Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı
advertisement
MALÝYE DERGÝSÝ Ocak - Haziran 2008 Sayý 154 Sahibi Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Adýna Doç.Dr. Ahmet KESÝK Sorumlu Yazý Ýþleri Müdürü Doç.Dr. Ahmet KESÝK Yayýn Kurulu Baþkan Doç. Dr. Ahmet KESÝK Strateji Geliþtirme Baþkaný Üye Ýsmail ERASLAN SGB Daire Baþkaný Üye Nural KARACA SGB Daire Baþkaný Üye Ali Mercan AYDIN SGB Daire Baþkaný Dergimiz HAKEMLÝ DERGÝ olup, yýlda iki kez yayýnlanmaktadýr. Dergimizde yayýmlanan makaleler en az üç hakem tarafýndan okunmaktadýr. Yönetim Merkezi ve Yazýþma Adresi Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Dikmen Caddesi M Blok Kat:3 06450 Bakanlýklar /ANKARA Tel: 415 12 55 - 415 12 53 e-mail: sgbmakale@sgb.gov.tr Tasarým - Baský ÝVME : 230 67 01 Ümit ofset: 384 26 27 Yayýn Türü Yaygýn Süreli Yayýn Dergimizde çýkan yazýlarýn baþka yayýn organlarýnca aynen yayýnlanmasý Baþkanlýðýmýzdan alýnacak yazýlý izinle, alýntýlar yapýlmasý ise kaynak gösterilmesi koþulu ile mümkündür. MALÝYE DERGÝSÝ ÝÇÝNDEKÝLER Sunuþ ...................................................................................... iii Cinsiyete Duyarlý Bütçeleme Anlayýþý .........................................1 Prof.Dr. Kâmil TÜÐEN, Araþ.Gör.Dr. Ahmet ÖZEN Mali Sorumluluk Nedir .........................................................12 Doðan BAYAR Kýyý Ýþgallerine Ýliþkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri ...................29 Bilal YÜCEL Kamuda Yönetici Performansýnýn Bütüncül Deðerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) .........................................................38 Bünyamin ÖZGÜR Eðitim Hizmetleri Baðlamýnda Vakýf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunlarý ...............................................................52 Doç.Dr. Ýlhami SÖYLER Sosyal Güvenliðin Demografik Boyutu: Türkiye'deki Emeklilik Sistemindeki Deðiþim ..........................77 Doç.Dr. Ýbrahim Attila ACAR, Ýsmail KÝTAPCI Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye'de Baðýmsýz Ýdari Otoriteler ................................................................................99 Yrd.Doç.Dr. Mehmet KARAKAÞ Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarýna Etkisi ve Harcama Rekabeti ................................................................................121 Yrd.Doç.Dr. Zeliha GÖKER Ülkelerin Ekonomik Geliþmiþlik Seviyeleri ve Vergi Yapýlarý Arasýndaki Ýliþki ......................................................................135 Yrd.Doç.Dr. Hakký M. AY, Araþ.Gör. Esra TALAÞLI Subprime Mortgage Kredilerinin Yükseliþi Ve Düþüþü ............156 Çeviren: Öðr.Gör. Abdulkadir GÜLÞEN Ýnsan Kaynaklarý Yönetiminde Performans Deðerlendirmesi ve Maliye Bakanlýðý Çalýþanlarýna Yönelik Bir Uygulama .........171 Bülent PEHLÝVAN Yazarlar Hakkýnda.................................................................. 189 Yazým Kurallarý ...................................................................... 191 Yayýmlanma Süreci ...............................................................193 2007 ve 2008 Yýlýnda Bakanlýðýmýz Kütüphanesi Ýçin Alýnan Yayýnlar ................................................................................ 195 ISSN 1300-3623 Maliye Bakanlýðý tarafýndan 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan 150. Sayýsýndan baþlayarak, yýlda iki kez hakemli dergi statüsünde yayýmlanan “Maliye Dergisi” içeriðindeki makaleler ayrýca Econlit ile ULAKBÝM’de de yayýmlanmaktadýr. TÜBÝTAK ULAKBÝM SUNUÞ Sevgili Okurlarýmýz, Ulusal hakemli dergi olarak yayýn hayatýna devam eden ve yýlda iki defa yayýmlanan Maliye Dergisinin 154 üncü sayýsý ile tekrar birlikteyiz. Siz deðerli Okurlarýmýza yararlý olacaðýný düþündüðümüz muhtelif konularda yetkin isimler tarafýndan hazýrlanan bilimsel çalýþmalara bu sayýmýzda da yer verilmiþtir. Þimdi bizlerden haberler vermek istiyoruz. Bakanlýðýmýz Kütüphanesi; - ProQuest ABI Complete veritabaný üyeliðiyle; iþletme, ekonomi, muhasebe, uluslararasý ekonomi, çevre, hukuk ve vergilendirme, enformasyon bilimleri, petrol, pazarlama ve diðer bir çok endüstri alanýndaki yayýn ihtiyacýna, - Cambridge University Press veritabaný üyeliði ile de ekonomi, sosyal ve beþeri bilimler, siyaset, fen bilimleri, mühendislik, mimarlýk, týp ve eczacýlýk vb. konularda tam makale koleksiyonu ile muhtelif konularda okuyucularýmýzýn farklý alanlardaki çalýþmalarýna yardýmcý olacak içeriðiyle, hizmet vermeye devam etmektedir. Böylelikle yukarýda yer alan iki veritabaný üyeliðimizle Anadolu Üniversitesi Kütüphaneleri Konsorsiyumu (ANKOS) çatýsý altýnda yer aldýðýmýzý müjdelemek isteriz. - Yrd.Doç.Dr. Nagihan OKTAYER'in “Enlargement of the EU in the Context of Turkey's Accession: Budgetary Issues”, Prof Dr. Oktay GÜVEMLÝ, Doç.Dr. Cemal ELÝTAÞ, Doç.Dr. Mehmet ERKAN, Yrd.Doç.Dr. Oðuzhan AYDEMÝR, Dr. Mustafa OÐUZ ve Uður ÖZCAN'nýn “Osmanlý Ýmparatorluðu'nda 500 Yýl Boyunca Kullanýlan Muhasebe Yöntemi: Merdiven Yönetimi” Türkçe ve Ýngilizce dillerinde, Salâhaddin KARDEÞ'in “Tehcir” ve Emval-i Metrûke Mevzuatý”, Prof.Dr. M.Kamil MUTLUER'in “Türkiye'de Yükseköðretimin Baþlýca Sorunlarý ve Sorunlara Çözüm Önerileri”, Yrd.Doç.Dr. Halit ÇÝÇEK, Yrd.Doç.Dr. Mehmet KARAKAÞ ve Dr. Abdunnur YILDIZ'ýn “Güneydoðu Anadolu Bölgesi'nde Vergi Yükümlülerinin Vergiyi Algýlama ve Tutum Analizi: Bir Alan Araþtýrmasý” ve Dr. Ahmet ÖZEN'in “Performans Esaslý Bütçeleme Sistemi ve Türkiye'de Uygulanabilirliði” baþlýklý kitaplarý Baþkanlýðýmýzca okuyucularýmýzýn hizmetine sunulmuþtur. - Dergimize yayýmlanmak üzere gönderilen makaleler, akademik camianýn önde gelen þahsiyetlerinden oluþan Maliye Dergisi Yazý Danýþma Kurulundan üç hakeme gönderilmekte ve bu üç hakemden en az ikisinin olumlu görüþünün alýnmasý üzerine yayýnlanmasýna karar verilmektedir. - Bakanlýðýmýza 30 yýlý aþkýn bir süre hizmet eden, Bakanlýðýmýz eski daire baþkanlarýndan sevgili Z. Pýnar ÖNERTÜRK'ü 27 Mart 2008 tarihinde geçirmiþ olduðu kalp krizi sonucu zamansýz yitirdik. Kendisine Allah’tan rahmet, tüm sevenlerine baþsaðlýðý diliyoruz. Bir sonraki sayýmýzda buluþmak üzere saðlýklý ve mutlu günler dileriz. Saygýlarýmýzla, Doç. Dr. Ahmet KESÝK Strateji Geliþtirme Baþkaný K. TÜĞEN, A. ÖZEN Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı Kâmil TÜĞEN* Ahmet ÖZEN** ÖZET İlk defa Avustralya’da uygulamaya konulmuş cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışı, kadınların toplumda statülerinin yükseltilmesine yönelik bir uygulamadır. Bu anlayışta kadın ve erkekler arasında ayrımcılığın ortadan kaldırılmasına yönelik olarak devlet bütçeleri önemli fonksiyonlar üstlenmektedir. Nitekim günümüzde birçok ülkede ve ülkemizde bu yönde çalışmalar yürütülmektedir. Türkiye’de cinsiyete duyarlı bütçeleme henüz tartışılma aşamasındadır. Konuyla ilgili gerek siyasi gerekse sivil toplum kuruluşları tarafından bazı çalışmalar yapılmaktadır. Ülkemizde de yakın gelecekte cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda önemli adımların atılabileceği açıktır. Bu çalışmalar şüphesiz ülkemizin çağdaş bir toplum yapısına sahip olmasına katkıda bulunacaktır. Anahtar Kelimeler: Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme, Kadınların Bütçe Programı, Bütçe Harcaması Gender Budgeting Approach ABSTRACT Gender budgeting approach, firstly began to applicated in Australia, is a practice to increase the statutes of women in the society. In this approach, the public budgets have important functions to remove discriminations between women and men. As a matter of fact, there are practices for this approach in many countries and also in Turkey. Gender budgeting is still in discussing phase in Turkey. Both politicians and civil society organizations have done some studies about it. Thus, it is clear that there will be taken important steps about gender budgeting in Turkey in future. * Prof.Dr., Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, kamil.tugen@deu.edu.tr. Araş.Gör.Dr., Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, ahmet.ozen@deu.edu.tr. ** Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 1 Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı Furthermore, the application of this approach is essential for our country to have been a developed country. Keywords: Gender Budgeting, Women’s Budget Program, Budget Expenditure Jel Classification Code: H59, H61, J16 GİRİŞ Cinsiyet ayrımcılığının önlenmesi ve toplumda kadının statüsünün yükseltilmesi çalışmaları, günümüz modern toplumlarının üzerinde ciddiyetle durduğu faaliyetler arasındadır. Bu doğrultuda birçok ülkede hukuki anlamda kadının haklarını koruyucu yeni bir takım düzenlemeler getirilmekte ve kadın-erkek ayrımcılığına yol açan çeşitli aksaklıklar bertaraf edilmeye çalışılmaktadır. Cinsiyet ayrımcılığının önlenerek kadının sosyal yaşamda daha fazla ön plana çıkmasına yönelik iktisadi düzenlemeler temelde “feminist iktisat” şeklinde ifade edilmektedir. Feminist iktisadi yaklaşımın mali boyutunu ise bütçe politikaları oluşturmaktadır. Çünkü devletin mali alanda en önemli politika aracını devlet bütçeleri meydana getirmektedir. Böylece devlet bütçelerinde kadın-erkek eşitliğinin ön planda tutulması gerekliliği, cinsiyete duyarlı bütçeleme kavramını ortaya çıkarmıştır. Cinsiyete duyarlı bütçeleme, 1980’li yılların ortalarında ilk defa uygulanmaya başlanmış ve günümüzde birçok ülkede farklı usullerde kullanılmakta olan bir bütçeleme tekniğidir. Bu tekniğin temel mantığı, devletin mali araçlarını ve özellikle bütçesini kullanarak toplumda kadının daha fazla söz sahibi olmasını ve cinsiyet ayrımcılığının önlenmesini teşvik etmektir Bu çalışmada öncelikle cinsiyete duyarlı bütçeleme kavramı ve gelişim süreci üzerinde durulacaktır. Daha sonra bu anlayışı çeşitli şekillerde uygulamakta olan bazı ülkeler hakkında bilgi verilecektir. Ayrıca cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda Türkiye’deki mevcut durum hakkındaki açıklamalara yer verilerek, bu anlayışın ülkemizdeki uygulanış düzeyi üzerinde durulacaktır. 1. Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Kavramı ve Gelişimi Cinsiyete duyarlı bütçeleme, feminist konularda uzun yıllar mücadele veren grupların elde ettiği bir sonuçtur (Nakray, 2006:9). Günümüzde birçok ülkede tartışılmakta ve çeşitli biçimlerde uygulanmakta olan bir bütçeleme anlayışı olan cinsiyete duyarlı bütçeleme*; sadece kadınlar için ayrı bir bütçe şeklinde ifade edilmemektedir. Daha ziyade bu bütçe, kamusal kaynakların cinsiyetler arasında eşit kullanımını garanti altına alan bir yaklaşımdır. Bu tür bir bütçeleme, ülkedeki mevcut bütçe sürecinin planlamadan başlayarak, hedeflerin ortaya konulması, bu hedeflere yönelik kaynakların tahsisi ve hedeflere ne şekilde ulaşıldığının değerlendirilmesi aşamalarından herhangi birinde kullanılabilir. Bu bütçeleme aynı zamanda toplam kamusal kaynakların ne kadarının kadınlara yönelik kullanıldığının analizi açısından önemli bir araçtır (Bellamy, 2002). * Gender budgeting; cinsiyete dayalı bütçeleme, tür esaslı bütçeleme olarak da ifade edilmekle birlikte burada cinsiyet ile vurgulanmak istenen, toplumun kadına yüklediği misyondur. Dolayısıyla “Gender budgeting” kavramı cinsiyete duyarlı bütçeleme şeklinde dilimize aktarılabilir. 2 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 K. TÜĞEN, A. ÖZEN Cinsiyete duyarlı bütçeleme, kamusal harcamaların %50’sinin erkeklere ve %50’sinin kadınlara yönelik olması anlamına gelmemektedir. Bu bütçelemede harcamaların kadın ve erkeklerin önceliklerine göre eşit dağıtımı ve cinsiyet ayrımcılığının azaltılması için kullanılması söz konusudur. Bu tür bütçelemenin vergilemeye bakış açısı ise vergileri kadın ve erkeklere %50 oranında yüklemek değildir. Aksine bu anlayışa uygun bir vergi sisteminde kadın ve erkekler belirli haklara sahip bireyler olarak ele alınmaktadır (Lombardo, 2003:23-4). Cinsiyete duyarlı bütçelemenin başarıyla uygulanabilmesi için çeşitli aşamaların gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bunlar; kadının ve erkeğin konumunu tanımlamak, toplumsal cinsiyete duyarlı politikaların ne derece uygulandığının analizini gerçekleştirmek, toplumsal cinsiyete duyarlı politikaların etkin bir biçimde uygulanabilmesi için gerekli olan miktarda bütçenin ayrılıp ayrılmadığının analizini yapmak, harcamaların planlandığı gibi yapılıp yapılmadığının denetimini sağlamak ve uygulanan politika ve yapılan harcamaların toplumsal cinsiyet eşitliğine katkı sağlayıp sağlamadığını denetlemektir (http://www.tbmm.info). Öte yandan cinsiyete duyarlı bütçeleme sürecinde çeşitli sorulara cevap aranmaktadır. Bu soruları şu şekilde sıralamak mümkündür (Rake, 2002:3): • Çeşitli kadın ve erkek grupları itibarıyla harcama ve gelirler ne şekilde dağıtılmaktadır? • Kaynakların cinsiyete göre kısa ve uzun dönemli tahsisi ne anlama gelmektedir? • Kadın ve erkeklere yönelik toplam harcama ve gelirlerin etkisi nedir? • Mevcut politika, cinsiyetleri nasıl etkilemektedir? Bu bütçelemeye yönelik çalışmaların üç temel amacı bulunmaktadır. Bunlar; hükümet politikalarına cinsiyete göre görüşlerin yerleştirilmesi, cinsiyet eşitliğine yönelik devletin taahhütleri dolayısıyla daha fazla hesap verebilir kılınmasının sağlanması ve bütçe ile politikaların değiştirilmesidir. Bu bütçelerin sosyoekonomik açıdan cinsiyetler arasındaki mevcut adaletsizliklerin azaltılması için kamusal kaynakların daha etkin kullanılmasına imkân vermesi şeklinde faydaları bulunmaktadır. Ayrıca kamusal kaynakların kadın ve erkeklere yönelik ne şekilde kullanıldığına ilişkin veri sağlaması açısından hükümete de çeşitli içsel faydalar sağlamaktadır. Söz konusu bütçeleme devletin cinsiyete göre taahhütlerinin test edilmesi yönünden önemli bir araçtır. Bu sayede devletin bu yöndeki taahhütlerinin ne şekilde devlet bütçesine yansıtıldığı ortaya konulmaktadır. Uygun bir ekonomik yapı oluşturulmadan, devletin kadın ve erkek eşitliğine yönelik taahhütlerinin gerçekçi olması mümkün değildir (Bellamy, 2002). Bu arada kadınların, bütçe süreci üzerinde devlet politikalarının belirlenmesi yönünden etkinliğinin hükümet performansı açısından önemli bir ölçü olarak kullanılması gerekmektedir (Sawer, 2002:53). Cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışının gelişiminde dünya çapında düzenlenmiş olan bir dizi konferansın önemli rolü olmuştur. Bu konferanslardan ilki olan Birinci Dünya Kadın Konferansı, Mexico City şehrinde, 19 Haziran-2 Temmuz 1975 arasında düzenlenmiştir. Bu toplantıda cinsiyet ayrımcılığının önlenmesine yönelik; cinsiyet ayrımcılığının ortadan kaldırılması, kalkınma sürecine kadınların dahil edilmesi ve dünya barışına kadınların daha fazla katkı sağlaması şeklinde üç temel hedef saptanmıştır. Ardından İkinci Dünya Kadın Konferansı Kopenhag şehrinde 14-30 Temmuz 1980 tarihleri arasında gerçekleştirilmiştir. Bu toplantıda da Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 3 Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı eğitimde, istihdam fırsatlarında ve sağlık hizmetlerinde eşitlik şeklinde temel ilkeler tespit edilmiştir. 15-26 Haziran 1985 tarihleri arasında Nairobi’de düzenlenen Üçüncü Dünya Kadın Konferansı’nda ise Birleşmiş Milletler tarafından katılımcılara sunulan veriler, kadınlara yönelik iyileştirmelerin sınırlı sayıda kadını kapsadığını göstermiştir. Dolayısıyla Nairobi Konferansı’nda eşitlik, kalkınma ve barış gibi hedeflere yönelik yeni yöntemlerin araştırılması gündeme gelmiştir. Bu yöndeki gelişme sürecini tespit edebilmek amacıyla üç temel alan belirlenmiştir. Bunlar; anayasal ve yasal ölçümler, sosyal katılımcılıkta eşitlik ve siyasi katılımcılık ile karar vermede eşitliktir (http://www.un.org/ esa/devagenda/gender.html ). Cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda kesin hükümlerin ele alındığı toplantı ise 4-15 Eylül 1995 tarihleri arasında Pekin’de düzenlenen Dördüncü Dünya Kadın Konferansı’dır. Dolayısıyla bu tür bütçelerin uluslararası alanda geniş kapsamlı ilgi görmesinde Birleşmiş Milletlerin Pekin Platformu’nun önemli etkileri söz konusu olmuştur. Bu platformda politikalar ve programlar üzerine alınacak bütçesel kararlara cinsiyete göre bir perspektifin dahil edilmesine yönelik görüşler ileri sürülmüştür. Aynı platformda ifade edilen görüşlerden biri, devletleri cinsiyet eşitliğine yönelik taahhütlerinden dolayı hesap verebilir kılmaktır. Bu noktada bütçelerin önemli bir rolü bulunmaktadır. Böylece cinsiyete dayalı bütçeleme, devletlerin bu tür taahhütlerinin bütçeleşmesi yönünden önemli bir mekanizmadır. Uygun bir kaynak tahsisi olmadan devlet bütçelerinin cinsiyet eşitliğinden ziyade politik ve ekonomik öncelikleri ortaya koyan belgeler olarak nitelendirileceği açıktır (Sharp-Broomhill, 2002: 25-6). Dünyada cinsiyet ayrımcılığının önlenmesi ve cinsiyete duyarlı bütçelemenin uygulamaya konulması hususunda söz konusu konferanslara paralel çalışmalar yürütmekte olan gerek uluslararası gerekse ulusal düzeyde çeşitli kurum ve kuruluşlar bulunmaktadır. Uluslararası kuruluşlar olarak; Birleşmiş Milletler Kadınlara Yönelik Kalkınma Fonu, İngiliz Milletler Topluluğu Sekretaryası, Uluslararası Kalkınma Araştırmaları Merkezi, Avrupa Birliği, İskandinav Konseyi, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü, İsveç Uluslararası Kalkınma Ajansı, İsviçre Kalkınma Kurumu, Alman Teknik İşbirliği Ajansı, Birleşik Krallık Uluslararası Kalkınma Departmanı, Danimarka, Hollanda ve Norveç Hükümetleri ve Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik girişimleri ile dikkat çekmektedir. Ulusal düzeyde aktörler olarak; hükümet, parlamento, sivil toplum kuruluşları, akademisyenler, bireyler ve yerel kuruluşlar belirtilebilir (Bellamy, 2002). 2. Cinsiyete Duyarlı Bütçelemeye Yönelik Çeşitli Ülke Uygulamaları Cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda dünyada ilk uygulama Avustralya’da yürürlüğe konulmuştur. 2000 yılından itibaren ise pek çok ülkede uygulamalar gözlenmiştir. Örneğin Avrupa’da Fransa, Belçika, İskandinav ülkeleri, İrlanda ve Birleşik Krallık’ta ulusal düzeyde uygulamalar göze çarparken, İskoçya’da, İspanya’nın Bask bölgesinde, İtalya’nın Emilia-Romagna bölgesinde ise daha ziyade bölgesel düzeyde uygulamalar izlenmiştir. Asya’da Hindistan, Malezya ve Nepal’da bazı çalışmalar başlatılmıştır. Afrika’da Ruanda, Mozambik, Tanzanya ve Mauritus’da devlet bütçelerinde cinsiyete duyarlı bütçeleme bakımından çeşitli analizler yapılmıştır. Latin Amerika ülkelerinden Şili’de ise kamu kurumları ödeneklerini teklif ederken, bütçe sürecine, cinsiyete yönelik analizler de dahil 4 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 K. TÜĞEN, A. ÖZEN edilmişken, Meksika’da bu tür analizler Sosyal Kalkınma ve Sağlık Bakanlığı bütçesi kapsamında yapılmaktadır (Elson, 2004:630). Dünyada cinsiyete duyarlı bütçelemeye ilginin artmasında, birçok ülkedeki projelere destek vermesinden ötürü özellikle Ford Vakfı’nın önemli katkıları bulunmaktadır (Budlender, 2005:14). Böylece günümüzde 40’dan fazla gelişmiş ve gelişmekte olan ülke, devlet bütçelerinde cinsiyete göre ödeneklerin nasıl dağıtabileceğine yönelik çalışmalar yürütmektedir. Uygulamada cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik girişimler en geniş açıdan devlet bütçesinden başlayarak, en dar açıdan belirli projelerin değerlendirilmesine kadar uygulama alanı bulabilmektedir. Ancak bir ülkenin bu bütçeyi hangi açılardan ele alacağı devletin cinsiyete duyarlı bütçelemeye ilişkin taahhütlerine, yeterli kaynak-uzman personele ve ulusal-uluslararası baskılara bağlıdır (Bellamy, 2002). Aşağıda çeşitli ülkelerde cinsiyete duyarlı bütçeleme uygulamaları hakkında bilgi verilmektedir. 2.1. Avustralya Daha önce de ifade edildiği üzere Avustralya, devlet bütçesinde cinsiyete göre düzenlemelere ilk yer veren ülke olarak ön plana çıkmaktadır. Bu konuda ülkedeki ilk pilot çalışma, 1984 yılındaki Kadınların Bütçe Programı (Women’s Budget Program) kapsamında başlatılmıştır. Bu program, devletin bütçe uygulamaları ile kadınlar üzerine ne tür etki yapabileceğine yönelik bir fikir elde edebilmesi için düzenlenmiştir. 1980’li ve 1990’lı yıllarda Avustralya’daki 6 eyaletin ve 2 özel bölgenin her birinde bu tür uygulamalar yürürlüğe konulmuştur (Sharp-Broomhill, 2002: 27-8). 1990’lı yılların ortalarına gelindiğinde bu girişime hükümet nezdinde daha az ilgi gösterilmeye başlanmıştır. 1997 yılından itibaren sadece Victoria, Kuzey Özerk Bölge, Tazmanya ve Queensland eyaletlerinde kadın bütçelerine yönelik çalışmalar sürdürülmüştür. Daha sonra, Queensland ve Victoria eyaletlerindeki çalışmalar sonlandırılmıştır. Tazmanya ise 2000 yılından itibaren kadınların bütçesini yayınlamayı bırakmıştır. Dolayısıyla sadece Kuzey Özerk Bölge bu konuda belge hazırlayan birim olarak kalmıştır. Fakat bu bölgenin hazırladığı rapor da temel faaliyetlerden ziyade Kadınların Politika Ofisi (Women’s Policy Office)’nin faaliyetlerini içermesi nedeniyle beklenilen düzeyde değildir (Budlender,www.internationalbudget.org/resources/library/GenderBudget.pdf). Avustralya’da uygulandığı ilk yıllarda kadınların bütçesi bürokratların ve kurumların uyguladıkları programların kadınlara etkisi açısından daha duyarlı davranmalarını sağlamıştır. Kamu personeli ise kurumun uyguladığı programların cinsiyete göre ne tür sonuçlar doğurduğu konusunda arzulanan çabayı gösterememiştir. Birçok kamu personeli kadın ve erkeklerin ekonomik ve aile hayatında farklı durumlarda bulunmalarından dolayı kamu politikalarının bu gruplar arasında da farklı etkiler ortaya çıkaracağına inanmıştır (Sawer, 2002:47-8). Başlangıçta özellikle ekonomik faaliyet yürüten kurumlar, uyguladıkları programların tüm ekonomiye yönelik olmasından dolayı erkek ve kadınlara aynı etkileri yapacağına inanmışlardır. Örneğin 1985 yılında Sanayi, Teknoloji ve Ticaret Kurumu uyguladığı programın tüm ekonomiyi kapsadığı ve dolayısıyla özellikle kadınların statüsünün arttırılmasına yönelik bir amaçlarının bulunmadığını açıklamıştır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 5 Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı 2.2. Birleşik Krallık Birleşik Krallık Kadınların Bütçe Grubu (UK Women’s Budget Group) tarafından da cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik projeler yürütülmektedir. Bu grup tarafından hazırlanan cinsiyete duyarlı bütçeleme, kadınlara yönelik kamu harcama ve vergilemeleri hakkında bilgi sağlama açısından etkin bir rol üstlenmektedir. Dünyada cinsiyete duyarlı bütçeleme ile ilgili çalışmalar genel olarak kamu harcama boyutu ile ilişkili olsa da Birleşik Krallık Kadınların Bütçe Grubu, ciddi şekilde vergi indirimleri üzerine yoğunlaşmaktadır. Birleşik Krallık’ta Kadınların Bütçe Grubu tarafından yapılan bir analizde Çalışan Ailelere Vergi İndirimi uygulamasının yeniden düzenlenmesi gerektiği önerilmiştir. Bu çerçevede İstihdama Vergi İndirimi ve İlave Edilmiş Çocuk İndirimi şeklinde yeni bir yapılanma önerilmiştir. Gruba göre İstihdama Vergi İndirimi uygulaması kadın ve erkeklere yönelik eşit faydalar ortaya çıkaracaktır. Diğer yandan ülkede ekonomide kadınların rolünün ortaya konulması amacıyla da çeşitli analizler yürütülmektedir. Bu kapsamda Dr. Katherine Rake tarafından Birleşik Krallık’ta işsizliğin azaltılmasına yönelik uygulanmış olan New Deal Programı analiz edilmiş ve kamu harcamalarının cinsiyete yönelik ne tür çıktılar ortaya çıkardığını değerlendirmek için kişi başına harcamalar incelenmiştir. Analiz sonucunda kamusal kaynakların sınırlı bir miktarının kadınlara yönelik kullanıldığı sonucuna ulaşmıştır (Bellamy, 2002). 2.3. Fransa Fransa’da hükümet, devlet bütçesinin yanında cinsiyete duyarlı bütçeleme de hazırlamaktadır. Bu yönde Parlamentonun talebi üzerine 2000 yılında Fransa Hükümeti tarafından kadın hakları ve eşitliğine yönelik bir bütçe raporu (sarı bütçe raporu) hazırlanmıştır. Bu rapor, parlamenterlerin, kadın hakları ve cinsiyet eşitliğine yönelik kullanılan kamu harcamalarının etkin kullanılıp kullanılmadığı yönünde bir fikir sahibi olmaları için düzenlenmiştir. Ayrıca bu rapor, bir nevi bilgilendirme ve izleme aracı olarak tanımlanabileceği gibi, kadın ve erkeklere yönelik eşitliğin sağlanması amacıyla kamu faaliyetlerinin yönlendirilmesine hizmet edecek bir düzenleyici mekanizma olarak da nitelendirilebilir. Raporda Kadınlara Özel Kefalet Fonu gibi kadınlara yönelik bütçe ödenekleri ve parlamenterler ile kamu personelini cinsiyet ayrımcılığı hususunda bilgilendirmek amacıyla yapılan faaliyetlerle ilgili giderler ortaya konulmaktadır. Örneğin 2000 yılında toplam 260 milyar Euro’luk ulusal harcamanın 40 milyon Euro’luk kısmı bu tür harcamalardan oluşmuştur (Elson, 2006:36-44). Fransa’da kadınların girişimciliğinin desteklenmesini amaçlayan önemli bir katkı da söz konusudur. Ülkede hemen hemen yeni oluşturulan her 100 özel firmanın 27’si kadınlar tarafından kurulmaktadır. Bu gelişmenin hızlandırılması amacıyla 2001 yılında 1000 yeni firmanın kurulmasını hedefleyen Kadınlara Özel Kefalet Fonu (Special Women’s Guarantee Fund)’na 10 milyon Fransız Frangı ek kaynak tahsis edilmiştir (Bellamy, 2002). 2.4. Ruanda Bu bütçeleme türüne yönelik çalışmalar başlatan ülkelerden biri de Ruanda’dır. Ülkede 1999 yılında Cinsiyet ve Kadının Gelişimi Bakanlığı (Ministry of Gender and Women in Development) kurulmuş ve bu kuruma kadın-erkek eşitliğinin sağlanması ve devletin kalkınma politikalarında bu hususa dikkat edilmesi yönünde sorumluluk verilmiştir. Söz konusu bakanlık tarafından cinsiyete duyarlı bütçeleme 6 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 K. TÜĞEN, A. ÖZEN girişimleri yürütülmektedir. Bu girişim, ülkedeki Vizyon 2020 çalışması, orta vadeli harcama yapısı, cinsiyete yönelik ulusal eylem planı ve yerelleştirme çalışmaları ile uyum içindedir. Ayrıca bu girişim Birleşik Krallık Uluslararası Kalkınma Kurumu’nca maddi anlamda desteklenmektedir. Cinsiyete duyarlı bütçeleme girişimi, Maliye ve Cinsiyet bakanlıklarının yoğun bir işbirliği çerçevesinde sürdürülmektedir. İki kurum arasında işbirliğinin güçlendirilmesi amacıyla çeşitli dönemlerde toplantılar yapılmıştır. 2002 yılında çeşitli kurumlardaki Maliye Bakanlığına bağlı çalışan personel eğitim çalışmalarına alınmış ve kendilerine çalıştıkları bakanlıkların bütçelerinde cinsiyete göre bir yapılanmayı nasıl gerçekleştirecekleri konusunda eğitim verilmiştir. Ülkede yürütülen orta vadeli harcama yapısı ile cinsiyete duyarlı bütçelemenin birbiri ile uyumlu olması zorunluluğu vardır (Dioptine, 2002:118-23). 3. Türkiye’de Cinsiyete Duyarlı Bütçelemeye Yönelik Çalışmalar Türkiye’de cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik altyapının oluşturulması, 1980’li yılların ortalarına kadar uzanmaktadır. Ülkemizde kadın-erkek eşitliğinin devlet içinde kurumsallaştırılması süreci içinde 1987 yılında Devlet Planlama Teşkilatı’na bağlı Sosyal Planlama Genel Müdürlüğü bünyesinde Kadına Yönelik Politikalar Danışma Kurulu kurulmuştur. Arkasından şimdiki adıyla Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü olan Kadının Statüsü ve Sorunları Başkanlığı 20 Nisan 1990 tarihli ve 422 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile ihdas edilmiştir. Başlangıçta Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı olan kurum, 24 Haziran 1991 tarihinde kadın konuları ile ilgili sorumlu bir devlet bakanlığı kanalıyla Başbakanlığa bağlanmıştır. Daha sonra kurum 29 Mart 2003 tarih ve 25063 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan düzenlemeyle Başbakanlığa bağlı Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü olarak faaliyet göstermeye başlamıştır. Genel Müdürlüğün 5251 sayılı Teşkilat Yasası 6 Kasım 2004 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir (http://www.ksgm.gov.tr/). Toplumda kadının statüsünün yükseltilmesi amacıyla çeşitli faaliyetleri yürütmekten sorumlu bu genel müdürlük, cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik altyapının oluşturulması konusunda da çeşitli çalışmalar yürütmektedir. Bu tür çalışmalardan biri genel müdürlük tarafından 28-29 Ocak 2006 tarihleri arasında düzenlenen “Medeniyetler İttifakında Kadın” konulu uluslararası bir kongredir. Kongre sonucunda bir sonuç raporu yayınlanmış ve ilgili raporda birçok ülkede sürdürülebilir kalkınmanın kadının üretime, karar alma mekanizmalarına ve siyasete katılımı ile sağlanabileceği vurgulanmıştır. Ayrıca küresel anlamda kadın-erkek eşitliğinin, kanunlarda, fırsatlarda ve katılımda eşitliğin sağlanmasıyla gerçekleştirilecek bir süreç olduğu görüşü paylaşılmıştır (Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, 2006:32). Diğer yandan, genel müdürlüğün 2008-2012 yılları arasını kapsayan stratejik planında da toplumsal cinsiyet eşitliğine duyarlı bütçe oluşturulmasında bilinç yükseltilmesine ilişkin çalışmalar yürütüleceği anlaşılmaktadır (Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, 2007:64). Bu hedef, ülkemizde cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışının bir fikir olarak tartışılmakta olduğunu ve henüz uygulamaya geçilmediğini göstermektedir. Kadın Statüsü Genel Müdürlüğü’nün cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda 2008 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı ile 2006 Mali Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu Tasarısı’nın Plan ve Bütçe Komisyonu Görüşme Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 7 Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı Tutanaklarına geçen bazı çalışmaları bulunmaktadır. İlgili tutanaklarda genel müdürlüğün özellikle kadın-erkek eşitliği konusunda farkındalık oluşturmak, bilgi birikimini ve deneyimini toplumla paylaşmak konusunda uluslararası kuruluşlardan elde ettiği kaynaklarla son derece önemli projeler uyguladığı ifade edilmiştir. Bu bağlamda genel müdürlük tarafından 2007 yılında başlamış olan "Toplumsal Cinsiyet Eşitliğinin Geliştirilmesi Projesi" yürütülmekte ve bu kapsamda 2008 yılında Toplumsal Cinsiyet Eşitliği Kurumu Taslak Modeli oluşturulması, kadının temel sorun alanlarına ilişkin olarak kamu politikalarına temel teşkil edecek Ulusal Eylem Planı hazırlanması ve toplumsal cinsiyet politikaları uygulamaları konusunda kurumlararası işbirliği esaslarını belirleyecek iletişim stratejisinin geliştirilmesi hedeflenmektedir (Plan ve Bütçe Komisyonu Görüşme Tutanakları, 2007). Öte yandan Türkiye, 1985 yılından bu yana Birleşmiş Milletler Kadınlara Karşı Her Türlü Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesine (CEDAW) üyedir. Bu sözleşme, ülkemizde kadın hareketinin devlet mekanizmalarını harekete geçirmek için önemli bir hukuki dayanağıdır. Bu sözleşme hükümlerine uygun çalışmalar yürütülmesi amacıyla Birleşmiş Milletlere bağlı olarak çalışan ve kurumsal olarak kadın-erkek eşitliği ilkesinin uygulanmasını sağlamak konusunda faaliyet yürüten Kadının Statüsü Komisyonu vardır. Bu komisyon, her yıl CEDAW’a üye ülkelerin temsilcileriyle birlikte toplantılar düzenlemektedir. Komisyon son olarak 24 Şubat 7 Mart 2008 tarihlerinde Birleşmiş Milletler'in New York'taki genel merkezinde toplanmış ve bu toplantıya ülkemiz dahil CEDAW'a taraf olan 186 ülkenin temsilcileri katılmıştır. Bu yılki toplantının gündemini cinsiyete duyarlı bütçeleme oluşturmuştur. Bu toplantıda toplumsal cinsiyet eşitliği finansmanı ve kadının güçlendirilmesi için toplumsal cinsiyete duyarlı bütçelerin, kaynak dağılımı ve bütçe süreçlerinin değişimi açısından önemli bir strateji olduğu ifade edilmiştir. Ayrıca bu bütçelerin, erkekler kadar kadınların da gelişmelerden yararlanmalarını ve kamu kaynaklarının daha adil bir şekilde dağılımını sağladığı vurgulanmıştır. Bu çerçevede bütçenin gelir ve gider kalemlerinin sistematik bir şekilde kadın ve erkeklerin farklılaşan ihtiyaçlarını ve gerçeklerini yansıtabileceği belirtilmiş ve mevcut vergi sistemlerinin var olan eşitsizlikleri devam ettirmemesi için yeniden gözden geçirilmesi gerektiği üzerinde durulmuştur. Cinsiyete duyarlı verilerin yetersiz ve toplumsal cinsiyete duyarlılığının az olmasının, ulusal eylem plan, program ve politikalarının izlenmesi ve değerlendirilmesi gibi bütçe süreçlerini ve etkin politika yapmayı olumsuz etkilediği belirtilmiştir. Bu yüzden ulusal istatistik merkezlerinin göstergeler oluşturmalarının ve cinsiyete duyarlı veri toplama ve analiz etme kapasitelerinin geliştirilmesi gerektiğine işaret edilmiştir (Birleşmiş Milletler Kadının Statüsü Komisyonu (Ek4), 2008:1). Cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışı içinde bulunduğumuz yılda Türkiye Büyük Millet Meclisi gündemine taşınmaya başlamıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin 27 Şubat 2008 tarihli 70. Birleşiminde bir milletvekili tarafından cinsiyete duyarlı bütçelemeye ilişkin gündem dışı bir konuşma yapılmış ve bu anlayışın önemi hakkında bilgi verilmiştir (http://www.tbmm.gov.tr). Bu bütçeleme anlayışına yönelik kamu sektörü bazında yürütülen faaliyetlerin dışında çeşitli sivil toplum kuruluşlarının da çalışmaları bulunmaktadır. Bunlar arasında Türkiye Kadın Girişimciler Derneği (Kagider) ve İstanbul Kadın Araştırmaları Merkezi (İKAM) gibi sivil toplum kuruluşları yer almaktadır. Nitekim 8 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 K. TÜĞEN, A. ÖZEN Türkiye Kadın Girişimciler Derneği, Kadının Statüsü Komisyonu tarafından 24 Şubat - 7 Mart 2008 tarihleri arasında Birleşmiş Milletler'in New York'taki genel merkezinde 52.’si düzenlenen toplantıya katılmıştır. Bu tür gelişmeler, ülkemizde yakın dönemde cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda mali alanda bir dizi önemli düzenlemelere gidebileceği hakkında bir kanaat uyandırmaktadır. Ancak bugüne kadar yapılan çalışmalar göz önüne alındığında, ülkemizde henüz cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışının uygulama aşamasına geçmediği, daha ziyade konu üzerinde çeşitli tartışmaların yürütüldüğü gözlenmektedir. SONUÇ Günümüz çağdaş toplumlarındaki genel eğilim; kadın ve erkekler arasında cinsiyet ayrımcılığına yol açan her türlü uygulamanın önlenmesi ve kadın-erkek eşitliğinin toplumun her alanında tesisidir. Bu noktada devletin tüm kurumlarına çeşitli sorumluluklar yüklenmektedir. Siyasi karar verme mercii olan devlet, bünyesindeki kurumlarda kadın ve erkek eşitliğini sağlayıcı uygulamalara girişmelidir. İşte bu noktada cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışı devlete yardımcı olabilecek bir araçtır. Çünkü devletin cinsiyet ayrımcılığını ortadan kaldırabilmesi için temel mali aracı bütçedir. Cinsiyete duyarlı bütçeleme, kadın ve erkekler arasında ayrımcılığa yol açan hususların ortadan kaldırılması ve toplumda kadının statüsünün yükseltilmesi için önemli bir mali gücü oluşturmaktadır. Bu bütçelemenin gerek harcama gerekse gelir boyutu toplumda kadının erkeklerle eşit koşullara sahip olabilmesini sağlamaya yönelik kullanılmalıdır. Ancak cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışının etkinliğini arttırması sadece bütçedeki gelir ve giderler ile sınırlı kalmamalıdır. Çeşitli ülke uygulamalarında bu bütçeleme anlayışının mevcut mali kaynakların kadınlara ne şekilde tahsis edildiğine ve kadının toplumdaki ekonomik düzeyinin tespitine yönelik analizleri de içerdiği saptanmaktadır. Böylece birçok ülkede çeşitli analiz teknikleri kullanılarak elde edilen verilerden de hareketle bütçe kaynaklarının kullanıldığı görülmektedir. Cinsiyete duyarlı bütçeleme Türkiye açısından değerlendirildiğinde ise, kavramın henüz ülkemiz açısından yeni olduğu söylenebilecektir. Ülkemizde yeni kamu mali yönetimi anlayışıyla ve 2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde hesap verebilirlik ve mali saydamlık gibi önemli ilkeler yerleştirilmeye çalışılmaktadır. Bu çağdaş bütçeleme ilkeleri cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda çeşitli tartışmaları hareketlendirebilecektir. Zira toplumumuz bütçe uygulamaları hakkında giderek daha doğru bilgilere ulaşabilmekte ve dünyadaki gelişmeleri daha yakından izleyebilmektedir. Ülkemizde de yakın bir gelecekte cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışına yönelik analizler yapılarak, bu anlayışa uygun mali düzenlemelerin yürürlüğe girmesi söz konusu olabilecektir. Esasen çağdaş bir toplum olmanın gereği de budur. Sonuç olarak, cinsiyete duyarlı bütçeleme, kadının toplumda hak ettiği konuma gelebilmesi için devlete temel mali sorumluluklar getiren önemli mali bir araç olarak nitelendirilebilir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 9 Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı KAYNAKÇA Bellamy, K., (2002), Gender Budgeting (A Background Paper For The Council Of Europe’s Infırmal Network Of Experts On Gender Budgeting), Council Of Europe, www.wbg.org.uk/pdf/Gender%20Budgetscouncil%20of%20Europe%20Bellamy%2 02oo3.pdf, (Erişim:25.03.2008). Birleşmiş Milletler Kadının Statüsü Komisyonu, (2008), Birleşmiş Milletler Kadının Statüsü Komisyonu 52. Oturumu, 25 Şubat-7 Mart 2008, Konferans Tarafından Kabul Edilen Kararlar, ABD. Budlender, D., (2005), Expectations versus Realities in Gender-Responsive Budget Initiatives, Draft Working Document, United Nations Research Institute For Social Development, ss.1-32. Budlender, D. Review of Gender Budget Initiatives, www.internationalbudget.org/resources/library/GenderBudget.pdf., (Erişim:26.03.2008) Elson D., (2004), “Engendering Government Budgets In The Context Of Globalization (s)”, International Feminist Journal Of Politics, 6:4, ss.623-42. Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, (2007), Stratejik Plan (2008-2012), Ankara. Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, (2006), Medeniyetler İttifakında Kadın Kongresi (28-29 Ocak 2006) Sonuç Raporu, Ankara. Lombardo, E., (2003), Integrating or Setting the Agenda? Gender Mainstreaming in the two European Conventions on the Future of the EU and the Charter of Fundamental Rights, Paper for the ECPR Conference, Marburg, ss.1-39. Nakray, K., (2006), Gender Budgeting and Its Implications for Feminist Research, Conference Proceedings – Thinking Gender – the NEXT Generation, UK Postgraduate Conference in Gender Studies, UK., ss. 1-10. Rake, C., (2002), Gender Budgets: The Experience of the UK’s Women’s Budget Group, Paper prepared for the conference ‘Gender Balance – Equal Finance’, Basel, Switzerland, ss.1-17. Sawer, M., (2002), “Australia: The Mandarin Approach To Gender Budgets”, Gender Budgets Make More Cents (Country Studies and Good Practice), (Editörler: Debbie BUDLENDER – Guy HEWITT), Commonmealth Secretariat, United Kingdom, ss.43-64. Sharp, R., Broomhill, R., (2002), “Budgeting For Equality: The Australian Experience”, Feminist Economics, 8 (1), ss.25-47. TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu, (2007), 2008 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı ile 2006 Mali Yılı Merkezi Yönetim Kesinhesap Kanunu Tasarısı’nın Plan Ve Bütçe Komisyonu Görüşme Tutanakları, Ankara. 10 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 K. TÜĞEN, A. ÖZEN Tine, D.N., (2002), “Rwanda: Translating Government Commitments Into Action”, Gender Budgets Make More Cents (Country Studies and Good Practice), (Editörler: Debbie BUDLENDER – Guy HEWITT), Commonmealth Secretariat, United Kingdom, ss.117-32. http://www.un.org/esa/devagenda/gender.html, (Erişim:27.03.2008). http://www.tbmm.info/modules.php?name=home&uid=nevingayeerbatur&lang= tr&PHPSESSID=2eb1a7369e332a7ffb924b1f548893ae&name=announcement&file =index_detay&idMAnnouncement=5741&PHPSESSID=2eb1a7369e332a7ffb924b 1f548893ae, (Erişim:27.04.2008). http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tutanak_g_sd.birlesim_baslangic?P4=200 93&P5=H&PAGE1=1&PAGE2=1, (Erişim:30.04.2008). Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 11 Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü* Çeviren: Abdulkadir GÜLŞEN** ABD konut piyasası, içinde bulunduğumuz on yılın ilk yarısındaki talep patlamasından sonra, keskin bir daralma sürecine girmiştir. Müstakil konut inşa izinleri % 52 oranında düşmüş ve mevcut konut satışları, 2005 Eylül’ünde yaptığı zirveden bu yana % 30 oranında azalmıştır (Grafik 1). * Economic Letter- Insights from the Federal Reserve Bank of DallasVol. 2, No. 11November 2007 Federal Reserve Bank of Dallas, The Rise and Fall of Subprime Mortgages, By Danielle Di Martino and John V. Duca ** Öğr. Gör. Afyon Kocatepe Üniversitesi Şuhut Meslek Yüksekokulu agulsen33@hotmail.com 156 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Çeviren: A. GÜLŞEN 2005 yılı yaz döneminde başlayan mortgage faiz oranlalarındaki artış, konut piyasasındaki kötüleşmenin ilk sinyali olmuştur. Hal böyle iken, 2006’nın sonlarına doğru, konut piyasasında bir toparlanma ve istikrar emareleri gözükmeye başlamıştır. Ancak, bu pozitif sinyaller uzun sürmemiştir. Çünkü, özellikle daha yeni ve daha riskli mortgage ürünleri başta olmak üzere, kredi kalitesinden kaynaklanan sorunlar mortgage kredi standartlarının daha da katılaşmasını beraberinde getirmiştir. Kredi verenler çıtayı yükselttikçe, konut sektörü 2007 ilkbaharında, artan temerrüt/gecikme (delinquencies) ve haciz (foreclosures) oranlarıyla birlikte yeniden sendelemeye başlamıştır. Finansal piyasalarda 2007 sonbaharına doğru ortaya çıkan çöküntü, mortgage kredi standartlarının daha da sıkılaştırılmasını tetiklemiştir. Konut sektöründe son zamanlarda ortaya çıkan tepe ve dip (boom-to-bust) döngüsü önemli soruları beraberinde getirmiştir. Neden böyle bir durum ortaya çıkmış ve bu süreçte subprime (eşik-altı/yüksek riskli) kredilerinin rolü ne olmuştur? Borç verme cephesindeki bu daralma, konut piyasalarını nasıl etkilemektedir. Bu çok geçmeden sonlanacak mıdır? Konut sektöründeki bu yavaşlama, ekonominin diğer sektörlerini de içine alan daha geniş bir alana sirayet etmekte midir? Geleneksel olmayan (nontraditional) Mortgageların Yükselişi Günümüzde konut sektörünü yakından gözlemlemek, bir dizi mortgage ürününü takip etmeyi gerektirmektedir. Geçmiş bir kaç yılda, süratle büyüyen mortgage piyasası, opsiyonlu değişken oranlı mortgagelar (option ARMs), dökümansız ve sadece faiz ödemeli mortgagelar (no-doc interest onlys) ve “piggyback ” li peşinatsız (zero-downs with a piggyback)** türünden yeni mortgage ürünlerini ortaya çıkarmıştır. Bu çalışmanın amaçları açısından; prime (eşik-üstü/düşük riskli), jumbo (standart-dışı ve desteklenmeyen), subprime (eşik-altı/yüksek riskli) ve near-prime (orta düzeyde riskli) mortgagelar arasındaki farkları ortaya koymak yeterli olacaktır. Prime mortgagelar, hâlâ en yaygın olan geleneksel kredi tipidir. Bu krediler, geleneksel peşinatlarını (downpayment) yatırıp, gelirlerini tam olarak belgeleyen ve iyi kredi notuna sahip borçlulara tahsis edilir. Jumbo krediler, genel olarak prime kalitesinde olup ancak 417,000 US$ kredi tavanını aşmaları nedeniyle hükümet destekli kurumlarca (GSEs) satın alınmayan ve garanti verilmeyen kredilerdir. Subprime mortgagelar, en yüksek öde(ye)meme riskini (default risk) aksettiren ve en yüksek faiz oranlarının uygulanmasını gerekli kılan düşük kredi skorları veya gelirlerindeki belirsizlik nedeniyle, en düşük kredibiliteye sahip olduğu düşünülen kişilere verilir. Jumbo kredilerden daha küçük hacimli olan near-prime mortgagelar, kredibilitesi subprime mortgage borçlularının kredi notundan bir kerte daha üstün olan ancak gelirlerini tam olarak belgelemeyebilen veya geleneksel peşinatları ödemeyebilen kişilere verilmektedir. Near-prime kategorisindeki bir çok mortgage, Alternative-A veya Alt-A olarak adlandırılan havuzlarda menkul kıymetleştirilmektedir. * Çevirenin notu: Piggyback mortgage, peşinatı yeterli olmayan ve özel sigorta da (PMI-Private Mortgage Insurance) ödemek istemeyen konut kredisi borçluların, peşinat sorunlarınına çözüm bulmak amacıyla aynı konutu ipotek göstererek eş-anlı olarak ikinci bir mortgage almalarıdır. Böylece peşinat sorunları, sigortasız ve daha ekonomik bir çözüme kavuşmaktadır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 157 Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü Hali hazırdaki ABD mortgagelarının % 80’i prime, % 14’ü subprime ve % 6’sı near-prime kategorisinde yer almaktadır. Ancak, bu rakamlar prime olmayan (nonprime) mortgageların devasa artışını maskelemektedir. Subprime ve near-prime kredilerin, menkul kıymetleştirilmiş mortgagelar içerisindeki payı 2001 yılında % 9 iken, 2006 yılında % 40’a yükselmiştir.(1) Prime olmayan (nonprime) mortgage kredilerindeki patlama, kredi alabilmeyi daha da kolaylaştıran uygulamaları beraberinde getirmiştir. Bazı mortgage uygulamaları, gelirin ispat edilmesi geleneğini ya ortadan kaldırmışlar ya da çok az bir gelir kanıtıyla yetinmişlerdir. Bazıları ise, ya peşinatsız ya da çok cüzi bir peşinatla verilmeye başlanmıştır. Konut satın alıcıları, eş-anlı olarak ikinci bir mortgage (piggyback mortgage) alabilmeye, sadece faiz ödemeli mortgagelarını 15 yıla kadar yaymaya, evin equity’sini(konutun, borç düşüldükten sonraki değeri) azaltmak yoluyla taksit ödemelerini atlamaya ya da bazı durumlarda konutun değerini aşan mortgageları alabilmeye başlamışlardır. Yeni olan bu uygulamalar, milyonlarca Amerika’lıya konut piyasasının kapılarını açmış, konut sahipliği oranını 1994’deki % 63.8’den 2004 yılında rekor bir oran olan % 69.2’ye taşımıştır. İçinde bulunduğumuz on yılın erken dönemlerinde konut satın alımını besleyen ana unsur düşük faiz oranları olmasına rağmen, prime olmayan mortgageların artması da konut sahipliğindeki yükselişte belirgin bir rol oynamıştır. İki hayati gelişme, prime olmayan mortgageların hızlı büyümesini teşvik etmiştir. Birincisi, mortgage kredisi verenler, ilk defa subprime otomobil kredilerinde kullanılan kredi skorlama tekniklerini kullanmaya başlamışlardır. Kreditörler, bu araçlarla kredi başvurularını kredibilitelerine göre daha iyi tasnif etmeye ve riske-dayalı kredi tekliflerini daha uygun bir şekilde vermeye başlamışlardır. Prime olmayan kredi sektörünün hızlı büyümesini sadece kredi skorlama tekniğine bağlamak yanlış olacaktır. Bankalar, portföylerindeki bu türden riskli kredilerin büyük hacimde olmasından dolayı ihtiyaç duyulan öz sermaye (equity capital) gereklerini tam olarak yerine getirmemişlerdir. Buna ilave olarak, tüm kreditörler bu kredileri düzenleyip (origination), sonra da konutsal mortgagea dayalı menkul kıymetler (RMBSs) formunda en azından defaultlara(ödeyememe riski) karşı ek korumalar almaksızın, yatırımcılara satamamıştır. Öde(ye)meme riskinden (default) koruyucu yeni ürünlerin yaygınlaşması, subprime kredi hacminin büyümesini hızlandıran ikinci hayati gelişme olmuştur. Geleneksel olarak, bankalar prime mortgageları, mudilerin mevduat şeklindeki tasarruflarından fonluyorlardı. 1980 ve 1990’lara doğru mortgage kreditörleri, hükümet destekli kuruluşlar (GSEs) aracılığı ile yatırımcı ve tasarruf edenlerden prime düzeydeki borçlulara fon akışında yeni bir yöntem bulduklarından mevduatlara duyulan ihtiyaç azalmıştır. (Grafik 2) 158 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Çeviren: A. GÜLŞEN Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 159 Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü Fannie Mae ve Freddie Mac, en geniş çaplı hükümet destekli kuruluşlar(GSEs) olarak ortaya çıkarken Ginnie Mae bu kategoride daha küçük olanıdır. Bu kuruluşlar, verilen konut kredilerine garantörlük vermekte ve bu kredilerin büyük bölümünü havuzlayarak konutsal menkul kıymetlere dönüştürmektedir. Havuzlanan bu krediler, daha sonra yatırımcılara satılmaktadır. Hükümet destekli kuruluşlar, federal hükümetçe düzenlendikleri için yatırımcılar bu durumu dolaylı hükümet garantisi olarak algılamaktadırlar. Bununla birlikte, hem Fannie Mae hem Freddie Mac bir çok prime olmayan mortgageı, konutsal mortgagea dayalı menkul kıymetlere(RMBSs) dönüştürmemiştir. Hükümet destekli kuruluşlarca (GSEs) desteklenmeyen konutsal mortgagea dayalı menkul kıymetler (nonagency RMBSs), GSE’ler tarafından ihraç edilenlere göre daha riskli algılandıklarından bunların yüksek default risklerini telafi etmek için yatırımcılara çok yüksek prim ödeme engeliyle karşı karşıya kalmışlardır. Bu yüksek maliyetler, prime olmayan (nonprime) faiz oranlarını, hedeflenen müşteri kitlesinin ulaşamayacağı seviyelere yükseltmiş olacaktı. İşte tam bu nokta, finansal innovasyonların devreye girdiği yerdir. Yaygın bir RMBS türevi olan teminatlandırılmış borç yükümlülükleri (CDOs) gibi bir kısmı, yatırımcıları GSE’lerce ihraç edilmeyen “nonagency” menkul kıymetlerindeki defaulta karşı korumak için tasarlanmıştır. Bu tür CDOs’lar ilgili mortgagelardan gelen gelir akımlarını baştan belirlenmiş bir önceliğe göre default kayıplarını absorbe edecek dilimlere(tranches) bölerler. En düşük derecendirilmiş dilim ilgili mortgage havuzlarındaki ilk defaultları absorbe eder ve ardışık olarak daha yüksek sıradaki (ranked) ve derecedeki dilimler her ilave defaultu absorbe eder. Şayet defaultlar düşük düzeyde olursa, daha yüksek sıradaki dilimlerde olanlar hiç bir zararla karşılaşmayabilirler. Ancak default oranları, beklenenden daha yüksek çıkarsa çok yüksek sıradaki dilimler bile zararla karşılaşabilirler. Nonprime default riskini doğru olarak ölçen sayısal modellere güven sağlandıktan sonra nonprime kredilere dayalı menkul kıymetler için canlı bir piyasa ortaya çıkmıştır. Yeni kredi skorlama teknikleri ile yeni non-agency RMBSs ürünlerinin bileşimleri, içinde bulunduğumuz on yılda fonların tasarrufseverlerden yeni sınıf borçlulara akışını sağlayacak yeni bir kanal açmak suretiyle, prime olmayan skorlara sahip kredi başvuranlarını mortgage alabilir duruma getirmiştir. (Grafik 2) Nonprime Kredilerdeki Patlamanın İnişe Geçmesi 2006’nın sonlarında sorunlar kendini gösterdikçe, yatırımcılar kredi kalitesinde aşırı iyimser beklentilere girerek prime olmayan (nonprime) RMBSs satın almış olduklarının farkına vardılar. (2) Yatırımcıların yanlış değerlendirmelerinin büyük bir kısmı, nonprime kredilerinin kısa geçmişinden dolayı onların default oranlarını tahmin etmedeki güçlüklerden kaynaklanmıştı. Subprime kredi sorunları, 2001 resesyonunundan tam önce ve başlangıcında yüzeye çıkmış ancak bu problemler, 2002-2005 arasındaki ekonomik canlılıktan dolayı daha sonra hızla giderilmiştir (Grafik 3). 