Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin
advertisement
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar Ahmet AYSU* Özet Maliye politikası kuralları, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde mali problemleri gidermede bir politika aracı olarak yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Kurallı maliye politikası amaçlarını gerçekleştirmek için mali kuralların iyi bir şekilde tanımlanması ve bu kuralların ihlalinde uygulanacak yaptırımların net bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Bu çalışmada, öncelikle gelişmiş ülkelerdeki kurallı maliye politikası düzenlemeleri, daha sonra da bunların ihlaline ilişkin yaptırımlar incelenmiştir. Sonuç olarak, birçok gelişmiş ülkede mali kuralların yer aldığı, fakat bu kuralların yeterli yaptırımlar ile desteklenmediği ortaya çıkmaktadır. Kurallı politika tasarımında politik tutumların etkisinde olmadan yaptırımların dikkate alınması gerekmektedir. Anahtar Kelimeler: Kurallı Maliye Politikası, Yaptırımlar, Gelişmiş Ülkeler Main Sanctions for Violation of Fiscal Policy Rules in Developed Countries Abstract Fiscal policy rules have been used widely as policy tool in developed and developing countries to combat fiscal problems. Fiscal policy rules should be well defined and its sanctions in a condition of violation should be determined clearly. It is important to achieve rule-based fiscal policy objectives successfully. In this study firstly examined the rule-based fiscal policy arrangements in developed countries and afterwards the sanctions analysed when the fiscal rules not realise. Consequently, many developed countries has determined many fiscal rules, but these rules are not adequately supported by sanctions. So the sanctions should take into account in rule based policy designing without political stance. * Arş.Gör., DEÜ, İİBF, Maliye Bölümü, ahmet.aysu@deu.edu.tr 464 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU Key Words: Rule-Based Fiscal Policy, Sanctions, Developed Countries JEL Classification Code: E62-Fiscal Policy Giriş 1929 Dünya Buhranı’ndan sonra ekonomik durgunlukla mücadele için ihtiyari maliye politikası uygulamaları yaygınlaşmıştır. Hemen hemen her ülke, ekonomik daralma sürecinden çıkmak için kamu politikalarına büyük ağırlık vermiştir. Klasiklerin tarafsız maliye politikası anlayışı söz konusu süreçte terk edilmiş, Keynesyen Teori’ye dayanan müdahaleci politikalar uygulanmıştır. Kamu harcamalarının ihtiyari bir şekilde kullanılması ise bütçe açıklarının, borç ve vergi yükünün artmasına neden olmuştur. Bu uygulamalar sonucunda ise ülkeler makroekonomik istikrarın en önemli unsurundan biri olan mali disiplini sağlamada sorunlar yaşamıştır. Bu sorunlar 20. yüzyılda giderek ağırlaşmıştır. Yukarıda belirtilmiş olan bu tür sorunlar iktisat teorisinde kuralların ve kurumların önemine dikkat çeken yeni gelişmeleri ortaya çıkarmıştır. Bu gelişmeler çerçevesinde özellikle, 1930 ve 1940’lı yıllarda temelleri Almanya’da atılmış olan Freiburg Okulu; ekonomik düzenin mutlaka kural ve kurumlara dayalı olması gerektiğini ve bunun yapıcı rasyonalizm çerçevesinde oluşturulması gerektiğini savunmuşlardır. Ayrıca aynı dönemde Buchanan ve Tullock’un önderliğinde gelişen Kamu Tercihi ve Anayasal Politik İktisat; siyasal süreçte yer alan aktörlerin bireysel çıkarları doğrultusunda hareket ettiklerini ve bu durumun kamu ekonomisinde ekonomik ve siyasi yozlaşmaları ortaya çıkardığını öne sürmüş ve netice itibarıyla devletin yetkilerinin yasal-anayasal düzeyde sınırlandırılması gerekliliğini savunmuşlardır (Aktan, 2004). Diğer bir gelişme ise 1990’lı yıllarda parasalcı yaklaşımın enflasyon olgusunu sadece para arzı ile açıklamasına karşılık, temelleri Woodford ve Sims’in çalışmalarıyla ortaya çıkan fiyat düzeyinin maliye teorisidir (fiscal theory of the price level). Fiyat düzeyinin maliye teorisine göre, belirli varsayımlar altında, uzun dönemde fiyatlar genel düzeyini belirleyen para miktarı değil, bütçe açıkları ve bu açıkların yol açtığı kamu borç stokudur. Para politikası ve bağımsız bir merkez bankası, enflasyonu kontrol etmek için yeterli değildir. Teoriye göre enflasyonun kontrol edilmesinde faiz politikasının önemli fakat bunun gerçekleşmesinde mali dengenin gerekli önkoşul olduğu kabul edilmektedir. Bundan hareketle de başta AB olmak üzere birçok ülke bütçe açıkları ve borçlanma üzerine yasal sınırlamalar getirmiştir (Uygur, 2001:11). Birçok ülke, hazırladıkları kanunlarda (Denk Bütçe Kanunu, Mali İstikrar Kanunu, Yapısal Reform Kanunu vb.) veya anayasalarında birtakım vergi ve harcama sınırlandırmalarına yer vermiştir. Bu kuralların gereksinimleri karşılayacak şekilde oluşturulması ve uygulanması, kurala dayalı maliye politikasından beklenen faydalara ulaşmada önemli bir faktördür. Özellikle bu kuralların kimler tarafından uygulanacağı, sorumlulukların açık ve kesin bir biçimde belirlenmesi, kuralların ihlal edilmesinde ne tür yaptırımların uygulanacağı ve bu yaptırımların kimin tarafından uygulanacağı tespit edilmelidir. Uygulamada, maliye politikası kurallarının ihlalinde uygulanacak yaptırımlar konusunda özellikle AB’nin düzenlemeleri dikkat çekmektedir. Birliğe üye ülkelerin belirlenen mali kuralları ihlal etmeleri halinde ne tür bir yaptırım mekanizmasının işleyeceği AB Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 465 Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar müktesebatında yer almıştır. Ancak söz konusu mekanizmanın işleyişi konusunda zaman zaman sorunlar yaşanmıştır. Bu çalışmada maliye politikası kurallarının uygulanabilirlik ve güvenilirliği açısından büyük bir önem taşıyan kuralların ihlaline ilişkin yaptırımlar gelişmiş ülkeler açısından ortaya konulacaktır. Bu doğrultuda, çalışmanın birinci bölümünde maliye politikasına yönelik kurallar ve ikinci bölümünde ise bu kuralların ihlaline ilişkin yaptırımlar ele alınmıştır. 1. Kurallı Maliye Politikası Son yirmi yılda birçok ülkede görülen borç ve bütçe açığı artışları mali disiplinin sağlanmasını zorlaştırmıştır. Avrupa Komisyonunun 2005 yılı raporuna göre sürdürülemez bütçe pozisyonları makroekonomik istikrarı tehdit eden önemli bir sorundur. 