ülke ülke yerel yönetimler

ülke ülke yerel yönetimler İtalya'da Yerel Yönetimler
Cevat Geray·
İtalya yüzyıllar boyunca saldırı ve kuşatınalara, devrimlere sahne olmuş bir
ülkedir. Aralıksız süren savaşlar içinde, yöneticilerini, meclislerini halkın seçti­
ği özgür "kent d'''Vletleri'' (free communes) oluşmuştur. Bu, başta Napolyon
olmak üzere komşu ülkelerin saldırganlarının kuşatmalarına yol açmışsa da İ­
talya 1870 yılına değin ülkesel ve siyasal birliğini tamamlamış, yönetsel yapısı­
nı Fransa' dan örnek almıştır. İki dünya savaşı arasında yirmi yıl diktatörIükle
yönetilen İtalya' da yapılan halkoylaması (referandum) sonucunda diktatörlük
rejimi yıkılmış, yerine cumhuriyet kurulmasını öngören Anayasa 1948'de yü­
rürlüğe girmiştir. Bu Anayasa uyarınca Parlamentoca seçilen bir cumhurbaşkanı
vardır. Cumhurbaşkanınca atanan başbakan ve hükümetin Senato ve Millet
Meclisi'nden güvenoyu alması gerekmektedir.
İtalya'da Yerel Yönetim Dizgesi
1992 yılında İtalyan yönetsel dizgesi, beşi özel statüye sahip 20 bölge ile ku­
sekiz il dışında 95 il ve 8100 belediyeden oluşmakta idi.
Seçilmiş meclislere sahip bulunan bu üç basamaktaki birimler çeşitli yetkilerle
ve akçal (mali) kaynaklarla donatılmışlardır. ı
rulması kararlaştırılan
İtalya'nın yerel birimlerinin sayısında 1950 ile 1995 yılları arasındaki 42 yıl­
lık
dönemde büyük artışlar görülmemiştir. 1950' den bu yana bölgeler sayısında
bir, il sayısında yeni kurulması kararlaştırılan sekiz il ile birlikte 12
artış olmuştur. En çok artış, belediye sayısında görülmüştür: 319. 2 İl yönetimleri
sayısının 120'ye çıkması beklenmektedir. 3
yalnızca
• Prof. Dr., Mersin Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Başkanı. Martin Elieen Harloff, Tbe Structure of Local Government in Europe, International Union of Local Authorities, The Hague, 1990. 2 European Council, Structure and Operation of Local and Regional Democracy: Italy: Situation in 1992, Strasbourg, 1993, s. 7. 3 Martin Elieen Harloif, a.g.k., s. 86. 1
Çağdaş
Yerel Yönetimler, Cill 6 Sayı i Ocak 1997, s. 53-76.
54
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (/) Ocak 1997
Bölge yönetimleri, aşırı özekçiliğe (merkeziyetçiliğe) karşı bir denge olarak
1948 Anayasası ile kurulmuş oldukça yeni birimlerdir. Bölgelerden beşi güçlü
kültürel kimliklerin tanınması sonucunda oluşturulmuştur. Birkaç özerk görev­
leri bir yana bırakılırsa İtalya' da iller, geleneksel taşra yönetiminden biraz daha
yetkili birimlerdir. 4
1982'de çıkarılan Yerel Yönetimler Yasası ile belediyeler ve iller daha güçlü
duruma getirilmişlerdir. iller, belediye ve bölge yönetimleri arasında bir köprü
oluşturur duruma getirilirken, belediyelere yeni görevler verilmiş, yetkiler ta­
nınmış, özkaynaklar sağlanmıştır. Onlara, kitle taşımacılığı, çevre koruma, fi­
ziksel planlama, ekonomik ve toplumsal kalkınma görevleri yüklenmiştir.!
Yönetsel Bölümlerin Kurulması ve Sınırlarmm Belirlenmesi
İlgili yerel ya da bölgesel yönetime danışılmak koşuluyla, yeni bölgeler oluş­
turulması
ya da kimi bölgelerin birleştirilmesi Anayasa uyarınca yapılabilmek­
tedir. Söz konusu alanda bulunan bölgesel yönetimlere danışılmak koşuluyla,
iller ve belediyeler bir bölgeden alınıp başka bir bölgeye devlet yasasıyla bağ­
lanabilir. İlgili belediyelerin girişimi üzerine, bölgedeki yerel kuruluşlara danı­
şılmak koşuluyla yeni illerin kurulması, illerin sınırlarının değiştirilmesi devlet
yasasıyla yapılabilir. Belediyelerin kurulması, adının değiştirilmesi, ya da sı­
nırlarının yeniden belirlenmesi, ilgili alanda bulunan yerel yönetimlere önceden
danışılmak koşuluyla il yasasıyla gerçekleştirilebilir.'
Devlet Hizmetlerinin Yerinden Yürütülmesi ve
YerellBölgesel Yönetimlerle İlişkiSi
Yasa, devletin yönetsel yetkilerini, bölgesel yönetimlere Anayasa'yla doğru­
dan verilmiş olan görevlere ek olarak, söz konusu yönetimlere devredebileceği­
ni öngörmektedir. Devlet ve bölgese) yönetimler yetkilerini illere ve belediyele­
re göçürebilirler. Devlete Anayasa ile verilmiş kimi yetkiler belediyelere göçü­
rülmüştür. Doğum, evlenme, ölüm, seçim, askere sevk, istatistik verileri topla­
ma işleri gibi konularda belediye başkanı devletin temsilcisi gibi hareket et­
mektedir. Bundan başka, olağanüstü durumlarda ortaya çıkan tehlikeleri gider­
mek amacıyla belediye başkanı kamu sağlığı, yapı işleri ve yerel polis örgütle­
rine buyrukta bulunabilir.'
A.k., s. 86. A.k., s. 86. , European Council, a.g.k., s. 10. , A.k., s. 10. 4
!
Ülke Ülke Yerel Yönetimler
55
Belediyeler (Comuni)
Belediyelerin bugünkü sınırları 1861 yılında belirlenmiştir. Nüfus büyüklük­
lerine göre kimi farklılıklar olmakla birlikte tüm belediyeler aynı görev ve yet­
kilere sahiptir. Genellikle belediyeler, bir üst yönetim biriminin yetki alanına
girmeyen her türlü konuları ele alabilir, düzenleme ve uygulama yapabilirler.
Bu görev ve yetkileri şöyle sıralayabiliriz: Sağlık işleri, toplumsal yardım, halk
konutIarı, bayındırlık işleri, pazar ve fuar yerleri, fıziksel planlama, tarihsel a­
nıtlann korunması, yerel polis, kitle taşımacılığı, kamusal altyapılar, afet kur­
tarma ve yardım işleri, dinlenme ve kültür tesislerİ, okul, yol yapımı, bakım ve
onarımı, nüfus ve seçim kütüklerinin tutulması, harç ve vergilerin toplanması.
Organ/ar
Belediyelerin üç organı vardır: belediye meclisi, encümen ve belediye başka­
Nüfusu 15 binden az olan belediyelerde meclisteki koltuk sayısının üçte ikisi
en çok oyu alan partinin listesine gitmekte, geri kalanı da öbür partiler arasında
göreceli olarak dağıtılmaktadır. 15 binden çok nüfuslu belediyelerde meclis ü­
yeleri nisbi sisteme göre seçilmekte, oyların % SO'sinden çoğunu alan liste ya
da ortak liste (koalisyon) koltukların % 60'ını alabilmektedir.
nı.
15 binden çok nüfuslu belediyelerde meclise belediye başkanı değıl, onun ye­
rine en yüksek oyu alan partinin temsilcisi ya da bu amaçla meclisçe seçilen bir
başkan başkanlık eder. Bu, her belediyenin konumuna göre belirlenmektedir.
Belediye meclisi her dört yılda bir seçimle yenilenmektedir. Bu süre önceki
yasalarda beş yıl olarak saptanmıştı.
Yürütme
Organı
(Giunta Municipale)
Belediyenin yürütme organı (giunta municipale) belediye başkanı ile beledi­
yenin tüzel konumuna göre belirlenmiş olan yöntemle belirlenen çift sayıda (3
binden az nüfuslularda) en az iki, en çok (50 binden çok nüfuslularda) sekiz ü­
yeden oluşmaktadır. Meclis, beş yıl boyunca günlük işleri yürütecek olan en­
cümen üyelerini ve belediye başkanını seçen en güçlü organdır.
Belediye meclislerinin üye sayısı nüfusa göre 12 ile 60 arasında değişmekte­
dir. Örneğin 3 binden az nüfuslu belediyelerde üye sayısı 12 iken, 500 binden
çok nüfuslularda 60 olarak belirlenmiştir. Önceki yasada bu sayılar 15 ile 80 ü­
ye arasında değişiyordu.
