ludwig von bertalanffy`in genel sistem teorisi

advertisement
KAMU YÖNETİMİ ÖRGÜTÜ:
HEDEFLER
İÇİNDEKİLER
MODERN YAKLAŞIMLAR
• Ludwig Von Bertalanffy’in Genel
Sistem Teorisi
• Philip Selznick’in Kooptasyon
Mekanizması Yaklaşımı
• Açık Sistem Yaklaşımları
• David Easton’ın Siyasal Sistem
Analizi
• Katz ve Kahn’ın Örgütler ve Sistem
Kavramı
• Durumsallık Yaklaşımı (Contingency
Theory)
•Bu üniteyi çalıştıktan sonra;
•Kamu yönetimi örgütünü açıklayan modern görüşleri
anlayabilecek,
•Kamu yönetimi örgütünü açıklayan modern görüşleri ortaya
koyanları öğrenebilecek,
•Philip Selznick’in Kooptasyon Mekanizması Yaklaşımı'nı
öğrenebilecek,
•Açık Sistem Yaklaşımı'nın örgüt açıklamalarının önemini
görebilecek,
•David Easton’ın Siyasal Sistem Analizi'nin katkı ve önemini
kavrayabilecek,
•Katz ve Kahn’ın Örgütler ve Sistem Kavramı ile getirdiği bakış
açısını görebilecek,
•Durumsallık Yaklaşımı'nın(Contingency Theory) örgüt teorilerinin
değişimine katkısını anlayabilecek,
•Sonuç olarak kamu örgütünün yapısını ve işleyişini açıklayan klasik
ve neo-klasik görüşlere ilaveten modern yaklaşımların çevre
unsurunu katarak örgütü bütünsel açıklayabildiğini
anlayabileceksiniz.
KAMU YÖNETİMİ
Prof. Dr. Hasan Hüseyin Çevik
BÖLÜM
6
Kamu Yönetimi
GİRİŞ
Önceki iki bölümde ele alınan klasik ve neo-klasik yaklaşımlardan sonra
modern ya da çağdaş yaklaşımlar olarak bilinen görüşler anlatılacaktır. Bu görüşler
1950’lerden sonra yaygınlık kazanmıştır. Bu yaklaşımlar biçimsel ve doğal örgüt
açıklamalarını reddetmemişler, ancak bunların eksik olduğu düşüncesiyle biyoloji
ve psikolojide Bertalanffy,1 tarafından öne sürülen açık sistem teorisini siyasal
yapılara ve örgütlere uygulamaya çalışmışlardır. Böylece bir örgüt ele alınırken
biçimsel boyut, doğal boyut, örgütün çevre ile ilişkileri ele alınmalı ve bütünsel bir
yaklaşımla konu irdelenmelidir. Bu noktada dikkati çeken görüşler, Bertalanfyy’nin
Genel Sistem Teorisi, Selznick’in Kooptasyon Mekanizması (Cooptative
Mechanism-Yönetime Ortak Kararla Yeni Yönetici İlave Etme), Açık Sistem
Yaklaşımları (David Easton---Katz ve Kahn) ve Durumsallık Yaklaşımı (Burns ve
Stalker) sayılabilir.2
LUDWİG VON BERTALANFFY’İN GENEL SİSTEM TEORİSİ
Ludwig Von Bertalanffy 1901-1972 yılları arasında yaşamış biyoloji ve
psikoloji çalışmış Avusturyalı bir bilim adamıdır. Bilim felsefesi, psikoloji, biyofizik
ve karşılaştırmalı psikoloji üzerine araştırmaları bulunan bu yüzyılın ilk yarısının en
önemli biyologlarından biri olan Bertalanffy, Genel Sistem Teorisini (GST)
geliştirerek sadece biyolojik ve psikolojik bilimleri etkilememiş aynı zamanda sosyal
bilimlerde (sosyoloji, siyaset, yönetim ve örgüt) sistem yaklaşımının uygulanması
açısından büyük etki yapmıştır.3 Genel Sistem Teorisi’yle ilgili yazılarına 1929, 1931,
1933 ve 1938 yıllarında özellikle Kinetik Açık Sistem Teorisi adıyla giriş yapsa da,
Genel Sistem Teorisi’nin bütün bilim dallarında geçerli bir yöntem olduğuyla ilgili
görüşlerini ilk kez 1949 yılında Şikago Üniversitesinde misafir öğretim üyesi olarak
bulunduğu dönemde derslerde ortaya koymaya başlamıştır. 1950’lerden sonra
çalışmalarını biyolojik bilimlerden bilim felsefesine, Genel Sistem Teorisi’ne ve
psikolojiye ağırlık vermiştir.
Bertalanffy, daha sonra Genel Sistem Teorisi’nin özünü oluşturacak olan
Organizmik Sistem Teorisi’ni 1930’larda oluşturmuştur. Bertalanffy’nin temel
hareket noktası her organik sistemin içinde dinamik bir sürecin varolduğu
varsayımına dayanmaktadır. Sonraki aşamada, değişen çevrede düzenli bir duruma
ulaşan açık sistem olarak bir organizmanın şüpheci yaklaşımla açıklanmasını
amaçlamıştır. Bertalanfyy, iki biyolojik ilkenin olduğunu farz etmiştir: Denge
olmayan durumda organizmanın korunması ve bir sistemsel yapının hiyerarşik
organizasyonu. Son olarak Bertalanffy, bu biyolojik sistem teorisini, niceliksel
büyüme kinetiği ve metabolizmayı araştıran bir inceleme programıyla donatmıştır.