1990’lı yıllara kadar bazı Avrupa ülkelerinde yaşanan gevşek maliye politikası deneyimleri göstermiştir ki, yüksek kamu açıkları ve borç seviyesinin artması, ekonomik büyüme ve istikrarı olumsuz etkilemektedir. Yüksek açıklar ve borç seviyeleri, fiyatları ve faiz oranlarını artırmakta, kaynakların tahsisini bozmakta ve ekonominin üretim kapasitesini olumsuz yönde etkilemektedir (European Comission, 2005:72). Özellikle artan kamu harcamalarının kontrolü mali sürdürülebilirliğin korunması için önemli bir faktör olarak ortaya çıkmıştır. Yaşanan ekonomik sorunlar nedeniyle ulusal maliye politikası kurallarına karşı artan bir ilgi meydana gelmiştir. Bu artan ilginin oluşmasında AB parasal birlik çalışmaları, AB İstikrar ve Büyüme Paktı gibi ekonomi politikalarını uyumlaştırma çabaları ve Amerika’da Denk Bütçe Kuralı uygulamaları etkili olmuştur. Mali kurallar genel olarak makroekonomik anlamda bütçe dengesi, kamu borçları, kamu harcamaları ve vergi oranları gibi mali performans göstergelerine birtakım sınırlamalar getiren düzenlemeler olarak tanımlanabilir. Mali kuralların en önemli işlevi mali disiplinin sağlanması ve bunun sürdürülebilir bir amaç haline getirilmesiyle makroekonomik istikrarın ve ekonomik büyümenin sağlanmasıdır (Maliye Bakanlığı, 2008:59-60). Mali kurallar ayrıca hükümet politikalarının güvenilirliğini sağlamak, negatif dışsallıklardan sakınmak ve diğer finansal politikaları desteklemek amaçlarına da hizmet etmektedir (Şimşek ve Bekâr, 2008:289-290). Ekonomi biliminde, maliye politikası kuralları çeşitli bakış açılarından tartışılmaktadır. Politik Ekonomi Teorileri olarak da bilinen Buchanan ve Tullock’un katkılarıyla geliştirilen Kamu Tercihi Teorisi; rant kollama, politik miyopluk, mali asimetri, oy ticareti gibi nedenlerden dolayı siyasi karar alma sürecinin kamu harcamalarında aşırı büyümeye yol açacağını savunmaktadır. Bu risk, güçlü ekonomilerde, gelirdeki artışın harcama artışına dönüştürülmesi kolay olduğu için daha büyüktür. Aynı zamanda, güçlü ekonomilerde uzun dönemli sorunlar için hazırlanan önemli yapısal reformlara girişilmesine yönelik güdüler yeterli düzeyde mevcut değildir. İhtiyari maliye politikası uygulamaları karşısında, maliye politikası kurallarının potansiyel yararları, bütçe disiplinine dair güvenilir yükümlülüklerden kaynaklanmaktadır (Finland Ministry of Finance, 2007:35). Mali kurallar, genellikle kamu harcamaları, vergiler ve bütçe denkliği ile ilgili birtakım sayısal sınırlandırmaları içermektedir. Kopits ve Symansky’ye göre iyi bir mali kural; iyi tasarlanmış (açıkça tanımlanmış, basit, şeffaf, tutarlı ve esnek) olmalı, planlanan ve gerçekleşen hedeflerin uyumuna ve etkili bir izleme mekanizması 466 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU aracılığıyla etkin uygulamalara imkân tanımalıdır. Ayrıca maliye politikası kurallarına ilişkin kararlar daha sonraları düzeltilebilir ve yaptırımlarla birlikte uygulanabilir olmalıdır (Buti ve Noord, 2004:9). Aşağıdaki Tabloda gelişmiş ülkelerde uygulanan maliye politikası kuralları gösterilmektedir. Ülkelerin özellikle 1990’lı yılların sonlarından itibaren birtakım (bütçe açığı sınırlamaları, harcama sınırlamaları) mali kurallar uyguladıkları görülmektedir. Tablo 1: Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kuralları Ülke Avustralya Düzenlenme Yılı 1998 Avusturya 2000 Belçika 1999-2002 Kanada 1991-1996 Almanya 1998 2002 Japonya 1997-1998 2002 Hollanda 1994 Yeni Zelanda Norveç 1994 Polonya 1999 İspanya 2003 İsveç 1996 İsviçre 1998 2001 2001 İngiltere 1997 Mali Kural Kanunlarla belirlenmiş rakamsal kurallar yoktur. Hükümet amaç ve hedeflerini açıklar. Her bir yönetim düzeyi için bütçe dengesine ilişkin kısıtlamalar. Federal hükümet+sosyal güvenlik açıklarına ve yerel yönetimlerin açıklarına ilişkin sınırlama. Harcama programları sınırlandırması, izleyen iki yılda kapatılmak üzere aşırı harcamalara izin verilmesi. Denk Bütçe Kuralı. Altın kural: Federal hükümetin bütçe açıkları federal yatırım harcamalarını aşamaz. 2003 yılına kadar bütçe açıklarının GSYİH’ye oranının %3’e düşürülmesi. Açık finansmanı araçlarının 2003 yılında kadar çıkarılmaması. 2010 yılından önce birincil bütçe fazlası vermek. Kamu hacminin 2006 yılına kadar aynı seviyede tutulması ya da daha da düşürülmesi. Merkezi hükümet, sağlık ve sosyal güvenlik harcamaları için tavan sınırlar belirlenmesi. Borçların makul düzeyde tutulması ve bu amaçla iktidar partisinin rakamsal hedef belirlemesi. Hükümet bütçe açıkları (petrol gelirleri olmaksızın) kamu petrol fonunun %4’üne eşit olmalıdır. Toplam kamu borcunun GSYİH’nin %60’ı ile sınırlandırılması. Tüm yönetim düzeylerinde hesaplar denk ya da fazla verecek şekilde olmalı. İzleyen üç yıl için nominal harcama sınırları. Bütçe fazlalığını GSYİH’nin %2’si seviyesinde korumak. 2001 yılına kadar federal açıklar için tavan sınır gelirlerin %2’si ya da GSYİH’nin %0,25’i olarak belirlenmiş. Borç artışlarını azaltmak amacıyla toplam gelirlere eşit olan tavan harcamanın sınırlaması. Altın Kural: Hükümet sadece yatırımlar için borçlanabilir cari Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 467 Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar Amerika 1990-2002 AB ülkeleri 1992, 1997 harcamalar için değil. Sürdürülebilir Yatırım Kuralı: Borçların GSYİH’ye oranı konjonktür dönemi süresince makul bir seviyede (GSYİH’nin %40’ı) sabit tutulmalıdır. İhtiyari harcama sınırlandırmaları, gelirler ya da harcama programlarındaki kanuni değişiklikler (gelecek 5 yıl için) bütçe denkliğini bozmamalı. Bütçe açıklarının GSYİH’nin %3’ünü, kamu borcunun ise %60’ını aşmaması. Bütçeler denk olmalı ya da fazla vermeli.. Kaynak: OECD, 2002:132-134. ABD ve Kanada’da vergi ve harcama sınırlamaları şeklindeki mali kurallar diğer gelişmiş ülkelerde de yaygın bir şekilde kullanılmıştır. Özellikle federal yapıya sahip ülkelerde uygulama alanı bulan vergi ve harcama sınırlamaları, AB gibi uluslarüstü kuruluşların programlarında da yer almıştır (Aktan, Çoban ve Demir, 2007:171). 2. Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Yaptırımlar 21. yüzyılın başlarında ülkeler, yeniden vergi ve harcama sınırlamalarının etkinliği ve yapısıyla daha fazla ilgilenmeye başlamışlardır. Bu mali mekanizmalar, hükümet bütçelerindeki artışı vergiler açısından ya da harcamalar açısından ya da her ikisi bakımından kısıtlayan, katı sınırlamalar getirmektedir. Harcama, borçlanma ya da denk bütçe gibi mali kuralların tam anlamıyla uygulanabilmesi için bu kurallara uyulmaması halinde ne tür yaptırımların veya cezaların uygulanacağı önemlidir. Ülke deneyimleri incelendiğinde son yıllarda hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde mali sorunların çözümü için mali kurallara dayalı politikaların yaygınlaştığı görülmektedir. Gelişmiş ülkelerde uygulanan bu kurallar, ağırlıklı olarak; bütçe açığı, harcama, borç sınırlaması ve saydamlık kurallarından oluşmaktadır. Örneğin 1998 yılında İngiltere’de “Mali İstikrar Kanunu” ile iki mali kural uygulanmaya başlamıştır. Bunlardan birincisi Altın Kural, diğeri ise Sürdürülebilir Yatırım Kuralıdır. Altın Kural, ekonomik konjonktür süresince, hükümetin cari harcamaların finansmanı için değil, sadece yatırım yapmak için borçlanmasını ifade etmektedir. Sürdürülebilir yatırım kuralı ise, kamunun net borçlarının GSYİH’ye oranını ekonomik konjonktür boyunca sabit tutmayı gerektirmektedir (Kell, 2001:3). AB ülkelerinde (Aşırı Açık Prosedürü nedeniyle), Polonya ve Amerika’da açık bir şekilde yaptırımlar tespit edilmişken; Japonya, İngiltere, İsviçre gibi ülkelerde kesin bir şekilde oluşturulmuş yaptırım mekanizması bulunmamaktadır. Bazı ülkelerde ise (Kanada, Japonya, İsviçre gibi) bazı durumlarda bu kurallara uyulmamasını meşrulaştıran kaçış hükümleri bulunmaktadır. Gelişmiş ülkelerde uygulanan mali kural çeşitleri Tablo 2’de özetlenmiştir. 