2006 öncesi bu yapı, işsizlik düzeyi düşük kaldığı müddetçe temerrüt(delinqueny) ve defaultların da düşük oranlarda kalacağını öneriyordu. 160 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Çeviren: A. GÜLŞEN Bu yorum, içinde bulunğumuz on yılın başlarında, subprime kredi problemlerini azaltmaya katkıda bulunan diğer iki faktörü ihmal etmiştir. Bunlardan birincisi, bu dönem konut fiyatlarının hızla yükseldiği bir periyod olmuştur. Finansal sorunlarla karşılaşan subprime borçluları, konut ödemelerini yapmak için ya konuttaki equity’lerini (varlıklar) karşılık göstererek borçlanabiliyorlar ya da borçlarını rayına oturtmak için konutlarını satabiliyorlardı. İkinci olarak, faiz oranları 2000’lerin başlarında önemli bir düzeyde düşüş kaydetmiştir. Bu durum, değişken oranlı mortgageların(ARMs) endekslenmesinde baz alınan faiz oranlarını düşürerek, kredinin ilk verilişinde teklif edilen cazip oranların (teaser rates) daha sonra yükselmesini sınırlıyordu. Cazip konut fiyat ve faiz oranındaki gelişmeler, muhtemeldir ki sorunlu kredilerin nedeni olarak işsizliği gören ve bunun üzerinde gereğinden fazla duran modelleri beraberinde getirmiş ve bu durum prime olmayan mortgageların riskini normalden daha düşük gibi ortaya koymaktaydı. Gerçekten konutların değer kazanması ve faiz oranlarındaki pozitif yöndeki dalgalanmalar (swings) prime ve subprime kredi kalitesinin 2000’li yıllarda neden aynı eğilimde hareket ettiğini de açıklayabilir. Bu paralel eğilim, temerrüt ya da kısmen haciz prosedürüne girmiş mortgageların oranı (past-due rates) göz önüne alındığında rahatlıkla görülebilir. Bu oran, subprime mortgagelarda, tipik olarak beş kat daha fazladır (Grafik 3). Cazip konut fiyat ve faiz oranı faktörleri tersine döndüğünde, past-due oranları devam eden düşük işsizlik rakamlarına rağmen gözle görülür bir şekilde artmıştır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 161 Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü Nonprime kredilerin risklerini değerlendirmedeki yanlışlıklar, kredi verenleri kredi standartlarını aşırı bir şekilde aşağıya çekmelerine yönlendirmiştir(3). Bu durum, düzenlenen mortgagelar içinde subprime (yüksek riskli) ve near-prime (orta düzeyde riskli) mortgageların payının ciddi artışını beraberinde getirmiştir. 2006 yılındaki konvansiyonel prime kredileriyle karşılaştırıldığında, ortalama peşinatlar daha da düşmüştür. Örneğin, yapılan peşinatlar, subprimelar için % 6 ve nearprime krediler için ise % 12 düzeyine inmiştir.(4) Görece düşük bu peşinatlar, kredi alanları, birinci mortgagelarındaki peşinatlarını ödemek için eşanlı olarak ikinci bir mortgage (piggyback mortgage) almaya itmiştir. Kredi vermedeki gevşemenin diğer bir sonucu, borçluların gelirlerini tam olarak belgelemeyi gerektirmeyen mortgagelardaki (low-or no-doc loans) hızlı yükseliş olmuştur. 2006 yılında, düşük ya da döküman gerektirmeyen bu krediler, near-prime kredilerin % 81’ini, jumbo kredilerin % 55’ini, subprime kredilerin % 50’sini ve prime menkulleştirilmiş mortgageların % 36’sını oluşturmaktaydı. Daha kolay kredi verme standartları, ARM’lerdeki hatırı sayılır büyümeyle aynı anda gerçekleşmiştir. 2006’da düzenlenen mortgagelardan, ki bunlar daha sonra menkul kıymetleştirilmiştir. Subprime olanların % 92’si, near-primeların % 68’i, jumboların % 43’ü ve prime mortgageların % 23’ü değişken oranlı mortgagelardan (ARMs) oluşmaktaydı. Hali hazırda yılda bir kez yeniden ayarlanan ARM’ler ile 30 yıl vadeli düzenlenen sabit oranlı mortgagelarda, ARM’lerin pazar payı % 15’e inmiştir. Bu oran, 2004 yılındaki % 35’lik zirvesinin yarısından daha azdır. 2007 yılının başlarında, yatırımcılar ve kredi verenler kredi verme standartlarındaki gevşekliğin neden olduğu sonuçların farkına varmaya başladılar. 2006’da düzenlenmiş henüz 6-ay ömürlü subprime mortgagelar ile near-prime mortgagelardaki temerrüt (gecikme-delinquency) oranları, 2004’te düzenlenen aynı özelliklere sahip olan kredilerden çok daha yüksek gerçekleşmişti. Bozulmanın ( deterioration) başka işaretleri de gün yüzüne çıkmıştı. Mevcut subprime mortgagelardaki past-due oranları (gecikmiş ya da kısmen hacizli krediler) keskin bir şekilde artmış ve 2002’de ulaşılan zirveye yakınlaşmıştır. Bu bağlamda, ARM’lerdeki bozulma, sabit oranlı mortgagelara (FRM) göre çok daha kötü olmuştur. 2007’nin ilk çeyreğinde, haciz prosedürüne (foreclosure) giren konutsal mortgageların oranı, 1970’ten günümüze kadar geçen süreç içerisindeki en hızlı boyutuna ulaşmıştır. Kredi verenler, bu sinyallere kredi standartlarını öncelikle daha riskli mortgagelar için daha da katılaştırmakla tepki verdiler. Fed’in Nisan 2007’de üst düzey kredi yetkilileriyle yaptığı araştırmada, bankaların % 15’i önceki üç ay içinde, prime borçlular için mortgage kredi standartlarını yükselttiklerini belirtmiştir. Subprime mortgagelar için bu oran çok daha yüksek bir oranla , % 56 seviyesinde gerçekleşmiştir. Temmuz 2007’deki araştırmanın sonuçları da benzer çıkmıştır. Ancak, Ekim 2007’deki araştırmada, prime mortgagelardaki standartların katılaştırılmasında bankaların oranı % 41’e ve subprime krediler icin % 56’ya yükselmiştir. Bir çok banka olmayan kredi kuruluşları da daha katı standartlar uygulamışlar ya da basit olarak piyasayı tamamen terketmişlerdir. Bu durum, geçen yazdan beri görülen finansal kötüleşmeye kreditörlerin tepkisini muhtemelen aksettirmektedir. 162 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Çeviren: A. GÜLŞEN Kredilendirmedeki daha katı standartlar, daha az konut alıcısı anlamına gelmekte ve benzer bir şekilde prime ve subprime borçlulara uygulanan fiyatları da etkilemektedir. Hacizler, piyasadaki konut arzını arttırmak yoluyla konut fiyatlarında aşağı yönlü bir baskıyı arttırmıştır. Eylül 2005 zirvesinden sonra, Eylül 2007’de müstakil aile konut satışları Ocak 1998’den beri en düşük seviyesine inmiştir. Piyasada satılamayan konutların sayısı artmış, mevcut müstakil aile konutlar için Ocak 2005’teki düşük seviyesinden 1989’dan günümüze kadarki süreçte en yüksek seviyeye getirerek, envanter/satışlar oranını keskin bir şekilde yukarıya itmiştir. (Grafik 4) Tüm konut sayılarında aksettirilen daire (condominium) arzı, 2005’in başından beri daha keskin bir artış göstermiştir. Bu yüksek envanterler, inşaat ve konut fiyatları üzerinde gelecek aylarda muhtemelen baskı oluşturacaktır. 2005’lerin başlarında yapmış olduğu zirveden sonra, the Standart&Poor’s/Case-Shiller’in ABD’nin 10 büyük şehrinde yıldan yıla yaptığı konut fiyat değerlemesi indeksi, Ağustos ayında % 5’lik bir düşüş kaydetmiş ve bu 1991 yılından beri en büyük düşüş olmuştur. Freddie Mac’in konut fiyatları ölçeği, ikinci çeyrekte yıldan yıla küçük bir kazanç olduğunu gösterse de, 2005’in üçüncü çeyreğinde de rapor edildiği gibi gidişatın hiç de iyi olmadığı ve en yüksek oranlardan ciddi sapmalar olduğu belli oluyordu.(Grafik 5) Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 163 Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü Konut fiyatlarının artmadığı bir ortamda, birçok hanehalkı konut sektörünün zirve yaptığı dönemde aldıkları değişken oranlı mortgagelarını yeniden finanslamada (refinancing) güçlük çekmektedirler. Özellikle gelecek yıl yüksek kalacağı beklenen faiz oranlarının yeniden ayarlamasıyla (interest rate resets), mortgage taksitlerinin artması temerrüt/gecikme ve hacizleri daha da arttırabilir. (Grafik 6). Bu durum, önümüzdeki birkaç yıl daha mortgage kalitesinin muhtemelen düşmeye devam edeceğine işarettir. 164 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Çeviren: A. GÜLŞEN Mali Çöküntü (Financial Turmoil) Ağustos 2007’ye gelindiğinde, konut piyasasının zayıflıkları artık net olarak görülebiliyordu. Bunlar, kredi kalitesi sorunları, envanterlerle ilgili belirsizlikler, faiz oranları resetleri, ve daha da kötüleşen konut fiyatlarından gelen sirayet etkileri(spillovers) olarak sayılabilir. Bu zayıflıklar, derecelendirme kuruluşlarının bir çok subprime RMBS’sinin notunu düşürmesiyle birleşince, subprime kredi enstrümanlarının ticaretinde dramatik bir daralmaya neden olmuştur. Bu enstrümanların bir çoğu, likit olmama (illiquidity) nedeniyle piyasa yerine modellere dayalı sentetik değerler taşıyordu. 14 Ağustos 2007’de, sermaye piyasalarındaki bu felçli durum üç yatırım fonunun(investment funds) geri ödemelerini (redemptions) durdurmasına neden olmuştur. Bunun nedeni ise bu yatırım fonlarının, hisselerinin değerlenebileceği fiyatları doğru olarak hesaplayamamalarıdır. Bu hadise, birçok yeni enstrumanın fiyatlaması hakkında geniş çaplı endişeleri tetikleyerek finansal firmaların pazar değerlerinin sorgulanmasına neden olmuş ve finansal piyasaların normal çalışmalarını alt üst etmiştir. Yatırımcılar, likiditeye daha çok önem vererek gecelik faiz oranları üzerinde yukarı yönlü bir baskı oluşturmuş ve özellikle prime olmayan mortgagelara bağlı varlıklar olmak üzere varlıkların risk primlerinin keskin bir şekilde yukarı yönlü yeniden fiyatlamanmasını ateşlemişlerdir. Bu durumun bir sonucu olarak, hem Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 165 Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü mortgagea dayalı ticari kağıtlar (commercial paper) hem jumbo mortgagelar için faiz oranları tırmanmış ve mali piyasalardaki belirsizlik tepe yapmıştır. Bu ortamda, nonagency RMBS’ler (hükümet desteksiz mortgagea dayalı menkul kıymetler), Fannie Mae ve Freddie Mac tarafından ihraç edilenlere göre daha çok likidite ve default riskine sahip olarak algılanmıştır. Jumbo mortgagelar, daha yüksek algılı default riskiyle karşı karşıya geldiklerinden, yatırımcılar jumbo mortgage menkul kıymetleri için daha yüksek risk primi talep etmeye başlamışlardır. Bu durum, bu türden kredilerin menkul kıymetleştirme (securitization) yoluyla fonlama maliyetini yukarı itmiş ve kredi verenleri portföylerinde bu türden daha çok kredi tutmak için ilave maliyetler uygulamaları konusunda teşvik etmiştir. Bunun doğal sonucu olarak, Haziran ve Ağustos 2007’nin sonları arasında jumbo mortgageların faiz oranlarında % 1’lik (100 baz puan) bir artış olmuştur. 2006 yılında düzenlenen mortgageların yaklaşık % 12’sinin jumbolardan oluştuğu düşünülecek olursa bu artışın önemi daha da iyi anlaşılacaktır. Jumbo (GSEs standartlarına uymayan) ve conforming kredi (GSE’lerin standarlarına uygun) oranları arasındaki marjlar, (spreads) bu yaz sonlarındaki yüksek seviyelerinden inmesine rağmen hala yüksek durumdadır. Daha yüksek faiz oranları, daha katı kredi standartlarının nisbi ucuz konutlar (lower-end homes) için alıcıların sayısını azalttığı gibi, daha pahalı evlere olan talebi de azaltmıştır. Makro ekonomik Etkiler Konut sektöründeki bir yavaşlama, esas olarak, konutsal inşaatlar ve konut bağlantılı harcamaları azaltarak gayrısafi yurt içi hasılayı (GDP) olumsuz etkiler. Bu yavaşlama, karşılığında borçlanabildikleri ama hali hazır durumda daha az konutsal servete sahip olan tüketicilerin harcamalarını da olumsuz etkileyecektir.(5) Konut inşaatlarındaki daralma, en geniş negatif etkilerini muhtemelen 2006’nın üçüncü çeyreğinde gösterdi. Bunun sonucunda, reel GSYH büyümesi yıllık bazda % 1.3 azalmıştır. Geçen yıl birçok tahmin, 2007’nin sonuna kadar GSYH büyümesini dizginleyen konut inşaatındaki sorunların biteceği ve endüstrinin 2008 yılında yeniden düzelmeye başlacayağı yönünde olmuştur. Bu tahminler, 2006’nın sonlarında devreye giren prime olmayan kredi standartlarının katılaştırılmasından önce yapılmıştır. Kredi standartlarındaki bu değişikliğin, ne kadar süre alacağını tam olarak söylemek güç olsa da konut sektöründeki inişi muhtemelen uzatacak ve iyileşmeyi geciktirecektir. Müstakil aile konut izinleri hali hazırda Eylül 2005 zirvesinden % 52 oranında bir düşüş kaydettiğinden, konut sektöründe daha vahim sonuçlar henüz gelmemiş olabilir. Konut sektörünün tüketim üzerindeki dolaylı etkileri için aynı şey doğru olmayabilir. Bir çok konut sahibi, 1990’ların sonlarından itibaren konutsal servetlerini karşılık göstererek borçlanmıştır. Bunu konut varlıklarına dayanan kredileri kullanarak (home equity lines of credit) ya da yeniden finanslama yaparak nakit elde etme ile (cash out refinancing) ya da konuttan elde edilen sermaye kazançlarının hepsini peşinata yatırmayarak yapmışlardır. Bu türden mortgage varlıklarının kullanılması (mortgage equity withdrawals) insanlara daha düşük maliyetli ve teminatlı kredilere ulaşabilmeyi sağlayarak tüketim malları harcamalarını arttırmıştır. Bir ölçüme göre bu kullanımlar, 2000’li yılların başından 166 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Çeviren: A. GÜLŞEN ortalarına kadarki dönemde gerçekleşen emek ve transfer gelirlerinin % 6 ila % 7’sine tekabül etmekteydi. Bu kullanımların (withdrawals) hacmi ve zamanlaması ölçülmesi zor yollarla (hard-to-gauge ways) değişebilirdi. Yeni araştırmalar, son zamanlardaki finansal innovasyonlar yoluyla konut sermayesi (housing equity) kullanımının önü açıldıkça, konutsal servetin tüketim harcamaları üzerindeki etkisinin arttığını göstermektedir.(6) Bu bulgu, konut sektörü ile ABD tüketim harcamaları arasındaki ilişkiye değinen daha önceki araştırmalarla da uyumludur.(7) 2002 ve 2003 yıllarındaki faiz oranı bağlantılı yeniden finanslama tırmanışından başka mortgage equity kullanım hareketleri, konut fiyat artışlarındaki dalgalanmalara giderek daha çok duyarlı hale gelmiştir. Bunun nedeni, 1986 yılında çıkarılan bir yasayla konut varlığına dayalı krediler (home equity loans) için federal gelir vergisi indirimi (deduction) getirilmişti. (Grafik 7) 2000’li yılların başlarındaki mortgage kredi liberalizasyonu, tüketimdeki geleceğe yönelik belirsizlikle birleşince muhtemelen tersine dönecektir.(8) Bu, konut fiyatları üzerindeki aşağı yönlü baskıyı daha da arttıracak ve konut varlıklarına dayalı kredilerin kullanımı ile nakit amaçlı yeniden finanslamaları tırpanlayacaktır. Sonuç olarak, son yıllardaki kredi standartlarının düşürülmesiyle gerçekleşen konut Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 167 Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü satın alımları daha sonraki yılların konut talebinin azalması hesabına olmuş olabilir. Eğer böyle gerçekleşirse, piyasa daha da kötüleşecek demektir. Tüketim üzerindeki konutsal servetin etkisinin zamanlaması da değişebilirdi. Örneğin, konut varlıklarına dayalı krediler (home equity lines) ve nakit çekme amaçlı yeniden finanslamalar (cash-out refinancing) henüz ortada yokken, konut servet artışları ABD tüketimini esas olarak konut sahiplerinin emeklilik için tasarruf etme ihtiyaçlarını azaltmak yoluyla etkileyebilirdi. O zamandan beri, bu tür finansal innovasyonlar (yenilikler) hanehalklarına konut varlıklarını emekliliklerinden önce harcamalarını mümkün kılmıştır. Bu durumun, 2007 yılındaki mortgage kredilerindeki daralma yoluyla ne kadar tersine çevrilebileceği belirsizdir. Ufukta Ne Görünüyor (Looking Ahead) Prime olmayan mortgageların (nonprime mortgages) yükseliş ve düşüşü bizleri çok belirsiz bir durumla başbaşa bırakmıştır. Diğer taraftan, geçmişteki veriler konut piyasasında daha gerçekçi kredilendirme standartlarına geçişin muhtemelen zaman alacağını göstermektedir.(9) Konut fiyatları ve inşaat faaliyetlerinin aşağı yönlü yavaş geçişinin(adjustment) bir göstergesi de satılamayan konutların düzeyindeki önemli artıştır. Konut fiyat artışlarındaki belirsiz geleceğin birçok prime olmayan faiz oranlarının resetlenmesiyle birleşmesi hacizlerin bir süre daha devam edeceğini göstermektedir. Konut fiyat artışlarındaki keskin tersine dönüş tüketici harcamalarındaki büyümeyi de yavaşlatacaktır. Mortgage alma imkanlarının azalması eğer insanların konut varlıklarına karşı borçlanmasına bir sınır getirirse bu etki daha da kötüleşebilir. Son zamanlardaki mali kriz muhtemelen konut sektörünün yavaşlamasına katkıda bulunacaksa da, bu yavaşlamayı azaltacak faktörler vardır. Birinci olarak, konut fiyat artışlarındaki yavaşlamanın tüketici harcamaları üzerindeki etkisi muhtemelen uzun bir süreye yayılacağından, gerekirse para politikası otoritelerine ayarlamalar için zaman sağlayacaktır. İkinci olarak, ABD merkez bankası (The Fed) ekonomik büyümeyi muhafaza ederken çekirdek enflasyonu yavaşlatmada başarılı olmuştur. Bu durum, politika yapımcılarına enflasyonla mücadelede kredibilite sağlayarak, ekonominin teşviğe (stimulus) muhtaç olduğu durumlarda piyasa faiz oranlarını aşağı çekme imkanını vermiştir. Üçüncü olarak, mortgage kredi standartlarının katılaştırılması toplam talebi istemeyerek de olsa azaltsa bile para politikası eğer gerekirse daha düşük faiz oranları yoluyla ekonomiyi canlandırarak toplam etkiyi dengeleyebilir. Bu durum, net ihracat ve iş yatırımlarını (business investment) artıracak ve firmalar ile hane halklarının finansman maliyetleri üzerindeki daha yüksek risk primlerinin etkisini hafifletecektir.(10) Notlar Yazarlar, Jessica Renier’e araştırmadaki yardımlarından dolayı teşekkür ederler. 1. Bakınız “The Subprime Slump and the Housing Market,” by Andrew Tilton, US Economics Analyst, Goldman Sachs, Feb. 23, 2007, pp.4-6. Menkul kıymetleştirilmiş mortgagelar, halihazırdaki birinci dereceden ipotekli ABD konut mortgagelarının yaklaşık olarak % 70 ile % 75’ine karşılık gelmektedir. Bu tahmin 168 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Çeviren: A. GÜLŞEN şu yayında yapılmıştır: “Mortgage Liquidity du Jour: Underestimated No More,” Credit Suisse, March 13, 2007, p. 28. 2. Bakınız, örneğin, Federal Reserve Chairman Ben Bernanke’s remarks, “Housing, Housing Finance, and Monetary Policy,” at the Federal Reserve Bank of Kansas City’s Economic Symposium, Jackson Hole, Wyo., Aug. 31, 2007. 3. Kreditörlerin kredi standartlarını gevşetmesinin nedenlerinden biri, düzenlemiş oldukları mortgageları portföylerinde tutmak yerine satmayı planlamalarıdır. Kredi standartlarında daha önceki gevşeme, non-conforming(GSEs stantartlarına uymayan) kredilerin tamamen yatırımcılara satılma niyetiyle düzenlenme sürecindeki potansiyel moral hazard (ahlaki yalpalama) dan kaynaklanmış olabilir. Bernanke, bu durumu 2007 yılında Jackson Hole sempozyumunda yaptığı konuşmasında belirtmektedir (Not. 2’ye bakınız). 4. Rakamlar menkul kıymetleştirilmiş mortgagelar içindir. Bakınız “Mortgage Liquidity du Jour” (Not 1). 5. “Making Sense of the U.S. Housing Slowdown,” by John Duca, Federal Reserve Bank of Dallas Economic Letter, November 2006. 6. Bakınız “How Large Is the Housing Wealth Effect? A New Approach,” by Christopher D. Carroll, Misuzu Otsuka and Jirka Slacalek, National Bureau of Economic Research Working Paper no. 12746, December 2006; and “Housing, Credit and Consumer Expenditure,” by John Muellbauer, paper presented at the Federal Reserve Bank of Kansas City’s Economic Symposium, Jackson Hole, Wyo., Aug. 31–Sept. 1, 2007. Yine Bakınız “Booms and Busts in the UK Housing Market,” by John Muellbauer and Anthony Murphy, Economic Journal, vol. 107, November 1997, pp. 1701–27; and “House Prices, Consumption, and Monetary Policy: A Financial Accelerator Approach,” by Kosuke Aoki, James Proudman and Gertjan Vlieghe, Journal of Financial Intermediation, vol. 13, October 2004, pp. 414–35. 7. “Estimates of Home Mortgage Originations, Repayments, and Debt on Oneto-Four-Family Residences,” by Alan Greenspan and James Kennedy, Finance and Economics Discussion Series Working Paper no. 2005-41, Board of Governors of the Federal Reserve System, September 2005; and “Mutual Funds and the Evolving Long-Run Effects of Stock Wealth on U.S. Consumption,” by John V. Duca, Journal of Economics and Business, vol. 58, May/June 2006, pp. 202–21. 8. Bu bir ihtimaldir. Muellbauer (2007, Not. 6)’da bu duruma dolaylı olarak değinmektedir. 9. Bakınız Duca (Not. 5). 10. Para politikası kanallarının tartışması için, bakınız “Aggregate Disturbances, Monetary Policy, and the Macroeconomy: The FRB/US Perspective,” by David Reifschneider, Robert Tetlow and John Williams, Federal Reserve Bulletin, January 1999, pp. 1–19. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 169 Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü DiMartino, ekonomist-yazar ve Duca, Federal Reserve Bank of Dallas’ın araştırma departmanında üst düzey politika danışmanı ve başkan yardımcısıdır. Bu makale, Economic Letter, Insights from the Federal Reserve Bank of Dallas, by Danielle DiMartino and John V.Duca, Vol. 2, No.11, November 2007’de yayımlanmıştır. Makalenin internet adresi: http://dallasfed.org/research/eclett/2007/el0711.pdf http://dallasfed.org/research/eclett/2007/el0711.html 170 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama Bülent PEHLİVAN∗ ÖZET İnsan kaynakları yönetiminde performans değerlendirmesinin yeri ve önemi günümüzde daha çok değer kazanmıştır. Dünyada yaşanan hızlı gelişim ve değişim tüm örgütleri yoğun bir rekabet ortamına sürüklemiştir. Bu rekabet ortamında örgütler varlıklarını sürdürebilmek için verimliliklerini mümkün oldukça en üst düzeye çıkartmak zorundadırlar. Günümüzde tüm örgütlerde, gerçek verimliliğe ulaşmanın tek yolunun insan kaynağından daha etkin faydalanabilme gerçeği olduğu ortaya çıkmıştır. Bu çalışmada, insan kaynakları yönetiminin en önemli işlevlerinden biri olan “performans değerleme” kavramı ve Türkiye’deki kamu kurumlarındaki uygulanması incelenmeye çalışılmıştır. Ayrıca, Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde çalışan personelin değerlendirme sistemine ilişkin görüş ve önerileri alınarak ülkemizdeki değerlendirme çalışmalarına katkıda bulunmak amacıyla bir anket çalışması yapılmıştır. Anahtar Kelimeler: İnsan Kaynakları, Performans Değerleme, Performans. Performance Evaluation in Human Resources Management and an Applications for the Staff of Ministry of Finance ABSTRACT In Human Resources Management the position and importance of performance evaluation has more value at Today’s World. Rapid development and change in the world has dragged all organizations into an atmosphere of competition. The organizations have to ascend their productivity to the top level as much as possible ∗ Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğü personeli, bp_pehlivan@yahoo.com Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 171 İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama in order to survive in this atmosphere of competition. Today in all these organizations, it has come to light that the only way to reach real productivity is to benefit from human resource more efficiently. In this study, performance evaluation, one of the most vital functions of human resources management, and its applications to public bodies in Turkey have been investigated. Also, a questionnaire survey was made for the purpose of improving the evaluation systems in our country, by having the comments and suggestions of the staff of Human Resource Department of Ministry Finance Head Office. Key Words: Human Resources, Performance Evalution, Performance. JEL Classification Code: O15-Human Resources; Human Development; Income Distribution; Migration GİRİŞ İnsan kaynakları yönetimi fonksiyonlarından biri olan performans değerlendirmesinin yeri ve önemi günümüzde de hala tartışılan en önemli sorunlardan biridir. Her şeyden önce insanı değerlendirmenin zorluğu bu tartışmaların en önemli sebebidir. Çünkü, çalışanların seçiminde ve eğitiminde gösterilen özene karşın, tüm çalışanların aynı performansı göstermesi beklenemez. Kişilerin doğuştan gelen yetenekleri, işe ilgi ve uyum gibi özellikleri her zaman farklılıklar gösterir. Bu nedenle, insan kaynakları yönetimi çalışanlar arasındaki bu farklılıkları izlemek, ölçmek ve objektif kriterleri baz alarak değerlendirmek zorundadır (Sabuncuoğlu 2000: 160). Yapılan bu değerlendirme sayesinde, kimlerin terfi ettirileceği, kimlerin işine son verileceği, kimlerin hedefine ulaşıp ulaşmadığı, kimlerin yüksek başarı gösterdiği, kimlerin kendini geliştirdiği gibi durumlar ortaya konulmuş olur. Bütün bu durumlar, sağlıklı bir performans değerleme sisteminin varlığıyla anlam kazanabilir. Bu makalede öncelikle, performans değerlemenin tanımı, önemi, amaçları ve yararları üzerinde durulmuştur. Daha sonra da, Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğündeki 140 çalışan üzerinde anket uygulanarak yapılan araştırma sonucunda elde edilen veriler sunularak bunların analizi yapılmıştır. Araştırmanın sonuç kısmında ise, bu incelemeler sonucunda değerleme sistemiyle ilgili eksiklikler belirlenmiş ve bu eksiklikleri giderici öneriler getirilmeye çalışılmıştır. 1. Performans Değerlemenin Tanımı Tanım olarak performans değerleme, kaynaktan kaynağa veya kurumdan kuruma bir çok değişiklik göstermektedir. Genel anlamda performans değerlendirmesi, çalışanın yeteneklerini, potansiyelini, iş alışkanlıklarını, davranışlarını ve benzer niteliklerini diğerleriyle karşılaştırarak yapılan sistematik bir ölçmedir (Yücel 1999: 110). Diğer bir tanımla, çalışanların yeteneklerinin ve iş performansının, o işin gerekleri ile ne ölçüde uyum gösterdiğinin değerlendirilmesidir (Kozak 2001: 32). Yapılan bu değerleme sayesinde, kurumda görevi ne olursa olsun, çalışanların etkinlikleri, eksiklikleri, fazlalıkları, yetersizlikleri kısacası bir bütün olarak tüm yönleri gözden geçirilmiş olur (Fındıkçı 2003: 297). Kişilerin gerek kendilerini gözden geçirmeleri gerekse kurum tarafından zaman zaman gözden geçirilmeleri, işgal ettikleri rolün gereklerini ne derece yerine getirdiklerini görmek bakımından önemlidir. Performans değerlendirmesinin Türkiye’deki uygulamaları ilk kez kamu 172 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN kesiminde başlamıştır ve bu uygulamaların yaklaşık 80 yıllık geçmişi bulunmaktadır. Ancak, konuya özel sektörün ilgisinin artması, işletme biliminin ülkemizde yaygınlaşması, modern yönetim tekniklerinin tanınması ile birlikte olmuş ve bu ilgi özellikle son 10 yılda giderek gelişme göstermiştir ( Kaynak ve diğerleri 2000: 206). Bazı kaynaklarda “işgören değerlendirmesi”, “başarı değerlendirmesi”, “verimliliğin değerlendirilmesi”, “çalışanın değerlendirilmesi” ya da kamu kuruluşunda olduğu gibi “tezkiye”, “sicil” gibi kavramlarla anlatılan performans değerleme, çalışanların yeteneklerinin işin nitelik ve gereklerine ne ölçüde uyduğunu araştıran, çalışanların işteki başarısını saptamaya çalışan objektif analizler olarak tanımlanabilir (Akyüz 2001: 82). Daha kısa bir deyişle, çalışanın işinde sağladığı başarı ve gelişme yeteneğinin sistematik değerlendirilmesidir. Her kurum, çalışanların başarı ya da başarısızlıklarını yakından izlemek, yeteneklerini geliştirici ve düzeltici önlemleri zamanında alabilmek ve böylece en yüksek verimin elde edilmesini sağlamak amacıyla çalışanların değerlemesini yapmak zorundadır. Performans değerlendirmesi, çalışanın sadece işteki verimliliğini ölçmek değil; aynı zamanda da bir bütün olarak önemli noktalarda çalışanın başarısını ölçmektir (Sabuncuoğlu, 2000: 160). Buna göre; performans değerleme sürecinde çalışanın geçmişe dönük, örneğin bir yıllık çalışması değerlendirilerek belirli bir standardın üzerine çıkıp çıkmadığı araştırılır. Çalışanların iş görmesi bu standardın üzerine çıkmışsa başarılı kabul edilir. Burada önemli olan, performansın ne olduğunun bilinmesi veya çalışmanın hangi noktanın üzerine çıktığında performanstan söz edileceğidir. Bu sorunun cevabı da standardın belirlenmesiyle ortaya konulmuş olur (Bingöl 1990: 213). 2. Performans Değerlemenin Önemi Performans değerleme, çalışanın başarısını belirlemek ve geliştirmek için yapılan çalışmaların tümü veya bir örgütte belli amaçlara göre çalışanların performans düzeyinin belirlenmesini içeren bir çok evreden oluşan ve çalışanın kendisinden beklenilen görevleri ne derecede gerçekleştirdiğini belirlemeye yönelik bir süreçtir (Can, Akgün ve Kavuncubaşı 2000: 164). Bu sürecin sonucunda, eğitim ihtiyacının planlanması ve hangi geliştirme faaliyetlerinin yapılacağı konusunda genel bir içerik belirlenerek, geliştirme ihtiyaçlarının açıkça tanımlanması sağlanır. Böylece personelin eksik yanları belirlenerek bu eksiklikleri giderici eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesi sağlanmış olur. Değerleme sayesinde kurum; çalışanlar ile yaptığı iş anlaşmasının koşullarının ne oranda gerçekleştiğini, çalışanın ilgi ve yeteneklerinin işe ne düzeyde yansıdığını, çalışanın iş başarısını, görev tanımındaki standartlara ulaşıp ulaşmadığını, kariyer planlamasının ne düzeyde olacağını performans değerleme ile belirlemiş olacaktır. Diğer yandan performans değerlendirmesi, dengeli bir ücret sisteminin uygulanmasında, iş değişikliği ve eğitim gereğinin saptanmasında, çalışanların seçilmesi ve atanmasında ya da işten uzaklaştırılmasında başvurulan etkili bir yöntemdir (Sabuncuoğlu ve Tokol 2003: 320). Bütün bunlar örgütlerde performans değerlemenin önemini yeterince ortaya koymaktadır. 3. Performans Değerleme Sisteminin Amaçları Genel olarak performans değerleme uygulamalarının amaçlarını ikiye ayırmak mümkündür. Bunlardan ilki, iş performansı hakkında bilgi edinmek iken; ikincisi, çalışanların iş tanımlamalarında ve iş analizlerinde saptanan standartlara ne ölçüde Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 173 İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama ulaştığına ilişkin geri besleme sağlamaktır (Palmer 1993: 9-10). Değerleme sonucunda ulaşılan bilgi; ücret düzenlemesi, işten çıkarma, ikramiye, eğitim, disiplin/terfi ve diğer yönetsel etkinliklere ilişkin kararların alınmasında kullanılmaktadır (Örücü 2003: 202; Türkel 1999: 173). Performans değerleme sayesinde çalışanlar, mevcut ve geçmişte yaptıkları çalışmalar ile ilgili olarak değerlendirilir ve geleceğe yönelik olarak geliştirilir. Ayrıca, değerlendiren ile çalışanlar arasında iyi bir iletişim, işbirliği ve yardımlaşma sağlanmış olur (Kahya 2002: 2). Performans değerlendirmesinin temel amaçlarından bir diğeri ise; bireysel başarının, standart kriterler aracılığıyla doğru biçimde ölçülmesi, çalışanlara bu konuda bilgi verilmesi ve bireysel başarının geliştirilerek kurumsal başarının artırılmasıdır (Uyargil 1994: 3). Yukarıda verilen tüm amaçların genel olarak iki ana amaç etrafında toplandığı görülmektedir. Bunlardan biri performansı geliştirmek, diğeri performans değerleme sonuçlarına dayalı olarak ücret, yükselme ve işten çıkarma gibi idari kararları vermektir. 4. Performans Değerleme Sonuçlarının Kullanımı Performans değerleme zorlu bir süreçtir. Bu sürecin sonunda hedeflenen; çalışanlara kendi çalışmaları ve çabaları hakkında bilgi vermek, onları yeni çabalar için cesaretlendirmektir. Performans yönetimi; çalışanın işe başlaması ile başlayan ve belirlenen performans kriterlerine göre çalışanın izlenmesi, değerlendirilmesi, bu değerlendirmeye göre ödüllendirilmesi ve gelişim-eğitim faaliyetlerinin planlanması-uygulanması ile devam eden ve çalışanın kariyer planı ışığında kariyerin yönetildiği bir süreçtir (Human Resources. Eylül. 2002). Bu süreçte neyi ölçeceğiniz, nasıl ölçeceğiniz, hangi zaman aralıklarında ölçeceğiniz kadar, ölçüm sonucunda elde edilen sonuçların nerelerde ve nasıl kullanılacağı da çok önemli bir unsurdur. 5. Performans Değerlemenin Yararları Performans değerlemenin, çalışanların ve kurumun performansının iyileştirilmesi, ilişkilerin iyileştirilmesi, çalışanın zayıf veya güçlü yönlerinin belirlenmesi, varolan ve muhtemel olabilecek sorunların ortaya konması gibi bir çok doğrudan yararları vardır. Ayrıca, çalışanın eğitim ihtiyaçlarının, gelişme gereksinimlerinin ve gizli gücünün belirlenmesi gibi yararları da vardır. Bu yararların yanında iyi planlanmış bir performans değerlemenin çalışana ve kuruma sağlayacağı çeşitli yararlar da bulunmaktadır (Örücü 2003: 203): • Çalışanların zayıf ve güçlü yönlerinin belirlenmesinde etkilidir, • Çalışanların eğitim ihtiyacının belirlenmesini sağlar (Kaynak ve diğerleri 2000: 207 ), • Çalışanların hak ettiği ücreti almalarını sağlar, • Çalışanların terfi ve kıdem ile ilgili konularının düzenlenmesinde önemli rol oynar (Bilgin 1997: 50-51), • Çalışanlara ilişkin kararlar alınmasında nesnel bir ölçüt sağlar, • Çalışanlara işe alma yöntemlerinin geçerliliği hakkında bilgi verir, • Kurumların verimliliğinin ve karlılığının artırılmasında yararlıdır (Canman 1993: 35-37), • Kurum çalışanından kaynaklanan sorunların önceden belirlenmesini ve gerekli önlemlerin alınmasını sağlar (Ataay 1990: 256). 174 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN MALİYE BAKANLIĞI PERSONEL GENEL MÜDÜRLÜĞÜNDE BAŞARI DEĞERLENDİRMESİNE YÖNELİK BİR ARAŞTIRMA 1. ARAŞTIRMANIN AMACI Araştırmanın amacı; Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde uygulanan mevcut başarı değerleme (sicil) sistemine ilişkin görüş ve önerileri belirleyerek, unvanlara göre oluşturulan grupların bu görüş ve önerileri arasında anlamlı bir farklılığın olup olmadığını test etmektir. Ayrıca, mevcut değerleme sistemindeki eksiklikleri tespit ederek yeni oluşturulacak modern bir değerleme sistemi hakkında öneriler sunmaktır. Bu amaçla aşağıdaki sorular oluşturulmuş ve başarı değerleme sisteminin geliştirilmesine yönelik görüşler ve öneriler alınmıştır. Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde çalışan değerlendirici ve değerlendirilen konumunda olan personelin; başarı değerlendirmesinin hangi sıklıkla yapılması gerektiği, değerlendirme sırasında hangi özelliklere önem vermesi gerektiği ve değerlendirmenin kim tarafından yapılması gerektiği konusundaki görüşleri nelerdir? 2. ARAŞTIRMANIN KAPSAMI Uygulamanın kapsamını Maliye Bakanlığı bünyesinde hizmet veren Personel Genel Müdürlüğü çalışanları oluşturmaktadır. Söz konusu çalışanlar; merkez teşkilatında 1. ve 2. sicil amiri olarak belirlenen Şube Müdürü, Daire Başkanı ile değerlendirilen konumunda çalışan Memur, Şef, Uzman ve Teknik Personelden oluşmaktadır. Anketin Maliye Bakanlığı Merkez Teşkilatı çalışanlarının sayıca fazla olması nedeniyle sadece Personel Genel Müdürlüğünde uygulanmasına karar verilmiştir. 3. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ 3.1. Araştırmanın Evreni ve Örneklemi Araştırmanın evrenini Maliye Bakanlığı çalışanları, örneklemini ise, Merkez Teşkilatındaki Personel Genel Müdürlüğü çalışanları oluşturmaktadır. Söz konusu Müdürlükte, memur ve sözleşmeli olarak toplam 251 personel çalışmaktadır. Anket soruları 170 kişiye dağıtılabilmiştir. Dağıtılan bu anketlerden 140’ı geri alınmıştır. Geri dönüşüm oranı % 83’dür. 3.2. Anket Çalışması Hakkında Genel Bilgiler Veri toplama aracı olarak kullanılan anket 3 bölümden oluşturulmuştur. Birinci bölümde; cinsiyet, yaş, öğrenim durumu, hizmet süresi ve unvan gibi katılımcıların kişisel özelliklerine ilişkin sorular yer almaktadır. İkinci bölümde; mevcut başarı değerleme sistemine ilişkin görüşleri, üçüncü bölümde ise; değerleme sistemine ilişkin önerileri içeren ifadelere yer verilmiştir. Anketteki 20 sorudan 5’i sınıflama soruları olup, bu sorular için frekans analizi yapılarak yüzdelik dağılımlarına bakılmıştır. Diğer 15 soru ise 5’li Likert* tipi sorulardan oluşmaktadır. Anketin uygulama sürecinde güçlükle karşılaşılmaması ve daha fazla desteklenmesi amacıyla Genel Müdürlük Makamından yazılı olur alınmıştır. Anket cevapları araştırmacı tarafından 15 gün geçtikten sonra toplanmıştır. Anketin öncelikle ön uygulaması yapılarak, anlaşılabilirliği ve istenen verileri * Anket soruları cevaplayıcılar tarafından, Likert’in tutum Ölçeğinde yer alan; “Kesinlikle Katılmıyorum”, “Katılmıyorum”, “Kararsızım”, “Katılıyorum”, “Kesinlikle Katılıyorum”, derecelerinden oluşan 5 basamaklı bir ölçeğe göre cevaplandırılmıştır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 175 İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama sağlayıp sağlayamadığı saptanmaya çalışılmıştır. Uygulanan anket sonucunda elde edilen verilerin güvenilirliğini test etmek amacıyla güvenilirlik katsayısı hesaplanmış ve 0.77 olarak bulunmuştur. Bu da araştırmanın güvenilirliğinin yüksek olduğunu göstermektedir. 3.3. Verilerin Analizi ve Yorumlanması Araştırmada, anket uygulaması ile elde edilen ham bilgilerin veri haline dönüştürülmesi ve analizi için SPSS istatistik yazılım paket programı kullanılmıştır. Verilerin analizi yapılırken betimsel istatistiklerden frekans (f) ve yüzde (%), aritmetik ortalama (X) ve standart sapma (SS) sonuçlarına bakılmıştır. Araştırmanın sonucunda elde edilen verilerin yorumlanmasında iki grubun görüşleri ve önerilerinden yararlanılmıştır ve guruplar arası ilişkiler incelenerek aralarında bir fark olup olmadığı Mann-Whitney U-testi yardımıyla test edilmiştir. Şayet bu iki grup arasında fark var ise bu farklılığın hangi gruptan kaynaklandığını belirlemek için sıra ortalamalarına bakılmıştır. Veriler ankette kullanılan Likert ölçeğine göre elde edilen görüş ve önerilerin aritmetik ortalamaları alınarak yorumlanmıştır. Dereceleme maddeleri, “Kesinlikle Katılmıyorum”, “Katılmıyorum”, “Kararsızım”, “Katılıyorum”, “Kesinlikle Katılıyorum”, seçeneklerinden oluşturulmuştur. Yanıtlar, “Kesinlikle Katılıyorum”dan “Kesinlikle Katılmıyorum”a ve 5’ten 1’e doğru sayısal değerler verilerek sıralanmıştır. Değerlendirme ölçeğinin puan (ağırlıklı aritmetik ortalamaların değerlendirme) aralığı aşağıdaki şekilde olmuştur. Tablo 1 : Aritmetik Ortalamaların Derecelendirme Aralıkları Verilen Ağırlık 1 2 3 4 5 Seçenek Kesinlikle Katılmıyorum Katılmıyorum Kararsızım Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Sınırı 1.00-1.80 1.81-2.60 2.61-3.40 3.41-4.20 4.21-5.00 4. ARAŞTIRMADA ELDE EDİLEN BULGULARIN YORUMLANMASI 4.1. Araştırmaya Katılan Deneklerin Demografik Özellikleri Ankete katılan cevaplayıcıların cinsiyet, yaş, öğrenim durumu, hizmet süresi ve unvanlarına ilişkin bilgiler aşağıda tablolar halinde verilmiştir. 176 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN Tablo 2: Araştırmaya Katılan Deneklerle İlgili Bilgiler DEĞİŞKENLER Cinsiyet Yaş Öğrenim Durumu Hizmet Süresi Unvan GRUPLAR Erkek Kadın Toplam 20-30 31-35 36-40 41-45 46 ve üstü Toplam İlk-Orta Lise veya Dengi Okul Mezunu Yüksekokul Mezunu Fakülte Mezunu Yüksek Lisans/Doktora Toplam 0-5 Yıl 6-10 Yıl 11-15 Yıl 16-20 Yıl 21 Yıl ve Üstü Toplam Memur Şef/Uzman Teknik Personel Şube Müdürü Daire Başkanı Toplam Frekans 63 77 140 10 15 49 42 24 140 2 10 40 73 5 140 9 30 9 51 41 140 82 27 10 15 6 140 Yüzde 45 55 100.0 7.1 10.7 35.0 30.0 17.1 100.0 1.4 7.1 28.6 59.3 3.6 100.0 6.4 21.4 6.4 36.4 29.3 100.0 58.6 19.3 7.1 10.7 4.3 100.0 Tablo 2’deki verilere göre; ankete katılanların % 55’ini kadın, % 45’ini erkek çalışanlar oluşturmaktadır. Anketin cinsiyet açısından hemen hemen aynı orandaki kadın erkek katılımcıya uygulandığını söylemek mümkündür. Katılımcıların yaş gruplarına göre dağılımı incelendiğinde, 46 ve üstü yaş grubunda çalışanların % 17.1 gibi bir oranda olduğu görülmektedir. Katılımcıların 36-45 yaş aralığındaki kişi sayısı 91; oranı ise % 65’dir. Katılımcılar, öğrenim durumlarına göre değerlendirildiğinde, en fazla payı % 59.3 ile Fakülte Mezunlarının oluşturduğu görülmektedir. Bu oran Yüksek Lisans-Doktora yapanların oranı ile birleştirildiğinde toplam % 62.9 ile katılımcıların oldukça yüksek bir çoğunluğa sahip oldukları görülmektedir. Katılımcıların hizmet sürelerine göre dağılımlarına bakıldığında, 21 yıl üstü hizmete sahip deneklerin oranının % 29, olduğu görülmektedir. Katılımcılara unvan açısından bakıldığında en yüksek oranı (% 58.6) Memurlar, en düşük oranı ise (% 7.1) Teknik Personel oluşturmaktadır. Katılımcıların % 15’ini değerlendirici, % 75’ini ise değerlendirilen konumundaki çalışanlar oluşturmaktadır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 177 İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama 4.2. Katılımcıların Unvanlara Göre Mevcut Başarı Değerleme (Sicil) Sistemine İlişkin Görüşleri ve Yorum Tablo 3: Katılımcıların Unvanlara Göre Mevcut Başarı Değerleme (Sicil) Sistemine İlişkin Görüşleri No İfadeler 1 2 3 4 5 6 178 Unvan Memur Şef/Uzman Kurumumuzda başarı Teknik Personel değerleme adil bir Şube Müdürü şekilde yapılmaktadır. Daire Başkanı Toplam Memur Şef/Uzman Mevcut değerleme Teknik Personel sistemi çalışan ile çalışmayanı ayırt Şube Müdürü etmekten uzaktır. Daire Başkanı Toplam Memur Sicil raporları doldurulurken, Şef/Uzman subjektif faktörlerin Teknik Personel (siyasi yatkınlık, Şube Müdürü hemşehrilik, kişisel Daire Başkanı ilişkiler vb.) etkisi Toplam olmaktadır. Memur Şef/Uzman Değerleme personelin Teknik Personel birbiriyle kıyaslanması suretiyle Şube Müdürü yapılmaktadır. Daire Başkanı Toplam Memur Kurumumuzda Şef/Uzman yönetici konumundaki Teknik Personel kişilerin Şube Müdürü değerlendirilmesi çalışanlar tarafından Daire Başkanı yapılmalıdır. Toplam Mevcut başarı Memur değerleme sisteminin Şef/Uzman personelin Teknik Personel motivasyonuna katkısı Şube Müdürü N X SS Katılma Düzeyi Katılmıyorum Katılmıyorum Kararsızım Kararsızım Katılıyorum Katılmıyorum Katılıyorum Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Kararsızım Kararsızım Kararsızım Katılıyorum 82 27 10 15 6 140 82 27 10 2.43 2.22 3.20 2.60 3.00 2.48 3.96 3.96 4.20 1.29 1.18 1.39 1.05 1.09 1.26 1.37 1.16 0.63 15 6 140 82 27 10 15 6 140 3.47 3.50 3.90 3.83 3.96 3.20 2.60 3.00 3.64 1.30 1.22 1.28 1.23 1.19 0.78 1.12 1.67 1.26 82 27 10 3.34 3.70 4.30 1.51 1.63 1.33 15 6 140 82 27 10 15 6 3.13 3.50 3.46 3.27 2.85 3.40 3.33 4.33 1.50 1.37 1.52 1.55 1.68 1.71 1.44 1.86 140 82 27 10 15 3.25 3.91 3.78 4.00 3.40 1.59 1.38 1.18 1.33 1.45 Kararsızım Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kararsızım Katılıyorum Katılıyorum Kararsızım Kararsızım Katılıyorum Kararsızım Kesinlikle Katılıyorum Kararsızım Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN yoktur. 7 Değerlendiriciler, başarı değerlendirmesi hakkında yeterince eğitim almamaktadırlar. 8 Değerlendirme sonuçlarından görevde yükselmede yeterince yararlanılmıyor. 9 Kurumun etkinliği ve verimliliği ile personel performansı arasında önemli bir bağ vardır. Daire Başkanı Toplam Memur Şef/Uzman Teknik Personel Şube Müdürü Daire Başkanı Toplam Memur Şef/Uzman Teknik Personel Şube Müdürü Daire Başkanı Toplam Memur Şef/Uzman Teknik Personel Şube Müdürü Daire Başkanı Toplam 6 4.50 1.37 140 82 27 10 3.86 4.13 4.00 4.40 1.34 1.20 0.87 1.17 15 6 140 82 27 10 15 6 140 82 27 10 15 6 3.80 3.17 4.05 3.26 3.48 3.40 3.07 2.17 3.24 4.02 4.11 4.10 3.80 4.83 0.94 0.98 1.12 1.51 1.52 1.71 1.33 0.98 1.49 1.15 0.84 1.19 0.94 0.40 140 4.05 1.06 Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum Kararsızım Katılıyorum Kararsızım Katılıyorum Katılıyorum Kararsızım Katılmıyorum Kararsızım Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum “Kurumumuzda başarı değerleme adil bir şekilde yapılmaktadır.” ifadesine cevaplayıcıların katılmadıkları (X=2.48) görülmektedir. Adil olmayan bir sistemde değerlendiricilerin, personeli gerçek anlamda değerlendirmeleri ve Türk kamu personel sisteminin en önemli ilkesi olan “Liyakat” ilkesine göre değerlendirme yapılması mümkün görülmemektedir. Objektif kriterlere dayalı ve adil şekilde yapılamayan bir değerlendirme, başarılı ve başarısız personeli ayırt etmekten uzak olacaktır ve bunun sonucunda da adil bir değerlendirme yapılamayacaktır. “Mevcut değerleme sistemi çalışan ile çalışmayanı ayırt etmekten uzaktır.” ifadesine cevaplayıcıların çoğunluğu (X=3.90) “Katılıyorum” düzeyinde görüş bildirmektedir. Özellikle değerlendirici konumundaki Daire Başkanlarının ve Şube Müdürlerinin bu görüşe “Katılıyorum” yönünde vermiş olduğu cevaplar dikkat çekici bulunmuştur. Araştırma sonuçları, mevcut değerleme sisteminde “Liyakat” ilkesinin adil bir şekilde uygulanmadığını ve bunun sonucunda da mevcut sistemde çalışan ile çalışmayanın ayırt edilmesinin mümkün olamayacağını ortaya koymuştur. “Sicil raporları doldurulurken, subjektif faktörlerin (siyasi yatkınlık, hemşehrilik, kişisel ilişkiler vb.) etkisi olmaktadır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=3.64) “Katılıyorum” düzeyinde görüş bildirmişlerdir. Ayrıca, değerlendirici konumunda olan Daire Başkanlarının ve Şube Müdürlerinin objektif kriterlere göre değerlendirme yapıp yapmadıkları konusunda “Kararsızım” yönünde cevapverdikleri görülmüştür. Gerçekte, Daire Başkanları değerlendirilecek personel ile direkt olarak çalışamadığından ve kendi işlerinin yoğunluğundan dolayı Şube Müdürlerinin görüşlerine yakın değerlendirme yapmaktadırlar. Bu durum Türk Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 179 İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama kamu personel sisteminde değerlendirici konumundaki yöneticiler tarafından yapılan değerlendirmelerin objektif ve güvenilir olmadığını göstermektedir. “Değerleme personelin birbiriyle kıyaslanması suretiyle yapılmaktadır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=3.46) “Katılıyorum” düzeyinde görüş bildirmişlerdir. Bu şekilde bir değerleme yapmanın hatalı bir davranış olmasından öte, aynı zamanda da çalışanların eksik veya başarılı yönlerinin açığa çıkarılmasını da önlediği bilinmektedir. “Kurumumuzda yönetici konumundaki kişilerin değerlendirilmesi çalışanlar tarafından yapılmalıdır.” ifadesine katılımcılar (X=3.25) “Kararsızım” düzeyinde cevap verdikleri görülmüştür. Sonuçtan da anlaşılacağı üzere, cevaplayıcılar bu ifadeye görüş bildirmekten kaçınmışlardır. Oysa, değerlendiricilerin de çalışanları tarafından değerlendirilmesi, onların başarılı ve başarısız yönlerinin açığa çıkarılması ve kendilerini hangi yönde geliştirmeleri gerektiğini bilmeleri açısından büyük önem taşımaktadır. “Mevcut başarı değerleme sisteminin personelin motivasyonuna katkısı yoktur.” görüşüne cevaplayıcılar büyük ölçüde (X=3.86) katılmaktadırlar. Bu sonuçlar hem değerlendiricileri hem de değerlendirilen konumundaki çalışanların aynı fikirde olduklarını göstermektedir. Yani mevcut başarı değerleme sisteminin personelin motivasyonuna katkısı olmadığı yönündedir. Oysaki sağlıklı bir başarı değerleme sisteminin varlığı motivasyonu artırıcı yönde etki yapmalıdır. “Değerlendiriciler, başarı değerlendirmesi hakkında yeterince eğitim almamaktadırlar.” ifadesine cevaplayıcıların (X=4.05) büyük ölçüde katıldıkları görülmektedir. Bu da, değerlendiricilerin büyük bir çoğunluğunun yeterince eğitim almadığını ortaya koymaktadır. Oysa değerlendiriciler, çalışanlarına ilişkin etkili ve objektif karar alabilmek, çalışanlarının başarı ve başarısızlıklarını izlemek ve yeteneklerini geliştirici önlemleri zamanında almak için, başarı değerlendirmesi hakkında gerekli eğitimi almak zorundadırlar. “Değerlendirme sonuçlarından görevde yükselmede yeterince yararlanılmıyor.” ifadesine cevaplayıcılar (X=3.24) “Kararsızım” düzeyinde görüş bildirmişlerdir. Başarı değerleme sonucunda, personelin zayıf veya başarılı yönleri tespit edilmeli ve başarılı olan personel ödüllendirilmelidir. Zayıf yönleri bulunan personel ise hizmet içi eğitim verilerek eksik bulunan bu yönleri giderilmelidir. Oysa ki, çıkan sonuçtan anlaşılacağı üzere personelle ilgili kararların alınmasında değerleme sonuçlarından yeterince yararlanılmadığı görülmektedir. “Kurumun etkinliği ve verimliliği ile personel performansı arasında önemli bir bağ vardır.” ifadesine cevaplayıcıların (X=4.05) “Katılıyorum” düzeyinde cevap verdikleri görülmüştür. Çıkan sonuç, ifadeye verilen cevaplar açısından tutarlıdır ve kurumun başarısının personelin başarısıyla önemli ölçüde ilişkili olduğunu ortaya koymaktadır. 