Pilot Etki Analizi Çalışması

tepav
Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı
Pilot Etki Analizi Çalışması
Termik Santrallerde AB Büyük Yakma Tesisleri
Direktifi’ne Uyum
Sibel Güven
Ankara, 8 Nisan 2008
Düzenleyici Etki Analizi (DEA)
„ Düzenleyici Etki Analizi (DEA):
ÎYeni bir düzenleme veya mevzuat değişikliği
gibi uygulanması düşünülen
tedbirlerin/politikaların
• olumlu ve olumsuz muhtemel etkilerini
• bu etkilerin toplum kesimleri arasında dağılımını
sistematik olarak değerlendiren mantıksal bir
süreç
Kamu Kurumları ve DEA
„ DEA, kamu kurumlarının başarılı politikalar
geliştirmesi ve daha iyi
ÎEtkili: planlanan amaca ulaşan
ÎEtkin: amaçlara en az maliyetle ulaşan
düzenlemeler yapabilmesi için kilit araç
„ Amaç; kamunun düzenleyici karar
mekanizmalarının (yasalar/yönetmelikler vb.)
niteliğini arttırmak
Îİyi yönetişim ilkelerini gözeterek
• Şeffaflık
• Hesap verilebilirlik
• Tutarlılık
DEA’nın İlkeleri
„ Alınmış kararları meşrulaştırma aracı değil, doğru
kararı belirleme aracı olmalı
„ Siyasi etkiden bağımsız ve objektif olmalı
„ Düzenleme sürecinde, paydaşların çelişen istekleri
karşısında kamu;
ÎDengeleyici bir rol üstlenmeli
ÎTüm kesimlerin isteklerini gözeterek toplumun
faydasının maksimize edilmesine çalışmalı
ÎDanışma (müzakere/istişare) ile paydaşlar
arasında düzenlemeye uyumu kolaylaştırmalı
Metodoloji
Düzenleme gerektiren sorunun tanımlanması (düzenleme ile
amaçlanan nedir?)
1.
•
•
•
Problemin kapsamı
İlgili tarafların ve etkilenen kitlelerin tanımı
Nedenlerinin ortaya konulması
Hedeflerin belirlenmesi (kesin, ölçülebilir, gerçekçi, zamana bağlı)
Politika seçeneklerinin belirlenmesi
Seçeneklerin ekonomik, sosyal, mali, idari, çevresel olası etkilerinin
belirlenmesi
2.
3.
4.
•
Düzenlemeden kimler, ne şekilde etkilenecek
Æ
Æ
Æ
Æ
Seçeneklerin karşılaştırılması
5.
•
6.
Paydaş analizi
Var olan kaynaklardan, istatistiki verilerden yararlanma
Röportaj, odak grupları, anket gibi yöntemler kullanma
Politika seçeneklerinin paydaşlara olan hem pozitif hem negatif etkilerinin
ortak ölçekte (tercihen parasal) ifadesi
Karar alma aşaması politika yapıcılara bırakılır
İzleme ve değerlendirme
Pilot Etki Analizi Uygulaması
„ Etki Analizi Kapasitesini Güçlendirerek Çevre
Başlığında Uygulama ve Farkındalık Yaratma
Projesi
Î
Projenin amaçları;
• Kamuda ve karar alıcılarda etki analizi konusunda
farkındalık yaratılması
• Paydaşların katılacağı kapsamlı etki analizi eğitimi
verilmesi
• Kapasitenin geliştirilmesi için örnek uygulama
yapılması
• Örnek uygulama etki analizi raporu ile sürece katkı
sağlanması
Pilot Etki Analizi Uygulaması (II)
ÎÇevre konusunda pilot uygulama
• Büyük Yakma Tesisleri Direktifi (2001/80/EC) incelenmiş
• Sadece Linyit Termik Santralleri üzerine odaklanan kısmi bir etki
analizi çalışması yapılmış
• Tarafları bir araya getirerek sağlıklı politika tasarımı sürecine
katkıda bulunulmuş, hem kamuda kapasite oluşturulmuş, hem
de bilimsel yaklaşımla karar alıcılara yol gösterilmiştir
ÎAralık 2007’de AB Proje Kapanış Toplantısı’nda taslak
rapor tüm paydaş kurum ve kuruluşlara dağıtılmış,
görüşleri alınmıştır
ÎNihai rapor paydaşların ortak ürünü olarak
hazırlanmıştır
Büyük Yakma Tesisleri Direktifi (LCPD)
„ Büyük Yakma Tesisleri Direktifi
ÎTermal girdisi 50 MW’a eşit ya da daha fazla
olan yakma tesislerinden kaynaklanan PM, SO2
ve NOx emisyonlarına sınır değerler getirerek
insan sağlığına ve ekosisteme verilen zararların
önüne geçilmesi hedeflenmektedir.