468 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU Tablo 2: Mali Kural Türlerine Göre Ülkeler Mali Kural Türleri Denk bütçe politikası Bütçe açığı sınırlaması Harcama sınırlaması Borç sınırlaması Yaptırımlar Açık bir yaptırım olmayan ülkeler Saydamlık Kaçış hükmü Kaynak: OECD, 2002:132-134. Ülkeler Kanada, Japonya, AB ülkeleri, Yeni Zelanda Japonya, Norveç, Polonya, İsviçre Amerika, Japonya, İsviçre İngiltere, AB ülkeleri, Yeni Zelanda, İsviçre AB ülkeleri, Polonya, Amerika Avustralya, Japonya, Kanada, İsviçre, İngiltere, Yeni Zelanda Avustralya, AB ülkeleri,Yeni Zelanda, İngiltere Kanada, Japonya, İsviçre, AB ülkeleri, Amerika Maliye politikası kurallarının ihlalinde uygulanacak yaptırımlar konusunda ülkeler arasında temel bir kriter mevcut değildir. Bu yaptırımlar, bazı ülkelerde para cezası şeklinde uygulanmakta iken, bazı ülkelerde yargısal yaptırımlar şeklinde uygulanmaktadır. Yargısal yaptırımlarda, sorumlu olan kişilerin tespiti genellikle zordur. Özellikle yaptırımların belirlenmesi konusunda bütçe sonuçlarının referans değere nerede ulaşacağını tahmin etmek güçtür. Aslında, bütçe sonuçlarına verilen önem, hükümetin amaçlara gayri meşru yollardan ulaşmasını teşvik eder. Bazı durumlarda da yargısal yaptırımlara maruz kalan kişilerin ya da partilerin kamuoyuna duyurulması, bunların itibarlarını zedelemekte ve böylece iktidardaki partinin tekrar seçilme şansını azaltmaktadır (Premchand, 2004:820). Uygulanabilecek başka bir yaptırım şekli de, özellikle uluslararası entegrasyonlar çerçevesinde yapılan anlaşmalarla mali kural ihlali yapan ülkelere karşı grup baskısı şeklindeki yaptırımlar ya da ülkenin (sorumluların) kamuoyuna duyurulması (itibari) gibi yaptırımlardır. Amerika, İsviçre, Almanya gibi ülkelerde yargısal yaptırımlar, Yeni Zelanda’da itibari yaptırımlar, AB ülkelerinde ise parasal cezalar mevcuttur (Kopits, 2001:18). 2.1. ABD’de Maliye Politikası Kuralları ve Kuralların İhlalinde Yaptırımlar Ocak 2007 tarihi itibarıyla ABD’de 30 eyalet, vergi ya da harcama sınırlaması uygulamaktadır. Son zamanlarda vergi ve harcama sınırlamalarını uygulayan eyaletlerden birisi Ohio’dur. Ohio’da 2006 yılında yapılan meclis toplantısında kanuni harcama sınırının, nüfus artış hızı ile enflasyon artış hızının toplamı kadar ya da %3,5 olması kararlaştırılmıştır. Bu oranlardan hangisi yüksekse onun uygulanması benimsenmiştir. Maine ve Ohio gibi bazı eyaletlerde yasal harcama ve vergi sınırlaması mekanizması mevcutken, Colorado ve Arizona gibi eyaletlerde vergi ve harcama sınırlandırmaları anayasa ile düzenlenmiştir. ABD’de 23 eyalette harcama sınırlaması, dört eyalette vergi sınırlaması ve üç eyalette de her iki tür sınırlama bulunmaktadır. Bu sınırlamaların yaklaşık yarısı anayasal düzeyde, diğer yarısı ise yasal düzeydedir. Şu an mevcut olan vergi ve harcama sınırlamaları içeren uygulamaların çoğu 1970’lerin sonlarında ve 1990’lı yılların başlarında olmak üzere iki dönem itibarıyla düzenlenmiştir (NCSL, 2007). ABD’de 1929 yılında yaşanan Büyük Buhran ve ardından Keynesyen politikalar sonucunda durgunluktan kurtulmak için uygulanan açığa dayalı harcama politikaları, Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 469 Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar federal bütçe açıklarının artmasına neden olmuştur. II. Dünya Savaşı’ndan sonraki dönemde de söz konusu açıklar devam etmiştir. Bütçe açıkları 1950-1974 döneminde GSYİH’nin ortalama olarak %0,7’sini oluşturmakta iken 1975-1979 döneminde artarak ortalama %3 seviyesinde gerçekleşmiştir. 1974 yılında Kongre tarafından çıkarılan “Bütçe ve Askıya Alma Kanunu” (Budget and Impoundment Act) açıkları azaltmada çok etkili olamamış ve 1970’lerin sonlarında bütçe açığının GSYİH içerisindeki payı %1,7 seviyesinde kalmıştır. 1981 yılında Reagan döneminde ekonomide iyileşmeyi sağlamak amacıyla çıkarılan ve vergi indirimlerini içeren kanundan sonra, bütçe açıklarındaki artış daha çok hızlanmış ve 1983 yılında federal bütçe açığı %6,3’lük oranla zirve yapmıştır (Poterba, 1996:13-14). 1985 yılında açık hedefleri aracılığıyla bütçe açıklarını kontrol altına almayı amaçlayan ve Gramm-Rudman-Hollings (GRH) olarak adlandırılan Denk Bütçe Kanunu kabul edilmiştir. Bu Kanuna göre eğer açık hedefleri tutturulamazsa, aşırı harcamaların bloke edilmesi (sequestration) ya da herkese eşit mali yük getiren (across-the-board) kesintiler yapılması kararlaştırılmıştır. Daha sonra Kanunun anayasaya uygun bulunmaması nedeniyle Kanun 1987 yılında yeniden düzenlenmiştir. Fakat bu yeni düzenlemeye göre açık hedefinin tutturulabilmesi için getirilen kesintiler kabul edilemeyecek düzeyde büyük ve güvenilir olmadığı yönünde eleştirilmiştir (Simmons, 1998:2). 1985 yılında yaygın olarak bilinen adıyla Gram-Rudman-Hollings Kanunu ile ilk defa kurulan bloke etme süreci başlangıçta (Kanunla belirlenen tarihte bütçe açığının kapatılması amacıyla), yıllık maksimum açık hedefine bağlanmıştır. Eğer bütçe açığı bu hedef değerleri (bazı yıllarda hedef değerlere hata payı da eklemiştir) aşarsa, otomatik olarak herkesi kapsayan harcama kesintileri devreye girecekti. Fakat bu süreç, Kongre ve Başkanın açıkları otomatik kesintilerle karşılamak yerine, yasama faaliyeti ile gidermek konusunda çeşitli eğilimlere yönelmesine neden oldu. 1985 yılındaki Kanunda 1987, 1990, 1993 ve 1997 yılında değişiklikler yapıldı. Özellikle 1990 yılındaki Bütçe Uygulama Kanunu, bloke etme sürecinin odak noktasını değiştirdi. 