Sonuçta Biyolojik Sistem Teorisi’ni ortaya attığında canlı varlıkların çevresiyle ilişkili
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
2
Kamu Yönetimi
açık sistemler olduğunu ve dengesiz durumlarda kendilerini düzenleyebileceklerini
ve canlı sistemin kendi içinde bütün parçalarıyla bir bütünü oluşturduğunu öne
sürmüştür.
1940’larda, Açık Sistem Teorisi’ni ortaya koyan Bertalanffy, kapalı bir
sistemin aksine açık bir sistemin belli bir süreçte düzene ve dengeye girdiğini ve
devam ettirdiğini söylemiştir. Bu durumun istikrara kavuşmasıyla açık sistemin belli
parçaları karmaşık bütün kadar, birbirlerine karşı diğerine eş zamanlı uyumlu
(senkronize) hâle gelirler. Böylece, genel sistem, organik bir sistemin davranışıyla
karşılaştırıldığında bir çeşit kendiliğinden düzenlenen bir sistem olarak
görünmektedir. Örneğin eğer siz açık bir sistemin enerji akımını gözlerseniz, bu
aşamanın sistem koşullarına dayanan minimum (en az seviyede) bir entropi
(bozulma-yok olma) üretimi anlamına geleceği için istikrarlı bir duruma eğilimli
olduğunu görülür. Diğer bir ifadeyle açık sisteme sürekli enerji girişiyle en aza
düşürülen yok olma (entropi) süreci istikrarlı durumu geniş çaplı
etkileyemeyecektir. Sonuç olarak açık sistem dinamik yapısıyla her türlü
dengesizliğin bozucu etkisini en aza indirerek dağınık durumlarda istikrarlı bir yapı
devam ettirilmesinde başarılı olacaktır. Böylece Bertalanfyy, bütün bilimlerde
model oluşturabilecek yeni bir paradigma olarak Genel Sistem Teorisini ortaya
koymuştur (Bertalanfyy, 1949).
Ludwig Von Bertalanfyy,
biyoloji ve psikolojiye
uyguladığı Açık Sistem
Teorisi’yle sosyal
bilimlere (özellikle
siyaset bilimi ve örgüt
teorisine) önemli katkı
yapmıştır.
GST üç parçadan oluşmaktadır: Sistem bilimi, sistem teknolojisi ve sistem
felsefesi. Sistem bilimi ile anlatılmak istenen matematiksel sistem teorisidir. Sistem
bilimi dendiğinde, çeşitli bilim dallarında (fizik, biyoloji ve sosyal bilimler gibi)
bilimsel araştırma ve sistem teorisi ile bütün sistemlere uygulanan ilkeler doktrini
olarak Genel Sistem Teorisi anlaşılmaktadır. Dinamik Teori’nin ana noktası
istikrarıdır ki bu bir sistemin karışıklıklara olan tepkisidir (denge durumları). Dışsal
tanımda, sistem çevresiyle olan ilişkileriyle beraber kara kutu olarak
düşünülmektedir ve diğer sistemler grafiklerde parça parça ve akış planı dahilinde
gösterilmektedirler. Sistemin tanımı girdi ve çıktı bağlamında yapılmaktadır.
Böylece sistemin genel şekli girdi ve çıktı ile ilgili transfer işlevleridir. Bunlar tipik
olarak doğrusal kabul edilmekte ve farklı değerler bütünüyle ortaya konmaktadır.
Kontrol, teori dışsal ve tanımlama iletişim bağlamında (sistem ve çevre arasında ve
sistemin içinde karşılıklı bilgi değiş tokuşu) ve çevreyle ilgili sistemin işlevinin
kontrolü bağlamında verilmektedir.
Sistem teknolojisi ise şudur: Hem donanım (kontrol teknolojisi, otomasyon ve
bilgisayarlaşma gibi) ve yazılım (sistem kavramının ve teorisinin sosyal ve ekonomik
sorunlar da uygulanması) da dahil modern teknolojide ve toplumda sorunlar ortaya
çıkmaktadır. Bu alana sistem teknolojisi denmektedir.
Sistem felsefesi, yeni bir bilimsel paradigma olarak sistemin başlatılmasını
izleyen düşünce ve dünya görüşünün yeniden yönlendirilmesidir. İlk olarak sistemle
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
3
Kamu Yönetimi
ne demek istediğimizi ve gözlem dünyasında çeşitli seviyelerde sistemlerin nasıl
gerçekleştirildiğini öğrenmemiz gerekir. Buna sistem ontolojisi (varlıkbilim) denir. Bir
galaksi, bir hayvan, bir hücre ve bir atomun sistem olduğunu herkes kabul edecektir.
Fakat biz bunları ne bağlamda sistem olarak düşünüp konuşabiliriz? Gözlemleyerek
algıladığımız şeyler mi gerçek sistem yoksa esasen sembolik yapılar olan kavramsal
sistemler ve soyut sistem mi gerçek? Aslında bu gerçekle özdeşleşen kavramsal
düzeyde oluşturulan sistemdir. Fakat gerçekle kavramsal oluşturulan sistem
arasındaki ayrım çok açık değildir. Örneğin biz bir parçanın etkileşimleri üzerine
düşündüğümüzde, sosyal bir sistem, bir hayvan ve insan (ya da genel olarak canlı
varlıklar) kadar gerçektir. Sonuç olarak gözlemlenen ve algılanan bütün sistemler
kadar bunların kavramlaştırılması da gerçektir. İşte Genel Sistem Teorisi bu
gerçekliğin açıklanmasında özellikle bürokratik yapıların açıklanmasında daha
kapsamlı bir bakış açısı getirmiştir. Bu bağlamda Sistem Yaklaşımı’nın öncüsü olan
Bertalanfyy’nin biyolojik sistemlere uyguladığı genel sistem teorisinin sosyal, siyasal
ve yönetsel sistemlerin açıklanmasında önemli katkısı olduğu söylenebilir.