180 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN 4.3. Katılımcıların Unvanlara Göre Mevcut Başarı Değerleme (Sicil) Sistemine İlişkin Önerileri ve Yorum Tablo 4: Katılımcıların Unvanlara Göre Mevcut Başarı Değerleme (Sicil) Sistemine İlişkin Önerileri No İfadeler 1 2 3 4 5 6 Unvan Memur Şef/Uzman Teknik Personel Şube Müdürü Daire Başkanı Toplam Memur Kurumumuzda başarı Şef/Uzman değerlendirmesi Teknik Personel sırasında personelin Şube Müdürü kendisine verilen işi Daire Başkanı başarmadaki hızı ve işindeki verimi Toplam dikkate alınmalıdır. Değerlendirme Memur sonuçları, Şef/Uzman personelin hizmet Teknik Personel içi eğitim ve Şube Müdürü gelişme Daire Başkanı ihtiyaçlarının belirlenmesine Toplam yardımcı olmalıdır. Memur Değerlendirme Şef/Uzman sonuçları, Teknik Personel performansa dayalı Şube Müdürü ücret sisteminde Daire Başkanı kullanılmalıdır. Toplam Memur Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Şef/Uzman kendi yapı ve Teknik Personel hizmet özelliklerine Şube Müdürü uygun özel bir Daire Başkanı başarı değerleme Toplam sistemi olmalıdır. Memur Şef/Uzman Değerlendirme süreç ve sonuçları Teknik Personel hakkında personel Şube Müdürü bilgilendirilmelidir. Daire Başkanı Toplam Objektif ölçütlere dayalı bir değerleme yapılabilmesi için, iş analizleri ve görev tanımları yapılmalıdır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 N 82 27 10 15 6 140 82 27 10 15 6 X 4.39 4.33 4.50 4.13 4.50 4.36 4.56 4.59 4.60 3.93 4.50 SS 0.75 0.55 0.70 0.74 0.54 0.70 0.61 0.50 0.69 1.10 0.54 Katılma Düzeyi Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum 140 4.50 0.68 Kesinlikle Katılıyorum 82 27 10 15 6 4.45 4.48 4.50 3.93 4.50 0.74 0.50 0.52 0.96 0.54 Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum 140 4.40 0.71 Kesinlikle Katılıyorum 82 27 10 15 6 140 82 27 10 15 6 3.83 3.93 3.60 3.53 4.17 3.81 4.40 4.30 4.20 4.13 4.17 1.52 1.17 1.57 1.30 1.16 1.41 0.75 0.72 0.63 0.74 0.40 Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum Katılıyorum 140 4.32 0.72 Kesinlikle Katılıyorum 82 27 10 15 6 140 0.86 0.68 0.42 0.51 1.16 0.78 Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum Katılıyorum Kesinlikle Katılıyorum 4.44 4.37 4.80 4.47 4.17 4.44 181 İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama “Objektif ölçütlere dayalı bir değerleme yapılabilmesi için, iş analizleri ve görev tanımları yapılmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=4.36) “Kesinlikle Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Çıkan sonuca göre; hemen hemen tüm gruplar objektif ölçütlere dayalı bir değerleme yapılabilmesi için öncelikle iş analizleri ve görev tanımları yapılması gerektiği konusunda hemfikirdir. “Kurumumuzda başarı değerlendirmesi sırasında personelin kendisine verilen işi başarmadaki hızı ve işindeki verimi dikkate alınmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=4.50) “Kesinlikle Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Bütün grupların hemen hemen aynı düzeyde bu ifadeye katıldığı görünmektedir. Çıkan bu sonuç oldukça anlamlı bulunmuştur. “Değerlendirme sonuçları, personelin hizmet içi eğitim ve gelişme ihtiyaçlarının belirlenmesine yardımcı olmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=4.40) “Kesinlikle Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Hem değerlendirilenler hem de değerlendiricilerin bu ifadeye büyük oranda katıldıkları görülmektedir. “Değerlendirme sonuçları, performansa dayalı ücret sisteminde kullanılmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=3.81) “Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Değerlendiriciler ve Teknik Personelin bu ifadeye katılım paylarının daha fazla olduğu gözlenmektedir. Bunun nedeni; sözleşmeli personel için var olan ücret belirleme uygulamasının devamının sağlanması, diğer taraftan da değerlendiricilerin kendileri için de buna benzer bir ücret belirleme politikasının oluşturulması yönünde beklentileri olmasıdır. “Kamu Kurum ve Kuruluşlarının kendi yapı ve hizmet özelliklerine uygun özel bir başarı değerleme sistemi olmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=4.32) “Kesinlikle Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Tüm grupların bu ifadeye büyük oranda katılmaları beklenen bir sonuçtur. Nitekim 2005 yılından beri uygulanmaya başlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bu yönde bir atılım yapıldığını söyleyebiliriz. Bu kanunun amacında kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasının önemi üzerinde durulmuştur. Bu da Kamu Kurum ve Kuruluşlarının kendi yapı ve hizmet özelliklerine uygun özel bir başarı değerleme sisteminin kurulmasıyla sağlanacaktır. “Değerlendirme süreç ve sonuçları hakkında personel bilgilendirilmelidir.” ifadesine cevaplayıcılar (X=4.44) “Kesinlikle Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Hem değerlendiricilerin hem de değerlendirilenlerin, bu görüşe büyük oranda katılmaları önemli bir bulgudur. Mevcut değerleme sistemindeki “Gizli Sicil” uygulamasını, 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’nu büyük ölçüde ortadan kaldırmıştır. Buna rağmen “Gizli Sicil” uygulamasının, cevaplayıcıların görüşlerini önemli ölçüde etkilediği düşünülmektedir. 182 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN Tablo 5: “Başarı değerlendirmesi hangi sıklıkla yapılmalıdır?” ifadesine unvanlara göre oluşturulan grupların vermiş oldukları cevapların dağılımı. Frekans/ Yüzde U NVAN 3 Ayda Bir Aylık TOPLAM 18 82 Yüzde 3.7% 9.8% 24.4% 40.2% 22.0% 100.0% Frekans 1 3 9 9 5 27 Yüzde 3.7% 11.1% 33.3% 33.3% 18.5% 100.0% Teknik Personel Frekans 0 2 5 1 2 10 Yüzde .0% 20.0% 50.0% 10.0% 20.0% 100.0% Şube Müdürü Frekans 1 2 4 7 1 15 Yüzde 6.7% 13.3% 26.7% 46.7% 6.7% 100.0% Daire Başkanı Frekans 0 0 1 3 2 6 Yüzde .0% .0% 16.7% 50.0% 33.3% 100.0% Frekans 5 15 39 53 28 140 Yüzde 3.6% 10.7% 27.9% 37.9% 20.0% 100.0% TOPLAM 33 Gerektiğinde 3 Şef/Uzman 20 Yılda Bir Frekans Memur 8 6 Ayda Bir “Başarı değerlendirmesi hangi sıklıkla yapılmalıdır?” görüşüne ilişkin sonuçlara bakıldığında, araştırmaya katılanların % 37.9’u başarı değerlendirmesinin yılda bir yapılmasını istemektedir. Bu sonuç değerlendirme periyodunun mevcut sistemde olduğu gibi devam etmesinin % 37.9 gibi bir oran ile isteniyor olması yönünden oldukça dikkat çekicidir. Diğer taraftan katılımcıların % 20’sinin gerektiğinde; % 27.9’unun 6 ayda bir; % 3.6 gibi küçük bir oranın da aylık yapılmasını istediği gözlenmiştir. Tablo 6: “Başarı değerlendirmesinde hangi özelliklere önem vermelidir?” ifadesine unvanlara göre oluşturulan grupların vermiş oldukları cevapların dağılımı. UNVAN Memur Şef/Uzman Teknik Personel Şube Müdürü Daire Başkanı TOPLAM Frekans/ Yüzde Yapılan İşe Kişisel Özelliklere Her İkisine de TOPLAM Frekans 12 1 69 82 Yüzde 14.6% 1.2% 84.1% 100.0% Frekans 0 0 27 27 Yüzde .0% .0% 100.0% 100.0% Frekans 0 0 10 10 Yüzde .0% .0% 100.0% 100.0% Frekans 0 0 15 15 Yüzde .0% .0% 100.0% 100.0% Frekans 1 0 5 6 Yüzde 16.7% .0% 83.3% 100.0% Frekans 13 1 126 140 Yüzde 9.3% .7% 90.0% 100.0% Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 183 İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama “Başarı değerlendirmesinde hangi özelliklere önem vermelidir?” ifadesine araştırmaya katılanların % 90’ı “Her İkisine de” diyerek hem yapılan işe hem de kişilik özelliklerine önem verilmelidir yönünde görüş bildirmişlerdir. Bu ifadeye katılanların çok büyük bir oranda aynı görüşte olduklarını söyleyebiliriz. Bu sonuç, sadece kişisel özelliklerin güçlü ve kabul edilebilir olmasının, başarılı olarak değerlendirmek için yeterli olmadığı sonucunu da ortaya koymaktadır. Tablo 7: “Başarı değerlendirmesi kimler tarafından yapılmalıdır?” ifadesine unvanlara göre oluşturulan grupların vermiş oldukları cevapların dağılımı. Frekans/ Yüzde En Yakın Amiri Genel Müdür/ Gnl. Müd.Yard. Çalışma Arkadaşları Personelin Kendisi Personel inde Yer Alacağı Kurul TOPLA M Frekans 45 7 5 16 9 82 Yüzde 54.9% 8.5% 6.1% 19.5% 11.0% 100.0% Frekans 15 2 2 5 3 27 Yüzde 55.6% 7.4% 7.4% 18.5% 11.1% 100.0% Teknik Personel Frekans 3 1 0 4 2 10 Yüzde 30.0% 10.0% .0% 40.0% 20.0% 100.0% Şube Müdürü Frekans 9 1 0 5 0 15 Yüzde 60.0% 6.7% .0% 33.3% .0% 100.0% Daire Başkanı Frekans 3 0 1 2 0 6 Yüzde 50.0% .0% 16.7% 33.3% .0% 100.0% Frekans 75 11 8 32 14 140 Yüzde 53.6% 7.9% 5.7% 22.9% 10.0% 100.0% UNVAN Memur Şef/Uzman TOPLAM Araştırmaya katılanların “Başarı değerlendirmesi kimler tarafından yapılmalıdır?” ifadesine verdikleri cevaplar; en yüksek oranla (% 53.6) En Yakın Amiri yönünde olmuştur. Bu sonuçlar, personeli en yakından tanıyan, onun iş durumunu en iyi bilen en yakın amiri tarafından değerlendirme yapılması gerektiğini ortaya çıkarmıştır. Bu görüşün yanında duygusal ve taraf tutan davranışlara engel olmak için personelin kendisi ve personelin de yer alacağı kurul tarafından da yapılması yönünde görüş bildirildiği görülmüştür. Bu görüş günümüzde de büyük ölçüde kabul edilmektedir. 4.4. Hipotezler ve Analizleri Araştırma ile ilgili geliştirilen hipotezler test edilirken “SPSS” paket programından yararlanılmış ve p<0.05 alınmıştır. Hipotez 1: Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde çalışan değerlendirici ve değerlendirilen konumunda olan personelin mevcut başarı değerleme (sicil) sistemine ilişkin görüşleri arasında bir farklılık olup olmadığı unvan durumu değişkenine göre aşağıdaki şekilde istatistiksel teste tabi tutulmuştur. H0: Unvanlara göre oluşturulan grupların görüşleri arasında anlamlı bir fark yoktur. H1: Unvanlara göre oluşturulan grupların görüşleri arasında anlamlı bir fark vardır. 184 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN Tablo 8: Sicil Sistemine İlişkin Görüşlerin Gruplara Göre U-Testi Sonuçları Grup N Sıra Sıra U p Ortalaması Toplamı Değerlendirilen 119 74.40 8779.5 837.5 .008 Değerlendiren 21 49.57 1090.5 Sicil sistemine ilişkin değerlendirilen personelle değerlendirenlerin görüşlerine ilişkin puanların Mann Whitney U-testi sonuçları Tablo 8’de görülmektedir. Buna göre değerlendirilen personel ile değerlendirenlerin sicil sistemine ilişkin görüşleri arasında anlamlı bir fark olduğu tablodan görülmektedir (U= 837.5. p<.05). Sıra ortalamaları dikkate alındığında değerlendirilen personelin değerlendirenlere göre sicil sistemine ilişkin görüş puanlarının daha yüksek olduğu görülmektedir. Yani, değerlendirilen personel değerlendirenlere göre daha yüksek oranla aynı görüşleri paylaşmaktadırlar. Hipotez 2: Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde çalışan değerlendirici ve değerlendirilen konumunda olan personelin mevcut başarı değerleme (sicil) sistemine ilişkin önerileri arasında bir farklılık olup olmadığı unvan durumu değişkenine göre aşağıdaki şekilde istatistiksel teste tabi tutulmuştur. H0: Unvanlara göre oluşturulan grupların önerileri arasında anlamlı bir fark yoktur. H1: Unvanlara göre oluşturulan grupların önerileri arasında anlamlı bir fark vardır. Tablo 9: Sicil Sistemine İlişkin Önerilerin Gruplara Göre U-Testi Sonuçları Grup N Sıra Sıra U p Ortalaması Toplamı Değerlendirilen 119 72.42 8618 1021 .181 Değerlendiren 21 59.62 1252 Sicil sistemine ilişkin değerlendirilen personelle değerlendirenlerin önerilerine ilişkin puanların Mann Whitney U-testi sonuçları Tablo 9’da görülmektedir. Buna göre değerlendirilenlerle değerlendirenlerin sicil sistemine ilişkin öneriler arasında anlamlı bir farklılık olmadığı tablodan görülmektedir (U= 1021. p>.05). SONUÇ VE ÖNERİLER Günümüzde örgütlerin başarısını artırmada en önemli aktif unsur olan insan kaynağının verimli kullanılmasının gerekliliği, performans değerlemesini, üzerinde önemle durulması gereken bir konu haline dönüştürmüştür. Türkiye’deki kamu kesimlerinde uygulanmakta olan değerleme sisteminin yeniden ele alınması ve çağdaş bir değerleme sisteminin özelliklerine sahip kılınması gerekmektedir. Ayrıca, ülkemizde başarı değerlendirmesine yeterince önem verilmemesi nedeniyle, şimdiye kadar kamu hizmetlerinin niteliğine ve kamu görevlilerinin yeterliliğine ilişkin önemli sorunlar yaşanmıştır. Bu nedenle, Türk kamu kesiminde başarı Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 185 İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir Uygulama değerlendirmesinden etkin bir biçimde yararlanabilmek için; öncelikle yasal düzenlemelerde değişiklik yapılmalıdır. Bunun yanında, çalışanların motivasyonunun sağlanması için performans standartları oluşturulmalı, çalışanların geçmiş performanslarına yönelik geri besleme sağlayacak bir değerleme sistemi tasarlanmalı ve yönetime bu konu hakkında gerekli eğitim verilmelidir. Böylece çalışanların performanslarındaki düşme ya da yükselme kolaylıkla gözlemlenebilecektir. Yapılan bu araştırmadan çıkan sonuca göre; hem değerlendiren hem de değerlendirilen personelin eğitilmesi ve kurumların kendi yapı ve hizmet özelliklerine uygun değerleme sistemleri kurmaları gerekmektedir. Ayrıca, değerleme sürecinin ve sonuçlarının ilgili memura karşı açık hale getirilmesi, değerleme sürecine personelin, iş arkadaşlarının ve vatandaşların katılımının sağlanması, hizmet içi eğitim kararları ve ücretlerle değerleme sonuçlarının ilişkilendirilmesi sağlanmalıdır. Diğer yandan, yılda bir kez değerleme yerine değerlemeyi süreç olarak ele alan ve yıla yayılmış bir uygulama sistemine geçilmeli ve personel rejimimizin ilkeleri arasında yer alan kariyer ve liyakat ilkelerinin değerleme sonuçlarıyla doğrudan ilişkilendirilmesi yönünde düzenlemeler getirilmelidir. KAYNAKÇA Akyüz, Ö.F. (2001), Değişim Rüzgarında Stratejik İnsan Kaynakları Planlaması, İstanbul: Sistem Yayıncılık. Ataay, İ.D. (1990), İş Değerleme ve Başarı Değerleme Yöntemleri, İstanbul: İşletme Fakültesi Yayını, Küre Matbaası, No: 235. Bingöl, D.(1990), Personel Yönetimi ve Beşeri İlişkiler, Erzurum: Atatürk. Üniversitesi Basımevi. Bilgin, K.U. (1997), Kamu Yönetiminde Yönetsel Etiğin Yönetim Ölçeğinde Değerlendirilmesi, 21. Yüzyılda Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu, Ankara: TODAİE Yayınları. Can, H.; Akgün, A. ve Kavuncubaşı, Ş. (2000), Kamu ve Özel Kesimde İnsan Kaynakları Yönetimi, Ankara: Siyasal Kitabevi, 4.B. Fındıkçı, İ. (2003), İnsan Kaynakları Yönetimi, İstanbul: Alfa Yayınları, 3.Baskı, No: 619. Kahya, E. (2002), Performans Değerlemesi, Eskişehir: Osmangazi Üniversitesi Mühendislik Mimarlık Fakültesi, Endüstri Mühendisliği Bölümü Yayını. Kaynak, T. ve Diğerleri (2000), İnsan Kaynakları Yönetimi, İstanbul: İstanbul Üniversitesi İşletme Fakültesi Yayınları. Kozak, M.A. (2001), Konaklama İşletmelerinde İş Analizi, Eskişehir: Eskişehir Meslek Yüksek Okulu Yayınları. Örücü, E. (2003), Modern İşletmecilik, Ankara: Gazi Kitabevi. Palmer, M.J., (1993), Performans Değerlendirmeleri, (Çev. Doğan Şahiner), İstanbul: Rota Yayını. 186 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. PEHLİVAN Sabuncuoğlu, Z. (2000), İnsan Kaynakları Yönetimi, Bursa: Ezgi Kitapevi. Sabuncuoglu, Z.; Tokol, T. (2003), İşletme, Bursa: Furkan Ofset. Uyargil, C. (1994), İşletmelerde Performans Yönetimi Sistemi: Performansın Planlanması, Değerlendirilmesi ve Geliştirilmesi, İstanbul: İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yayınları, Şahinkaya Matbaacılık, No: 262. Dergiler: Canman, A.D. (1993), “Personelin Değerlendirilmesinde Yeni Yaklaşımlar ve Türkiye’de Kamu Kesimindeki Uygulama”, Amme İdaresi Dergisi, 26, 1 Mart: 159184. Yücel, R. (1999), “İnsan Kaynakları Yönetiminde Başarı Değerlendirme”, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:1 Sayı:3. Diğer Kaynaklar: Human Resources (2002), Performans Yönetim Sisteminin Etkinliği Nasıl Sağlanır?, İstanbul: Rota Yayınları, Eylül. <http://www.hrdergi.com/tr/article.asp?ID=945> (03.02.2008). Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 187 Mali Sorumluluk Nedir Mali Sorumluluk Nedir Doğan Bayar* ÖZET Son yıllarda kamu yönetiminde sıkça vurgulanan etkinlik, şeffaflık, hesap verebilirlik gibi kavramlarla mali sorumluluğun da önemi giderek artmıştır. Mali sorumluluk; kişinin hazineye veya bir başka kişiye verdiği zararın kendisine ödettirilmesi sonucunu doğuran sorumluluk türü olarak tanımlanmasına rağmen bu sorumluluğu sadece bir tazmin sorumluluğu olarak görmek yanlıştır. Çünkü mali sorumluluk mali görevin gereği gibi yerine getirilmesidir. Ancak mali sorumluluğun ve mali görevin ne olduğu, sorumluların kim olduğu ve sorumluluk kapsamları net olarak bilinmemektedir. Bu çalışmada da bu açığı gidermeye yönelik olarak mali sorumluluğun ve mali görevin neler olduğu ve bu sorumluluk ve sorumlularla yaptırımlar arasındaki ilişkinin nasıl olduğu konularına değinilmektedir. Anahtar Kelimeler: Mali sorumluluk, mali görevler, hesap verebilirlik. ABSTRACT Financial liability becomes more important together with the concepts like efficiency, transparency and accountability, which are emphasized more often in the field of public management in the recent years. Although financial liability can be defined as a kind of responsibility in such a way that person causing any damage to the treasury or any other individual makes full restitution for it, it is wrong to consider it only as a compensation responsibility; because in fact financial liability is duly performance of a financial duty. However it is not known clearly what the financial liability and financial duty is, who are responsible from them and what is the scope of this responsibility. In an attempt to clarify these ambiguities, this study discusses what the accountability and financial duty is and what kind of a relation there is between the sanctions and this responsibility and the responsible people. Keywords: Financial liability, financial duties, accountability * Sayıştay 4. Daire Başkanı, doganbayar@sayistay.gov.tr 12 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 D. Bayar JEL Classification Code: H11 - Structure, Scope, and Performance of Government, H83 - Public Administration, K42 - Illegal Behavior and the Enforcement of Law 1. GİRİŞ İdare hukukunun temel sorunsalı, kamu aygıtının teşkilatlanması bağlamında görev, yetki ve sorumlulukların saptanması ve kurallarının konulmasıdır. Bu alanda kabul edilen, başta Anayasa olmak üzere, (kurumların teşkilat ve vazifelerine ilişkin) kuruluş kanunları, personel ve kadro kanunları, bütçeleri ile gelir ve giderlerine ilişkin mali kanunlar, iş ve hizmetlerde uyulması gereken kuralları gösteren usul kanunları, hep kuruluşlara ve bunların memurlarına yapmaları gereken işleri, bu işleri yürütürken sahip oldukları yetkileri, kullandıkları yetkilerin sonuçlarına göre maruz kalacakları yaptırımları göstermek ve düzenlemek üzere kitaplaştırılmışlardır. Belirli görevleri yapmak üzere kurulan birimlerin birbirleri ile karşılıklı ilişkileri, yardımlaşmaları veya görev/yetki dengelenmeleri ve bunların hizmet sunmak durumunda oldukları vatandaşlar karşısındaki yükümlülükleri de idare hukuku kapsamında düzenlenmektedir. Kamu hukuku alanında bulunan mevzuat hükümlerinin anlaşılmasında ve yorumlanmasında bu özellik asla unutulmamalı ve gözden uzak tutulmamalıdır. 2. SORUMLULUK NEDİR Sorumluluk, memurun yaptığı işin hesabını vermesi gereğidir. Bu yaptığı iş, görevi gereği yapması gereken iştir. Yetkisini görevin gereğine uygun olarak kullanıp kullanmadığı, işi verilen amacına uygun olarak gerçekleştirip gerçekleştirmediğinin sorgulanmasıdır. Sorumluluk, bu anlamda, yaptırıma bağlanmış yetkidir. Memur, görevi ifa ederken bir takım yetkiler kullanmak durumundadır. Yetkilerini kullanırken yasalara, yönetmeliklere, iyi yönetim ilkelerine ve etik kurallarına uyacaktır. Yetkili olmadığı işleri yapmaktan veya yetkilerini yerinde ve doğru olarak kullanmamaktan dolayı bir takım yaptırımlarla karşı karşıya kalacağını da bilebilmelidir. Sorumlulukların isimlendirilmesi ve sınıflandırılması da bu yaptırımlarla ilgilidir. Yaptırım idari/disipliner bir yaptırım ise idari sorumluluktan; adli/cezai bir yaptırım gerektiriyorsa adli sorumluluktan; mali yükümlülükler getiriyorsa mali sorumluluktan söz edilir. Bir başka deyişle, görevli memurları sorumlu tutarken, sadece “sorumludur” denilip geçilmez; hangi sonuca muhatap kılındığı da söylenmek durumundadır. Hukuk metinlerinin de bunları açıkça yazması gerekir. Sorumluluk, yasal bir kavramdır ve ancak yasa ile konulabilir. Tüzük, yönetmelik vs. türünden idari düzenleyici metinlerle veya yargı içtihatları ile sorumluluklar ihdas ve icat edilmesi olanağı yoktur. Yasaların açıkça yaptırımını belirtmediği sorumlulukları, (belki) etik kurallarının bir gereği ve sonucu olarak anlamak daha doğru olacaktır. Açıklık, saydamlık, belirlilik, hesap verebilirlik türünden, görevin ifasından çok, bu ifanın niteliğine bağlı gerekliliklerin (yaptırımı da belirtilmemiş ise) etik bağlamda kabul edilmesi yerinde olur. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 13 Mali Sorumluluk Nedir 3. MALİ SORUMLULUK NEDİR Mali sorumluluk bir görev sorumluluğudur ve üstlenilen görevin niteliğine bağlı olarak sonuçlar doğurur. Mali sorumluluğu, yapılan işten ve kullanılan yetkiden bağımsız olarak bir tazmin sorumluluğuna indirgemek ve anlamak fevkalade yanlış olur. Mali sorumluluk bir görev sorumluluğu ise, öncelikle mali görevin ne olduğunun da bilinmesi ve tanımlanması gerekmektedir. Görev, bütçe yönetimi, bütçe ödeneklerinin kullanılmasına ilişkin mali iş ve işlemlerin yerine getirilmesi, gelir ve alacakların takip ve tahsili, Devlet mallarının korunması ve idaresi, bunların muhasebesinin tutulması ve yetkili merciler önünde hesabının verilmesidir. Bu işler Devlet tüzel kişiliği adına, yetkili memurlar tarafından yürütülen bir vekalet ve emanet idaresi faaliyetidir. Bir başka deyişle, kamu malvarlığı ve bütçesi korunmak ve yönetilmek üzere bir takım görevlilere emanet edilmekte ve bunların Devlet adına yetki kullanmaları için kendilerine vekalet verilmektedir. (Burada vekalet sözcüğü konuyu somutlaştırmak maksadıyla kullanılmıştır; Borçlar Kanunu anlamında vekalet akti (madde:386-392) kastedilmiyor). Görev ve yetki verilenlerin dışında hiç kimsenin kamu mal varlığına el uzatması, kamu adına harcama yapması veya gelir toplaması imkanı bulunmamaktadır (1050/17 +5018/72). Aksine davranışlar cezalandırılır. Görevlendirilen ve münhasıran kendilerine yetki verilen memurların yaptıkları eylem, iş ve işlemlerin hesabını vermeleri gerektiği ise çok açık bir gerekliliktir. Bu olguya maliye jargonunda “bidayeten zimmetdar olma” denilmektedir. Bu kavram hukuk metinlerine yansımamış olmakla birlikte durumu en iyi ifade etmesi bakımından günlük dilde kullanılagelmektedir. Bütçemi ve kaynaklarımı senin zimmetine verdim (sana emanet ettim), hesabını da senden sorarım, mantığına dayanmaktadır. Bu kanunla belirlenmiş (objektif) bir sorumluluktur. Kişisel (subjektif) durumlar ve niyetler sorumluluğun saptanmasında pek fazla belirleyici değildir. Kişisel ve diğer dış sebeplerin dikkate alınacağı haller de (elbette) bulunabilir ve bunlar da kanunda ayrıca belirlenir (belirlenmelidir). Türk Ceza Kanununda düzenlenen “zimmet” suçu, görevi nedeniyle kendisine tevdi olunan kıymetleri özel mal varlığına katan veya başkasına devreden memurların durumunu düzenlemektedir (TCK/247). Bir başka deyişle, ceza kanunumuz “zimmet” kavramını değil; “zimmet suçu” kavramını tanımlamaktadır. Yoksa, kendisine Devlet malının zimmetlendiği herkes peşinen suçlu durumuna düşecek değildir. Diğer taraftan, bu kavramın kusursuz sorumluluk şeklinde anlaşılması ve tanımlanması da yanlış ve yanıltıcıdır. Kusursuz sorumluluk, kamu hukukunda idarenin kamu yararına giriştiği bir takım hizmetlerin ifası sırasında, bazı kişilere kaçınılması mümkün olmayan zararlar vermesi dolayısıyla doğan bir tazmin yükümlülüğüdür (Anayasa/40), memurun kusursuz sorumluğundan söz eden her hangi bir yasa hükmü söz konusu değildir; özel hukukta ise kendi yararına iş yaptıran kişilerin, kendi fiilleri ile olmasa bile üçüncü kişilere verdikleri zararların tazmin ve telafisi yükümlülüğünü anlatan bir kavramdır. Esasta Borçlar Kanununda düzenlenmiş bulunan temyiz kudretini haiz olmayanların, istihdam edenin, inşaat yaptıranın, hayvan idare edenin mesuliyeti gibi (818/54-59). Bunların da bizim konumuzla her hangi bir bağlantısı bulunmamaktadır. 14 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 D. Bayar 4. GÖREV- GÖREVLİ (SORUMLU)-SORUMLULUK İLİŞKİSİ Bir mali usul kanununun birincil işlevi, mali işlerin neler olduğu; bu işlerin ne şekilde ve hangi görevli tarafından ve ne tür bir yetki kullanılarak yapılacağı ve yapılmasının, yapılmamasının veya yanlış yapılmasının sonuçlarının ne olacağının düzenlenmesidir. Aşağıda bunları bir plan çerçevesinde sunmaya çalışacağız. 4.1. Bütçe Yönetimi Parlamentonun yürütme organına verdiği gelir toplama yetkileri ile gider yapma izinlerinin kullanılması görevi ve yetkisi (bütçe yetkisi), Bakanlar ve onlara izafeten imza atan yüksek yöneticilere aittir. 1050 sayılı Kanun Bakanları ve bakan adına hareket eden yüksek dereceli memurları “Birinci derece ita amiri” olarak isimlendiriyordu. Bunlar başında bulundukları kamu idareleri emrine tahsis olunan kamu kaynaklarının belirlenen hükümet politikaları, kurumun/idarenin stratejik amaç ve hedefleri doğrultusunda kullanmak ve elde ettikleri sonuçlar hakkında Parlamentoya hesap vermekle yükümlüdürler. 5018 sayılı Kanun da aynı anlayışı biraz farklı bir isimlendirme ile sürdürmektedir. Bu Kanunda ita amiri sıfatı kullanılmaksızın doğrudan bakanlar ve üst yöneticilerden söz edilmiştir. Bakanlıklarda müsteşarın, diğer kamu idarelerinde en üst yöneticinin (Milli Savunma Bakanlığında Bakan; üniversitelerde rektör; bağımsız bütçeli idarelerde müsteşar, başkan veya genel müdür; illerde ve il özel idarelerinde vali; belediyelerde belediye başkanı) idarenin “üst yönetici”si olacağı açıklanmıştır. Bu tanımlama, özel sektördeki CEO (Chief Executive of Organization) postuna karşı gelmektedir. Üst yöneticiler bağlı oldukları bakan ile birlikte parlamentoya hesap verirler ve sorumluluklarına tayin de parlamentoya aittir. Kural bu olmakla birlikte, Bakan dışında, üst yöneticilerin karar ve eylemleri ile harcama sürecine dahil olmaları halinde harcama yetkilisi gibi sorumlu tutulmaları da mümkün ve tabiidir. 1050 sayılı Kanunda ita amirlerinin harcamadan sorumlu tutulabilmeleri için yazılı şekilde sorumluluk üstlenmiş olmaları gerekirken; 5018 sayılı Kanun, bunların harcama talimatlarına ve uygulama sürecindeki işlemlere imza atmış olmaları halinde doğrudan sorumlu tutulmalarını öngörmektedir. Ki, kanımızca bu anlayış daha doğru ve tutarlıdır. Bütçe yetkisi ve yönetimi, bazen idarenin başındaki tek bir kişiye değil; yönetim kurulu, yönetim komitesi, icra komitesi, encümen gibi adlar altında oluşturulan organlara verilmektedir (5018/31-üçüncü fıkra). Bu takdirde üst yönetici sıfatının bu organa ait olacağı ve üyelerinin kollektif sorumluluğunun esas alınacağı tabiidir. Üst yöneticilerin esas olarak parlamentoya karşı sorumlu oldukları belirtilmişti. Ancak, harcama yetkisi kullanmaları durumunda Sayıştay’a karşı da hesap verme yükümlülüğü altına girecekleri de gözden uzak tutulmamalıdır. Bazı ihalelerde ihale yetkilisi, personel giderlerinde atamaya yetkili amir konumunda bulunmaları veya üst yönetime tahsis edilen ödeneklerin kullanımında olduğu gibi, doğrudan harcama emri vermeleri halinde, harcama yetkililerinin genel sorumluluğunun, bunlar için de geçerli olacağı tabiidir. Diğer taraftan, Sayıştay’ın düzenleyip parlamentoya sunacağı raporlar konusunda Sayıştay’a karşı açıklamada (istizah) bulunmaları da gerekmektedir. Bunu bir sorumluluk değil, yükümlülük olarak anlamak daha isabetli olacaktır. Bu Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 15 Mali Sorumluluk Nedir gerekliliği doğrudan kendileri bizzat yerine getirebilecekleri gibi, harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi yöneticileri veya iç denetçiler aracılığıyla da yaptırabilirler (5018/11). 4.2. Harcama yönetimi Başında bulundukları idari birimler (hizmet birimleri) adına bütçede ödenek tahsis edilmiş bulunan yöneticiler (5018/31), bu ödenekleri kullanmak suretiyle idarelerine yüklenmiş bulunan kamu hizmetlerinin kendilerine düşen kısımlarını yerine getirirler. Bunu yaparken, ödeneklerin yerinde ve zamanında kullanılmasından, giderin gerçek ihtiyaç karşılığı olmasından, programlanmış hizmet, faaliyet ve projelerin zamanında ve tam olarak yerine getirilmesinden sorumludurlar (1050/22-A). Aynı olguyu 5018 sayılı Kanun “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur. (5018/32)” ifadeleriyle tekrarlamaktadır. İşte, emir ve talimatları ile yönetmek ve yönlendirmek durumunda oldukları memurları eliyle kamu hizmetini yürüten ve karşılığı bütçe giderini ödeten yöneticiler “harcama yetkilisi” sıfatıyla tanımlanmaktadır. Andığımız birim yöneticilerine sadece bütçe ile harcama yetkisi verilmemektedir; daha önce yönetimine verilmiş bir resmi aygıt (personel-teşkilat ve malzeme kadroları) da vardır. Harcama yetkililiği bir kadro unvanı değildir. Bütçeyle veya ödenek gönderme belgesi ile ödenek tahsis edilen birimin en üst yöneticisi, bu sıfatı da taşır ve bu yetkiyi kullanır. Amiri bulunduğu birimin icraatından sorumlu olan kişi, sarfiyatından da sorumludur (bu eski bir maliyeci deyimi: icraat, sarfiyata bağlıdır!..). Gerek mülga 1050 sayılı Kanun ve gerekse yerine geçen 5018 sayılı Kanun bütçe hizmetlerinin yerine getirilmesinde, aynı görevliyi işaret etmektedir. 1050 sayılı Kanundaki tahakkuk memurunun, bütçe giderinin ödettirilmesi konusunda yetkili olmamasına karşılık (ödetme yetkisi ikinci derece ita amirleri tarafından verile emri imzalanması suretiyle kullanılmakta idi.); 5018 sayılı Kanunun harcama yetkilisi ödeme emri belgesini (eski adıyla verile emri) imzalamak suretiyle, bütçe giderinin ödenmesi için muhasebe yetkilisine emir ve talimat verebilme yetkisine de sahip kılınmıştır. Dün harcama sorumluluğunun odağında tahakkuk memuru (aslında tahakkuk amiri) vardı; bu gün aynı sorumluluk harcama yetkilisinin omuzlarındadır. Harcama yetkilisinin emir ve talimatı olmadan hiçbir bütçe gideri ödenemez ve ondan başka hiç kimse harcama sürecini yönetemez, yönlendiremez. Kanun harcama yetkisini kime vermişse, harcama yetkilisi o’dur. Bu yetki, kanunda belirtilen hallerde ve sadece üst yönetim kademesinde birleştirilebilir. Görev bölüşümü veya hizmet aktarımı şartıyla diğer hizmet birimlerinin en üst yönetim kademesine devredilebilmesi veya birleştirilmesi de mümkündür. Bu konuya ilişkin düzenlemeler ise Maliye Bakanlığınca yapılabilecektir (5018/31+Harcama yetkilileri hakkında genel tebliğ Seri No:1). Harcama yetkilisinin 5018 sayılı Kanun ve Bütçe Kanunları çerçevesinde belirlenmiş olması karşısında, aynı hizmet birimi içerisinde daha ast kademelere yetki devri imkanı bulunmamaktadır. Birim amirinin yardımcılarına veya örgüt 16 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 D. Bayar kademesindeki en yakın yöneticiye yapacağı devirler, imza yetkisi verme kapsamında, birim amirinin yaptığı görevlendirmelerdir ve kendi mali sorumluluğunu kaldırmaz. Bu takdirde, yetki devredilen yardımcı, asıl harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu olur. 4.3. Gelirlerin toplanması 1050 sayılı Kanun gelirlerin tarh, tebliğ ve tahakkuk işlemlerini gelir tahakkuk memurlarına; tahsilini saymanlara görev olarak vermekte idi. 5018 sayılı Kanunda bir gelir yetkilisinden söz edilmemektedir; ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacakların takip tahsil işlemlerini yürütmek görevi mali hizmetler birimine verilmektedir (madde: 60-e). Gelir ve alacakların tahsili, muhasebe hizmeti kapsamında da sayılmakla birlikte, Muhasebe yetkilisinin bu konudaki sorumluluğu konusunda başkaca bir belirleme, bu Kanunda yer almamaktadır. Mali hizmetler biriminin en üst yöneticisini, gelir tahakkuk yetkilisi olarak kabul etmek yanlış olmaz, diye düşünülebilir (5018/38). 4.4. Mali iş ve işlemlerin yürütülmesi ve belgelendirilmesi Birimin ikinci kademe yöneticileri ile idari personeli aldıkları harcama talimatı çerçevesinde ve harcama yetkilisinin emir ve yönlendirmeleri doğrultusunda hizmetleri yürütürler ve yaptıkları her bir işe ait işlemleri gerçekleştirirler. Burada önemle dikkate alınması gereken husus, bu memurların yetki kullanan değil; kanunla veya yönetici onayı ile görevlendirilen kimseler olduklarıdır. Teşkilat ve kadro kuralları ile belirlenen çerçevede kendi üstlerine düşen görevleri yerine getirecekler ve yaptıkları iş ve işlemlere ilişkin belgeleri alacak veya düzenleyeceklerdir. Her bir memur, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak sorumlu tutulacaklardır (5018/33). Geçmiş uygulamada, ödemelere esas olmak üzere keşif, hakediş, tutanak, rapor, karar, bordro, harcama pusulası, sözleşme taslağı, şartname ve benzeri tahakkuk belgelerini düzenleyen (1050/22 D) veya fatura nizamı çerçevesinde düzenlenen teslim belgelerini kabul edenler de sorumluluk kapsamında değerlendirilmekte idiler. 5018 uygulamasında, mali hizmet ve işleri yerine getiren ve yaptıkları iş ve işlemlere ilişkin belgeleri düzenleyen görevliler, farklı bir isim altında fakat aynı mantıkla tanımlanmaktadırlar. Eski uygulamada, bizzat tahakkuk amiri tarafından düzenlenmesi öngörülen, fakat daima başka bir görevli tarafından hazırlanan tahakkuk müzekkeresi (ve aynı kağıt üzerinde yer alan verile emri), uygulamadaki geleneğe uygun olarak, bu yeni Kanunda “Ödeme Emri” adıyla, harcama yetkilisi tarafından görevlendirilen bir gerçekleştirme görevlisi tarafından hazırlanacaktır. Gerçekleştirme görevlileri, adı üstünde, yetki kullanan kimseler olmayıp, üzerlerine düşen görevleri mevzuat, emir ve talimatlar çerçevesinde ve amirlerinin yönetiminde yürütmek durumunda olan memurlardır. Bunların sorumlulukları da yaptıkları veya yapmak durumunda oldukları iş ve işlemlerle sınırlıdır. Bunun dışında, kimsenin yaptığı işlerin sorumluluğunu üstlenemezler. Bunların hesap verme sorumluluğu da doğrudan ve tek başlarına değildir. Bunlar harcama yetkilisi için saptanan sorumluluğa, hatası ile ilişkili olarak, katılırlar. Bir başka deyişle, doğrudan ve tek başlarına Sayıştay’a muhatap kabul edilemezler. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 17 Mali Sorumluluk Nedir Bir gerçekleştirme görevlisinin Harcama yetkilisine ve Sayıştay’a karşı sorumlu tutulabilmesi için, hatasının mutlaka yaptığı işleme veya düzenlediği belgeye ilişkin olması ve bu işlem veya belgenin ödemenin dayanağı olabilecek nitelikte bulunması gereklidir. Bir başka deyişle o görevlinin düzenleyip imzaladığı belge olmadan ödeme yapılamayacak olmalıdır, işlem tekemmül etmiş sayılmamalıdır. Çeviri hatası ile olsa gerek, bu görevlilerin (eskinin tahakkuk memurları yerine koyarak) muhatap kabul edilmesini iddia eden bir yanlış anlama oldukça yaygındır. Eskinin tahakkuk evrakını tekemmül ettiren memurlarını tahakkuk memuru sanmak ne kadar yanlış idiyse; bu günün gerçekleştirme görevlilerini eskinin tahakkuk memurunun yerine koymak da o kadar yanlıştır. 4.5. Ön mali kontrol Gerçekleştirme görevlilerince düzenlenen tahakkuk belgeleri, bu görevlilerden birisi veya özel olarak harcama yetkilisi tarafından bu iş için görevlendirilen bir memur tarafından derlenip/toparlanarak bir ödeme emri belgesine bağlanır ve “Düzenleyen” görevli tarafından (gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla) imzalanarak mali hizmetler birimine verilir (5018/33-1+iç kontrol ve ön mali kontrole ilişkin usul ve esaslar/12). Harcama biriminde tekemmül ettirilen ve ödeme emrine bağlanarak ön mali kontrole tabi tutulmak üzere mali hizmetler birimine gönderilen belge tomarı, mali hizmetler birim yöneticisi (veya görevlendirdiği bir uzman) tarafından incelenip görüldükten sonra “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi ile imzalanarak (Esaslar:14) harcama birimine iade edilir ve buradan ödenmek üzere muhasebe yetkilisine verilir (5018/60-L). Kontrol süreci ile mali işlem süreci biri diğerinden tamamen bağımsız iki ayrı fonksiyondur. Belge düzenleyenlerin veya hiyerarşi zinciri içinde yer alan yöneticilerin işlem süreci içinde yaptıkları kontroller ile iç kontrol sistemi çerçevesinde yapılan kontrollerin bir birini tamamlaması veya birinin diğerinin yerine geçmesi söz konusu olmaz. Kanun, bunu “Mali hizmetler biriminde ön mali kontrol görevini yürütenler, mali işlem sürecinde görev alamazlar (5018/60 dördüncü fıkra)ifadesi ile hükme bağlıyor. Harcama yetkisi ve buna bağlı mali işlemler diğer icracı birimlerde yürütüleceğinden, mali hizmetler birimi personelinin buralarda hizmet görme olanağı zaten yoktur (Esaslar:15). 4.6. Giderin ödenmesi Mali işlem sürecinin son aşaması, giderin hak sahibine ödenmesidir. Harcama talimatı ile hizmet tanımlanmış, kaynak/ödenek temin edilmiş, görevliler belirlenmiştir. Gerçekleştirme görevlilerinin her biri (tek başlarına veya kurul halinde) üzerlerine düşen görevleri, birim amirinin yönetim ve denetiminde yerine getirmişler, her türlü hizmeti gerçekleştirmişler ve bu işlere ilişkin belgeleri almış, düzenlemiş ve kontrol ederek, birleştirilmek üzere “ödeme emri belgesi” ni düzenleyecek olan arkadaşlarına vermişlerdir. Bu son görevli, düzenlediği ödeme emri belgesini, kendi parafını da koyarak, mali kontrol görevlisinin “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” parafından geçirdikten sonra harcama yetkilisine sunacaktır. Harcama yetkilisinin imzasını ve ödeyiniz emrini içeren belge muhasebe yetkiline gönderilecektir. Muhasebe yetkilisi, ödeme emri belgesini; -Yetkililerin imzalarının tamam olup/olmadığı, -Mevzuatında öngörülen belgelerinin bulunup/bulunmadığı, 18 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 D. Bayar -Maddi hatadan arınmış olup/olmadığı, -Hak sahibinin kimliği, Bakımlarından kontrol edecek ve uygun bulduğu takdirde ödemeyi yapacaktır. Noksan bulduğu hususlar varsa, bunları düzeltilmek veya tamamlanmak üzere, en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine bir yazı ile iade edecektir. Düzeltilen veya tamamlanan belgelere ilişkin gider ödenecektir (5018/61). Kanunun, muhasebe yetkilisinin bu madde kapsamındaki sorumluluğunu “Kontrol yükümlülüğünden dolayı sorumluluk” biçiminde nitelendirmesi ve bunu da görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlandırması son derece önemli ve üzerinde durulması gereken bilinçli bir tercihtir. (Sorumlulukları ve yaptırımlarını ele alacağımız aşağıdaki bölümde bu konuya tekrar döneceğiz.) Bu bölümde üzerinde durulması gereken diğer bir nokta, maddi hata kavramıdır. Mülga 1050 sayılı Kanun, saymanın inceleme yükümlülüğü konusunda (diğer bentler yanında) iki ayrı bent içeriyordu. Birincisi mevzuata uyarlık, ikincisi maddi hata. Bu ayrımın yapıldığı yerde maddi hatanın sadece hesap ve kayıt hatalarını (aritmetik hata) kapsadığı anlaşılmakta idi. Ancak, yeni kanunda mevzuata uyarlılığın muhasebe yetkilisinin sorumluluk kapsamından çıkarılmış olması zihinlerde karışıklığa neden olmaktadır. Zira, maddi hatanın iki kaynağı vardır: Birincisi mevzuatta belirlenen miktar, oran, sınır ve kurallara uyulmamasıdır. Altıncı derecedeki memura birinci derecedeki memur harcırahının verilmesi (H cetveli), yıllara sari inşaat işlerinde hak edişten %5 kesinti yapılması gerekirken, %3 kesilmesi, öğretim elemanlarına haftada 20 saate kadar ek ders ücreti verilmesi gerekirken 40 saat üzerinden ücret verilmesi, geçici görev gündeliği verilmesi gerekirken vekalet ücreti verilmesi türünden hatalar bu türe örnek verilebilir. İkinci maddi hata türü aritmetik yanlışlıklardır. Dört işlem hataları, takdim-tehir hataları, rakam kaymaları, icmal/aktarma yanlışları, unutma ve atlamalar (hata ve nisyan), ters veya topal kayıtlar vs. bu türdendir. Bu yeni düzenleme kapsamında, kolayca görülen ve anlaşılan, hiçbir yorum gerektirmeyen mevzuata aykırılıklar maddi hata sayılacak ve muhasebe yetkilisi sorumlu tutulacak mıdır; yoksa, maddi hata aritmetik hatalardır, mevzuata uygun bulunmayan işlerin tümünde muhasebe yetkilisinin sorumluluğu olamaz mı denilecektir? Kanımızca, kontrol sorumluluğu (daha doğrusu Kanundaki ifade ile kontrol yükümlülüğü) hem en geniş anlamıyla, mevzuata uyumsuzluğu ve hem de maddi (aritmetik) hataları içermelidir. 4.7. Mali işlemlerin kayda alınması (muhasebe) Her türlü hatadan arınmış olarak tekemmül eden tahakkuk kağıtlarının öngördüğü ödemenin hak sahibine ödenmesi ile mali işlem süreci sona ermiş olmaktadır. Bundan sonrası gerekli defterlerin tutulması ve düzenlenerek yetkili makamlar/merciler nezdinde hesabının verilmesidir. Bu aşamada diğer tüm memurlar devreden çıkmakta, karışımızda yalnızca muhasebe yetkilisi kalmaktadır, hesap verme zamanına kadar. Muhasebe yetkilisi, genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri ile muhasebe standartlarına uygun (merkezi idarede bu standart ve ilkeler muhasebe yönetmelikleri ile saptanmaktadır) bir muhasebe düzenini kurmak ve işletmekle görevlidir (5018/49, 50, 61, 62). Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 19 Mali Sorumluluk Nedir 1050 sayılı Kanunun (madde:13) “… muhasipler (Saymanlar) tanzim ettikleri evrakın sıhhatinden ve kanunlara mutabakatından mesuldürler. ” hükmü ile asıl işaret edilen konu, bu alandır. Esasen, saymanların tahakkuk müzekkeresinin verile emri kısmı dışında giderin veya gelirin taahhüt ve tahakkuk aşamalarına ilişkin bir görevleri de bulunmamaktadır. Bu nedenle saymanlara tüm sarf evrakının sorumluluğunun yüklenmesi de doğru bir uygulama sayılmazdı. 4.8. Kamu malvarlığının korunması ve yönetimi Nakit ve benzeri kıymetler belirli veznelerde; taşınır mallar belirli bir ambarlarda, belirli memurların sorumluluğunda korunur ve idare edilir. Kamu taşınmazları Maliye Bakanlığınca idare edilir. Kendilerine bu tür kıymetler emanet edilen görevliler, bunları vezne ambarlarında muhafaza etmek ve hesabını vermekle yükümlüdürler (1050/17+5018/44,48). 5. HESAP VERME Hesap verme, görevli ve yetkili memurların, kamuoyu ve yasalarla belirlenmiş merciler önünde, yaptıkları iş ve işlemlerin nitelik ve içeriğini açıklamalarıdır. Yetki kullanan herkes, yürüttüğü iş, işlem ve kararın hesabını vermek; attığı imzanın sorumluluğunu üstlenmek durumundadır. Bu bağlamda, hesap sorulan kişinin yetki durumu öncelikle ve özellikle önemlidir. Yetkisiz kimselerden açıklama (istizah) alınması ve onların sorumlu tutulması olanağı yoktur. 5.1. Muhasebe yetkililerinin hesap vermesi Burada öncelikle göz önünde bulundurulması gereken husus şudur: Muhasebe yetkilisinin (veya saymanın) hesap vermesinden kastedilen; tutulan defter ve kayıtlar ile bunların dayanağı olan belgelerin muhafaza ve Sayıştay denetimine ibraz edilmesi ile denetim sırasında sorulacak sorgulara cevap verilmesi, gerekli açıklamaların yapılmasıdır. Bu sorgu muhasebe düzeninin kuruluş, işleyiş ve sunumuna ilişkindir, işlemlerin içeriği, henüz bu hesap verme kapsamında ele alınmamaktadır (1050/ 9 yönetim dönemi hesabı,120-124 on üçüncü fasıl+5018/49,50,61,76 +832/38-44,51). Bir veya birkaç harcama biriminin muhasebesi bir muhasebe yetkilisi tarafından tutulabilir. Bütçe ile verilen veya ödenek gönderme belgeleri ile tahsisi edilen ödeneklerin hesabı birimler itibariyle ve bütçe kanunu paralelinde muhasebeleştirilerek, sonuçları Sayıştay’a sunulur. 1050 sayılı Kanun, bu hesabın sayman tarafından Sayıştay’a verilmesini öngörmekte idi (1050/4,9,14,65,120 vd.). 5018 sayılı Kanun muhasebe yetkililerinin Sayıştay’a hesap vermesi konusunu açıkça düzenlememektedir; 8 inci maddesinde (tüm) görevli ve yetkili olanların yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunluluğundan; 61 inci maddesinde “…tüm mali işlemlerin kayda alınması ve raporlanmasından; 76 ncı maddesinde, kamu idareleri ve görevlilerinin denetimle görevlendirilmiş olanlara her türlü bilgi ve belgeyi ibraz etmek ve gereken yardım ve kolaylığı göstermekle yükümlü olduğundan söz edilmekte, başkaca ayrıntı verilmemektedir. Bu kadarının muhasebe yetkilisinin Sayıştay’a karşı hesap verme sorumluluğunu belirlemede yeterli olduğunu söylemek pek mümkün görünmüyor. 20 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 D. Bayar Zaten, bu gün için muhasebe yetkililerinin yargılama sonucu sorumlu tutulmalarına da 5018 sayılı Kanun değil; Anayasa ve 832 sayılı Kanun hükümleri dayanak alınarak karar verilmektedir (maddeler:41,42, 44,45..). 5.2. Harcama yetkililerinin hesap vermesi Mali işlem ve eylemlerin içeriğindeki mevzuata uyumsuzluk ve hataların cevaplandırılması görevi öncelikle bu işlemleri yürüten harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğudur. 1050 sayılı Kanun tahakkuk memurlarının tanzim ettikleri evrakın sıhhatinden ve mevzuata uyumundan sorumlu tutulmakta idiler (madde:8,11,13). İşlem sürecinde görev alan ve bu görevlerine bağlı olarak keşif, hak ediş, tutanak, rapor, karar, ve benzeri belgeleri düzenleyen, onaylayan (veya kabul eden) uzman bir görevli veya komisyon, kurul gibi bir organın üyeleri de bu sorumluluğa katılmaktaydılar (1050/22 E). İnceleme ve görüş bildirme görevleri dolayısıyla Saymanlar da sorumlu kabul edilmişlerdir (1050/81+ 832/46). 1050 sayılı kanun ita amirlerinin (üst yöneticilerin) gözetim görevini sorumluluk konusu saymamıştır. Ancak, özel olarak yapılmasını emrettikleri işler ile ilgili sorumluluk üstlenebilmekte idiler(madde:13). 5018 sayılı Kanun, harcama yetkililerini verdikleri harcama talimatının mevzuata uyumundan ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu tutmaktadır (madde:32). Bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerin tüm mali süreci kapsadığını gözden uzak tutmamak gerekmektedir. Harcama yetkilisinin (1050’ nin tahakkuk memurundan farklı olarak) ödetme/ita yetkisini de haiz olduğu dikkate alındığında, neden hesap verme sorumluluğunun odağında bulunduğunu anlamak daha da kolaylaşacaktır. 5.3. Diğer görevlilerin hesap vermesi Mali sürecin diğer aşamalarında görev alan personelin münferiden hesap verme öznesi kabul edilmeleri mümkün değildir. Bunlar, mevzuat çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak sorumlu tutulabilirler (5018/33 dördüncü fıkra). Bu sınırlı sorumluluk, doğrudan ve tek başına değil, yöneticilerinin ve ortak işlem yürüttükleri mesai arkadaşlarının sorumluluğuna katılma şeklinde olacaktır. 5.4 . Üst yöneticilerin hesap vermesi 5018 sayılı Kanun üst yöneticileri tümüyle mali işlem sürecinin dışında tutmakta; bunlar için sorumluluk üstlenme uygulamasını bile öngörmemektedir. Ancak, İdarelerin teşkilat kanunları, personel kanunları, İhale Kanunu ve bazı kanunların özel düzenlemeleri dolayısıyla üst yöneticilerin harcama yetkisi kullanmaları mümkün olabilmektedir. Böylesi durumlarda harcama yetkilisi gibi sorumlu olacakları tabiidir. Bu tür istisnai durumlar dışında, üst yöneticiler gelir, gider ve mal işlemleri dolayısıyla sorumlu olmayacaklardır. Harcama yetkilileri ve muhasebe yetkilileri kendi birimleri itibariyle ve bütçe tasnifi doğrultusunda yönetim dönemi hesaplarını çıkarır ve İdare’nin Strateji Geliştirme Başkanlıklarına iletirler. Bu Başkanlık topladığı verileri konsolide ederek kamu idaresinin kesin hesabını çıkarır, idarenin faaliyet raporunu ve mali istatistiklerini de ekleyerek kamu idaresi hesabını oluşturur ve üst yöneticiye sunar. Kamu idaresi hesabının verilmesi ise tümüyle üst yöneticinin omuzlarındadır. Siyasi/idari nitelik taşıyan ve parlamentoya (veya yerel meclislerine) hesap vermeyi Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 21 Mali Sorumluluk Nedir gerektiren bu görev, 5018 sayılı Kanunda çok geniş ve ayrıntılı olarak düzenlendiğinden burada daha fazla ayrıntıya girilmesinde yarar görülmemektedir. 6. SORUMLULUK- YAPTIRIM İLİŞKİSİ Bir mali işlemin sorumluluk gerektirip gerektirmediği; sorumluluk gerektiriyorsa, bu sorumluluğun kime ait olduğu; sorumlu tutulan kişiye ne yaptırım uygulanacağı denetim faaliyetinin konusunu oluşturur. Sorumluluk/yaptırım ilişkisini iyi anlayabilmek için sorumluluk türlerini anlamlı/işlevsel bir analize tabi tutmak gereklidir: 6.1. Performans sorumluluğu; kamu idaresinin imkan ve kaynaklarının iyi yönetim ilkeleri çerçevesinde etkin, verimli ve ekonomik olarak kullanılması ve elde edilen sonuçların kamuya ve yetkili mercilere açıklanması sorumluluğudur. İcraat (performans) bir idari- siyasi faaliyettir ve yaptırımı da idari ve siyasi karakterlidir. Denetim faaliyeti bu alanda idarenin sunduğu rapor, tablo, istatistik vs. veriler ile kendi bulguları ışığında bir doğrulama/teyit işlevi görür; herhangi bir yaptırım öngörmez. 6.2. Gözetim sorumluluğu: Devlet memurları, amiri oldukları kuruluş ve hizmet birimlerinde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurlarını yetiştirmekten, hal ve hareketlerini takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumludurlar (657/10). Anlaşılacağı üzere, yönetici konumunda olan herkes, yukarı kademelere doğru hesap verme; aşağı kademelere doğru yönetme ve gözetme yükümlülüğü altındadır. Konunun Personel Kanununda düzenlenen yönüyle mali bir sorumluluk olmadığı ortadadır. Ancak, bunun yapılan veya yaptırılan iş ve işlemler bakımından hiçbir mali yaptırımının olmayacağı da söylenemez. 6.3. Uygulama sorumluluğu/Uygunluk sorumluluğu: Her bir görevli, kanunlar çerçevesinde yapması gereken iş ve işlemlerden sorumludur. İdarelerin gelir, gider ve mallarına ilişkin iş ve işlemlerini yürütenler, bu eylem ve işlemlerinin kanunlara, tüzüklere ve yönetmeliklere uygun olarak yerine getirilmesinden sorumludurlar. Mevzuata aykırı uygulamaların yaptırımları da, genellikle, bu metinlerde gösterilmiştir. Düzeltil(e)meyen uygunsuzlukların (hatalı işlemlerin) Sayıştay denetim ve yargısı açısından iki tür yaptırımı söz konusudur: Birincisi varsa kamu zararının tazmini; ikincisi ise uygunsuzluk giderilinceye kadar memurun sorumluluğunun kaldırılmamasıdır. Bu ikinci kararı mevzuatımız, zaman zaman “zimmet hükmü” kavramıyla karşılıyor (1050/14, 133+ 832/59,60,64son fıkra+2514/52 eski Sayıştay Kanunu). 6.4. Zimmet sorumluluğu: Kendilerine bütçe kullanma izni verilenler (gelir toplayan ve harcama yapanlar) ile nakti veya ayni kamu malı emanet edilenler, bu hizmetleri yasalar ve kurallar çerçevesinde yürütmenin ve kaynakları gereğince yönetip korumanın sorumluluğunu da üstlenmiş olurlar. Bu, verilen görevin doğal bir sonucudur. Mülga 1050 sayılı Kanunun temel esprisi, bu kabule dayanmakta idi. Bidayeten zimmetdar olan bu görevliler, Sayıştay ve ilgili makamlar nezdinde hesaplarını verdikten sonra zimmetlerinden beraat etmekteydiler. Bu bağlamda, zimmet hükmü, sorumlunun, sorumluluğunun devamına karar verilmesi demek oluyor. Bidayeten zimmetdarlık anlayışı, 5018 sayılı Kanunda belirgin değildir; ancak, Anayasa ve Sayıştay Kanunu çerçevesinde uygulama sürmektedir. 22 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 D. Bayar Zimmet sorumluluğu konusunda önemle göz önünde bulundurulması gereken husus, bunun bir tazmin sorumluluğu olmayıp; hatanın giderilmesi ve varsa bir kamu alacağının takip ve tahsil edilerek yerine konması sorumluluğu olmasıdır. Bu yapılmaz, hata sürdürülür veya kamu alacağının tahsil imkanı ortadan kalkarsa, kusuru ile kamu zararına sebep olan görevliden bu zararın tazminine hükmedilebilir. Böylesi bir durumda zimmet sorumluluğu, tazmin sorumluluğuna dönüşebilir. 