1990’da yürürlüğe giren Kanunla maksimum açık hedefi yerine, bloke etme (el koyma), yeni yasal harcama limitlerine ve PAYGO1 (pay as you go) kurallarına bağlanmıştır. Bu değişiklikle Kongre ve Başkan ekonomik büyüme, enflasyon ve demografik değişiklikler gibi doğrudan kendi kontrolleri dışındaki faktörler tarafından etkilenen açık seviyesinden ziyade, hedeflenen bütçe sonuçlarından sorumlu tutulmuştur (Heniff, 2001:1). ABD’de şu an iki ayrı bloke etme prosedürü vardır. Bunlardan birincisi, yıllık ödeneklerle finanse edilen ihtiyari harcamalarda bloke etme süreci, ikincisi ise doğrudan harcamalara ve gelirlere uygulanan PAYGO sürecidir. İhtiyari harcama (discretionary spending) limitinin ihlali, sadece ihtiyari harcama programlarının azaltılması ile telafi edilirken, PAYGO koşulunun ihlali sadece doğrudan harcama programlarındaki indirimlerle giderilmektedir (Keith, 2001:5). ABD’de doğrudan harcamalar, kamu idareleri tarafından ya hükümet programları ya da faaliyetleri için yapılan harcamaları kapsamaktadır. İhtiyari harcamalar ise, Bütçe Tahsis Kurulu (Appropriations Committee) tarafından kontrol 1 PAYGO kuralı, federal bütçe açıklarına vergi ve harcama değişikliklerinin eklenmemesini gerektirmektedir. Yeni öneriler, bütçe denkliğini bozmamalı ya da mevcut fonlardan tasarruf edilerek karşılanmalıdır: http://www.c-span.org/guide/congress/glossary/paygo.htm. 470 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU edilen harcamalardan oluşmaktadır. İhtiyari harcamalar; savunma, uluslararası (dış ekonomik ve askeri yardımlar, uluslararası finans programlarını kapsamaktadır) ve yurt içi (hükümetin eğitim, taşımacılık, sağlık ve barınma aktivitelerinden oluşmaktadır) şeklinde üçlü bir sınıflandırmaya tabidir. Amerika’da her yıl ihtiyari harcamalar için bir sınır belirlenmektedir. Örneğin 2002 mali yılı için bu sınır 700 milyar $ olarak belirlenmiştir. İhtiyari harcama limitlerinde muhtelif zamanlarda Yönetim ve Bütçe Ofisi (Office of Management and Budget) tarafından ayarlamalar yapılmaktadır. Ayarlamalar, kanunda yer alan çeşitli faktörlere göre yapılmaktadır: Bütçe sistemindeki değişiklikler, acil durumlar için Kongre ve Başkan tarafından düzenlenen harcama kanunları, uluslararası borçlar gibi (Keith, 2001:5). 2.2. AB’de Maliye Politikası Kuralları ve Kuralların İhlalinde Yaptırımlar Avrupa’nın Ekonomik ve Parasal Birliği güçlü bir mali alt yapı temeline dayanmaktadır. Avro bölgesindeki üyelerin bütçesel özerklikleri Maastricht Anlaşması, İstikrar ve Büyüme Paktı ile rakamsal kısıtlamalara maruz kalmıştır. Yapılan birçok tartışma, mali kuralların Avrupa Birliği için önemli olduğunu ortaya koymuştur. Mali kurallar, işlem maliyetleri ve politikanın zaman tutarsızlığı problemlerinden kaynaklanan politik başarısızlıkları ortadan kaldırmaya yardımcı olur. Avrupa Parasal Birliği (EMU)’nin kurucuları, Avrupa Birliği tarihinde 1970 ve 1980’lerde yaşanan savurganlıktan hareketle birtakım mali kuralların, bir parasal birlik için çok önemli olduğunu kabul etmişlerdir. Bundan hareketle de, Maastricht Anlaşması ile daha sonra da İstikrar ve Büyüme Paktı ile genişletilmiş birtakım mali kurallar kabul edilmiştir. Maastricht Anlaşması ile AB üyesi bir ülkenin parasal birliğe girebilmesi için gerekli mali ve parasal kuralların çerçevesi belirlenmiştir. Bu kuralların temel unsurunu etkili bir gözetim süreci oluşturmaktadır. Daha da önemlisi, ülkelerin bütçe açığı ve borçlara ilişkin belirlenen eşik değerleri aşmaktan kaçınmaları kararlaştırılmıştır. Bu eşik değerler bütçe açığı/GSYİH’de %3, kamu borcu/GSYİH’de %60’tır. Belirlenen eşik değerleri aşan üye ülkelere ise “aşırı açık prosedürü” (excessive deficit prosedure) kapsamında nihai olarak parasal yaptırım uygulanmaktadır (Schuknecht, 2004:11). Uzun vadeli ekonomik istikrar, etkin bir bütçe disiplinini zorunlu kılmaktadır. Avrupa Para Birliği kapsamında bütçe disiplininin kontrol altına alınmasını amaçlayan İstikrar ve Büyüme Paktı’nın temel prensipleri, 13-14 Aralık 1996 tarihlerinde gerçekleştirilen Dublin Zirvesi’nde kabul edilmiştir. İstikrar ve Büyüme Paktı, ekonomik ve parasal birlik içerisinde ulusal maliye politikalarının koordinasyonunu sağlamaya yönelik kurala dayalı bir çerçeve sunmaktadır. Üye ülkeler, parasal birlik sonrasında, İstikrar ve Büyüme Paktı ile maliye politikalarının birbiriyle uyumunu sağlayarak, parasal birliğin uyum içinde işlemesini garanti altına almışlardır. İstikrar ve Büyüme Paktı 1997 yılında Amsterdam’da yapılan Avrupa Konseyi’nde birtakım değişikliklerle nihai şekline kavuşmuştur (Buti, Franco ve Ongena, 1998:84). İstikrar ve Büyüme Paktı, parasal birlik içerisinde bulunan ülkelerin kamu maliyesindeki bozulmayı önlemek amacıyla, iki mali kuralı vurgulamaktadır. Kurallardan birincisi, bütçe açığının GSYİH’nin %3’ünü geçmesini yasaklarken; ikincisi, üye ülkelerin orta vadede denk bir bütçeye ya da bütçe fazlasına sahip olmasını teşvik etmektedir. Eğer bir üye ülke, orta vadede bütçe açığını Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 471 Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar gideremezse, Avrupa Birliği Maliye Bakanları Konseyi (ECOFIN), üye ülkeye birtakım düzenleyici önlemler almasına yönelik tavsiyelerde bulunur. Üye ülkenin bu tavsiye niteliğindeki önlemleri uygulamaması ve bütçe açığını azaltmaması durumunda yaptırımlar uygulanmaktadır. İlk aşamada bu yaptırım, topluluğa verilecek bir vadesiz mevduat (non-interest bearing deposits) iken, verilen süre içerisinde açığın kapatılmaması durumunda para cezası olarak uygulanmaktadır (Hodson ve Maher, 2004: 799). 1997 yılında uygulamaya konulan İstikrar ve Büyüme Paktı’nda bütçe açığının GSYİH’nin %3’ünü geçmesi durumunda yaptırım uygulanacağı belirtilmekle birlikte birtakım kaçış hükümlerine de yer verilmiştir. Örneğin, üye ülkenin kendi kontrolü dışında gerçekleşen ve mali durumunda büyük etkiler meydana getiren olağanüstü bir durumda ya da reel GSYİH’de en az %2’lik bir düşüşün meydana geldiği ekonomik daralma sürecinde bu yaptırımlar uygulanmamaktadır. Yaptırımlar iki türlüdür. Bunlar adlandırma ve utandırma (naming and shaming) yani üye ülkeye yapılacak grup baskısı ve parasal cezalardır (Buiter, 2006:689). 2005 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı kurallarında değişiklik yapılmıştır. Bu değişikliklerde, Almanya ve Fransa’nın 2002 yılında GSYİH’nin %3’ü olarak belirlenen açık limitini aşmaları ve bu ülkelere karşı ceza mekanizmasının işletilmemesi etkili olmuştur. Bu düzenlemelerle birlikte İstikrar ve Büyüme Paktı’nın yeni hali şu şekildedir (Payzanoğlu ve Tekkaya, 2005:1): − %3’lük bütçe açığı ve %60’lık borç oranı kriteri aynen korunmuştur. − Temel olarak, ülkeler her yıl yapısal bütçe açıklarını GSYİH’nin %0,5’i oranında azaltacaklardır. Ancak, potansiyelin üzerinde ve hızlanan bir büyüme eğilimi bulunduğunda, üye ülkeler o yıl %0,5’ten daha fazla mali disiplin uygulayacaktır. Potansiyelin altında ve yavaşlayarak büyüyenler ise %0,5’ten daha az kısıntıya gideceklerdir. − Yeni getirilen kurallar uyarınca %3 limitini aşan ülkeler, aşağıdaki durumlarda cezai mekanizmadan muaf tutulacaklardır: %3 limitinin “geçici” ve “limite yakın” olması şartıyla aşılabilmesine izin verilmektedir. Sınırı aşan her ülkenin, sınır aşımının gerekçelerini içeren bir rapor hazırlaması kararlaştırılmıştır. Daha sonra, gerekçelerin meşruiyetini tartışacak olan AB Konseyi, gerekli görürse, söz konusu ülkeye mali yaptırım