PHİLİP SELZNİCK’İN KOOPTASYON MEKANİZMASI
YAKLAŞIMI
Selznick, Tenessy Vadisi Yönetimi (TAV) üzerine yaptığı araştırmalardan
sonra 1949 yılında TVA and the Grass Roots adlı eserini yayınlamıştır.4 Bu eserinde
Selznick kooptasyonu şu şekilde tanımlar: “Kooptasyon, bir örgütün istikrarına veya
varlığına gelebilecek tehditleri önlemenin aracı olarak, o örgütün önde giden
yönetici (lider) kadrosuna veya karar verme (politika belirleme) yapısına yeni
eleman ve üyelerin dâhil edilmesi sürecidir”. Selznick’e göre bir biçimsel (formal)
kooptasyon bir de doğal (informal) kooptasyon vardır. Bunun anlamı örgütleri
açıklarken hem çevrelerinde hem de kendi içlerinde gelişen biçimsel olan veya
olmayan (doğal) sosyal sistemler göz önüne alınmalıdır.5
Selznick, dış çevreyi doğrudan dâhili sosyal sisteme bağlar. Bir idari örgüt
içinde kişiler bu örgüte çalışma amaçlı girerken beraberlerinde sosyal anlayış ve
karakterlerini de getirirler. Diğer bir ifadeyle bir kamu kurumunda işe başlarken, bir
yetkili bazı ideal amaçları yapmak üzere işe başlar. Bu noktada dolayısıyla görev
anında hizmet sunulan kesimi etkileyen hareketleri idari görev bağlamında
gerçekleştirmek zorunda kalacaktır. Bu etkiledikleri kesimler (hizmet sundukları
kesimler) tek tek bireyler veya güçlü örgütlenmeler olabilir.
Her türlü idari hareketlere karşı halkın verdiği tepkiler, özellikle de bu
kesimlerin pazarlık güçleri varsa dikkate alınmak zorundadır. Zamanla, hizmet
sunan kamu görevlisiyle, hizmet sunduğu kesimdeki bireyler veya hizmetin hitap
ettiği kesimdeki örgütler arasında karmaşık bir ilişki modeli (tipi) gelişebilir.
Dolayısıyla bir bürokratik örgüt ve içindeki bürokratlar bir şekilde çalışmalarını
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
4
Kamu Yönetimi
gerçekleştirirken çevresiyle etkileşim içinde bulunmak zorundadırlar. Selznick’in
özellikle vurgulamak istediği özetle bir kurumun faaliyetlerini yaparken harici ve
dâhili çevreye doğrudan bağımlı olduğu ve bağımsız şekilde çalışmalarını
sürdüremeyeceğidir. Örgüt yönetimine ve karar verme mekanizmasına biçimsel ve
doğal çevreden ihtiyaca göre yeni katılımlar yaparak örgüt yaşamını sürdürmeyi
başarır. Başta da denildiği gibi bir çeşit örgüte bütünsel açıdan bakmak olan bu
yaklaşıma Selznick kooptasyon mekanizması demektedir. 6
AÇIK SİSTEM YAKLAŞIMLARI
Sistem Yaklaşımı’nın bir biyolog olan Ludwig von Bertalanfyy tarafından öne
sürüldüğü dönem geçen yüzyılın ikinci çeyreğine rastlamaktadır. Daha sonra
1950’lerde Sistem Teorisi bütün bilimlerde özellikle yönetim ve örgüt analizinde
kullanılmaya başlamıştır. Bu konuda en önemli kişiler, biyoloji ve psikoloji alanında
kullanan ve bütün bilim dallarında kullanılabileceğini öneren Bertalanfyy7, siyasal
sistem analizinde kullanan David Easton’ın siyasal sistem yaklaşımı8 ve 1966 yılında
yayınladıkları The Social Psychology of Organisations (Örgütlerin Sosyal Psikolojisi)
adlı kitaplarıyla örgüt analizinde kullanmayı öneren Katz ve Kahn9 sayılabilir.
Amacımız açısından David Easton’un Siyasal Sistem Analizi ve Katz ve Kahn’ın Açık
Sistem Kavramı ve Örgütler adlı çalışmalarında sistem yaklaşımı ile ilgili teorik
görüşleri ele alınacaktır.10
David Easton’ın Siyasal Sistem Analizi
Easton, siyasal sistemi,
bir toplumda o toplumu
birbirine bağlayan idari
kararları alan ve
toplumsal değerleri
koruyan, karşılıklı ilişkide
olan kurum ve
çalışmaların bir
uzlaşması olarak
tanımlamaktadır.
Kamu yönetiminin sistem olarak ele alınması yoluyla analizinin yapılması
David Easton tarafından öne sürülmüştür.11 Easton’un verdiği model daha çok
siyasal sistemin analizi ve kamu politikalarının analizinin yapılması amacına
yöneliktir. Bu bağlamda sistem yaklaşımı bir ülkenin siyasal yapısının ve
örgütlenmesinin iç ve dış çevresiyle ele alınması noktasında günümüzde de geçerli
olan bir modeldir. Easton’un bu yaklaşımında siyasal sistem çevresiyle beraber bir
bütün olarak düşünülmektedir. Bu anlamda kamu politikası, siyasal sistemin
çevresinden yükselen beklenti ve istemlere verdiği karşılık olarak görülmektedir.