Meclisin yetkileri arasında, belediye başkanı ve encümeni seçmenin yanında;
bütçenin kabulü, kesin hesapların oylanması, akçal konularda son kararın ve­
rilmesi, politikaların belirlenmesİ, yerel işlerin genel denetimi gibi yetkileri
vardır.
56
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
Meclis, kendi üyeleri arasından, nüfus büyüklüğüne göre 2 ile ı 4 arasında
temsilci seçerek belediye encümenini oluşturur. Encümene, belediye başkanı
başkanlık eder. Encümen, belediyenin günlük yönetimini gözetler, meclise öne­
riler sunar, meclisin kararlarını uygulamaya koyar. Encümen, toplantı duru­
munda olmadığı günlerde meclisi temsil eder ve meclisin sorumluluklarını
yüklenir; bu işlemleri ilk toplantısında meclisin oluruna sunar. Çeşitli törensel
işlevler yanında encümen, her yıl, kendi çalışmalarına ilişkin bir yazanağı mec­
lise sunar. Ayrıca, belli mali konularda ve belediye personelinin özlük işlerinde
birincİ derecede yetkilidir. Her encümen üyesi bir ya da daha çok belediye bi­
riminin gözetimiyle görevlendirilebilir.
Belediye Başkanı
Belediye başkanı, halk taraf-mdan meclis üyesi adaylarla birlikte partinin oy
listesinde yer alır. Geneloyla seçilmektedir. Oysa önceki yasaya göre başkanı
meclis seçmekteydi. Her adayın adının parti oy listesinde yazılması gerekmek­
tedir. ı 5 binden çok nüfuslu belediyelerde, seçim ortaklıkları yapılabileceği gi­
bi seçmen isterse başka partinin adaylarından birine oy verebilmektedir. Başkan
adaylarından biri salt çoğunluğa ulaşamazsa en çok oyalan iki adayarasında
bir hafta sonra yeni bir seçim yapılır. ı 5 binden çok nüfuslu belediyelerde ikin­
ci seçimde adaylar arasında seçim ortaklığı kurulabilirken, bu olanak ı 5 binden
az nüfuslu olanların adayları için öngörülmemiştir.
Belediye yürütrne organındaki üyeleri belediye başkanı atamaktadır. Başkan,
üye adaylarını, çalışma izlencesini onaya sunduğu meclisin ilk toplantısında su­
nar. Yürütme kurulu üyelerini toptan ya da bireyselolarak atamaya ve görevden
almaya yetkilidir. Bu kurul aşağıdaki durumlar ortaya çıkmadıkça, dört yıl için
görev yapar: belediye başkanının yokluğu ya da istifası, kurulun yarısından ço­
ğunun istifası, meclisin beşte birinden çoğunun güvensizlik önergesinin kabul
edilmesi, özeksel yönetimin yetkili organınca göreve son verilmesi.
Belediye başkanı, belediyeyi dışa karşı temsil eder, meclise başkanlık yapar.
zamanda belediye yönetiminin de başıdır. Belediye meclisinİn gündemini
belirlemek, meclis toplantılarına başkanlık etmek, meclis ve encümen kararları­
nın uygulanmasını sağlamak, gözetrnek, yazışmalara, sözleşmelere ve öbür be­
lediye belgelerine imza atmak yanında, belediye başkanı, belediye yasalarına u­
yulmasını sağlamak, belediyeyi borçlandırmak, tüm belediye büro ve kurumla­
rını denetlernek yetkilerine de sahiptir.
Aynı
Başkan, yasaların,
tüzüklerin ve yönetmeliklerin kendisine görev verdiği iş­
levleri yerine getirir ve belediyenin görevlendirildiği ya da belediyeye devletin
ve bölgesel yönetimin göçürdüğü işlevlerin yerine getirilip getirilmediğini izler.
Belediye başkanı, aynı zamanda merkezi yönetimin de bir yetkili temsilcisidir.
Oılce Oılce Yerel Yönetimler
57
Bu sanıyla başkan, yasaları, tüzük, yönetmelik ve duyuruları yayınlamak; nüfus
istatistiklerini, seçmen kayıtlarını tutmak; kamu düzen ve esenliğin i sağlamak;
toplum sağhğı ve bayındırlık işlerinde kimi işlevleri yerine getirmek sorumlu­
luklarını da yüklenmiştir.
Devletin temsilcisi olarak belediye başkanı:
• Doğum, ölüm, evlenme gibi nüfus hareketlerinin yazımlamalarını yapar,
seçimle, askerlik le ve istatistik derlemeyle ilgili yasalarla belediyeye göçürülen
işleri yürütür;
• kamu düzeni, güvenlik, esenlik ve sağlıkla ilgili olarak kendisine yasayla
devredilen işleri yürütür;
• polis ve kamu güvenliğine ilişkin yasalarla verilmiş işlevleri yerine getirir;
• güvenlik ve kamu düzeniyle ilgili her türlü işleri gözetim ve denetimi altın­
da tutar ve valiye etkinliklerine ilişkin bilgi sunar.
Devletin temsilcisi olarak belediye başkanı gerekçeli bir buyruğa ya da kamu
tüzesinin genel ilkelerine uygun olarak, kamu sağlığı ve esenliği, yapı yapımı
ve yerel polisle ilgili konularda kenttaşın güvenliğini tehlikeye koyan olayları
önlemek amacıyla olağanüstü önlemler alabilir. Bu türden buyrukları yerine
getirmek için gerektiğinde silahlı güçlerden destek sağlaması için vatiden is­
temde bulunabilir.
100 binden çok nüfuslu belediyeler, yetkilerini oluşturduğu şube (ilçe) bi­
rimleri aracılığıyla yerinden yürütmelidir. Belediye şubelerinde halkın doğru­
dan seçtiği meclisler oluşur. Belli koşullarda, 30 binin üstündeki belediyelerde
de şubeler kurulmasına ve meclisler oluşturulmasına yasalar elvermektedir.
Genel Sekreter
Her belediyede, yönetimin başında, merkezin atadığı bir genel sekreter bulu­
nur. Günlük yönetimi gözetim ve denetimi altında tutan genel sekreter kendisi­
ne doğrudan bağlı olan yönetsel birimler arasında eşgüdüm sağlamaktan so­
rumludur. Belediye meclisinin birinci derecede sorumluluğunda olmakla bir­
likte, meclisin ya da herhangi bir yöneticinin yasalara aykırı kararlarını, işlem­
lerini uygulamayabilir; böylelikle seçilmiş ve atanmış görevlilerin yansızlığını
güvence altına almış olur. Yönetimdeki değişiklik sırasında doğan boşluğu dol­
durduğu gibi kimi durumlarda kamu yönetimi, yönetim tüzesi (hukuku) konula­
rında yerel bir uzman olarak da hizmet sunar.
Halkın,
Karar Verme Sürecine Doğrudan Katılımı
Belediyeler, komşuluk (mahalle) ya da semt (ilçe, şube) düzeylerinde yurttaş
ya da kurulları oluşturmasını destekler ve halkın yerel karar alma sü­
kümelerİ
58
çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
reçlerine katılımını özendirirler. Bu oluşum1arla belediyelerin ilişkileri belediye
göre düzenlenir. Kenttaşın gönencini sağlamak amacıyla kamu işleri­
nin geliştirilmesini amaçlayan bireyolarak ya da kenttaş kümelerinden gelen
istemlerin, dilekçelerin ve öneriterin yöneltilmesi ve halka danışılması yön­
temleri belediye tüzüğünde belirtilmelidir. Bu öneriterin zamanında ele alınma­
sı konusunda güvence verilmelidir. Belli sayıdaki kenttaşların halkoylamas1 is­
teyebilmesi öngörülmektedir. Danışma ya da halkoylaması yapılması istenen
konunun yere1 yönetimin yetki alanının kapsamına girmesi gereklidir. Seçim sı­
rasında böylesi bir danışma ya da halkoylamasına izin verİlmemektedir.
Kenttaşların haklarını savunmak için iller ve belediyeler bir kent denetçisi
(civic commissiner) atayabilirler.
tüzüğüne
Kararlaştırılan
önlemlerin tüzel etkisi olan belli durumlarda, Belediye Yasa­
öngörülen kurallara göre ilgililerin katılımını sağlamak için düzenleme­
ler yapılması gerekmektedir.
sı'nda
Yerel Yönetimler Maliyesi
Vergiler
Gelirler
kenttaşlara
kişilerin
kamusal giderlere katkı olarak ödedikleri vergiler İle
sunulan belli hizmetler karşılığı olarak ödenen harç ve ücretIerden
oluşmaktadır.
Bölgelerin Vergileri
• motorlu taşıtlar vergisi,
• gaz ve:elektrik yurtiçi tüketiminden alınan vergi,
• devlet imtiyazlarına konan vergi,
• bölge imtiyazlarına konan vergi,
• kamu arazilerinin kullanım üzerinden vergi.