LCPD’YE UYUMUN BEKLENEN FAYDALARI (I)
„
„
AB Mevzuatına Uyum
Î
AB çevre müktesebatına uyum, AB’ye üye olabilmek için gerekli ön
koşul
Î
Büyük Yakma Tesisleri Direktifi, AB direktiflerinin en zorlularından ve
önemlilerinden biri
•
Ciddi yatırım ihtiyacı
•
Bir çok sektörü etkileme potansiyeli
İnsan Sağlığı Üzerindeki Olumlu Etkiler
Î
Yaşam yıllarında artış
Î
Olası hastalıklarda düşüş
•
Akciğer kanseri
•
Nefes darlığı
•
Bronşit
•
Kalp hastalıkları
LCPD’YE UYUMUN BEKLENEN FAYDALARI (II)
„ Tarımsal verimlilik üzerindeki olası olumsuz etkilerin
azaltılması
ÎBitkilerde gelişmenin engellenmesi
ÎOlası asit yağmurları
• Bitki köklerinin zarar görmesi
• Yaprakların zarar görmesi
„ Sürdürülebilir ekosistem üzerindeki olası olumsuz
etkilerin azaltılması
ÎOrmanlara verilen olası zarar
ÎSu ekosistemlerine verilen zararlar
„ Emisyonların azaltılmasıyla insan sağlığı ve
çevrenin korunması amaçlanmakla birlikte,
ÎLCPD’nin uyumlaştırılması sorunu tek boyutlu
bir sorun değil
• Enerji politikasından
• Kamu maliyesine
• Özelleştirme politikasından
• Yatırım finansmanına
kadar bir çok konuda karar alınmasını
gerektirmektedir
Türkiye’de Durum
„
Enerjide dışa bağımlılık %70 düzeyinde
„
Arz güvenliği sorunu mevcut
„
Mevcut santrallerin kullanım ömrü dolmakta
„
Dışa bağımlılığı azaltmak için yerli linyit kaynaklarını
kullanan termik santrallere öncelik verilmesi gerekmekte
„
Elektrik sektörünün serbestleşmesi ve kamunun yatırımcı
olarak payının azaltılması gündemde
„
AB Müktesebatına uyum çalışmaları
„
İnsan sağlığının ve çevrenin korunması, yaşam kalitesinin
arttırılması
Sorunun Tanımı
Mali disiplin
Arz güvenliliği
AB müktesebatı
Özelleştirme
Dışa bağımlılık
Kaliteli yaşam
Hazine, Maliye, DPT
Enerji Bakanlığı
Çevre Bakanlığı
Yatırımı kısıtla
Enerji üret
Emisyon azalt
EÜAŞ
Sorunun Tanımı
EÜAŞ
Mevcut santralleri
olduğu gibi
kullanmak
Mevcut
tesisleri
iyileştirmek
Yeni santraller
yapmak
Çevresel sorunlar artar
Artan kamu yatırımı
Yaşam kalitesi düşer
Daha pahalı elektrik, daha fazla vergi
Kamunun Değişen Öncelikleri
Sorunun Tanımı
Türkiye’nin mali kısıtları ve özelleştirme
politikası çerçevesinde, arz güvenliğini
sağlayarak ve dışa bağımlılığı azaltarak
termik santrallerden havaya yayılan ve
yaşam kalitesini olumsuz etkileyen
emisyonların AB mevzuatına uygun bir
şekilde azaltılması ve bunun
zamanlamasının en az maliyetle yapılması
Paydaşların belirlenmesi
„
Sorundan çıkan paydaşlar
Î
Î
Î
Î
Î
„
Çevre ve Orman Bakanlığı
Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı
Devlet Planlama Teşkilatı
Hazine Müsteşarlığı
Enerji Üretim Anonim Şirketi
Etkilerden çıkan paydaşlar
Î Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı
Î Sağlık Bakanlığı
„
Diğer paydaşlar
Î Sanayi ve Ticaret Bakanlığı
Î Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
Î Elektrik Mühendisleri Odası
Î Türkiye Kömür İşletmeleri
Î Yerel kamuoyu
Örnek uygulamada analiz süreci (I)
„ Çevre Bakanlığı ve Enerji Bakanlığı dahil tüm
paydaşlar bir araya getirildi
„ İstişare (danışma) süreci Danışma Kurulu ve
Çalışma Grubu aracılığıyla yürütüldü
ÎDanışma Kurulu
• Çalışma grubunun faaliyetlerini takip eden, yönlendiren ve
• Veri ve bilgi paylaşımı konusunda kurumsal taahhüdü sağlayan
bir kurul
ÎÇalışma Grubu
• Sağlıklı veri ve bilgi akışını sağlayan ve
• Kapasite geliştirerek kurumları adına sürecin içinde yer alan
teknik ekip
Örnek uygulamada analiz süreci (II)
„ Pilot termik santraller
ÎSoma A Termik Santrali
ÎYatağan Termik Santrali
ÎÇan Termik Santrali
ÎSeyitömer Termik Santrali
Ziyaret edilen
termik santraller
„ Fayda-maliyet analizi yerine maliyet etkinliği analizi
ile en uygun yatırım alternatifi belirlendi
ÎAlternatif yatırımlardan beklenen faydanın benzer
olması
ÎBazı faydaların parasallaştırılmasının zor olması
• Sağlıklı yaşam, insan ömrünün uzaması
Soma A Termik Santrali
„ 1955’ten beri faaliyet göstermektedir
„ Tesisin kullanım ömrü dolmuştur
„ Kurulu gücü oldukça düşüktür
Î 2x22=44MW
„ Tesise ilave yatırım yapılması
öngörülmemiştir
„ LCPD’ye uyum sürecinde faaliyetine son
verilmesi uygun bulunmuştur
Yatağan Termik Santrali
Yatağan Termik Santrali
„
Ünitelerin devreye giriş tarihleri
Î 1. Ünite: 1982,
2. Ünite:1983,
3. Ünite: 1984
Teknoloji: Pulvarize Kömür Yakma+BGD
„ Kapasite: 3x210 MW
„
Î 2006’da termik santrallerden yapılan üretimin %10.4’ü
„
SO2
Î Sorun yok
(ELV: 400mg/Nm3)
„
PM
SO2 (mg/Nm3)
Ortalama
Ortanca
Minimum
Maksimum
Giriş
8,849.5
8,688.6
5,926.5
11,832.8
Î ESP rehabilitasyonu
* 6-31 Ağustos 2007
• 9 milyon YTL
Î BGD
• giriş 150–400 mg/Nm3 çıkış 50 altı (ELV: 50mg/Nm3)
„
NOx
Î 275-707 mg/Nm3 arası (ELV: 500mg/Nm3)
Çıkış
190.7
170.5
69.2
388.6
Yatağan: Değerlendirme
„ ESP rehabilitasyonu dışında yatırım
gerekmemektedir
„ Alternatif değerlendirmesi yapılmamıştır
„ Olası BGD arızasında tutarlı politikalar
geliştirilmelidir
Î 72 saat sınırı
Î Enerji üretim programı
Çan Termik Santrali
Çan Termik Santrali
„ Dolaşımlı Akışkan Yatak Teknolojisi
ÎEÜAŞ’ın ilk ve tek
„ 15 Temmuz 2006 geçici kabul
Î 2*160 MW
Î 379 m $ proje
Î 504 m $ toplam maliyet
„ NOx ve PM emisyonları hem mevcut mevzuat,
hem de LCPD ile uyumlu
Çan: Değerlendirme
„ SO2 emisyonları hem mevcut mevzuatın, hem de
LCPD limitlerinin üzerindedir
„ SO2 emisyonlarında yaşanan sorunlar:
ÎKömür kalitesi ile ilgili sorunlar
•
•
•
•
Kükürt oranı yüksek
Toz oranı yüksek