uygulayabilecektir. Limiti aşan ülkelerin %3’ün altına inmeleri için verilen süre ise bir yıldan iki yıla çıkarılmıştır. Bu süre, olağandışı durumlarda iki yıl daha uzatılabilecektir. İstikrar ve Büyüme Paktı uygulamaya konulduktan sonra birtakım sorunlara yol açmış ve çeşitli açılardan eleştirilmiştir. Bu eleştirileri aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür (Buti, Eijffinger ve Franco, 2003:13-14): İstikrar ve Büyüme Paktı bütçe esnekliğini azaltmaktadır: Pakt’ta bütçe açığının GSMH’ye oranına %3’lük bir tavan sınırlandırması getirilmiş, bu sınırın sadece istisnai durumlarda ve kısıtlı bir zaman için ihlal edilebileceği kabul edilmiştir. Parasal alan için yapılan çalışmalar göstermiştir ki, ulusal para bağımsızlığının olmadığı bir ortamda yaşanacak spesifik şokları gidermede yüksek bütçe esnekliği gereklidir. İstikrar ve Büyüme Paktı asimetrik bir şekilde işlemektedir: Pakt, konjonktür periyotlarına uygun vergi kesintilerine ya da harcama artışlarına yönelik hükümet eğilimlerini engelleyememektedir. Pakt’ta ülkelerin, güçlü büyüme periyodu 472 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU boyunca, harcama artırımlarını ya da vergi indirimlerini önleyen herhangi bir mekanizma yoktur. İstikrar ve Büyüme Paktı kamu yatırımlarını engellemektedir: Bütçe denkliğinin korunması ya da bütçe fazlalığının hedeflenmesi, sermaye harcamalarının cari gelirlerle finanse edilmesini ima etmektedir. Bu yüzden, yatırım projesinin maliyetlerini, projeden fayda sağlayacak olan gelecek kuşaklara aktarma imkânı ortadan kalkmaktadır. İstikrar ve Büyüme Paktı toplam mali tutumu (fiscal stance) ihmal etmektedir: Pakt’ta, her ülke kendi ulusal maliye politikasından sorumludur. Bununla birlikte, ulusal olarak belirlenen maliye politikaları Avro Bölgesi’ndeki optimal mali tutum ile sonuçlanmamaktadır. Örneğin, birkaç ülkede bütçe fazlasından bütçe dengesine doğru aynı anda meydana gelen bir kayma, Pakt sınırlamalarına uyan ülkelere rağmen aşırı genişletici (over-expansionary) bir mali tutuma yol açmaktadır. İstikrar ve Büyüme Paktı kısa vadeli taahhütlere odaklanmakta ve yapısal reformları ihmal etmektedir: Pakt, hemen hemen sadece bütçe açıkları için kısa dönemli amaçlara odaklanmaktadır. Ayrıca, orta ve uzun vadede sürdürülebilirliği güçlendirecek, kısa dönemde ise bütçe açıklarını olumsuz etkileyecek emeklilik reformu gibi çeşitli politikaların uygulanmasını engellemektedir. AB’de aşırı açık prosedürü, üye ülkenin planlanan ya da gerçek açık/GSYİH oranı %3 olarak belirlenmiş referans değerini aştığı zaman başlatılmaktadır. Buna ek olarak, aşırı açık prosedürü borç/GSYİH oranının %60’ın üzerinde olduğu ve bu oran yeterli düzeyde bir azalış hızı göstererek referans değerine yaklaşmadığı sürece uygulanmaktadır. Avrupa Topluluğu Anlaşması’nın 104. maddesinde düzenlenen aşırı açık prosedürünün aşamaları şu şekildedir (Morris, Ongena ve Schuknecht; 2006:13-15): Aşırı açığın tanımlanması (Madde 104(3)-(6)): Prosedürün ilk aşaması, üye ülkenin bütçe açığı ve ekonomik durumu ile ilgili Komisyon raporunun hazırlanmasıdır. Bu rapor, ülkenin referans değerlerini ihlal etmesinin, ülkenin kontrolü dışında olan olağanüstü bir durumdan mı, yoksa geçici olarak mı meydana gelip gelmediğini inceler. Ekonomik ve Mali Komite ile Komisyon, aşırı açığın olup olmadığına dair görüş bildirir. Komisyon raporu ve söz konusu görüşler doğrultusunda Ekonomik ve Mali İşler Bakanlar Konseyi aşırı açığın olup olmadığı konusunda karar verir. Konsey tavsiyesi (Madde 104(7)): Konseyin aşırı açık kararı vermesinden sonra, üye ülkeye, açığı giderecek önlemler alması konusunda birtakım baskılar yapılır. İlk aşama, Konsey tavsiyelerinin yayınlanmasından oluşur ve daha sonra bunu aşırı açığın bulunduğuna dair Konsey kararının yayınlanması takip eder. Tavsiye kararlarında, aşırı açığın giderilmesi için belirli bir süre verilmektedir. Ayrıca, aşırı açığı gidermek amacıyla etkili eylemlerin başlatılması için de belirli bir süre tanınmaktadır. Aşırı açığın olduğuna karar verildikten sonra Konsey, o ülkeye açığı gidermeye yönelik tavsiyelerde bulunur. Ülke söz konusu tavsiyeler doğrultusunda dört ay içerisinde açığı gidermeye yönelik etkin uygulamalara başlamalıdır. Eğer üye ülke, Konsey kararlarına ilişkin uygulamalarda başarısız olursa, aşırı açığın mevcudiyetine ilişkin verileri içeren raporun yayınlanmasından itibaren en geç 10 ay içerisinde Konsey yaptırım uygulamaya karar verebilir. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 473 Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar Konsey ilanı (Madde 104(9)): Eğer üye ülke verilen süre içerisinde açığı kapatmak amacıyla Konsey kararları doğrultusunda mali önlemler alırsa, prosedür askıya alınır ve Komisyon ile Konsey, ülkedeki önlemleri ve bunların etkilerini gözlemler. Aksine ülke, etkin bir faaliyete girişmezse ya da alınan önlemler açığı gidermede yetersiz kalırsa, Konsey ülkenin durumunu kamuoyuna açıklama konusunda karar alır. Yaptırım (Madde 104(11)): Eğer ülke etkili bir eylemde bulunmazsa ya da alınan önlemler yetersiz kalırsa, Konsey yaptırım uygular. Yaptırımlar, GSYİH’nin %0,2’sine eşit bir sabit unsurdan ve açığın referans değeri üzerindeki kısmının 1/10’una denk gelen değişken unsurdan oluşan vadesiz mevduat alınmasıdır. Ayrıca bu mevduat için GSYİH’nin %0,5’i şeklinde bir tavan belirlenmiştir. Aşırı açık giderilmediği sürece açığın referans değerin üzerindeki kısmının 1/10’una eşit, ek mevduatlar alınmaktadır (belirtilen tavan sınırına kadar). İki yıl sonra ise bu mevduat para cezasına dönüştürülmektedir. İptal (Madde 104(12)): Aşırı açık prosedürü, Konseyin üye ülkenin aşırı açığını giderdiği hakkındaki görüşü ile sona erer ve aşırı açık kararı iptal edilir. Aşağıdaki şekilde söz konusu süreç özetlenmiştir. Açık ve Borç Raporu Madde 104 (5) Komisyon Görüşü Madde 104 (3) Komisyon Raporu Madde 104 (4) Ekonomik ve Mali Komite Madde 104 (6) Karar Etkin faaliyet Önlemlerin uygulanmaması / yetersiz Yürürlükte olmama ve Gözlemleme Verilen süre içerisinde aşırı açığın Etkin faaliyet Önlemlerin uygulanmaması / yetersiz Aşırı açığın giderilmesi Madde 104 (7) Tavsiye Etkin faaliyet Madde 104yok (8) Karar Etkin faaliyet yok Madde 104 (9) İlan Etkin faaliyet yok Madde 104 (11) Yaptırım Aşırı açığın giderilmesi Madde 104 (12) İptal Kaynak: Morris, Ongena ve Schuknecht; 2006:14. Şekil 1: AB Aşırı Açık Prosedürü’nün Temel Aşamaları AB’de son dönemde Fransa, Yunanistan, İrlanda, İspanya ve İngiltere için aşırı açık prosedürü başlatılmıştır. Bu beş ülkenin 2008 yılındaki bütçe açığının 474 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU GSYİH’ye oranı sırasıyla; -3,4; -5,0; -7,1; -3,8; -5,4 olarak gerçekleşmiştir. Komisyon, İrlanda için 2013, Fransa