaku, 2005). Gelişmekte olan ülkelerde yolsuzluğun, sosyopolitik gelişme ve modernleşmeye paralel olarak, geleneksel değerler ile ithal edilen
değerlerin çatışmasından doğduğu ileri sürülmektedir. Buna göre bürokratik yolsuzluk, modernleşmenin ve gelişmenin kaçınılmaz sonucudur.
Gelişmekte olan ülkelerde ücret politikaları ile yolsuzluk ve etik değerlerindeki
aşınma arasında tartışmalı da olsa bir ilişki kurulmaktadır. Buna göre kamu çalışanları hak ettiklerinden daha az ücret aldıklarını düşünür ve kendilerini güvende hissetmezse muhtemelen etik kurallarına çok fazla riayet etmezler ve yolsuzluk yapma
eğilimine girebilirler.
Genel olarak bakıldığında, siyasal sistemin yapısı, siyasal kültür ile toplumsal kültür arasındaki ilişki, yönetim yapısı, bürokratik yapı, hızlı değişim, modernleşme,
az gelişmişlik, kötü yönetim, kapalı yönetim yapısı ve kültürü, hesap verebilirlik
yaklaşımının eksikliği, kamunun kontrol ettiği kaynakların büyüklüğü, yargı bağımsızlığının eksikliği, güçler ayrılığının tam olmayışı ve aksak rekabet, yolsuzlukları
artıran temel faktörler olarak sıralanabilir (Quinn, 2004; Eryılmaz, 2004: 156; Şen,
1998: 4-35). Ayrıca sistemdeki devrimsel değişim ile değerlerdeki evrimsel değişim
arasındaki gerilim, yolsuzlukların artmasında ve etik değerlerin oluşmamasında
önemli rol oynamaktadır. Geleneksel zihniyet ile yeni yönetim yapıları arasındaki
gerilim kadar toplumsal değerler ile kamu yönetimi sistemi arasındaki fark da yolsuzlukların artmasına ve etik değerlerin azalmasına neden olabilmektedir.
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUKLA MÜCADELE
241
YOLSUZLUK VE KALKINMA: YOLSUZLUĞUN OLUMLU ETKİSİ VAR
MIDIR?
Yolsuzluğun sistem ve toplum üzerinde olumsuz etki yaptığı genel kabul görse de,
bazı olumlu yönlerine dikkat çeken yazarlar da bulunmaktadır (Huntington, 1968:
68-69; Lambsdorff, 2001). Rüşvetin ve yolsuzluğun özellikle ekonomi üzerindeki
olumlu yönlerine dikkat çeken bu yazarlara göre, piyasanın sınırlı, bürokrasinin
hantal, mevzuatın ağır olduğu durumlarda yolsuzluk ve rüşvet, sisteme ve özellikle
de ekonomiye “katkı” yapabilir.
Bu anlamda yolsuzluğun kamusal hantallıkları gidermede ve etkinlik sağlamada bir
rolü olup olmadığı tartışma konusu olmaktadır. Gerçekten de rüşvet, oldukça büyük
ve hantal olan bürokrasi çarkını hızlandıran bir “yağ” işlevi görebilir mi? Alınan
yanlış kararlar yolsuzlukla telafi edilebilir mi? Yolsuzluğun sonuçları her zaman
kötü ve büyük müdür? Yolsuzluğun her zaman yatırımları azalttığı ve büyümeyi
yavaşlattığı doğru mudur? Yolsuzluk, rasyonellikten uzak ve ideolojik olarak belirlenmiş ekonomi politikalarının olumsuz etkilerini azaltıcı bir işleve sahip olabilir
mi? Yasalara uygun bir talebin daha çabuk gerçekleşmesini sağlamak amacıyla,
rüşvet vererek bürokrasi çarkını hızlandırmak sisteme zarar verir mi?
Yolsuzluğun ekonomik büyüme üzerinde bazı olumlu etkileri olduğunu ileri sürenler olsa da son dönemdeki çalışmalar, genellikle yolsuzluğun ekonomi üzerinde
olumsuz etki yaptığı yönündedir (Quinn, 2004; World Bank, 1997). Yolsuzluk,
kamuya güveni sarsarak ve sosyal sermayeyi aşındırarak gelişmeyi ve yatırımları
önleyici bir engel olarak görülmektedir.