İllerin Vergileri
• çevre korumaya ayrılmak üzere atık işleme konusunda belediyenin saldığı
vergi üzerine konan % 1 ile 3 arasındaki ek yüzde,
• taŞıt yazımlama vergisi,
• % ı' i geçmemek üzere yurtiçi gaz ve elektrik tüketimi vergisi üzerinden
isteğe bağlı olarak alınacak vergi.
Belediye Vergileri
• belediye emlak vergisi,
• reklam vergisi,
• iş, sanat ve serbest meslek sahiplerinden alınan belediye vergisi,
• elektrik tüketimi üzerine konan ek vergi,
Oılce Oılce Yerel Yönetimler
•
•
•
•
•
59
belediye imtiyazlacı vergisi,
kamu topraklarını kuııanma vergisi,
kentsel katı atıkları işleme vergisi,
pis su atıkları ve arıtma harcı,
devletin bireylerden aldığı gelir vergisine isteğe bağlı ek yüzde.
YerellBölgesel Yönetimlere Devlet Yardımlan
Devlet, bölgelere, olağan cari giderlerin ve yetki devrettiği hizmetlerin gider­
lerini karşılamak amacıyla genel bütçeden ve yatlClm giderleri için "geliştirme
ödeneği"nden yardımlarda bulunmaktadır. Buna ek olarak, ulusal ve bölgesel
planlamanın gerektirdiği özel amaçlı projeler için bölgelere özel yardımlar da
yapmaktadır.
Belediyelere ve illere aYCllacak toplam devlet yardımının tutarı her yıl yasayla
belirlenmektedir. Bu yardımlar, yerel yönetimlere, gerçek gelirleri ile harcama
gereksinmeleri arasındaki parasal açıklarını kapatmak amacıyla yapılmaktadır.
Akçal Eşitleme Dilzenlemesi
Belediyeler ve iller arasındaki eşitleme düzenlemeleri, hizmet maloluşlarının
göre katsayılar uygulayarak, karayolları ağı, okul çağı nü­
fusu, ilin ya da belediyenin genel nüfusu, kişi başına gelir vb. nesnel ölçütlere
göre yapılmaktadır. Bölgelerarasındaki eşitleme düzenlemesi aynı ölçütlere da­
alanın büyüklüğüne
yandırılarak "eşitleme ödeneği"nden yapılmaktadır.
Yerel Yönetim BDtçeleri Üzerindeki Denetim
hesapları,
devlet denetimleri dizgesi çerçevesinde öze­
ğin onayına bağlıdır. İllerin ve belediyelerin bütçeleri ilgili meclislerce onay­
landıktan sonra Bölgesel Akçal Denetim Kurulu'nun onayına sunulur. 40 gün
herhangi bir yanıt alınmadığında, bütçe kesinleşmiş sayılır. Süresi içinde Böl­
gesel Akçal Denetim Kurulu 'nun onaylamaması, ilgili belediye ya da il mecli­
sinin sona erdirilmesi sonucunu doğurur.
Bölge bütçe ve kesin
Bölgesel Yönetimler Üzerinde Özeğin Denetimi
Yasalar Üzerindeki Denetim: Bölge yönetimlerinin çıkardığı yasalar üzerin­
deki devletin denetimi Anayasa'ya uygunluk açısından bölge valisince
(commissioner) yerine getirilir. Devlet, yasanın bölgenin yetkilerini aştığı ya da
ulusal ve öbür bölgesel çıkarlara aykıCl düştüğü düşüncesiyle, 30 gün içinde
konuyu yeniden gözden geçirmesi için bölge meclisine geri gönderir. Bölge
meclisinden değişiklik yapılmadan geçeise bu kez ya Anayasa'ya aykırıhk ne­
60
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
deniyle Anayasa Mahkemesi'ne iptal davası açılır ya da öbür bölgelerin
rı açısından incelenmek üzere Yasama Meclisine gönderilir.
çıkarla­
Yönetsel İşlem ve Kararlar Üzerindeki Denetim: Bölge yönetimlerinin yönet­
sel işlemlerinin tüzeııiği konusundaki devlet denetimi, Yl..rinden yönetim ilkesi­
ne göre bölge valisinin başkanlığında yargıçlardan, bürokrat ve uzmanlardan
oluşan bir denetim ve gözetim kurulunca yürütülmektedir. Bölge yönetiminin
kararları 30 gün içinde iptal edilmedikçe kesinlik kazanır. Belli önemli kararlar
için, devlet yasaları, kurulun yetkilerini, işlemin yerindeliğini değerlendirmeyi
de içine alacak biçimde genişletebilmektedir.
Organlar Üzerindeki Denetim: Anayasa'ya aykırı yasalar çıkarır ya da yasala­
rı ciddi ölçüde ihlal ederse; bölge yürütme kurulunu değiştirmesi için devletin
tavsiyesine uymazsa; bölge meclisinin başkanı benzer biçimde hareket eder ya
da ihlalleri yaparsa; ya da meclis işlevlerini yerine getiremez duruma düşmüşse
bölge meclisi sona erdirilebilir. Meclisi sona erdirme kararı, yasama organının
bölgesel işler kuruluna danlşı1dıktan sonra Cumhurbaşkanı kararnamesi ile yü­
rürlük kazanır.
Meclisin sona erdirilmesi durumunda, yeni meclisin kurulması için üç ay İ­
çinde seçim yapılması gerekir. Bu süre içinde işlerin yürütülmesi amacıyla,
bölgesel meclise üye olabilme niteliklerini taşıyan üç kişiden oluşan bir kurul
atanır.
Bölge meclisi başkan ve üyelerinin, bölgesel yürütme kurulu üyelerinin ö­
nemli nitelikteki cezayı gerektiren suç işlediği yargıç kararıyla kesinleşirse, bu
kişiJer Bakanlar Kurulu kararıyla görevden alınabilirler.
İl ve Belediye Yönetimleri Üzerinde Özeğin Denetimi
Karar ve İşlemler Üzerinde Denetim: İl yönetimleri ile belediyelerin yönetsel
üzerindeki devlet denetimi bölgenin denetim ve gözetim kurulunca yü­
rütülür. Adı geçen kurul, alt kurullara ayrılarak işbölümü yoluna gidebilir. Bu
kurullar, kararların yerindeliği üzerinde değil, tüzelliği açısından denetleme ya­
par. Meclisler, yürütme kurullarının kararları üzerinde denetim yapılmasını de­
netim kurulundan isteyebilirler. Kurulca 20 gün içinde iptal edilmeyen kararlar
kesinlik kazanmış sayılır.
işlemleri
Organlar Üzerindeki Denetim: İl ve belediye meclisleri, Anayasa'ya aykırı
kararlar aldığında ya da yasaları ciddi ve sürekli biçimde ihlal ettiğinde; kamu­
sal siyasalar açısından önemli nedenler varsa; 60 gün içinde başkanını ve yü­
rütme kurumunu seçemiyorsa; meclis üyelerinden yarısından çoğu eksilmişse
ya da bütçesini yasanın öngördüğü süre içinde onaylamamışsa Cumhurbaşkanı
kararnamesiyle görevden alınabilirler. Görevlerinin sona erdirilip dağıtılması
i
Ülke Ülke Yerel Yönetim/er
61
durumunda, il yönetimini ya da belediyeyi yönetmek için bir "yönetici" atanır.
Vali, geçici olarak ilin ve belediyenin işlev göremeyen organlarına yöneticiler
atamaya yetkilidir. Mafya gibi suç örgütlerinin etkisine giren meclislerin 12 ile
18 ayarasındaki bir dönem için dağılması yoluna gidilebilmektedir. Bu dönem
için geçici olarak yönetim sorumluluğu üç yöneticiye verilebilir.
İçişleri Bakanı, anayasalolmayan işlemler yapan ya da ciddi ve sürekli bi­
çimde yasaları ihlal eden, ya da kamusal siyasalar açısından ciddi nedenler or­
taya çıktığında bir kararname ile belediye başkanlarını, il meclis başkanlarını,
yürütme kurulu ya da meclis üyelerini görevden alabilmektedir. Vali, olağa­
nüstü nitelikte bir suç işleyen belediye ya da il başkanı ile yürütme kurulu ve
meclis üyelerini görevden el çektirebilir.
Belediye Maliyesi
Belediyenin öz gelirleri
arasında,
reklam vergisi, süs köpekleri, emlak, kat1 a­
vergileri küçük bir payı oluşturmaktadır. Buna kar­
şılık devlet gelirlerinden genel ya da özel amaçlı yardımlar yapılmaktadır. Ge­
nel amaçlı yardım olarak, İçişleri Bakanlığı yönetimindeki özel bir fonun dörtte
biri illere ayrılmakta, geri kalan dörtte üçü de bütçe açıklarıyla orantılı olarak
belediyelere dağıtılmaktadır. Özel amaçlı yardımlar, eğitim, çocuk yuvası, ana­
okulu, yetimevleri, mahkeme, ceza evleri, belli bayındırlık projelerine yapıl­
tıkların toplanması, işgaliye
maktadır.