ve İspanya için 2012, Yunanistan için 2010 ve İngiltere için de 2013-2014 yılına kadar bütçe açıklarını kontrol altına almalarını istemiştir. Komisyon, İngiltere’nin parasal birlik içerisinde olmamasından dolayı bu kuralların İngiltere için bağlayıcı bir niteliğe sahip olmadığını, fakat söz konusu kurallara uymaya çalışması gerektiğini belirtmiştir (EC, 2009). Tablo 3’te, AB mali kurallarının ideal mali kurallar açısından bir değerlendirilmesi sunulmuştur. AB mali kuralları uygulanabilirlik açısında vasat bir görünüme sahiptir. Bunda en önemli etken AB içerisinde egemen olan ülkelere karşı yaptırımların uygulanması hakkındaki inandırıcılığın düşük olmasıdır. Bu durumu artıran faktör ise nihai kararın Konsey tarafından verilmesi ve partizan uygulamaların bulunma riskidir. Tablo 3: AB Mali Kurallarının Çeşitli Kriterler İtibarıyla Değerlendirilmesi İdeal Mali Kural AB Mali Kuralları 1. İyi Tanımlanmış ++ 2. Şeffaf ++ 3. Basit +++ 4. Esnek ++ 5. Nihai amaç uygun ++ 6. Uygulanabilir + 7. Tutarlı ++ 8. Yapısal reformlarla desteklenme + Kaynak: Buti, Eijffinger ve Franco, 2003:7. Değerlendirme kriterleri: +++ = ‘çok iyi’, ++ = ‘iyi’, + = ‘vasat’ Mali kurallar ihlal edildiğinde, önemli yaptırımların uygulanması gerekmektedir. Cezalar uygulanabilir ve yeterli büyüklükte olmalıdır. İstikrar ve Büyüme Paktı’nda, mali kuralların ihlaline ilişkin yaptırımlar (vadesiz mevduat ve daha sonra para cezası uygulanması) oldukça yüksek miktarlarda ve katıdır. Ancak bunların uygulaması Konsey tarafından çeşitli siyasi kararlara bağlı olan, oldukça uzun bir süreçtir. Ülkelere uygulanacak yaptırımlara ilişkin karar, Avrupa Birliği Maliye Bakanları Konseyi tarafından verilmektedir. Konsey, politikacılardan oluşmakta ve bunlar kendi akranlarının karşı karşıya olduğu sorunlara karşı müsamahakâr ve anlayışlı olabilmektedir. Yaptırımların uygulanmasına dair karar, hem teknik hem de siyasi bir karaktere sahiptir. Bu kararın sadece Komisyona bırakılması imkânsızdır. Çözüm, yaptırımların uygulamasındaki partizan eğilimleri azaltacak bir karar alma mekanizmasının geliştirilmesidir (Eijffinger, 2002:8). AB’de uygulanan aşırı açık prosedüründen başka, AB’ye üye bazı ülkeler kendi ulusal kanunlarında çeşitli mali kurallar ve bunların ihlali durumunda uygulanacak birtakım yaptırımlar belirlemiştir. Ülkeler Maastricht Anlaşması ve İstikrar ve Büyüme Paktı çerçevesinde belirlenen mali kurallara ilişkin taahhütlerini ortaya koymak ve taahhütte bulundukları hedefleri desteklemek amacıyla ulusal Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 475 Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar düzenlemelere başvurmaktadırlar. Bunlar içerisinde Polonya ve Avusturya’nın ulusal düzenlemelerindeki yaptırımlar dikkat çekmektedir. 2.2.1. Polonya Polonya’da uygulanan mali saydamlık uygulamaları ve mali kurallar, bütçe açığı eğilimlerini azaltmada büyük katkılar sağlamıştır. Mali saydamlığın önemi konusunda, IMF (Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Kodu, 1998) ve OECD (Bütçe Saydamlığı İçin En İyi Uygulamalar, 2000) gibi uluslararası kuruluşlar tarafından çalışmalar yapılmaktadır. Bu uygulamalar aynı zamanda Avrupa Birliği müktesebatında da açık bir şekilde formüle edilmiştir. Tüm bu organizasyonlar, iyi yönetişimin ve mali sürdürülebilirliğin bir ön koşulu olarak mali saydamlığın rolü üzerinde durmaktadır. Saydamlık, mali kurallarla yaygın bir biçimde desteklenmektedir. Bu kurallar, Avrupa Birliği Maastricht Kriterleri ile İstikrar ve Büyüme Paktı’nda yer alan bağlayıcı kısıtlamalarla getirilmiştir. Bununla birlikte, maliye politikası kurallarından beklenen faydaların gerçekleşebilmesi için politika yapıcıların daha çok sorumluluk sahibi olmaları gerekmektedir (Benecki, Hölscher ve Jarmuzek, 2006:2). 2004 yılında Avrupa Birliğine üye olan Polonya’da, maliye politikası kurallarının etkileyici örnekleri mevcuttur. Polonya Anayasası ve Kamu Maliyesi Kanunu ile borç ve bütçe açığı kuralları düzenlenmiştir. Aynı zamanda, bu kurallara benzer şekilde Avrupa Birliğine üyelikten kaynaklanan birtakım dış yükümlülüklerle, çeşitli sınırlandırmalar bulunmaktadır. Harcamalar üzerinde ise, Maliye Bakanı tarafından “Belka Kuralı” olarak bilinen birtakım geçici (at hoc) harcama sınırlamalarının uygulandığı görülmektedir (Benecki, Hölscher ve Jarmuzek, 2006:16). Kamu Borcu Kuralı: Polonya’da borç kuralı en etkili ve katı mali kuraldır. Borçlanma kuralı Anayasanın 216. maddesi ile düzenlenmiştir. Buna göre kamu borçlarının GSYİH’nin 3/5’ini yani %60’ını geçemeyeceği anayasa ile güvence altına alınmıştır. Yıllık GSYİH’nin ve kamu borcunun hesaplanma yöntemlerinin ise kanunla belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Borçlara ilişkin ikinci kural ise Kamu Maliyesi Kanunu’nda yer almaktadır. Bu düzenleme ile hükümet, kamu borçlarını belirlenen üç eşik değer düzeyinde tutmakla sorumludur. Kamu borcunun GSİYH’ye oranının önceden belirlenen değerleri aşması durumunda, oluşacak borç artışlarını durdurmak amacıyla eşik değerler belirlenmiştir. Bu sınırlayıcı eşik değerlerden birincisi, kamu borç stokunun GSYİH’ye oranının %50 olmasıdır. Eğer borç/GSYİH oranı %50 olan eşik değeri aşarsa, hem merkezi hükümet, hem de yerel yönetimler bütçe açığı/bütçe gelirleri oranını bir sonraki yıl bir önceki yıla göre aynı oranda tutmak zorundadır. İkinci sınırlayıcı hüküm, eğer kamu borcu GSYİH’nin %55’ini geçerse, hükümet gelecek yıl bütçesini borç-GSYİH oranını azaltacak şekilde denk olarak hazırlamak zorundadır. Ayrıca hükümet, parlamentoya borç-GSYİH oranını azaltmayı amaçlayan mali konsolidasyon programını sunmakla sorumludur. Borçlara ilişkin son eşik değer ise, anayasal sınırlamaya eşit olan kamu borcunun GSYİH oranının %60 olmasıdır. Bu değer aynı zamanda Maastricht Kriteri ile de uyumludur. Eğer kamu borcu bu seviyeye yaklaşır veya bu seviyeyi aşarsa, gelecek yıl için hazırlanacak merkezi ve yerel yönetim bütçeleri mutlaka denk hazırlanmalıdır. Buna ek olarak, kamu idareleri tarafından çıkarılan hazine kefaletine ve garantisine sahip borçlanma araçları yasaklanmıştır. Aynı zamanda hükümet, kamu borcu/GSYİH 476 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU oranını azaltmayı amaçlayan mali konsolidasyon programını parlamentoya sunmakla yükümlüdür (Benecki, Hölscher ve Jarmuzek, 2006:17). Bütçe Açığı Kuralı: Polonya’da, Avrupa Birliğine üye olduktan sonra, bütçe açıklarına ilişkin Büyüme ve İstikrar Paktı’yla belirlenen sınırlama uygulanmaktadır. İstikrar ve Büyüme Paktı’nda, merkezi hükümet bütçe açığının GSYİH’nin %3’ünü aşamayacağı karara bağlanmıştır. Eğer bu seviye, üye ülkeler tarafında ihlal edilirse, ülke “aşırı bütçe açığı prosedürü’’ne tabi tutulmaktadır. Harcama Kuralı: Polonya’da son yıllarda maliye politikası uygulamaları, harcama kurallarının iyi bir örneğini teşkil etmektedir. 