Gerçekten de, rüşvetin bireysel birtakım faydaları olabilir; ya da kötü ve hantal
çalışan sistemlerin “hızlandırılması”na katkı yapabilir. Özellikle despotik sistemlerde yönetimin yumuşamasını da sağlayabilir. Fakat rüşvet, sadece bürokrasi yağlayarak hızlandıran bir mekanizma değildir; aynı zamanda sistemi yanlış yerlere kaydıran bir etkiye de sahiptir. Rüşvet yağıyla hızlanan bürokrasi, uzun vadede daha
fazla yağ isteyebilir. Rüşvet ve yolsuzluk, kurumsallaşarak bu yönetimler için bir
yaşam biçimi olur ve üzerinde bile durulmayan bir kurum haline gelebilir (Ergun,
1997: 391; Heper, 1973: 123).
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUK
Günümüzde kamu kesiminde yolsuzluklar konusunda yaygın bir endişe vardır.
Fakat yolsuzlukların boyutunu ve geçmişe göre artıp artmadığını ortaya koymak
oldukça zordur. Yolsuzluğun gizlenmeye çalışılması ve tasvip edilen bir davranış
olmaması, bunun yanı sıra yeni teknolojilerin yönetimi halkın gözetimine sunması,
yönetimdeki şeffaflaşma politikaları, yolsuzluğun boyutunu ve artıp artmadığını
tartışmalı hale getirmektedir.
Yolsuzluk günümüze ait bir olgu değildir; tarihten beri az çok yolsuzluk türü görülmektedir. Türk tarihinde en ciddi yolsuzluk ve rüşvet olayının “kayda geçişi”,
Sultan Bayazıt dönemine rastlar. Aşık Paşaoğlu Tarihi’inde anlatılanlara göre,
242
Hamza AL
Çandarlı Halil Paşa ve Rüstem Paşa göreve geldikten sonra “aleme” hile karıştırmaya başlamışlardır. Halil’in oğlu Ali Paşa vezir olunca “hileli” fetvalar çıkarılmaya başlanmış; Kadıların fesatları ortaya çıkmıştır. Bunun üzerine, Sultanın emriyle
Kadılar bir eve hapsedilmiş ve evin, içindekilerle birlikte, ateşe verilmesi emredilmiştir. Devreye Ali Paşa girmiş, Sultan’ın nedimi olan Maskara Arap’ın da yardımıyla Kadılar cezalandırılmaktan kurtulmuştur (Derviş Ahmet Aşiki, 1992: 62-63).
Olayın anlatılış tarzı, olayın gerçekliği konusunda şüpheleri artırmaktadır. Fakat bu
tarihi belge, Sultan Beyazıt zamanındaki yolsuzluğun boyutu ile ilgili bize doğru bir
bilgi vermese de, yolsuzluk konusundaki hassasiyet ve ilginç çözüm önerisi ile ilgili
ipuçları vermektedir.
Osmanlı dönemindeki yolsuzlukla ilgili belleklerde kalan bir diğer kayıt da ünlü
şair Fuzuli’nin meşhur “selam verdim rüşvet değildir deyu almadılar” sözüdür.
Bunun, bir şairin coşkulu ifadesi mi, kendisine yapılan bir haksızlığa karşı sözlü
isyanı mı, yoksa rüşvetin yaygınlığını gösteren tarihi bir gerçeklik mi olduğu konusu da şüphelidir.
Fakat Osmanlı yönetim sisteminin zamanla nasıl bozulduğunu birçok yazar ve bilim
adamı ayrıntılı olarak ortaya koymuşlardır. Özellikle Kanuni döneminden itibaren
yolsuzluk ve rüşvet artmaya başlamış, askeri yapıdan idari yapıya, adli yapıdan
siyasi yapıya tüm sisteme nüfuz etmiştir3.
Şunu da kabul etmek gerekir ki, Osmanlı dönemindeki değerlendirmeler, salt yolsuzluklarla ilgili değil tüm sistemle ilgili genel değerlendirmelerdir. Ayrıca o dönemdeki yolsuzluğun boyutunu ortaya koyacak ve başka ülkelerle karşılaştıracak
net veriler bulunmamaktadır.
Günümüzde, yolsuzluğun boyutunu ortaya koymak ve başka ülkelerle karşılaştırmak geçmişe göre daha kolaydır ve bununla ilgili bazı veriler bulunmaktadır. Genellikle ahlak dışı algılanması ve yasalara aykırı olması nedeniyle, yolsuzluğun
boyutunu tam olarak ortaya koymak mümkün değilse de birçok ülkeyi içine alan
Uluslararası Saydamlık Örgütü tarafından hazırlanan ve yıllık olarak yayınlanan
Yolsuzluk Algılama Endeksi (Corruption Perception Index, CPI) ve Dünya Bankası
tarafından desteklenen endeksler, bu konuda ülkelerle ve ülkemizle ilgili bazı bilgiler vermektedir. Ayrıca özel şirketler tarafından ülkelerin risk haritalarını ortaya
koymak amacıyla yapılan çalışmalar da bulunmaktadır.