6.5. İnceleme/ kontrol sorumluluğu: Yapılan işlerin ve bunlara ilişkin olarak düzenlenen kağıtların bir başka göz tarafından (iç kontrol mekanizmaları veya dış kontrol yetkilileri veya mercilerince) incelenip denetlenmesi yanlışlıkların ve yolsuzlukların önlenmesi ve düzeltilmesi bakımından son derece önemli konudur. Ancak, uygulayıcıların her türlü hatası tam olarak fark edilemez ve saptanamaz. Her iş olup bittikten sonra yapılacak denetimlerin başarı şansı oldukça sınırlıdır. Bu hallerde hatalar, ancak geriye kalan izler ve ipuçları ile kavranabilir. Bu da % 100 oranına hiçbir şekilde ulaşamaz. Hataların sonradan tespit yüzdesindeki düşüklüğe, denetim elemanı dilinde “denetimin riski” denilmektedir. Bu risk, denetleyenin sorumluluk altına konulmamasını gerektirir. Eğer denetçiyi, bulamadığı hatanın sorumluluğuna iştirak ettirirseniz, kimseye denetçilik yaptıramazsınız. Bu itibarla, denetçilerin tekrar denetlenmesi (bir de bunun yaptırıma bağlanması) alışılmış bir uygulama değildir. 5018 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin ilk şeklinde mali kontrol yetkilisi ve sorumluluğu düzenlenmekte idi. 5436 sayılı Kanunla yapılan (isabetli) bir değişiklikle bu unvan ve sorumluluk kaldırılmıştır. Harcama birimlerinde, süreç kontrolü yapmak durumunda olan görevlilerin yapacağı işlemden önceki işlemleri de kontrol etmeleri, kanunen yapmak durumunda olmadıkları işlerin ve amiri olmadıkları mesai arkadaşlarının sorumluluğuna iştirak etmeleri anlamına gelmemektedir. Bu konuda, ödeme emri belgesini düzenleyen görevlinin, özellikle harcama yetkilisinin yardımcısı veya hiyerarşik kademede bir alt yönetici konumunda olması durumunda, sorumluluğa katılması gerektiği düşünülebilir. Zira ödeme emri belgesi, önceki işlemleri de içerecek başlı başına bir işlem belgesidir ve ödeme yapılabilmesinin vazgeçilmez şartıdır. Bir başka deyişle, yaptığı işin asıl niteliği kontrol değil, uygulama (icra)dır. 7. SORUMLU-YAPTIRIM İLİŞKİSİ Yukarıdaki bölümlerde mali sürecin hangi aşamalarında kimlerin görev aldığı, dolayısıyla kimlerin sorumlu tutulacağı açıklanmıştı. Bu açıklamalarda mali işlem süreci esas alınmış ve bütçenin kabulü ile ödeneklerin belli olmasını takiben ödenek dağıtımı ve kullanımı, harcama talimatı ve iş ve işlemlerin yürütülmesi, belgelerin düzenlenmesi, ödeme emri ve ödeme aşaması sırasıyla hesap verme noktasına gelinmişti. Bu bölümde, mali denetim süreci paralelinde, görevlilerin sorumluluk gerektiren iş ve işlemleri ile bunlara karşı maruz kalacağı yaptırımlar incelenecektir: 7.1. Hesap ver(e)meyen muhasebe yetkilileri 5018 sayılı Kanun Muhasebe yetkililerinin hesap vermesini sessiz geçtiği gibi, hesap vermemesini de sessiz geçmektedir. Oysa, 1050 sayılı Kanun on üçüncü faslını bu konuya ayırmıştır. Bu bölümde, Saymanların her yılın bitiminde hesaplarını Sayıştay’a vermekle yükümlü oldukları; Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 23 Mali Sorumluluk Nedir mali yılın bitiminden önce görevden ayrılan saymanın hesabını yerine gelen devredeceği; ölen veya hesap verme imkanı kalmayan saymanın hesabının yerine gelene devrinin Maliye Bakanlığınca oluşturulacak bir heyet tarafından yapılacağı; yönetim dönemi hesaplarının mali yılın bitiminden itibaren yedi ay (832/39’a göre mahsup döneminin bitiminden itibaren bir ay) içinde Sayıştay’a gönderilmemesi halinde, Sayıştayca maaşının yarısına kadar para cezasıyla cezalandırılacağı; hesabın denetlenmesi sırasında suç teşkil eden bir fiile rastlandığı takdirde genel hükümlere göre takibat yapılmak üzere Dairesine gönderileceği vs. yazılmıştır. 832 sayılı Sayıştay Kanunun 41-44,49-54 üncü maddeleri de bu konuyu düzenlemektedir. Farklı olarak, para cezası yaptırımının 1050’de Sayıştayca hükmedilmesine karşılık; 832’de Sayıştay’ın istemi üzerine ilgili dairelerince uygulanacak olmasıdır. (Kanımızca Sayıştay’ın cezaya hükmetme yetkisi korunmalı idi). Sayıştay denetimine giren daire ve kurumlar görevlilerinden denetleme ve yargılama sırasında istenilen her türlü bilgi ve belgeyi vermeyen ve denetleme ve yargılamayı güçleştirenler ile Sayıştay ilamlarının infazını izlemeyenlere de aynı yaptırımlar uygulanır (832/51+5018/76). 7.2. Belge noksanı Bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirilir. Bütün mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe kaydının belgeye dayanması şarttır (5018/50). Muhasiplerce bütçeye müteallik bir masrafın tediyesi ita amiri tarafından imzalanmış bir ita veya kredi emrine müstenit olmak lazımdır (1050/81). İta emirlerine muhtevi oldukları masrafın taahhüt ve tahakkukuna müteallik bilcümle evrakı müsbitenin aslı veya tasdikli suretleri bağlanır (1050/73). Zaruri sebeplerle asılları veya ikinci nüshaları ibraz veya tevdi edilemeyen hallerde, hizmetin yapıldığını ve karşılığının hak sahibine verildiğini gösteren evraka, belgeye ve mevcut kayıt ve delillere göre, savcının düşüncesi alındıktan sonra sorumluların beraat veya zimmetine hükmedilir (832/59). …Ancak, bu evrak ve senetler kanun, nizam ve kararlara uygun değilse saymanın bu Kanuna göre olan sorumluluğu devam eder (832/58). Aslı temin edilemeyen veya zayi olan belgelerin yerine, bunların suret veya kopyalarının hangi şartla konulabileceği Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile de ayrıntılı olarak açıklanmıştır (Madde: 5). Belge noksanından, muhasebe yetkilileri doğrudan doğruya sorumludurlar (1050/81+5018/61). Diğer görevlilerin de, duruma göre, bu sorumluluğa katılacakları tabiidir. Kolayca anlaşılacağı üzere, belge noksanı tek başına bir tazmin hükmüne yol açacak bir sebep olamaz. Bu durumda saymanın beraatine veya sorumluğunun devamına (zimmetine) hükmedilir. Tazmini gerektiren başka bir hususun olup olmadığı ayrı bir inceleme ve yargılama konusudur. Eski Sayıştay Kanunu, bu konuda bir takdir hakkından söz ediyor (2514/44,45). 7.3. İmza noksanı Tahakkuk belgeleri arasında her hangi birisinin eksik olması ile taşıması gereken yetkili imzanın bulunmaması, aynı sonucu doğuran noksanlıklardır. Burada belgenin suretinin veya kopyasının temini de söz konusu değildir. İmzanın sonradan 24 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 D. Bayar tamamlattırılamaması (bir anlamda icazet verilmemesi) halinde o belgeye itibar etmek mümkün olmaz. Belgeyi yok kabul etmek gerekir. Yaptırımının da aynı olacağı tabiidir. 7.4. Hak sahibinin kimliği Ödeme emri belgesi üzerinde yazılı isim doğru olmak kaydıyla, ödemenin başka bir kimseye veya yetkisiz bir vekile yapılması doğrudan muhasebe yetkilisinin sorumluluğundadır. Hatanın düzeltilememesi halinde muhasebe yetkilisinin sorumluluğunun devamına (zimmetine); kamu parasının takip ve tahsil imkanının ortadan kalkması halinde ise meydana gelen zararın kendisinden tazminine karar verilmesi gerekecektir. Zarar, muhasebe yetkilisi mutemedinin (veznedarın) hatasından da kaynaklansa, Sayıştay’a karşı hesap verme sorumluluğu ve bunun gereği olan yaptırım, muhasebe yetkilisi hakkında olacaktır. Mutemet, muhasebe yetkilisinin mutemedidir; Devletin (veya ita amirinin/üst yöneticinin) değil. Rücu hakkı, elbette saklı (1050/12,14+5018/61 son fıkra). 7.5. Kanun, tüzük ve yönetmeliklere uyumsuzluk Genel olarak, her idari işlemin bir yasal nedeni ve dayanağı olmak zorundadır. Kamu idarelerinin (daha doğrusu özel-kamu tüm tüzel kişilerin) ehliyeti yasaların çizdiği alan ile sınırlıdır, yasal dayanağı olmayan hiçbir tasarrufa girişilemez. Ancak, hesap denetimi ve yargısı, esas itibariyle mali hususlarla ilgili olduğundan, mali kanunlarda öngörülen miktar, had ve oranlar ile mali kurallara ağırlık verilmekte; yasalara aykırı diğer hususlar ya idaresine yazılmakta veya mahkemelere intikal ettirilmektedir. Mevzuata uymayan işlemlerden ileri gelen kamu zararının ilgililere ödettirilmesi gerekeceği tabiidir. 7.6. Ödenek aşımı Ödenek aşımı kamu idaresi ölçeğinde, parlamento tarafından verilen yetkinin aşılması anlamındadır. Dolayısıyla yaptırımı da parlamentoca belirlenir. Bu güne kadarki uygulama, bunların hemen tümünün kesin hesap kanunlarında kabul edilmesi ve tamamlayıcı ödenekle kapatılması yönündedir. Harcama birimlerinin ödenek aşımı ise bütçe programı içinde olmak kaydıyla, mevkufat veya aktarma uygulamasıyla karşılanabilecek aksaklıklardır. Bu şekilde karşılanamayan aşımların idari yollarla cezalandırılması mümkündür (5018/70,73). Ödenek üstü harcamalarda sorumlulara Sayıştayca yaptırım hükmedilebilmesi için, uygulamanın bir kamu zararına yol açıp açmadığının ortaya konulmuş olması gerekir. Ödeneksiz harcama yapılması veya mevcut ödeneğin tahsis amacı dışında kullanılması (bütçe tertibine uyumsuzluk) da ciddi kural ihlalleri olmakla birlikte, bunların da mali yaptırımları yoktur.Bir başka deyişle, bu eylemlerin bir kamu zararına yol açtığı ortaya konulmadığı takdirde tazmin hükmü verilemez. (Disiplin ve adli yaptırımları elbette olacaktır.) 7.7. Maddi hata Yanılma veya yanlış yapma insani bir kusurdur. Hatasız kul olmaz. Mali işlemlerde hata iki türlü olabilmektedir: hukuki maddi hatalar ve hesap hataları. Mevzuattan veya sözleşmeden kaynaklanan maddi hatalar, bu metinlerde belirlenen miktar, had ve nispetler ile konulan veya sözleşilen kuralların yanlış uygulanmasıdır. Hesap hataları ise malum. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 25 Mali Sorumluluk Nedir Maddi hatadan; kural olarak kararı veren, işlemi yapan veya belgeyi düzenleyen sorumludur. Ancak, hata ortaya çıktıktan sonra, bunun düzeltilmemesinden, işlemi yöneten de sorumludur. Özellikle, hatayı yapan görevli, bu hatadan ileri gelen kamu zararını veya sakıncayı giderecek veya telafi edecek yetkiden yoksun ise, sorunun o’nun üzerinde bırakılıp kenara çekinilmesi kabul edilemez. Örneğin, mükellefin beyan ettiği vergiyi eksik tahakkuk ettiren vergi memuru, bu noksanlığı kişisel olarak tamamlattıramaz, durumu (kendisi veya hatayı saptayan kimse) takip servisine intikal ettirmeli ve noksan tahsilatın takip ve tahsili sağlanmalıdır. Bu da vergi dairesi müdürünün (veya bir başka yetkilinin) işe el koyması ile mümkün olur. Benzer şekilde, harcama belgeleri üzerindeki hatanın tüm sorumluluğunu da, bu belgeleri kontrol etmek durumunda olan muhasebe yetkilisine yüklemenin isabetli olmayacağı ortadadır. 8. KAMU ZARARI 1050 sayılı Kanun bir hazine zararından söz etmekte fakat bir tanım vermemekte idi. Bu uygulamada herhangi bir aksaklık yaratmamıştır. Zira zararın pek çok hukuki metinde tanımı vardır. Buna karşın, 5018 sayılı Kanun 71 inci maddesinde “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı, karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır” diye bir tanım veriyor. Bu tanımın tartışmaya açık yönlerini bir tarafa bırakarak; kamu zararı, mevzuata aykırı bir surette kamu kaynağında azalışa yol açılması veya artışa engel olunmasıdır, şeklinde bir tanım kabul edilebilir. Zarar, belli başlı üç kaynaktan ortaya çıkar; 8.1. Kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırılık: Mevzuatın belirlediği kural, miktar, oran ve hadlerin yanlış uygulanması suretiyle kamuya zarar verilebilir (5018/71 a… burada, belirlenen tutardan fazla ödeme yapılmasından söz ediliyor. Bu belirlemenin mevzuatta veya sözleşmede yapılabileceği dikkate alınmalıdır.) Yasal dayanağı olmayan veya öngörülen miktardan fazla ödenen paralar, bunların ahizleri açısından sebepsiz bir zenginleşme teşkil eder. Borçlar Kanununun 61 inci maddesinde bu husus “haklı bir sebep olmaksızın aharın zararına mal iktisap eden kimse, onu iadeye mecburdur.” hükmü ile düzenlemektedir. Buna göre sebepsiz zenginleşmenin yaptırımı geri verme zorunluluğu olur. Sorumlu memurların sorumluluğu da bu yersiz/fazla ödemeleri kişi borcu hesaplarına alarak ahizlerinden takip ve tahsil etmek suretiyle yerine koymaktan ibarettir (1050/20). İhmal ve kusurları ile bu paraların tahsil imkanının ortadan kalkmasına yol açan görevliler hakkında Sayıştayca tazmin hükmü verilebilecektir. Gelir kanunları açısından da aynı kural geçerlidir. 8.2. Üçüncü kişilerle yapılan sözleşmelerde yer verilen hükümlere aykırılık nedeniyle de kamu zararına yol açılması mümkündür. Sözleşme hükümlerine aykırı davranışların yaptırımı, genellikle Borçlar Kanununda (818/67-117) ve sözleşmelerde belirlenir; geç teslimde gecikilen her gün için ….YTL gecikme cezası kesilir…, gibi. 8.3. Haksız fiillerle kamuya zarar verilmesi: Borçlar Kanunumuz haksız fiili, “Gerek kasten gerek ihmal ve teseyyüp yahut tedbirsizlik ile haksız bir surette diğer kimseye bir zarar ika eden şahıs, o zararın tazminine mecburdur (818/41)” ifadesiyle tanımlıyor. Zararın gerçek miktarını tespit ve ispat mümkün olmadığı takdirde 26 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 D. Bayar hakim, durumun gereğine ve hatanın ağırlığına göre tazminatın şeklini ve içeriğini tespit edecektir (818/42,43). Bu genel hüküm, memur olan-olmayan tüm failler için geçerlidir. 657 sayılı Kanun, memurların haksız fiillerini, “Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır (madde:12)” hükmü ile düzenliyor. Yukarıya alınan hükümler, doğrudan zarar veren kişinin şahsı ile ilgili yaptırımları içermektedir. Sayıştay denetim ve yargısı bağlamında sorumlu memurların da kendi fiilleri ile kamuya verdikleri zararları bu çerçevede tazmin ile yükümlü olacakları tabiidir. Ancak, sorunun can alıcı noktası, hesap yargısı kapsamında sorumlu memurların, görevleri (karar, iş ve işlemlerinde düştükleri hatalar) dolayısıyla yol açtıkları veya karıştıkları kamu zararları nedeniyle ne tür bir yaptırıma maruz kalacaklarıdır. Örneğin, denetim sırasında taşınır mal sorumlusunun ambarında bulunması gereken bir bilgisayarın yok olduğu saptanmış olsun. Sorumlunun yok olan malın rayiç bedeli üzerinden ödemesine mi hükmedilir? Yoksa, tahkik ve takdire dayalı bir değerlendirme mi yapılır? 1050 sayılı Kanun “… bu takdirde saymanın beraat veya sorumluluğu, bağlı olduğu bakanlığının görüşü alınarak Sayıştayca hükme bağlanır (madde:18)”, diyor. Saymanın sorumluluğuna hükmedilmesinin sonuçlarının ne olacağı ise diğer maddelerde yazılmıştır. Sonuç olarak, kendi kusur ve noksanı dolayısıyla kamuya zarar veren sorumlunun (Sayıştay’a hesap vermekle yükümlü kişinin) bu zararını tazmin etmesi açık bir hukuk kuralıdır. Ancak, üçüncü kişilerin sebep olduğu veya yararlandıkları zararların da, takip ve tahsil konusundaki çabaları hiç dikkate alınmadan, bu görevlilere ödettirilmek istenmesi makul bir yaklaşım olarak kabul edilemez. 5018 sayılı kanunun 71 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, tespit edilen kamu zararının ilgililerden tahsil edileceği; beşinci (son) fıkrasında, kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin esas ve usullerin yönetmelikle düzenleneceğinden söz edilmektedir. Bu ifadelerin arka planında her zararın hemen ve derhal kamu görevlisince tazminine karar verilmeyeceği; zarara neden olan gerçek (fail, müsebbip veya ahiz) kişinin takip edilmesi gerekeceği düşüncesi bulunmaktadır. 9. SONUÇ Mali sorumluluklar konusunda yukarıda yapılan açıklamaları hüküm cümleleri ile özetlersek: 9.1. Görevler ve yetkiler teşkilat ve kadro kanunları ile; yaptırımlar ise usul ve ceza kanunları ile belirlenir. Bazı özel kanunlarda da bu tür hükümler mevcut olabilmektedir. Yetki kullanılmadan görev yerine getirilemez; sorumluluk üstlenilmeden yetki kullanılamaz. Sorumluluk, yetkiye bağlıdır. Yetkisiz kişinin hesap verme ehliyeti de yoktur, 9.2. Üst yöneticilerin (ve yönetim kurulları üyelerinin) sorumlulukları idari/siyasi niteliklidir. Bunlar için mali yaptırımlar uygulanmaz. Ancak, verdikleri kararlar ve talimatlar, düzenleyici işlem veya prensip kararı niteliğinde değil de; doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturuyorsa, sonuçlarından da harcama yetkilisi gibi sorumlu olurlar, Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 27 Mali Sorumluluk Nedir 9.3. Harcama yetkilileri, ödenek verilen birimlerin en üst yöneticileri olup, mali denetimin de asıl muhatabı ve sorumlusudurlar. Harcama yetkisi, üst yönetim kademesinde birleştirilebilir veya görev bölüşümü çerçevesinde diğer hizmet birimlerinin en üst yöneticilerine, belirli kurallar çerçevesinde, idarenin üst yöneticisinin onayı ile devredilebilir. Kural olarak, harcama yetkililerinin yardımcılarına ve alt kademe yöneticilere yetki devri olanağı yoktur. Bu tür bir görevlendirme olursa, bunu yetki devri olarak değil, imza yetkisi verme biçiminde anlamak ve yorumlamak gerekir. İmza yetkisi verilmesi, amirin hesap verme yükümlülüğünü kaldırmayacağı gibi, idari/mali sorumluluklarını da kaldırmaz. Kurul kararına dayanan harcama talimatlarında, karara katılan üyeler müştereken sorumlu olurlar, 9.4. Gerçekleştirme görevlileri, kanunlar ve idari emirler çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak sorumlu tutulabilirler. Kurul, komisyon, komite ve sair adlar altında birlikte yürüttükleri iş ve işlemlerle ilgili olarak birlikte sorumlu olurlar. Bunlar, amiri konumunda olmadıkları diğer gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarına katılmadıkları gibi tek başlarına da sorumlu tutulamazlar, 9.5. Muhasebe yetkilileri, muhasebe sisteminden ve buna ilişkin hesabın verilmesinden; kendisine tevdi olunan nakit ve benzeri kaynakların idare ve muhafazasından doğrudan sorumludurlar. Harcama sürecinde düzenlenen belgelerin doğruluk ve uygunluğunu kontrol etmekle yükümlüdürler. Kontrol yükümlülüğünün yaptırımı olup olmayacağı ayrıca düzenlenmesi gereken bir konudur, 9.6. Taşınır malların kıymet hareketleri genel muhasebe içersinde izlenecek ve denetlenecektir. Fiziki kontrol ve denetimler ile bunlara yarayan ambar kayıtları ve hesap cetvellerinden taşınır kayıt ve kontrol yetkilileri sorumludurlar, 9.7. Kamu zararı, mali süreçte görev alanların temel sorumluluk konusudur. Zararın doğal yaptırımı tazmin’dir. Ancak, zararı kim vermiş ise o’nun tazmin etmesi asıldır. Burada kamu görevlilerinin sorumluluğu verilen zararın, tazmin ve telafisini sağlamaktır. Bunu yapmadıkları, kamu alacağının tahsilini tehlikeye düşürdükleri veya zaman aşımına uğrattıkları takdirde, bu zararın kendilerine ödettirilmesinin gerekeceği de tabiidir, Sonuçlarına ulaşılabilir. Bu çalışma ile geçmiş doğrular, mevcut doğrular ve olması gereken doğrular analiz edilmeye ve ortaya konulmaya çalışılmıştır. Bu nedenle, mer’i mevzuatta tümüne dayanak bulunamayabilir. Ancak, ileride yapılacak düzenleme çalışmalarında işe yarayacağını umuyor ve diliyorum. 28 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. YÜCEL Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri Bilal YÜCEL* ÖZET Turizmin ülke ekonomisi için önemli bir sektör olarak öne çıktığı son yılarda, üç tarafı denizlerle çevrili olan ülkemizdeki kıyılardan yararlanma alışkanlıklarımızın ve konuyu düzenleyen hukuk kurallarımızın, ortaya çıkan yeni sorunlar ve ihtiyaçlar nedeniyle genel toplumsal fayda noktasından kapsamlı bir değerlendirmeye tabi tutulması gereği doğmuştur. Bu amaçla kaleme alınan makalemizde, önce kıyı işgallerinin genel olarak hangi şekillerde görüldüğü belirtilmekte, sonra bunların hukuki durumları “bir ihtiyacı karşılayıp karşılamadıkları” da dikkate alınarak yargı kararlarının ışığında değerlendirilmekte, daha sonra da belirlenen sorunların çözüm önerileri somut düzenlemeler şeklinde sıralanmaktadır. Anahtar Kelimeler: Kıyı, işgal, Anayasa, Kıyı Kanunu ABSTRACT Recently, as the tourism emerged as an important sector for the economy of the country, it is required to evaluate our habits for utilizing the coasts of our country bordered on three sides by water and our legal rules regulating this issue in terms of general social benefits owing to newly emerged problems and needs. In our article, firstly types of the coastal occupation are determined; then legal situations of them are evaluated in view of the judicial decisions by considering whether these occupations meet any need; and finally solutions to these detected problems are listed as concrete regulations. Key Words: Coast, Occupation, Constitution, Coast Law JEL Classification Codes: K11-Property Law, H82-Governmental Property I- Giriş Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan kıyılardaki işgallerin önlenememesi, işgallerin önemli bir kısmının süreklilik arz etmeye başlaması, * Maliye Başmüfettişi, Maliye Teftiş Kurulu Başkanlığı, byucel@mtk.gov.tr Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 29 Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri bunların belli bir disiplin altına da alınamaması, bazı kıyı kullanımlarının ise turizm işletmelerinin hizmetlerinin uzantısı olduğu halde hukuki altyapının yetersizliği nedeniyle işgal olarak nitelendirilmesi gibi nedenlerle, konuya ilişkin mevzuatın, Anayasa’nın kıyı ile ilgili hükmü de dahil olmak üzere, temel Kanun olan Kıyı Kanunu ve idari düzenlemeler bakımından kapsamlı bir değerlendirmeye tabi tutulması zamanının geldiği düşünülmektedir. Bu noktadan hareketle, kıyı işgalleri konusunda karşılaştığımız başlıca sorunlara ve çözüm önerilerine ilişkin tespit ve değerlendirmelerimiz aşağıda gösterilmiştir. II- Sorunlar Özellikle turizm açısından önemli kıyılardaki kumsal alanların; şezlong ve gölgelik koymak, tuvalet, duş ve soyunma kabini yapmak, kumsalın üzerine toprak çekip çimlendirerek bahçe haline getirmek, kumsalın üzerini betonlayarak bar ve restoran gibi yeme-içme alanları ya da amfitiyatro ve havuz gibi eğlence ve spor alanları yapmak şeklinde seyyar ya da sabit unsurlarla işgal edildiği, bazen kıyının işgal edilen sahil kısımlarının tamamen dışarıya kapatıldığı, deniz tarafındaki kısımlarının ise sabit engeller oluşturulmamakla birlikte, dışarıdan gelenlerin görevlilerce engellenmesi suretiyle işgalli kumsalın sadece arka kısımdaki tesisin müşterilerince kullanılmasının sağlandığı görülmektedir. Kıyıdaki işgaller iki şekilde ortaya çıkabilmektedir: Sabit unsurlarla veya seyyar unsurlarla yapılan işgaller. Sabit unsurlarla yapılan işgaller, sadece doğal kıyının üzerinin beton, taş veya toprakla kaplanması şeklinde olabildiği gibi, kıyı üzerine bina ve benzeri yapı yapılması olarak da görülebilmektedir. Sabit işgaller, kayalık kıyılarda, hatta denizin içindeki kayalıklarda denize girmek ya da güneşlenmek için veya diğer amaçlarla kullanmak üzere kayaların üzerinin betonla kaplanarak platformlar oluşturulması şeklinde de olabilmektedir. Sabit işgallerden, kumsalın sahile sınır olan kısımlarının üzerinin kaplanması suretiyle gerçekleştirilenler çıplak gözle belirlenememekte, ancak eldeki haritalardaki kıyı kenar çizgisinin mahalline uygulanmasıyla tespit edilebilmektedir. Kıyının doğal yapısının bozulması sonucunu doğuran bu tür işgaller, işgalci tesislerin sahildeki arsalarının önünde kalan kıyı kısmını arsa haline getirerek kullanmaları olarak da nitelenebilir. Nitekim, kıyıdaki bu işgalli alanlar; yüzme havuzu, amfitiyatro, bar, restoran, giyinme-soyunma odaları dahil olmak üzere farklı kullanımlara hizmet eden binalar yapılmak suretiyle, gezinti, spor, eğlence gibi amaçlarla ve sadece işgalci tesisin müşterilerine kullandırılabilmektedir. Seyyar unsurlarla yapılan işgaller ise, genellikle kumsalın üzerine şezlong ve gölgelik konulması şeklinde olup, bu işgallerinin yoğun olarak turizm sezonu boyunca sürdüğü ve her sene tekrarlandığı görülmektedir. Ayrıca, değişik il ve ilçelerdeki farklı kıyı işgalleri göz önüne alındığında; bazı şagillerin şezlongları neredeyse kıyı çizgisine kadar yerleştirdikleri ve aralarını başkalarının rahatlıkla kumsaldan gelip geçemeyeceği ya da kumsala oturamayacağı kadar dar tuttukları, bazılarının kendi müşterilerinden başkasının ücret mukabili dahi olsa şezlonglara oturmasına izin vermedikleri, bazılarının ise şezlonglar için çok yüksek ücretler talep ettikleri durumlarla karşılaşılabilmektedir. Kıyının seyyar unsurlarla işgalinde karşılaşılan bir başka sıkıntı ise, bir türlü önlenemeyen şezlong ve gölgelik konularak yapılan işgallerin disipline edilmesi 30 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. YÜCEL amacıyla, turizm tesislerinin ihtiyaçları da dikkate alınarak, kıyıların Maliye Bakanlığınca kiralanabilmesine imkan veren Bakanlık yazısının (Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğünün 11.10.1999 gün ve 17/3129-0/034649 sayılı yazısı) Danıştay’ca iptal edilmiş olmasıdır (Danıştay Altıncı Dairesinin Esas 1999/7003, Karar 2001/ 1700 sayılı ve 03.04.2001 tarihli Kararı). Bu durumda, büyük turistik tesislerin müşterilerinin denize girmesi ve güneşlenmesi için ihtiyaç duydukları kolaylıkları kurumsal olarak sağlamaları imkanı hukuken bulunamadığından, fiili durumun işgal olarak sürdürüldüğü görülmektedir. Ancak, Maliye Bakanlığına bu imkanı vermeyen Danıştay Altıncı Dairesi, Bakanlığın bilgisi ve onayı olmaksızın belediyelerin şezlong ve gölgelik kiralaması şeklindeki aynı tür kıyı işgallerini hukuka aykırı bulunmayarak, diğer deyişle işgal olarak nitelendirmeyerek, Maliye Bakanlığının bu konulardaki tahliye ve ecrimisil taleplerini reddetmiştir. Bu durum, kıyılar üzerindeki hüküm ve tasarruf sahibinin kimliği konusunda belirsiz bir ortam yaratmıştır (Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun Esas 2000/1200, Karar 2002/848 sayılı ve 22.11.2002 tarihli Kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun Esas 2000/1310, Karar 2002/852 sayılı ve aynı tarihli Kararı). Diğer taraftan, bu konuda başgösteren ihtilafların sürdürülmemesi ve belediyelerin kıyılar üzerindeki tasarruflarının bir düzene konulması amacıyla, Maliye Bakanlığı ile belediyeler arasında yapılmaya başlanan protokoller de diğer şahıslarca yargı mercilerine taşınmıştır. Bu safhada da, birinci derece mahkemelerde söz konusu protokollerin içeriğinin kiralama olarak nitelenmek suretiyle iptaline karar verildiği görülmüştür (Muğla Birinci İdare Mahkemesinin Esas 2006/2295, Karar 2007/340 sayılı ve 02.03.2007 tarihli kararı). Bütün bu tespitlerden sonra özetle, Anayasa’nın ve Kıyı Kanunu’nun kıyılar üzerindeki bireysel yararlanma hakkını ortaya koyup, o haliyle bıraktığını, bu hakkın kullanımını düzenlemediğini söyleyebiliriz. Bu anlamda, Anayasa’nın “Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir” hükmü karşısında, ortada esas itibariyle anayasal bir yetersizlik ve yasal bir boşluk bulunduğunu görmekteyiz. Bu durum da, hem bireylerin kıyılardan istifadesinde, hem de turizm sektöründe sıkıntılar yaratmaktadır. Diğer taraftan, 01.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren yeni Türk Ceza Kanunu, taşınmaz mal işgalleri ile ilgili özel bir ceza hükmü içerdiğinden, bu tarihten sonra, hem şagiller (madde 154), hem de işgali tespit ettiği halde yetkili makamlara bilgi vermede ihmal veya gecikme gösteren kamu görevlileri (madde 279) bakımından, cezai sorumluluğu gerektiren yeni bir dönem başlamıştır. Dolayısıyla, bu yeni dönemde, yıllardır ecrimisil alınması dışında bir şey yapılmaksızın günümüze kadar süregelen işgallerin, bundan sonra da devam etmesinin cezai sorumluluğunu hiçbir kamu görevlisinin üzerine almak istememesi gayet doğaldır. III- Değerlendirme Bugün gelinen noktada, ya işgallerin tamamının zorla ortadan kaldırılması ya da ülke ekonomisine büyük katkı sağlayan turizm sektörü bakımından önemli olan ve toplumsal zarara yol açmadan disiplin altına alınması pekala mümkün olan “sabit tesis yapılmaksızın, şezlong ve gölgelik veya su sporları araçları konulması gibi Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 31 Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri seyyar unsurlarla kıyılardan istifade edilmesi” konusunda gerekli hukuki düzenlenmelerin yapılarak diğerlerinden ayrılması artık kaçınılmaz olmuştur. Bu sorunu çözmek amacıyla atılacak adımlara ışık tutması bakımından, mevcut duruma ve bu durumun belirlenmesinde etken olan yargı kararlarına öncelikle “seyyar unsurlarla yapılan işgaller” yönünden bakmakta fayda vardır. Öncelikle, yukarıda değinilen Danıştay altıncı Dairesinin konuya ilişkin iki kararını birlikte değerlendirecek olursak; Belediyelerce “Güneşlenen ve denize girenlere belli bir ücret karşılığında da olsa şemsiye ve şezlong kiralanması faaliyetinin toplumun kıyılardan yararlanması amacına yönelik olduğunda duraksama bulunmamaktadır.” diyen Danıştay 6. Dairesinin (Esas 1998/865, Karar 1999/1147 sayılı ve 03.03.1999 tarihli Kararı), aynı kiralama işleminin defterdarlıkların kiraya verdiği şirketlerce yapılması halinde “İşlem ile her ne kadar, Kıyı Kanunu ve Yönetmeliği hükümlerine ve plan kararlarına uyulması, toplumun yararlanmasına açık tutulması ve geliş geçişin engellenmemesi kaydıyla kiralanma öngörülmüşse de, bu şekilde bir kira sözleşmesi ile de olsa, doğal niteliği itibariyle kamu malı olan kıyılarda kamu yararını ortadan kaldıracak veya engelleyebilecek biçimde ve bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma hakkını kısıtlayabilecek özel mülkiyet ilişkisinin kurulması olanağı bulunmamaktadır.” gerekçesiyle, buna imkan veren Maliye Bakanlığı yazısını iptal etmesinin (Danıştay Altıncı Dairesinin Esas 1999/7003, Karar 2001/1700 sayılı ve 03.04.2001 tarihli Kararı) ortaya çelişkili bir durum çıkardığı düşünülmektedir. Konuyu açıklığa kavuşturabilmek için Danıştay kararındaki iptal gerekçesinin unsurlarını ortaya koyacak olursak, bu unsurlar; - Kamu yararını ortadan kaldıracak veya engelleyebilecek biçimde, - Bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma hakkını kısıtlayabilecek, - Özel mülkiyet ilişkisinin kurulması, olarak sayılabilir. Değerlendirmeye Karardaki son unsurdan başladığımızda, özel mülkiyet ilişkisi kurulmasından kastın, kiralama işlemi olduğu anlaşılmaktadır. Ancak, bu durumda, eğer kıyılar hukuken kiraya verilemeyen yerler ise, Belediyeler tarafından da kiraya verilememesi gerekecektir. Halbuki, diğer Danıştay Kararı uyarınca Belediyeler, kendi kurdukları ve ortak oldukları şirketlere veya diğer şirketlere kıyıları “iptal edilen idari işlemdeki aynı amaçlarla” (şemsiye ve şezlong koymak, büfe işletmek gibi) kullanmak üzere kiraya verebilmektedirler. Dolayısıyla, Belediyelerce yapılan kiralamalara Danıştay’ca onay verilmesi, Anayasada “Devletin hüküm ve tasarrufu altında” olduğu belirtilen kıyıların kiraya verilmesinde Anayasal bir engel bulunmadığının göstergesi olarak kabul edilecektir. Bu noktada, kıyıların Belediyeler tarafından kiraya verilmesi hukuki sayıldığı halde, asıl “hüküm ve tasarruf” sahibi olan Maliye Bakanlığınca kiraya verilememesinin neden hukuki sayılmadığının sorgulanması gerekecektir. Olaya, “Bakanlıkça kiralamalara imkan veren idari işlemlerde Belediyelerce yapılandan farklı olan neydi ki iptale konu oldu” diye bakıldığında, idari işlemde göze batan tek farklılığın, kıyıya cephesi olan tesislere kiralamalarda öncelik verileceğinin belirtilmesi olduğu görülmektedir. Buradan, Danıştay kararındaki diğer iki iptal unsuruna geçecek olursak; doğrudan ilişkilendirilmemiş olmakla birlikte, “kamu yararını ortadan kaldıracak veya engelleyebilecek biçimde” ve “bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma 32 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. YÜCEL hakkını kısıtlayabilecek” özel mülkiyet ilişkisi kurulmasıyla kast edilenin, Bakanlık yazısındaki “kıyıya cephesi olan tesislere kiralamalarda öncelik verilmesi” ifadesi mi olduğu sorusu akla gelmektedir. Eğer iptal gerekçesi bu kiralama önceliği değilse, geriye Belediyelerin yaptıklarından farklı bir uygulama kalmadığı için, Danıştay’ın aynı Dairesinin kararları arasındaki farklılığı açıklayacak makul bir gerekçe de kalmamaktadır. Eğer iptal gerekçesi bu kiralama önceliği ise, bu ibarenin metinden çıkarılması halinde Bakanlıkça da kiralama yapılabileceğinin ve bu amaçla aynı Bakanlık yazısının söz konusu ibarenin metinden çıkarılmış haliyle yeniden teşkilata gönderilebileceğinin kabulü gerekecektir. Kaldı ki, Karardaki iptal gerekçesinden önceki “İşlem ile her ne kadar, Kıyı Kanunu ve Yönetmeliği hükümlerine ve plan kararlarına uyulması, toplumun yararlanmasına açık tutulması ve geliş geçişin engellenmemesi kaydıyla kiralanma öngörülmüşse de, bu şekilde bir kira sözleşmesi ile de olsa,” ifadesinden, düzenlemeyi yapan idarenin bu konudaki kamu yararını koruma iradesinin kabul edildiği de anlaşılmaktadır. İdare bu kadar kesin ifadelerle kiracısını bağladıktan sonra, idarenin kira şartlarının uygulanıp uygulanmadığını takip görevini yapmayacağı gibi bir varsayımla bu yargı kararı alınmış olamaz. Öyleyse, Bakanlık yazısındaki bu ifadelerde eksik olan ya da yanlış olan nedir ki, “kamu yararını ortadan kaldıracak veya engelleyebilecek” ve “bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma hakkını kısıtlayabilecek” uygulamalara yol açsın, sorusunun cevabı Danıştay’ın iptal Kararının içinde bulunmamaktadır. Özellikle belediye sınırları içinde kalmakla birlikte, şehir merkezinin uzağındaki turizm tesislerinin önünde bulunan kıyıların (Hazine ya da belediye tarafından) farklı müstecirlere kiraya verilmesi, söz konusu turistik tesislere zarar verebilecektir. Toplumsal fayda yönünden kayda değer bir artısı olmayacak “bu tesisler yerine başka şahıslara kiraya verme” uygulamasının bu turistik tesislere verebileceği ekonomik zararın milli ekonomiye yansıması da toplumsal zarar şeklinde olacaktır. Kaldı ki, kıyıya şezlong ve gölgelik konulmasının işgal sayılması sadece işletmeler bakımından söz konusu olup, şahısların şezlongunu ve gölgeliğini alıp gelmesi halinde bu durumun işgal sayılması ve ecrimisil alınması mümkün bulunmamaktadır. Bu durumda, kıyıya cephesi olan tesisler şezlonglarını, kumun üzerine koyup sezon boyunca gece gündüz orada bırakmak yerine, tesisin kıyıya bakan kısmına (kendi arazisine) kıyıdan görülebilecek şekilde yığsa ve önüne de kiralık şezlong ve gölgelik yazsa, gelen vatandaştan parasını alıp şezlongu ve gölgeliği verse, vatandaş ta aldığı şezlongu ve gölgeliği kumun üzerine koyup akşama kadar kullansa, akşam da götürüp geri verse (bu götürüp getirme işini kiraya veren tesisin bir çalışanı da yapabilir), bu durumda ne Hazine ne de Belediye, işletmeden de vatandaştan da hiçbir bedel talep edemez. Ayrıca, her şahsın getirdiği şezlongu, gölgeliği veya diğer unsurları istediği yere koyması şeklindeki bu tür münferit yararlanmalar, başkalarını rahatsız edecek şekil ve boyutlarda da görülebilmektedir. Örneğin, bir tatil köyünün belli bir masraf ve çabayla getirdiği ve rahat tatil vaat ettiği tesisin önünde piknik yapılması veya grup halinde gelinip kıyının bir kısmının tamamen kapatılarak bu kısımdan başkalarının geçişini de engelleyecek şekilde yerleşilmesi, Anayasa’da güvence altına alınan Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 33 Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri “Kıyılardan Yararlanma” hakkının kötüye kullanılması değilse, kıyının kötü kullanılarak başkalarının rahatsız edilmesidir. Herkesin kıyılardan özgürce yararlanması ile kıyılardan yararlanma şartlarının belli kurallara bağlanması birbirine zıt hususlar değildir. Ancak, “herkesin kıyılardan özgürce yararlanması hakkını engellemeden kıyılardan yararlanma şartlarının belli kurallara bağlanması” işinin, Anayasanın 43’üncü maddesinin üçüncü paragrafındaki “kişilerin kıyılardan yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir” hükmü gereğince, kanunla yapılması gerekmektedir. Diğer bir deyişle, Anayasanın söz konusu hükmü karşısında, kişilerin kıyılardan yararlanma imkan ve şartlarının, kanundaki düzenlemelerin dışına taşan bir idari metinle düzenlenmesine imkan bulunmamaktadır. Gelinen noktada, bu sorunlara ara bir çözüm olması bakımından uygulanmaya başlanan, defterdarlıklarla belediyeler arasında protokol yapılarak kıyıların kullanımının belediyelere devredilmesi uygulamasının da, soruna kalıcı bir çözüm getirmeyeceği düşünülmektedir. Çünkü, bu uygulamanın da açık bir yasal temeli bulunmamaktadır. Nitekim, Muğla Birinci İdare Mahkemesi Esas 2006/2295, Karar 2007/340 sayılı ve 02.03.2007 tarihli Kararında; Muğla ili, Marmaris ilçesi, Turunç beldesi, merkez mahallesinde bulunan kumsal alanın, 2886 sayılı Yasa’nın 51/g maddesi gereğince Marmaris Kaymakamlığı ile Turunç Belediye Başkanlığı arasında imzalanan protokolle 10 yıl süre ile Turunç Belediye Başkanlığına kiralanması işleminin, “Anayasa ve Kıyı Kanunu Hükümleri uyarınca kıyılardan herkesin eşit ve serbest yararlanma hakkını ortadan kaldıracak veya sınırlandırabilecek herhangi bir tasarrufun yapılması olanağı bulunmadığı” gerekçesiyle iptaline karar vermiştir. Ayrıca, protokolle belediyelere devir sistemi yargıda iptal edilmeyip, mevcut mevzuat çerçevesinde uygulanmaya devam edilse de, sorunlar bitmeyecek, sadece tür değiştirerek devam etmiş olacaktır. Çünkü, Danıştay kararlarıyla da sabit olduğu üzere, bu sistemde hiç protokol yapılmadan kıyının doğrudan kullanılmaya devam edilmesi halinde belediyeleri protokol yapmaya zorlayacak açık bir yasal zorunluluk bulunmadığı gibi, belediyelerce protokol yapıldıktan sonra protokol şartlarına uyulmaması (örneğin protokolde öngörülen bedellerin yatırılmaması) halinde uygulanabilecek yaptırımlar da belirsizdir. Dolayısıyla, Danıştay kararları karşısında, men edilemeyen ve ecrimisil alımında da sorunlar yaşanan Belediyelerin kıyı işgallerinin belli bir “yasal” temele oturtulması gereği açıktır. Bu nedenlerle, asıl yapılması gereken, Anayasa ve Kıyı Kanunu’ndaki kıyıya ilişkin hükümlerin, merkezi idare ile mahalli idarelerin yetkileri bakımından, öncelikli kiralamalara da imkan verecek şekilde açıklığa kavuşturulmasıdır. Bütün bu değerlendirmelerden sonra, en bariz örnekler olması bakımından, kumsal alanın üzerine beton dökülerek dans pisti, bar, yüzme havuzu gibi “sabit unsurlarla” işgal edilmesi durumlarına da kısaca değinmekte yarar vardır. Sahildeki toprak zeminde inşa edilebilecek olan bu tür sabit tesislerin, kumsal alan üzerine yapılmalarının asıl sebebi, kumsalın arkasındaki toprak zeminin başka amaçlar için daha fazla kullanılabilmesidir (otel binasının biraz daha büyük tutulması gibi). Ancak, kazanılması yüzlerce yıl almış kumsal alanların bu tür işgallerle bozulması, toplumsal zorunluluklardan değil, kişisel tercihlerden kaynaklanmaktadır. Toplumsal zorunluluklar için gerekli imkanlar zaten Kıyı Kanunu ile tanınmıştır. Kıyı Kanununun 6’ncı maddesinde; iskele, barınak, 34 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. YÜCEL dalgakıran, pompaj istasyonu, liman, çekek yeri, fener, trafo, tersane, gemi söküm yeri ve su ürünlerini üretim ve yetiştirme tesisleri, kruvaziyer ve yat limanları gibi “başka yerde yapılması mümkün olmayan” tesisler için belli şartlarla yapılaşma imkanı sağlanmıştır. Ayrıca, kıyılardaki sabit işgallerle elde edilecek kişisel gelir artışlarının vergi ve istihdam gibi olumlu toplumsal yansımaları olacağı iddiası da, aynı faydanın aynı tesislerin kıyının hemen gerisinde yapılması suretiyle de elde edilebileceği gerçeği karşısında, geçerli bir mazeret teşkil etmemektedir. Tam tersine, bir kez yasal çerçeve genişletildiğinde nerede duracağı kestirilemeyen bir doğal yapı kaybının, ülkemize gelmesi beklenen turistler üzerinde olumsuz etkileri olacağı, bunun da net bir toplumsal zararla sonuçlanacağı muhakkaktır. Bu nedenle, kıyı işgallerine ilişkin olarak geliştirilecek çözümlerin daha ziyade seyyar unsurlarla yapılan işgalleri kapsamasında, sabit işgallerin varlığının ise “kıyı” tanımı içinde tartışma konusu yapılmayıp, bunlara ilişkin değerlendirmelerin ancak “sahil” tanımı içinde dikkate alınabileceğinin kabulünde fayda bulunmaktadır. IV- Çözüm Önerileri Anayasa’da, kişilerin kıyılardan ve sahil şeritlerinden yararlanma imkan ve şartlarının kanunla düzenleneceği hükmü yer almıştır. Kıyılardan yararlanma imkan ve şartları da, başta bu konudaki özel kanun olan Kıyı Kanunu olmak üzere, diğer kanunlardaki kıyıya ilişkin hükümlerle düzenlenmiştir. Bu kanunlara dayanılarak yayımlanan yönetmelikler ve diğer idari düzenlemeler, son yargı kararları ve gözlemlerimiz ile birlikte değerlendirildiğinde, kıyılardan yararlanma imkan ve şartları ile kıyıdaki kamu yararını belirleme yetkisinin hangi idarede olduğu hususlarında, uygulamada tereddütler oluştuğu görülmüştür. Bu durum, kıyıların korunması ve kıyılardan doğru yararlanılması konularında zafiyet yaratmaktadır. Bilhassa, ülke ekonomisine büyük katkı sağlayan turizm tesislerinin kıyı kullanımlarının toplumsal zarara yol açmadan disiplin altına alınması ve olayı kamu yararını zedelemeksizin hukuk dışı olmaktan çıkaracak düzenlemeler yapılması hususu, daha fazla geciktirilmeden en kısa sürede yasal çerçevede ele alınmalıdır. Bu amaçla, seyyar unsurlarla yapılan kıyı işgalleri konusundaki sorunların önemli bir kısmına çözüm getireceğine inandığımız yasal ve idari değişiklik önerilerimiz şu şekildedir: 1. Kısa sürede yasal tedbirler alınması mümkün olmadığı takdirde, Kanunda gerekli değişiklikler yapılıncaya kadar, Maliye Bakanlığının 11.10.1999 tarih ve 34649 sayılı genel yazısındaki idari düzenlemeler, kiralama önceliği çıkarılmış haliyle yeniden yapılarak, kıyıların denizden yararlanmayı kolaylaştırıcı seyyar unsurlar konulmak üzere kiraya verilebilmesi için mevcut yasalar çerçevesinde bir kez daha teşebbüste bulunulabilir. Bu işlem de yargıya taşınıp iptali istendiği takdirde, Maliye Bakanlığınca yapılacak detaylı savunmalarla, yargı mercileri, ileride hazırlanacak idari veya yasal düzenlemelere ışık tutabilecek gerekçeler yazmaya zorlanabilir. 2. Kıyılardaki şezlong ve gölgelik gibi kıyıya zarar vermeyen, fakat disipline edilemediği için hem Hazinenin hem de kıyıdan yararlananların sorunlar yaşadığı fiili durumu Anayasamızdaki kamu yararı doğrultusunda düzenlemek amacıyla, Anayasa’nın 43’üncü maddesi; “III. Kamu yararı Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 35 Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri A. Kıyılardan yararlanma Madde 43. – Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir. Kıyılarda, yararlanmayı kolaylaştırmak amacıyla doğal yapıyı bozmamak ve umuma açık kullanılmak kaydıyla kısa süreli kiralamalar yapılması ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir. Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği kanunla düzenlenir.” şeklinde değiştirilmelidir. 3. Daha sonra, Kıyı Kanunu’nun; a) “Genel Esaslar” başlıklı 5’inci maddesine; “Kıyılarda, yararlanmayı kolaylaştırmak amacıyla doğal yapıyı bozmamak ve umuma açık kullanılmak kaydıyla, Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgelerinde kıyıya cephesi olan belgeli turizm işletmelerine öncelik verilerek, kısa süreli kiralamalar yapılması şartları yönetmelikle belirlenir.” , b) “Kıyının Korunması, Yapı Yasağı ve Kıyıda Yapılacak Yapılar” başlıklı 6’ncı maddesine; “Kıyıdan geçişi ve münferit yararlanmayı engellememek, kıyı kesiti alanının yüzde ellisinden fazlasını işgal etmemek, kıyı çizgisine beş metreden fazla yaklaşmamak ve belli bir bedel karşılığında herkesin istifadesine açık tutulmak kaydıyla, sabit olmayan şezlong ve gölgelik gibi kolaylıklar ile eğlence ve spor amaçlı kullanımlar ve su sporları araçları işletmeciliği için, tapuya tescil edilmeden kısa süreli kiralamalar yapılabilir. Belediye sınırları içinde kalan kıyılardaki kiralamalardan turizm işletmelerine cephesi olmayanlar defterdarlıklar ile ilgili belediyeler arasında yapılacak protokoller uyarınca belediyelerce, bunların dışında kalan kıyılardaki kiralamalar ise mahalli malmemurluklarınca yapılır.” paragrafları eklenmelidir. 4. Kıyı Kanunu’ndaki değişikliklerden sonra ise Kıyı Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesine; “Kıyı kesiti alanı: Kıyı çizgisi ve kıyı kenar çizgisi ile kıyı kenar çizgisinin kiralamayı yapan idarece belirlenecek iki noktasından kıyı çizgisindeki iki noktayı kesen çizgilerin içinde kalan alandır. Kısa süreli kiralama: Süresi üç yılı aşmayan kiralamalardır.” tanımları, “Genel Esaslar” başlıklı 5’inci maddesine Kıyı Kanunu’nun “Genel Esaslar” başlıklı 5’inci maddesine eklenecek yukarıdaki paragraf, “Kıyıda Yapı” başlıklı 13’üncü maddesine de Kıyı Kanunu’nun “Kıyının Korunması, Yapı Yasağı ve Kıyıda Yapılacak Yapılar” başlıklı 6’ncı maddesine eklenecek yukarıdaki paragraf eklenmelidir. Yukarıda belirtilen düzenlemeler kamu yararını zedelemeyecek, tam tersine kıyılardan yararlanmanın objektif kurallarını göstermek suretiyle iyiniyetli şahısların haklarının ihlal edilmesini önleyecektir. Turistik işletmelerin kıyılardaki zorunlu mevcudiyetlerini kamu yararı açısından düzenleyecek olan böyle bir çözüm, “öngörülen hukuki şartlara uymaları” koşuluyla turistik işletmelerin kıyıdaki faaliyetlerine yasal bir hüviyet kazandıracağından, bu işletmelerin kıyılardaki hizmetleri işgal olmaktan çıkacak, dolayısıyla da Türk Ceza Kanunu’nun 154’üncü maddesine göre yapılan birçok takip ortadan kalkacaktır. 36 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. YÜCEL Ancak, “kıyılardaki doğal yapıyı bozacak” veya “kıyıları kamuya kapatacak” mahiyetteki sabit işgallerin ise, yukarıda önerdiğimiz düzenlemeler yapılsa dahi suç teşkil etmeye devam edeceğini, bu tür işgallerin ne çevre bilinci ne de genel toplumsal fayda bakımından savunulmasının mümkün olmadığını, ayrıca kıyıya zarar veren bütün işgallerin kısa vadede cazip gözükmesine rağmen uzun vadede turizm gelirlerimize de zarar vereceğini özellikle vurgulamak isterim. Özetle, mevcut ihtilaflara kalıcı çözümler, ancak kıyılardan ve sahil şeritlerinden yararlanma imkân ve şartlarının Anayasa değişikliği kapsamında ele alınmasıyla bulunabilir. Bunun için de, öncelikle Anayasa’nın 43’üncü maddesinin kıyıdan yararlanmayı “kamu yararını zedelemeksizin” kolaylaştıracak şekilde yeniden düzenlenmesi, ardından buna bağlı olarak Kıyı Kanunundaki değişikliklerin gerçekleştirilmesi ve son olarak da yeni yapının idari düzenlemelerle tamamlanması gerekmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 37 Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) Bünyamin ÖZGÜR* ÖZET Bu makalede; kamu yöneticilerinde ölçülmesi gereken niteliklerin, buna göre kişisel performans kriterlerinin ve unvanlara göre sonuç üzerideki etki oranlarının neler olması gerektiği, değerlendirmeyi yapması gerekenlerin kimler olduğu, değerlendirme sonuçlarının hangi alanlarda kullanılmasının gerektiği açıklanarak, yeni bir performans değerlendirme modeli önerilmekte ve sisteminin yürürlüğe konulması için hangi mevzuatta düzenlemeler yapılması gerektiği ile etken yürütülebilmesi için yapılması gerekenlerin neler olduğu hususlarındaki düşüncelerimiz belirtilmiştir. Anahtar Kelimeler: Kamu Yönetimi, Yönetim Faaliyetleri, Yönetici Nitelikleri, Performans Değerlendirme, Verimlilik Extensive Appraisement of Performance of Goverment Executives (Developing New Model) ABSTRACT In this article, the qualifications of the government executives to be measured, accordingly what the degree of the effect of the personal performance criteria and titles on the results should be, who should make the performance appraisals, the areas in which the results of the performance appraisals should be used to be announced with a new performance appraisal method to be proposed, and our thoughts on which processes should be amended in order to implement this method effectively. Keywords: Public Administration, Administrative Operations, Administrative Qualifications, Performance Appraisal, Efficiency * Bakü Büyükelçiliği Maliye Müşaviri, bunyaminozgur@gmail.com 38 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. ÖZGÜR JEL Classification Code: M, M1, M12 I. GİRİŞ Çalışanların kurum amaçlarına ne kadar bağlı olduğu ve ne derece verimli çalıştıkları, kurumsal fonksiyonların gerçekleştirilmesinde etken unsurdur. Belli bir amaca yönelik olarak yapılan planlar doğrultusunda ulaşılan noktayı, başka bir deyişle elde edilenleri kalitatif ve kantitatif olarak belirleyen kavram, genel anlamında performanstır. İşlevsel olarak performans ise, bir işi yapan bireyin, bir grup veya teşebbüsün o işte amaçlanan hedeflere yönelik olarak varabildiği, başka bir deyişle neyi sağlayabildiğinin miktar ve kalite olarak tanımıdır. Çalışanların işbaşında göstermesi gereken davranışları gösterip göstermediklerini saptamak için belirli aralıklarla yapılan değerlendirme çalışmalarına da “performans değerleme” denilir. Bu işlem, çalışanların işlerinde gösterdikleri başarıyı ve gelecek için potansiyel güçlerini değerlemeye yardımcı olur. Çalışanların başarısını, onların kişisel özellikleri, işlerini başarma arzusu, yönetimin bu arzuyu harekete geçirme kabiliyeti ve sağlanan çalışma ortamı belirler (Türkel, 1998: 47-48). Kurumun performansını etkileyen iç ve dış faktörlerin oluşturduğu engellerin aşılması konusunda yöneticilerin dinamizmi ve verimliliği belirleyici unsurdur. Yöneticilerin nitelikleri ve buna bağlı olarak sergiledikleri tavır ve davranışları, maiyetlerinde çalışan personelin çalışmalarını, davranışlarını ve verimliliklerini önemli derecede etkilemektedir. İyi bir kamu yönetiminin oluşturulması, öncelikle her düzeydeki yöneticinin kişisel performansının doğru yöntemlerle bütüncül olarak ölçülmesi ve elde edilen sonuçların yöneticileri ve kurumu geliştirme yönünde kullanılması ile mümkün olabilir. Günümüzde kamu yönetiminde etkin bir performans değerlendirme sistemi bulunmadığından, üst düzey yöneticiler, astlarının nitelikleri ile verimlilik ve etkinlik seviyeleri hakkında yeterli bilgiye sahip olamamaktadırlar. Bu durum ise, atamaya yetkili amirlerin seçimlerini yanıltıcı etkilere açık hale getirmekte ve kamu yönetiminin kalitesini düşürmektedir. II. KAMU YÖNETİCİSİNDE DEĞERLENDİRİLMESİ GEREKEN HUSUSLAR Kamu kurumlarında performansın özel sektörde olduğu gibi kâr seviyesi ile ölçülmesi mümkün olmadığından, yöneticilerin sağlıklı değerlendirilebilmesi için, faaliyetlerinin ve bu faaliyetlerine yön veren temel niteliklerinin mercek altına alınması gerekir. 1. Yöneticinin Faaliyetleri Yönetici, yapması gereken işlerin bir kısmını bizzat yapar, bir kısmını da bazı yetkilerini devrederek astlarına yaptırır. İşleri bizzat yapmak “uygulama”, astlarına yaptırmak ise “yönetme” faaliyetidir. Yönetme ve uygulama zamanı arasındaki ideal oran, yönetim düzeyine göre değişir. İnsan yönetim merdiveninde yükseldikçe, zamanının çoğunu yönetime ayırmalıdır (Mackenzie, 1989: 162). Prof. Charles Margerison, yönetim kademelerinde ilerledikçe teknik etkinliklerle direkt ilginin giderek daha da azaldığını ifade etmekte ve en alt düzeydeki yöneticinin çalışma süresinin % 15’ini yönetim, % 85’ini teknik faaliyetlerle, en üst düzeydeki yöneticinin ise zamanının % 75’ini yönetim, % 25’ini teknik faaliyetlerle geçireceğini bir grafikle göstermektedir (Margerison, 1985: 39). Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 39 Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) ABD’de Ralph Davis tarafından düzenlenip Lois Allen tarafından geliştirilerek önerilen ve aşağıda gösterilen modele göre ise; en üst düzeydeki yöneticinin zamanının %10’u uygulama ve %90’ı yönetme, en alt düzeydeki yöneticinin zamanının ise %70‘i uygulama ve %30’u yönetmekle geçmelidir (Mackenzie, 1989: 162). Yönetim Kurulu % 90 % 10 Genel Müdür Orta düzey yönetici İlk amir YÖNETMEK (yetki devri) % 30 UYGULAMAK (bizzat yapmak) % 70 Çizim 1: Değişik yönetim düzeylerinde, yönetme ve uygulama faaliyetlerinin oranları (Kaynak: (Mackenzie, 1989: 162). Kamu yönetiminde uygulama, teşkilat kanunlarının ve ilgili mevzuatın kurumlara ve birimlere verdiği görevlerin icra edilmesidir. Kurumların esas fonksiyonu uygulamaya dair işlerin yapılmasıdır. Yönetme, “yön verme” ve “liderlik yapma” olmak üzere ikiye ayrılır. Yön verme; planlama, işi gerçekleştirme doğrultusunda astları sevk etme, yönetilen grubu koordine ve kontrol etme faaliyetidir. Yön verme faaliyeti mantığa hitap eder. Kamu yönetiminde yön verebilmek için, devlet teşkilatını, anayasayı, kurumun teşkilat kanununu, kurumda uygulanan mevzuatın genel yapısını bilmek ve yorumlama becerisi ile hukuk mantığına sahip olmak gerekir. Liderlik ise, çalışanların gönül gücünü etkileyebilme, onların etkili ve verimli çalışması için potansiyellerini ortaya çıkarma ve harekete geçirebilme, grup bağlılığı oluşturabilme faaliyetleri; kısaca insanları etkileyerek performanslarını, kurum amaçları için en yüksek düzeyde ortaya koymalarını sağlama sanatıdır. Yöneticilerin hangi faaliyetleri yaptığı ve bu faaliyetlerin yönetim düzeylerine göre oranlarının ne olması gerektiği hususları Türk Kamu Yönetimine uygulandığında ortaya çıkan durum aşağıda gösterilmiştir. 40 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. ÖZGÜR UNVAN ÜST DÜZEY ORTA DÜZEY ALT DÜZEY YÖNETİCİ FAALİYETLERİ MERKEZ TAŞRA Müsteşar Vali Müsteşar Yrd. Vali Yrd. Genel Müdür İl Müdürü Genel Müdür Yrd. İl Md. Yrd. Daire Başkanı Müdür Şube Müdürü Müdür Yrd. Şef Şef 0 1 2 Y 3 Ö L İ D E R L İ K Y A P M A 4 5 N E 1 2 T 7 M 8 10 9 E Y Ö N V E R M E U 0 6 3 Y 4 5 G U 6 L 7 A M 8 A 10 9 Çizim 2: Türk Kamu Yönetiminde unvanlara göre yönetici faaliyetleri ve oranları Bu çizimdeki faaliyet oranlarının sayısal değerlere dönüştürülmesiyle oluşturulan aşağıdaki tablonun incelenmesiyle durum daha iyi anlaşılacaktır. Tablo 1: Türk Kamu Yönetiminde unvanlara göre yönetici faaliyetleri ve oranları (%) YÖNETİCİ FAALİYETLERİNİN UNVANLARA GÖRE ORANLARI (%) Merkez FAALİYETLERİ TEŞKİLAT YÖNETİCİ Şef Taşra ALT DÜZEY Şef UYGULAMA Yön Verme YÖNETME Liderlik Yapma TOPLAM ORTA DÜZEY ÜST DÜZEY Şube Daire Genel Genel Müsteşar Müdürü Başkanı Md.Yrd. Müdür Yrd. İl Md. Vali Yrd. Vali Müdür Yrd. Müdür İl Müd. Yrd. Müsteşar 70 60 50 40 30 20 10 15 20 25 30 35 40 45 15 20 25 30 35 40 45 100 100 100 100 100 100 100 Görüldüğü üzere, yöneticilerin uygulamaya ve yönetmeye (yön vermeye ve liderlik etmeye) ayırmaları gereken zamanlar hiyerarşik yapı içindeki konumlarına (unvanlarına) göre değişmektedir. Bu dağılım işlevsel olduğundan, performans değerlendirme sisteminde bu faaliyet alanlarına ilişkin yetkinlikler değerlendirilmeli ve kriterlere her unvan için tabloda bulunan oranın ağırlığı verilmelidir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 41 Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) 2. Yöneticinin Karakteri Uygulama ve yönetme faaliyetleri, tamamıyla bu konularla ilgili bilgi ve beceriye dayalıdır. Bu faaliyetler, bir sokak çetesinden terör örgütüne, bir şirketten devlet teşkilatına kadar her “amaçlı” topluluk ve kuruluşun yöneticisi için söz konusudur. Farklılık, bu yöneticilerin açık veya örtük amaçlarının ne olduğunda ve bununla bağlı olarak da söz konusu bilgi ve becerilerini hangi yönde kullandıklarındadır. Kişinin bilgi ve becerileri ile bireysel ve kurumsal gücünü hangi amaçlar için ve nasıl kullanacağını, insanın temel niteliği olan karakter özellikleri ve değerler sistemi belirler. İyi bir kamu yöneticisinde mevzuat bilgisi, iyi iletişim ve çalışkanlıktan ayrı olarak, iyi karakter ve bunun göstergesi olan davranışların da bulunması beklenir. Öyleyse, iyi yönetim için yöneticilerin temel niteliklerinin (karakterinin) de değerlendirilmesi ve izlenmesi zorunludur. III. KAMU YÖNETİCİSİNİN PERFORMANS KRİTERLERİ Temel düzeydeki iş başarısı için kritik önem taşıyan bilgi, beceri, davranış ve değerlere yetkinlik denir (İzgören, 2001: 113). Performans kriterlerinin, yöneticilerden beklenen yetkinlik seviyelerinin ölçülmesini sağlayacak biçimde belirlenmesi gerekmektedir. Bunlar, “yönetici faaliyetleri yetkinlikleri” ve “temel nitelik yetkinlikleri” olmak üzere iki ana gruba, yönetici faaliyetleri yetkinlikleri de alt gruplara ayrılmalıdır. Performans kriterlerine ilişkin ayrıntılı liste ekte bulunmaktadır. IV. DEĞERLENDİRMEYİ YAPMASI GEREKENLER Yöneticileri iş ortamında en iyi tanıyanlar ve “kimin performansının ne derecede olduğunu” en iyi bilenler, işin gereği olarak yöneticilerin en çok ilişkide oldukları yakın çevreleridir. Performans ölçümünde bu çevre tarafından beyan edilecek görüşler en isabetli değerlendirmeler olacaktır. Yöneticilerin üstleri, astları ve aynı unvanda olanlar tarafından görülen özellikleri ve davranışları farklılıklar gösterdiğinden, sağlıklı değerlendirilebilmeleri için bir üstü, bir astı ve eşiti konumunda bulunanlar ile kendisi tarafından değerlendirilmesi uygun olacaktır. V. PERFORMANS DEĞERLENDİRME FAALİYETİ VE HESAPLAMA İŞLEMİ 1. Değerlendirme Faaliyeti Değerlendirmenin ekteki “Yönetici Performansını Bütüncül Değerlendirme Formu” (Ek: 1) kullanılarak, 10 tam not üzerinden, altı aylık veya bir yıllık dönemler sonunda yapılması uygun olacaktır. Değerlendirme işleminin bilgisayar ortamında yapılması ve veri değerlendirme merkezine (personel/insan kaynakları birimine) internet üzerinden gönderilmesi en uygun yoldur. Bunun için değerlendirmeyi yapacak olan her kişiye birer şifre verilmeli ve gizlilik sağlanmalıdır. Bir kişi hakkındaki değerlendirmenin bir defada yapılması ve sonradan değiştirilememesi gerekir. Bilgisayar bulunmayan birimlerde optik okumaya elverişli formlar kullanılması ve bunların insan kaynakları birimlerince bilgisayar ortamına aktarılması gerekecektir. 2. Hesaplama İşlemi Yapılacak bilgisayar programlarıyla, değerlendirme sonuçlarının çok kısa sürede ve otomatik olarak alınması mümkündür. Hesaplama işleminde önce, yönetici 42 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. ÖZGÜR hakkında bir üstü, bir astı, eşiti ve kendisi tarafından düzenlenmiş olan değerlendirme formlarında her soru için verilmiş olan notların ağırlıklı ortalaması alınacaktır. “Toplanmış Değerlendirme Formu”nda (Ek: 2) gösterildiği üzere, ortalama hesaplanırken bir üstünün değerlendirmesi (üstdeğerlendirme) % 40, bir astının değerlendirmesi (astdeğerlendirme) % 30, eşitlerinin değerlendirmesi (eşdeğerlendirme) % 20 ve kendisinin değerlendirmesi (özdeğerlendirme) % 10 oranında ağırlıklı olacaktır. Bu işlem sonucunda her bir soru için birer not oluşturulacaktır. Performans değerlendirme formu doldurmuş olan eşitler ve/veya astlar birden fazlaysa, tabiidir ki öncelikle bunların her soru için verdikleri notların aritmetik ortalamaları alınarak birer adet eşdeğerlendirme ve/veya astdeğerlendirme formu oluşturulması ve ağırlıklı ortalamanın alınması işlemine bundan sonra geçilmesi gerekmektedir. Daha sonra bu notlar, ekteki “Bütüncül Yönetici Performansı Hesaplama Tablosu”nda (Ek: 3) şematik olarak gösterilmiş ve aşağıda açıklanmış bulunan sistemle yapılacak olan hesaplamada kullanılacak ve en son nota ulaşılacaktır. Bu tablonun incelenmesinden de anlaşılacağı üzere; yönetme ve uygulama yetkinliklerinin alt kriter grupları ile temel nitelik yetkinliğinin kendi içlerindeki kriterlerinin ağırlıkları eşit orandadır. Ancak, yönetici faaliyetleri yetkinliğine ait notun hesaplanmasında, bu yetkinliğin birincil alt grupları olan yönetme yetkinliği ile uygulama yetkinliğinin ağırlık oranları her unvan için farklıdır. Hesaplama işleminde; birinci olarak, genel mevzuat bilgisi ve yön verme becerilerine ilişkin kriterlere ait notların ayrı ayrı ortalamaları alınacak, bulunan iki notun ortalaması da yön verme yetkinliği notunu ortaya çıkaracaktır. Liderlik yetkinliği de, kriterlerinin ortalaması ile bulunacaktır. Yön verme yetkinliği notu ile liderlik yetkinliği notlarının ortalaması da yönetme yetkinliğinin notu olacaktır. İkinci olarak, işin mevzuatı hakkındaki bilgi ve uygulama becerilerine ilişkin kriterlerin notlarının ayrı ayrı aritmetik ortalamaları alınacak, bu iki notun ortalaması da uygulama yetkinliğinin notu olacaktır. Üçüncü olarak, yönetme yetkinliği ve uygulama yetkinliği notlarının, unvana göre değişen ağırlık oranları dikkate alınarak bulunacak ortalaması, yönetici faaliyetleri yetkinliği notunu oluşturacaktır. Dördüncü olarak, temel nitelik yetkinliği kriterlerine ait notların eşit ağırlıkları ortalaması alınacak, bulunan not ile yönetici faaliyetleri yetkinliği notunun aritmetik ortalaması alınarak bütüncül yönetici yetkinliği notuna ulaşılacaktır. Hesaplama sistemi ilk bakışta karışık gibi görünse de, bu husus sadece bilgisayar programcılarını ilgilendirmekte olup, onlar için basit bir program niteliğindedir. VI. DEĞERLENDİRME SONUÇLARININ KULLANILACAĞI ALANLAR 1. Geribildirim Performans değerlendirme ile belirlenmiş olan yetkinlik notları, personel (insan kaynakları) birimi tarafından “Bütüncül Performans Karnesi” (Ek: 4) ile ve “kişiye özel” kaydıyla ilgili şahsa geribildirim olarak intikal ettirilmelidir. Bu karnede her kriter için yer alacak yetkinlik notları, Toplanmış Değerlendirme Formundaki hesaplama ile ulaşılmış olan ağırlıklı ortalama notlardır. Değerlendirme yapanlar tarafından başlangıçta verilen notların gizli olması ve özellikle hakkında değerlendirme yapılan kişiye gösterilmemesi önemli bir zorunluluktur. Aksi takdirde kurum içinde huzursuzluklar ve yoğun kişisel Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 43 Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) çekişmeler olabilir. Hakkında değerlendirme yapılan kişiye intikal ettirilecek olan karne, farklı kişiler tarafından yapılan değerlendirmelerin ve kriter gruplarının ağırlıklı ortalamaları ile oluşturulacağından ve karneyi alan kişi, bu karnenin, hakkında form dolduranların ortak değerlendirmesi olduğunu bileceğinden, olumsuz notlar konusunda belirli kişileri suçlayamayacak ve kendini sorgulayacaktır. Öte yandan, bu karne kişilerin yeterli olan ve geliştirilmesi gereken yönleri hakkında bilgilenmelerini sağlayacaktır. Eksiklerini öğrenerek gelişme ihtiyacı duyan personel de bu konularda kişisel gelişim ihtiyacını karşılamaya yönelecektir. 2. Amirleri Bilgilendirme Sıralı bütün amirler, maiyetlerinde çalışan tüm kişilerin performans karnelerini istedikleri zaman inceleyebilmelidir. Bu bilgiler, üstlerin astları hakkında verecekleri kararları, iş dağıtımının sıhhatini ve personeli geliştirme çabalarını olumlu yönde etkileyecektir. Diğer yandan, performans değerlendirmelerinin sadece personel birimlerinde saklanmayıp amirlere intikal ettirildiğinin astlar tarafından bilinmesi, onları performans gösterme konusunda daha gayretli hale getirecektir. 3. Performansa Göre Yükselme Mevcut durumda kamuda çalışanların üst unvanlara atanmaları, unvanlara göre sınavla ve sınavsız olarak iki türlü yapılmaktadır. Müdür ve daha alt unvanlara yükselmelerde uygulanmakta olan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği (23670/18.4.1999 R.G.) yeniden düzenlenerek, yükselme sınavlarına performansı belli bir seviyenin üstündekilerin girmesi sağlanmalıdır. Genel olarak sınav şartı bulunmayan müdürden daha üst unvanlara atamalarda da liyakat ölçüsü bulunmadığı ve atanacak kişinin seçiminin çok genel hukuki sınırlar (657 s.k. 68/B md) çerçevesinde atamaya yetkili amirin takdirinde bulunduğu görülmektedir. Bu atamalarda, performans değerlendirme sonuçlarının atamaya yetkili amirin takdiri hususunda yol gösterici ve belli bir oranda da zorlayıcı olması, çok daha nitelikli yöneticilerin seçilmesine ve atanmasına imkan sağlayacaktır. 4. Yer Değiştirme Yer değiştirme işlemlerinin bir kısmı Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik (18088/25.6.1983 R.G.) ile buna bağlı olarak kurumlarca çıkarılan özel yönetmelik hükümlerine göre yapılmaktadır. Yönetmeliğe tabi olmayan atamalarda ise herhangi bir ölçü bulunmamakta olup, tamamen atamaya yetkili amirin takdirine bağlıdır. Yönetmeliğin yaklaşımıyla kurumların, önemli ve öncelikli birimlerinin bulunduğu bölgelere nitelikli yöneticilerini atama imkanı büyük oranda engellenmiştir. Söz konusu Yer Değiştirme Yönetmeliği değiştirilerek performansa dayalı yeni bir yer değiştirme sistemi getirilmelidir. Bu sistemde sırasıyla, her teşkilat tüm birimlerini stratejik önemine göre derecelendirmeli ve gruplandırmalı; her unvandaki yöneticileri performanslarına göre derecelendirmeli ve gruplandırmalı; her başarı grubundaki yöneticiyi, grubuna uygun önemdeki idarede çalıştırmalıdır. 5. Eğitimi Yönlendirme Performans değerlendirme ile personelin kişisel özellikleri ve yetkinlikleri ölçüleceğinden, bunun sonuçları idarelere, çalışanların yeterli olan ve geliştirilmesi gereken yönleri hakkında bilgilenme sağlayacaktır. Böylece idareler hangi personelini hangi yönden geliştirmesi gerektiğini sağlıklı olarak tespit ederek eğitimlerini birey bazında yönlendirebilecektir. 44 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. ÖZGÜR 6. Ücret Belirleme Performans değerlendirme denildiğinde, buna göre ücret belirleme ilk akla gelen hususlardan biri olmakla birlikte, bu riskli bir konudur. Çünkü, performans değerlendirme için uygun kurumsal kültür zemini oluşturulmadan bu yola gidilmesi, değerlendirmelerin maddi kaygılara dönüşmesi ve objektiflikten büyük oranda sapması ihtimalini güçlendirecektir. Performans değerlendirme sonuçlarının ücretle ilgilendirilmesi, zaman içerisinde ve kademeli olarak yapılmalıdır. Bu ilişkilendirmenin, performans değerlendirme işlemine başlandıktan 3-5 yıl sonra büyük birimlerden ve üst yönetim kademelerinden başlatılması, zamanla gerekli kültür yapısının oluşmasıyla küçük birimlere ve alt kademelere de kaydırılarak uygulamanın 8-10 yıl içerisinde tüm kamu kurumlarına yaygınlaştırılması uygun olabilir. VII. SİSTEMİN YÜRÜRLÜĞE KONULMASI VE ETKENLİĞİ İÇİN YAPILMASI GEREKENLER 1. Mevzuatı Düzenleme Performans değerlendirme sisteminin uygulamaya geçirilebilmesi için Devlet Memurları Kanunu’nun siciller konusundaki 109 ve müteakip maddeleri ile Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğinin (19255/18.10.1986 R.G.) ve ilgili diğer mevzuatın yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. 2. Eğitim Verme Bu performans değerlendirme sisteminin sağlıklı uygulanabilmesi için değerlendirme yapacak kişilerin sistem hakkında bilgilendirilmesi ve sistemi tam olarak anlamalarının sağlanması gerekmektir. Bunun için benzer unvanda olanlar, gruplar halinde seminere alınmalı ve uygulamalı olarak değerlendirmenin nasıl yapılacağı, sistemin nasıl işleyeceği ve sonuçların nerelerde kullanılacağı anlatılmalıdır. Bu eğitimler önceleri yoğun, birkaç yıl sonra ise dönemsel hale getirilmelidir. 3. Yetkinlik Katalogu Hazırlama Çalışanların kendilerinden beklenen yetkinliklerin neler olduğunu açık olarak bilebilmesi için her kurum, tüm unvanlarını kapsayan detaylı yetkinlik katalogları hazırlamalı ve bunların bütün ilgililere ulaşmasını sağlamalıdır. Böylece çalışanlar, kendilerinden beklenenleri açık olarak bilebilecekler ve kendilerini buna göre yetiştirebileceklerdir. 4. Pilot Uygulama Sistemin bir anda bütün ülkede ve tüm kamu kurumlarında uygulamaya geçirilmesi doğru olmayacaktır. Önce büyük kurumların merkez ve bazı büyük taşra birimlerinde uygulanmalı, gerekli tecrübe ve buna göre düzeltmeler sağlandıktan sonra, her yıl kademeli olarak uygulama alanı genişletilmelidir. 5. Değerlendirme Sonuçlarına Uygun Yönetim Performans değerlendirme sisteminin çalışanlar tarafından benimsenmesi ve değerlendirme yapanların sorumluluk hissetmelerinin en önemli etkeni, ortaya çıkan sonuçların üst yönetim tarafından önemsenmesi ve bu sonuçlara göre işlemler yapılmasıdır. Terfilerin, tayinlerin ve eğitimlerin performans değerlendirme sonuçlarına göre yönlendirildiğinin çalışanlar tarafından gözlenmesi, performans değerlendirme formlarını anlamlı hale getirecektir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 45 Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) VIII. SONUÇ Kamu yöneticilerini yetiştiren ve biçimlendiren bürokratik sistem kaliteli yönetici üreten niteliğe kavuşturulmadıkça, yapılan mevzuat ve teşkilat düzenlemeleri ile yönetici değişiklikleri beklenen neticeyi vermeyecektir. İç dinamiklerinden güç almayan bir sistemin gelişmesi ve iyileştirme çabalarının başarılı olması mümkün değildir. Bu nedenle, yapılması gereken ilk iş, bürokrasiyi nitelikli biçime dönüştürecek ve bunu sürdürecek sistemin yürürlüğe konulmasıdır. Kurulacak sistem, kaldıraç gücü olan düzenlemelerle toplumsal aklı ve enerjiyi devreye sokmalı, öncelikle yöneticileri doğru davranışa yönlendirerek, sürekli etkisiyle tüm yapıyı değiştirmelidir. Kaldıraç gücünün devreye sokulması hep en alttaki döngünün güçlendirilmesini ve/veya en üst döngünün zayıflatılmasını içerdiğinden (Senge, 2004: 126), kalitenin yükselebilmesi için öncelikle yöneticilerin performanslarının doğru yöntemlerle ölçülmesi ve atamalarda bu ölçümlerin dikkate alınması gerekmektedir. Önerdiğimiz performans değerlendirme sisteminin “bütüncül” olması; bir taraftan dört veri kaynağına dayanması, diğer taraftan da kriterlerinin yönetici için gerekli olan bilgi ve beceriler ile birlikte temel nitelik (karakter) özelliklerini de kapsamasındandır. Bu sistemde yöneticiler; kendilerinden beklenen işlevsel yetkinliklere dair kriterlere göre üst, ast ve eşit unvanda bulunanlar ile kendileri tarafından değerlendirilecektir. Kriterlerin ve değerlendirmeyi yapan dört tarafın vereceği notların sonucu etkileme oranları farklıdır. Bilgisayar ortamında yapılacak değerlendirme sonucunda yöneticiye “Bütüncül Performans Karnesi” verilecek, bu karne yöneticinin bütün amirlerinin de bilgisine sunulacaktır. Belirli aralıklarla yapılacak değerlendirmelerdeki notların seyri izlenecek ve yöneticiler, bir yandan performanslarına paralel önem derecesindeki yerlerde görevlendirilecek, diğer yandan da eksik oldukları yönlerde eğitileceklerdir. Bu ölçme sistemi sonuçlarının yatay ve dikey atamalarda esas alınması ile, zaman içinde her yöneticinin niteliğine ve performansına uygun birimde ve unvanda istihdamı gerçekleşecektir. Böylece kamu yönetimine ivme kazandırılacak, etkin ve verimli bürokratik yapının oluşması ve devamı sağlanacaktır. KAYNAKÇA: İzgören, A. Ş. (2001), Geleceğin Organizasyonunu Yaratmak, Elma Yayınevi Mackenzie, R.A. (1989), Zaman Tuzağı, İlgi Yayıncılık, İstanbul Margerıson, C. (1985), Nasıl Bir Yöneticisiniz? Yönetim Tarzınızı Nasıl Değerlendirirsiniz? İlgi Yayıncılık, İstanbul Senge, P. M. (2004), Beşinci Disiplin, Yapı Kredi Yayınları, 2. Baskı, İstanbul Türkel, A. U. (1998), İnsan Kaynaklarının Etkin Yönetimi, Türkmen Kitapevi, İstanbul Resmi Gazeteler 46 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. ÖZGÜR EK: 1 GİZLİ YÖNETİCİ PERFORMANSINI BÜTÜNCÜL DEĞERLENDİRME FORMU DEĞERLENDİRİLENİN: Adı ve Soyadı: ............................................ Sicil No: ...................... Unvanı: ........................................................ Görev Yeri: ....................................... Değerlendirilme Dönemi: ..../...../.............. - ...../....../............... I. YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİĞİ (1) YÖNETME YETKİNLİĞİ A. YÖN VERME YETKİNLİĞİ a. Genel Mevzuat Bilgisi 1. Devlet teşkilatı ve mevzuatı hakkında bilgisi 2. Kurumun teşkilat mevzuatı hakkında bilgisi 3. Devlet Memurları Kanunu hakkında bilgisi 4. Resmi yazışma kuralları hakkında bilgisi b. Yön Verme Becerileri 1. Planlama becerisi 2. Koordinasyon becerisi 3. Kontrol becerisi 4. İnisiyatif alabilmesi 5. Önemli işlere öncelik vermesi 6. Zamanı etkin ve verimli kullanması B. LİDERLİK YETKİNLİĞİ 1. Dinlemede aktifliği 2. Anlatımının canlılığı ve anlaşılırlığı 3. İkna becerisi 4. Astlarını motive edebilmesi 5. Kılık kıyafetine özeni 6. Beden dilini olumlu kullanımı 7. Takım çalışmasına yatkınlığı 8. Verimli çalışmaya uygun olumlu örgüt iklimi yaratması 9. Diğer birim ve kurumların eşit seviyedeki yöneticileri ile uyumu 10. Maiyetindekileri yetiştirme gayreti 11. Hizmetin kalitesini artırma gayreti 12. Sorunların sebebini ortadan kaldırma gayreti 13. Astlarının farklı fikirlerini söylemesine olgunlukla izin vermesi (2) UYGULAMA YETKİNLİĞİ A. İŞİN MEVZUATI HAKKINDA BİLGİSİ (Her kuruma/birime/işe göre farklı mevzuat) 1. …............... 2. …............... 3. ................... 4. …............... B. UYGULAMA BECERİLERİ 1. Sorumluluklarını kendiliğinden, zamanında yerine getirmesi 2. Kendine intikal eden işi makul sürede doğru sonuçlandırması 3. İşinde hukuk mantığına uygun çalışması 4. İşinde dikkat ve intizamı 5. Yazılı ifade becerisi II- TEMEL NİTELİK YETKİNLİĞİ 1. Adaletli davranması 2. Kamu mal ve kaynaklarını etkin ve verimli kullanımı 3. Maiyetinin hak ve hukukunu savunması 4. Kişisel çıkarlarına aşırı düşkün olmaması 5. Geliri ile gideri arasındaki denge Not: Değerlendirme 10 tam nota göre yapılacaktır. YETKİNLİK NOTLARI FORMU DOLDURANIN: Adı ve Soyadı: ............................................ Sicil No: ...................... Unvanı: ....................................................... Görev Yeri: ........................................ Değerlendirdiği kişi ile birlikte çalışmaya başladığı tarih: ...../....../............ İmzası: Doldurma tarihi: ...../....../............ x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x GİZLİ Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 47 Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) EK: 2 GİZLİ TOPLANMIŞ DEĞERLENDİRME FORMU DEĞERLENDİRİLENİN: Adı ve Soyadı: ................................................ Sicil No: ...................... Unvanı: ............................................................ Görev Yeri: ....................................................... Değerlendirilme Dönemi: ..../...../.............. - ...../....../............... I. YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİĞİ YETKİNLİK NOTLARI EŞ DEĞERLENDİRME ÖZ DEĞERLENDİRME % 40 % 30 % 20 % 10 AĞIRLIKLI ORTALAMA ETKİ ORANI a. Genel Mevzuat Bilgisi AST DEĞERLENDİRME A. YÖN VERME YETKİNLİĞİ ÜST DEĞERLENDİRME (1) YÖNETME YETKİNLİĞİ x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x 1. Devlet teşkilatı ve mevzuatı hakkında bilgisi x 2. Kurumun teşkilat mevzuatı hakkında bilgisi x 3. Devlet Memurları Kanunu hakkında bilgisi x 4. Resmi yazışma kuralları hakkında bilgisi x b. Yön Verme Becerileri 1. Planlama becerisi x 2. Koordinasyon becerisi x 3. Kontrol becerisi x 4. İnisiyatif alabilmesi x 5. Önemli işlere öncelik vermesi x 6. Zamanı etkin ve verimli kullanması x B. LİDERLİK YETKİNLİĞİ 1. Dinlemede aktifliği x 2. Anlatımının canlılığı ve anlaşılırlığı x 3. İkna becerisi x 4. Astlarını motive edebilmesi x 5. Kılık kıyafetine özeni x 6. Beden dilini olumlu kullanımı x 7. Takım çalışmasına yatkınlığı x 8. Verimli çalışmaya uygun olumlu örgüt iklimi yaratması x 9. Diğer birim ve kurumların eşit seviyedeki yöneticileri ile uyumu x 10. Maiyetindekileri yetiştirme gayreti x 11. Hizmetin kalitesini artırma gayreti x 12. Sorunların sebebini ortadan kaldırma gayreti x 13. Astlarının farklı fikirlerini söylemesine olgunlukla izin vermesi x (2) UYGULAMA YETKİNLİĞİ A. İŞİN MEVZUATI HAKKINDA BİLGİSİ (Her kuruma/birime/işe göre farklı mevzuat) 1. …............... x 2. …............... x 3. ................... x 4. …............... x B. UYGULAMA BECERİLERİ 1. Sorumluluklarını kendiliğinden, zamanında yerine getirmesi x 2. Kendine intikal eden işi makul sürede doğru sonuçlandırması x 3. İşinde hukuk mantığına uygun çalışması x 4. İşinde dikkat ve intizamı x 5. Yazılı ifade becerisi x II- TEMEL NİTELİK YETKİNLİĞİ 1. Adaletli davranması x 2. Kamu mal ve kaynaklarını etkin ve verimli kullanımı x 3. Maiyetinin hak ve hukukunu savunması x 4. Kişisel çıkarlarına aşırı düşkün olmaması x 5. Geliri ile gideri arasındaki denge x GİZLİ 48 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. ÖZGÜR EK: 3 60 70 BÜTÜNSEL YÖNETİCİLİK NOTU AĞIRLIKLI ORTALAMA BÖLÜMLERİN ARİTMETİK ORTALAMALARI Müsteşar Vali 50 x BÜTÜNCÜL YÖNETİCİ YETKİNLİĞİ Vali Yrd. 40 İl Müdür Yrd. İl Müdürü Müdür Şube Müdürü Daire Başkanı Genel Müd.Yrd. Genel Müdür Müsteşar Yrd. Müdür Yrd. Şef Şef MERKEZ TAŞRA 30 YETKİNLİK KRİTERLERİ TOPLANMIŞ DEĞERLENDİRME FORMU YETKİNLİK NOTLARI BÜTÜNCÜL YÖNETİCİ PERFORMANSI HESAPLAMA TABLOSU YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİK KRİTERLERİNİN AĞIRLIKLI ORTALAMAYA UNVANLARA GÖRE ETKİ ORANLARI (%) ALT ORTA ÜST DÜZEY DÜZEY DÜZEY I. YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİĞİ 80 90 (1) YÖNETME YETKİNLİĞİ A. YÖN VERME YETKİNLİĞİ a. Genel Mevzuat Bilgisi 1. Devlet teşkilatı ve mevzuatı hakkında bilgisi 2. Kurumun teşkilat mevzuatı hakkında bilgisi 3. Devlet Memurları Kanunu hakkında bilgisi 4. Resmi yazışma kuralları hakkında bilgisi b. Yön Verme Becerileri 1. Planlama becerisi 2. Koordinasyon becerisi 3. Kontrol becerisi 4. İnisiyatif alabilmesi 5. Önemli işlere öncelik vermesi 6. Zamanı etkin ve verimli kullanması B. LİDERLİK YETKİNLİĞİ 1. Dinlemede aktifliği 2. Anlatımının canlılığı ve anlaşılırlığı 3. İkna becerisi 4. Astlarını motive edebilmesi 5. Kılık kıyafetine özeni 6. Beden dilini olumlu kullanımı 7. Takım çalışmasına yatkınlığı 8. Verimli çalışmaya uygun olumlu örgüt iklimi yaratması 9. Diğer birim ve kurumların eşit seviyedeki yöneticileri ile uyumu 10. Maiyetindekileri yetiştirme gayreti 11. Hizmetin kalitesini artırma gayreti 12. Sorunların sebebini ortadan kaldırma gayreti 13. Astlarının farklı fikirlerini söylemesine olgunlukla izin vermesi Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x 49 Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi) 70 60 50 40 30 20 10 (2) UYGULAMA YETKİNLİĞİ A. İŞİN MEVZUATI HAKKINDA BİLGİSİ (Her kuruma/birime/işe göre farklı mevzuat) 1. …............... x 2. …............... x 3. ................... x 4. …................ x B. UYGULAMA BECERİLERİ 1. Sorumluluklarını kendiliğinden, zamanında yerine getirmesi 2. Kendine intikal eden işi makul sürede doğru sonuçlandırması 3. İşinde hukuk mantığına uygun çalışması 4. İşinde dikkat ve intizamı 5. Yazılı ifade becerisi II- TEMEL NİTELİK YETKİNLİĞİ 1. Adaletli davranması 2. Kamu mal ve kaynaklarını etkin ve verimli kullanımı 3. Maiyetinin hak ve hukukunu savunması 4. Kişisel çıkarlarına aşırı düşkün olmaması 5. Geliri ile gideri arasındaki denge 50 x x x x x x x x x x x x x x Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 B. ÖZGÜR EK: 4 KİŞİYE ÖZEL BÜTÜNCÜL PERFORMANS KARNESİ (YÖNETİCİLER İÇİN) BÜTÜNCÜL YÖNETİCİ YETKİNLİĞİ I. YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİĞİ (1) YÖNETME YETKİNLİĞİ A. YÖN VERME YETKİNLİĞİ a. Genel Mevzuat Bilgisi 1. Devlet teşkilatı ve mevzuatı hakkında bilgisi x 2. Kurumun teşkilat mevzuatı hakkında bilgisi x 3. Devlet Memurları Kanunu hakkında bilgisi x 4. Resmi yazışma kuralları hakkında bilgisi x b. Yön Verme Becerileri 1. Planlama becerisi x 2. Koordinasyon becerisi x 3. Kontrol becerisi x 4. İnisiyatif alabilmesi x 5. Önemli işlere öncelik vermesi x 6. Zamanı etkin ve verimli kullanması x B. LİDERLİK YETKİNLİĞİ 1. Dinlemede aktifliği x 2. Anlatımının canlılığı ve anlaşılırlığı x 3. İkna becerisi x 4. Astlarını motive edebilmesi x 5. Kılık kıyafetine özeni x 6. Beden dilini olumlu kullanımı x 7. Takım çalışmasına yatkınlığı x 8. Verimli çalışmaya uygun olumlu örgüt iklimi yaratması x 9. Diğer birim ve kurumların eşit seviyedeki yöneticileri ile uyumu x 10. Maiyetindekileri yetiştirme gayreti x 11. Hizmetin kalitesini artırma gayreti x 12. Sorunların sebebini ortadan kaldırma gayreti x 13. Astlarının farklı fikirlerini söylemesine olgunlukla izin vermesi x (2) UYGULAMA YETKİNLİĞİ A. İŞİN MEVZUATI HAKKINDA BİLGİSİ (Her kuruma/birime/işe göre farklı mevzuat) 1. …............... x 2. …............... x 3. ................... x 4. …................ x B. UYGULAMA BECERİLERİ 1. Sorumluluklarını kendiliğinden, zamanında yerine getirmesi x 2. Kendine intikal eden işi makul sürede doğru sonuçlandırması x 3. İşinde hukuk mantığına uygun çalışması x 4. İşinde dikkat ve intizamı x 5. Yazılı ifade becerisi x II- TEMEL NİTELİK YETKİNLİĞİ 1. Adaletli davranması x 2. Kamu mal ve kaynaklarını etkin ve verimli kullanımı x 3. Maiyetinin hak ve hukukunu savunması x 4. Kişisel çıkarlarına aşırı düşkün olmaması x 5. Geliri ile gideri arasındaki denge x KİŞİYE ÖZEL Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 BÜTÜNSEL YÖNETİCİLİK NOTU AĞIRLIKLI ORTALAMA BÖLÜMLERİN ARİTMETİK ORTALAMAL ARI YETKİNLİK KRİTERLERİ KARNEYİ GÖNDEREN İNSAN KAYNAKLARI BİRİMİ YETKİLİSİNİN: Adı ve Soyadı: .............................................................. Unvanı: .......................................................................... İmzası: Mühür: YETKİNLİK NOTLARI KARNE SAHİBİNİN (DEĞERLENDİRİLENİN): Adı ve Soyadı: ............................................................... Sicil No: ....................... Unvanı: .......................................................................... Görev Yeri: .................................................................... Değerlendirilme Dönemi: .../..../........... - ..../...../............ x x x x x x x x x x x 51 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları İlhami SÖYLER* ÖZET Bilgi edinme ihtiyacı insanın biyolojik ve fizyolojik ihtiyaçları gibi önem taşır. Bilgi, eğitimle edinilen bir olgudur. Eğitim hizmetleri arasında önemli bir yere sahiptir. Kamu hizmetleri, hem idare hukukunun, hem de kamu maliyesinin ilgi alanı içinde bulunmaktadır. Eğitim hizmetleri içinde yüksek öğretim hizmetlerinin özel bir yeri vardır. Yüksek öğretim hizmetleri ülkemizde devlet üniversiteleri ve vakıf üniversiteleri tarafından sunulmaktadır. Vakıf üniversitelerinin çeşitli sorunları vardır. Bu sorunların başında kaynakharcama sorunları yer almaktadır. Bu makalede vakıf üniversitelerinin finansal ve vergisel sorunları tartışılmaktadır. Anahtar kelimeler : Kamu Hizmetleri, Eğitim Hizmetleri, Devlet Üniversiteleri, Vakıf Üniversiteleri, Finansal Sorunlar, Vergisel Sorunlar. ABSTRACT The need for information is as important as biological and physiological needs of the man. İnformation is a fact that is acquired via education. Among public services, educational services have a significant role. Public services are within the coverage of both administrative law and public finance. In educational services, higher educational services are specifically important. In Turkey, the higher education is provided by state and foundation universities. Foundation universities have various problems, of which resource-expenditure problems are the principal ones. * Doç.Dr., Sayıştay Başkanlığı, Savcı Yardımcısı, isoyler@sayistay.gov.tr Not: Bu makale 3-4 Nisan 2008 tarihlerinde Atılım Üniversitesi’nce düzenlenen “Türkiye’nin 2003 Vizyonunda Vakıf Üniversiteleri Kongresi”nde bildiri olarak sunulmuştur. 52 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER This paper discusses financial and tax-related problems of foundation universities. KEY WORDS Public Services, Educational Services, State Universities, Universities, Financial problems, tax-related problems. Foundation JEL Classification : JEL : 122-Educational finance, JEL : 123-Higher Education Research Institutions. GİRİŞ Hem bireysel, hem de sosyal bir varlık olan insanın bilgi sahibi olma ihtiyacı, biyolojik ve fizyolojik ihtiyaçları kadar önem taşımaktadır. İnsanın bilgi sahibi olma isteği, eğitim olgusu ile mümkün bulunmaktadır. Diğer taraftan “refah toplumu”nun oluşturulması, ancak bilim ve teknolojiye hakim, bilim ve teknolojiyi ekonomik faydaya dönüştürme yeteneği kazanmış, kaliteli, seçkin insanlarla mümkün bulunmaktadır. Bu amacın gerçekleştirilmesinde, ilk ve orta öğretimin yanında yükseköğretim hizmetlerinin özel bir konumu ve önemi vardır. Bu noktada ilk öğretimin temel, orta öğretimin ise hazırlayıcı rolü bulunmaktadır. Yükseköğretim kurumları ise “refah toplumu”nun oluşturulmasında birer ihtisas mektebi rolünü üstlenmişlerdir. Bu yönü ile yükseköğretim hizmetleri, insanın mesleki yaşantısında ve kişisel gelişiminde belirleyici bir konuma sahip bulunmaktadır. Kamu ekonomisi teorisinde yarı kamusal (kolektif) hizmetler grubunda bulunan eğitim hizmetleri içinde belirleyici bir konumu bulunan yükseköğretim hizmetleri, ülkemizde devlet ve vakıf üniversiteleri eliyle yürütülmektedir. Ne var ki vakıf üniversitelerinin büyük bir kısmının önemli ölçüde finansal ve vergisel sorunları bulunmaktadır. Vakıf üniversitelerinin finansal sorunlarının başında, kuruluş yeri için arsa ve arazi temini, devletin katkı paylarının yetersizliği ve kurucu vakıfların mali bünyelerinin zayıflığı bulunmaktadır. Vakıf üniversitelerinin vergisel sorunlarının başında ise öğrenci harçlarının (katkı paylarının) devlet üniversitelerinin aksine katma değer vergisine tabi tutulması yer almaktadır. Bu çalışmanın amacı, yukarıda özetle belirtilen finansal ve vergisel sorunların tartışılması ve çözüm yollarının sunulmasıdır. Çalışmanın birinci bölümünde, kamu hizmeti kavramı ve çeşitleri açıklanarak, kamu ekonomisi teorisinde yarı kamusal hizmetler kategorisinde yer alan eğitim hizmetleri ve bunların türleri ile finansman yöntemleri üzerinde durulacaktır. Zira vakıf üniversitelerince sunulan yükseköğretim hizmetlerinin ortaya konulması açısından bu durum önem taşımaktadır. Çalışmanın ikinci bölümünde ise vakıf üniversitelerinin finansal sorunları ele alınacaktır. Bu çerçevede vakıf üniversitelerinin mevcut finansal kaynakları (öğrenci katkı payları, devlet katkıları ve Hazine’ce sağlanan ucuz arsa temini) ile tarafımızca önerilen potansiyel finansal kaynaklar (kurucu vakıfların mali bünyelerinin güçlendirilmesi, devletce sağlanan nakdi katkıların iyileştirilmesi, Hazinenin daha uygun koşullarda, arsa ve arazi temini ile bağış ve yardımlara işlerlik Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 53 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları kazandırılması) normatif açıdan analiz edilecektir. Çalışmanın üçüncü bölümünde ise vakıf üniversitelerinin vergisel sorunları çerçevesinde, sözkonusu eğitim kurumlarının kurumlar vergisi, katma değer, vergisi emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi ile belediyelerce alınan çeşitli vergiler karşısındaki durumları tartışılarak, özellikle devlet üniversitelerinin aksine öğrenci harçlarından (katkı paylarından) katma değer vergisi alınmasının haksızlığına vurgu yapılacaktır. Çalışma, yukarıda yer alan açıklama, analiz ve değerlendirmelerin özetlendiği sonuç bölümü ile son bulacaktır. I. KAMU HİZMETLERİ BAĞLAMINDA EĞİTİM HİZMETLERİNİN YERİ VE ÖNEMİ Kamu ekonomisi teorisinde, eğitim hizmetleri, kamu hizmetleri kapsamında bulunan yarı toplumsal mal ve hizmetler kategorisinde bulunmaktadır. Kamu hizmeti kavramının (eğitim hizmetleri de dahil) tanımı, içeriği, çeşitleri ve gördürme yöntemleri idare (yönetim) hukukunun, bunların finansman biçimi ise kamu ekonomisi teorisinin ilgi alanı içinde bulunmaktadır. Bu itibarla, öncelikle kamu hizmeti kavramı ve çeşitlerinin açıklanması, bunun ardından da eğitim hizmetinin mahiyetinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. A. KAMU HİZMETİ KAVRAMI Kamu hizmeti, idare hukukunun en temel kavramlarından birisidir. Kamu hizmeti, kamu yönetiminin uğraşı alanının belirlenmesinde yardımcı olan bir kavramdır1. Ancak kamu hizmeti kavramının tanımı konusunda öğretide genel bir uzlaşma sağlanamamıştır. Kamu hizmeti kimi kez “kamu kuruluşları” anlamında kimi kez de “faaliyet, iş, uğraş” anlamında kullanılmıştır. Zaman zaman da “belli bir usulü, hukuki rejimi” ifade etmek için kullanılmıştır. O halde kamu hizmeti kavramı organik açıdan, maddi açıdan ve şekli açıdan ifade edilebilmektedir. -Organik açıdan kamu hizmeti, belli bir görevi yürütmek üzere kamu tüzel kişisi tarafından tahsis edilmiş bulunan ajan ve vasıtaların bütünü olarak tanımlanmıştır2. Anayasa’nın 70. maddesindeki “Her Türk kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir” hükmündeki kamu hizmeti kavramı ile devlet örgütü kastedilmiştir. Ancak organik yaklaşım geçerliliğini günümüzde yitirmiştir. “Kamu hizmeti” nin mutlaka bir kamu kuruluşu tarafından yürütülmesi gerekmemekte, imtiyaz yöntemiyle özel kişilerce de yürütülmesi mümkün hale gelmiştir. -Maddi açıdan kamu hizmeti, bu faaliyetin niteliğine bakılarak tanımlanmaktadır. Buna göre kamu hizmeti, giderilmesinde kamu yararı olan toplumsal bir ihtiyacı karşılayan faaliyettir. Anayasa’nın 47. maddesinde yer alan “Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler ….. devletleştirilebilir” hükmündeki kamu hizmeti kavramı, iş, faaliyet, uğraşı anlamında kullanılmıştır. Ne var ki maddi yaklaşım da bugün artık kamu hizmeti kavramını açıklamaya yetmemektedir. Zira, insan faaliyetleri, niteliklerine göre değil, belli bir dönemde ve belli bir yerde topluma egemen olan sosyal, siyasal ve ekonomik sisteme göre kamusal veya özel hizmet olarak ayrılabilirler. Dolayısıyla her insani faaliyet kamu hizmeti olmaya 1 2 A. Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, 21. Baskı, Ankara, 2004, s. 281. Metin Günday, İdare Hukuku, 7. Baskı, İmaj Yayıncılık, Ankara, 2003, s. 282. 54 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER elverişlidir.Bir faaliyet siyasi ve idari organlarca “kamu hizmeti” olarak kabul edilmemişse kamu hizmeti sayılmayacaktır3. -Şekli açıdan kamu hizmeti ise belli bir usulü, hukuki rejimi ifade etmektedir. Buna göre bir faaliyetin kamu hizmeti sayılabilmesi için kamu hizmetleri hukuki rejimine, yani kamusal yönetim usullerine tabi tutulmuş olması gerekir. Ancak bu yaklaşım da diğerleri gibi gevşemeye ve çözülmeye doğru yol almıştır. Sosyal devlet anlayışının benimsenmesi sonucu, devletin ekonomik ve sosyal yaşama müdahil olması ile o zamana kadar özel kesimce yürütülen ekonomik ve sinai faaliyetler, kamu hizmeti haline dönüşmüş fakat bunlar kamu hukuku rejimine değil, özel hukuk rejimine tabi tutulmuşlardır4. Yukarıda kısaca açıklanan farklı yaklaşım ve anlayışlar da gösteriyor ki kamu hizmeti kavramı için ortak bir tanım yapmak oldukça güçlük arzetmektedir. Devlet anlayışında ve topluma sunulan hizmetlerin niceliğinde ve niteliğinde meydana gelen gelişmelerin ve değişmelerin ışığında kamu hizmeti kavramı da yeni anlam ve işlevler yüklenmektedir. Yasalarımızda açıkça kamu hizmeti kavramına yer verilmediği gibi, yargı kararlarında da özgün bir tanıma rastlanmamaktadır. Öğretide de ortak bir tanımlama yapılamamıştır. Prof. Dr. Tahsin B. Balta, kamu hizmeti kavramını, “bir kamu kurumunun ya kendisi tarafından, ya da yakın gözetimi altında özel girişim eliyle kamuya sağlanan hizmet” olarak tanımlamıştır5. Ord. Prof. Dr. Sıdık Sami Onar, kamu hizmeti kavramını “devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetimi ve denetimi altında genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak ve gidermek, kamu yararını sağlamak için yapılmış ve topluma sunulmuş sürekli ve düzenli faaliyetler” olarak tanımlamıştır6. Anayasa Mahkemesi de 9.2.1994 tarihli ve E.94/43, K.94/42-2 sayılı kararı ile Onar’ın tanımını yinelemiştir7. B. KAMU HİZMETİNİN ÖZELLİKLERİ Kamu hizmeti kavramının mevzuatımızda, yargı kararlarında ve öğretide, genel kabul görmüş ortak bir tanımının bulunmaması, bizleri kavramın özelliklerine başvurmayı zorunlu kılmaktadır. Kamu hizmetlerinin özellikleri aşağıda kısaca açıklanmıştır. -Kamuya yararlı bir hizmettir : Kamu hizmeti kamu yararına işleyen bir hizmettir. Kamuya dolaylı olarak yararlı hizmetler kamu hizmeti sayılmaz. Örneğin kamu kuruluşlarının özel mallarına ilişkin hizmetler dolaylı nitelikte olduğundan kamu hizmeti sayılmazlar. -Nesnel bir hizmettir : Kamu hizmetlerinden yararlanmada eşitlik ilkesi gözetilir. Kısaca birey hizmetten yararlanan konumundadır. Ancak kamu hizmetlerinden yararlananların hak ve özgürlükleri, üçüncü kişilerin zararına olmamalıdır. 3 Günday, a.g.e., s. 284. Günday, a.g.e., s. 284. Tahsin B. Balta, İdare Hukuku, İstanbul, 1972, s. 18. 6 Veysel Tuncil, “Kamu Hizmeti”, www.turkhukuksitesi.com.makale-199htm. 7 Bkz., R.G. : 24.01.1995/22181. 4 5 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 55 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları -Sürekli bir hizmettir : Kamu hizmetlerinin ortak özelliklerinden biriside bu hizmetlerin sürekli (kesintisiz) ve düzenli olarak ifa edilmesidir. Kamu görevlileri için getirilen görev yasağı bu düşüncenin bir tezahürü olarak belirmiştir. -Değişken ve gelişen bir hizmettir : Kamu hizmetleri gelişen toplumun ihtiyaçlarına göre değişme gösteren ve bu ihtiyaçlara uyarlanabilen faaliyetlerdir. Bu itibarla kamu hizmetlerinin örgütlenmesinde ve işleyişinde yeni yöntemlere, araç, gereçlere ve düzenlemelere başvurulması gerekir. -Kamu kuruluşunca veya onların gözetimi altında yürütülen bir hizmettir : Kamu hizmetleri ya kamu tüzel kişileri tarafından, ya da onun denetimi veya gözetimi altında özel kişilerce sunulur. Zaman içinde kamu hizmetleri kamu kesiminin dışına taştığı için özel kesimce de yürütülür olmuştur. Ancak, kamu kesiminin bu faaliyetleri sıkı bir şekilde denetim altında bulundurması gerekir. -Kamusal finansmana tabi bir hizmettir : Kamu hizmetleri kural olarak vergi ve benzeri kamu gelirleri ile finanse edilirler. Ancak, devlet finansman sıkıntısı nedeniyle hizmetten yararlananlardan, “harç” veya “katılım bedeli” adı altında bir takım ek ödemelerde bulunmalarını isteyebilir. Üniversite öğrencilerinden alınan öğrenci katkıları buna örnek teşkil eder. Anayasa Mahkemesi 18.2.1985 tarihli ve E. 1984/9, K. 1985/4 sayılı kararı ile “karayolları ve köprülerden alınan geçiş paraları ile kimi hastane ücretlerini” bu çerçevede değerlendirmiştir8. -Siyasal tercihlere göre belirlenen bir hizmettir : Kamu hizmetleri kamusal karar alma süreci içinde belirlenen bir hizmettir. Bu nokta da bir hizmetin kamu hizmeti niteliğine bürünmesinde yasa koyucunun iradesi rol oynamaktadır. Yasama organı veya onun yetkili kıldığı idari organlar, kamusal ihtiyaçların gerekli kıldığı durumlarda, herhangi bir alanı yasal çerçeve içine alarak kamu hizmeti kurabilir9 (9). Bir kamu hizmetinin kurulması belli bir örgütün kurulmasını da gerekli kılar. Bu örgüt de her halde kanunla kurulur. Özetle, kamu hizmetlerinin belirlenmesinde asli yetki yasama organınındır. C. KAMU HİZMETLERİNİN TÜRLERİ Kamu hizmetleri, idare hukuku ve kamu ekonomisi teorisince ayrı ayrı tasnife tabi tutulmuştur. İdare hukuku, kamu hizmetlerini, bunların yürütülme biçimini esas aldığından konuları itibariyle sınıflandırırken, kamu ekonomisi teorisi, bunların finansman biçimini ön planda tutarak işlevsel açıdan sınıflandırmış bulunmaktadır. 1. Konuları Açısından Kamu Hizmetleri İdare hukukunun benimsediği tasnif biçimine göre, kamu hizmetleri, idari, iktisadi ve sosyal kamu hizmetleri ile bilimsel-kültürel kamu hizmetlerinden oluşmaktadır. a. İdari (Yönetsel) Kamu Hizmetleri İdari kamu hizmetleri, kamu yönetiminin yani idarenin geleneksel hizmetleridir. Savunma, adalet, sağlık ve bayındırlık hizmetleri gibi. Eğitim hizmetleri de bu kategoride yer alır. Bu tür hizmetler kural olarak kamu hukuku kuralları içinde ve kamusal yönetim usulleri çerçevesinde yürütülür. İdari kamu hizmetleri tüm 8 9 Bkz., R.G. : 26.6.1985/18793. Ali Rıza Yücel, “Kamu İmtiyaz Sözleşmeleri”, www.intes.org.tr/06/dergi/?,Sayı: 95 & makale= 31 56 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER unsurları ile kamu hukuku rejimine tabidir. Uyuşmazlıkları da idari yargının görev alanı içinde bulunmaktadır. Üniversiteler bir idari kamu hizmeti yürütmektedirler10. b. İktisadi Kamu Hizmetleri İkitisadi kamu hizmetleri, 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren ortaya çıkan ekonomik ve sınai nitelikli bir takım hizmetlerdir. Bu hizmetler, bir taraftan özel faaliyetlere benzerken, diğer taraftan da kamu hizmeti niteliğini korumaktadır. Bunlar iç işlemlerinde kamu hukuku kurallarına tabi iken, tedarik ve sunum biçimi açısından özel hukuk kurallarına tabidir. Ancak bu durum, hizmetin kamusal niteliğini bozmamaktadır. c. Sosyal Kamu Hizmetleri Sosyal kamu hizmetleri, devlet ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından eskiden beri yürütülen, sosyal yardım ve sosyal güvenlik hizmetleri, iş ve işçi bulma hizmetleri ve fakirlerin korunması ve kollanması gibi faaliyetleri içermektedir. Bu hizmetler ikinci Dünya Savaşından sonra gelişen çalışma düzenine ve benzeri sosyal güvenliğe ilişkin faaliyetlerdir. Sosyal kamu hizmetlerinde de idari kamu hizmetleri gibi kamu yararı ağır basmaktadır. Kârlılık ve verimlilik kaygısı sosyal kamu hizmetlerinde geçerli değildir. Bu hizmetlerde iktisadi kamu hizmetlerine benzer bir katılma payı (işçilik primi gibi) da söz konusudur. d. Bilimsel-Kültürel Kamu Hizmetleri Bilimsel-kültürel kamu hizmetleri, kamu yönetiminin (idarenin) yakın zamanlarda genellikle özel faaliyete konu olan bilimsel ve teknik araştırmalara, müzik, resim, tiyatro, bale gibi sanat ve kültür hareketlerine el atması sonucunda ortaya çıkmış olan faaliyetlerdir11. Ne var ki bu tür kamu hizmetleri, kamu hukukunun katı kalıpları içinde yürütülemezler. Bu hizmetler için özerk kuruluşlar oluşturulmuştur. Bunlara örnek olarak TÜBİTAK ve Devlet Tiyatroları gösterilebilir. 2. İşlevsel Açıdan Kamu Hizmetleri Kamu ekonomisi teorisinin benimsediği tasnif biçimine göre, kamu hizmetleri tam kamusal hizmetler, yarı kamusal (karma) hizmetler, özel hizmetler ile erdemli hizmetler şeklinde sınıflandırılmıştır. İşlevsel (fonksiyonel) açıdan kamu hizmetleri hakkında aşağıda özet bilgiler verilmiştir. a. Tam Kamusal Hizmetler Tam kamusal hizmetler, devlet tarafından üretilmez ise, başka türlü üretilmeyecek nitelikteki hizmetlerdir. Bunlara kolektif hizmetler de denilmekte, faydaları bölünemeyen, pazarlanamayan, piyasa konusu olamayan ve kamusal kararla üretilen hizmetlerdir12. Bunlara örnek olarak, savunma, adalet, diplomasi, genel kolluk ve altyapı hizmetleri gösterilebilir. Bunlar ücretsiz sunulmakta ve vergilerle finanse edilmektedir. b. Yarı Kamusal Hizmetler Yarı kamusal hizmetler, devlet veya diğer kamu tüzel kişilerince üretilmekle birlikte, tam kamusal nitelikte değillerdir. Bunlar, bölünebilir ve pazarlanabilir 10 Kemal Gözler, İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi, Bursa, 2002, s. 450. Günday, a.g.e., s. 293. 12 Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, 12. Baskı, Gazi Kitabevi, Ankara, 2007, s.41-45. 11 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 57 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları nitelikteki hizmetlerdir. Bu niteliklerinden dolayı fiyatlandırılabilirler. Yarı kamusal hizmetlerin başlıca özelliği, bu hizmetlerden yararlananlara doğrudan yararları yanında, toplum üyelerine sağladıkları marjinal ya da ek katkılardır. Kısacası, bu hizmetler dışsallıklar meydana getirirler. Bu hizmetlerin topluma yararları, tam kamusal hizmetlere, bireylere katkıları ise özel hizmetlere benzer. Nitelikleri gereği bu tür hizmetlere “karma” veya “yarı toplumsal” hizmetler adı verilmektedir. Bu tür hizmetlerin bölünebilme özelliğinden dolayı, fiyatlandırılması ve belli bir ölçüde dışlanması mümkün bulunmaktadır13. Yarı kamusal hizmetlere örnek olarak sağlık hizmetleri, çevre hizmetleri gösterilebilir. Eğitim hizmetleri de yarı kamusal hizmetler kategorisinde yer alır. Yarı kamusal hizmetler ulusal düzeyde olabileceği gibi, bölgesel (yerel) düzeyde de sunulabilen hizmetlerdir14. c. Özel Hizmetler Devletin ekonomik yaşama girmesinin veya ona yön vermesinin bir sonucu olarak, kamusal ve yarı kamusal hizmetler yanında özel hizmetler de üretmesi gündeme gelmiştir. Bu çerçevede elektrik , su, haberleşme ve ulaşım hizmetleri devlet veya diğer kamu tüzel kişileri (genellikle KİT’ler) tarafından sunulabilmektedir. Bunlar, bölünebilir, pazarlanabilir ve fiyatlandırılabilir hizmetlerdir. Bu hizmetler, özel nitelikte olmalarına karşın, kamu yararı anlayışı ile devletçe üretilmekte ve pazarlanmaktadır. Esas yapısı itibariyle piyasaya bırakılacak bazı hizmetlerin devletçe üretilmesi daha uygun görülmekte ve etkinlik sağlanabilmektedir. e. Erdemli Hizmetler Erdemli hizmetler, gerek toplumsal ve gerekse bireysel açıdan özellikli, öncelikli ya da üstünlüğü olan, vazgeçilmez nitelikteki hizmetler olarak ifade edilebilir15. Bunlar ya doğrudan devletçe bedelsiz olarak topluma sunulmakta ve finansmanı vergilerle sağlanmakta ya da piyasa fiyatının altında pazarlanmaktadır. Piyasa konusu olmayan bu hizmetleri, devlet onlar adına bir vasi gibi hareket ederek tercih etmektedir. Sosyal konut uygulaması, dispanser hizmetleri, uyuşturucu ve alkollü içecekler gibi. Birey ve toplum açısından yararlı veya sakıncalı hizmetlerin düzenlenmesini devlet üstlenmiştir. Bu hizmetlere vesayet altındaki hizmetler de denilir16. “Hiç kimse, kamu hizmetinin tartışılmaz bir tanımını yapamamıştır. Yasama bunu kendine tasa edinmemiş, yargı yapmak istememiş, öğreti ise başaramamıştır”. D. Truchet 13 Sinan Sönmez, Toplumsal Gereksinmeler, Kaynak Dağıtımı ve Pareto Optimumu, Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. Yayını, No: 17/14, Ankara, 1983, s. 60, 65. 