Easton, siyasal sistemi, bir toplumda o toplumu birbirine bağlayan idari
kararları alan ve toplumsal değerleri koruyan, karşılıklı ilişkide olan kurum ve
çalışmaların bir uzlaşması olarak tanımlamaktadır. Bu modele göre kamu politikası
siyasal sistemin bir çıktısı olarak tanımlanmaktadır. Sistem modelinde bazı kavramsal
terimler vardır: Siyasal sistem, girdiler (istemler ve destekler), çıktılar (kararlar ve
çalışmalar) ve son olarak çevredir.
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
5
Kamu Yönetimi
Bir ülkenin bürokratik
yapısını, alt
sistemlerden meydana
gelen bir büyük sistem
olarak açıklamayı
amaçlayan Easton’un
Sistem Modeli Türk
bürokrasisi ve siyasal
sisteminin analiz
edilmesi amacıyla Cemil
Oktay tarafından
kullanılmıştır.
Yukarıda grafikte sistem ve çevre ilişkisi verilmiş ve teorisinin ana kavramları
tabloda gösterilmiştir. Çevre, siyasal sistemin sınırlarının dışında olan bütün olayları ve
koşulları içerir. Siyasal sisteme olan talepler insanlardan, gruplardan ya da bireylerden
gelmektedir. Bireyler veya gruplar yasalara uyduklarında, vergilerini verdiklerinde ve
seçim sonuçlarına razı olduklarında, genel olarak kamu politika kararlarını kabul
ettiklerinde kendilerine destek verilir. Girdiler siyasal sistem içine alınır ve çıktılar
üretilerek dışarı verilirler. Siyasal sistemin bu çıktıları, kamu politikalarını oluşturan
değer tahsisleridir. Böylece çıktılar (kamu politikaları) çevreyi ve istemleri
değiştirebilir. Bu sistemi yeni daha öte politika çıktıları üretmeye yönlendirir ve bu
faaliyet bir döngü olarak devam eder. Bir ülkenin bürokratik yapısını, alt
sistemlerden meydana gelen bir büyük sistem olarak açıklamayı amaçlayan
Easton’un Sistem Modeli Türk bürokrasisi ve siyasal sisteminin analiz edilmesi
amacıyla Cemil Oktay tarafından kullanılmıştır.12 Easton’un kullandığı sistem
yaklaşımı kavramlarını ele almak yararlı olacaktır.
Siyasal Sistem
Easton’un yaklaşımında siyasal sistem çevresiyle beraber bir bütün olarak
düşünülmektedir. Bu anlamda siyasal sistemin çevresinden yükselen beklenti ve
istemlere verdiği karşılık her türlü kamusal faaliyetler (politikalar ve hizmetler dâhil)
olarak görülmektedir. Easton, siyasal sistemi, bir toplumda o toplumu birbirine
bağlayan idari kararları alan ve toplumsal değerleri koruyan, karşılıklı ilişkide olan
kurum ve çalışmaların bir uzlaşması olarak tanımlamaktadır. Bu modele göre siyasal
sistemin çıktıları kamu politikaları, kamu hizmetleri, kamusal kararlar ve benzeri
çalışmalar olarak tanımlanmaktadır. Çevre, siyasal sistemin sınırlarının dışında olan
bütün olayları ve koşulları içerir.
Siyasal sisteme olan talepler insanlardan, gruplardan ya da bireylerden
gelmektedir. Bireyler veya gruplar talep, beklenti ve ihtiyaçlarını sisteme iletirler.
Demokratik devletlerde devlet ile toplumun ilişki seviyesi oldukça ileri seviyededir.
Çoğulcu toplumsal yapıdaki grupların temsilcileri (genelde aracı kurumlar)
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
6
Kamu Yönetimi
toplumdaki gruplar adına her türlü ihtiyaç, beklenti ve talebi sisteme ulaşırılar.
Girdiler siyasal sistem içine alınır ve çıktılar üretilerek dışarı verilirler. Siyasal sistemin
bu çıktıları yetkili olarak kamu politikalarının oluşturan değer tahsisleridir. Böylece
çıktılar (kamu politikaları) çevreyi ve istemleri değiştirebilir. Bu, sistemi, yeni daha öte
politika çıktıları üretmeye yönlendirir ve bu faaliyet bir döngü olarak devam eder.
Siyasal Sisteme Yapılan Girdiler
Siyasal sisteme yapılan girdiler genel olarak üçe ayrılır: talep ve beklentiler,
ihtiyaçlar ve destekler. Günümüzün devletlerinde vatandaşlar birçok hizmeti
devletten almaktadır ya da devlet tarafından kontrol edilen kurumlardan (resmi
veya özel) almaktadırlar. Bu hizmetlerle ilgili beklenti ve talepleri bireyler özellikle
günümüzde aracı kurumlar yoluyla siyasal sisteme iletmektedirler. Bu beklentiler
temelde güvenliğin sağlanması, eğitimin verilmesi, sağlığın sunulması ve diğer
hizmetlerin sağlanmasıyla ilgilidir. Siyasal sistemin ülkede değer ve varlık dağıtan
tek sistem olması, bunu otorite kullanarak (zora dayalı olarak) yapabilmesi ve bu
dağıtımın ülkedeki herkesi bağlaması siyasal sisteme diğer sistemler üzerinde
önemli bir güç sağlamıştır.
Bu güç siyasal sistemin ülkenin her yerinde
hissedilmesi anlamına geldiğinden vatandaş istek, beklenti ve ihtiyaçlarını öncelikli
olarak siyasal sisteme yapmaktadır.