3 Bu konuyla ilgili bkz.(Koçibey, 1993; Defterdar Sarı Mehmet Paşa, 1990). Osmanlı dönemindeki yolsuzlukları ve bozulmayı ortaya koymak için Yeniçerilerle ilgili iki değerlendirmeyi ortaya koymak yeterli olacaktır. 16. yüzyılda Kanuni Sultan Süleyman’ın huzuruna çıkmak için
uzun süre İstanbul’da kalmak durumunda olan Batılı bir elçi, askeri sistemdeki düzene, sistemdeki iltimassızlığa ve liyakate hayrandır ve Yeniçerilere baktıkça kendi geleceklerinden
endişe etmektedir (Oqier Ghislain de Busbecq, 2002: 79-21). Daha sonra Esat Efendi, Üssü
Zafer adlı eserinde, bu kurumu çöküntü içinde, sokaklarda ve pazarlarda zarardan başka bir iş
görmeyen müfsitler yuvası ve arpalık olarak değerlendirecektir (Ahmet Cevdet Paşa, 1994:
266). Tarihe yön vermiş bu kurumun ortadan kaldırılması Vakayı Hayriye olarak görülecektir.
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUKLA MÜCADELE
243
Bu endekslere göre yolsuzluk konusunda Türkiye, hedeflediği Batı dünyasında
değil üçüncü dünya ülkeleri içinde yeralmaktadır. Yolsuzluk Algılama Endeksine
göre (transparency.org.), Türkiye 2004 yılı itibariyle 10 üzerinden 3,2 puanla 77.
sırada yeralmaktadır. Sıralamada Türkiye’nin yakınlarında hiçbir demokratik ülke
bulunmamaktadır. Türkiye 2005 yılında nispeten daha temiz bir algılanmaya sahip
görülmektedir. 2004 yılında 3,2 puanla 77. sıraya yeralan Türkiye 2005 yılında 3,5
puanla 65 sıraya yerleşmiştir (transparency.org.).
Tablo 1. Yıllara göre Türkiye’nin Yolsuzluk Algılama Endeksi
Yıllar
Yolsuzluk
Derecesi
Yolsuzluk
Sıralaması
Ankete
Dâhil
Ülke
Sayısı
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
4,10
3,54
3,1
3,4
3,6
3,8
3,6
3,2
3,1
3,2
3,5
29
33
38
54
54
50
54
64
77
77
65
41
54
52
85
99
90
91
102
133
144
158
10 oldukça temiz, 0 oldukça kirli
Kaynak: transparency.org.
Diğer bir ilginç nokta ise demokratik olmayan bazı ülkelerin endekse göre yolsuzluk konusunda ülkemizden daha temiz durumda olmalarıdır. Örneğin 2004 ve 2005
yılları itibariyle Birleşik Arap Emirlikleri 30-29., Bahreyn 34-36., Ürdün 37-37.,
Katar 38-32., Tunus 39-43., Kuveyt 44-45. sırada yeralmaktadır. 2005 yılı itibariyle
yolsuzluk konusunda Türkiye’ye yoldaşlık eden ülkeler ise Brezilya, Gana, Meksika, Panama, Peru, Mısır ve Suudi Arabistan gibi ülkelerdir.
Sektör bazında 2004 yılı itibariyle Türkiye’nin kirlilik derecesi ile ülke ortalamaları
karşılaştırıldığında en fazla sapma -1,4 ile yerel hizmetlerde görülmektedir. Yetkilerin yerel yönetimlere doğru aktarılma çabasının verildiği bir dönemde, Türk yerel
yönetimlerinin yolsuzluk konusunda ülkeler ortalamasından çok aşağıda olması
büyük bir şanssızlıktır. Siyasal partilerde hiç sapma görülmemektedir. Siyasal partileri -0,1 ile parlamento, 0,2 ile Silahlı Kuvvetler takip etmektedir.
Parlamento
Yargı
Polis
İş/ Özel Sektör
Vergi Geliri
Gümrükler
Medya
Sağlık Hizmetleri
Eğitim Sistem
Yerel Hizmetler
Lisans/İzin
Silahlı Kuvvetler
Sivil Toplum
Örgütleri
Dini Kurumlar
Ülkeler
Ort.