14 Ethem Kadri Pektaş, Büyükkent Belediyelerinin Eğitim ve Kültür Hizmetlerine Siyasal Parti İdeolojilerinin Yansıması, Ankara, 1999. s. 12. 15 Akdoğan, a.g.e., s. 50. 16 Sinan Sönmez, Kamu Ekonomisi Teorisi (Kamu Harcamalarında Etkinlik Arayışı), Teori Yayınları, Ankara, 1987, s. 119. 58 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER D. EĞİTİM KAVRAMI VE ÖNEMİ Sözcük olarak “belli bir bilim veya sanat dalında yetişme kendini geliştirme ve eğitme işi” anlamına gelen17 eğitim kavramı, zaman içinde bireylerce farklı şekillerde algılanmıştır. Çağdaş anlamda eğitim kavramı, davranış değişimi, bireyin belirli hedefler yönünde maksatlı olarak kendi yaşantısı yoluyla davranışlarını değiştirmesi, bireysel yeteneklerin çeşitli yönlerden birey ve toplum için uygun ve dengeli olarak geliştirmesi anlamına gelir. Özde çok kapsamlı ve karmaşık olan eğitim kavramı incelendiğinde plan, hedef, psiko-sosyal kültürlenme, davranış değiştirme gibi kavramlar içerir18. Eğitim esas itibariyle, bireyin davranışlarında kendi yaşantısı yoluyla veya bilinçli olarak değişme meydana getirme sürecidir. Davranış, yaşantı, amaç ve süreç terimleri eğitimin niteliğini belirleyen temel unsurlardır19. Eğitim, insanlığın doğuşundan beri daima olagelmiştir. Eğitim okul dışında da devam eden bir süreç olup, birey sosyal ve doğal çevre ile de sürekli etkileşim halindedir. Çağımızda görülen hızlı gelişme ve değişmeler insanı bir çok yönden etkilemektedir. Bu gelişmeler ve değişmeler karşısında bütün toplumlar nitelikli insan gücü yetiştirmek zorundadır. Eğitim nitelikli insan gücünün yetiştirilmesinde, insanın kişilik ve karakterinin oluşmasında temel etkendir. Bu bakımdan her insan yaşadığı eğitim ortamının bir ürünü olarak belirginleşmekte ve ötekilerden ayrılmaktadır. Böylece kültürel farklılıklar doğmaktadır. Eğitimin öneminin sürekli artması, onun programlı olarak sürdürülmesini zorunlu hale getirmiştir. Eğitimde programlama kavramı, öğretim süreci içinde öğretmenin izleyeceği derslerin konularını ve zaman içinde dağılımını gösteren bir liste anlamını aşmıştır. Çağdaş anlamda eğitim programı kavramı, bireyin her hangi bir eğitim aşamasında, davranışlarında istenen değişiklikleri geliştirmek üzere gerek okul içinde gerek okul dışında yapılacak etkinliklerin düzenlenip geliştirilmesine yönelik tüm çabaları kapsamaktadır. Her ülke ya da toplum nitelikli insan gücü ihtiyacını karşılamak, genel kültür düzeyini arttırmak v.b. nedenlerle kendi eğitim sistemini kurmaya çalışmaktadır. Bu eğitim sisteminin üç temel öğesi; öğrenci, öğretmen ve programdır. Bu öğeler arasında uyum sağlanarak en bilgili ve kültürlü toplum oluşturulmaya çalışılmaktadır20 (20). E. EĞİTİM HİZMETLERİNİN TÜRLERİ Eğitim çeşitli açılardan sınıflandırılabilmektedir. -Eğitimin sürekliliği açısından; örgün eğitim, yaygın eğitim, -Eğitimin planlanması açısından; formal eğitim, informal eğitim, -Eğitimin mekanı açısından; yurtiçi eğitim, yurtdışı eğitim, 17 Türk Dil Kurumu, Türkçe Sözlük, Ankara, 2005, s. 605. Cevat Aklan, Eğitim Ortamları, Ankara, 1979, s. 4. 19 İbrahim Başaran, Eğitime Giriş, Sevinç Matbaacılık, Ankara, 1984, s. 17. 20 Ali Nazım Sözer vd., “Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde Lisansüstü Eğitim Kalitesinin Artırılmasına Yönelik Bir Alan Araştırması”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı: 2, İzmir, 2002. 18 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 59 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları -Eğitimin aşamaları açısından; okul öncesi eğitim-öğretim, ilk eğitim-öğretim, orta eğitim-öğretim, yüksek eğitim-öğretim. Eğitim ve öğretim kavramları, ayrı ayrı kullanılsa da genel olarak birbirini tamamlayan kavramlardır. Ancak genel kabul gören anlayışa göre, eğitim, öğretimi de kapsayan daha geniş bir kavramdır. Araştırmamıza konu olan yüksek eğitim-öğretim ise, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununda “milli eğitim sistemi içinde, ortaöğretime dayalı, en az dört yarı yılı kapsayan her kademedeki eğitim-öğretimin tümüdür” şeklinde tanımlanmıştır. Yükseköğretim kurumları ise, üniversiteler ile yüksek teknoloji enstitüleri ve bunların bünyesinde yer alan fakülteler, enstitüler, yüksekokullar, konservatuvarlar, meslek yüksekokulları ile uygulama ve araştırma merkezleridir. Sanayi devriminin başlaması ile birlikte gelişmiş ülkelerde ve özellikle Avrupa’da teknik bilgilerle donatılmış, bilgi ve beceri sahibi kalifiye personele olan talep, okullaşma sürecine hız kazandırmıştır. Buna bağlı olarak kurulan üniversitelerden yetişen kadrolar, batının bilim ve teknolojide olduğu kadar ekonomide de zenginleşmesine önderlik etmişlerdi. Ulusların doğal zenginlikleri olan madenler, akarsular, verimli topraklar giderek azalmakta, buna karşılık insan kaynakları çoğalmaktadır. İnsan kaynaklarının yetiştirilip, yetenekli ve değer yaratacak becerilerle donatılması, bireylerin mutluluğu ve refahı için gerekli olduğu gibi, globalleşen dünyada ülkenin kalkınması ve geleceğinin garantisi için de gerekli ve zorunlu olmaktadır. Bu ve benzeri nedenlerle yükseköğretim hizmetlerinin yaygınlaştırılması ve daha kaliteli hale getirilmesi gerekmektedir. Çünkü eğitim, kalkınmanın en önemli unsurlarından biridir; ülkenin siyasal-toplumsal, ekonomik ve bilimsel kurumların üretim kapasitesini arttıran bir süreçtir. Eğitim ile toplum refahı ve bireyin erdemi yükseltilerek bireye kişilik kazandırılır. Günümüzde bilgi, en önemli servet kaynağı kabul edilmektedir. Gelişen teknoloji ve icatlar yaşantımızı hızla değiştirmektedir. Bilginin önemi arttıkça; yüksek öğrenim de bundan payını almaktadır. Yükseköğretim artık pek çok iş için birincil koşul haline gelmiştir. Yükseköğretim kurumlarında üretilen bilginin kalitesi ve ekonomide kullanılabilirliği, ulusal rekabet gücü açısından hayati bir öneme sahiptir.. Bu durum, gelişmekte olan ülkeler için önemli bir sorundur. Çünkü bu ülkelerde yükseköğretim büyük ölçüde göz ardı edilmiştir. Belirlenen hedeflere ulaşılabilmesi için bir çok güçlüğün aşılması gerekir. Ancak yüksek önemi düşünüldüğü zaman bu güçlüklerin aşılması için yaratıcı ve kararlı adımların atılması gereklidir. Daha iyi bir planlama ve yüksek standartlarda yöneticilerin eşliğinde yeni bir vizyon yaratılmalı, kamu ve özel olmak üzere tüm unsurlar seferber edilmelidir. Zira bireylere verilen eğitim, insan sermayesine yapılan yatırımdır21. “Bir insanın hayatındaki en önemli olay, kendi benliğinin bilincine vardığı andır. Bu olayın sonuçları en büyük iyiliğe de yol açabilir, en korkunç şeylere de…” Stefan Zweig 21 Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1981, s. 304. 60 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER F. YÜKSEK EĞİTİM-ÖĞRETİM HİZMETLERİNİN FİNANSMAN YÖNTEMLERİ Bir kamu hizmeti olan eğitim, ülkelerin sosyal, ekonomik ve siyasal yapısına uygun olarak değişik biçimlerde finanse edilmektedir. Zira devlet genel olarak eğitim hizmetlerinin temel sunucusudur. Bu yüzden finansman yöntemleri de devletin yapısına uygun olarak şekillenmektedir22. 1. Kamu Kaynaklarıyla Finansman Yüksek öğretimin kamu kaynakları ile finansmanı, ya doğrudan doğruya kamu bütçeleri ile ya da dolaylı olarak burs ve kredi sistemi finanse edilmektedir. Birinci sistemde, üniversitelerin bina, döşeme demirbaş ve yatırım harcamaları yanında doğrudan eğitim-öğretime dönük öğrenci maliyetleri de devletçe üniversite bütçelerine tahsis edilen ödeneklerle karşılanmaktadır. Bu sisteme “doğrudan finansman” adı verilmektedir. İkinci sistemde ise, devlet yardımlarının öğretim hizmeti veren üniversitelere doğrudan ödenmesi yerine, onu tüketebilecek olanlara (öğrenciler veya aileleri) yapılması esasına dayanan dolaylı bir uygulamadır. Bu sistemde toplanan vergilerle kaynağı oluşturulan kuponlar sayesinde, aileler istedikleri okulu seçebilmekte, okullar arasında rekabet gelişmekte ve düşük gelirli aileler çocuklarını özel okullara gönderebilme imkanına sahip olmaktadırlar23. Birbirine benzemekle birlikte, M. Friedman’ın “Piyasa Modeli”, C. Jenck’in “Denkleştirici Piyasa Modeli” ve H.M. Levin’in “Özel Organizasyon Modeli” gibi farklı kupon yöntemleri söz konusudur24. 2. Harçlarla Finansman Gerek öğrenci sayısının artması, gerekse kamu kaynaklarının tahsisinde yaşanan darboğazlar nedeniyle, yükseköğretime ayrılan ödeneklerin artırılarak sürdürülmesinde sıkıntılar yaşanmaktadır. Bu durum yüksek öğretim kurumlarını kamudan daha fazla kaynak talep etmek yerine, kamu dışından kaynaklar bulma çabasına itmektedir. Yüksek öğretimde adalet konusunda yaşanan tartışmalar, yüksek öğretim hizmetinin maliyetinin en azından bir kısmının, aldığı daha üst eğitim nedeniyle, daha iyi gelir elde edebilme potansiyeli kazanan öğrencilerce karşılanmasının gerekliliğine yöneltmiştir25. Harçlarla finansman, ailelerin zorunlu katkısı, hayır kurumlarının (vakıf ve dernekler) ve işverenlerin sağladıkları burslar, bankaların harçları kredilendirmesi, devlet kredi ve bursları, mezun vergileri, sosyal güvenlik türü borçlanma gibi değişik şekillerde ortaya çıkmaktadır26. Öte yandan harç uygulamasını destekleyen görüşler, harçların yarı kamusal hizmetlerin özel değerlerinin tüketimi için konulması gerektiğine dayandırılmaktadır. Yüksek öğretimde harç uygulamasını gerektiren nedenlerden 22 Necla Kurul Tural, Eğitim Finansmanı, Anı Yayıncılık, Ankara, 2002, s. 193-2005 Ahmet Kesik, Yüksek Öğrenimde Yeni Bir Finansman Modeli Önerisi; Bütünsel Model, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, No : 2003/362, s. 100. 24 Bu konuda bkz., Kesik, a.g.e., s. 140-141. 25 D. Bruce Johnstone, Readings In Comparative Hiper Education, Buffalo, Conter For Comparative And Global Studies In Education, 1997, s. 12. 26 Güneri Akalın, Kamu Ekonomisi, Akçağ Yayını, No: 314/5, Ankara, 2000, s. 256-263. 23 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 61 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları birisi de, üniversiteyi kazanma şansı olan kesimin çoğunluğunun yüksek gelir gruplarının çocuklarından oluşmasıdır27. Harç uygulamasını savunanlar, yüksek öğretim hizmetinden bireylerin fayda sağladıklarını ve bu maliyetin tümünün vergi mükellefleri tarafından karşılanmaması gerektiğini, aksi takdirde gelir dağılımının bozulacağını ileri sürmekte, buna karşı çıkanlar ise eğitimin gelir seviyelerine bağlı olmadan bireylerin bilgi ve becerilerini artırdığını ve iktisadi büyümenin önemli bir unsurunu teşkil ettiğini, bu nedenle yüksek öğretimin bütünüyle vergilerle finanse edilmesini önermektedirler. 3. Özel Kaynaklarla Finansman Yüksek öğretim hizmetlerine kamu desteğinin gittikçe azalması ve bu desteğin bazı durumlarda gelir dağılımını bozma yönündeki etkisi nedeniyle, özel kaynaklarla finansman yöntemi önem kazanmaya başlamıştır. Yüksek öğretimde özel kaynaklarla finansman, özel yüksek öğretim kurumlarının teşviki veya kamu yüksek öğretim kurumlarının özel gelir yaratma imkanlarının geliştirilmesi ile mümkün olabilmektedir. Bu çerçevede kâra dayalı eğitim kurumları, geleneksel eğitim kurumları ile rekabete girmeye başlamışlardır. Öte yandan özel yüksek öğretimin büyük ölçüde devletçe finanse edildiği ülkelerde özel-kamu üniversitesi ayrımı yapmak giderek zorlaşmaktadır. Bu durum özellikle İngiltere ve Hollanda’da özel (dini) kurumlarca kurulan üniversiteler için geçerlidir. İngiltere’de bunların hepsi kamu üniversitesi olarak kabul edilmektedir. Kamu yüksek öğretim kurumları harç rakamlarını artırdıkça, kamu ve özel yüksek öğretim kurumları birbirine benzer hale gelmektedir. Özel yüksek öğretim kurumları uzun süreden beri Japonya, Güney Kore, Tayvan ve Filipinler’de yüksek öğretim hizmetlerinin sunulmasında önemli bir yer tutmaktadır. Brezilya, Meksika, Kolombiya, Peru ve Venezuella gibi Latin Amerika ülkelerinde kamu yüksek öğretim sisteminden özel öğretim sistemine çok önemli bir geçiş yaşanmaktadır. Öyle ki özel yüksek öğretim kurumlarında okuyan öğrenci sayısının toplam öğrenci sayısı içindeki payı, Filipinler’de % 95’e, Brezilya’da %70’e, Belçika’da %60’a, Kolombiya’da %50’ye ulaşmıştır28. 4. Üniversite-Sanayi İşbirliğiyle Finansman Bugün gelişmiş ülkelerdeki üniversiteler; klasik eğitim-öğretim hizmetlerini yürüten kurumlar olmaktan ziyade, sanayi ile entegre olmuş ve bilgi üreten “araştırma kurumları” şekline dönüşmüş veya bu dönüşümü tamamlamaya çalışan kurumlar halindedir. Söz gelimi ABD üniversitelerinde devlet desteklerinin büyük ölçüde AR-GE projelerine ait olduğunu ortaya koymuştur29. Gerçekten de gelişen bilgi ekonomisinin talepleri ve yaşanan kaynak sorunları, yüksek öğretim kurumlarını “uzman” yetiştirmeye sevketmiştir. Gelinen noktada üniversite-sanayi işbirliği ve araştırma-geliştirme faaliyetleri üniversitelerin en asli görevlerinden birisi haline gelmiştir. Gelişme ve bilgi toplumuna geçişin en önemli şartlarından birisi, üniversitelerin bu yönünü harekete 27 Eser Karakaş “Bedava Üniversite Ne Demek?”, Zaman Gazetesi, 17.01.2008. Kesik, a.g.e., s. 129-130. 29 Zuhal Ergen, “Yükseköğretim Karma Malının Niteliği ve Finansmanı Üzerine” Sosyo-Ekonomi Dergisi, Sayı: 3, 2006-1, s. 19. 28 62 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER geçirmektir30. Sonuç itibariyle bu alanda yaşanan gelişmeler üniversiteleri milli ARGE sistemlerinin bir parçası haline dönüştürmüştür. Üniversite-sanayi işbirliğinin en çarpıcı örneklerinden birisi, özellikle ABD’de sadece endüstriye yönelik kurulan üniversitelerdir. ABD’nin General Motors firmasına ait General Motors Üniversitesi ve McDonalt’s firmasına ait McDonalt’s Hamburger Üniversitesi adında eğitim merkezlerinin kurulması31 buna örnek teşkil etmektedir. Bu yöntemde, yüksek öğretimin finansmanı özel sektör tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu yöntemin öngördüğü üniversite-sanayi işbirliği, hem yüksek öğretimin finansmanında ve hem de özel sektörün teknolojik altyapısının oluşturulmasında büyük önem arzetmektedir. II. VAKIF ÜNİVERSİTELERİNİN FİNANSAL SORUNLARI Ülkemizde vakıf üniversiteleri, Anayasa’nın verdiği yetkiye dayanılarak kanunla kurulmaktadırlar. Anayasa’nın 130.maddesine göre, “kanunda gösterilen usul ve esaslara göre kazanç amacına yönelik olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tabi yüksek öğretim kurumları kurulabilir. Vakıflar tarafından kurulan yüksek öğretim kurumları, mali ve idari konuları dışındaki akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden Devlet eliyle kurulan yüksek öğretim kurumları için Anayasa’da belirtilen hükümlere tabidir.” 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun ek 6.maddesine göre, vakıflarca kurulan üniversiteler, vakıf tüzel kişiliği dışında ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olur ve bu üniversitenin gelirleri geçici olarak dahi hiçbir suretle vakıf malvarlığına veya hesaplarına intikal edemez. Vakıf üniversitesine doğrudan doğruya bağış ve yardım yapılabilir. Söz konusu Kanunun ek 18.maddesi ile de vakıf üniversitelerine bütçede (YÖK Bütçesi içerisinde) yer alan ödenekle sınırlı olmak üzere, ilgili üniversitenin başvurusu, Yükseköğretim Kurulu’nun görüşü ve Milli Eğitim Bakanlığının teklifi üzerine Maliye Bakanlığınca Devlet yardımı yapılmaktadır. 2547 sayılı Kanuna ilave edilen ek maddelerle kurulan vakıf üniversitelerine “kamu tüzel kişiliği” de verilmektedir. Kısaca Türkiye’de yüksek öğretim sistemi, kamu kesimi içerisinde, özel sektörün faaliyette bulunmasına izin verilen, ancak kamu ağırlıklı ve onun gözetim ve denetimine tabi karma bir yapı olarak tanımlanmaktadır32. Vakıf üniversitelerinin finansal sorunları, bunlara sağlanan finansman kaynakları, eleştirel ve normatif açıdan analiz edilerek tartışma konusu yapılacaktır. Vakıf üniversiteleri çeşitli finansman kaynaklarına sahiptirler. Bunlar; kurucu vakfın katkıları, öğrenci harçları (katkı payları), devlet yardımları ile özel bağış ve yardımlardır. 30 Orhan Oğuz, Yüksek öğretim Üzerine Bazı Tespitler ve Yeniden Yapılanma Önerileri, 21. Yüzyılda Eğitim ve Türk Eğitim Sistemi, İstanbul, 2000, s. 116. 31 Oğuz, a.g.e., s. 139. 32 Kesik, a.g.e., s. 250. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 63 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları A. KURUCU VAKFIN KATKILARI Vakıf üniversiteleri, esas itibariyle bir kurucu vakıf tarafından kurulmaktadır. 2547 sayılı Kanun’un ek 3.maddesine göre kurucu vakfın/vakıfların yetkili yönetim organlarının üniversite kurma ile ilgili karar veya kararları Vakıflar Genel Müdürlüğünün olumlu yazısı ile bir takım belge ve taahhütlerle birlikte YÖK’e sunulmaktadır. Bunlar arasında finansmana yönelik aşağıdaki belgeler de yer almaktadır. -Kurulacak üniversitenin bina, araç gereç ve diğer maddi yapıları ile bunların sağlanması için yeteri kadar bir meblağın tahsis edildiği belge, -Kurulacak üniversitenin bir yıllık her çeşit işletme ve cari giderlerinin en az %20’sini karşılayacak nakdi veya ayni değerin tahsisini gösteren belge. Görülüyor ki kurucu vakfın taahhüt ettiği veya sağladığı katkı, üniversitenin “kuruluş” aşamasına veya “bir yıllık” dönem için yapılacak giderlerin sadece %20’sinin karşılanmasına yönelik bulunmaktadır. Vakıf üniversitelerinin kuruluşuna izin verilirken kurucu vakfın mali bünyesinin güçlü olması önem taşımaktadır. Bunun için mevzuatın öngördüğü bina, araç-gereç ve benzeri fiziki yapıların mevcudiyeti veya bunların sağlanması için yeteri kadar bir bedelin tahsisi elbetteki önem taşımaktadır. Ancak bunlar yetersiz kalabilir. O taktirde kurucu vakfın mali bünyesinin güçlü olması gerekir. Kurucu vakıfların mali bünyelerinin güçlendirilmesi amacıyla, iktisadi işletmeler kurmalarını teşvik edici düzenlemeler yapılmalıdır. Bunların kârlarını vakıf üniversitelerine aktarmaları şartıyla vergi bağışıklıkları tanınması, Hazine arazilerinin daha iyi koşullarda satış, kira veya irtifak hakkı tesisi yoluna gidilmelidir. Aksi halde mali bünyesi zayıf vakıflarca kurulan vakıf üniversitelerinin öğrenci katkı paylarına (harçlarına) yüklenmek zorunda kalacağı kaçınılmazdır33. B. ÖĞRENCİ KATKILARI (HARÇLARI) Vakıf üniversitelerinin öğretimin devamı boyunca en önemli finansal kaynağı öğrenci katkı paylarıdır. Öğrenci katkı payları, mütevelli heyet kararı ile belirlenmektedir. Kamu hizmetlerinin finansmanında kamusal hizmetlerin bütçeden, yarı kamusal hizmetlerin topluma yararlı olan kısmının bütçeden, kişiye yararlı olan kısmının o kişilerce, özel hizmetlerin ise hizmetten yararlananlarca karşılanması teorik olarak kabul görmektedir. Esasen günümüzde devlet anlayışında çok büyük değişiklikler olmuş ve yarı kamusal hizmetlerin artık sıfır fiyatla arz edilemeyeceği görüşü benimsenmektedir34. Arkalarında kaynak yönünden güçlü bir vakıf bulunmayan vakıf üniversiteleri, büyük ölçüde öğrenciden aldıkları ücretle yaşamaktadırlar35. Öğrenci katkısının bazı vakıf üniversitelerinde %95’e ulaşırken devlet üniversitelerinde %5 düzeyinde gerçekleşmesi36 sağlıklı bir yapı arzetmemektedir. Yüksek öğretim hizmetinin karma özelliği de dikkate alınarak, gelişmiş ülkelerin çoğunda, devlet üniversitelerinde öğrenci katkısı, maliyetin %1236’sı arasında belirlenmektedir.. Yüksek öğretimin finansmanında devlete bağımlılık, üniversite özerkliğini de olumsuz etkilemektedir. Yüksek öğretimde 33 Ural Akbulut, “Röportaj”, www.alem.com.tr/arşıv/2003. Kamil Mutluer, “Yüksek Öğretimin Finansmanı, Vatan Gazetesi, 18.10.2003. Yükseköğretim Kurulu, “Vakıf Üniversiteleri Raporu”, Ankara, 2007, s. 9. 36 Yükseköğretim Kurulu, “Yükseköğretimin Finansmanı”, www.yok.gov.tr/eğitim/raporlar/mart 99/bolüm8.html 34 35 64 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER parasal kaynak akışının çeşitlenmesi, özerkliğin daha çok yaşatılabileceği bir çerçeve oluşturacaktır37. Aşağıdaki tabloda vakıf üniversitelerinde 2005-2006 öğretim yılında öğrenci katkı paylarından sağlanan gelirlerin toplam gelirlerine oranı görülmektedir. Tablo :1: Öğrenci Harçlarının Toplam Gelire Oranı (2005-2006) Üniversite Adı Bilkent Üniversitesi Yeditepe Üniversitesi Sabancı Üniversitesi Başkent Üniversitesi Koç Üniversitesi Toplam Gelirler (YTL) Eğitim Öğretim Öğrenci Harçları (YTL) Öğrenci Harçlarının Toplam Gelire Oranı (%) 176.368.891,00 166.417.903,71 85.339.721,00 71.619.904,99 83.107.424,00 138.216.943,93 22.914.242,00 48.447.349,47 47,12 83,05 26,85 67,65 61.773.957,04 33.896.130,17 54,87 56.177.687,35 24.000.414,00 31.821.745,00 26.791.531,18 24.038.418,59 23.537.825,00 24.218.903,00 23.264.849,90 10.968.309,36 19.388.730,77 17.879.111,00 15.801.709,00 13.373.832,73 12.840.940,00 2.705.092,46 8.803.868,33 3.151.036,41 6.235.129,95 5.282.841,00 91,82 43,80 84,84 91,21 84,52 83,50 87,11 92,70 49,34 95,51 92,66 87,69 90,55 92,17 21,03 87,49 40,44 89,87 91,72 İstanbul Bilgi Üniv. 61.179.272,08 Fatih Üniversitesi 54.793.814,00 İstanbul Kültür Üniv. 37.508.508,00 İzmir Ekonomi Üniv. 29.372.704,42 İstanbul Ticaret Üniv. 28.439.933,98 Kadir Has Üniversitesi 28.188.117,00 Beykent Üniversitesi 27.804.076,00 Bahçeşehir Üniv. 25.097.303,65 Maltepe Üniversitesi 22.231.383,42 Atılım Üniversitesi 20.299.903,29 Çankaya Üniversitesi 19.295.378,00 Işık Üniversitesi 18.019.619,00 Haliç Üniversitesi. 14.770.174,84 Doğuş Üniversitesi 13.932.168,00 TOBB Ekon. Ve Tekn. Ü. 12.865.522,24 Çağ Üniversitesi 10.063.079,87 Ufuk Üniversitesi 7.791.728,20 Yaşar Üniversitesi 6.937.660,44 Okan Ünivers,tesi 5.759.815,00 Kaynak : YÖK, “Vakıf Üniversiteleri Raporu”, s. 25. 8.000-20.000 $ arasında değişen yıllık katkı payları, vakıf üniversitelerine olan talebi daraltmaktadır. Bu itibarla vakıf üniversitelerinin alternatif gelir yaratma imkanlarının geliştirilmesi önem taşımaktadır. Talebi artırmanın diğer bir yolu da farklılaşmaya gitmeleridir. Ne var ki şu ana kadar ki gelişim süreçlerine bakıldığında bu kurumların belirli alanlarda ön plana çıkma gibi bir hedef içinde olmadıkları 37 Tural, a.g.e., s. 218-219. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 65 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları aksine birbirine benzemeye çalıştıkları gözlenmektedir. Bu nedenle vakıf üniversiteleri kendilerine özgü farklılıklar yaratmalıdırlar38. Oysa bu kurumların farklılıkları, özel eğitim-öğretim programlarından ziyade, öğretim elemanları ile diğer sosyal-kültürel imkanların öne çıkarılması ile ortaya çıkmaktadır. Diğer taraftan vakıf üniversitelerinde öğrenim görmek isteyen öğrencilerin de burs, kredi gibi imkanlara kavuşması gerekir. Bu şekilde vakıf üniversitelerinde öğrenim gören düşük sosyoekonomik düzeyden gelen öğrenci sayısı artırılabilir. C. DEVLET YARDIMLARI Vakıf üniversitelerine devletçe bir takım nakdi ve ayni yardımlar yapılmaktadır. 1. Nakdi Yardımlar Vakıf üniversitelerine yapılan nakdi yardımlar, YÖK bütçesine konulan devlet yardımı ile DPT bütçesine konulan proje yardımından ibarettir. a. YÖK Bütçesine Konulan Devlet Yardımı 2547 sayılı Kanunun ek 18.maddesine göre, vakıf üniversitelerinin giderlerine katkıda bulunmak amacıyla, bütçede yer alan ödenekle sınırlı olmak üzere devlet yardımı yapılabilmektedir. Yapılacak devlet yardımı, devlet üniversitelerine o yıl tahsis edilen toplam bütçe ödeneklerinin, örgün öğrenci sayısına bölünmesiyle elde edilen tutarın, ilgili vakıf üniversitesinde okuyan öğrenci sayısıyla çarpılması sonucu bulunacak miktarın %30’unu geçememektedir. Ancak, gerek bu madde, gerekse Vakıf Yükseköğretim Kurumları Yönetmeliği39 (39) nin 30.maddesiyle, devlet yardımı ağır koşullara bağlanmıştır. En az iki eğitimöğretim yılını tamamlaması, öğrencilerin %15’ine tam burs vermesi belirli sayıda tam zamanlı öğretim üyesi istihdam etmesi, bilimsel hakemli dergilerdeki makale sayısının, devlet üniversitelerinin ilk yarısına girecek durumda olması, ÖSYM tarafından yerleştirilen örgün öğrenciler arasında ilk %5’e giren öğrenci alması ve benzeri bir takım koşulları taşımaları halinde vakıf üniversitelerine devlet yardımı yapılmaktadır. Ne var ki bu yardımdan yararlanan üniversite sayısı, mevcut üniversite sayısının yarısını bile aşmamaktadır. Aynı şekilde, yardım miktarı da hiçbir zaman öngörülen %30’luk orana hiç ulaşamamıştır. 2007 yılı sonunda sayıları 30’u geçen vakıf üniversiteleri için 2003-2007 yıllarını kapsayan 5 yıllık bir dönemde yıllar itibariyle, tahsis edilen ödenekler (devlet yardımları) ile bu ödemelerden fiilen yararlanan üniversite sayısı ve gerçekleşen ödenek tutarları (devlet yardımları) aşağıdaki tabloda görülmektedir. 38 İrfan Özdoğan, “Vakıf Üniversiteleri www.ntvmsnb.com/news.aspx? newSID = 49. 39 BKZ., Resmi Gazete, 31.12.2005/26040. 66 Kendilerine Özgü Özellikler Yaratmalı”, Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER Tablo2: Vakıf Üniversitelerine Tahsis Edilen ve Fiilen Yapılan Devlet Yardımları Yıllar 2003 2004 2005 2006 2007 Tahsis Edilen Ödenek (Yardım) 12.000.000 YTL. 11.484.000 YTL. 12.485.000YTL. 14.235.000 YTL. 13.085.000 YTL. Yararlanan Üniversite Sayısı 9 11 10 9 10 Fiilen Ödenen Yardım 4.913.000 YTL. 8.039.000 YTL. 9.081.000 YTL. 12.684.523 YTL. 9.326.000 YTL. Kaynak : Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü. Merkezim Bütçe Kanunu ile vakıf üniversitelerine 2008 yılı için tahsis edilen ödenek tutarı ise 13.783.000 YTL.’dır40. Tablo’dan da anlaşılacağı üzere, fiilen yapılan ödemelerin bütçe başlangıç ödeneğine oranı 2/3 seviyesinde kalmaktadır. Yardımdan az sayıda üniversitenin, sınırlı tutarlarda yararlanmasının nedeni, daha önce de belirtildiği üzere koşulların ağır olmasıdır. 2547 sayılı Kanunun ve ilgili Yönetmeliğin getirdiği bu ağır koşullar, kuşkusuz vakıf üniversitelerinden çok, burada öğrenim gören öğrencileri mağdur etmektedir. Bu nedenle, bütçeye konulan ödeneğin % 70’inin, koşulsuz olarak kuruluş izni alarak öğretime başlayan vakıf üniversitelerine öğrenci sayısı ile orantılı olarak ödenmesi, kalan % 30’unun ise koşullu ödenmesi, iki eğitim-öğretim yılını tamamlama koşulunun da kaldırılması uygun olacaktır. Devletin vakıf üniversiteleri için kaynak tahsis etmesi, devlete bir yük olarak değerlendirilmemelidir. Vakıf üniversiteleri olmasa, bunların sağladığı öz kaynakları da devlet sağlamak zorunda kalacaktır41. Aşağıdaki tablo’da 2005 yılında devlet yardımı alan vakıf üniversiteler ile bu yardımların toplam gelirlerine oranı görülmektedir. Tablo’ya göre, vakıf üniversitelerine yapılan devlet yardımı, toplam gelirlerinin %3,6’sını geçememiştir. Tablo 3: Vakıf Üniversitelerine Yapılan Devlet Katkısı ve Oranları (2005) Toplam Gelir Devlet Yardımı (YTL) (YTL) Bilkent Üniversitesi 176.368.891,00 2.901.000,00 Sabancı Üniversitesi 85.339.721,00 681.000,00 Başkent Üniversitesi 71.619.904,99 1.934.000,00 Koç Üniversitesi 61.773.957,04 815.000,00 İst. Kültür Üniversitesi 37.508.508,00 960.000,00 Çankaya Üniversitesi 19.295.378,00 700.000,00 Işık Üniversitesi 18.019.619,00 435.000,00 Haliç Üniversitesi 14.770.174,84 402.000,00 Çağ Üniversitesi 10.063.079,87 185.000,00 Ufuk Üniversitesi 7.791.728,20 68.000,00 Kaynak : YÖK, “Vakıf Üniversitesi Raporu”, s. 10. Üniversite Adı 40 41 Devlet Yardımı Oranı (%) 1.6 0.8 2.7 1.3 2.6 3.6 2.4 2.7 1.8 0.9 Bkz., R.G. : 28.12.2007/26740 (mükerrer). Harun Avcı, “Vakıf Üniversitelerine Doğru”, Sızıntı Dergisi, Sayı: 220, Mayıs, 1997. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 67 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları Devletin kamu hizmeti yükünü azaltmak amacıyla sistemimize alınmış olan vakıf üniversiteleri, vakıf tüzel kişiliği hukuksal yapısı aracılığıyla özel kesime ait gönüllü ve yeterli kimi kaynakların bu alana transferini sağlama amacı üzerine bina edilmişlerdir. Bu transferin sağlanmasında kamusal mali katkılar ve kolaylıklar yoluyla bazı özendirici düzenlemeler yapılması42 olağan sayılmalıdır. Aksine bir anlayışla vakıf üniversitelerini, özel üniversite43 veya sermaye çevrelerinin eğitim kurumu44 olarak değerlendirmenin abartılı olduğunu da belirtmek gerekir. Zira bu kurumlar, kanunla kurulmakta, kamu tüzel kişiliği verilmekte, kâr amacı bulunmamakta ve bir kamu hizmeti birimi olarak devletin denetim ve gözetimine tabi tutulmuşlardır Vakıf üniversitelerini mevcut yüksek öğretim sisteminin bir alternatifi değil, bir parçası olarak görmek gerekir. Diğer taraftan devlet üniversitelerinde okuyanların tümüyle fakir, vakıf üniversitelerinde okuyanların da tümüyle varlıklı kesimlerden oluştuğunu söylemek yanlışından da kendimizi kurtarmalıyız. Zira yapılan bir araştırma, devlet üniversitelerine devam eden öğrencilerin % 30’unun, orta (% 17) ve üst (% 13) gelir düzeyinde gelire sahip ailelerin çocukları olduğunu göstermiştir45. Bu itibarla devlet üniversitelerinde öğrenim gören yüksek ve orta gelirli ailelere mensup öğrencilerin, öğrenci maliyetine daha yüksek oranda katılmaları, bunun yanında vakıf üniversitelerinde öğrenim gören dar gelirli ailelere mensup öğrencilerin devlet katkısı, burs ve harç kredisi gibi imkanlardan yararlandırılması düşünülmelidir. Belirtmek gerekir ki devlet üniversiteleri için geçerli olan yönetim zaafları, benzer ve farklı açılardan vakıf üniversiteleri için de geçerli olabilir. Söz gelimi “aşırı merkeziyetçilik” ve “özerk üniversite” anlayışının yokluğu46 bu çerçevede belirtilmesi gereken aksamalardır. Vakıf üniversitelerinin gelişmelerinin teşvik edilmesi yasalarla öngörüldüğüne göre finansman sorunlarının çözümünde kredi alma kolaylıkları da sağlanmalıdır47. Bu çerçevede vakıf üniversitelerinin kullandıkları kredilerin faizleri, Kaynak Kullanımını Destekleme Fonu’ndan karşılanabilir. b. DPT Bütçesine Konulan Proje Yardımı Her yıl DPT bütçesine konulan ödenekle, vakıf üniversitelerinin bilimsel ve teknolojik araştırma projelerini desteklemek amacıyla, söz konusu üniversitelere her yıl nakdi yardım yapılabilmektedir. Yardımın yapılmasına ilişkin esas ve usuller, her yıl yayımlanan Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun (E) işaretli cetvelinde öngörülen düzenlemeler ışığında, DPT’nin bağlı olduğu Bakanlıkça çıkarılan genelgelerle düzenlenmektedir. Buna göre yardım yapılabilmesi için vakıf üniversitesi rektörü veya ilgili fakülte dekanının onay vermesi, proje yürütücüsünün en az yardımcı doçent unvanına sahip 42 Tevfik Dalgıç, “YÖK’ün Vakıf Üniversiteleri Raporu Görüşlerimizi Doğruluyor”, Referans Gazetesi, 3.12.2007. 43 Alpaslan Işıklı, “Yüksek Öğrenimin Özelleştirilmesi”, Mülkiye Dergisi, Sayı: 234, Mayıs-Haziran, 2002. 44 Çetin Yetkin, “Vakıf Üniversiteleri Gerçeği”, Cumhuriyet Gazetesi, 15.9.2006. 45 Erdoğan, a.g.m. 46 İsmail Bircan, “Mevcut Durum Türkiye’nin Vizyonu ile Çelişiyor : Yükseköğrenim Potansiyeli ve Geleceği”, www.aes.org.tr/index 2., hp?Option = com. 47 Bircan, a.g.m. 68 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER olması, proje maliyetinin %25’inin DPT yardımı dışındaki kaynaklardan karşılanması gibi koşullar bulunmaktadır. Yardım, vakıf üniversitelerinin, proje çerçevesinde makine ve teçhizat alımları, sarf malzemeleri giderleri, hizmet alımları, seyahat giderleri ile yardımcı personel istihdamı için kullanılmaktadır. Bu amaçla 2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tüm vakıf üniversitelerine 18.000.000 YTL. ödenek tahsis edilmiştir. 2. Ayni Yardımlar Vakıf üniversitelerine sağlanan ayni (eşya, mal) nitelikli yardımlar, Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan arazilerin satışı veya irtifak hakkı tesisi ile devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan arazilerin kullanma izni verilmesinden ibarettir. a. İrtifak Hakkı Tesisi İrtifak hakkı, bir eşya üzerinde hak sahibine o eşyadan yararlanma yetkisi sağlayan sınırlı bir ayni haktır. İrtifak hakkı özel mülkiyete konu tapulu taşınmazlar için geçerlidir. Zira, bu hak tapu kütüğüne tescil ile geçerlik kazanır. Bu nedenle tapulu Hazine arazileri, eğitim, kültür-turizm, sağlık, sosyal ve ekonomik amaçlı olarak irtifak hakkı tesisine konu olabilirler. Kanunla kurulan üniversiteler (vakıf üniversiteleri dahil) için de eğitim amaçlı olarak Hazine arazileri üzerinde irtifak hakkı tesis edilebilmektedir48. İrtifak hakkı bedeli, yıllık olarak arazinin vergi değerinin (emlak vergisine esas asgari değerinin) % 1’inden az olmamak üzere, proje (yatırım maliyeti) bedelinin %05’idir. İrtifak hakkı tesisinin süresi 49 yıla kadar çıkabilmektedir. b. Arsa ve Arazi Satışı 4706 sayılı Hazine Arazilerinin Değerlendirilmesi Hakkında Kanunun 4.maddesinin ikinci fıkrasına göre, üzerinde münhasıran eğitim veya sağlık amaçlı sınırlı ayni hak (irtifak hakkı dahil) tesis edilmiş taşınmazlarda hak sahibinin vakıf üniversitesi veya Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınan vakıf olması halinde satış bedeli, harca esas değerinin yarısıdır. Böylece vakıf üniversitelerine %50 indirimli satış imkanı getirilmiştir. Yapılan bu düzenleme ile genel olarak Hazineye ait taşınmazların daha kısa sürede ekonomiye kazandırılması, hem de devletin eğitim veya sağlık alanlarındaki hizmetlerini özel sektöre kaydırmak amacıyla, vakıf üniversiteleri ve Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınan vakıflara kolaylık sağlanarak teşvik edilmişlerdir49. c. Kullanma Hakkı Verilmesi Hazinenin özel mülkiyetindeki tapulu arazilerin dışında kalan, devletin hüküm ve tasarrufundaki (kamu malları) nın 49 yıla kadar, kullanma hakkı verilmesi yöntemiyle vakıf üniversitelerine kullandırılması mümkündür. Kullanma hakkı bedeli, irtifak hakkı bedeli ile aynıdır. Gerek irtifak hakkı tesisinde, gerekse kullanma hakkı verilmesinde, vakıf üniversitelerince sunulan eğitim-öğretim hizmetinin “yarı kamusal” niteliği dikkate alınarak satış uygulamasında olduğu gibi % 50 indirimli bedel uygulamasında yarar vardır. 48 İlhami Söyler, Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, No: 2005/ 368, Ankara, 2005, s. 234. 49 Hidayet Mat, “Son Düzenlemeler Çerçevesinde Vakıf Üniversitelerine Doğrudan Hazine Arazisi Satışı” E. Yaklaşım Dergisi, Sayı: 53, Kasım, 2007. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 69 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları 3. Özel Bağış ve Yardımlar 2547 sayılı Kanunun ek 7.maddesi uyarınca vakıf üniversiteleri, bu Kanunun 56.maddesinde yer alan mali kolaylıklardan, muafiyetlerden ve istisnalardan aynen istifade ederler. Bunları iki alt başlıkta açıklamak mümkündür. a. Gerçek ve Tüzel Kişilerce Yapılan Bağış ve Yardımlar 2547 sayılı Kanunun 56.maddesinin (a) bendine göre gerçek ve tüzel kişilerin üniversitelere yapacakları bağış ve vasiyetler için veraset ve intikal vergisi, damga vergisi, noter ve tapu harçları ile benzeri nitelikteki ayni vergi, resimler ve harçlar alınmamaktadır. b. Gelir / Kurumlar Vergisi Mükelleflerince Yapılan Bağış ve Yardımlar -2547 sayılı Kanunun 56. maddesinin (b) bendine göre gelir ve kurumlar vergisi mükelleflerince üniversitelere nakden yapılan bağışlar, söz konusu mükelleflerin yıllık beyanname ile veya kurumlar vergisi beyannamesi ile bildirilen kazançlarından indirilebilebilmektedir. Bu yardımlar yanında, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 89.maddesinin (5) numaralı bendine göre gelir vergisi mükelleflerince, 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanununun 10.maddesinin (c) fıkrasına göre, kurumlar vergisi mükelleflerince, genel bütçeli kurumlara bağışlanan okul ve benzeri yapılar için yapılan harcamaların tamamı gelir ve kurumlar vergisi uygulamalarında gider olarak indirilebilmektedir50. Vakıf üniversiteleri genel bütçeli kurumlara tanınan mali kolaylıklardan yararlanacağı için bu imkanı da kullanabilirler. Getirilen bu düzenlemelerle, bir taraftan vakıf üniversitelerinin sunduğu eğitim hizmetlerine gönüllü bağış ve yardım yapılması, bir taraftan da bu yardımların vergisel bağışıklıklarla teşvik edilmesi amaçlanmıştır. Kamu kaynaklarının yanında, gönüllü kuruluşların da eğitim-öğretim hizmetlerinin finansmanına katılması, hatta özel sektörün de katkısının sağlanması bugün gelişmiş ülkelerde de geçerli bir uygulamadır51. Osmanlı toplumunda da bu tür hizmetlerin finansmanın, devlet bütçesinden doğrudan bir kaynak ayrılması yerine, daha çok bağımsız ekonomik birimler şeklinde örgütlenmiş vakıflar aracılığı ile gerçekleştirildiği görülmektedir52. III. VAKIF ÜNİVERSİTELERİNİN VERGİSEL SORUNLARI Vakıf üniversitelerinin vergisel sorunları, bu eğitim-öğretim kurumlarının, ülkemizde yürürlükte bulunan vergi kanunları karşısında durumu analiz edilerek tartışma konusu yapılacaktır. A. KURUMLAR VERGİSİ Vakıf üniversiteleri kurumlar vergisinden muaf tutulmuştur. Kurumlar Vergisi Kanununun “muafiyetler” başlıklı 4. maddesinin (a) bendinde “kamu idare ve kuruluşları tarafından tarım ve hayvancılığı, bilimi, fenni ve güzel 50 Erdal Sönmez-Garip Ayaz, Vergi Uygulamasında Bağış ve Yardımlar, TÜRMOB Yayını, No: 118, s.33. Ömer Özyılmaz, “Eğitim Hizmetlerinin Kamu, Özel Sektör ve Gönüllü Kuruluşlar Eliyle Görülmesinin Gereği ve Yararları”, www. omerozyilmaz. com.tr.index.php? option. 52 Tahsin Özcan, “Osmanlı Devletinde Eğitim Hizmetlerinin Finansmanı”, www.osmanli.org.tr/yazi.php. 51 70 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER sanatları öğretmek, yaymak, geliştirmek ve teşvik etmek amacıyla işletilen okullar ve benzeri kuruluşlar” ın vergiden muaf olduğu belirtilmiştir. 2547 sayılı Kanunun 56.maddesine göre, üniversitelerin genel bütçeye dahil kuruluşlara tanınan muafiyet, istisna ve diğer mali kolaylıklardan yararlanacağı hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun ek 7.maddesinde ise vakıf üniversitelerinin 56.maddedeki muafiyet, istisna ve mali kolaylıklardan aynen yararlanacağı öngörülmüştür. Yukarıda yer alan hükümler müşterek değerlendirildiğinde üniversitelerin birer kamu kurumu veya kuruluşu olduğu, vakıf üniversitelerinin devlet üniversitesi gibi kabul edilerek kurumlar vergisinden muaf olduğu sonucuna ulaşılmaktadır. Esasen kurumlar Vergisi Kanununa göre, sermaye şirketleri, kooperatifler, kamu iktisadi kuruluşlarını, dernek veya vakıflara ait işletmeler ve iş ortaklıkları, mükellef olarak sayılmışlardır. Vakıf üniversiteleri olsa olsa vakıflara ait iktisadi işletme kapsamına girebilir. Ancak, Kanun iktisadi işletmeyi, ticari, sınai ve zirai alanda faaliyet yürüten birimler olarak nitelendirmiştir. Oysa kurucu vakıf, üniversiteden değil kâr etmek, borç bile alamamaktadır. Bu itibarla vakıf üniversiteleri iktisadi işletme de sayılmazlar53. B. EMLAK VERGİSİ 2547 sayılı Kanunun ek 7.maddesinde, vakıflarca kurulacak yüksek öğretim kurumlarının emlak vergisinden de muaf tutulacağı öngörülmüştür. Esasen 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanununun 4. ve 14. maddeleriyle kanunla kurulan üniversitelere ait bina ve arazilerin (arsalar dahil) emlak vergisinden daimi olarak muaf olduğu belirtilmiştir. C. MOTORLU TAŞITLAR VERGİSİ 197 sayılı Motorlu Taşıtlar Vergisi Kanununun 4.maddesinin (a) bendine göre genel bütçeli idarelere ve birer katma bütçeli idare(*) olan devlet üniversiteleri adına tescil edilen taşıtlar bu vergiden istisna edilmiştir. 2547 sayılı Kanunun ek 7.maddesinden (vakıf üniversitelerinin devlet üniversitelerine sağlanan mali kolaylıklardan yararlanacağı hükmünden) hareketle bu vergiden vakıf üniversitelerinin müstesna olduğunu belirtmek gerekir. Zira Maliye Bakanlığı (Gelirler Genel Müdürlüğü) nın 07.06.2000 tarihli ve 2001/1 sıra numaralı Motorlu Taşıtlar Vergisi İç Genelgesinde “197 sayılı Kanunun 4. maddesinin (a) bendi gereğince vakıflarca kurulun üniversiteler adına tescil edilmiş olan taşıtların motorlu taşıtlar vergisine tabi tutulmaması gerektiği” belirtilmiştir. 53 Ahmet Erol, “Vakıf Üniversitelerinin KDV Karşısındaki Durumu-I”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 176, Ağustos, 2007. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile katma bütçe uygulaması kaldırılarak yerine “özel bütçe” uygulaması getirildiğinden, 1.1.2006 tarihinden itibaren devlet üniversiteleri özel bütçeli idareler kapsamına alınmışlardır. (*) Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 71 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları D. BELEDİYELERE ÖDENEN VERGİLER 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu kapsamına giren çevre temizlik vergisi ile bina inşaat harcından genel ve katma bütçeli idareler istisna edildiğinden, vakıf üniversiteleri de 2547 sayılı Kanunun ek 5. ve ek 7.maddelerinin sağladığı imkan nedeniyle bu istisnadan yararlanabileceklerdir. Vakıf üniversitelerinin çevre temizlik vergisinden istisna olabilmesi için binaların münhasıran kendi hizmetlerinde kullanılması gerekmektedir54. E. KATMA DEĞER VERGİSİ 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanununun “kültür ve eğitim amacı taşıyan istisnalar” başlıklı 17. maddesinin (I/a) bendinde “… üniversitelerin, ilim, fen ve güzel sanatları, tarımı yaymak, ıslah ve teşvik etmek amacıyla yaptıkları teslim ve hizmetleri” bu vergiden istisna edilmiştir. Esasen Katma Değer Vergisinin konusunu üniversiteler bakımından, bunlara bağlı müesseselerin ticari, sınai, zirai ve serbest meslek faaliyeti çerçevesinde yapılan teslim ve hizmetler oluşturmaktadır. Örneğin, hastanecilik, kantin ve lokal işletmeciliği, taşımacılık ve otelcilik hizmetleri gibi55. AncakVakıf üniversitelerince sunulan eğitim hizmetleri ticari nitelikte olmadığından bu kapsamda düşünülemez. Ne var ki, vergi idaresi, vakıf üniversitelerinin sunduğu eğitim-öğretim hizmetini ticari nitelikte bir hizmet olarak görmüş, bu konuda açılan davaları da temyiz mahkemesi sıfatıyla Danıştay 9. Dairesi, E.2004/3737, K.2005/992 sayılı kararı ile vergi idaresini haklı bularak vakıf üniversitelerinin KDV mükellefi olduğuna hükmetmiştir56. Bir an için vakıf üniversitelerince sunulan hizmetler ticari faaliyet olarak kabul edilse bile, “kültür ve eğitim amacı taşıyan istisnalar” bağlamında KDV’ye tabi olmaması gerekir. Ne var ki Danıştay 7. Dairesi de “eğitim-öğretim hizmetinin belli konularda var olan bilgileri öğrencilere aktarmayı, anlatmayı ve öğretmeyi ifade ettiği, bu bakımdan eğitim-öğretim hizmetlerinin 3065 sayılı Kanunda belirtilen ilim, fen ve güzel sanatları, tarımı yaymak, ıslah etmek ve teşvik etmek amacıyla yapılan faaliyetleri kapsamadığı” na karar vermiştir57. Oysa, çağdaş üniversitenin, eğitim-öğretim yapmak, bilimsel araştırmada bulunmak, sanayi ile işbirliği yapmak ve topluma hizmet etmek şeklinde dört fonksiyonu bulunmaktadır58. Esas itibariyle bir harç (devlet üniversitelerinde öğrenci harcı olarak anılmaktadır) niteliğinde olan öğrenci katkı paylarının KDV’ye tabi tutulması ikinci bir vergileme özelliği taşımaktadır. Zira, tümüyle üniversite bünyesinde eğitimöğretim hizmetlerine harcanan katkı paylarının, bir işletme geliri gibi vergilendirilmesi, vakıf üniversitelerinden ziyade öğrencilere bir yük getirmekte, adalet ve eşitlik ilkeleri çiğnenmek suretiyle devlet üniversitelerinde okuyan 54 Emrah Akın- Şaban Küçük, Eğitim Kurumları, (Temel İdari, Mali, Vergisel Düzenlemeler), TÜRMOB Yayını, No: 266, Ankara, 2005, s. 110. Ediz Zeyrek, “Üniversitelere El Koyabilirler”, www.gerçekgündem.com/print.php? Typ. 56 Veysi Sevig, “Vakıf Üniversitesi Ticari Nitelikte, Eğitim Ücreti KDV’ye Tabi” Referans Gazetesi, 12.9.2007. 57 Erdoğan Öner, “Vakıf Üniversitelerinin Katma Değer Vergisi Mükellefiyeti”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 154, Ekim, 2005. 58 Öner, a.g.m. 55 72 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER öğrencilerle bu öğrenciler arasında maddi ayrıcalık yaratılarak, vakıf üniversiteleriyle hedeflenen amaçlar çiğnenmektedir59. Eğitimle ilgili istisna maddesinde, “ilmi, fenni, güzel sanatları yayma” ifadesi kullanıldığı, eğitim kelimesine yer verilmediği ileri sürülerek vakıf üniversitelerinin mükellef yapılması, 3065 sayılı Kanun’un 1. maddesine aykırıdır60. Öte yandan AB ülkelerinin çoğunda eğitim-öğretim hizmetleri KDV’ye tabi değildir61. Bütün bu açıklamalar ışığında, 3065 sayılı Kanunda gerekli değişiklik yapılarak Vakıf Üniversitelerinin eğitim-öğretim hizmetlerinin KDV’den istisna olduğuna açıklık getirilmesi veya Bakanlar Kurulu’nun % 8 oranını % 1’e düşürmesi62 önerilmektedir. Bu çerçevede diğer bir sorun da, vakıf üniversitelerince sunulan bedelsiz eğitimöğretim hizmetlerinden KDV istenmesi. 3065 sayılı Kanunun “sosyal amaç taşıyan istisnalar” başlıklı 17. maddesinin (2/b) bendine göre, üniversite ve yüksekokullar tarafından ilgili dönemdeki kapasitelerinin % 50’sini geçmemek üzere verilen bedelsiz eğitim-öğretim hizmetleri KDV’den istisna edilmiştir. Bu duruma göre, burslu (yani bedelsiz) okutulan öğrenci sayısı % 50’nin üzerinde ise, vakıf üniversitesi almadığı ücretin KDV’sini devlete ödemek zorundadır. Diğer taraftan bu vergiden istisna edilen, bedelsiz sunulan hizmetler için yüklenilen KDV’nin indirim konusu yapılması da, 3065 sayılı Kanunun 30. maddesinin (a) bendi hükmü gereğince mümkün bulunmamaktadır63. “Eğitimle uğraşanların gölgesine bile basılmaz”. Japon Atasözü SONUÇ Eğitim hizmetleri bağlamında vakıf üniversitelerinin finansal ve vergisel sorunlarının tartışıldığı bu çalışmada; -Vakıf üniversitelerinin sorunlarına finansal açıdan bakıldığında, bu üniversitelere YÖK bütçesinden yapılan nakdi yardımlardan koşulların ağırlığı nedeniyle az sayıda üniversitenin sınırlı düzeyde yararlandığı, zira fiilen ödenen yardımların, bütçe başlangıç ödeneklerinin altında kaldığı, bu itibarla tahsis edilen yardımların % 70’inin eğitim-öğretime başlayan üniversitelere koşulsuz ödenmesi, kalanının ise belirli koşullara bağlanmasının uygun olacağı, devlet üniversitelerinde öğrenim gören yüksek ve orta gelir düzeyindeki ailelere mensup öğrencilerin, eğitimin finansmanına daha yüksek oranda katılması, bunun yanında vakıf üniversitelerinde okuyan düşük gelirli öğrencilere devlet katkısı, burs, harç kredisi gibi imkanlar sağlanmasının uygun olacağı, Hazine arazileri ile devletin hüküm ve tasarrufundaki yerlerin bu üniversitelere irtifak hakkı tesisi veya kullanma hakkı 59 Ahmet Erol, “Vakıf Üniversitelerinin KDV Karşısında Durumu-II”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 177, Eylül, 2007. 60 Nevzat Tüfekçioğlu “Özel Okul ve Üniversitelerde KDV Uygulamaları ve Burs Tahsisleri” Vergi Dünyası, Sayı: 280, Ekim, 2004. 61 Şükrü Kızılot, “Yoksul Öğrenciye Ücretsiz Üniversite Müjdesi”, Hürriyet Gazetesi, 20.2.2007. 62 Kamil Mutluer, “Vakıf Üniversiteleri ve Katma Değer Vergisi”, Vatan Gazetesi, 23.8.2003. 63 Muharrem Uzunoğlu, “Vakıflar Tarafından Kurulan Üniversitelerin Vermiş Olduğu Eğitim-Öğretim Hizmetlerinin Kurumlar Vergisi ve KDV Karşısındaki Durumu” Vergi Dünyası, Sayı: 310, Haziran, 2007. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 73 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları verilmesinde, satışta olduğu gibi % 50 indirimli tarife uygulamasının yerinde olacağı, -Vakıf üniversitelerinin sorunlarına vergisel açıdan bakıldığında, bu üniversitelerin en önemli probleminin öğrenci katkı paylarının katma değer vergisine tabi tutulması olduğu, oysa devlet üniversitelerinde öğrenci harçlarından KDV alınmadığı, bu durumun verginin nihai yüklenicisi olan öğrencileri zor durumda bıraktığı gibi vakıf üniversitelerine yönelik talebi de olumsuz olarak etkilediği, bursluluk uygulaması ile bedelsiz sunulan eğitim-öğretim hizmetinin öğrenci sayısının % 50’sini aştığında KDV’ye tabi tutulmasının da bu üniversitelere ek mali yük getirdiği gibi üniversitece üstlenilen verginin, indirim konusu yapılamadığı, bütün bu nedenlerle, öğrenci katkı paylarından alınan KDV’nin devlet üniversitelerinde olduğu gibi kaldırılması veya Bakanlar Kurulu’nun yetkisini kullanarak vergi oranının % 8’den % 1’e düşürmesinin yerinde olacağı, sonucuna varılmıştır. KAYNAKÇA 1-Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi, Akçağ Yayını, No: 314/5, Ankara. 2-Akdoğan, A. (2007), Kamu Maliyesi, 12. Baskı, Gazi Kitabevi, Ankara. 3-Akın, E. (2005), Eğitim Kurumları, (Temel İdari, Mali, Vergisel Küçük, Şaban Düzenlemeler), TÜRMOB Yayını, No : 266, Ankara. 4-Aklan, C. (1979), Eğitim Ortamları, Ankara. 5-Balta, T. B. (1972) İdare Hukuku, İstanbul. 6-Başaran, İ. (1984), Eğitime Giriş, Sevinç Matbaacılık, Ankara. 7-Bulutoğlu, K. (1981), Kamu Ekonomisine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul. 8-Gözler, K. (2002), İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi, Bursa. 9-Gözübüyük, A. Ş. (2004), Yönetim Hukuku, 21. Baskı, Ankara. 10-Günday, M. (2003), İdare Hukuku, 7. Baskı, İmaj Yayıncılık, Ankara. 11-Johnstone, D. B. (1997) Readings In Comparative Hiper Education, Buffalo, Conter For Comparative And Global Studies In Education. 12-Kesik, A. Yüksek Öğrenimde Yeni Bir Finansman Modeli Önerisi Bütünsel Model, Maliye Bakanlığı, APK Kurulu Yayını, No : 2003/362. 13-Oğuz, O. (2000), Yüksek öğretim Üzerine Bazı Tespitler ve Yeniden Yapılanma Önerileri, 21. Yüzyılda Eğitim ve Türk Eğitim Sistemi, İstanbul. 14-Sönmez, S. (1983), Toplumsal Gereksinmeler, Kaynak Dağıtımı ve Pareto Optimumu, Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. Yayını, No: 17/14, Ankara. 15-Sönmez, S. (1987), Kamu Ekonomisi Teorisi (Kamu Harcamalarında Etkinlik Arayışı), Teori Yayınları, Ankara. 16-Söyler, İ. (2005), Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, No: 2005/ 368, Ankara. 74 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ. SÖYLER 17-Pektaş, E. K. (1999), Büyükkent Belediyelerinin Eğitim ve Kültür Hizmetlerine Siyasal Parti İdeolojilerinin Yansıma, Ankara. 18-Sönmez, E. Vergi Uygulamasında Bağış ve Yardımlar, TÜRMOB AYAZ, Garip Yayını, No: 118. 19-Tural, N. K. (2002), Eğitim Finansmanı, Anı Yayıncılık, Ankara. 