Depoda içten yanma
Lavvar tesisi yapım aşamasında
ÎTeknik sorunlar
• Kesin kabul yapılmadı
• Dizayn hataları
• Kireç besleme arızası
Seyitömer Termik Santrali
Seyitömer Termik Santrali
„ Ünitelerin devreye giriş tarihleri
Î1. Ünite: 1973
Î2. Ünite:1974
Î3. Ünite: 1977
Î4. Ünite:1984
„ Teknoloji: Pulvarize Kömür Yakma
„ Kapasite: 4x150 MW
Seyitömer: ESP rehabilitasyonu
„ ESP Rehabilitasyonu
Î 17.5 m € ihale bedeli
Î 2. Ünite: 24 Mart - 30 Eylül 2006
Î 1. Ünite: 1 Temmuz - 28 Aralık 2006
Î 3. Ünite: 26 Mart - 1Eylül 2007
Î 4. Ünite: 10 Eylül 2007
„ Toz emisyonları ELV düzeylerine inmiştir
„ Düzenli ölçüm aleti bulunmamaktadır
Seyitömer: LCPD’ye uyum
„ Kömür içindeki kükürdün düşük olması
nedeniyle
Î SO2 emisyonları 3-4 bin mg/Nm3 civarındadır
„ LCPD’ye uyum için yatırım yapılması
gerekmektedir
Î Maliyet etkinliği analizi
Î Yıllık Eşdeğer Maliyet (YEDM)
YEDM: Yatırım alternatifleri
Î Hiçbir şey yapmamak, santrali bugünkü haliyle
Î
Î
Î
Î
çalıştırmaya devam etmek
Mevcut tesise BGD retrofit (var olan tesisin yanına
BGD kurmak) yatırımı yapmak
Mevcut tesisin kazanını DAY kazanı ile yenilemek;
böylece SO2 salınımını kontrol altına alırken yer darlığı
nedeniyle BGD’nin nasıl sığdırılacağı problemini
bertaraf etmek
Mevcut tesisi kapatıp komple yeni PC+BGD yatırımı
yaparak tesisi yenilemek ve SO2 salınımını istenen
düzeye indirmek
Mevcut tesisi kapatıp yerine aynı kapasitede komple
DAY santrali yaparak tesisi temiz teknolojili tesisle
yenilemek
YEDM: Analiz varsayımları (I)
„
Kazan yenileme süresi:
Î DAY ünitesi 3 yıl,
Î BGD ünitesi 3 yıl
„
İnşaat Süresi:
Î PC+BGD santrali 5 yıl,
Î DAY santrali 5 yıl,
„
Ekonomik ömür
Î BGD ünitesi 15 yıl
Î PC ve DAY santrali ekonomik ömürleri ise 30 yıl
olarak hesaplanmıştır
„
iskonto oranı (i), %8 ve %10 olarak alınmış,
Î Sosyal iskonto oranı yerine fırsat maliyeti kullanılmıştır.
„
İlk yatırım maliyetlerinin inşaatın sonunda, kesin kabul yapıldıktan sonra fiilen ödeneceği
varsayılmıştır.
YEDM: Analiz varsayımları (II)
„
Tüm maliyetler 2007 yılı euro değerlerine getirilmiştir.
Kullanılan pariteler:
Î 2000 yılında 1.00 € = 1.00 $
Î 2003 yılında 1.00 € = 1.13 $
Î 2007 yılında 1.00 € = 1.50 $
„
Yıllık işletme ve bakım onarım maliyetleri aynı kurulu güç
üzerinden karşılaştırıldığından, yakıt hariç değerlerdir.
„
Emreamade olma faktörü:
Î Pulverize linyit kömürü santrallerinde %75
Î DAY santrallerde %80 olarak alınmıştır
YEDM: Analiz varsayımları (III)
„ Mevcut kazan, türbin, v.b. gibi aksamın
hurda değerleri sıfır olarak hesaplanmıştır.
„ Yeni sistemler devreye alınıncaya kadar
mevcut santralin aynı emre amade katsayısı
ile enerji üretmeye devam edeceği
varsayılmıştır.