Sisteme gönderilen girdilerin seviyesi siyasal sistemin çevresindeki dışsal
donanım unsurlarının yoğunlaşmasıyla yakından ilgilidir. Dışsal donanım
unsurlarından bazıları kentleşme, eğitim seviyesinin artışı, nüfus artışı, teknolojik
gelişmeler ve benzerleridir. Bu dışsal donanım unsurlarındaki artı değişimler
sistemden ihtiyaçlarla ilgili beklentileri ve talepleri artıracaktır. Burada toplumun
modernleşmesi bağlamında gelişmişlik seviyesiyle siyasal sistemden beklentilerin
artış oranında bir bağ olduğu söylenebilir. Bu konuda gelişmekte olan ülkeler ile
gelişmiş ülkeler arasında karşılaştırmalı bir çalışma yapan Riggs’in (1964) Prizmatik
toplum çalışması gelişmişlik seviyesinin (fonksiyonel farklılaşma seviyesi)
toplumdan yükselecek beklentiler ve talepler üzerinde etkili olacağı konusunda
fikir vermektedir. Gerçekten gelişmiş toplumlarda siyasal ve yönetsel sistemden
beklentilerin daha yüksek olduğu söylenebilir. Destekler için ise siyasal sistemin
ayakta kalabilmesi için gerekli mali ve sosyal destekler kast edilmektedir.
Gerçekten devletin ayakta kalabilmesi için ödenen vergi miktarı ile seçmenlerden
gelecek destekler sistemin kendini devam ettirebilmesi için önemlidir. Bu yönüyle
siyasal sistemin çevresinden alacağı destek sistemin yaşamasında önemli rol
oynamaktadır.
Sistemin Çıktıları ve Sonuçları
Siyasal sistemin bir anlamda idari sistemin çıktıları, somut gerçekleştirilen
mal ve hizmet miktarıdır. Diğer bir ifadeyle siyasal sistem tarafından verilen
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
7
Kamu Yönetimi
kararların uygulanması ve izlenmesi sonucunda gerçekten yapılan şeylerdir. Basitçe
ifadesiyle genelde siyasal sistemin daha dar açıdan kamu yönetiminin (veya kamu
kuruluşunun) yapacağını söylediği şeyden ziyade gerçekten yaptığı şeydir. Her türlü
gerçekleştirilen hizmetler çıktı olarak kabul edilebilir. Toplanan vergiler, yol
yapımları, sosyal güvenlik ödemeleri, sağlık hizmetleri ve benzerleri çıktı olarak
kabul edilmektedir.
Sonuçlar çıktılardan farklıdır. Sistemin sonuçları dendiğinde, kamu
yönetimi tarafından uygulanan veya uygulanmamayı tercih etmesinden ortaya
çıkan ve toplum için amaçlanan veya amaçlanmayan sonuçlar (meyveler)
kastedilmektedir. Örneğin sosyal güvenlik ödemelerinin miktarı, yardım alan
insanların sayısı ve benzeri veriler kamusal çıktılardır. Bu çıktıların sonuçları
nelerdir? Bunlar kişilerin sosyal güvenlikle ilgili geleceklerini güvenli hale getiriyor
mu? Sosyal güvenliğe ihtiyacı olan fakat sahip olmayan insanların sayısı azalıyor
mu? İşte bir politikanın çıktılarının toplum üzerindeki etkileri politikanın sonuçları
olarak görülmektedir. Bu yönüyle bir politika analizcisi bunları göz önüne almalıdır.
Çıktıların ölçülmesi kolay olurken sonuçların ölçülmesi zordur.
Çevre
Bireysel Etkinlik
Siyasal sistemin çevresi genel olarak toplumun kendisidir. Demokratik
toplumlarda herkes bir şekilde kendini temsil edecek sosyal örgütlenmelere
gitmektedir. Demokratik bir toplumda yukarıda anlatılan siyasal partiler, baskı
grupları ve medya toplumun (çevrenin) devletten beklentilerini, ihtiyaçlarını ve
sorunlarını devlete aktarmaktadırlar. Demokrasilerde ülkedeki sisteme egemen
olan güç ulusun kendinde olup bu egemenliği kullanan siyasal sistem halkın
emrindedir. Çevre bu anlamda sivil toplumun kendisidir. Sivil toplum devletin
dışında kalan her türlü kişi ve kuruluşu ifade eder. Dolayısıyla sivil toplum devlet
otoritesi dışında kendi ilke ve kurallarına göre işleyen sosyal ve ekonomik özerk
alanlardır. Dolayısıyla siyasal sistemin çevresi dendiğinde sosyal, ekonomik,
kültürel ve benzeri diğer sosyal alt sistemler anlaşılmaktadır. Sonuç olarak sivil
toplum sistemleri, siyasal sistemin çevresini oluştururken siyasal sistem kendisi de
devleti oluşturmaktadır. Bu yönüyle siyasal sistemin temel hedef ve amacı
çevresindeki diğer alt sistemlere hizmet sunmaktır.
• Neden Easton’un Sistem Modeli'nin günümüzde geçerli bir
model olduğunu tartışınız.
