I. Giriş II. 2013 Rekabet Raporu

"Rekabet Politikası Perspektifinden Kamu Müdahaleleri"
2013 Rekabet Raporu
I. Giriş
Son iki yıldır yayınlanan rekabet raporları, Rekabet Kurumu'nun savunuculuk çalışmaları bakımından
sahip olduğu araçlar arasında önemli bir boşluğu doldurmuştur. Bu raporların yayınlanmasıyla Rekabet
Kurumu yeni bir rol üstlenmek üzere adım atmıştır. Bu rolün esas amacı kapsamlı bir rapor ve bu
raporun getirmiş olduğu güvenilirlik sayesinde pazardaki oyuncular, tüketiciler ve kamu görevlileri
nezdinde rekabet bilincini artırmaktır.
Herkesin bildiği gibi, kamu idaresinin rekabetçi bir piyasa ekonomisinin etkinliği konusunda duyarlılık
ve anlayış sahibi olması, tutarlı bir rekabet politikası ve dolayısıyla sağlıklı bir piyasa ekonomisinin
varlığı için gereklidir. Sonuç olarak, gelişmekte olan ülkelerdeki rekabet otoriteleri, diğer ülkelerdeki
meslektaşları gibi, hatta biraz daha fazla, rekabete aykırı önlemlerin alınmasını engellemek, rekabetçi
tarafsızlık kavramının içselleştirilmesine yardımcı olmak ve düzenlemenin hangi noktadan sonra "kötü
bir şey" olacağını açıklamak için kamu kurumlarında rekabet bilincini artırmak zorundadır. Daha önce
bahsedildiği gibi bu, otoritelerin her gün farklı araçlarla ulaşmaya çalıştıkları bir amaçtır. Nitekim
Rekabet Kurumu bu konuyu ikinci rekabet raporunun başlığını "Rekabet Politikası Perspektifinden
Kamu Müdahaleleri" olarak belirleyerek daha makro bir perspektifle ele almaya karar vermiştir.
Bu bağlamda 2013 Rekabet Raporu (Rapor) kamu müdahalelerini, bu müdahalelerin nedenlerini,
araçlarını ve risklerini dikkate alarak rekabet politikası perspektifinden analiz etmeyi amaçlamaktadır.
Rapor üç bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde kamu müdahalelerinin piyasadaki öneminin geçmişten
günümüze nasıl değiştiği göz önünde bulundurularak, piyasalara yapılan kamu müdahalelerinin
nedenleri, araçları ve riskleri incelenmiştir. Esas tartışmalar Türkiye'deki kamu müdahalelerinin dört
alt başlıkta rekabet politikası perspektifinden gözden geçirildiği ikinci bölümde yer almaktadır. Bu
bölümde kamunun piyasalara oyuncu olarak müdahalesi, kamu düzenlemeleri, kamu alımları ve
kamunun destekler yoluyla müdahalesi konuları bulunmaktadır. Raporun sonuç bölümünde ikinci
bölümde incelenen rekabet sorunlarının çözümü için ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yapması
gereken faaliyetlere yönelik öneriler bulunmaktadır.
II. 2013 Rekabet Raporu
Bu noktada, rapordaki tespit ve önerileri kendi sistematiğiyle aynı doğrultuda yani dört alt başlıkta
vermek uygun olacaktır.
II.A. Kamunun Piyasalara Oyuncu Olarak Müdahalesi
Bu başlık altında, kamunun aktif bir oyuncu olarak piyasalardaki mevcut konumu, rekabetçi yapı
üzerindeki etkisi ve piyasalardan çıkışının yani özelleştirmelerin etkisi ele alınmaktadır. Raporda
geçmişe kıyasla oldukça azalmakla birlikte enerji, bankacılık ve ulaştırma gibi önemli sektörlerde
kamunun müdahalesinin fazla olduğuna dikkat çekilmektedir. Bunun en önemli olumsuz etkisi
1
şüphesiz ki kamu teşebbüslerine verilen avantajlar ve imtiyazların piyasadaki rekabeti bozarak adil
rekabet koşullarının oluşturulmasına engel olmasıdır. Piyasada faaliyet gösteren teşebbüslerin kamu
mülkiyetinde ya da özel mülkiyette olmasından bağımsız olarak eşit koşullarda rekabet etmesi ve
dolayısıyla rekabetçi tarafsızlığın sağlanması için
 Kamu işletmelerine finansal avantaj sağlanmasından kaçınılması,
 Kamu işletmelerinde kurumsal yönetişim ilkelerinin benimsenmesi,
 Kamu işletmeleri lehine yapılan düzenlemelerin kaldırılması,
 Kamu işletmelerinin rekabet kurallarının uygulanmasından kaçmasına yol açacak
düzenlemelerin derhal kaldırılması önerilmektedir.