Türkiye
Sapma
Siyasi Partiler
Tablo 2. Sektör Bazında Türkiye’nin Kirlilik Derecesi
4.0
3.7
3.6
3.6
3.4
3.4
3.3
3.3
3.3
3.1
3,0
3.0
2.9
2.8
2.7
4.0
3.8
0,1
3.9
0,3
4.0
0,4
4.1
0,7
4.2
0,8
4.1
0,8
3.8
0,5
4.1
0,8
3.9
0,8
4,1
1,4
3.8
0,8
3.1
0,2
3.5
0,7
3.3
0,6
0,0
244
Hamza AL
SİSTEM ETİK İLİŞKİSİ: GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ
ETİK DEĞERLER
Türk kamu yönetiminin içinde bulunduğu sorunların aşılması ile ilgili son yıllarda
oldukça köklü reform çabaları dikkat çekmektedir. Yolsuzluk ve yozlaşmanın azaltılması, istenmeyen davranışların önlenmesi ve olumlu davranışların geliştirilmesi
konusunda adımlar atılmıştır. Bu konuda, başarısız da olsa, en büyük adımlardan
birisi, tüm kamu yönetimi sistemini yeniden inşa etmeyi ve ortak temel ilkeleri
ortaya koymayı hedefleyen Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun’dur. Söz konusu Kanun, yolsuzluğun önlenmesini amaçlayan bir sistem getirmeyi de hedeflemekteydi4. Nitekim birinci maddede Kanunun
amacının saydam, hesap verebilir, adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir kamu
yönetimi oluşturmak olduğu ortaya konulmaktadır. Yine temel ilkelerin belirlendiği
beşinci maddede kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde saydamlık, hesap verebilirlik, öngörülebilirlik ilkelerinin esas alınacağı; kamu kurum ve kuruluşlarının,
halkın bilgi edinme hakkını kullanması için gerekli tedbirleri alacağı; kamu hizmetlerinin usul ve standartları belirlenerek, hizmetten yararlananların bunları önceden
bilmesi sağlanacağı belirtilmekteydi.
Söz konusu Kanun çeşitli nedenlerden dolayı yürürlüğe girmemiş olsa da, yolsuzluğun önlenmesi ve etik değerlerin yaygınlaştırılması ile ilgili doğrudan ve dolaylı
birçok yasal düzenlemeler yürürlüğe girmiştir. Çok çeşitli olan bu kanunlardan
4982 Sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanununun ayrı bir yeri vardır. Söz konusu Kanunla (m.1) eşitlik, tarafsızlık ve açıklık ilkelerine uygun hareket eden demokratik
ve şeffaf yönetim hedeflenmektedir. Yönetimde açıklık, karar verme usullerini bilinebilir kılmakta, kamu çalışanlarının kuralları ihlal etmelerini engellemektedir.
Kamu yönetiminde etik kurallarının yaygınlaşmasında ve etik düzeyinin yükselmesinde, açıklık, belki de en önemli adımdır (OECD, 1996).
Gizlilik yerine açıklığın benimsenmesi ve vatandaşlara bilgi edinme hakkı tanınması, iyi çalışan medya araçları ve iyi örgütlenmiş baskı grupları ile birleşince, Türk
kamu yönetimi üzerindeki denetim çeşitlenmiş ve artmıştır. Kamu faaliyetlerinin
artan görünürlülüğü yanlışlıkların örtülmesini güçleştirmektedir.
Etik Kurulu kurulmasını öngören 5176 sayılı Kanun ve Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, yozlaşmayı önlemede Türk kamu yönetimi için diğer bir önemli adımdır. Söz konusu Kanun, kamu
görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verebilirlik,
kamu yararını gözetme gibi etik davranış ilkeleri belirlemek ve uygulamayı gözetmek üzere Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun kuruluş, görev ve çalışma usul ve
esaslarının belirlenmesini amaçlamaktadır (m.1). Kurul, kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken etik davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetme-
1 en temiz, 5 en kirli
Kaynak: saydamlik.org/turkce.html
4
Bu durum Kanunun gerekçesinde açıkça ortaya konulmaktadır.