2002 yılındaki Maliye Bakanı Belka tarafından harcamalara ilişkin bir sınırlandırma getirilmiştir. Bu kurala göre, merkezi hükümet harcamalarındaki artışın en fazla enflasyon oranından %1 fazla olabileceği belirtilmiş ve bütçelerin bu esasa göre hazırlanması gerektiği vurgulanmıştır. Bu kural daha sonraki yıllarda merkez bankası ve finansal piyasalar tarafından olumlu bir şekilde karşılanmıştır. Bununla birlikte bu kuralın avantajları, güvenilirliğine bağlıdır. Son yıllardaki tecrübeler, harcama kuralının daha az bağlayıcı olduğunu ve Belka’dan sonra gelen Maliye Bakanları tarafından uygulamanın terk edildiği göstermektedir (Benecki, Hölscher ve Jarmuzek, 2006:18). 2.2.2. Avusturya Avusturya’da mali kuralları içeren düzenleme “Yurtiçi İstikrar Paktı” (Domestic Stability Pact)’tır. Buna göre, federal hükümet, eyaletler ve belediyeler olmak üzere üç yönetim birimi, denk bütçe kuralı ve buna ilişkin yaptırımlar konusunda anlaşmaya varmışlardır. 2005-2008 dönemi için yapılan anlaşmada, federal hükümet için, 2005 yılındaki %2,4’lük bütçe açığı tavanının ve 2008 yılında %1,2’ye düşürülmesi kararlaştırılmıştır. Eyaletlerin ise 2005 ve 2006 yılında GSYİH’nin %0,6’sı, 2007 ve 2008 yılında da GSYİH’nin %0,7’si oranında bütçe fazlası vermesi kararlaştırılmıştır. Dokuz eyaletin her birinde uygulanan spesifik fazlalık hedefleri geniş ölçüde nüfusa bağlıdır. Bununla birlikte daha az zengin eyaletlerin biraz daha küçük fazla verme imkânı mevcuttur (Andres, Wurzel, Wörgötter, 2006:24). Belediyeler ise dört yıllık dönem süresince, denk bütçeye sahip olmalıdırlar. Denk bütçe hedefi, her bir belediye için ayrı ayrı uygulanmak yerine, her bir eyalette bulunan belediyelerin toplamına uygulanmaktadır. Eyaletteki tüm belediyeler tarafından Açık Kuralının aşılması herhangi bir yaptırım içermemektedir. Denk bütçe gereksinimi, yapısal dengenin ölçülmesinden ziyade, fiili denge tarafından belirlenmektedir. Bununla birlikte İstikrar Paktı birtakım esneklikler de tanımaktadır. Federal hükümete, eyalet yönetimine, belediyelere GSYİH’nin sırasıyla söz konusu sınırlamaların %0,25, %0,15 ve %0,1’ini geçici süreyle aşmalarına izin verilmiştir. Bu esneklik hükmü 2007 ve 2008 yıllarını kapsamaktadır. Yaptırım mekanizması aynı zamanda konjonktürel açıklar için kaçış hükmüne de yer vermektedir. Hükümetler, İstikrar Paktı süresince söz konusu hedeflere ulaşmada ortalama olarak başarısız olursa, tavan sınırına kadar hedeflenen dengenin mutlak miktarının %8’inden oluşan sabit para cezası ile açığın %15’inden oluşan değişken para cezası toplamından oluşan para cezası uygulanmaktadır. Belediyeler, sabit para cezasından sorumlu olmadıkları için ne fazla ne de açık verme gereksinimi duymazlar. Maastricht Anlaşması’nda belirlenen %3’lük açık sınırının ihlalinden doğan yaptırımlar yerel yönetimler arasında paylaştırılmaktadır. İstikrar Paktı’nda aynı Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 477 Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar zamanda önemli bir ekonomik resesyon nedeniyle açık hedeflerine ulaşılamaması durumunda herhangi bir yaptırımın uygulanmayacağı ifade edilmiştir (Andres, Wurzel, Wörgötter, 2006:24). AB üyesi olmayan gelişmiş ülkelerden Kanada ve Japonya’da da belirlenmiş birtakım mali kurallar yer almaktadır. Japonya’ya kıyasla mali kuralların daha yaygın olduğu Kanada’da bu kuralların ihlaline ilişkin yaptırımlar daha açık bir şekilde ortaya konulmuştur. 2.3. Kanada’da Maliye Politikası Kuralları ve Kuralların İhlalinde Yaptırımlar Kanada’nın eyaletlerinde çoğunlukla Denk Bütçe Kanunu kabul edilmiş olmasından dolayı etkin bir vergi ve harcama sınırlandırması (Manitoba ve Ontario eyaletleri hariç) bulunmamaktadır. Son yıllarda Kanada ile ilgili yapılan ampirik çalışmalar, Denk Bütçe Kanunu’nun, kamu harcamalarındaki artışı az miktarda sınırlandırdığı ancak mali dengeyi kolaylaştırdığı yönündeki argümanları desteklemektedir. 1990’lı yıllarda Kanada eyaletlerinin sekizinde Denk Bütçe Kanunu uygulanırken, iki eyalette (Prince Edward Island ve Newfoundland & Labrador) uygulanmamaktadır (Clemens vd:9). Bütçe kanunlarında ise Denk Bütçe Kuralının ihlal edilmesi durumunda kabine üyelerinin maaşlarından kesintiler ya da seçime gitmeyi içeren yaptırımlar bulunmaktadır (OECD, 2002:132). 2.4. Japonya’da Maliye Politikası Kuralları ve Kuralların İhlalinde Yaptırımlar Japonya’da 1980 yılında Maliye Bakanı ve iktidardaki Liberal Demokrat Parti arasındaki müzakereler sonucunda kabul edilen Mali Konsolidasyon Anlaşması kamu kesimi reform girişimlerinin bir parçası olmuştur. Bu anlaşmanın tüm amacı, 1990 yılına kadar açıkları kapatmak için devlet borçlanma araçlarının çıkarılmamasıdır. Amacı gerçekleştirmek için Maliye Bakanı 1982 yılında tüm kamu idarelerinin bütçeleri için sıfır artış oranını içeren bütçe hazırlama rehberi yayınlamıştır. Bu uygulama 1980’li yıllar boyunca nominal genel gider hesaplarında düşüşlere yol açmıştır. Fakat, sıfır artış tavanı uygulanması, sadece genel hesap içerisinde yer alan bakanlıklarda ve bunlara bağlı devlet dairelerinde uygulanmıştır. Yerel yönetimlere yapılan genel hesap transferleri bu artış tavanından muaf tutulmuştur. Ayrıca, artış tavanı çok sayıdaki özel hesapları (special accounts) kapsamamıştır. Dolayısıyla bu mali kural sadece kısmi bir etkiye sahip olmuştur (Hagen, 2005:3). Japonya’da mali kurallar genellikle söz konusu yıl için belirlenen mali hedefler doğrultusunda düzenlenmiştir. Örneğin 1984-1987 döneminde cari harcamalarda maksimum %10’luk, yatırım harcamalarında da maksimum %5’lik bir azalış hedeflenmiştir. 1988-1990 döneminde ise, bir önceki dönemdeki cari harcama azalış hedefi korunmuş, yatırım harcamaları artış hızı %0 olarak belirlenmiştir. 1991-2003 yılları arasında cari harcamalar, genel yönetim harcamaları ve sosyal güvenlik harcamaları için çeşitli azalış oranları, yatırım harcamaları, bilim ve teknoloji harcamaları için ise çeşitli artış oranları hedeflenmiştir. 1997 yılında kabul edilen Mali Yapı Reform Kanunu (Fiscal Structure Reform Act) ile bütçe açığının GSYİH’ye oranının %3 değerinin altına indirilmesi ve 2005 yılından sonra açıklanan finansman politikasının sonlandırılması ve bunun için yeni finansal araçların piyasaya sürülmemesi kararlaştırılmıştır. (Hagen, 2005:4). 