Yatırım giderleri genellikle kredi kurumlarından alınan borçlarla karşılan­
makta, bu arada taşınmaz satışı, bağışlar ve tahvil gelirlerinden de yararlanıl­
maktadır. Mevduat ve Kredi Bankası, belediyelere ve illere devletçe katkıda
bulunmak, kredi sağlamak üzere kurulmuş kurumlar arasında en önemlisidir.
Merkezin Belediyeler Üzerindeki Vesayet Denetimi
Geniş yetkilerle donatılmasına karşın belediyeler daha üst basamaktaki yöne­
timlerce denetlenmektedir. Bundan başka bölge yönetimlerinin belediye kurma
ve değiştirme yetkileri vardır. Meclis ya da encümen, kararları, yürürlük kaza­
nabilmesi için tüzellik ve belediyenin yetki alanında olup olmadığı noktala­
rından incelenmek üzere bölge yönetiminin ildeki yetkilisinin incelemesine su­
nar. Belli bir süre içinde geri çevrilmedikçe karar yürürlük kazanmış olur.
Belediye gelirlerinin büyük yüzdesinin devlet kaynaklarından sağlanmasının
bir sonucu olarak, akçal işler üzerinde de sıkı bir vesayet denetimi vardır. Bele­
diye bütçesi, uzun soluklu giderler, kamulaştirma, vergilendirme konularında
işleyen bu denetimler sonucundaki olumsuzluklar için belediyenin İçişleri Ba­
kanlığı'na başvurmak hakkı vardır.
62
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (/) Ocak 1997
Belediye işlemleri üzerindeki bir baskı da, belediye örgüt ve yönetiminin dü­
ve dürüstlüğünü denetlemekle yetkili bölgesel kurullardan gelmektedir.
Belediyenin belli görevleri yerine getirmez duruma düşmesi ya da bundan ka­
çınması durumunda, bu görevlerin bir bölümü ya da tümü daha üst makamlarca
atanan bir görevli tarafından yerine getirilir. İldeki vali, merkezi yönetimin bir
temsilcisi olarak, görevi aşırı ölçüde ihmal eden ve yasalara aykırı davranan
belediye başkanını açığa alabilir. Cumhurbaşkanı bu durumda belediye başka­
nının görevine son verebilir. Güvenoyu alamayan belediye başkanının istifası
üzerine, yeni meclis, yeni başkan seçilinceye değin belediyeyi yönetmek için
birini atama yetkisine de sahiptir.
zenliliği
Anakent Yönetimi
ı 990 yılında anakentlerde yeni bir yerel yönetim birimi oluşturulmuştur. Belli
bir anakent bölgesindeki il yönetiminin yetkilerini bu yeni birim yüklenecektir.
Bu birimin karar organı anakent meclisidir. i 992 yılına ilişkin bilgilerimize gö­
re bu organın seçimine ilişkin yasa çıkarılmış değildi. Bu durumda il yönetimi­
ne ilişkin kurallar uygulanacaktır. . Anakent yürütme kurulu (giunta
metropolitana) il yürütme kuruluna ilişkin kurallara göre yönetilecektir.
Siyasal açıdan yürütmenin başı, il yerel yönetiminin başkanının seçimine iliş­
kin kuraııara göre seçilen anakent belediye başkanıdır. Yönetsel yetkeyi temsil
eden anakent belediye başkanı yürütme kurulunu atama yetkisine sahiptir. Ka­
rar organı olan anakent meclisi, siyasal ve yönetsel denetim ve politika üretimi
organıdır. Yürütme kurulu da yürütme organı yetkilerine sahiptir. Her anakent
yönetimi örgüt şemasını, kendi iç örgütlenme kurallarına göre belirleyecektir.
tı Yerel Yönetimi
İtalya'da illerde biri özeksel (merkezi) yönetimin taşra birimi, öbürü yerel
yönetim niteliğindeki iki ayrı yönetim yapısı oluşmuştur. İl yönetimleri, yerel
yönetim birimleri arasında en zayıf halkayı oluşturmaktadır. Yerel yönetim per­
sonelinin % 12'si, yerel yönetim bütçelerinin yatırımlarda % 7'si, cari harca­
malarda % 13'ü il yönetimlerinindir.
Özeksel yönetimin taşra birimi olarak ilin içişleri, eğitim, çalışma ve top­
lumsal güvenlik, endüstri ve ticaret, ulaştırma bakanlıklarına bağlı kuruluşları,
İtalya Bankası ve ticaret odaları gibi kamu kuruluşları bulunmaktadır.
Bölge yönetimlerinin kurulmasıyla illerin yönetimdeki göreceli önemi giderek
azalmış, yetki ve karışma alanları daralmıştır. Ayrıca büyüklükleri açısından
iller arasında önemli farklılıklar vardır. Dört milyon nüfuslu Milano i le 93 bin
nüfuslu Isema ili vardır. Torino ilinde 315 belediye varken, Ravenna'da 18,
Ülke Ülke Yerel Yönetimler 63
Ragusa'da 12, Trieste'de 6 belediye bulunmaktadır.' Sayıları 102'yi bulan ille­
rİn pek azı il kurulmasında taban olarak öngörülen 200 bin nüfusun altında
kalmaktadır.'
Her ilde yerinden görülen devlet hizmetlerinin işleyişini gözetim ve deneti­
minde tutan, devlet etkinliklerini il çapında eşgüdüme sokan Bakanlar Kuru­
lu'nun atadığı bir vaIİ vardır. lo Vali, özeksel yönetimin temsilcisi olarak güven­
lik ve kamu düzenine iIİşkin konularda yetkilidir. Bu bağlamda, polis, maliye,
trafik denetleme (taşıt yazım ve plaka işlerini de kapsıyor), yangın söndürme ile
ilgili birimler ile ticaret odaları il düzeyinde örgütlenmiştir. Bu, il yönetimine
halk ve siyasal-yönetsel dizge açısından ayrı bir anlam kazandırmaktadır. Ender
durumlarda da olsa, yargıçlıkların ve kilise piskoposluklarının yetki alanlarıyla
il sınırlarının çakıştığı görülmektedir. İtalyan partileri genelolarak il düzeyin­
deki örgütlenmelere ağırlık vermektedir. Bunu, il valilerinin iktidardan yana tu­
tumlarına karşı tepkilerin örgütlenme gereksinmesine bağlayanlar vardırY Bu­
nunla birlikte, son yıllarda bölge düzeyine doğru bir yönelme olduğu belirtil­
mektedir.
Bir kamu yöneticisi olarak vali, kamu güvenlik ve düzenini sağlamakla, ulusal
uygulamakla, belli kamu sağlığı işlerini gözetmekle görevlidir. Vali
aynı zamanda il genel meclisinin benimsediği yönetmeliklerin tüzeye uygun o­
lup olmadığı konusunda karar almak durumundadır. Başka bir anlatımla, vali il
meclisinin kararları üzerinde tüzellik (hukukilik) denetimi yetkisine sahiptir.
yasaları
Yerel yönetim düzeltimine ilişkin tartışmalarda valilik ara basamağının varlık
nedeni tartışılmaktadır. Kalkınmaya kaynak sağlama açısından zayıf durumda
bulunan il yönetiminin ana işlevleri, bölge yönetimleriyle belediyeler arasında
bir süzgeç rolü oynamak olarak belirmektedir. Böylece kaynak sağlayan ve dü­
zenlemeleri yapan bölge yönetimiyle kaynak sağlanan ve düzenlemelere bağlı
tutulan belediyeler yüz yüze getirilmemiş olmaktadır. Bölgelerin illere göçür­
düğü yetkiler bölgeden bölgeye değişmektedir. Il
iı Meclisi: Karar Organı
iı yerel yönetimleri, halkın beş yıl için seçtiği, üye sayısı ilin nüfusuna göre
24 ile 45 arasında değişen birer il genel meclisine sahiptir. İl meclisi, kendi ara­
sından bir başkan ile bir de encümen seçmektedir.
Bruno Dente, "The Fragmented Reality of Italian Local Government", International Perspettives in Ur­
ban Studies: 1, London, 1994, s. 52 ı. , Mario Rey, "Fiscal Autonomy in ıtalian Local Authorities", International Conferenee on FiBeal Autonomy in Lotal Authorities, 10-14 Temmuz 1996, Türk Belediyecilik Dernegi-Konrad Adenauer Vakfı, Ankara., s. 26. 10 European Council, a.g.k., s. 13. ii Bruno Dente, a.g.k., s. 52 ı . Il A.k., s. 523. 8
64
Çağdaş
Yerel Yönetimler. 6 (1) Ocak 1997
iı yönetiminin karar organı olan meclisin seçiminde çoğunluk partisine ağırlık
tanıyan
göreceli (nisbi) seçim dizgesi uygulanmaktadır. Başka bir anlatımla,
alan partiye meclisteki koltuk sayısının % 60'ınl
oyların yarısından çoğunu
sağlamaktadır.