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUKLA MÜCADELE
245
liklerle belirlemek5, etik davranış ilkelerinin ihlâl edildiği iddiasıyla re’sen veya
yapılacak başvurular üzerine gerekli inceleme ve araştırmayı yaparak sonucu ilgili
makamlara bildirmek, kamuda etik kültürünü yerleştirmek üzere çalışmalar yapmak
veya yaptırmak ve bu konuda yapılacak çalışmalara destek olmakla görevli ve yetkilidir (m.3).
Kurulun hazırladığı Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik’te (m.5 ve devamı) “etik davranış ilkeleri” belirlenmektedir. Oldukça detaylı ve geniş olan bu ilkelerin bir bölümü “idealler”i ortaya
koymakta; bir bölümü ise geleneksel etik konularını aşan niteliktedir.
Bunda etikle ilgili son yıllarda Batıda meydana gelen gelişmelerin etkisi büyüktür.
Birçok ülkede, etik değer ve ilkelerin alanı genişlemekte birçok konu etik alanına
dahil edilmektedir6. Bu yönüyle yönetmelik, dar anlamda değil geniş anlamda etik
felsefesine dayanmakta ve yeni kamu yönetimi anlayışından renkler içermektedir.
Örneğin; “sürekli gelişim”, “katılımcılık”, “öngörülebilirlik”, “hizmette
yerindenlik”, “beyana güven”, “hizmet kalitesini yükseltmek”, “halkın memnuniyetini artırmak”, “hizmetten yararlananların ihtiyacına ve hizmetlerin sonucuna odaklı
olmak” gibi ilkelerin, geleneksel kamusal değerlerle bağdaşması oldukça zordur.
Gerek etikle ilgili düzenlemeler gerek diğer reform çabaları ağırlıklı olarak yeni
kamu yönetimi anlayışı üzerine inşa edilmektedir. Geleneksel bürokratik yapıya,
yeni kamu yönetiminin öngördüğü bazı değer ve ilkeler aşılanmaktadır. Fakat yerel
yönetimler reformu, yönetimde açıklık çabaları ve Etik Kurulu’nun kurulmasına
rağmen geleneksel merkeziyetçi Weberyen bürokratik yapı varlığını hala devam
ettirmektedir.
Geleneksel kamu yönetimi yaklaşımı ile yeni kamu yönetimi yaklaşımı arasındaki
potansiyel gerilim kendini en somut bir şekilde etik alanında göstermektedir. Son
yıllarda tüm dünyada yaygın bir uygulama alanı bulan ve ülkemizde de uygulanmaya çalışılan yeni kamu yönetimi anlayışına dayanan yeni eğilimlerin (performansa
dayalı yönetim, katılımcı yönetim, vatandaş odaklılık, yetki devri, mevzuatın sadeleştirilmesi, sonuca odaklılık, kamu yönetimi özel sektör yönetiminin yakınlaşması)
geleneksel etik değerlerini aşındıracağı yönünde görüşler bulunmaktadır (OECD,
1996). Bu yaklaşıma göre;
5
6
Kanunun etik ilkelerini belirlemek yerine bu yetkiyi oluşturulacak kurula vermesi ve etik
ilkelerinin heran değiştirilebilecek yönetmeliklerle düzenlenmesi eleştiri konusu olmuştur
(tesev.org.tr).
Bu konuda öncü olan Amerikan Etik Kodu, üstün ahlak kurallarına bağlılık, anayasa ve yasalara saygı, aldığı ücreti hak etmek, en iyisini yapmaya çalışmak, etkin olmak; çıkar sağlamamak, adil olmak, devlet ile ticari ilişkide bulunmamak, gizli bilgileri çıkar sağlamak için kullanmamak, yolsuzluk ve usulsüzlüklerin ortaya çıkmasını sağlamak şeklinde kısa olarak düzenlenmiştir (houstonprogressive.org/ethics.html). Fakat daha sonra yayınlanan kamu çalışanları için etik davranış ilkelerinin genişletildiği görülmektedir. Bkz. “Principles of Ethical
Conduct
for
Government
Officers
And
Employees”
www.usoge.gov/pages/
laws_regs_fedreg_stats/ lrfs_files/ exeorders/eo12674.html.
246
Hamza AL
Bir taraftan bütçe kısıtlamaları diğer taraftan performansın artırılması yönünde
baskılar, kamu çalışanlarını etik dışı davranışlara itebilir. Performansa dayalı yönetim yöneticiler üzerinde baskılar yaratabilir. Yöneticiler belirli performans hedeflerine
ulaşmak için etik kurallarını göz ardı edebilir. Kısıtlanmış bütçe imkânları ile vatandaş/müşteri odaklı yönetim anlayışı, kamu çalışanlarını çift yönlü bir baskı altına
alabilir. Hükümetlerin, Vatandaş Bildirgeleri ile halka açıkladığı hizmet standardını
gerçekleştirme hedefi ile bütçe kısıtlamalarına uyma yükümlülüğü arasında çatışma
çıkabilir.