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
8
Kamu Yönetimi
Katz ve Kahn’ın Örgütler ve Sistem Kavramı
Katz ve Kahn 1966 yılında yazdıkları The Social Psychology of Organizastions
adlı kitabın “Örgütler ve Sistem Kavramı” adlı bölümünde –ki bu bölüm daha sonra
1997 yılında Classics of Public Administration13 adlı derleme kitapta tekrar
yayınlanmıştır- açık bir sistemin genel özelliklerini ele almışlardır. Katz ve Kahn bu
özellikleri anlatırken biyolojik ve sosyal sistemler arasında benzerlikler kurarak
konuyu tartışmışlardır.14
Katz ve Kahn örgütlerin ne olduğu, nasıl çalıştığı, insanların bunları nasıl
algıladığı ve örgütlerin insan ihtiyaçlarına ne kadar cevap verdiği konularını
anlamanın önemli olduğuna vurgu yaparak Sistem Teorisi’nin örgütleri açıklamada
ne kadar etkili olabileceğini ele almışlardır. Katz ve Kahn açık sistemlerin ortak
özelliklerini şöyle sıralamaktadır: Enerji İthali, Sistem İçi Girdiler, Sistem İçi Girdiler,
Çıktılar, Olayların Dönüşümü Olarak Sistem (tekrar enerji alma), Negatif Entropi
Bilgi Girdisi, Negatif Geri Besleme ve Kodlama Süreci, İstikrarlı Durum ve Dinamik
Denge Oluşumu, Farklılaşma, Eşsonuçluluk.15
Katz ve Kahn açık
sistemlerin ortak
özelliklerini şöyle
sıralamaktadır: Enerji
İthali, Sistem İçi
Girdiler, Sistem İçi
Girdiler, Çıktılar,
Olayların Dönüşümü
Olarak Sistem (tekrar
enerji alma), Negatif
Entropi Bilgi Girdisi,
Negatif Geri Besleme ve
Kodlama Süreci,
İstikrarlı Durum ve
Dinamik Denge
Oluşumu, Farklılaşma,
Eşsonuçluluk
Katz ve Kahn, bu özellikler açıklandığında bir örgütün kolayca
anlaşılabileceğini öne sürmüşlerdir. Burada özetle bunların anlamının ne olduğunu
belirtmekte yarar vardır.
 Enerji ithali; açık sistemler dış çevreden bir çeşit enerji ithal ederler. Benzer
şekilde sosyal örgütler de diğer kurumlardan, insanlardan veya maddi
çevreden yenilenmiş enerji temini yapmak zorundadır. Hiçbir sosyal yapı
kendi kendine yeterli veya başka hiçbir şeye ihtiyaç duymayan bir yapı
olamaz.
 Sistem içi girdiler; açık sistemler, ellerindeki kaynakları kendi amaçlarına
uygun elde edilebilir enerjiye dönüştürürler. Örgüt yeni bir ürün yaratır veya
maddeleri işler veya insanları eğitir veya bir hizmet sunar. Bu faaliyetler
girdilerin yeni bir organizasyonunu gerektirir. Böylece bazı işler sistem içinde
yapılır.
 Çıktılar; açık sistemler çevreye bir ürün ihraç eder. Bu çıktılar ister yeni bir
icat olsun ya da başka bir şey olsun bir şekilde dış çevreye sunulur.
 Olayların Dönüşümü Olarak Sistem (tekrar enerji alma); sistemin dış
çevresiyle karşılıklı enerji değişimi faaliyetleri biçimi dönüşümsel bir özelliğe
sahiptir. Çevreye verilen ürün, faaliyetler döngüsünün tekrarlaması için
enerji kaynaklarını sağlamaktadır. Faaliyetler döngüsünü destekleyen enerji,
faaliyetin kendinden gelen veya dış dünyadaki aynı ürün değiş tokuşundan
ortaya çıkabilir. Böylece enerji yenilemesi, doğrudan örgütün kendi
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
9
Kamu Yönetimi
faaliyetlerinden gelir. Dolayısıyla açık bir sistem bir yandan ürettiği çıktıların
(ürünler) getirilerini ister para şeklinde, ister duygular şeklinde kendinin
yaşaması için tekrar kullanır.
 Negatif Entropi; açık sistemler canlı kalmak için entropi sürecini tamamen
önüne geçemeyecekleri için geciktirmeye çalışmalıdırlar. Bu da ancak
bozulmaya karşı koyma (negatif entropi) şeklinde olabilir. Açık sistemler
harcadığından daha fazla enerjiyi içine alarak yedek enerji depolayabilir ve
entropiyi (bozulmayı) geciktirebilir. Bu sürece negatif entropi denmektedir.

Bilgi Girdisi, Negatif Geri Besleme ve Kodlama Süreci; sisteme sadece
yaşaması ve çalışması için enerji girişi olmaz. Bunun yanında girdiler, bilgi
karakterlidir ve yapıya çevreyle ilgili olarak bilgi sinyalleri de sağlarlar. Bilgi
girdisinin en basit örneği negatif geri beslemedir. Negatif geri besleme bilgisi
sistemin kendi temel amacından meydana gelen sapmaları düzeltmesini
sağlar. Böylece sistemin faaliyetlerinde istikrarlı olması mümkün olur. Aynı
şekilde sistemler sadece uyum sağlayabileceği bilgi sinyallerine tepki verirler.
Bir sistemin kendi yapısına kabul ettiği, çevirdiği veya reddettiği seçici
mekanizmaların genel adı kodlamadır. Kodlama süreci yoluyla evrendeki
karmaşık gibi görünen sistemler anlamlı ve anlaşılabilir birkaç kategoriye
indirgenebilir. Sistem tarafından gerçekleştirilen işlevlerin doğası kodlama
mekanizmalarını belirler ve böylece işlevlerini sürekli hâle getirirler.
 İstikrarlı Durum ve Dinamik Denge (homeastatic) Oluşumu; entropinin
önüne geçme amaçlı enerjinin sisteme alınmasının hedefi, sistemin
çevresiyle karşılıklı enerji değişiminde (sistemin çevreye çıktı vermesi ve
çevreden girdi alması) bir devamlılığın sağlanmasıdır. Dalgalar içinde yüzen
bir geminin kendini mümkün olduğu kadar bir dengede (istikrarlı durum)
tutması gibi sistem çevredeki değişiklik ve istikrarsızlıklar içinde kendi
mekanizmaları sayesinde belli bir dengede yaşamını devam ettirecektir.