20-Türk Dil Kurumu (2005), Türkçe Sözlük, Ankara. 21-Avcı, H. “Vakıf Üniversitelerine Doğru”, Sızıntı Dergisi, Sayı: 220, Mayıs, 1997. 22-Ergen, Z.“Yükseköğretim Karma Malının Niteliği ve Finansmanı Üzerine” Sosyo-Ekonomi Dergisi, Sayı: 3, 2006-1. 23-Erol, A. (2007), “Vakıf Üniversitelerinin KDV Karşısındaki Durumu-I”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 176, Ağustos. 24-Erol, A. (2007), “Vakıf Üniversitelerinin KDV Karşısında Durumu-II”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 177, Eylül. 25-Işıklı, A. (2002), “Yüksek Öğrenimin Özelleştirilmesi”, Mülkiye Dergisi, Sayı: 234, Mayıs-Haziran. 26-Mat, H.“Son Düzenlemeler Çerçevesinde Vakıf Üniversitelerine Doğrudan Hazine Arazisi Satışı” E. Yaklaşım Dergisi, Sayı: 53, Kasım, 2007. 27-Öner, E. (2005), “Vakıf Üniversitelerinin Mükellefiyeti”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 154, Ekim. Katma Değer Vergisi 28-Sözer, A. N. (2002), “Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde Lisansüstü Eğitim Kalitesinin Artırılmasına Yönelik Bir Alan Araştırması”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı: 2, İzmir. 29-Tüfekçioğlu, N. (2004), “Özel Okul ve Üniversitelerde KDV Uygulamaları ve Burs Tahsisleri” Vergi Dünyası, Sayı: 280, Ekim, . 30-Uzunoğlu, M. (2007), “Vakıflar Tarafından Kurulan Üniversitelerin Vermiş Olduğu Eğitim-Öğretim Hizmetlerinin Kurumlar Vergisi ve KDV Karşısındaki Durumu” Vergi Dünyası, Sayı: 310, Haziran. 31-Yükseköğretim Kurulu (2007), “Vakıf Üniversiteleri Raporu”, Ankara. 32-Yücel, A.R., “Kamu İmtiyaz org.tr>/06/dergi/?,Sayı: 95 & makale= 31. Sözleşmeleri”, <www.intes 33-Yükseköğretim Kurulu, “Yükseköğretimin <www.yok.gov.tr>/eğitim/raporlar/mart 9/bolüm8.html. Finansmanı”, 34-Zeyrek, E. “Üniversitelere gündem.com>/print.php? Typ. <www.gerçek El Koyabilirler”, 35-Akbulut, Ural, Röportaj, <www.alem.com.tr/arşıv/2003>. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 75 Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları 36-Bircan, İ.“Mevcut Durum Türkiye’nin Vizyonu ile Çelişiyor: Yükseköğrenim Potansiyeli ve Geleceği”, <www.aes.org.tr/index 2> hp?Option = com. 37-Dalgıç, T.“YÖK’ün Vakıf Üniversiteleri Raporu Görüşlerimizi Doğruluyor”, Referans Gazetesi, (3.12.2007). 38- Karakaş, E. “Bedava Üniversite Ne Demek?”, Zaman Gazetesi, (17.01.2008). 39-Kızılot, Ş.“Yoksul Öğrenciye Ücretsiz Üniversite Müjdesi”,Hürriyet Gazetesi, (20.2.2007). 40-Mutluer, K. “Vakıf Üniversiteleri ve Katma Değer Vergisi”, Vatan Gazetesi, (23.8.2003). 41-Mutluer, K.“Yüksek Öğretimin Finansmanı, Vatan Gazetesi, (18.10.2003). 42-Özcan, T. “Osmanlı Devletinde Eğitim Hizmetlerinin Finansmanı”, <www.osmanli.org.tr/yazi.php>. 43-Özdoğan, İ.“Vakıf Üniversiteleri Kendilerine Özgü Özellikler Yaratmalı”, <www.ntvmsnb.com>news.aspx?newSID= 49. 44-Özyılmaz, Ö.“Eğitim Hizmetlerinin Kamu, Özel Sektör ve Gönüllü Kuruluşlar Eliyle Görülmesinin Gereği ve Yararları”, <www. omerozyilmaz.com.tr.>index.php? option. 45-Sevig, V. “Vakıf Üniversitesi Ticari Nitelikte, Eğitim Ücreti KDV’ye Tabi” Referans Gazetesi, ( 12.9.2007). 46-Tuncil, V. “Kamu Hizmeti”, <www.turkhukuksitesi.com.>makale-199htm. 47-Yetkin, Ç.“Vakıf Üniversiteleri Gerçeği”, Cumhuriyet Gazetesi, (15.9.2006). 76 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim İbrahim Attila ACAR∗ İsmail KİTAPCI∗∗ Özet Sosyal güvenlik en temel insan haklarından birisidir. Herkes ömrünün belirli bir döneminde desteğe muhtaç hale gelebilir. Kamusal yardım devletin ihmal edemediği bir harcama türüdür. Ancak bu harcamaların finansmanı sorunu, hem hizmeti sınırlandırmakta hem de finansmana katkı konusunda sıkıntılar oluşturmaktadır. Türkiye açısından aktüeryal dengelerde istenmeyen durumlar söz konusudur. Ortalama ömrün uzaması ve genç emekli sayısındaki artış emeklilik ile ilgili düzenlemeleri zorunlu kılmıştır. Social Security System's Demographic Structure: Metamorphosis in Turkey Pension System Summary Social security has been one of the most fundamental human rights. Anyone could become in need on support in a part of their lifetime. Governmental support is the type of spending which could not be avoided. However financial shortages set a limit on this type of spending to providing services and create obstacles on financial retirement contributions. There are unwanted negative discrepancies on actuarial issues of Turkey in social security balance. Thus, rise in average life expectancy as well as increases in number of young retired population have compelled to create new rules and guidelines. Keywords: social security, young retired, demography and pensions JEL: H55, H11, H75 ∗ Doç. Dr., Süleyman Demirel Üniversitesi İİBF, Maliye Bölümü, acar@iibf.sdu.edu.tr Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı, kitapci32@hotmail.com ∗ ∗ Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 77 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim Giriş Sosyal devlet anlayışının en temel göstergelerinden biri olan sosyal güvenlik anlayışı hem gelişmiş ülkeler hem de gelişmekte olan ülkeler açısından büyük bir önem taşımaktadır. Genelde gelişmiş ülkelerde yaşlı nüfus problemi, gelişmekte olan ülkelerde ise kaynak yetersizliği ve ekonomideki yapısal bozukluklardan kaynaklanan problemler yüzünden ülkeler adına sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi oluşturmak giderek zorlaşmaktadır. Türkiye’de de 1990’lı yıllarda başlayan sosyal güvenlik sistemindeki popülist eksenli uygulamalarla, sosyal güvenlik sisteminin uzun dönem aktüeryal dengeleri bozulmuş, sosyal güvenlik kuruluşlarına bütçeden yapılan transferlerle sistemin sürdürülebilirliği sağlanmaya çalışılmıştır. Günümüzde gelinen nokta itibariyle, Türkiye’de sosyal güvenlik sisteminin en önemli ayağını oluşturan emeklilik sistemi açısından artan ortalama yaşam beklentileri, yaşlı bağımlılık oranlarındaki değişimler yüzünden emeklilik sisteminin finansmanında uzun dönemli projeksiyonlar yapma gereksinimi ortaya çıkmıştır. Diğer bir ifadeyle Türkiye genç nüfusu olmanın avantajını her geçen gün giderek kaybetmekte, dolayısıyla önceleri sadece ekonomik ve politik bir unsur taşıyan emeklilik sisteminin sürdürülebilirliğinin sağlanmasında nüfus gibi demografik unsurların da katılarak değerlendirmeler yapılması gereği ortaya çıkmaktadır. 1.1. Genel Olarak Sosyal Güvenlik Kavramı Bireyler yaşamları boyunca gelir kayıpları uğramalarına neden olabilecek sosyal tehlikelerle çoğu zaman karşılaşabilmekte hatta bazı durumlarda vücut ve ruh sağlığı için çok büyük bir harcama yapma durumuyla karşı karşıya kalabilmektedirler (Kurt, 2004: 3). Karşılaşılan bu durumların bireysel olarak tahmin edilmesi ve ortaya çıkmasının engellenmesinin mümkün olmamasına rağmen mal ve gelir eksikliklerine yol açan finansal kayıpların önlenmesi hayli önemlidir (Huebner and Black, 2004: 3). Diğer bir deyişle sosyal güvenlik kavramı insanları yaşamda karşılaşacakları her türlü riske karşı koruma mekanizması sağlayan bir güvence olarak düşünülebilir. Her ne kadar sosyal güvenlik kavramı ilk bakışta bireylerin belirli risklere karşı korunması şeklinde ifade edilse de sosyal güvenlik kavramının herkesçe kabul edilebilir bir tanımını vermek ve bunu bütün boyutlarıyla ortaya koymak pek kolay görünmemektedir. Çünkü sosyal güvenlik deyimi genellikle sosyal güvenlik politikaları ile sosyal güvenlik sistemlerini kapsayacak biçimde incelenmektedir. Buradan anlaşılıyor ki; sosyal güvenlik terimi aynı anda hem bir düşünceyi hem de bu düşünceye işlerlik kazandıran mali planları olan, kurumsal bir yapıyı yansıtmaktadır (Güzel ve Okur, 2002: 2). 1.2 Sosyal Güvenliğin Ekonomi Politiği Sosyal güvenlik genel olarak bir kaynak tahsisi sorunu olup mali/iktisadi sistematiği olmayan bir sosyal güvenlik sisteminin varlığını sürdürmesi mümkün değildir. Bu bakımdan belirlenen amaçların gerçekleşmesini sağlayacak yeterli kaynaklara sahip olmak sosyal güvenlik kurumları bakımından hayati öneme sahiptir (Akbulak ve Akbulak, 2004: 136). Sosyal güvenlik sisteminden yararlanma genellikle ‘vatandaş hakları’ olarak adlandırılır ve bireyler bu haklara ya önceden ödedikleri ücretlerle sahip olurlar ya da doğrudan devlet tarafından kendilerine yardım da yapılabilir (Lindbeck, 2006) Buradan anlaşılması gereken sosyal güvenliğin her şeyden önce temel bir insan hakkı olduğu gerçeğidir. Sosyal Güvenlik Hakkının temel bir insan hakkı olması bir 78 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI yandan bireyin isteminden bağımsız olarak bu hakkın sahibi olmasını, hakkın devredilemez ve vazgeçilemez bir hak olması sonucunu doğururken, diğer yandan bireye, kamu otoriteleri tarafından bu hakkın gerçekleşmesini isteme hakkını vermektedir. Başka bir deyişle Sosyal Güvenlik hakkı bir lütuf, bir fazlalık değil; sahibine talep erki veren kamuyu da hakkı gerçekleştirme yükümlülüğü altına sokan bir haktır (Özveri, 2005 :147). Dünyadaki sosyal güvenlik sistemi uygulamalarına genel olarak bakıldığında prim ödeyen kişilerin emeklileri finanse etmesiyle gerçekleşen dağıtım (pay as you go) modelinin ön plana çıktığı görülmektedir. Bu sistem genel olarak sosyal güvenliğin ekonomik bir teori kapsamında değerlendirilmesini gerektirmiştir. Fakat zamanla sadece ekonomik bir unsur haline gelen sosyal güvenlik politikalarında, ortaya çıkan siyasi kaygılar sonucu oluşan politik uygulamalar, ekonomik teorilerin önüne geçmiş ve sosyal güvenlik sistemleri gitgide politikleşmiş; politika yapıcılar tarafından çıkar amaçlı kullanılır olmuştur (Galasso and Profeta, 2002: 1-2). Bu durum ilk olarak emeklilik sistemini tıkamış ve emeklilik sisteminin finansmanında ciddi sıkıntılar yaşanmasına neden olmuştur. Dünyanın her yerinde son 20-25 yılda sosyal güvenliğe ilişkin sorunlar ekonomi ve politika gündeminin en kapsamlı tartışmalarından biri haline gelmiştir. Özellikle yeni liberal politikaların yaygınlaşması sonucunda sosyal güvenlikte de yapısal değişimler yaşanmaya başlanmıştır (Kapar, 2005: 5). Bu durum “daha fazla sosyal güvenlik” yerine “yeterince sosyal güvenlik” olgusunu tartışmaya açmıştır. Değişen ekonomik ve sosyal koşullar da mevcut sosyal güvenlik sistemlerini belirgin bir şekilde etkilemekte ve bazı reform çalışmalarına gidilmesini gerekli kılmaktadır. Özellikle artan işsiz sayısı, mevcut emekli kitlesi, bozulan aktüeryal dengeler, bütçeden sosyal programlara ayrılan payların çok üst sınıra ulaşması, daha uzun yaşam süreleri, ortalama yaşam beklentilerinin artması ve aile yapısında meydana gelen değişiklikler sosyal güvenlik alanında yeni düzenlemelerin yapılmasını zorunlu hale getirmektedir (Ekin vd: 1999: 38). Sosyal güvenlikte yaşanan bu tür sorunlar ve bu sorunlara yönelik geliştirilen uygulamalarda gelişmiş ülkeler ve gelişmekte olan ülkeler arasında büyük farklılıklar bulunmaktadır. Çünkü gelişmiş ülkelerdeki sorunlar krizler yüzünden ortaya çıkarken; gelişmekte olan ülkelerdeki sorunlar ise ekonomideki yapısal nedenler özellikle harcama kalemlerinin dengesiz oluşumundan kaynaklanmaktadır. Bu ülkelerde yetersiz sermaye birikimi doğal olarak borçlanmayı zorunlu kılmakta, sonuçta borç birikimi faiz yükünü de beraber getirmekte ve bütçelerin kompozisyonu faiz lehine bozulmaktadır. Bessis (1994), sosyal güvenlik konusunda gelişmekte olan ülkelerin kaynakları üzerindeki en büyük zararı borç ödemelerinin oluşturduğunu savunmaktadır. Bessis’in bu konudaki ifadeleri şu şekildedir: “1980’lerin ilk yıllarında güney devletleri alacaklarına sermaye ihraç eden ülkeler durumundaydılar. OECD’ye göre bu on yılda güneyden gelen sermaye 400 milyar doları geçmiştir. Tek başına Latin Amerika 1984-1989 yılları arasında alacaklılarına kuzeyden aldığından 153 milyar dolar daha fazla ödemiştir. Borç azalmalarına rağmen borçlu ülkeler yine de yüklerinden kurtulamamıştır. Faiz oranlarının yüksekliği sebebiyle güney ülkelerinin toplam borçları 1994’te 2 trilyon dolara ulaşmıştır. Güneyin vadesi dolan faizlerinin alınması ekonomileri üzerinde ayrı bir yük oluşturmaya devam edecektir (Çelik, 2002: 58). Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 79 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim Bessis’in bu ifadeleri de göstermektedir ki gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik sorununun temeli harcama bileşenlerinin faiz lehine değişmesidir. Sorun kamu finansmanı haline dönüşünce hangi sosyal güvenlik modeli uygulanırsa uygulansın sistemin başarısızlığı kaçınılmaz olmuştur. Sosyal güvenlik alanında gelişmekte olan ülkeler açısından diğer sakıncalı bir durum da enflasyon riskinin göz ardı edilmesidir. Fon yönetimi enflasyon karşısında etkinliğini yitirince ve gelecekteki taahhütlerin günü geldiğinde biriken fonların zamana yenik düştüğü görülmüştür Örneğin 1980’lerde Venezuella’da görülen % 60 enflasyondan dolayı emeklilik kazanımlarında ciddi kayıplar meydana gelmiştir (Rust, 2002: 2). Buna ortalama ömürün uzaması ve genç emekli sayısındaki artış gibi farklı değişkenler de eklenince; sorunu besleyen kaynaklarda gelişme gözlenmiştir. 1.3 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu Sosyal güvenlik sisteminin demografik boyutunu genel olarak emeklilik sistemi oluşturmaktadır. Yapılan bazı çalışmalarda demografik faktörlerin politik faktörlere göre daha az önemli olduğuna ilişkin bir fikir birliğine rastlamak mümkündür (Cremer-Pestieau, 2000: 974). Her ne kadar demografik faktörlerin politik faktörlerden daha az önemli olduğu konusunda bir takım yargılara rastlansa da ülkelerin değişen ortalama yaşam beklentileri, yaşlı bağımlılık oranlarındaki değişimler ülkelerin emeklilik sisteminin finansmanında uzun dönemli projeksiyonlar yapmasını mecbur bırakmaktadır. Gerçekten de her geçen gün artan uzun yaşam süreleri sosyal güvenlik sistemindeki demografik değişimi daha net bir şekilde ortaya koymaktadır. Birleşmiş Milletlerin 2004 yılında yaptığı tahminlerde 2005’te 73,8 olan ortalama yaşam beklentisinin 2050 yılında 81 olacağı şeklinde görüşler ortaya konulmuştur (Andersen, 2007: 1). Bundan dolayı birçok gelişmiş ülke emeklilik planlarını yeniden gözden geçirmek zorunda kalmıştır. Bu noktada sosyal güvenliğin demografik boyutunun değerlendirilmesi kapsamında aktüeryal denge, ortalama yaşam beklentisi, yaşlı bağımlılık oranı gibi kavramların ön plana çıktığı görülmektedir. 1.3.1 Aktüeryal Denge Primli sosyal güvenlik sistemlerinde sosyal sigorta kuruluşlarının mali dengelerinin değerlendirilmesinde kullanılan en yaygın kriter, aktif/ pasif sigortalı oranlarıdır. Kurumlara bağlı olarak aktif şekilde çalışan sigortalıların kurumlardan aylık alanlara oranı bize aktif/ pasif oranını verir. Bu bir anlamda, bir emekliyi kaç çalışanın finanse ettiğini ortaya koymaktadır (Duygulu ve Pehlivan, 2004: 27). Bu oran gelişmiş ülkelerde dört düzeyindedir, ülkesine göre yediye çıkmak mümkündür. Ancak en az iki olması hedeflenir. İkinin altına düşüldüğünde, sosyal güvenlik sisteminin finansman sorunu yaşadığı görülür. İki seviyesi sinyal düzeydir. Ortalama yaşam süresinde görülen artışlara eğitim ve diğer nedenlerle iş piyasalarına işgücünün geç girmesi eklenince bu tür sistemlerde her an bozulma riski olasılığının oldukça yüksek olduğu görülmektedir. 1.3.2 Ortalama Yaşam Beklentisi Doğuşta hayatta kalma beklentisi bireylerin ortalama kaç yıl yaşayabileceklerini yansıtan bir demografik göstergedir. Bu gösterge, ülkelerin gelişmişlik düzeylerini yansıtması açısından da önemlidir. Doğuşta hayatta kalma beklentisi birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede II.Dünya Savaşı’ndan sonra ekonomik büyüme, toplumsal 80 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI sağlık altyapılarının geliştirilmesi, teknoloji ve tıp alanındaki ilerlemelerle hızlı bir biçimde artmıştır. 1.3.3 Yaşlı Bağımlılık Oranı Yaşlı bağımlılık oranı belirli bir yaşın üzerindeki nüfusun (genellikle 60 ya da 65 yaş olarak kabul edilmektedir), çalışan nüfusa (15-59 veya 20-64 yaşlar arası) oranından oluşmaktadır. Dünyadaki gelişmiş ülkelerin genelinde son dönemlerde yaşlı bağımlılık oranlarının sürekli bir biçimde artma eğiliminde olduğu görülmektedir. Bu artıştan dolayı aktif nüfustan elde edilen prim gelirlerinin yaşlılık sigortasını karşılama bakımından yetersiz kalmasının yanı sıra yaşlılık döneminin uzaması, refah artışına bağlı olarak sosyal talep ve ihtiyaçların çeşitliliği gibi nedenler kamu kaynaklarının önemli bir kısmının yaşlılığı finanse etmek için kullanılmasına neden olacaktır. Ülkelerin sosyal ve ekonomik göstergelerindeki farklılık konunun bu çerçevede ele alınmasını gerektirmiştir. 2.1 Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Durumu ve Demografik Sorunlar Gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik alanındaki sorunlara genel olarak bakıldığında1 yaşlı nüfus sorunundan kaynaklanan emeklilikle ilgili problemlerin daha ön planda olduğu görülmektedir. Başta Amerika olmak üzere son yıllarda birçok gelişmiş ülkede ortaya çıkan sosyal güvenlik krizinin temel nedenlerinden birisinin ülkelerin demografik yapılarını şekillendiren hızlı yaşlanma eğiliminin olduğu görülmektedir. Özellikle ortalama yaşam beklentisindeki artışlar gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik sistemlerinin politik ve ekonomik bir unsur olmanın ötesinde demografik bir boyutun olduğunu da gözler önüne sermektedir. Bu nedenle gelişmiş ülkelerde emeklilikle ilgili projeksiyonların yapılması çalışmalarına öncelik verilmiştir. 1 Şüphesiz gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik sisteminin sorunları demografik sorunlarla sınırlı değildir. Dünya’daki gelişmiş ülkelerdeki sosyal güvenlik sisteminin genel sorunları şu şekilde sıralanabilir: ilk olarak nakdi olarak yapılan aylık ve gelirler ortalama ücretlerden daha hızlı artış göstermiştir. İkinci olarak yüksek oranlı enflasyon dönemlerinde fon esasına göre işleyen sistemler pozitif reel getiri sağlayacak şekilde işletilememiş ve fonlar erimiştir. Üçüncüsü 1980’li yıllardan itibaren işsizliğin artması, işsizlik sigortası için yapılan ödemelerde yüksek oranlarda artışlara sebep olmuştur. Dördüncüsü çok hızlı ve pahalı teknolojik yenileşmenin yaşandığı sağlık alanında sigorta ödemelerinde hızlı bir artış meydana gelmiş ve koruyucu sağlık hizmetleri yerine tedavi edici sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, buna ek olarak yaşlı nüfusun sağlık maliyetlerini yükseltmiştir. Beşincisi aile yapısındaki değişmeler, (boşanmaların artması, tek ebeveynli ailelerin yaygınlaşması, evlilik dışı çocukların sayısındaki artış vb.) sosyal güvenlik sisteminin aileye yönelik harcamalarında artışa neden olmuştur. Son olarak kayıt dışı sektörlerde ortaya çıkan genişleme ve sigortalamada aktif/pasif sigortalı dengesi pasif sigortalılar lehine bozulmuştur (TCMB, 2007). Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 81 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim Grafik 1 : OECD Ülkelerindeki Ortalama Yaşam Beklentisi ve Emeklilik Yaşı : Kaynak: Torben M. ANDERSEN, Increasing longevity and social security reforms—A legislative procedure approach Journal of Public Economics, Received 6 September 2006; received in revised form 21 June 2007; accepted 27 June 2007, p.2 2.1.1 Gelişmiş Ülkelerdeki Yaşlanma Problemi (Old Age Crisis) ve Emeklilik Sistemi Son yıllarda birçok gelişmiş ülkede ortaya çıkan sosyal güvenlik krizinin temel sebebini ülkelerin demografik yapılarını şekillendiren hızlı yaşlanma eğilimi oluşturmuştur. Yaşlı nüfus sorunuyla gündeme gelen ilk ülke 1940’ların ortalarından itibaren başlayan ‘Baby Boom’2 furyasının yaşandığı Amerika olmuştur. Amerika başta olmak üzere birçok gelişmiş ülkede ekonomik refah ile birlikte beslenme ve sağlık alanlarında yaşanan gelişmeler, doğum oranlarının düşmesi, çocuk sahibi olma yaşının yükselmesi gibi nedenlerle bu ülkelerde nüfus hızla yaşlanmakta ‘yaşlı bağımlılık oranı’ yükselmektedir. Dünyada 2001 yılında 600 milyon olarak tespit edilen 60 yaş ve üzeri nüfusun 2050 yılında sayılarının 2 milyara ulaşacağı öngörülmektedir. 80 yaş ve üzerindeki nüfusun 70 milyon dolayında olduğu; gelecek 50 yılda bu sayının beş kattan daha fazla artacağı belirtilmektedir (Kapar, 2005: 9). Bu durum gelişmiş ülkelerin ekonomisinde ciddi yıpranmalara neden olmaktadır. Çünkü toplam nüfus içinde yaşlı nüfusun payının artması ve yaşlı nüfusun işgücüne katılım oranlarındaki düşüşler, o ülke işgücü piyasasında işgücü açığına neden olmakta ve o ülke açısından işgücü kıt bir üretim faktörü haline gelmektedir (Kuzgun, 2002: 38). OECD ülkelerinin genelinde, yaşlı bağımlılık oranının, yani çalışabilir yaştaki (15-64) her 100 kişiye düşen 65 ya da daha fazla yaştaki insan sayısının, 1990-2030 yılları arasında ikiye katlanacağı tahmin edilmektedir. Toplumun yaşlanmasının en çok sırasıyla % 49.2 ve % 48.3 gibi 2 ‘Baby Boom’ II.Dünya Savaşı’nın ardından Amerika’daki bebek nüfusunda meydana gelen aşırı artışları ifade etmekte kullanılan ve bu dönemde doğan kişilerle özdeşleştirilen bir döneme verilen addır. Bu dönem 1946-1964 dönemini kapsamaktadır. Bu dönemde Amerikan anlayışındaki temel felsefe genç bir nüfusun yaratacağı katma değerle refah seviyesinin yükseltilerek kalkınmanın daha kolay sağlanabileceği genç istihdamla birlikte üretimin artacağı ve tüm dünyaya hükmeden bir Amerika yaratma girişimidir. Fakat geçmişte ekonomik ve sosyal hayatı canlandıran bu nüfus şimdilerde Amerika’nın içinde bulunduğu sosyal güvenlik krizinin temel parametrelerinden birini oluşturmaktadır. ‘Baby Boom’ neslinin yaşı içinde bulunduğumuz yıllarda 60’ın üzerine çıkmış bu da Amerika’daki toplam nüfus içerisinde yaşlı nüfusun ağırlığının artmasına neden olmaktadır. 82 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI oldukça yüksek yaşlı bağımlı oranına sahip olan Almanya ve İtalya’da olacağı tahmin edilmektedir. Diğer endüstrileşmiş ülkelerdeki yaşlı bağımlılık oranları da şu şekildedir (Akhisar vd., 2007): Tablo 1: Endüstrileşmiş Ülkelerde Yaşlı Bağımlılık Oranları 1990 2000 2010 2020 2030 ABD Japonya Almanya Fransa İtalya İngiltere Kanada Toplam OECD 19.1 17.1 21.7 20.8 21.6 24.0 16.7 19.3 19.0 24.3 23.8 23.6 26.5 24.4 18.2 20.9 20.4 33.0 30.3 24.6 31.2 25.8 20.4 23.5 27.6 43.0 35.4 32.3 37.5 31.2 28.4 29.8 36.8 44.5 49.2 31.1 48.3 38.7 39.1 37.7 19902030 92.7 160.2 126.7 88.0 123.6 61.3 134.1 95.3 OECD Avrupa 20.6 22.1 24.7 30.8 39.2 90.3 Kaynak: İlyas AKHİSAR, Ersen ÖZBAŞARAN, Serpil BÜLBÜL, Dağıtım Ve Fonlama Sistemlerinin Ekonomik Verimliliklerinin Sosyal Güvenlik Kapsamında Değerlendirilmesi, Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketleri Birliği, Bilim Kurulu Onayına Sunulmayan Eserler, s.171, http://www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC94F5A9BAD73C/2154/13_30.pdf, (15.10.2006) Yukarıdaki tablo göz önüne alınırsa dünya genelindeki gelişmiş ülkelerin hepsinde de yaşlı bağımlılık oranlarının sürekli bir biçimde artma eğiliminde olduğu ortadadır. Bu artıştan dolayı aktif nüfustan elde edilen prim gelirlerinin yaşlılık sigortasını karşılama bakımından yetersiz kalmasının yanı sıra yaşlılık döneminin uzaması, refah artışına bağlı olarak sosyal talep ve ihtiyaçların çeşitliliği gibi nedenler kamu kaynaklarının önemli bir kısmının yaşlılığı finanse etmek için kullanılmasına neden olacaktır (DPT, 2006: 4). Yaşlı nüfusun ortaya çıkardığı bu olumsuz tablodan dolayı yaşlanmakta olan gelişmiş ülkelerde özellikle Danimarka ve Hollanda gibi ülkelerde bakıma muhtaçlık riski ve sorununa karşı sosyal güvenlik sistemi içinde bakım güvencesini temin eden modeller ortaya konulmaya çalışılmaktadır. Bu sebeple gelişmiş ülkeler bu kapsam çerçevesinde hem kamu finansmanı hem de özel sektör finansmanı aracılığıyla ayni ve nakdi yardımlar yapmaktadırlar (Seyyar ve Oğlak, 2007). Gelişmiş ülkelerde sağlık harcamalarına ayrılan pay genelde GSYİH’nin %8’ine sosyal güvenlik harcamaları içindeki payı da % 25’e ulaşmış durumdadır. (Çelik, 2002: 51). Diğer taraftan Almanya, Fransa ve İtalya’da sosyal güvenliğe ayrılan pay gayri safi milli hasılanın % 10’undan fazlasını oluşturmaktadır.(Social Security Reform, 2005: 27). Sonuç itibariyle gelişmiş ülkelerdeki sosyal güvenlik sorunlarının nedenlerinin bağımlı nüfusun ve sağlık giderlerindeki artışın ve aynı zamanda aktif sigortalı Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 83 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim sayısındaki artışın sınırlı düzeylerde kalmasından dolayı meydana geldiği görülmektedir. Bu gelişme karşısında birçok gelişmiş ülke sosyal güvenliğin finansmanı sorununu ortadan kaldırabilmek için bütçe ile ilgili yeni düzenlemeler ve alternatif finansman yolları arayışına yönelmişlerdir. 2.1.2 Gelişmiş Ülkelerde Emeklilik Sistemine İlişkin Reform Çabaları Gelişmiş ülkelerde emekli aylıkları başta olmak üzere diğer sosyal harcamaların azaltılması veya alternatiflerin getirilmesi konusunda kamu ve özel sektörlerinin yanı sıra bireylerin sorumlulukların yönü ile ilgili tedbirlerin alınması ve bu konudaki tartışmalar sürmektedir. Ülkelerin çoğunda sosyal güvenlik harcamalarının azaltıldığını veya durdurulduğunu söylemek mümkün değildir. Yeni reformların maliyeti ve olası tepkiler radikal uygulamaların zamana yayılmasına yol açmaktadır. Ülkeler, aile yardımlarının kapsamının daraltılması, emeklilik yaşının yükseltilmesi gibi uygulamaları uzun sürelere yaymışlardır (Çelik, 2002: 40). Gelişmiş ülkeler genellikle sosyal güvenlik alanındaki sorunları ele alırken emeklilik reformu üzerinde durmaktadırlar. Emeklilik fonları birçok ülkede sosyal güvenlik harcamalarının en büyük bileşenini oluşturmaktadır. Hatta sağlık hizmeti harcamalarını bile geçmektedir. (ILO Raporu, 2000). Gelişmiş ülkelerde en düşük emeklilik yaşı 60-65 (İngiltere’de olduğu gibi) olarak belirlenmektedir. Bu yaş bazı ülkelerde 67 olarak uygulanırken Almanya’da emeklilik yaşı erkeklerde 2001 yılından itibaren 65; kadınlarda ise 2004’ten itibaren 65 yaş olarak belirlenmiştir. İngiltere’de 2013’ten itibaren emeklilik yaşı kadınlarda ve erkeklerde 65 olarak öngörülürken, Norveç ise 67 yaşla en yüksek emeklilik yaşına sahip ülkelerden biridir (DPT, 2006: 6) Fransa ve Çek Cumhuriyeti’nde ise emeklilik yaşının 65 altında olması dikkati çekmektedir (OECD, 2005). ABD’de ise şu anda emeklilik yaşı 62’dir. Ancak 1946-1964 yılları arasında yaşanan ve %70’lere ulaşan bebek patlaması (Baby Boom), 2030 yılından itibaren emekli sayısında önemli bir artışa yol açacağından sosyal güvenlik sisteminin büyük bir krize sürüklenmesi beklenmektedir. Bu krizin aşılması amacıyla emeklilik yaşının kademeli olarak 67’ye yükseltilmesi planlanmaktadır (DPT, 2006: 6). Fakat bu gelişmelerin gerçekleşmesi durumunda bile sosyal güvenlik sorunları tam anlamıyla ortadan kalkmamaktadır. Bundan dolayı birçok gelişmiş ülkede sosyal güvenlik krizinin ortadan kaldırılabilmesi için özel sektörle kamu kesiminin ortaklaşa yürüttüğü çok katmanlı sistemler tavsiye edilmektedir (Rust, 2002: 1-2). Buradaki amaç sosyal güvenlik üzerindeki devletin yükünün bir kısmının özel sektöre aktarılması yoluyla sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi ve dolayısıyla sürdürülebilir bir emeklilik sistemi yaratmaktır. Konuyu çeşitli önlemlerle daha kolay yönetebilen gelişmiş ülkelerde bu sorunların yaşanması gelişmekte olan ülkeleri de endişelendirmektedir. 2.2 Gelişmekte Olan Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Yapısı ve Demografik Boyutu Gelişmekte olan ülkelerin en önemli sorunu; yaşlı bağımlılık oranı ile sigortalı bağımlılık oranının (pasif sigortalı sayısının aktif sigortalı sayısına oranı) örtüşmemesinden kaynaklanmaktadır. Bu durumun oluşmasında aktüeryal dengenin bozulmasında politik müdahalelerin rolü oldukça yüksektir. Özellikle dağıtım metodunun sağlıklı olabilmesi için bu iki oranın birbirine yakın olması gerekmektedir. Sosyal sigorta sistemi için sigorta bağımlılık oranının yüksek olması yaşlanma çağına ulaşılmadığı halde emeklilik hakkının kazanılması ve kayıtdışı 84 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI istihdam gibi sorunların olduğunu göstermektedir (DPT, IX. Kalkınma Planı, 2006: 5). Gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenliğe ayrılan kaynaklar artmakla birlikte bu artışların gelişmiş ülkelerdeki gibi %30’lar seviyesine yükselmesinin mümkün olmadığı ileri sürülmektedir. Sosyal güvenlik alanında ilerleme kaynakların sınırlı olması nedeniyle bu hedeflere ulaşmak güçleşmektedir (Çelik, 2002: 58). 2.2.1 Gelişmekte Olan Ülkelerde Emeklilik Sistemine Yönelik Değerlendirmeler Gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik konusunda öncelikli olarak sosyal korumanın yaygınlaştırılmasına yönelik uygulamalar görülmektedir. G.Kore’de sağlık sigortası 1977 yılında nüfusun sadece % 20’sini kapsarken 1989 yılında nüfusun tamamını kapsamıştır. Kosta Rica’da sağlık sigortası ve kamu sağlık hizmetlerine bedelsiz ulaşma imkanı doğmuştur. Sağlık bakımına ilişkin tüm nüfusu kapsayan politikaların yaşama geçirildiği ülkeler arasında Latin Amerika’da Kolombiya, Meksika, Güneydoğu Asya’da Filipinler, Tayland ve Vietnam, Batı Asya ve Kuzey Afrika’da İran, Tunus yer almaktadır (Kapar, 2003: 58). Sosyal güvenlik konusunda yapılan reformlardan biri de özel sigortalarca tamamlayıcı sistemlerin teşvik edilmesi ve tek ayaklı sistemlerden çok ayaklı sistemlere geçme isteğidir. Çek Cumhuriyeti bu uygulamayı başlatanlardan biridir. Örneğin Çek Cumhuriyeti’nde yeni sosyal güvenlik sistemi belirli bir geliri devlet tarafından garanti edilen temel emeklilik sistemi (1.ayak), kamuya ait limited şirketlerce yönetilen tamamlayıcı grup programları (2.ayak) ve tamamlayıcı ve gönüllü bireysel tasarruf programlarından oluşturulmaya çalışılmaktadır. (Ekin vd., 1999: 43). ILO Dünya Çalışma Raporu 2000’e göre sosyal güvenlik alanında yapılması gerekenler arasında en dayatıcı olanı gelişmekte olan ülkelerin çoğunda yaşlılara daha fazla gelir güvencesi sağlanmasıdır. Rapor bu alanda iki seçenek olduğunu belirtmektedir: Belirli bir yaşa gelenlerin hepsine yardım sağlayan, ancak prim kesmeden devlet fonlarına dayanan sistemler ya da çalışma yaşamına katılanların ücretlerinden kesilen primlere dayanan sistemlerdir (ILO, 2000: 7). Aynı zamanda gelişmekte olan ülkelerde emeklilik konusundaki reformlara ilişkin önlemler arasında ödenen primlerin yükseltilmesi, ödemelerin düşürülmesi hak kazanma koşullarının değiştirilmesi; örneğin emeklilik yaşının yükseltilmesi ya da emekliliğe esas olacak çalışma süresinin uzatılması gibi yollardan değiştirilmesi de yer almaktadır (ILO, 2000: 9). Her ne kadar gelişmekte olan ülkelerde emeklilik yaşı yükseltilmekle beraber emeklilik yaşının gelişmiş ülkelerin gerisinde kaldığı görülmektedir. 50-55 yaşlarının özellikle az gelişmiş ülkelerde yaygın olduğu görülmektedir (DPT, 2006: 6). Oysa gelişmiş ülkelerde 65 dolaylarında olan bu rakam daha da artırılmaya çalışılmaktır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 85 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim Tablo 2: Seçilmiş Ülkelerdeki Emeklilik Yaşı Uygulamaları Ülkeler Erkek Venezuella Meksika Brezilya Hindistan Endonezya Malezya Arjantin Çin Mısır Ekvator Kuveyt Kenya 60 65 65 58 55 55 65 60 60 55 50 55 Kadın 55 65 60 58 55 55 60 55 60 55 50 55 Kaynak: DPT, IX. Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.6, http://plan9.dpt.gov.tr/oik11%5Fsosyalguvenlik/sosyalgu.pdf 3.1 Türkiye’deki Sosyal Güvenlik Sisteminin Genel Yapısı Anayasamız, Türkiye Cumhuriyeti devletinin niteliği itibariyle sosyal bir devlet olduğunu kesin bir dille ortaya koymuştur. Bu noktada ‘sosyal devlet’ olma ilkesinin başında ülkenin kurumsal anlamda bir sosyal güvenlik sistemine sahip olması ve vatandaşların işsizlik, hastalık, yaşlılık, sakatlık gibi birtakım sosyal risklere karşı garanti altına alınması şartı gelmektedir. 1982 Anayasa’sının 60.maddesine göre ‘Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet bu güvenliği sağlayacak tedbirleri alır ve teşkilatı kurar’. Bu hükümden hareketle, devlet sosyal güvenlik sistemini kurmuş ve bu konudaki gerekli tedbirler almaya gayret etmiştir (Aydın, 2004: 257). Bu ifadelerden sosyal devletten kastın, bireylere asgari yaşam düzeyi sağlamakla kalmayıp onların yoksulluklarını önleme görevi; dahası maddi ve manevi olmak üzere her yönden rahat ve mutlu bir yaşam sürebilmeleri amacıyla, kendi vatandaşlarına bu anayasal hakkı sunması anlaşılmaktadır. Türkiye’de sosyal güvenlik politikalarına dair çeşitli dönemlerde sosyal yardımlaşma ve dayanışmaya ilişkin faaliyetler sınırlı olsa da hep devam etmiş, özellikle 1950’li yıllardan sonra sosyal güvenlik kurumları oluşturularak sosyal devletin görevi olan sosyal güvenlik sistematik bir şekle dönüştürülmüştür. Bu dönemde dünyadaki refah devleti uygulamaları da göz önünde bulundurularak sosyal refah yardımı uygulamalarına öncelik verilmiştir. Şu da bir gerçektir ki sosyal yardım ve sosyal güvenlik kapsamında ele alınan tüm konular kamusal kaynaklarla sınırlıdır. Zaten Anayasanın 65.maddesi devletin bu boyutunun “… mali kaynakların yeterliliği ölçüsünde…” mümkün olabildiğini açıkça belirtmektedir. 3.2 Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Ekonomi Politiği Türkiye’de sosyal güvenlik konusu herkesçe üzerinde birleşilen tek bir kavramla ifade edilmektedir: sorundur. Sistem bu yanıyla ele alındığında sorunların hem yapısal hem de finansal odaklı olduğu anlaşılmaktadır. Birbirini besleyen süreçler şeklinde yapısal sorunlar finansal sorunları tetiklemekte ve böylelikle hem yapısal hem de finansal bozukluklar iç içe geçerek bir sorunlar yumağına dönüşmektedir. 86 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI Özellikle yapısal sorunları nedeniyle önemli boyutlara ulaşan SSK, Bağ-kur ve Emekli Sandığı’nın finansman açıkları vergiler ya da hazine borçlanması yoluyla finanse edilmektedir. Böylece kamu kesimi borçlanma gereği yükselmekte bu ise daha yüksek faizlerle borçlanılması sonucunu beraberinde getirmektedir. Dolayısıyla artan faiz yüküne paralel olarak, gelir dağılımı sosyal desteğe ve pozitif ayırımcılığa muhtaç yoksul kesimler aleyhine değişmektedir. Ayrıca, bütçe içinde dönem dönem bütçenin %50’sini aşan haliyle faiz yükü, gelir dağılımında en altta bulunan kesime yapılması gereken transferlerin yapılmasını engellemektedir (Bedük ve Mete, 2006: 34). Türkiye’de 1990 sonrası sosyal güvenlik sisteminde uygulanan politikalar sürecin bu hale gelmesinde etkili olmuştur. Bunlar: sigortacılık ilkeleriyle bağdaşmayan ölçüsüz hizmet borçlanmaları, erken emeklilik, sıklıkla çıkarılan af yasaları, karşılığı bulunmayan ödemeler, fonların işletilememesi gibi uygulamalardır. Bu yüzden sistemin finansman dengesi bozulmuş; gelir ve giderler arasında oluşan açıkların, genel bütçeden yapılan transferlerle karşılanması yoluna gidilmiştir*. Türkiye’de 1990’lı yıllarda başlayan sosyal güvenlik sisteminde yaşanan finansman sorunları genel olarak sosyal güvenlik fonlarından yapılan denetimsiz harcamalar, kayıt dışı istihdam ve kötü fon yönetimiyle birleşen siyasi müdahaleler sonucu oluşan yanlış sosyal güvenlik politikalarından kaynaklanmıştır. Kısacası kuruluşunda fonlama esasına göre oluşturulan Türk Sosyal Güvenlik Sistemi 1990’lardan sonra erken emeklilik vb politikalar sonucu yapısal sorunlarla karşı karşıya kalmış, bu yapısal sorunlar zaman içerisinde finansal sorunlarını beraberinde getirmiş ve sistem dağıtım esasına dönüşmüştür. Oluşan sosyal güvenlik sistemi açıkları bütçeden yapılan transferlerle karşılanmaya çalışılmıştır. Sosyal güvenlik sisteminin yaşadığı bu finansman sorunu, kamunun borçlanma gereğini de her geçen gün arttırmıştır. Bu kurumların 1994-2004 dönemindeki toplam açıklarının aynı dönemdeki Hazine iç borçlanma faiz oranları dikkate alınarak hesaplanan 2004 yılı güncel değeri 475 milyar YTL’ye ulaşmıştır. Bir başka ifadeyle, son on yıldır sosyal güvenlik sisteminin açıklarının kapatılması için kullanılan kaynaklar, neredeyse Türkiye’nin 2004 yılında yarattığı toplam milli gelire eşittir. Ayrıca, bu tutar 2004 yıl sonu toplam konsolide borç stokunun 1,34 katıdır. (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 2007:13). Dolayısıyla sosyal güvenlik sözkonusu olduğunda açıktan ve finansmandan sözetmek kaçınılmaz olmuştur. 3.3 Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu Türkiye’de geçmişten günümüze sosyal güvenlik sistemi içerisinde emeklilik planları yapılırken nüfus gibi demografik unsurlardan ziyade politik ve ekonomik unsurlar daha baskın rol oynamıştır. Sistem genelde politikacıların sistemi bir amaç olmaktan ziyade araç olarak kullanması, etkili bir fon yönetiminin gerçekleştirilmemesi, sistemin sürdürülebilirliğini adeta çıkmaza sokmuştur. Fakat son yıllarda Türkiye’de nüfusun yapısının değişmesi, artan ortalama ömür süreleri, yaşlı bağımlılık oranlarındaki değişmeler Türkiye’de gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi emeklilik sisteminin kurgulanmasında ekonomik ve politik unsurlarla beraber nüfus gibi demografik faktörlerin de dikkate alınması gereğini doğurmuştur. * Bu transferlerin GSMH içindeki payı %5 sınırına ulaşmıştır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 87 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim 3.3.1 Türkiye’de Emeklilik Sisteminde Yapılan Yanlışlar Sosyal güvenlik sistemimizin özellikle de SSK’nın yıllardır süregelen en temel sorunu, bütçesinin sürekli açık vermesi olup, söz konusu açıkların oluşmasında en büyük etkenlerden biri kuşkusuz geçmiş dönemlerde çıkartılan ve sosyal sigorta ilkeleri ile bağdaşmayan erken emeklilik uygulamasıdır. 20.02.1994 tarih ve 3374 sayılı Kanunla emeklilik yaş sınırı kadınlarda 38 ve erkeklerde 43 olarak gerçekleşmeye başlamıştır (Akbulak, 2004: 151). İnsanın çalışma ile ilgili dönemini üç başlıkta ele aldığımızda ilk dönem öğrenme ve gelişmeyle ilgili dönemdir ki bu çağ otuzlu yaşların ortasına kadar uzatılabilir. Aktif ve verimli dönem ellili yaşların ortasına kadar devam eden bir süredir. Bu dönemden emekliliğe kadar geçen süreyi durağan ya da olgunluk dönemi olarak sayabiliriz. Yukarıda bahsi geçen kanun bu kapsamda benzeri görülmemiş bir “oy alışveriş”i örneğidir. Öyle ki emekliliğe hak kazanmanın yaşı ve yaşam gerçeğini bu denli göz ardı etmesi; ortalama yaşam beklentisinin çok düşük olduğu en yoksul Afrika ülkelerinde bile örneği bulunmayan bir uygulamayla Türkiye’yi karşı karşıya getirmiştir. (Sayan, 2006: 56). Geçmişte oluşan bu tabloyu tüm toplum olarak şu anda ödemek zorunda kalmış bulunmaktayız. Şu anda dünyanın en geri kalmış ülkelerinde bile ülkemizde geçmişte uygulanmış olan emeklilik yaşı söz konusu olmamıştır. SSK’da emeklilerin % 62’sinin yaşının asgari emeklilik yaşı olan 58-60 yaşın altında olması sorunun boyutunu açıkça ortaya koymaktadır (Demirci, 2006: 59). Tablo 3: Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Emeklilik Yaşı Emeklilik Yaşı Ülke Kadın Erkek Almanya 65 65 Belçika 60 65 Danimarka 67 67 Portekiz 62 65 İtalya 55 60 Yunanistan 60 65 Çin 55 60 Suriye 60 60 Libya 65 65 Fas 60 60 Ruanda 55 55 Tunus 60 60 Zaire 60 62 Kaynak: Gürol BANGER, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43 , (23.05.2008) Tablo’da da görüldüğü gibi dünyanın hiçbir ülkesinde örneğine rastlanmayan bir erken emeklilik uygulaması ile Türkiye yüzyüze kalmıştır. Sonuçta aktüeryal dengeleri olumsuz yönde etkilenmiş ve bu alanlara bütçeden yüksek miktarlarda 88 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI kaynak aktarılması zorunluluğunu doğurmuştur. Aşağıda yıllar itibariyle Sosyal Sigortalar Kanunu’nda emeklilik koşullarında yapılan düzenlemelere yer verilmiştir. Tablo 4: Ülkemizde Emeklilik Yaşında Yapılan Düzenlemeler Kanun No Yürürlülük Emeklilik Hayatta En Az En Az Prim Tarihi Yaşı Kalma Sigortalılık Ödeme Gün Ümidi(*) Süresi Süresi 5417 1.4.1954 Kadın 60 Erkek 60 6391 1.4.1954 6900 1.6.1957 506 1.3.1965 1186 1.3.1969 1992 26.5.1976 3246 10.1.1986 3774(**) 20.02.1992 4447 8.9.1999 Kadın Erkek Kadın Erkek Kadın Erkek Kadın Erkek Kadın Erkek Kadın Erkek Kadın Erkek Kadın Erkek 60 60 60 60 55 60 55 60 58 60 41.04 38.82 25 25 46.10 42.90 48.80 45.60 54.82 51.66 57.00 53.90 62.59 57.28 67.04 62.19 69.50 64.90 25 25 25 25 25 25 25 25 20 25 20 25 Yılda Ortalama En Az 200 Gün 5000 5000 5000 5000 5000 5000 5000 5000 5000 5000 5000 5000 5000 5000 7000 7000 (*) Ortalamalar sıfır yaş grubundan başlanarak hesaplanmıştır. (**) 20.2.1992 tarihli ve 3774 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıştır. Kaynak: Gürol BANGER, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43, (23.05.2006) Tablo’da da görüldüğü gibi işçilerin emeklilik programlarındaki emeklilik yaşı, seçmenlerle kurulan politik patronaja, klientelizme ve popülizme bağlı olarak 1969 ve 1992 yıllarında kaldırılmış ve sosyal sigorta programları için uzun süre herhangi bir minumum emeklilik yaşı belirlenmemiştir. Böylece birçok sigortalıya kırklı yaşlarda emeklilik hakkı kazandırılmıştır. Dahası, 506 Sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’na göre işçilerin emeklilik programlarında 5000 işgünü, bazı koşullarda 3600 iş günü gibi, kısa katkı süreleri emekliliğe hak kazanmak için yeterli sayılmıştır. Bu gelişmelerden dolayı kısmi fonlama esasına göre kurulmuş olan ve kendi kendini finanse eden Türk Emeklilik Sigorta Programları önce dağıtım sistemine dönüşmüş ve 1990’larda da katkıların aylık ödemelerine yetmemesi nedeniyle kısmen vergilerle finanse edilen program haline gelmiştir (Bayri, 2004: 235,236). Bu durumun sürdürülemeyeceği açıktır. Gelinen nokta acil çözümler gerektiren bir konumu ifade etmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 89 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim 3.3.2 Yeni Bir Emeklilik Sisteminin Gerekçeleri Türkiye çalışma yaşındaki bireylerin payının yüksek olduğu dolayısıyla bu konuda önemli avantajlar sağlayan nüfusun bileşimine karşın, aktif pasif oranlarında gözlenen hızlı düşmeye bağlı olarak 1990’lardan itibaren süratle büyüyen emeklilik sistemi ve sosyal güvenlik açıklarıyla karşılaşmıştır. Gerçekten de aktif-pasif oranları, SSK ve Emekli Sandığı için 2’nin Bağ-kur için de 3’ün altına düşmüştür. 1990 yılında 1,8 (Emekli Sandığı), 2,4(SSK) ve 4,7 (Bağ-kur) olan bu oranlar 2000 yılına gelindiğinde Emekli Sandığı için 1,67’ye SSK için 1,89’a Bağ-kur için de 2,59’a düşmüştür (Sayan, 2006: 55). Aktif pasif oranlarında görülen bu düşüşler emeklilik sisteminin finansman yapısında da bozulmalara neden olmuş ve yeni bir emeklilik sisteminin oluşturulması gereğini doğurmuştur. Bunun sayısal yanı büyük kamu açıklarını beslemeye gitmekle beraber; psikolojik yanı istediğini alamayan, beklentileri karşılanmayan, mutsuz insanlardan oluşan bir toplumdur. Yeni bir emeklilik sisteminin oluşturulması konusunda sadece aktüeryal dengelerin bozulması olayından hariç aşağıdaki gerekçeler mevcuttur. Bunları şöyle sıralayabiliriz (Sosyal Güvenlik Kurumu, 2007 : 47): • Türkiye, OECD’nin en genç nüfusa sahip olmasına rağmen yaşlanan nüfusun yarattığı emeklilik giderlerinin baskısı altındaki OECD ülkelerinin problemlerini şimdiden yaşamaktadır. Erken emeklilik uygulaması nedeniyle ülkemizde emeklilikte geçirilen süre uzundur. OECD ülkelerinin büyük bir kısmında emekliliğe hak kazanma yaşı 65 iken, 1999 yılındaki reform sonrası yaş kademeli geçişe tabi olduğundan bugün için bile ülkemizde ortalama emeklilik yaşı 50’nin altındadır. • Aylığa hak kazanma koşullarının zayıflığı, yüksek aylık bağlama oranı ve geçmiş dönem kazançları ile bağlanan aylık arasındaki zayıf bağ nedeniyle harcamalarla gelirler arasındaki fark büyümüştür. Bir çok ülkede tipik çalışma hayatı (20-25 yaş ile 65 yaş arasındaki dönem) olup çalışanlar bu sürenin neredeyse tamamında prim ödemektedir. Ülkemizde de reformla birlikte bu sürenin mevcut SSK sigortalıları için de 25 yıla çıkarılması önerilmiştir. Getirilen kademeli geçiş neticesinde bu kural ancak 2026 yılında işe girenler için tamamen uygulanabilir olacaktır. • OECD ülkeleri arasında en yüksek aylık bağlama oranı Türkiye’dedir. Tüm çalışma dönemine göre, OECD ülkelerinin net emekli aylığının net ücrete oranının ortalaması şu anda % 68,7’dir. Türkiye’de de bu oranın 2041 yılına kadar ortalama oranlara getirilmesi amaçlanmaktadır. Aylık bağlama oranı düşürüldüğünde aylıklarında düşeceği sonucuna varılmamalı, aynı miktarda emekli aylığı için daha uzun süre çalışılacağı anlaşılmalıdır. • Ve belki de en önemlisi Türkiye nüfusu diğer birçok gelişmiş ülkeye oranla daha hızlı yaşlanmaktadır. Sosyal güvenlik sistemimiz dengede olsaydı bile Türkiye’nin demografik yapısındaki değişimler bir reformu zorunlu kılmaktadır. Aşağıdaki tabloda Türkiye ve bazı ülkelerdeki yaşlanma hızı verilmiştir. 90 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI Tablo 5: Türkiye Ve Bazı Ülkelerdeki Yaşlanma Hızı (*) Ülkeler %7 Oranına %14 Ulaştığı Yıl Oranına Ulaştığı Yıl Japonya 1970 1996 Fransa 1865 1980 Almanya 1930 1975 İsveç 1890 1975 İngiltere 1930 1975 ABD 1945 2020 Türkiye 2012 2039 Geçiş Süresi (Yıl) 26 115 45 85 45 75 27 (*) 65 yaş ve üstü nüfusun 0-64 yaş arasındaki nüfusa oranının % 7’den % 14’e geçiş süresi Kaynak: Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, ss.6-7 Tablo’da da görüldüğü gibi Türkiye’deki yaşlı nüfusun % 7 oranından % 14 oranına ulaşması 27 yıl gibi bir süre alacaktır. Fransa’da ise yaşlı nüfusun % 7 oranından % 14 oranına ulaşması 115 yılı bulmaktadır. Bu durumda Türkiye’nin Fransa’ya göre 5 kat daha hızlı yaşlandığı ortaya çıkmaktadır. Japonya istisnası hariç Türkiye yaşlanma hızı konusunda diğer ülkelere fark atmaktadır. Bağımlılık oranı açısından değerlendirildiğinde 2000-2025 yıllarını kapsayan dönem Türkiye açısından büyük bir önem taşımaktadır. ‘Demografik Fırsat Penceresi’ olarak adlandırılan bu dönemde toplam bağımlılık oranı gerileyecek, bu tarihten sonra ise artış trendine girecektir. Bu dönemde toplumsal tasarrufların artması, iktisadi büyümenin hız kazanması ve sosyal güvenlik kurumlarında yüksek fon birikiminin oluşturulması Türkiye’deki sosyal güvenlik sisteminin gelecekteki performansının belirlenmesi açısından büyük bir önem arzetmektedir. Bundan dolayı özellikle 2000-2025 döneminde iş imkanlarını ve girişimcilik kabiliyetini artırıcı önlemlerin alınması büyük bir önem taşımaktadır (Oktayer ve Çak, 2007: 7) Aşağıda Türkiye’deki yaşlı bağımlılık ve toplam bağımlılık oranına ilişkin gerçekleşmiş ve gerçekleşmesi muhtemel veriler emeklilik konusunda yapılması hedeflenen amaçlara yürürken yol göstermede yardımcı olabilir. Tablo Oranı(%) 6: Türkiye’de Yaşlı Bağımlılık Oranı ve Toplam Bağımlılık Yıllar Yaşlı Bağımlılık Oranı Bağımlılık Oranı 1975 8,3 82,3 2000 8,8 55,1 2025 13,1 45,1 2050 27,2 54,5 Kaynak: Nagihan OKTAYER, Murat, ÇAK, Sosyal Güvenlik Perspektifinde Mikrofinans Sisteminin Değerlendirilmesi, 22.Maliye Sempozyumu’nda Sunulan Bildiri, s.8 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 91 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim Tablo’dan Türkiye’nin çok kısa bir süre içerisinde emeklilik sisteminde yaşlı nüfusun artmasından kaynaklanan bir problemle karşılaşacağı görülmektedir. Bundan dolayı sosyal güvenlik reformunun en önemli konusunu emeklilik sisteminin sürdürülebilirliğinin sağlanmasına yönelik oluşturulan emeklilik sigortası oluşturmaktadır. 3.3.3 Emeklilik Sigortası Uygulaması Genel anlamada emeklilik sigortası rejimi ile standart bir emeklilik rejimi hedeflenmektedir. Bu kapsamda devlet memurları, hizmet akdine göre ücretle çalışanlar, tarım işlerinde ücretle çalışanlar, kendi hesabına çalışanlar ve tarımda kendi hesabına çalışanları barındıran farklı türdeki emeklilik rejimlerinin aktüeryal olarak hak ve yükümlülüklerinin eşit olacağı tek bir emeklilik rejimine dönüştürülmesi planlanmaktadır. Genel olarak bakıldığında emeklilik sigortası ile sosyal güvenlikte amaçlanan hedefler şu şekilde özetlenebilir (Demirci, 2007: 53). • Tüm çalışanlar için nimet-külfet dengesinin eşit olduğu tek bir sistem kurmak, • Hak ve yükümlülükler açısından norm ve standart birliği sağlamak, • Nüfusun yaşlanmasına şimdiden tedbir almak, • İstihdam üzerinde ilave yük yaratmamak, • Zorunlu ve isteğe bağlı sigortalılık kavramlarını ülke gerçeklerine uygun şekilde yeniden tanımlamaktır. Reformun en önemli ve onu öncekilerden farklı kılan yanlarından biri, kurumsal altyapıya ilişkin düzenlemeler ve emeklilik rejimini yeniden tanımlama konusundaki cesur tavrıdır. İki ayaklı bir sistemde kamu ayağını oluşturan üç kurumun birbirinden farklı hak kazanma, aylık bağlama, prim toplama koşullarına tabi olarak çalışmasının yarattığı ve bütün sistemin etkinlik ve verimliliğini düşüren uygulamalarını ve uyumlaştırma yönündeki adımlar kurumsal altyapının tek çatı altında toplanması yoluyla atılmaktadır. Maliyetlerin kontrol altında tutulmasını sağlayacak ve prim kaçakları, hak etmeyenlere aylık bağlama vb.sorunları da büyük ölçüde giderecek bir teknolojik altyapının oluşturulması ile desteklenmesi planlanan kurumsal yeniden yapılanma ve tek çatı uygulaması emeklilik rejiminde uzun süredir ihtiyaç duyulan norm ve standart birliğini hak ve yükümlülükler açısından sağlama yönünde bir adım olarak ifade edilebilir. Emeklilik sistemine ilişkin olarak yapılan parametrik değişikliklerin amacı, sistemin açığını uzun vadede GSMH’nin % 1’inin altına indirmektir. Bu hedefe ulaşmak için yapılacak değişiklikler arasında aylıkları çalışma hayatı boyunca elde edilen kazançlar bazına oturtan birleştirilmiş emeklilik aylığı formülünün kullanılması, ana emeklilik parametrelerinin değiştirilmesi, kanuni emeklilik yaşının uzayan yaşam sürelerine göre ayarlanması, prim tabanlarının genişletilmesi amaçlanmaktadır (Erdoğdu, 2006: 214). Özellikle emeklilik yaşı sorunu Türkiye gibi birçok ülkenin öncelikleri arasında yer almaktadır. Ülkemizde ortalama emekli yaşının 50 olduğu ve yaşam beklentisinin ortalama 75 yaş olduğu düşünülürse, Türkiye’de emeklilik sonrası ortalama maaş alma süresi 25 yıldır. Diğer ülkelerle karşılaştırıldığında, bu sürelerin uluslararası ölçülerin çok üzerinde olduğu görülmektedir (Çopur, 2003). Bu açıdan sosyal güvenlik reformunun öncelikli konularından birisi de emeklilik yaşı konusunda yapılan değişiklikler olmuştur. 