Meclislerde her iki cinsin de eşit olarak temsil edilmesini sağlamak üzere, il
ya da belediye meclisleri seçimlerinde oy pusulasında ne kadın ne de erkek a­
dayların üçte ikinin üstünde bir çoğunluğa sahip olması olanaksızdır. Belediye
ve illerin yasal düzenlemelerinde, her iki cinsİn de ilgili kurumlarda eşit olarak
temsil ednmesi fırsatının verilmesi öngörülmüştürY
tı meclisi, siyasal ve yönetsel denetim, politika üretme organıdır. iı meclisinin
işlevleri arasında,
bütçeyi yapmak ve yönetmek, vergiler, harçlar salmak, yolla­
ve onarımı, ortaokulların yapımı, çevrenin korunması, toplumsal
hizmetler gibi hizmetleri eşgüdüme sokmak, kamu düzeni ve güvenliğini sağ­
lamak gibi görevler yer almaktadır. Bunların dışında il meclisinin şu yetkileri
de vardır:
• İl ölçeğinde yasal düzenlemeler yapmak, özel statülü girişimlerin statüsünü
saptamak;
• il ölçeğinde eylem İzlenceleri ile planlar düzenlemek, yıllık ya da birden
çok yıllık dönemler için bütçe ve biltçede değişiklikler yapılması;
• kent imar ve toprak kullanımı planlarının yapılması;
• kadrolar yaratılması, işe adam almakla ilgili kurallar konulması;
• belediyelerarasında ve il yönetimiyle belediyelerarasında sözleşmeler ya­
rın yapımı
pılması;
• yerinden yönetim ilkesi çerçevesindeki katılımcı organların kuruluş, işleyiş
ve görev tanımlarının belirlenmesi;
• kamu hizmetlerinin doğrudan yönetilmesi, özel girişim ve kurumların o­
luşturulması, kamu işlerinin ihaleye çıkarılması;
• vergi koyma ve toplama, mal ve hizmetler karşılığı harç ve ücretlerin be­
lirlenmesi;
• borçlanma sözleşmelerinin yapılması, tahvil çıkarılması;
• kamusalortaklıklara ve ilin denetimindeki kuruluşlara yönerge verilmesi;
• mülk edinitmesi ya da elden çıkarılması, değiştokuşu, aksine bir düzenleme
yoksa, imtiyaz ya da ödül verilmesine ilişkin sözleşmelerin yapılması;
• il ya da belediye sınırları içinde çalışan kamu kuruluşlarında, girişimlerinde
ya da kurumlarındaki il temsilcilerinin atanması, görevden alınması vb.
Meclis, üyelerinin en az üçte ikisinin oylarıyla başkana güvenoyu vermediği
zaman il meclisi dağılabilir. Bu durumda, Cumhurbaşkanı, yeni seçimler yapı­
ı3
European Council, ı.g.k., s. 13.
Ülke Ülke Yerel Yönetimler
lıneaya değin
il yönetimini yönetmek için geçici bir
başkan
65
(commissioner) a­
tayabilir.
Üyelerden beşte ikisinin önerisi üzerine il başkanının meclisten güvenoyu a­
üzerine il meclisi de son bularak dağılır. Bu durumda Cumhurbaşka­
nı, seçimler yapılıp yenisi oluşuncaya değin il yerel yönetimini yönetmek üzere
geçici yönetici (commissioner) atar. İl başkanlarının 20 günden çok görevine
gelmemesi, görevlerini yapamayacak durumda olması, yasaların çok ciddi ve
tehlikeli biçimde ihlal edilmesi durumunda İçişleri Bakanınca görevden alınma­
sı, önemli suçlar nedeniyle hüküm giymesi ve ölmesi gibi nedenlerle de meclis
dağıtılacaktır. Bu durumda, yeni seçimler yapılıncaya değin, il yönetimi başka­
nının işlevlerini yerine getirme ve yürütme kuruluna başkanlık etme görevini
başkan vekili yüklenir.
Jamaması
İl Başkanı
Meclis üyeleriyle birlikte aynı oy pusulasında yer alan il başkanı, genel oy
çerçevesinde halk tarafından seçilir. Bununla birlikte, seçmenler, başkan
ve üyeleri farklı partilerden seçebilme serbestliğine sahiptir. İlk turda hiçbir
başkan adayı salt (mutlak) çoğunluğu sağlayamazsa, en çok oyalan aday ara­
sında yeniden bir seçime gidilir. Seçim düğümlenirse, iki adaydan en yaşlısı se­
kuralı
çilmiş sayıhr. 14
İl yönetiminin siyasal başı ve temsilcisi olan başkan, aynı zamanda il yerel
yönetiminin de başıdır. Encümen üyelerini, bağımsız birimlerdeki il yerel yö­
netiminin temsilcilerini, daire başkanlarını atar. İl başkanı, kendisine yasaların,
tüzüklerin, yönetmeliklerin verdiği işlevleri yerine getirir. Aynı zamanda, bele­
diye ve iJ yönetimine devlet ve bölge ,yönetimince göçtirülmüş olan işlevlerin
yerine getirilmesini sağlar, denetler.
İl yönetimlerinin iç yapıları her ilin saptadığı örgütsel kurallara göre oluştu­
rulur. Personele ilişkin düzenlemeler, devlet yasasına göre onaylanan toplu
sözleşmelere göre yapılır. 15
Yürütme
Organı
(Encümen) (Giunta Provinciale)
iı başkanı ve yardımcısı ile sayıları meclis üye sayısının beşte birini, fakat
herhalde sekizi aşmamak üzere il başkanınca atanmış üyelerden oluşan bir yü­
rütme organı (encümen) vardır. İl başkanı,l il meclisinin ilk toplantısında çalış­
ma izlencesiyle birlikte encümene atadığı üyeleri de meclise sunar.
14
15
European Council, a.g.k., s. 13.
A.k., s. 15.
66
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
Enetimen, yasalarca meclise, il başkanına, özeksel yönetimin yetki genişliğine
göre çalışan birimlerine özelolarak verilmemiş olan tüm yönetim işlevlerini ye­
rİne getirebilir. Her yıl, etkinlik ve çalışmalarına ilişkin bir yazanağı meclise su­
nar. Meclisin genel kararlarını uygulayan encümen, meclise öneriler de götürür.
Siyasal açıdan il genel yönetimin başında olan başkan, yerel yönetimin yöne­
timsel işleyişinden sorumludur. Yürütme kurulu üyeleri İle bağlı örgütlerdeki
yerel yönetim temsilcilerini atama yetkisine de sahiptir.
Bölge Yönetimleri
1948 Anayasası ile İtalya'da bölge yönetimlerine geçilmiştir. 1972'de mer­
kezi hükümet görevleri, personeııe birlikte bölge yönetimlerine devredilmiştir.
Bölge Meclisi
Bölgelerde, bölge meclisi, encümeni ve başkanı olmak üzere üç organ vardır.
Bölge meclisi doğrudan halk tarafından beş yıl için seçilmektedir. Meclis de
başkanı ve encümen üyelerini kendi arasından seçmektedir. Bölge meclisi, böl­
geye özgü olan ya da ulusal yasalara koşut ya da onları tamamlayan konularda
yasama yetkisine sahip bulunmaktadır. Bölge yönetimiyle ilgili olanlar yanında,
belediyelerin sınırlarını belirlemek ya da değiştirmek, sağlık ve hastahane yar­
dımları, kültürel tesisler, bayındırlık işleri vb. konularda ulusal yasalara koşut
yasalar çıkarabilir. Tamamlayıcı nitelikteki yasama etkinlikleri ile ulusal yasa­
ların bölgenin özel koşullarına ve gereksinmelerine uyarlamak amacıyla ta­
mandayıcı nitelikte yasalar çıkarma yetkisine sahiptir.
Bölge meclisi nüfusla orantılı olarak 30 ile 80 arasında değişen sayıda beş yıl
için seçilmiş üyelerden oluşma;ktadır. Bölge meclisi, bölge yönetimine verilen
yasama ve ya'"li düzenleme yapma yetkileri yanında, Anayasa ve devlet yasala­
rıyla ver;/~nış olan yetkileri de kullanır. Bu yetkileri şöyle slralayabiliriz: '6
• {·ıusal parlamentoya yasa önerileri sunmak, bölge ve illerle ilgili değişiklik
onularında görüş bildirmek;
• bölge bütçesini benimsemek, fon aktarılmasını ve bilançoyu inceleyip 0­
naylamak;
• bölgesel vergileri belirlemek;
• bölgesel birimleri ve hizmetleri örgütlemek;
• devletin yönetsel işleriyle ilgili bölgesel daireleri kurmak ve örgütlemek;
• bayındırlık işleri projeleri için genel planları onaylamak, bölgesel kamu
hizmetlerİni örgütlemek ve finansmanın. sağlamak;
16
A.k., s. 11-12.