„ Yeni kazan ya da montaj sırasında enerji
üretiminin durması halinde, bu sürede enerji
üretim kaybından doğacak maliyetler
hesaba katılmamıştır-ayrıca eklenmelidir.
YEDM: Yatırım yapmamak
„
Santrali hiçbir yeni yatırım yapmaksızın
bugünkü haliyle çalıştırmanın yıllık
eşdeğer maliyeti tesisin halihazırdaki yakıt,
amortisman, vergi hariç işletme ve bakım
maliyeti olan 54.113 € / kw-yıl ya da 32.47
milyon € / yıl dır.
Yatırımın Başlangıç Yıllarına Göre, Farklı Yatırım
Alternatiflerinin Yıllık Eşdeğer Maliyetleri (i=%8)
İnşaata
Başlama Yılı
Hiçbir Şey
Yapmamak
BGD Retrofit
DAY Kazan
Yenileme
PC + BGD Yeni
Tesis
DAY Yeni
Tesis
2008
32.47
40.88
27.021
67.478
62.004
2009
32.47
40.07
27.441
64.682
59.642
2010
32.47
39.35
27.842
62.161
57.516
2013
32.47
2018
32.47
Milyon €
-
37.64
35.77
+
28.838
30.039
-
55.784
48.091
-
52.141
45.649
YEDM: Değerlendirmeler - 1
„ BGD retrofit yatırımı
Î 2008 başında yapılırsa YEDM hiçbir şey yapmamaya
göre %21 artacaktır
Îyatırım kararı 10 yıl ertelense bile YEDM hiçbir şey
yapmamaktan daha yüksektir
„ DAY kazan değişimi
Î2008 başında yapılırsa YEDM hiçbir şey yapmamaya
göre %17 düşecektir
ÎBGD retrofit yatırım yapmaktan %34 daha avantajlıdır
ÎYatırım kararı 10 yıl ertelense bile YEDM, hem hiçbir
şey yapmamaktan hem de BGD retrofit yatırımından
daha avantajlıdır
YEDM: Değerlendirmeler - 2
„ Yeni bir PC+BGD tesisi yapmak
Î2008 başında yapılırsa YEDM hiçbir şey
yapmamanın iki katı olacaktır
ÎYatırım kararı 10 yıl ertelenirse YEDM %30
civarında azalacaktır
ÎYatırım kararının 10 yıl ertelenmesi halinde bile,
2008 başında BGD retrofit yapmak daha
avantajlı olacaktır
YEDM: Değerlendirmeler - 3
„ Yeni DAY tesisi yapmak
Î2008 başında yapılırsa:
• YEDM hiçbir şey yapmamaya göre %90 artacaktır
• Yeni PC+BGD yatırımının YEDM’sinden %9 daha
düşüktür
ÎYatırım kararı 10 yıl ertelenirse YEDM %26
civarında azalacaktır
ÎYatırım kararının 10 yıl ertelenmesi halinde bile,
2008 başında BGD retrofit yapmak daha
avantajlı olacaktır
YEDM: Değerlendirmeler - 4
„ Ayrıca yatırımlar ertelendikçe teknolojinin
gelişmesi sebebiyle maliyetlerin düşebileceği
hesaba katılmalıdır
„ Yatırımlar için finansmanın mevcut olduğu
varsayılmıştır
„ Karar alırken finansman kaynaklarının
yeterli olduğu zamanlarla YEDM’lerin en
düşük olduğu zamanlar arasında denge
kurulmalıdır
Analiz sonuçları (I)
„ Bugüne kadar mevcut tesislere baca gazı
arıtma (BGD) ünitesi eklenmesi kurumlarca
tercih edilen alternatif olsa da;
ÎAnalizde, DAY kazan değişiminin daha az
maliyetli olduğu sonucuna varılmaktadır
• Yatırım ömürleri: DAY 30 yıl, BGD 15 yıl
• Eski kazanların bakım-onarım giderlerinin yüksek
olması
• Yüksek işletme maliyetleri
Analiz sonuçları (II)
„ Yatırım alternatifleri arasından en etkin olanının
seçilmesi kadar, yatırımın ne zaman yapılacağı da
önemli
„ LCPD’ye uyum çerçevesinde emisyon giderici
yatırımlar yapmak enerji planlamasından bağımsız
düşünülemez:
ÎDışa bağımlılığın azaltılması için yerli linyit santrallerinin
payı arttırılmalı
ÎMevcut linyit santrallerinin ömrü dolmakta olduğu için,
santraller yenilenmeli ve kapasiteleri arttırılmalı
ÎBu yatırımlar temiz teknolojili olmalı
Analiz sonuçları (III)
„
Bu çalışma;
Î LCPD’nin uyumlaştırılması ile ilgili pilot bir çalışmadır
Î LCPD’ye uyum stratejisini ve yol haritasını içermemektedir
„
Bu çalışma ışığında,
Î tüm tesislerin ayrıntılı analizlerini içeren
Î mevcut varsayımları yeniden gözden geçiren
Î hangi santrallerde, hangi yıllarda, hangi yatırımların, hangi
kaynaklardan finanse edileceğini de içeren
yeni bir çalışma hazırlanmalıdır
„ LCPD ve IPPC’nin tek bir çatı altında birleştirilmesi
gündemde olduğundan, yapılacak analizlerin bu iki direktifi
bir arada ele alması gerekmektedir
Analiz sonuçları (IV)
ÎSürdürülebilir bir çevre
ÎElektrikte arz güvenliği
ÎYerli enerji kaynaklarının etkin bir şekilde kullanılması
ÎAB Mevzuatına uyum
kurumlar arası koordinasyon ve politika tutarlılığı
ile mümkündür
„ Koordinasyon sağlanmazsa ve politika yapma
süreci DEA gibi süreçlerle desteklenmezse:
Îkamu kaynakları verimsiz alanlara kayabilir
Îçelişen politikalar, hazırlanacak mevzuatı uygulanamaz
hale getirebilir
• çevre gibi önemli bir fasılda AB’ye uyum süreci yavaşlayabilir
Örnek uygulamadan akılda kalanlar
„ Problemin tanımlanması safhasından
itibaren ciddi sorunlar yaşanıyor
„ Kurumlar arasında koordinasyon ve işbirliği
eksikliği çok ciddi bir sorun
„ Etki analizi konusunda farkındalık çok sınırlı
„ Etki analizi konusunda bilgisi olanların da
uygulama kabiliyeti çok zayıf
„ Etki analizi gereksiz bir iş yükü olarak
görülebiliyor
Türkiye için öneriler
1.
2.
3.
Çatışan amaçlar yerine ‘ortak akıl’ bilincinin geliştirilmesi
Î
Siyasi taahüt
Î
Bürokratik destek
Î
Teknokrat becerisi
Î
Veri bulunurluğu ve saydamlık
Kamu kurumlarında
kültürel değişim
Koordinatör Etki Analizi Kurumu
Î
Önceliklendirme ve Süreç belirleme
Î
Kalite ve saydamlık denetimi
Î
Teknokrat becerisi
Kamu yönetimi
reformu
STKlarda kapasite geliştirilmesi
Î
Düzenlemeler sürekli takip edilmeli
Î
Etki Analizi becerileri kazandırılmalı
Karar alma
süreçlerinde aktif rol
Sonuç
Türkiye’nin AB yakınsama sürecini devam ettirebilmek için
tempolu büyümesi gerekiyor
„ Küresel sürece kendiliğinden intibak yerine, yönlendirici bir
stratejiye ihtiyaç var.
„ Türkiye’nin herkesi heyecanlandıracak bir yeni büyüme
hikayesine ihtiyacı var.
„
Î İkinci nesil reformlar
Î AB mevzuatının uyumlaştırılması
Düzenlemeler yerinde ve kararında olmalı…
„ Düzenleyici Etki Analizi, daha iyi düzenleme için iyi bir araç
„ Kurumlar arası koordinasyon ve müzakere kültürü
vazgeçilmez
„
Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı
Söğütözü Cad. No:43
TOBB-ETÜ Yerleşkesi TEPAV Binası
06560 Söğütözü – Ankara
Tel: 312 – 292 5500
Fax: 312 – 292 5555
www.tepav.org.tr
Dr. Sibel Güven -
sibel.guven@tepav.org.tr