Geleneksel yönetim anlayışına göre; kamu hizmetlerini sunanlar, mevzuatla karşı
karşıya iken, günümüzde tatmin edilmesi gereken farklı “müşteri” talepleri ile karşı
karşıyadırlar. Kamu çalışanlarının karar verirken hangi noktaları daha çok göz önüne almaları gerektiğini kestirmeleri günümüzde daha zordur; çünkü mevzuat bu
konuda çok fazla yardımcı olmamaktadır. Bu durumda çatışan hedef ve sorumluluklar, doğrudan kamu çalışanları tarafından çözümlenmesi gereken ikilemler yaratabilir.
Kamu yönetimi reformu, merkezden alt birimlere ve devletten özele doğru yetki
devrini gündeme getirmiştir. Bunun olumlu birtakım yönleri olsa da, ortak menfaatleri ve geleneksel kamu hizmeti değerlerini aşındırdığına dair kaygılar da vardır.
Kurumların daha fazla özerkleştirilmesi, yöneticilerin yetkilendirilmesi ve ayrıntılı
kuralların azaltılması; takdir alanının genişlemesine, daha fazla hareket özgürlüğüne
ve daha az denetime yol açmakta, bu da düzensiz davranışlar için uygun ortam hazırlayabilmektedir.
Yeni kamu yönetimi anlayışının öngördüğü yetki devri, etkinlik, ihtiyaçlara uygunluk ve sonuca odaklılık açısından başarılı olsa da, devletin kolektif çıkarını ve geleneksel kamu hizmeti değerlerini aşındırdığına dair kaygılar da vardır. Yetki devri
geleneksel hesapverebilirliği ve sorumlulukların dağılımını etkiyebilmektedir.
Kamu yönetimi ile özel sektör yönetimin yakınlaşması, kamuya rekabetin sokulması ve kamunun piyasalaştırılması, bazı sorunlar ve ikilemler yaratabilir. Özel sektör
için başarı olarak algılanan bir davranış kamu sektöründe suç, yozlaşma, yolsuzluk
ve etik dışı davranış olarak görülebilir.
Geleneksel kamu yönetiminde memurların davranışları önceden belirlenmiş rasyonel kurallara göre düzenlendiği için “teorik olarak” etik bir yönetim olduğu varsayılmaktadır7.
Bu iddiaları ayrıntılı olarak cevaplandırmak ayrı bir çalışmanın konusudur. Yine
geleneksel kamu yönetimi ile yeni kamu yönetimi sistemlerindeki etik davranışlardan sapma ve yolsuzlukların boyutunu ortaya koyma bu çalışmanın boyutunu aşmaktadır. Fakat şunu belirtmek gerekir ki, yolsuzlukların en az olduğu ülkelerin
önemli bir bölümü, yeni kamu yönetimi anlayışını uygulamaya koymuş ülkelerdir.
7
Geleneksel Weberyen bürokrasiyle ilgili farklı değerlendirmeler için bkz. (Eryılmaz, 2004: 1131).
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUKLA MÜCADELE
247
Yeni reformlarla birlikte, geleneksel kamu yönetimi gibi onun etik değerlerinin de
aşındığını kabul etmek gerekir. Diğer taraftan, geleneksel kamu yönetimi ile yeni
kamu yönetiminin kendine has etik değerleri olduğu ve kamusal etiğin bir sistem
sorunu olduğu unutulmamalıdır8.
Türk kamu yönetiminin içinde bulunduğu bu ikilem (geleneksel kamu yönetimi ve
yeni kamu yönetimi ikilemi), özellikle etik bağlamında, geçici de olsa, birtakım
potansiyel sorunları içinde barındırmaktadır. Weberyen hukuk-i rasyonel bürokrasinin kendinden önceki Patrimonyal bürokrasi ile olan zıtlığı, yeni kamu yönetimi
için de geçerlidir. Yeni kamu yönetimi getirdiği yenilikler ve öngördüğü değerler
bakımında kendinden önceki Weberyen modelin yapısını ve değerlerini aşındırmaktadır.