478 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU Japonya’da bağlayıcı bir mali kural bulunmamaktadır. Kamu Maliyesi Kanunu, merkezi hükümetin borçlanmasını sadece yatırım amaçları için kullanılması konusunda teşvik etmektedir. Ancak bu kural, cari harcama açıklarının finansmanı (1991-93 dönemi hariç) için istisnai tahvil (exceptional bonds) çıkarımının başladığı 1965 yılından beri uygulanamamaktadır (OECD, 2006:89). Sonuç 20. yüzyılın sonlarına doğru yoğun bir şekilde kullanılmaya başlayan mali kurallara dayalı maliye politikası uygulamalarına karşı ilgi her geçen gün artmaktadır. Söz konusu mali kuralların tespit ediliş amaçlarına göre uygulanması ve bu konuda dikkat gösterilmesi bu kuralların ihlali durumunda uygulanacak yaptırımlar ile desteklenmesine bağlıdır. Gelişmiş ülkeler bazında maliye politikası kurallarının ihlaline ilişkin yaptırımlara baktığımızda, mali kurallar kadar, bu yaptırımların yaygın olmadığını görmekteyiz. Yaptırımlar özellikle, Amerika ve AB ülkelerinde (İstikrar ve Büyüme Paktı ile) uygulanmaktadır. AB’de İstikrar ve Büyüme Paktı gereğince belirlenen referans değerlerini aşan ülke için ilk önce itibari bir yaptırım (ülkenin kamuoyuna duyurulması), daha sonra ise ülkeden bir miktar paranın vadesiz mevduat olarak alınması, son olarak da söz konusu mevduatın para cezasına çevrilmesi uygulanmaktadır. Amerika’da belirlenen değerlerin aşılması durumunda harcama kesintilerine gidilmekte, Polonya’da borçlar için belirlenen eşik değerlerin aşılması durumunda hükümet yeni bir mali konsolidasyon programı hazırlamakta ve meclise sunmaktadır. İhtiyari maliye politikası uygulamalarının sakıncalarının giderilmesi amacıyla uygulamaya konan mali kurallar tam anlamıyla uygulanabilir nitelikte olmalıdır. Özellikle ortaya konan mali kurallara ilişkin düzenlemeye paralel olarak mali saydamlıkla ilgili düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi, kamu hesaplarının doğru ve uluslararası düzeyde karşılaştırılabilir şekilde tutulması ve bunlara her kesimin ulaşması gerekmektedir. Kaynakça Aktan, C. C. (2004), “Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal Politik İktisat”, iç. Anayasal İktisat, (ed. Aktan C. C.), Siyasal Kitabevi, 3-34. Aktan, C.C., Çoban, H. ve Demir, İ. C. (2007), “Kurumsal Maliye Politikası Perspektifinden Vergi ve Harcama Sınırlamaları”, iç. Kurumsal Maliye Politikaları, (ed. Aktan, C.C., Dileyici, D. ve Vural, İ. Y.), Seçkin Kitabevi, 167189. Buiter, W. H. (2006), “The ‘Sense and Nonsense of Maastricht’ Revisited: What Have we Learnt About Stabilization in EMU?”, Journal of Common Market Studies, 44(4), 687-710. Buti, M., Franco, D. ve Ongena, H. (1998), “Fiscal Discipline and Flexibility in EMU: The Implementation of the Stability and Growth Pact”, Oxford Review of Economic Policy, 14(3), 81-97. Benecki, R., Hölsche, J. ve Jarmuzek, M. (2006), “Fiscal Transparency and Policy Rules in Poland”, Centre for the Study of Economic & Social Change in Europe, Economics Working Paper No. 65, London, 1-31. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 479 Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar Buti, M., Eijffinger, S. ve Franco, D. (2003), “Revisiting the Stability and Growth Pact: Grand Design or Internal Adjustment”, CEPR Discussion Paper, No. 3692, 1-36. Buti, M. ve Noord van den P. (2004), “Fiscal Policy in EMU: Rules, Discretion and Political Incentives”, European Economy, European Commission Directorate General for Economic and Financial Affairs Economic Papers, No. 206, http://europa.eu.int/comm/economy_finance, (25/10/2007). Clemens, J., Fox, T., Karabegovic, A., Leroy, S. ve Veldhuis, N. (2007), Tax and Expenditure Limitations: The Next Step in Fiscal Discipline, the Fraser Institute, http://www.fraserinstitute.org/COMMERCE.WEB/product_files/TaxExpendLim ts.pdf, (11/11/2007). EC (2009), European Commission, http://ec.europa.eu/news/economy/090324_1_ en.htm, (10/04/2009). Eijffinger, S. C. W. (2002), “How can the Stability and Growth Pact Be Improved to Achieve Both Stronger Discipline and Higher Flexibility”, Briefing Paper on the Conduct Of Monetary Policy And An Evaluation of The Economic Situation In Europe - 4th Quarter 2002. European Commission (2005), Public Finance in EMU 2005, Directorate-General For Economic and Financial Affairs, Brussels. Finland Ministry of Finance (2007), “Fiscal Policy Rules and the Reform of Spending Limits in Finland”, Ministry of Finance Budget Department, Helsinki. Fuentes, A., Wurzel, E. ve Wörgötter, A. (2006), “Reforming Federal Fiscal Relations in Austria”, OECD Economic Department Working Papers, No. 474, 1- 34. Hagen, von J. (2005), “Fiscal Rules and Fiscal Performance in the EU and Japan”, Imes Discussion Paper Series, Discussion Paper No. 2005-E-5, Tokyo, 1- 44. Heniff, B. (2001), “The Sequestration Process”, CRS Report for Congress, Congressional Research Service. Hodson, D. ve Maher, I. (2004), “Soft Law and Sanctions: Economic Policy Coordination and Reform of the Stability and Growth Pact”, Journal of European Public Policy, 11(5), 798–813. Keith, R. (2001), “Sequestration Procedures Under the 1985 Balanced Budget Act”, CRS Report for Congress, Congressional Research Service. Kell, Michael (2001), “An Assessments of Fiscal Rules in the United Kingdom”, IMF Working Paper, WP/01/91, 1-36. Kopits, G. (2001), “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament”, IMF Working Paper, WP/01/145, 1-24. Maliye Bakanlığı (2008), Yıllık Ekonomik Rapor 2008. Morris, R., Ongena, H. ve Schuknecht, L. (2006), “The Reform and Implementation of the Stability and Growth Pact”, European Central Bank Occasional Paper Series, No. 47, Germany, 1-51. NCSL (2007), State Tax and Expenditure Limits 2007, http://www.ncsl.org/ programs/fiscal /tels2007.htm, (11/12/2007). OECD (2002), Economic Outlook, No. 72, Paris. OECD (2006), Economic Surveys: Japan, Volume 2006, Issue 13. Payzanoğlu, D. ve Tekkaya, A. (2005), “Euro Bölgesi İzleme Raporu”, TCMB Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü, 1-14. 480 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 A. AYSU Poterba, J. M. (1996), “Do Budget Rules Work”, NBER Working Paper Series, Working Paper 5550, 1-61. Premchand, A. (2004), “Ethical Dimensions of Public Expenditure Management”, Economic and Political Weekly, February 21, 813-822. Schuknecht, L. (2004), “EU Fiscal Rules Issues and Lessons From Political Economy”, European Central Bank Working Paper Series, No. 421, Germany, 1-38. Simmons, R. T. (2007), Constitutional Limits Versus Statutory Rules, http://www.limitedgovernment.org/limiting_leviathan/chapter5.pdf, (03/12/2007). Şimşek, H. A. ve Bekâr, A. G. (2008), “Kurallı Maliye Politikası: Seçilmiş Ülke Örnekleri”, iç. Yönetim ve Ekonomi Bilimleri Konferansı, Kamu Maliyesi ve Kamu Ekonomisi, (ed. Dileyici, D., Özkıvrak, Ö. ve Vural, T.), 11-12 Eylül 2008, 289-304. Uygur, E. (2001), “Enflasyon, Para ve Mali Baskı: İktisat Politikasında Geri Kalmışlık”, İktisat, İşletme ve Finans, 16 (189), 7-23. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 481