Bu başlığa ait diğer bir unsur da özelleştirmelerdir. Bu bağlamda raporda kamunun piyasadan
çekilirken tercih ettiği politika ve uygulamaların da piyasaları olumsuz etkileyebileceği
vurgulanmaktadır. Özelleştirmenin ne şekilde gerçekleştirileceği ve bu süreçte yasal tekel haklarının
devredilip devredilmeyeceğinin kilit öneme sahip olduğu belirtilmektedir. Bu kapsamda aşağıdaki
öneriler sunulmuştur:
 Kamunun ekonomik ya da sosyal gerekçeler olmaksızın faaliyet gösterdiği piyasalardaki
varlığının sonlandırılmasına öncelik verilmelidir.
 Özelleştirmeler piyasalar için bir fırsat olarak görülmeli ve özelleştirme yapılırken rekabet
politikası hedefleri dikkate alınmalıdır.
II.B. Kamu Düzenlemeleri
Bu bölümde, gereksiz düzenlemeler piyasalarda rekabeti engelleyici etkilere neden olabileceğinden,
yerleşik düzenlemelerin sınırlarının nerede sona ermesi gerektiği sorusu incelenmiştir.
Ayrıca, Türkiye'nin OECD üyeleri arasında en sınırlayıcı düzenlemelere sahip ülkeler arasında yer alması
konunun Rekabet Kurumu açısından önemini artırmaktadır. Dolayısıyla, Rapor kapsamında kamunun
düzenleyici olarak müdahaleleri bağlamında sektöre özgü düzenlemeler, mesleki hizmetlere ilişkin
düzenlemeler ve imtiyazların verilmesi ayrı ayrı ele alınmıştır.
Raporda sektöre özgü düzenlemelerle ilgili olarak rekabet politikası perspektifinden

İlgili düzenlemelerin açık bir amaç ve çerçeveye sahip olması,
 İlgili düzenlemelerden etkilenenlerin bilgilendirilmesi ve düzenlemelere ilişkin olarak ilgili
kişi ve kurumların katkılarının alınması,
 Sektöre özgü düzenlemelerin amaç ve süreçlerini gözetecek bir mekanizmanın
oluşturulması,
DEA'nın
işletilmesi
ve
uygulamaların
sistematik
olarak
gözden
geçirilmesi/uyumlaştırılması,
 Sektöre özgü düzenlemeler yapmak üzere yetkilendirilen kamu birimlerinin kararlarını çıkar
çatışmasından ve önyargıdan bağımsız, objektif, tarafsız ve tutarlı bir şekilde almasının
sağlanması,
2
 Düzenleyici birimlerin Rekabet Kurumu ile etkin iletişim ve işbirliği içerisinde olması
önerilmektedir.
Mesleki hizmetlere ilişkin düzenlemeler bakımından, rekabeti en az kısıtlayıcı düzenleme aracının
seçilmesi ve rekabeti kısıtlayacak düzenleme yapılması yetkisinin sadece istisnai durumlarda
verilmesi gerektiği vurgulanmaktadır.
Son olarak piyasa yapısını doğrudan etkileyen, imtiyazların verilmesinde dikkat edilmesi gereken
hususlar şu şekilde belirlenmiştir:
 İmtiyaz verildikten sonra rekabetçi bir piyasa yapısının gelişmesi için verilen imtiyaz mutlak
bir tekel hakkını içermemelidir.
 Şayet hizmetin doğası gereği ya da sosyal bir yükümlülüğün finansmanı amacıyla, imtiyazla
birlikte bir tekel hakkının verilmesi kaçınılmaz ise söz konusu hakkın kapsamı olabildiğince
net olmalı ve amacı karşılayacak ölçüde sınırlı tutulmalıdır.
 İmtiyaza konu hizmetin en etkin fiyatla karşılanmasını sağlamak için münhasır hakların
verilmesi süreci rekabetçi ihalelerle yürütülmelidir.
 Özellikle uzun süreli sözleşmelerde fiyat ve kalite unsurlarının yeniden belirlenmesi ile ilgili
düzenlemelere yer verilmelidir.
Ayrıca Rapor, önerilen bir düzenlemenin potansiyel olumlu ve olumsuz etkilerinin sistematik olarak
incelenmesini sağlayan bir yönetişim aracı olan Düzenleyici Etki Analizini kullanma gerekliliğini de bir
kez daha vurgulamaktadır.