Ülke Ülke Yerel Yönetimler
67
• bölge yönetimlerinin devlet yasalarıyla yetldlendirildiği konularda kurullar
üyelerini atamak;
• devlet yasalarınca bölge meclisinin ya da encümenin kararı istenen konu­
larda alınan önlemleri onaylamak.
oluşturmak,
Ayrıca hükümetin istemesi üzerine, bölgenin genel yararını ilgilendiren ko­
nularda görüşlerini açıklayabilir. Bölge meclisinin göre~leri şunlardır: bütçe
yapma, vergi hadlerini belirleme, bölge yönetimini kurma, halkoylamasına su­
nulacak önerileri hazırlama.
Bölge Yürütme Kurulu (Encümeni) (Giunta Regionale)
Bölge encümeni, bir başkanla, nüfusa göre 6-12 arasında değişen sayıda bölge
meclisince seçilmiş temsilciden (iki ya da dört yedeğiyle) oluşur. Özel statüsü
olan bölgelerde bu sayıyı meclis belirler.
Bölge yürütme organı (encümen), bölgesel işleri genelde denetler. Bölge
meclisinin benimsediği yasaların ve önlemlerin uygulanmasını izler, bölgenin
malvarlığını yönetir. Yasaların uygulanması ile ilgili olarak, üyelerden
herbirine yönetimin bir birimini gözetme sorumluluğu yüklenir. Encümen, böl­
ge meclisinin çıkardığı yasaların, aldığı önlemlerin uygulanmasını sağlar, bölge
yönetiminin varlıklarını yönetir ve özel girişimlere bırakılmış olan bölgesel
hizmetlerin yürütülmesini gözetir, yönlendirir. Bölgenin bütçesini hazırlar, yıl­
lık bilançoyu yayınlar. Encümen, devlet yasalarının, bölgesel yasal düzenleme­
lerin öngördüğü sınırlar ve yöntemler çerçevesinde aşağıdaki konularda yetki le­
re sahiptir:
• Bütçe içinde bölümler ve altbölümler arasında aktarmalar yapılması;
• bayındırJık işlerine ilişkin planların sınırları çerçevesinde bayındırlık pro­
jeleri;
• bölgenin imzaladığı sözleşmeler;
• meclisin gelecek ilk toplantısına sunulmak üzere bölgenin alacak ve borçla­
rıyla ilgili işlemler.
Bölgesel yürütme kurulu başkanı, Anayasa'nın, devlet yasalarının ve bölgesel
yasaların (statute) kendisine verdiği işlevleri yerine getirir ve yürütme kurulunu
toplantıya çağırır ve başkanlık eder; bölgesel yasaları ve tüzüklerİ imzalar. Baş­
kan yargısal süreçlerde bölgeyi temsil eder ve bölge yönetim kuruluna, çalış­
malarına ilişin yazanak sunar ve yargı organlarından olağanüstü önlemler alma­
sı istemind~ bulunabilir.
Bölge Yönetimi Başkanı
Bölgeyi temsil eden ve bölgesel yönetimin siyasal başı olan başkan, encümen
ve meclis toplantılarına başkanlık eder, yasa ve yönetmelikleri imzalar, ilan e­
68
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
der, il ve belediyeleri denetleyen kurulların üyelerini atar, merkezi hükümet ö­
nünde bölgenin temsilciliğini yapar. Başkan ve encümen, merkezi hükümetin
görevlendirdiği işlevleri yerine getirirler. 17 Başka bir anlatımla, başkan, kendi­
sine Anayasa'nın, devlet yasalarının ve bölgesel yasal düzenlemelerin verdiği
işlevleri yerine getirir, encümeni toplantıya çağırır ve başkanlığını yapar, böl­
gesel yasaları ve yasal düzenlemeleri imzalar. 18
Başkan yargı önünde bölgeyi temsil eder. Gelecek ilk oturumunda encümenin
bilgisine sunmak üzere, olağanüstü durumlarda yargı orun (makam)larından
önlem almasını isteyebilir. Başkan, bölgesel hükümetin üyelerini (assessori),
bölgeye ilişkin yasal düzenlemelere uygun biçimde atamaktan sorumludur.
Bölge Yönetiminin Örgütsel Yapısı ve Maliyesi
Bölge yönetimlerinin yönetsel ve örgütsel yapısı, devlet yasalarının öngör­
genel ilkelere uygun biçimde bölgesel yasalarla düzenlenir ve yönetilir.
düğü
Bölge yönetimi gelirlerinin pek azı~ bölgesel imtiyazlardan, yol kullanımın­
dan, işgaliyeden alınan bağımsız vergilerden gelmektedir. Özel statüye sahip
bölge yönetimleri, gelir, sermaye, işletme, üretim ve tüketim vergilerinden yerel
pay alabilirler. Bölge yönetimleri de devletten genel ve özel amaçlı yardımlar
almaktadır. Bu, tütünden, gümrük vergilerinden, ispirt;'Jr'n, biradan, şeker ve
petrolden alınan vergilerin bir bölümünü oluşturduğu fondan sağlanmaktadır.
Ayrıca nüfusuna, yüzölçümüne, göç durumuna, işsizlik düzeyine bakarak da
genel amaçlı yardımlar yapılmaktadır. Bölgelerin de borçlanma ve tahvil Çı­
karma yetkileri vardır.
Bölge Yönetimi Üzerindeki Vesayet Yetkisi
Bölge yerel yönetimleri üzerinde merkezin bölge valisi aracılığıyla denetim
yetkisi vardır. Ayrıca, bölge yerel yönetimince atanan üç üye ile bölge valisinı:e
atanmış bir görevli ve bölge idare mahkemesince atanmış bir yargıcın oluştur­
duğu bir denetleme kurulu vardır. Bölge valisi, Anayasa'ya ve bölgenin çıkarla­
rına uygunluk açısından denetleme yapar. Bölge meclisinİn çıkardığı yasaları,
bölge valisi gerekçeli görüşüyle merkeze gönderir. Merkezin değişiklik istekle­
rini bölge meclisi yadsır ve yasada ısrar ederse, bu durumda yasa ya Anayasa
Mahkemesi'ne ya da Parlamento'ya gönderilir. Bölge yönetimince çıkarılan ya­
salara karşı, tıpkı federe devlet yasaları gibi Anayasa'ya uygunluk savıyla yar­
gıya başvurulabilir.
17
t8
Martin Elieen Harloff, a.g.k., s. 89-90.
European Council, a.g.k., s. 12.
Ülke Ülke Yerel Yönetimler
69
Anayasa'ya aykırı davranışlarda bulunması, yasaları ihlal etmesi, işlev yapa­
maz duruma düşmesi durumunda bir bölge meclisini bölge valisi dağıtabilir. Bu
kararın kesinlik kazanması, Cumhurbaşkanının 20 bölge senatörüyle 20 millet­
vekilinden oluşan bir kurula danıştıktan sonra onayına bağlıdır. Kesinleştiğin­
de, bölge yönetimini yönetmek üzere seçilme yeteneğine sahip üç kişinin atan­
masıyla oluşturulan bir kurul en geç üç ay içinde yeni seçime götürür.
Yetkilerin
Çeşitli
Yerel ve Bölgesel Yönetimler Arasında Dağılımı
Bölgeler
Anayasa, bölge yerel yönetimlerine ek 3'te gösterilen konularda devletin ilgili
uygun biçimde yasama yetkisini vermektedir: Anayasa tüzesİnce de 0­
naylandığı üzere, özel tüzel konuma sahip beş bölgeye her bir bölge için özel
olan konularda daha geniş yetkiler tanınmaktadır. Buna ek olarak, bu bölgelere
belli konularda, örneğin İtalyan tüzesinin genel ilkelerine uygun olmak koşu­
luyla bölgeye özgü yasama yetkileri verilmektedir. Özel tüzel konuma sahip o­
lan Trentino-Alto-Adige bölgesinde yasama yetkileri aynı zamanda Trento ve
Bolzano illerine de tanınmıştır.
yasasına
Devlet yasaları bölgelere, ulusal yasaların (mevzuatın) uygulanması için ken­
di önlemlerini almak yetkisini verebilir. Bundan başka bölgeler, yasama yetki­
sine sahip olan konularda yürütme yetkilerine de sahiptir. Fakat, devlet yasası
bu konuların salt yerel nitelikte olan yönleri için illeri ve belediyeleri doğrudan
sorumlu tutabilir. Devlet, yasa gereğince, öbür yönetsel işlevleri bölgelere gö­
çürebilir.