 Farklılaşma Açık sistemler, farklılaşma ve karmaşıklaşma yönünde hareket
ederler. Sosyal örgütler daha büyük çapta fonksiyonel uzmanlaşmayla
birlikte rollerin artmasına ve karmaşıklaşmasına doğru gelişirler. Dolayısıyla
örgütlerde zaman içinde basit yapılanmadan karmaşık ve gelişmiş bir yapıya
doğru eğilim vardır. Bu noktada fonksiyonel farklılaşma çevreye paralel
olarak artmaktadır.
 Eşsonuçluluk; açık sistemlerin son özelliği ise eşsonuçluluk ilkesidir. Bu ilkeye
göre bir sistem, başlangıçta farklı koşullara ve imkânlara sahip olabilir ve
aynı sonuca ulaşmak için farklı yollar kullanabilir. Ama sonuçta aynı nihai
duruma ulaşır. Böylece açık sistemler bir sonuca ulaşmak için birden çok yol,
yöntem ve duruma sahip olabilir. Buna eşsonuçluluk denir.
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
10
Kamu Yönetimi
Durumsallık Yaklaşımı (Contingency Theory)
1950’lerin sonlarında ve 1960’ların başlarında İngiltere’de birtakım
araştırmalar yapılmış ve bu araştırmalar Durumsallık Teorisi denilen yaklaşımı
ortaya çıkarmıştır. Bu yaklaşıma göre yönetim faaliyetlerinde –örgütleme, işletme,
liderlik, motivasyon ve diğer faaliyetler- uygulanacak tek bir yöntem veya yol
yoktur.
Bu yaklaşım özü itibariyle belli bir örgütü anlamak ve açıklamak için hatta
yöneticiler açısından yönetmek için örgütün içinde bulunduğu durumlara, şartlara
ve özelliklere bakarak örgütün anlaşılması veya yönetilmesi gerektiği görüşündedir.
Bu nedenle bu yaklaşım ne geleneksel yaklaşımların dediklerine ne de Açık Sistem
Teorisi’nin dediklerine açıkça destek verir. Duruma, zamana, yere ve eldeki
imkânlara göre yönetime yaklaşımlar değişmektedir. Dolayısıyla bu durumsal bakış
açısı örgüt açıklamalarında daha gerçekçi ve önemli hale gelmektedir.
Durumsallık Yaklaşımı
bir kurumun veya
teşkilatın
yönetilmesinde tek bir
yöntem veya tekniğin
olmadığını zamana,
yere, kişilere ve ortama
göre yönetimin
gerçekleştirilmesi
gerektiğine vurgu
yapar.
Bu yaklaşıma en iyi örneklerden bir tanesi İngiltere’de sanayi kuruluşları
üzerine yaptıkları alan çalışmasının analizinde Burns ve Stalker’in öne sürdükleri
fikirlerdir.16 Yönetim sistemleri konusunda şöyle bir ayrım yapmışlardır: Mekanik
ve organik yönetim sistemleri. Mekanik yönetim sistemleri, daha çok Weberyen
modele uyar ve daha çok değişmeyen istikrarlı görevler için en uygun olanlardır.
Bunun aksine ikinci anlamda organik yönetim sistemleri, açıkça tanımlanmış
hiyerarşi içindeki uzmanlık kuralları arasında paylaştırılamayan ve dağıtılamayan
sorunlar ve ihtiyaçlar ortaya çıktığı zaman, istikrarsız koşullara en iyi uyarlanan
sistemlerdir.
Bireyler bir bütün olarak kurumun görevleriyle ilgili bilgilerinin ışığında kendi
özel görevlerini yerine getirirler. Örgüt içinde etkileşim aynen dikey olduğu gibi
yatay olarak da devam eder. Farklı kademelerdeki insanlar arasındaki iletişim
yukarıdan aşağıya emir vermeden daha çok yatay (aynı kademede) danışmaya
benzer. Her şeyi bilme kurumun başındaki kişiye artık atfedilemez.
Burns ve Stalker’in sözleriyle bu yaklaşımın anlatımı bitirilebilir: “Biz, bütün
şartlar altında ne mekanik sistemin ne de organik sistemin bir diğerine üstün
olduğunu söylemekten kaçınmak istiyoruz. Deneylerimizde, özellikle istikrarlı ve
düzenli şartlarda organik sistemlerin mekanik sistemlerin yerine geçmesi
gerektiğine dair varsayımı doğrulayacak hiçbir şey bulamadık. Yönetim deneyimi ve
bilgeliğinin başladığı nokta, en uygun yönetim sistemi diye bir şeyin olmadığının
farkına varmaktır”. 17
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
11
Özet
Kamu Yönetimi
• Günümüzde bir örgütün ne olduğu, nasıl yönetilmesi gerektiği, nasıl
işlediği, insanın örgütteki yeri ve rolü ve örgütle ilgili diğer konularda
önemli bir birikim vardır. Yüzyılı aşan bir süredir modern örgütler üzerine
ortaya konan ve söylenen görüşler, teoriler ve açıklamalar belli bir
gelişme çizgisi göstererek daha iyiye gitme ve olgunlaşma eğilimindedir.
Daha sonra ortaya atılan görüşler genel itibariyle öncekinin eksiklerini
söyleyerek daha iyiye gitmeyi amaçlamışlardır. Böylece örgütün bütün
yönleriyle açıklanması için günümüze kadar gelişerek birbirlerini
tamamlamışlardır. Bu nedenle Weber veya Taylor’un dediklerinin
günümüzde de geçerliliğini sürdürdüğünü söylemek yanlış olmaz. Hatta
bu görüşler önümüzdeki kırk elli yıl boyunca da geçerliliklerini devam
ettirecek gibi gözükmektedirler.