III.C. Kamu Alımları
Kamunun piyasalara müdahaleleri kapsamında ele alınan bir diğer uygulama kamu alımlarıdır.
Rekabet politikası perspektifinden kamu alımları raporda iki boyutta değerlendirilmiştir:
 Rekabetçi bir yapı içinde gerçekleştirilebilmeleri için alım süreçlerinin tasarımı
 İhale katılımcılarının alım süreçlerindeki rekabeti sınırlayıcı davranışlarının ortaya çıkarılması
ve engellenmesi.
İkinci adım rekabet hukukunun uygulanması ile ilgili olduğundan, raporda birinci adımla ilgili şu
önerilerde bulunulmuştur:
 Alım sürecine katılım gereğinden fazla sınırlanmamalıdır.
 Katılımcılara eşit şartlarda rekabet etme olanağı verilmelidir.
 Katılımcılar arasında danışıklı davranışlar kolaylaştırılmamalıdır.
Ayrıca Rekabet Kurumu tarafından hazırlanan kamu alım süreçlerinde danışıklı hareketlerin önlenmesi
ve tespitine yönelik kontrol listesinin kullanılması tavsiye edilmektedir.
IV.D. Devlet Destekleri
Devlet destekleri piyasaların işleyişi üzerinde etkili olabilen kamu müdahale araçlarından biridir.
Devlet desteklerinin amaçları ile rekabetçi yapı arasındaki dengenin gözetilmesi çerçevesinde
3
yapılacak değerlendirmelerde devlet desteklerine ilişkin çeşitli mekanizmalar geliştirilebilmektedir.
Raporda etkin bir rekabet politikası açısından önemli görülen devlet yardımlarına ilişkin ilkeler şu
şekilde özetlenebilir:
 Bir devlet desteğinin gerekliliği ve teşvik edici rolü ile rekabetçi yapı üzerindeki muhtemel
etkisi detaylı olarak değerlendirilmelidir.
 Devlet desteği önemli politika amaçlarıyla sınırlı, istisnai bir uygulama olarak kalmalıdır.
 Devlet desteği, piyasanın gelişim evresinde güncelliğini yitiren piyasalardan ziyade piyasa
başarısızlığı olan ya da gelişmeye müsait yenilikçi sektörlere yönlendirilmelidir.
 Devlet desteğinin piyasanın işleyişi üzerinde bir etkisinin olması durumunda söz konusu
amaca ulaşmak için kullanılacak yöntem ve araçlar ile bu yöntem ve araçların kullanılması
sonucunda ortaya çıkacak etkiler analiz edilmelidir; bu şekilde rekabetçi yapıyı en az
etkileyecek yöntem ve araç alternatiflerinin seçilmesi kolaylaşacaktır.
 Piyasanın kendiliğinden işler olduğu alanlara müdahaleden kaçınılmalı ve devlet destekleri
özel sektörün doğru sinyal alamadığı, yatırım riskinin özel sektör için yardım olmaksızın aşırı
maliyete işaret ettiği sektör ve bölgelere yoğunlaşmalıdır.
III. Sonuç
Belirli hedeflere ulaşmak için yapılan kamu müdahaleleri piyasalardaki rekabet yapısını doğrudan veya
dolaylı olarak olumsuz etkileme riskini taşımaktadır. Bu bağlamda çeşitli politika hedeflerine ulaşmak
için kamu müdahalelerine duyulan ihtiyaç karşısında, kamu müdahalelerinin oluşturabileceği olumsuz
etkiler ışığında, piyasa mekanizmaları ile kamu müdahalesi arasında tamamlayıcı bir denge
kurulmalıdır. Bundan dolayı, sadece kamunun rekabet politikalarıyla ilgili bilinçlenmesini sağlamak için
değil zaman zaman piyasalardaki rekabetin engellenmesi riskine karşı etkin biçimde müdahale
edebilmek için de rekabet kurumları tarafından yürütülen aktif savunuculuk faaliyetlerine ihtiyaç
vardır.
Bu bakımdan, Rekabet Kurumu "Rekabet Politikası Perspektifinden Kamu Müdahaleleri" konulu bir
rapor yayınlamıştır. Rapor sadece kamu müdahalelerinin taşıdığı olası risklere değinmemekte, ayrıca
dört başlık altında olası kamu müdahalelerini inceleyerek ilgili paydaşlar için önerilerde
bulunmaktadır. Bu amaçla, rapor ilk kez ev sahipliğini Rekabet Kurumu'nun yaptığı ve
akademisyenlerin, kamu kurumlarından temsilcilerin ve uygulayıcıların katıldığı bir sempozyumda
sunulmuştur.
4