İller
iller, genişletilmiş belediyelerarası alanları ya da tüm ili kapsayacak biçimde
illerin yararına olan aşağıdaki konularda yönetimsel sorumlulıığa sahiptir:
• Toprak koruma, çevre koruma ve geliştirme, yıkımları önleme;
• su ve enerji kaynaklarının korunması ve geliştirilmesi;
• kültürel kalıntının korunması;
• yoııar ve ulaştırma;
• bitki ve hayvan varlıklarını koruma;
• avcılık ve atıcılık, içsularda balıkçılık;
• atıkların toplanması, pis suların toplanıp arındırılması, su, hava ve gürültü
kirliliğinin önlenmesi ve denetimi;
• devlet ve bölge yasalarıyla verilen kamu sağlığı, esenliği görevleri;
• devlet ve bölge yasalarıyla verilen, okul yapılarının yapılması görevi dahil,
lise öğretimi, sanatsal ve mesleksel eğitim;
70
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
• istatistik verilerin toplanması ve işlenmesi, yerel yönetimlere teknik ve yö­
netsel yardım.
İl yönetimi, belediyelerle işbirliği içinde geliştirdikleri izlenceler yoluyla ilin
yararına olan ekonomik, tecimsel, turistik, toplumsal, kültürel ve sportif etkin­
likleri ve projeleri geliştirir ve eşgüdüme sokar. Bu işler kamusal işgörülerin
yönetimine İlişkin yasaya göre yönetilir.
İl, aynı zamanda;
• bölgesel ekonomi, toprak kullanımı ve çevresel planlama amacıyla beledi­
yelerin sunduğu önerileri eşgüdüme sokar;
• bölgesel gelişme İzlencelerinin ve bölge yasasının belirlediği öbür bölgesel
plan ve izlencelerin biçimlendirilmesine katılır;
• bölge kalkınma planının kestirimlerine ve amaçlarına yollama yaparak bir­
den çok yılı kapsayan dönemler için genel ve kesimsel planlar hazırlar ve be­
nimser ve belediye etkinliklerinin eşgüdüme girmesini kolaylaştırır.
Bölgesel yasalar ve İzlenceler gereğince belediyelerin yetkisindeki toprak
kullanma planlarını yapan ve benimseyen il yönetimi, ildeki toprak kullanılma­
sına ilişkin olarak genel ve özellikle aşağıdaki konularda ana kuralları koyar:
• İlin değişik kesimlerinin başlıca rolleri ışığında çeşitli amaçlar için toprak
kullanımı;
• ana altyapı ile iletişim hatlarının yerinin belirlenmesi;
• toprak altı sular ve ormanla ilişkili su kaynaklarıyla birlikte su yönetimi
politikası, toprak toplulaştırması ve su yönetimi;
• doğa parkı ve doğal koruma alanlarının yaratılması için elverişli alanlar.
Genel Değerlendirme
Bölge yönetimlerinin kurulmasında etkili olan bilim adamlarının bir bölümü,
özerklik ve yerinden yönetim (özekselsizleşme) ilkelerine önem veren gelenek­
se] juridical kültürü savunuyor; bir bölümü de sonradan belli sınırlılıklar taşı­
yan, kimi ülkelerde başarısızlığa uğrayan ı 960'ların planlama modellerinin
mantığına dayanıyorlardı. İtalya bu konuda ayrıksı bir durum göstermekte, böİ­
geler İtalyan Devlet dizgesi içinde yaşamsal bir öğeyi 0luşturmaktadır. 19 Bu­
nunla birlikte bölgeler henüz en uygun kimliğe kavuşmuş değillerdir. Araştır­
malar, artık bölgelerin geriye dönüşü olmayan bir noktaya gelindiğini göster­
mektedir. Halkın gözünde belli bir yer kazanmıştır. Birleşmeden bu yana sürdü­
rülen, bölgelere gerek olup olmadığı tartışmasının gereksiz duruma geldiği be­
lirtiliyor. lo
19
LO
Bruno Dente, ••g.k., s. 520.
A.k., s. 520.
Ülke Ülke Yerel Yönetimler
71
iı Yönetimlerinin Geleceği
Yerel yönetimler zincirinin en zayıf halkasının il yönetimi olduğu, yerel yö­
netim çalışanlarının yalnızca yüzde 12'sinin illerde çalıştığı, yerel yönetimler
bütçesi toplamında cari giderlerin % 13 'ünü, yatırım giderlerinin yüzct\.:' "7' sini
illerin gerçekleştirdiği bilinmektedir. İller, başka düzeylerdeki yönctt!nlert:' ya­
sal düzenleme yetkilerinin devredilmesiyle, giderek yönetsel konularda önemini
yitirmektedir. Bölgelerin kurulması ve güçlendirilmesi, il yönetimlerinin takdir
yetkilerinin alanını daraltmıştır. Bölgeleşme özellikle ülkenin daha gelişmiş
bölgelerinde, öncesi, belediyenin üstünde hiçbir ara makam bulunmayan dizge­
nin eksikliklerini gideren illerin (su arıtrna, önleyici hekimlik, kentsel, hatta
bölgelerarası karayolları gibi konularda olduğu gibi) karışabileceği yetki alanla­
rını küçÜltmüştür. İtalya'da iller, sahip oldukları nüfus (örneğin, Milano 4 mil­
yon, Isemia 93 bin nüfusa sahip) ve belediyeler (Örneğin Turin'in 3 ı 5,
Ravenna'nın ı 8, Ragusa'nın 12, Trieste'nin 6 belediyesi vardır) açısından bü­
yük farklılıklar göstermektedir. ıı
İllere ilişkin olarak iki önemli etmenin dikkatten kaçırılmaması isteniyor.
Bunlardan biri, ilin, aynı zamanda özeksel yönetiminin temel taşra birimini 0­
luşturmasıdır. Bu, halk açısından anlam taşıdığı gibi, siyasal-yönetsel dizgenin
örgütlenmesi açısından da önem taşımaktadır. İkincisi, bu nedenle ülkedeki tüm
partilerin yerel örgütlenmeleri il düzeyinde olmaktadır. Özeksel yönetimin va­
liliğine karşı kitle partileri illerde gözetleyici, tdenetleyici bir örgüt bulundur­
mak eğilimindeler.
İllerin ayakta kalmasının bir nedeni de, il yönetiminde başkan olmanın ya da
meclis üyesi olmanın, bu kişilere ülke düzeyinde politikaya atılmak için atlama
taşı oluşturmasıdır. Bu nitelik, il sayının arttırılması eğilimini kamçılamakta­
dır. n
öte yandan, belediyelerle bölge yönetimleri arasındaki il yönetiminin yetki ve
ne olması gerektiği konusunun, yerel yönetim düzeltimi tartışmala­
rında önemli bir odak oluşturduğu belirtilmektedir.u
işlevlerinin
Demokrasinin Temel Hücresi: Belediye
İtalya'da yerel yönetimin temel öğesinin belediyeler olduğundan kuşku yok­
tur. Önce, belediyeler yerel düzeyde işlendirme sağlayan örgüttür. Tüm yerel
yönetimlerin işlendirdiklerinin % 78'ini belediyeler sağlamaktadır. Belediye
ortaklıklarını da katarsak b1:l oran % 83'e çıkmaktadır. Ayrıca, belediyelerin ca­
ıı A.k.,
s. 52 ı.
A.k., s, 522.
u A.k., s. 522.
21
72
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
ri giderleri, Katkılı Ulusal Üretimin (GNP=GSMH) % 4.6'sınl oluştururken, bu
oran illerinkinin sekiz katını aşmaktadır. Bundan da önemlisi, belediyelerin
toplam altyapı yatırımlarının Katkılı Ulusal Üretimin % 6'sını gerçekleştirme­
sidir. Bu da toplam kamu yatırımlarının dörtte biri (% 21 'i) demektir. Beledi­
yelerin önemini arttıran bir başka neden de, son yıllarda eklenenlerle birlikte,
belediyelere verilen görevlerin İtalyan kamu yönetiminde taşıdığı önemdir. Nü­
fus ve uzamla ilgili bilgileri elinin altında bulundurması da belediyelerin öne­
mini arttıımaktadır.
Sayıları 8.090'1 bulan belediyelerin (il özekleri dışında) ortalama nüfusları,
(Sardinya'daki Pedmont 2.500, Sardinya 3.300, Liguria 3.500 nüfusuyla) Gü­
ney bölgesinde pek düşüktür. Bu ortalama, Campania'da 7.500, Sicilya'da
8.700 ve Puglia' da 12 bindir. 10 binin altındaki 7.082 belediyede yaşayan nüfus
İtalya nüfusunun üçte birini barındırırken, 50 binden çok nüfuslu 135 belediye,
toplam nüfusun % 37'sini barındırmak.taydı.