Geleneksel yapıya yeni “etik” değerler enjekte edilmektedir. Örneğin; yönetmelikte
öngörülen “sürekli gelişim”, “katılımcılık”, “hizmette yerindenlik”, “beyana güven”, “hizmet kalitesini yükseltmek”, “halkın memnuniyetini artırmak”, “hizmetten
yararlananların ihtiyacına ve hizmetlerin sonucuna odaklılık”, “kurum veya kuruluşun amaçlarına ve misyonuna uygun davranmak”, “hizmetten yararlananlara karşı
nazik ve saygılı davranmak” gibi ilke ve değerler ile geleneksel kamu yönetimin
uyum göstermesi oldukça zordur. Kamu çalışanları, yasalarla inşa edilmiş ve yıllardan beri uygulanan geleneksel kamu yönetimi sisteminde, yönetmelikle enjekte
edilen yeni etik değerleri özümsemek durumundadırlar.
Geleneksel yapı ile yeni değerlerin oluşturacağı ikilem, hangi tür davranışların benimsenip hangi davranışlardan kaçınılması gerektiği yönünde açıklık ve görüş birliği sağlanmasını engelleyebilir. Bu da sağlam bir etik kültürü oluşmasını zorlaştırabilir (Langford, 1991: 22 den aktaran OECD, 1996). Katı merkeziyetçi ve uyum
eksenli bir etik altyapısıyla, yetkilerin paylaşıldığı, sonuçlara dayalı yönetim sistemlerinin birlikteliği tutarlı olmayacaktır (OECD, 1996).
248
Hamza AL
ça önemlidir. Fakat kamu yönetimi sistemini yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda yeniden inşa etmeden böyle bir girişimde bulunmak, bu girişimlerin etkinliğini önemli ölçüde azaltacak ve istenen sonucu tam vermeyecektir.
Türk kamu yönetimindeki yolsuzlukların büyük boyuta ulaşması, kamu çalışanlarının dürüst, tutarlı, tarafsız, sorumlu, güvenilir ve etik değerlerden yoksun olmalarından değil, ağırlıklı olarak kamu yönetimi sisteminden kaynaklanmaktadır.
Genel olarak yönetim, özel olarak da yolsuzluk ve etik konusu, ağırlıklı olarak sistem sorunu olarak ele alınmalıdır. Sistemin insan davranışları üzerindeki etkisi
sanıldığından daha büyüktür. Kamusal etiğin gelişiminde, çalışanların bireylere
karşı tutum ve davranışlarında, yolsuzlukların yaygınlaşmasında sistemin sanıldığından daha fazla etkisi vardır.
Yolsuzlukların önlenebilmesi ve Etik Kurulu’nun işlevini tam olarak görebilmesi
için, öncelikle kamu kesimi tarafından kullanılan kaynakların azaltılması, kaynakların ağırlıklı olarak piyasa ortamında dağıtılması, kamunun elindeki kaynakların
daha etkin kullanılması, kamu kesiminin ekonomikleştirilmesi ve piyasalaştırılması,
genel sorumluluğun hesap verme sorumluluğuna doğru kaydırılması ve kamu yönetimi sisteminin yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda yeniden inşa edilmesi
gerekmektedir. Oldukça güçlü bir şekilde varlığını devam ettiren Weberyen bürokratik yapı ve zihniyete, yeni kamu yönetimi anlayışına dayanan etik ilke ve değerler
aşılanmış olsa da, istenen sonuç, bürokratik yapının değişmesiyle, tam olarak elde
edilebilecektir.
KAYNAKÇA
Ahmet Cevdet Paşa (1994), Cevdet Paşa Tarihinden Seçmeler, Cilt II, İstanbul:
MEB.
Authority of Public Law 96-303. http://www.houstonprogressive.org/ethics.html.