• 1900’lerden 1930’lara kadar revaçta olan klasik yaklaşımlara neo-klasik
yaklaşımlar yeni bir boyut ekleyerek açıklamaları geliştirmişlerdir. Aynı
şekilde bu bölümde incelenen modern yönetim teorileri açıklamalara
yeni bir boyut ekleyerek teorik çizginin daha kapsamlı ve geniş
perspektifli olmasına katkı sağlamıştır. Bu da örgütün açıklanmasında
çevrenin de göz önüne alınmasıyla bütünsel bir yaklaşım benimsenmiştir.
Temel amaç bir kamu kurumunun ya da özel sektör kuruluşunun yapısı
ve işleyişi ile ilgili görüş oluşturmak ve böylece daha iyi nasıl yönetilebilir
sorusuna cevap aramak ise örgüt teorilerindeki gelişim çizgisi bunun
başarıldığını ve açıklamaların gelişen bir çizgiyle ilerleyerek devam
ettiğini göstermektedir.
• Sonuç olarak örgütleri açıklama amaçlı ortaya atılan teorilerde ve
yaklaşımlarda biçimsel örgüt açıklamalarından doğal örgüt açıklamalarına
ve daha sonra bu bölümde incelendiği şekliyle çevresiyle beraber ele alan
bütünsel çağdaş yaklaşımlara ve son olarak da örgüt kültürü, örgütler
arası açıklamalar ile kamu-özel ayrımının olmadığı yönündeki
yaklaşımlara doğru bir gelişme göstermiştir.
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
12
Kamu Yönetimi
DEĞERLENDİRME SORULARI
Değerlendirme
sorularını sistemde ilgili
ünite başlığı altında yer
alan “bölüm sonu testi”
bölümünde etkileşimli
olarak
cevaplayabilirsiniz
1. Aşağıdakilerden hangisi modern örgüt teorisyenlerinden biri değildir?
a) Easton
b) Stalker
c) Burns
d) Mayo
e) Katz
2. Aşağıdakilerden hangisi modern örgüt teorilerinin ortak özelliklerinden
biridir?
a) Örgütü açıklarken rasyonel olması
b) Doğal boyuta önem vermesi
c) Örgütte sosyal kapasiteye önem vermesi
d) Örgütü ekonomik teori ışığında açıklaması
e) Örgütü çevresiyle birlikte açıklaması
3. Aşağıdakilerden hangisi David Easton’un öne sürdüğü Siyasal Sistem
Teorisi’nin özelliklerinden değildir?
a) Sistem çevresiyle etkileşir.
b) Sistem çevreyi dışlar.
c) Sisteme girdiler vardır.
d) Sistemin çıktıları vardır.
e) Sistem çevre tarafından beslenir.
4. Aşağıdakilerden hangisi Durumsallık Teorisi’ni ifade eder?
a) Örgüt bulunduğu konuma, zamana ve şartlara göre incelenir.
b) Örgüt çevresiyle birlikte bir bütün olarak incelenir.
c) Örgüt biçimsel boyuta ağırlık verilerek incelenir.
d) Örgüt doğal boyuta ağırlık verilerek incelenir.
e) Örgüt hem doğal hem biçimsel boyuta göre incelenir.
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
13
Kamu Yönetimi
5. Aşağıdakilerden hangisi Katz ve Khan’ın “Örgütler ve Sistem Kavramı”
makalesinde öne sürdüğü sistem özelliklerinden biri değildir?
a) Enerji ithali
b) Çıktılar
c) Planlama
d) Negatif Entropi
e) İstikrarlı Durum ve Dinamik Denge (homeastatic) Oluşumu
Cevap Anahtarı:
1. d 2.e 3.b 4.a 5.c
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
14
Kamu Yönetimi
KAYNAKLAR
1
Bertalanffy, V, L. (1949) ‘The concepts of systems in physics and biology’ Bulletin
of the British Society for the History of Science, 1. s. 44-55
2
Easton, D. (1957) "An Approach To The Analysis Of Political Systems" World Politics,
9, Pp:383-400, Easton, D. (1965) A Framework for Political Analysis. London, Prentice
Hall Int. , Katz, D ve R. L. Kahn (1997), ‘Organisations and the System Concept’ J.M.
Shafritz ve A. C. Hyde (Ed) Classics of Public Administration , New York, Harcourt
Brace College Publishers.s.209-219.
Selznıck, P. (1957) Leadership İn
Administration New York, Harper And Row. Selznick, P. (1997) ‘Cooptative
Mechanism’ J.M. Shafritz ve A. C. Hyde (Ed) Classics of Public Administration , New
York, Harcourt Brace College Publishers. s147-153.
3
http://www.isss.org/lumLVB.htm-- 2005 Mart - buradaki bilgiler kısmen bu
internet sayfasından yararlanılarak elde edilmiştir.
4
Selznick, 1997
5
A.g.e. 1997, s.147
6
A.g.e. 1997, s.149
7
Bertalanfyy, 1949, s.44-55
8
Easton, 1957, 1965,
9
Katz ve Kahn, 1997 s. 209-219.
10
Easton, 1957, 1965, Katz ve Kahn, 1997.
11
David Easton, 1957, s.389.
12
Oktay, C. (1997) Siyasal Sistem ve Bürokrasi, Der Yayınları, İstanbul
( J.M. Shafritz ve A. C. Hyde (Ed) Classics of Public Administration , New York,
Harcourt Brace College Publishers.s. 81-89.
13 13
14
Katz ve Khan, 1997, s.209-219.
15
A.g.e s. 215
16
Burns T. ve G. M. Stalker (1961) The Management of Innovation London,
Tavistock
17
A.g.e s.125
Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi
15
Download