Nüfusça büyüklük kişi başına düşen ortalama hizmet maloluşlarını da etkile­
mektedir. Belediyenin nüfusu büyüdükçe kişi başına hizmet maloluşunun arttığı
görülmektedir. 2 ile 3 bin arasında nüfusu bulunan belediyeler ı 16 kişiye bir
memur çalıştırırken (toplam 15 memur) büyük kentlerde her 58 kişiye bir gö­
revli ça1ıştırılmaktadır. Örneğin, Milano'da belediyede çalışanların sayısı 28
bindir.u
Belediye yönetimlerinin, kendi çalışmalarının tek başına yürütücüsü ve so­
rumlusu olmamaları nedeniyle sık sık özeğe ya da bölge yönetimlerine başvur­
ma zorunlulukları vardır. Belediye çalışanlarının yetişme düzeylerinin de ye­
terli olmadığı anlaşılmaktadır.
Genelolarak İtalyan yerel yönetimlerinin önemli güçsüzlük kaynağı, kararla­
rının otomatik olarak yürürlüğe girernemesi, yürürlüğe koymadan önce, özeksel
yönetimin o yerdeki temsilcisinin onayına bağlı tutulmasıdır.
Yerel Yönetimler Maliyesi BulmacasıIBilmecesİ
1972 akçal düzeltiminde pek ufak değişiklikler yapılmıştır. Daha önceleri ye­
rel yönetimler, özellikle belediyeler, büyük dilimini gelir ve tüketim vergileri­
nin oluşturduğu yerel gelirler konusunda belli ölçüde bir özerkliğe sahiptiler.
1972 yılında tüm gelir ve tecimsel gelir vergileri birleştirilmiş, yerel vergiler
askıya alınmış, beş yıl içinde bir geçiş dönemi öngörülmüştü. Enflasyon ve e­
nerj i bunalımı yüzünden yerel yönetimlere özekten sağlanan gelirler yetersiz
kalmış, beş yıllık geçiş dönemi sonunda büyük açıklar ortaya çıkmıştı. Bu a­
çıktar, hazineden sağlanan borçlanmalarla kapatılmıştı. Uzun süren sıkıntılı bir
14
A.k., s. 526-527.
Ülke Ülke Yerel Yönetimler
dönem
lanmış,
yaşandıktan
sonra tüm yerel yönetim borçları özeksel yönetimce
fakat yeniden verilmemesi ilkesi getirilmiştir.
73
sıfır­
OECD verilerine göre İtalya, vergilendirme açısından dünyanın en özekselci
(merkeziyetçi) ülkesidir. Yerel yönetimlerce toplanan vergilerin tüm kamu ver­
gileri içindeki payı binde 7 dolayındadır. Bu oran tekil (üniter) ülkelerde yakla­
şık % 13, birleşik (federal) devletlerde yaklaşık % 30 dolaylarındaydı. 2s
Belediyeler ile illerin başlıca üç gelir kaynağı vardır: birincisi, özeğin geçmiş
giderlere dayalı olarak verdiği olağan bağışlar, ikincisi eşitleme amaçlı bağışlar,
üçüncüsü yerel yönetimlerin özgelirleridir. 1985 yılında, özeğin ve bölgenin
sağladıkları yerel gelirler % 12 oranında iken, vergi dışı yerel gelirler % 14.5
düzeyinde idi. Başka bir anlatımla, devlet ve bölge bağışlarının yerel yönetim
gelirleri içindeki payı % 70'in üstündeydi. Bu özeğe bağlılık, yerel yönetimle­
rin giderlerinin önceden kestirilmesine olanak sağlamaktadır. Bağışların zaman
zaman büyük ölçeklerde kesilmesi söz konusu olmaktadır. Yerel vergiler konu­
sundaki özerkliğin kaldırılmasının en önemli sonucu, siyasal açıdan özeğe ba­
ğımlılığın artması olmuştur.
ıs A.k., s. 524.
74
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
Kaynakça
Balducci, Massimo. "The Architecture of the ıtalian State in Transition: The Difflcurt
Road Towards Decentralization", Federal Devletlerde Yerel Yönetimler Uluslara­
rası Konferansı, 12-13 Temmuz 1995, Türk Belediyecilik Derneği-Konrad Adenaur
Vakfı, Ankara, ı 995.
Dente, Bruno. "The Fragmented Reality of ıtalian Local Government", International
Perspectives in Urban Studies: 2, London, ı 994.
European CounciL. Structure and Operation of Local and Regional Democracy:
Italy, SUuation in 1992, Strasbourg, 1993.
Harloff, Martin Elieen. The Structure of Local Government in Europe, International
Union ofLocal Authorities, The Hague, 1990.
Hesse, J. J., Sharpe, L. 1. "Local Government İn International Perspective: Some
Comparative Observations", International Perpectives in Urban Studies: 2, (Editor:
Goldsmith),1994.
Özer, Ahmet (Çev.). "Anayasalarda Yerel Yönetimler", İller ve Belediyeler Dergisi,
Yıl 50, Sayı 600, ı 995.
Pasquino, Gianfranco. "Regionalism in Italy: Threat or Hope for Democracy?",
International Conference: Democracy and Decentralization, 11- 12 Şubat 1994,
Frederich Ebert Vakfı, İstanbul, 1994.
Rey, Mario. "Fiscal Autonomy İn ItaHan Local Authorities", International Conference
on Fiscal Autonomy in Local Authorities, 10-14 Temmuz 1996, Türk Belediyecilik
Derneği-Konrad Adenaur Vakfı, Ankara, 1996.
Ünüsan, Teoman. Avrupa'da Yerel Yönetimler, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler
Genel Müdürlüğü Yayını, No. 9, Ankara, 1996.
Ülke Ülke Yerel Yönetimler
Ek l:İtalya'da Yönetim Birimleri
iller
Belediyeler
Ek 2:İtalya'da Belediye Yönetiminin Yapısı
Seçmen
'--_ _B_e_Ie_d....,:İy;.....e_M_e_cl_İs_İ_ _--ıI ..···..·......... Genel Sekreter
Belediye Başkanı
+
Belediye Encümeni
TaşranınYönetim
Birimleri
75
76 Çağdaş
Yerel Yönetimler, 6 (1) Ocak 1997
Ek 3: İtalya'da Görevlerin Yerel ve Bölgesel Yönetimler Arasında
Paylaşımı
Hizmet
Belediyeler
Anakentler
İller
Bölgeler
istatistik verileri der­
leme, yerel yönetimlere
teknik ve yönetsel yar­
bölgesel yönetimlere
bağlı birimlerin örgüt­
lenmesi, fuarlar, pa­
zarlar belediye sınırlarını belirleme, yerel
kentsel ve kırsal polis
Konuları
Genel
Yönetim
belediye nüfusu ve
yönelik tüm
yönetim işlevleri,
özellikle toplumsal
işler, toprak kulla­
alanına
dımlar
nım planlaması,
ekonomik gelişme
Egitim
egitim ve mes­
lek öğretimi
hizmetleri
lise eğitimi, güzel sa­
natlar ve meslek öğretimi, okul yapımı
Sağlık
sağlık
kamu
hizmetleri
sıhhi
Çevre
kültürel katıtın
ve çevrenin ko­
runması ve ge­
liştirilmesi, top­
rak ve su koru­
ma, iyileştirme,
atık toplama, işlemden geçirme
tesisat
ulaşım
ve pis suların
su, hava,
gürültü, kirliliğini ön­
leme, toprak koruma,
yıkımları önleme, su
ve enerji koruma ve
yönetme
yollar ve
ulaşım
Ulaşım
Ekono­
mik Hiz­
metler
yardımı
arındmıması,
tıklarını, doğayı
trafik ve
kamunun gönenci, tıbbi yardım, hastahane
atıkların
bitki ve hayvan var­
koru­
ma, ulusal parkıar,
kültürel kalıtın değerlendirilmesi
Kültür ve
Dinlenme
Trafik ve
sağlığı
sanat ve meslek öğretimi, okul gönenci
su ve enerji
avcılık, atışçılık,
sağlanması,
içsularda balıkçılık
ekonomik ge­
lişme hizmetleri
yerel müzeler ve
kitaplıklar
tramvay, bölgesel·
önem taşıyan yollar,
köprüler, bayındırlık
işleri, içsularda ulaşım
ve limanlar
turizm ve otelcilik öğretimi, avcılık, atış,
içsular balıkçılığı, ta­
nm, ormaneılık, el sa­
natları
Konut ve
Kent
Plan­
anakentlerde
uzamsal
planlama
uzamsal planlama için
esaslar
kent
planlaması
laması
Kaynak: European Council, Structure and Operation of Loeal and Regional Demoeraey:
ıtalya: Stuation in 1992, Strasbourg, 1993, s. 25-26.