SONUÇ
Türk kamu yönetiminin içinde bulunduğu sorunların aşılmasında, yolsuzlukların
azaltılmasında ve kamu çalışanlarının dürüst, tutarlı, tarafsız, sorumlu, hesap verebilir, güvenilir, yüksek etik değerlerini koruyan kişilerden oluşan bir Türk kamu
yönetiminin oluşturulmasında reform çabaları ve Etik Kurulu’nun kurulması olduk8
Yönetim olgusuna bir sistem sorunu olarak yaklaşma, sanıldığından daha önemlidir. Batı
yönetim geleneğini farklılaştıran ve Batıyı Doğu karşısında başarılı kılan Taylor’un “geçmişte
insan önce gelirdi, gelecekte sistem önce gelmelidir” cümlesinde saklıdır. Bu anlayışa göre başarı veya başarısızlık olağanüstü kişilerde değil sistemde aranmalıdır (Taylor, 1997: 17). Batıdaki bu kırılmaya rağmen Türk toplumu eski yaklaşımını terk etmeyerek yıllarca umutla iyi
siyasetçi, iyi yönetici ve iyi bürokrat bulma peşinde koşmaya devam etmiş; amacına ulaşamayınca da “yok aslında birbirinden farkı” diyerek kendini teselli etmeye çalışmıştır. Yönetim
yapısındaki sorunlarının nedenini, geçmişte vezirlere ve kadılara, günümüzde ise siyasetçilere
ve bürokratlara yükleme eğilimi oldukça yaygındır. Sorunların giderilmesi için siyasetçilerin
dürüst kişilerden seçilmesi ve dürüst bürokratların üst düzey görevlere getirilmesi gerekir düşüncesi hala genel geçerliliğini korumaktadır.
Defterdar Sarı Mehmet Paşa (1990), Devlet Adamlarına Öğütler, Ankara: Kültür
Bakanlığı.
Derviş Ahmet Aşiki (1992), Aşık Paşaoğlu Tarihi, MEB Yayınları.
ERGUN, Turgay (1997), “Kamu Yönetiminde Yolsuzluk ve Bürokrasinin Sorumluluğu”, Yeni Türkiye, Yıl 3, Sayı 13, Ocak-Şubat, ss. 388-393.
ERYILMAZ, Bilal (2004), Bürokrasi ve Siyaset: Bürokratik Devletten Etkin Yönetime, 2. Baskı, İstanbul: Alfa.
HEPER, Metin (1973), Modernleşme ve Bürokrasi, Ankara: Türk Sosyal Bilimler
Derneği Yayınları.
HUNTINGTON, Samuel P. (1968), Political Order in Changing Societies, London:
Yale University Press.
KOÇİBEY (1993), Koçibey Risalesi, İstanbul: MEB.
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUKLA MÜCADELE
249
KONGAR, Emre (2005), “Kamuda Rüşvetin Toplumsal Nedenleri”, Yolsuzluk ile
Savaşım Stratejileri Uluslararası Sempozyumu, 29 Eylül Pazartesi,
İstanbul, www.kongar.org/makaleler/ mak_kam.php, 18/03/2005.
LAMBSDORFF, Johann Graf (2001), How Corruption in Government Affects
Public Welfare, A Review of Theories, Center For Globalization And
Europeanization Of The Economy, Göttingen, January, Germany.
MBAKU, John Mukum (2005), “Bureaucratic Corruption in Africa: The Futility of
Cleanups”, Cato Journal, V. 16n1, Spring 1996, pp. 99-118,
http://meltingpot.fortunecity.com/lebanon/254/mbaki.htm, 17/03/2005.
OECD (1996), Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice, OECD.
OQIER Ghislain de Busbecq (2002), Türk Mektupları, Çev. Recep Kibar, İstanbul:
Kırkambar.
Principles of Ethical Conduct for Govenment Officers And Employees
www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/lrfs_files/exeoders/eo1267
4.html.
QUINN, John James (2004), The Effects of Majority State Ownership of Industry or
Mining on Corruption: A Cross-Regional Comparison, March 22, 2004,
Oxford,
UK.
http://www.csae.ox.ac.uk/conferences/2004GPRaHDiA/papers/5m-Quinn-CSAE2004.pdf 28/09/05.
ŞEN, Mustafa L. (1998), Kamu Yönetiminde Yozlaşmanın Önlenmesinde Yönetsel
Etik Yaklaşımı, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İzmir: Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü.
TAYLOR, Frederick W (1997), Bilimsel Yönetimin İlkeleri, Konya: Çizgi Kitabevi.
ULUSOY, Kudret (2002), Ülkemizdeki Yolsuzluk, Rüşvet ve Diğer Yasa Dışı Yollarla Sağlanan Kara Parada Gelinen Nokta ve Bunlarla Mücadelede Çözüm Yolları, http://denetde.8m.com/ sondergi/4.HTM, 13/03/2002.
WORLD BANK, World Development Report-1997, World Bank, Washington D.C.
www.houstonprogressive.org/ethics.html.
www.saydamlik.org/turkce.html.
www.tesev.org.tr/etkinlik/kamu_gorevleri_etik_kurul_tesev_gorusu.php.
www.transparency.org.
www.transparency.org/cpi/2005/dnld/media_pack_en.pdf.
www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/lrfs_files/exeorders/eo12674.html.