92 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI 5510 sayılı kanuna göre 2035 yılına kadar emeklilik yaşında bir değişiklik öngörülmemektedir. Yani kadınlar için 58, erkekler için 60 olan yaş koşulu değişmeyecektir. 2036 yılından itibaren ise emeklilik yaşlarında ortalama yaşam beklentisindeki artışa paralel olarak kademeli bir artış gerçekleştirilmesi planlanmaktadır. 2048 yılına gelindiğinde ise hem kadın hem de erkekler de emekli yaşının 65 olması planlanmaktadır. Aşağıdaki tabloda 5510 sayılı kanuna göre yıllar itibariyle Türkiye’de emeklilik yaşında yapılan düzenlemeler yer almaktadır. Tablo 7: 5510 Sayılı Kanuna Göre Yıllar İtibariyle Türkiye’deki Emeklilik Yaşları Yıllar Kadın Erkek 2036-2037 59 61 2038-2039 60 62 2040-2041 61 63 2042-2043 62 64 2044-2045 63 65 2046-2047 64 65 204865 65 Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, Mayıs-2007, s.49 3.3.4 Yeni Emeklilik Sisteminin Eleştirisi Her yeni uygulamanın birtakım gayr-ı memnun kitlesinin oluşması ve buna direnmesi kaçınılmazdır. Kalkınma ve istikrar gibi amaçlarla kullanılabilecek fonlar açıkların finansmanına kaydırılmaktadır. Yeni yasa da benzeri tepkileri çekmiştir. Özellikle emeklilik yaşı uygulamaları eleştirilere konu olabilmektedir. Oysa Türkiye’de 60’lı yaşlarda emeklilik önerilerine ‘mezarda emeklilik’ sloganlarıyla karşı çıkmanın dünya gerçekleriyle ve yasanın yürürlüğüne ilişkin kademeli geçişle örtüşmediği yukarıdaki tablolardan da görülmektedir. Çünkü işgücüne 20202025’lerden sonra katılanlar emekli olmaya başladıkça, emekli nüfusun toplam nüfusa oranı daha da hızlı artmaya başlayacaktır. Projeksiyonlara göre bu fırsat penceresi topluluğunun 2050’ye doğru emekli olmaya başlamasıyla emeklilik sistemi gelmiş geçmiş en yüksek yükle karşılaşacak ve demografik yapı ancak 2060’dan sonra bir dengeye ulaşmaya başlayacaktır. Kaldı ki 1995-2000 döneminde 69 yaş olan doğuşta ortalama yaşam beklentisinin 2045-2050 döneminde 79 yıla çıkması beklenmektedir. Bu demografik eğilimle tutarlı olarak, emeklilik yaşının uzun vadede kademeli bir geçişle yükseltilmesi sistemi nüfusun yaşlanmasından kaynaklanacak olumsuz etkilerden koruyacaktır (Sayan, 2006: 61). Aşağıdaki tabloda Türkiye’de doğuşta hayatta kalma beklentine ait verilere yer verilmiştir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 93 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim Tablo 8: Türkiye’de Doğuşta Hayatta Kalma Beklentisi 3(1970-2025) 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 20051975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 57,9 61,2 63,0 65,6 67,1 68,6 69,8 70,9 Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Yaklaşım, Mayıs-2007, s.57 2010- 2015- 20202015 2020 2025 71,8 72,5 73,2 Uygulama Öncesi Yeni Grafik 2: Türkiye’de Emeklilikte Geçen Süre Emeklilikte Geçen Süre 35 Aylık Alma Yılları 30 25 20 15 Erkek Kadın 20 02 20 03 20 04 20 05 20 10 20 15 20 20 20 30 20 40 20 50 20 60 20 70 10 Kaynak: Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, s.20 Yukarıda tablolardan da görülebileceği gibi Türkiye’de insanların ortalama yaşam beklentilerinin sağlık ve tıp alanındaki gelişmelerinde etkisiyle her geçen yıl arttığı ve bu artış trendinin de devam edeceği beklenmektedir. Bu da özellikle emeklilik sisteminde emeklilik sigortası başta olmak üzere birtakım reformların hayata geçirilmesini gerektirmektedir. Bu konudaki reform çalışmaları sosyal güvenlikteki sosyal tarafların karşılıklı diyalogları ve yeni sisteme yönelik 3 Doğuşta hayatta kalma beklentisi bireylerin ortalama kaç yıl yaşayabileceklerini yansıtan bir demografik göstergedir. Bu gösterge, ülkelerin gelişmişlik düzeylerini yansıtması açısından da önemlidir. Doğuşta hayatta kalma beklentisi birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede II.Dünya Savaşı’ndan sonra ekonomik büyüme, toplumsal sağlık altyapılarının geliştirilmesi ve tıp alanındaki ilerlemelerle hızlı bir biçimde artmıştır. Türkiye’de yaşayan bir Türk vatandaşı 1990 yılında ortalama 67.9 yıl ömre sahipken 2004 yılında 71.2 yıl ömre sahiptir. Geçen 14 yılda ortalama insan ömrü ülkemizde 3.3 yıl artmıştır. 2004 yılında erkekler ortalama 68.8 ve kadınlar 73.6 yıl yaşam ömrüne sahip olmuştur. Erkekler ülkemizde kadınlardan ortalama 4.8 yıl kısa yaşamaktadır. Türkiye’de doğuştan yaşam beklentisi 30 OECD ülkesi içinde hem 1990 hem de 2004’te en sonuncu konumdadır. 2004 yılında OECD ülkelerinde ortalama yaşam bir çok ülkede 75-81 yıl arasında değişmektedir. Türk vatandaşları doğuştan OECD ülkeleri vatandaşlarına göre 4-10 yıl daha kısa yaşam ömrüne sahiptir. Kadınların yaşam süresinin uzun olmasındaki en önemli etkenlerden biri stresli ve zor çalışma hayatına erkeklerden daha az katılmalarıdır. (Ayrıntılı Bilgi İçin Bkz. Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, Mayıs-2007, s.57 ve Muammer KAYA, Türkiye’de Yaşamanın Bedeli, http://www.haberobjektif.net/yazidetay.asp?hid=332 , 01.07.2007) 94 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI eleştirilerle birlikte devam etmektedir. Bu eleştirilere göre başta prime esas kazancın hesaplanma yöntemini değiştirmek suretiyle çalışanların ücret ve maaşlarını düşürürken, aylık bağlama oranlarının azaltılması sebebiyle yaşlılık ve malullük aylıklarını azaltmaktadır (Kamu Yönetimi Dünyası, 2006: 40). Emeklilik sistemindeki reformlar bir yandan sistemin sürdürülebilirliği açısından olumlu sinyaller verirken sistemin norm ve standart birliğini sağlamaya yönelik hedeflerinde eksiklere rastlanabilmektedir. Bu kapsamda halen 25 yıllık sigortalılık süresi için brüt ücret/maaş üzerinden SSK ve Bağ-kur’da % 65, Emekli Sandığı’nda % 75 olan aylık bağlama oranları sırasıyla yıllık bazda % 2,6, % 2,6 ve 3’e denk gelmektedir. Her ilave yıl için aylık bağlama oranlarında SSK ve Bağ-kur’da % 1,5, Emekli Sandığı’nda ise % 1 artış yapılmaktadır. Yasanın yürürlüğe girmesinden sonra aylık bağlanma oranları bütün çalışanlar için 2015 yılına kadar % 2,5’e 2016 yılından itibaren ise % 2’ye düşürülecek. Örnek olarak 25 yıl boyunca aynı işi yapan ve aynı gelire sahip iki kamu çalışanını ele alındığında bugünkü koşullarda emekli olan birinci çalışan ve % 75 aylık bağlama oranı ile emekli maaşını almaya hak kazanırken 2016 yılında çalışmaya başlayan ve 2041’de emeklilik hakkı kazanan ikinci çalışanın maaş bağlanma oranı ise % 50’ye düşecek. Böylece memur emeklilerinin maaşlarında ise % 23 düşüş gerçekleştirilecek. Üstelik emekli yaşıyla ilgili düzenlemeden farklı olarak maaşlarla ilgili düzenleme hemen uygulamaya geçirilecek. Böylece halen emeklilik hakkını kazanmamış olan mevcut çalışanlar da farklı oranlarda hak kaybına uğramış olacaktır (Öztürk, 2005: 144, 145). Diğer taraftan Devlet Memurları Kanunu’ndaki hükümlerin kamu görevlilerinin 65 yaştan önce kendi istekleri dışında görevden alınmalarını engellemesi sebebiyle, mevcut sistem gibi yeni sistemin de gerek prim gün sayısı ve gerekse emeklilik yaş sınırı ile ilgili ağır koşulları, özel sektörde çalışanları, kamu çalışanlarına göre daha olumsuz etkileyecektir. Kamu görevinden çıkarılmasını gerektirecek bir suç işlemediği takdirde bir kamu görevlisinin prim gün sayısını doldurmak veya yaş sınırına çalışarak ulaşmak gibi bir derdi hiç olmayacaktır. Ancak, özel sektörde çalışanlar için aynı şeyi söyleyebilmek mümkün değildir. Örneğin, prim gün sayısının 9000 olarak uygulanmaya başlayacağı 2027 yılından itibaren ilk defa sigortalı olacak özel sektör çalışanları için emeklilik hayli zor elde edilebilen bir şey haline gelecektir. Bu da, sistemin sağladığı olanaklardan yararlanma hakkını kazanmada kamu çalışanları ile diğerleri arasında adil olmayan bir durum yaratacaktır. Bu kişiler için prim gün sayısı tamamlansa bile işsizliğin bu kadar yaygın olduğu bir durumda emeklilik yaş sınırına çalışarak ve bir gelir elde ederek ulaşmak çok kolay olmayacaktır. (Korkusuz, 2008). Sonuç Son yıllarda hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkeler açısından ortalama yaşam beklentisi ve yaşlı bağımlılık oranlarında görülen ciddi artışlar emeklilik sistemlerinin yeniden gözden geçirilmesi ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bu durum Türkiye’de de görülmektedir. Emeklilikle ilgili yapılan projeksiyonlarda Türkiye’de 1995-2000 döneminde 69 yaş olan doğuşta ortalama yaşam beklentisinin 2045-2050 döneminde 79 yıla çıkması öngörülmektedir. Bu amaçla Türkiye’de şimdiye kadar ekonomik ve politik bir unsur olarak bakılan emeklilik sistemi planlamalarında demografik unsurların da dikkatten kaçmaması gerekmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 95 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim Günümüzde gelinen nokta itibariyle Türkiye’de ortalama emeklilik yaşı 50’nin altında seyretmektedir. Bu noktaya gelinmesinde şimdiye kadar emeklilik planlarının yapılmasında nüfus gibi demografik unsurlardan ziyade politik ve ekonomik unsurlar daha baskın rol oynamıştır. Genellikle politikacıların sistemi bir amaç olmaktan ziyade araç olarak kullanması, etkili bir fon yönetiminin gerçekleştirilmemesi sistemin sürdürülebilirliğini adeta çıkmaza sokmuştur. Genel olarak ifade etmek gerekirse Türkiye’de yönetilebilir ve sürdürülebilir bir emeklilik sisteminin var olabilmesi için politik ve ekonomik unsurların yanı sıra başta nüfus gibi demografik faktörlerin de hesaba katılması gerekmektedir. Aksi takdirde bir kaynak tahsisi mekanizması olan sosyal güvenlik sistemi çıkmaza girebilmektedir. Düşük gelirli vatandaşların sistemden daha çok yararlanabilecekleri sosyal koruma yaklaşımı boşa çıkabilecektir. KAYNAKÇA Kitaplar Aydın, U. (2004), İş ve Sosyal Güvenlik Hukuku, 2.Baskı, Ö. Z. Altan (Ed.), Eskişehir: T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını No: 1529, Açıköğretim Fakültesi Yayını No: 812, Anadolu Üniversitesi Web-Ofset. Çelik A. (2002), Küreselleşme Sürecinde Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Dönüşümü ve Türkiye, Ankara: Kamu İşletmeleri İşverenleri Sendikası, KAMU-İŞ Yayınları. DPT, (2006), Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Dokuzuncu Kalkınma Planı, Ankara. Ekin N. , Alper Y. , Akgeyik T. (1999), Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Arayışlar: Özelleştirme Ve Yeniden Yapılanma, İstanbul: İstanbul Ticaret Odası, Yayın No:1999/69. Güzel A. , Okur A. R. (2002), Sosyal Güvenlik Hukuku, 8.Bası. İstanbul: Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş. Huebner S.S., Black K. (2004), Life Insurance, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, Inc. Kurt, R. (2004), İş Hukuku Ve Sosyal Sigorta Mevzuatında Usul Ve Esaslar, Uygulamalar, Sorunlar, Çözümler, Yargı Kararları, İstanbul: İstanbul Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler Odası Yayın No:37. Social Security Reform (2005), A Century Foundation Guide To The Issues, Published By The Century Foundation Press, New York City: http://www.tcf.org/Publications/RetirementSecurity/SocialSecurityBasicsRev2005.p df Dergiler Bayri, O. (2004), “Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması: Bir Genel Reform Çerçevesi”, Süleyman Demirel Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 9(2), 229-256. Andersen T. M. (2007), “Increasing Longevity and Social Security Reforms-A Legislative Procedure Approach” Journal of Public Economics, Received 6 September 2006; received in revised form 21 June 2007; accepted 27 June 2007. 96 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI Bedük, A., Mete O. (2006), “Avrupa Birliği Sürecinde Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Reorganizasyon Çalışmaları”, Selçuk Üniversitesi, Karaman İ.İ.B.F. Dergisi, 11, 24-41. Cremer, H., Pestieau P. (2000), “Reforming Our Pension System: Is it a Demographic, Financial or Political Problem?”, European Economic Review, 44, 974-983. Çopur, E. (2003), “İstihdamı Artırmada Geç Emekliliğin Rolü”, İşveren-Mayıs2003, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=727&id=43 Demirci, İ. (2007), “Sosyal Güvenlik Reformu”, Sosyal Güvenlikte Yeni Dönem ve İşveren Yükümlülükleri Semineri, 14 Aralık-2006, TİSK, Yayın No: 28025. Demirci, L.İ. (2006), “Sosyal Güvenlik Reformu”, T.C.Dışişleri Bakanlığı Uluslararası Ekonomik Sorunlar, 22(6), 57-62. Erdoğdu S. (2006), “Sosyal Politikada Değişim ve Sosyal Güvenlik Reformu :AKP Bir Dönemin Bilançosu”, Mülkiye Güz-2006, 30(252) Galasso, V., Profeta, P. (2002), “The Political Economy of Social Security: A Survey”, European Journal of Political Economy, Vol. 18, 1-29. Kapar R. (2005), “Şili Sosyal Güvenlik Sisteminde Sağlık ve Emeklilik Sigortalarında Yaşanan Değişimler”, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 2(1), 167-189. Kapar, R. (2003), “Sosyal Korumanın Yaygınlaştırılması”, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 5(4), 49-69. Kuzgun, İ., (2002), Nüfusun Yaşlanmasının İşgücü Arzına Etkisi, http://geriatri.dergisi.org/pdf/pdf_TJG_127.pdf Öztürk, O. (2005), “1999’dan 2004’e Sosyal Güvenlik Reformu”, Toplum ve Hekim, 20 (2), 143-146. Özveri M. (2005), “Türkiye’de Sosyal Güvenlik Hakkının Geleceğine İlişkin Düşünceler”, Dosya/Gözlem ve Görüşler, Toplum ve Hekim, 20 (2), 147-149. Rust, J. (2002), “Main Points From World Bank Report On: Averting The Old Age Crisis”, Econ 698s, Fall 2002, http://gemini.econ.umd.edu/jrust/econ698s/avert_lec.pdf Sayan, S. (2006), “Türk Emeklilik Sisteminde Reform: Nedenler ve Beklentiler”, ASO Medya, Temmuz, 54-61. 5489 Sayılı “Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Hakkında Görüşlerimiz”, Kamu Yönetimi Dünyası, Ocak-Mart-2006, 7 (25), 40-44. Derlemeler Akbulak, S. Ve Akbulak Y. (2004), “Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları ve Çözüm Önerileri”, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları ve Çözüm Önerileri, içinde Ankara: Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Ekonomik ve Mali Araştırma Yarışması, Yayın No:17., 134-152. Akhisar, İ., Özbaşaran, E., Bülbül, S. (2006), “Dağıtım Ve Fonlama Sistemlerinin Ekonomik Verimliliklerinin Sosyal Güvenlik Kapsamında Değerlendirilmesi”, Türkiye Sigorta ve Reasürans Şirketleri Birliği, Bilim Kurulu Onayına Sunulmayan Eserler içinde, Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 97 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim http://www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC 94F5A9BAD73C/2154/13_30.pdf Duygulu E., Pehlivan P. (2004), “Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları ve Çözüm Önerileri”, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları ve Çözüm Önerileri içinde: Ekonomik ve Mali Araştırma Yarışması, Ankara: Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Yayın No:17. Diğer Kaynaklar Banger, G. (2006), Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın Temel Sorunları ve Uygulama Reformları, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43 ILO (2000), Dünya Çalışma Raporu, Değişen Dünyamızda Gelir Ve Sosyal Güvenlik, http://www.ilo.org/public/turkish/region/eurpro/ankara/publ/wlr2000.pdf Kaya, M. (2007), Türkiye’de Yaşamanın Bedeli, http://www.haberobjektif.net/yazidetay.asp?hid=332 Korkusuz, M. (2008), Yeni Sosyal Güvenlik Sistemi Tartışmalarından Geriye Kalanlar, Ernst and Young, http://www.vergidegundem.com/files/makale1_haz06.doc Lindbeck,A. (2006), Rizikolu Refah Devletinin Dinamikleri, M. A. Cevheri (çev.), http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/makaleler/rizikolu_refah.htm OECD (2005), Emeklilik Sistemlerine Bakış: OECD Ülkelerinde Kamu Politikaları-2005 (Türkçe-Özet), http://www.oecd.org/dataoecd/43/10/34825701.pdf Oktayer, N., Çak M. (2007), Sosyal Güvenlik Perspektifinde Mikrofinans Sisteminin Değerlendirilmesi, 22.Maliye Sempozyumu’na Sunulan Bildiri, http://www.sdu.edu.tr/sempozyum/2006/maliye/PDF/oktayer_cak.pdf Seyyar, A, Oğlak, S. (2007), Danimarka ve Hollanda Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Bakım Hizmetleri (Mukayeseli Bir Değerlendirme), http://www.ozida.gov.tr/yayinlar/ozveri/ov1makdanholsosyal.htm T. C. Hazine Müsteşarlığı, Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Nedir-Niçin Gereklidir? http://www.treasury.gov.tr/sosyal_guvenlik.pdf T. C. Sosyal Güvenlik Kurumu (2007), Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni Yaklaşım, http://www.emekli.gov.tr/sgk/doc/ SosyalGuvenlikReformu_UygulamaOncesiYeniYaklasim.doc T.C. Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, (2007), Beyaz Kitap, http://www.calisma.gov.tr/birimler/sgk_web/html/beyazkitap.html TCMB, (2007). Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Tartışmaları ve Çözüm Önerileri, http://www.tcmb.gov.tr/yeni/evds/teblig/97/ayse.pdf 98 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler Mehmet KARAKAŞ* ÖZET Devletin klasik erkleriyle (yasama, yürütme, yargı) yapmakta olduğu görevlerin bir kısmını günümüzde sürdürmesinin güçleşmesi, bürokratik yapının ağır şekilde işlemesi, gerek kamu yönetiminin gerekse kamu maliyesinin önemli kavramları haline gelen hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın olmaması, siyasal popülizmin varlığı gibi sebepler klasik idari örgütlenmenin yetersizliğini ortaya çıkarmıştır. İşte bu nedenle bankacılık, sigortacılık, enerji, rekabet, iletişim, tarım, gibi özellikli olan (hassas olmaları ve teknik boyutları nedeniyle) ve toplumun geniş kesimlerini ilgilendiren alanlarda Bağımsız İdari Otorite, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar, Özerk Kurul, Düzenleyici Kurul gibi adlarla anılan yapıların oluşturulması yoluna gidilmiştir. Ayrıca özelleştirme uygulamaları sonrası piyasaların yeniden düzenlenmesi ve denetimi ihtiyacı da etkili olmuştur. Yukarıda sayılan sebeplerden dolayı Türkiye’de 1981 yılında Sermaye Piyasası Kurulu’nun kurulması ile başlayan süreç diğer BİO’ ların kurulması ile devam etmiştir. Anahtar Sözcükler: Regülasyon, Bağımsız İdari Otorite, İktisadi Regülasyon, Sosyal Regülasyon, İdari Regülasyon ABSTRACT Causes such as having difficulties in doing some of government’s functions with its classical power (legislation, law enforcement, jurisdiction), slow performance in bureaucratic structure, lack of transparency and accountability in public sector, existence of populism, etc., reveal insufficiency in traditional administrative organization. For these reasons, governments restructure existing administrative formations by establishing new institutions in some special areas that affect large parts of the society such as banking, insurance, energy, communication, agriculture. These institutions called as independent administrative agency or independent regulatory institutions. Reorganizing and auditing requirements of the related * Yrd.Doç.Dr. , Harran Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, e-mail: mkarakas70@hotmail.com Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 99 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler markets especially after the privatizations also have a role in constitution of such independent institutions. Due to above mentioned facts, the process that has been starting with establishing SPK continues with other new independent agencies. Keywords: Regulation, Independent Administrative Regulation, Social Regulation, Administrative Regulation. Agency, Economic JEL Classification Codes: G18, G28, K23 GİRİŞ 1929’daki büyük ekonomik buhrandan sonra Amerika Birleşik Devletleri, oluşan bu durumu düzenleyici kurumlar ile aşmaya çalışmıştır. Buna karşılık, Avrupa krize devletleştirme yoluyla tepki vermiştir. 1980’li yıllarda çoğu ülkenin idari yapısında düzenleyici kurumlar ya da diğer bir ifadeyle Bağımsız İdari Otoriteler (BİO) yoğun bir biçimde yer almaya başlamıştır. Düzenleyici kurumların artmasının birinci nedeni; 1980’lerden sonra gerek Avrupa’da gerekse Türkiye’deki özelleştirme uygulamaları ile regülasyon ihtiyacı daha çok hissedilmeye başlamış ve BİO’ lar ile özelleştirme sonrası oluşan problemler aşılmaya çalışılmıştır. Merkezi planlamayı terk eden ülkelerin de büyük ölçüde özelleştirme ile karşı karşıya kaldıklarını görmekteyiz. Aynı şekilde bu ülkelerde de regülasyon kurumlarına ihtiyaç ortaya çıkmıştır. İkinci nedeni ise; teknolojinin katkısıyla hızla gelişen, karmaşık bir hal alan ve aynı zamanda uzmanlaşmayı gerektiren altyapı (telekomünikasyon, enerji gibi), finans, rekabet gibi alanlarda siyasal iktidarların ve ekonomik baskı gruplarının olumsuz etkilerinden uzak olarak faaliyetlerini sürdürmek için regülasyon kurumları oluşturulmuştur. Bu kurumların bahsedilen alanlarda izin verme, kural koyma, izleme, yaptırım uygulama, kamuoyunu bilgilendirme, bilgi isteme, araştırma&geliştirme faaliyetlerinde bulunma, anlaşmazlıkları çözme hususlarında görev ve yetkileri bulunmaktadır. Bu anlamda ülkemizde 9 tane BİO kurulmuştur. Çalışmada önce Regülasyon Kavramı, Regülasyon Türleri, Regülasyonun Hedefleri üzerinde durulacaktır. Daha sonra genel olarak Bağımsız İdari Otoriteler’e ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoritelerin özelliklerine değinilecektir. Son olarak ülkemizde 1981 yılından itibaren kurulmaya başlanan BİO’ lara değinilerek çalışma bitirilecektir. 1. REGÜLASYON KAVRAMI Demokratik bir devletin temel amacı halkının gerek ekonomik gerekse sosyal açıdan gelişmesini sağlamaktır. Bunların sağlanması için iktisadi istikrarı (tam istihdam ve fiyat istikrarı) sağlayacak politikaların uygulanması, kişi başına düşen milli gelirin artırılması, eğitim ve öğretim düzeyinin yükseltilmesi ve bu alanda fırsat eşitliğinin sağlanması, tükenebilir bir kaynak olan çevrenin korunması konusunda politikalar üretilmesi, standartları yüksek olan bir sağlık hizmetinin sunulması gibi amaçlar gerçekleştirilmeye çalışılır (OECD,1 999:1). Toplumun iktisadi açıdan gelişmesi için, iki temel görev devlet tarafından yerine getirilmektedir. Birincisi, serbest piyasa ekonomisinde en önemli unsur olan kâr elde etme güdüsünün ikinci plana itilerek kamu düzeninin sürdürülmesi açısından gerekli olan yatırımların yapılmasıdır. İkincisi ise, tam rekabetçi ekonomik koşulların işlemesinin sağlanmasıdır (Uçar, Karatepe, 1999:3). Piyasa ekonomisi sosyal refahın 100 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ optimizasyonunu sağlama hususunda tek başına yeterli değildir. İşte bu nedenle kamu ekonomisine ihtiyaç duyulmaktadır. Piyasa ekonomisinin etkin bir şekilde çalışamaması ile ilgili olarak aşağıdaki nedenler sayılabilir: 1. Fiyatlar, fayda ve maliyetleri yansıtmıyorsa (pozitif ve negatif dışsallıkların olması) piyasa ekonomisinin işlemesinde aksaklıklar ortaya çıkacaktır. Dışsal ekonomiler piyasa ekonomisinin kaynak dağılımını optimum şekilde sağlamasına engel olacaktır. Dışsal ekonomilerin söz konusu olduğu durumlarda devletin ekonomiye müdahalesi ise kaçınılmazdır. Devletin bu aşamada dışsal ekonomilere müdahalesi; doğrudan üretim faaliyetlerini kendisinin yapması yoluyla ya da dolaylı olarak üretim faaliyetlerine sübvansiyon ve vergiler uygulaması yoluyla olabilir. 2. Doğal tekeller, ağ ekonomileri, asimetrik enformasyon durumlarında yine piyasa ekonomisi etkin bir şekilde çalışamamaktadır. Doğal tekeller ya da diğer bir ifadeyle ölçek ekonomileri açısından bakıldığında, bazı kamu hizmetleri tek firma tarafından sunulması halinde en ucuza mal edilebilecektir. Piyasada faaliyet gösteren firma sayısının artması maliyetleri yükseltecek ve rekabet, hizmetlerin ucuz bir şekilde sunulması imkanını ortadan kaldırabilecektir. Rekabetin olması etkin bir kaynak dağılımı açısından yeterli olmayacaktır. Piyasa aksaklığının ve bu nedenle devlet müdahalesinin temelinde doğal tekeller önemli bir yer tutmaktadır (Atiyas, 2000:19-20). Bireylerin ya da kuruluşların birbirleri ile ilgili olarak yeterli düzeyde bilgiye sahip olması halinde Simetrik Bilgiden sözedilebilecektir. Ancak tarafların birbirleriyle ilgili olarak yeterli bilgiye sahip olmamaları halinde ise Asimetrik Bilgiden sözedilir. Asimetrik Bilginin olduğu alanlar genellikle sağlık sigortası ve kredi bankacılığı piyasalarıdır. Sigorta piyasasında, şirketler sigorta hizmeti satın almak isteyen bireyler hakkında yeterli bilgiye sahip olmayabilirler. Benzer şekilde kredi veren bankalar da kredi talep eden bireylerin mali durumları hakkında yeterli bilgiye sahip olmayabilirler. Bu durum Asimetrik Bilgi denilen piyasa aksaklığına neden olacaktır. Asimetrik Bilginin ortaya çıkardığı iki sonuç vardır. Birincisi; ahlaki tehlike (moral hazard) , İkincisi ise ters seçiş (adverse selection) dir (Kirmanoğlu, 2007:111-112; Aktan, 2005: 20). 3. Piyasa ekonomisi bazı mal ve hizmetleri (tam kamusal mallar) üretememekte, bazı mal ve hizmetleri (yarı kamusal mallar) ise yeterli miktarda üretememektedir. Piyasa ekonomisinde kârın olmadığı alanlarda, firmaların üretim yapmaması nedeniyle devletin ekonomiye müdahale etmesi ve kamusal mal ve hizmetleri üretmesi gerekmektedir (Aktan, 2002: 112). 4. Piyasa ekonomisi kaynak dağılımında etkinsizlik sorununu çözme konusunda tek başına yeterli değildir. Gelişmekte olan ülkelerde ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanmasında; sermaye birikiminin yetersiz olması ve belirsizlik nedeniyle piyasa ekonomisi başarısızlığa uğrayabilir (Aktan, 2002: 112). 5. Piyasada oluşan gelir ve servet dağılımı adaletli bir yapı arzetmeyebilir. Gelir ve servet dağılımında adaletin sağlanması için devletin müdahalesi gerekmektedir. Piyasa ekonomisinin oluşturduğu istikrarsızlıkların (enflasyon, işsizlik gibi) etkisi uygulanan maliye ve para politikalarıyla azaltılmaya çalışılır. Rekabete açılan sektörler, ürünlerini pazarlamak için doğal tekellerin çeşitli birimlerine ihtiyaç duyabileceklerdir. Elektrik sektöründe daha önce Türkiye Elektrik Kurumu üretim, iletim, dağıtım ve perakende satış aşamalarının bütününü Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 101 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler üstlenmiş durumdaydı. Daha sonra üretimin özelleştirilmesiyle çeşitli firmalar bu alana girmiştir. Şöyle ki, elektriği üreten bir firma tüketicilere ulaştırabilmek için yine bir doğal tekel olan dağıtım sistemine ihtiyaç duyacaktır. Burada sektörlerin rekabete açık olan bölümü ile doğal tekel olan bölümü ve hakim konumdaki firma ilişkilerinin de düzenlenmesi gerekebilecektir. Bu durumda çeşitli sektörlerin rekabete açılan kısımları ile ilgili iki husus öne çıkmaktadır. Birincisi; teknoloji nedeniyle rekabete açılma potansiyeli oluşan alanlar rekabete açılmalı mıdır? İkincisi; İlgili alanda hakim konumda olan şirket, rekabet sonrası faaliyetine devam etmeli mi yoksa çekilmeli midir? (Atiyas, 2000: 20-21). Gerek ekonominin gerekse toplumun yapısının karmaşık hale gelmesi ve bu nedenle rekabete duyulan ihtiyaç, yeni hizmet alanlarının ortaya çıkması, özelleştirme sonrası sektörlerin durumu, ekonomilerin meydana getirdiği dışsallıklar regülasyona olan ihtiyacı artırmıştır (OECD,1998:193). Bu nedenle birçok ülkede düzenleyici kurumlar oluşturulmuştur. Hatta bu konuda ülkelerin bakış açılarını yansıtan çeşitli ifadeler kullanılmaktadır. Şöyle ki; Avustralya “Asgari düzeyde fakat etkin regülasyon”, Almanya “Daha küçük devlet, verimliliği artırılmış bürokrasi”, İsveç “Daha kaliteli regülasyon”, İngiltere “Daha az, daha iyi, daha basit”, ABD “Amerikan halkı kendilerine karşı değil, kendileri için olan regülasyonu hakkediyor” (OECD,1998:194). Regülasyon sözcüğü ilk bakışta düzenleme, denetleme ve yönlendirme anlamını içermesi nedeniyle büyük ölçüde hukuk bilimiyle ilgili görülmekle birlikte, diğer bilim dallarıyla da ilgilidir. Regülasyon, disiplinler arası bir kavram olması nedeniyle farklı şekillerde tanımlanmaktadır. Hukuk bilimi açısından, belli bir alan veya faaliyetle ilgili kuralların koyulması ve denetimini içerir. İktisat bilimi açısından önce büyük ölçüde ABD’de daha sonra Kıta Avrupası ekseninde finansal piyasalarda, altyapı hizmetlerinde, rekabet, ulaşım gibi alanlarda piyasaların etkin ve verimli şekilde çalışmalarını sağlayan ve devletin nereye, ne zaman ve ne şekilde müdahale edeceğini ortaya koyan uygulamalar bütünüdür. İşletme bilimi açısından piyasalarda geniş şekilde uygulanan ve kabul gören bir olgudur. Ekonomik aktivitelerde gerek kamu sektörünün kontrol mekanizmasını gerekse devletin rolünü tartışması nedeniyle de Siyaset Bilimini ilgilendirmektedir. Regülasyon, bireylerin ve kuruluşların yapılan yasal düzenlemelere müeyyideler yoluyla uymasını sağlamaktır. Bu müeyyideler belli faaliyetlerin yasaklanması, para cezası, yapılan ihlallerin kamuoyuna açıklanması, belli faaliyetlerin yapılmasının yasaklanması yoluyla olabilir (Çevik, Demir, 2005: 251). Buna dar anlamda regülasyon da denilebilir. Ancak çalışmamızın konusu olan devletin düzenleyici rolü açısından baktığımızda, yapılan faaliyetlerin ve bunlarla ilgili süreçlerin müeyyide koyma ve uygulama yetkisine sahip birimler tarafından oluşturulacak kurallar, teşvikler ve kısıtlamalar yoluyla düzenlenmesi /yönlendirilmesi anlamına gelir (Guasch, Hahn, 2004:1). Bu durum geniş anlamda regülasyon olarak değerlendirilebilir. Regülasyonda bir alanın ya da sektörün organize edilmesi ve denetimi için hukuksal düzenleme yapmak ve yaptırım uygulamak amaç değil, araç olarak değerlendirilmelidir. Asıl hedef, regüle edilecek alanda verimliliğin ve etkinliğin sağlanması olmalıdır. 1980’lerden sonra doğal tekeller üzerinde yoğun şekilde özelleştirme rüzgarları estirilmiştir. Bunun sonucunda doğal tekellerin tümü yada bölümlerinden birisi 102 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ (örneğin elektrik sektöründe üretimin özelleştirilmesi) özel sektöre açılmıştır. Bu alanlarda yapılan faaliyetleri yönlendirmek, denetlemek amacıyla regülasyon kurumları (bağımsız idari otoriteler, özerk kuruluşlar vb. adlar da kullanılmaktadır) kurulmuştur. Bu kurumların amaçları hakkında şunlar söylenebilir (Kirmanoğlu, 2007:170): 1. Yapılacak işlerin en düşük maliyetlerle gerçekleştirilmesini sağlamak, 2. Aşırı kâr elde edilmesini sağlayacak bir fiyatlama yapılmasını engellemek. Regülasyonun yukarıda belirtilen olumlu yönlerinin yanısıra; etkinliği sağlayamayacağına ilişkin görüşler de vardır (Kirmanoğlu, 2007:171). Şöyle ki; 1. Etkin şekilde işlemeyen bir işletmenin yada sektörün düzenlenmesi halinde, bu yapı derinleşecektir. 2. Düzenleme nedeniyle bir kaynak kullanımı olacaktır. Bu durum mevcut kaynağın başka bir alanda kullanılamaması nedeniyle alternatif maliyet doğuracaktır. 3. Düzenleyici kurumların yetkilileri etkinliği ikinci plana iterek, kendi hareket alanlarını genişletme gayreti içerisine girebilirler. 4. Düzenleyici kurumun yetkilileri, o alanda faaliyet gösteren firmaların etki alanına girmiş olabilirler. Bu durum geniş kitleleri ilgilendiren kararların alınmasında düzenleyici kurumun elini zayıflatabilir. 5. Düzenleyici kurum, çeşitli konularda hükümetin etkisi altında kalabilir. Kadro, ödenek gibi konular hükümetin yetkisi altında olduğu sürece, bu kurumların bağımsız bir şekilde çalışması sınırlandırılmış olacaktır. Devlet kendisine biçilen yeni role göre, mal ve hizmet üretimi ile uğraşmayacaktır. Bu bakış açısına göre, devlet artık hakem rolünü oynamalıdır. Bu aşamada regülasyon kurumları devreye girmekte, piyasa aksaklıklarının olduğu alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme faaliyetlerinde bulunmaktadırlar. 2. REGÜLASYON TÜRLERİ 2.1. İktisadi Regülasyon İktisadi regülasyon 1870’lerde yaşanan bazı önemli gelişmeler nedeniyle ilk defa ABD'de yapılmaya başlanmıştır. Bu gelişmelerden birincisi, tekellerin regüle edilmesine ilişkin Federal Mahkeme kararı; ikincisi ise, demiryolu şirketleri ile ilgili yapılan düzenlemelerdir. İktisadi regülasyon ile ilgili olarak oldukça önemli olan ve 1877’de alınan “Munn vs. Illinois” kararı, tahıl nakliye işini yapacak işletmelerin lisans almaları gerektiği ve tahıl depolama hizmetini veren işletmelerin bu hizmet karşılığında isteyebilecekleri tavan fiyatın ne kadar olacağına ilişkindir. Böylece, tekellerin bu konumlarını tüketici aleyhine kullanma imkanları engellenmiş olmaktadır (Erol, 2003: 27-28). İktisadi regülasyonla ilgili düzenlemeler üç dönemde incelenebilir. 1909-1916 ve 1933-1940 yıllarını kapsayan I. ve II. dönemlerde birçok düzenleyici kurum kurulmuştur. Bu kurumlar arasında; The Federal Trade Commission (1914Rekabet), The Federal Power Commission (1935-Toptan Elektrik Satışı ve Doğal Gaz), The Federal Communications Commission (1934-Telefon, Televizyon), The Securities and Exchange Commissions (1934-Menkul Kıymetler ve Borsalar), The National Labor Relations Board (1935), The Civil Aeronautics Board (1938, Hava yolları) sayılabilir. Daha önce kurulmakla birlikte, bu kurumlara The Interstate Commerce Commission (1887-Demiryolu, Kamyon ve Su Yoluyla Taşıma) da Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 103 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler eklenebilir. Yukarıda sayılan bu kuruluşlara düzenledikleri alanın büyüklüğü ve önemi nedeniyle “Big Seven” denilmektedir (Ardıyok, 2000:16; Karacan, 2002: 2324). III. dönem ise 1973-1980 arasını kapsamaktadır. Bu dönemde yapılanlar ise daha ziyade deregülasyona yöneliktir. 1978’de havayolları, 1980’de demiryolları ve karayolu yük taşımacılığı, 1982’de karayolu yolcu taşımacılığı, ulaştırma sektörü için yapılan deregülasyonlara örnek gösterilebilir (Ardıyok, 2000:16-17). Fiyat, ücret, piyasaya giriş veya çıkış, teşvik, rekabet gibi alanlarda yapılan düzenlemeler iktisadi regülasyon olarak değerlendirilmektedir. Bu anlamda ekonomik verimliliğin sağlanması, rekabetin ve teknolojik inovasyonun önündeki engellerin kaldırılması, verimliliği teşvik eden düzenlemelerin yapılması, piyasalarla ilgili düzenleyici bir çerçevenin oluşturulması İktisadi Regülasyon kapsamında değerlendirilmektedir (OECD, 1997: 5-7). İktisadi regülasyonu açıklamaya çalışan teoriler genelde üç ana başlık altında toplanmaktadır. Birincisi, Kamu Yararı Teorisi; İkincisi, Özel Çıkar Grupları Teorisi; Üçüncüsü ise Kamu Tercihi ya da Rant Arama Yaklaşımı’dır. Bu teoriler aşağıda açıklanacaktır. Kamu Yararı Teorisi: Bu teorinin temelinde piyasa aksaklıkları (doğal tekeller, dışsallıklar, kamusal mallar, asimetrik bilgi gibi) ve bunların giderilmeye çalışılması bulunmaktadır. Amaç, kamu yararını tesis etmek amacıyla yukarıda bahsedilen aksaklıkları düzeltmektir. Piyasa aksaklıklarının olduğu durumlarda kaynakların etkin dağılımı sağlanamayacaktır. Bu durumda, devletin düzenlemeler yoluyla müdahale etmesi tüketicilerin istismarını (bilgi eksikliği ve tekelci güçler nedeniyle) önleyebilecek ve etkin kaynak dağılımını sağlayabilecektir (Hertog, 2000: 225). Kamu yararı teorisine ilişkin eleştiriler de bulunmaktadır. Şöyle ki; regülasyon yapılan alanlardaki üretim faktörlerinin istihdamında etkinsizliklerin olabileceği, regülasyon sonucunda her zaman mükemmel sonuca ulaşılamayacağı ve ikinci en iyi çözümlere başvurulabileceği, bu yaklaşımın regülasyonu ekonomik etkinlik açısından ele aldığı ve bu nedenle adalet ve yeniden dağıtım gibi amaçları açıklayamayacağı, yapılan regülasyonların her zaman piyasa aksaklığından kaynaklanmayabileceği (piyasalara müdahale için yeterli gerekçeler olmasa bile piyasa başarısızlığının bahane edilebileceği), siyasal karar alma sürecini önemsememesi nedeniyle regülasyon yapılacak alanlarda uygulanacak regülasyon şekillerinin seçiminde eksik ve yetersiz kalınabileceğine ilişkindir (Çevik, Demir, 2005:252-253). Özel Çıkar Grupları Teorisi: Bu teori, Chicago İktisat Okulu ve Virginia Politik İktisat Okulu mensupları tarafından geliştirilmiştir. Buna göre, regülasyon amacı ile yapılanlar iyi organize olmuş gruplar tarafından kendi çıkarlarına hizmet edecek şekilde yönlendirilmektedir. Böylece toplumsal refahı maksimize etmek amacıyla yapılan düzenlemeler kitlelerin menfaatine değilde, daha az sayıda ancak etkin işleyen gruplara hizmet etmektedir. Sonuç olarak, lobi yapma konusunda başarılı olan ve belirli bir ölçeğe ulaşmış firmalar, yapılacak düzenlemelerden iyi organize olamamış gruplara göre daha fazla düzeyde yararlanmaktadırlar (Brown, Jackson, 1994: 49). Bu teorinin önemli isimlerinden birisi olan George Stigler’e göre regülasyonlar kamusal rantları paylaşma konusunda yapılan yoğun faaliyetlere dönüşmektedir. Sektörlerin en büyükleri, yapılacak regülasyonlarda kendi menfaatlerini ön plana 104 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ çıkaran, rekabeti engelleyen ve kendileri için ekonomik rant oluşturan düzenlemeleri yapmaya çalışacak ve kamu yararını ikinci plana iteceklerdir (Stigler, 1971: 3). Özel Çıkar Grupları Teorisine göre regülasyona tabi tutulan sektörler bir süre sonra adeta o sektörün temsilcisi haline geleceklerdir. Şöyle ki; regüle edilen firmalar, yapılacak düzenlemelerin menfaatleri doğrultusunda gerçekleşmesi için kendilerine yardımcı olacak regülasyon kurumlarındaki kimselerin görevde kalmalarını sağlamaya çalışacaklardır. Aynı zamanda düzenleyici kurumlarda çalışanlar için, düzenlenen firmalar önemli bir çalışma alanı olduğu gözardı edilmemelidir (Çevik, Demir, 2005:253). Bu durum regülasyon yapan kurumun, regüle edilen firmaların tesiri altına girmesine neden olacaktır. Özel Çıkar Grupları Teorisine ilişkin eleştiriler de bulunmaktadır. Şöyle ki; regülasyonların aksak rekabet halinde oluşan etkinsizliklerden daha fazla etkinsizliğe neden olması, regülasyonların gerek tasarlanmasının (asimetrik bilgi nedeniyle), gerekse uygulanmasının maliyetinin yüksekliği, regülasyon nedeniyle ortaya çıkacak rantın baskı gruplarının daha çok regülasyon istemesine neden olması, ancak bu rantın daha fazla refaha neden olmaması sayılabilir (Çetin, 2005:110-112). Kamu Tercihi ya da Rant Arama Yaklaşımı: Bu yaklaşım, regülasyonu rant arama ve sosyal refah kayıpları açısından incelemeye çalışmaktadır. Burada iki taraf bulunmaktadır. Birincisi; bürokratlar ve siyasilerden oluşan ve kamu yararından daha çok kendi faydasını artırmaya çalışan arz cephesidir. İkincisi ise; firmalar ve tüketicilerinden oluşan yine çıkarlarını artırmaya çalışan, baskı ve çıkar gruplarının temsil ettiği talep cephesidir. Her iki tarafında kendi çıkarını artırmaya çalıştığı bir ortamda regülasyon, rant arama faaliyetlerinin ve sosyal refah kayıplarının en temel nedeni haline gelecektir (Çetin, 2005: 114). 2.2. Sosyal Regülasyon Sosyal regülasyonlar, geniş anlamda toplumun haklarını koruyan ve refahını artırmaya çalışan düzenlemelerdir (Tepe, Ardıyok, 2004:107). Sosyal regülasyonlar daha çok sağlık, çevre, güvenlik, sosyal uyum, çalışma şartları, tüketici hakları gibi alanlarda yapılmaktadır (OECD, 1997: 6). Piyasanın gelir dağılımında adaleti sağlayamaması ve kaynak dağılımını etkin şekilde gerçekleştirememesi sosyal regülasyonları ön plana çıkarmaktadır (Aktan, 2008). Asgari ücret uygulaması, firmaların üretimleri nedeniyle oluşturdukları negatif dışsallıkları ortadan kaldırmak için yapılan regülasyonlar, büyük ölçüde kaynağını primlerden elde eden ve çalışanların sağlık hizmetlerinden yararlanmalarını, emeklilik sonrası aylık almalarını ve diğer hizmetlerden yararlanmalarını sağlayan sosyal güvenlik düzenlemeleri sosyal regülasyon kapsamında değerlendirilebilir. Sosyal regülasyonların yapılmasındaki temel gerekçe, devletin düzenlemeler yoluyla müdahalesi olmadan firmaların oluşturdukları negatif dışsallıkları dikkate almamasıdır. Örneğin, Çevre Bakanlığının ÇED (Çevresel Etki Değerlendirmesi) raporu istememesi halinde, firma gerek üretim yapılacak yerin seçiminde, gerekse kullanılacak teknolojinin seçiminde kendi menfaatlerine uygun olanı tercih edebilecektir. Böylece çevrenin kirletilmesi sözkonusu olabilecektir. 2.3. İdari Regülasyon Devletin vermiş olduğu hizmetlerden yararlanmak için hem yapılan işlemlerin sayısı hem de gelişen teknolojik imkanlar nedeniyle maliyetler artmıştır. Bu Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 105 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler işlemlerin kapsamında üreticiler ve tüketiciler tarafından gerçekleştirilen form doldurma, izin isteme, bildirimde bulunma, kayıt tutma gibi bürokratik işlemler bulunmaktadır. Bu durumda devletin sunduğu hizmetlerden ne şekilde yararlanılacağını gösteren usul ve esasları belirleyen düzenlemelere İdari Regülasyon denir (OECD, 1997:6; Ardıyok, 2000:9). Depreme dayanıklı binaların yapılması için zemin etüdü ve benzeri işlemlerin yapılmasının zorunlu tutulması ve denetimlerin artırılması bu kapsamda değerlendirilebilir. 3. REGÜLASYONUN HEDEFLERİ Joskow (Joskow, 1998:12-13)’a göre regülasyonun temel hedefleri aşağıdaki gibidir: 1. Mal ve hizmetlerin tüketiciler arasında etkin dağılımını sağlamak ve bu konuda sektörde hakim konumda bulunan firmaların bu etkinliğe zarar verecek faaliyetlerini engellemek, 2. Maliyet etkinliği sağlamak, yani mal ve hizmet üreten firmaların en düşük maliyetle faaliyetlerini sürdürmelerini sağlamak, Yukarıda sayılan temel hedeflere toplumun geniş kesimlerini ilgilendiren hedefler de eklenebilir. Şöyle ki; - Üretilen mal ve hizmetlerin maliyetlerini karşılamasa dahi, yine de ülkenin her tarafına ulaşmasını sağlamaya çalışmak, - Hakim durumdaki mal ve hizmet üreten firmaların aşırı kar elde etmelerine engel olmak ve böylece tüketicileri yüksek fiyatlara karşı korumak, Özel sektör firmalarının yukarıda bahsedilen alanlarda yatırım yapabilmelerini sağlayacak hedefler de gözetilmelidir. Şöyle ki; - Yatırım yapacak firmaların rekabetçi bir kar elde etmelerini öngörmek, - Yatırımcı firmaların teknolojik gelişmeleri yakından takip edecek şekilde faaliyetlerini sürdürmelerini sağlamak, - Pozitif anlamda öngörülebilir bir istikrarın olması. Böyle bir teminatın verilmesi yatırım iklimini olumlu yönde etkileyecek bir husus olacaktır. Yukarıda sayılan hedeflerin bir kısmı birbiriyle çelişebilir. Fiyat belirleme ile ilgili olanı bu örneklerden birisidir. Düzenleyici kurum hakim olan firmanın fiyatını belirlemeye çalışırsa, maliyet verimliliğini sağlama hedefi ile aşırı rantları önleme hedefi çelişebilir. Aşırı rantları önlemenin metodlarından birisi, toplam maliyetleri hesapladıktan sonra, üzerine belli bir kâr oranı ekleyerek satış fiyatını belirlemektir. Ancak burada göz ardı edilmemesi gereken nokta, maliyetleri azaltmaya ilişkin çabaların kendisinin maliyetli olmasıdır. Bu nedenle şirket bu yolu kullanmayacaktır. Maliyetleri kısmaya yönelik diğer bir yol sabit fiyat belirlemektir. Burada ise firma maliyetlerini düşürebildiği ölçüde karını artıracaktır. Bu yöntemin maliyet azaltıcı etkisi, diğer yönteme göre daha fazladır. Firma maliyetleri azaltmada başarılı olursa, karını aşırı şekilde artırabilecektir. Ancak burada da aşırı karı önleme hedefinin ikinci plana itilebileceği göz ardı edilmemelidir. Bu aşamada, düzenleyici kurumun hem fiyatı hem de maliyet azaltıcı tedbirleri neden bir arada değerlendirmediği akla gelebilir. Düzenleyici kurum maliyet azaltıcı tedbirler konusunda tam bir bilgiye sahip değildir. Bu tedbirlerle ilgili denetimini, performans göstergeleri yoluyla yapabilir. Buradan elde edilen bilgiler ise sınırlı düzeyde olacaktır (Atiyas,2000: 22-24). 106 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ Regülasyon yapılacak alanlardaki sınırlılıklar ile ilgili olarak; eksik ya da asimetrik bilginin olması, geleceğin belirsizliği (olumlu yada olumsuz anlamda), düzenleyici kurum ile düzenlenen firma arasındaki bilginin dengeli dağılmaması ( firmanın düzenleyen kuruma göre daha fazla bilgiye sahip olması) sayılabilir. Bu sebepler, regülasyonu mükemmelden uzaklaştırmakta ve en iyi çözüme ulaşmak zorlaşmaktadır. Regülasyon konusunda bu nedenle, ikinci hatta üçüncü en iyi (second or third best) aranmaktadır (Atiyas, 2000: 22-25). 4. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER VE ÖZELLİKLERİ Bağımsız İdari Otoritelerin çeşitli ülkelerdeki benzerlerine bakıldığında, önce ABD’de ortaya çıktığı görülmektedir. Kıta Avrupası açısından bakıldığında ise güçlü bir idare hukuku ve idari yargı sistemi bulunması nedeniyle, Anglo sakson ülkelerinden daha sonra uygulanma başlamıştır. BİO’ ların diğer kurumlardan ayrılmalarının iki temel nedeni vardır. Birincisi, bağımsızlık; ikincisi ise regülasyon’dur. Bu nedenlere aşağıda değinilecektir (Ulusoy, 1999: 5-7; Tan, 2002: 117-120). Bağımsızlık terimi daha çok Fransa, İtalya, Yunanistan gibi ülkeler tarafından kullanılmaktadır. İspanya’da ise bağımsızlık yerine tarafsızlık kullanılmaktadır. Bu otoritelerde bağımsız olmak bir amaç değildir. Bağımsızlık, kamusal faydanın oluşturulabilmesi amacıyla yetkinin daha iyi kullanılabilmesi için araçtır. Yasayla kendisine verilen görevleri etkin şekilde gerçekleştiremeyen, başarılı olamayan BİO’ların örgütlenme biçimlerini, görev ve yetkilerini yeniden düzenlemeleri gerekmektedir. BİO ‘ları siyasetin ve siyasetçinin alternatifi olarak kamuoyuna sunmak da yanlıştır. Burada çeşitli sebeplerden dolayı merkezi idarenin belli alanlardaki faaliyetleriyle ilgili yetkileri piyasaların daha etkin olarak işlemesi amacıyla BİO’lara devredilmektedir. Bu konuda gerek BİO’ların gerekse siyasal alanın (siyaset ve siyasetçi) birbirlerine rakip olmadıkları hareket noktası olmalıdır. BİO’ larla ilgili diğer bir husus bunların “siyaset üstü” oldukları ile ilgilidir. Aslında bu otoriteler aksine siyasete tabi kurumlardır ve yasama, yürütme ve yargının dışında değildirler. Anglosakson literatüründe bu otoritelere devletin klasik erklerine ilave olarak Devletin Dördüncü Erki (Forth Branch of Government) denilmektedir. Ancak bu otoritelerin düzenleme yapma (örneğin kendi kanunuyla ilgili yapılacak bir değişikliğin parlamentodan geçmesi gerekmekte), hesap verme gibi konularda parlamentoya karşı sorumluluğunun olduğu gözardı edilmemelidir. BİO’ ların hem organları hem de işlevleri ile ilgili olarak siyasi iktidarın ve diğer idari birimlerin denetlemesi anlamında bir tasarrufu bulunmamaktadır. Buna İdari Bağımsızlık denilmektedir. Organik Bağımsızlık, karar organlarında çalışanların bazı güvencelere kavuşturularak karar almalarının sağlanmasıdır. Şöyle ki; kurul şeklinde faaliyet gösterdikleri için genelde üyeler belirli ve kısa olmayan süreler için seçilirler, görev süreleri bitmeden görevden alınamazlar ve süreleri bitince yeniden seçilemezler. Görev süreleri bitenlerin sürelerinin yenilenmemesindeki amaç üyelerin tarafsızlıklarını korumalarını sağlamaktır. Üyelerin verdikleri karar nedeniyle cezalandırılmasını engellemek için, görevi bitenlerin önceki görevlerine yada denk bir göreve atanmaları sağlanır. Böylece bu üyelerin iş kaybı gibi bir riski taşımayarak karar vermeleri sağlanmış olur. İşlevsel bağımsızlık ise, yürütme organının bu otoritelerin işlem ve eylemlerinin geçersiz olmalarını sağlayacak bir yetkisinin olmamasıdır. Uygulattırma (enforcement) Bağımsızlığı, BİO’lar karşı Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 107 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler karşıya oldukları sorumluluklar nedeniyle, kamu yararına yerine getirecekleri görevler için uygulama/uygulattırma kapasitesine sahip olmalıdırlar. Mali Bağımsızlık, görevlerini yerine getirebilmek için devlet bütçesinin olanakları ile kısıtlı olmaması anlamına gelmektedir. Bağımsızlık bu kuruluşların hiçbir denetime muhatap olmadıkları anlamına gelmez. Devletin bütünlüğü ilkesi uyarınca yargı ve yasama denetimine tabidirler. Verdikleri kararlar yargı organları tarafından iptal edilebilir, bütçeleri yasama organları tarafından onaylanmayabilir. Regülasyon işlevi, yukarıda da belirtildiği gibi devletin belirli görevleri yerine getirmesinde aksaklıkların olması BİO’ların ortaya çıkmasına neden olmuştur. BİO’ lar işlevlerini yerine getirirken karar almaya (kendi görev alanlarıyla ilgili düzenlemeler yapabilirler, örneğin yönetmelikler çıkarabilirler, karar, tebliğ gibi adlar altında düzenlemeler yapabilirler) ve denetim yapmaya ilişkin yetkiler kullanırlar. Aynı zamanda, regülasyon işlevi ile ilgili olarak Sui Generis yetkiler de kullanabilirler. Karar almaya ilişkin yetki bu otoritelerin idari işlem yapabilmeleri anlamına gelir. Denetim yetkisi’nin kapsamında ise araştırma ve inceleme yapma (gerekli gördüğü bilgi ve belgeleri ilgili kimselerden istemek, bu kimselerin bilgilerine başvurmak), soruşturma yapma ve yaptırım uygulayabilme (yüksek para cezalarının verilmesi, daha önce verilen izinlerin iptali), yargıyı harekete geçirme yeralmaktadır. Sui Generis yetkilerle ilgili olarak ise diğer idari birimlerin sahip olmadığı talimat verebilme (recommandation), kendi alanıyla ilgili kamuoyuna rapor ve bilgi sunma, uyarıda bulunma sayılabilir. BİO’lar ülkeden ülkeye değişiklik göstermekte ve bütün ülkeleri kapsayan bir model bulunmamaktadır. Ülkeler kendi demokrasi kültürlerine, idari yapılarına ve yönetim anlayışlarına göre kendi modellerini oluşturmaktadırlar. Bu kapsamda aşağıda ABD, İngiltere ve Fransa’daki BİO’ lar üzerinde durulacaktır. BİO’ların en eski uygulamaları ABD’de bulunmaktadır. Bu konuda ilk BİO 1887’da kurulan Devletlerarası Ticaret Komisyonu (Interstate Commerce Commission) dur. Komisyon demiryolu fiyatlarının regüle edilmesi amacıyla kurulmuştur. Yapılan düzenleme ABD kongresinin regülasyona ilişkin çıkardığı ilk yasal mevzuat olması nedeniyle önem taşımaktadır. BİO’ların 1929 bunalımının sonrasında New Deal politikası çerçevesinde önemi artmış, ancak İkinci Dünya Savaşı sonrasında azalmıştır. 1960’lardan sonra BİO’ların önemi tekrar artmaya başlamıştır (Karacan, 2002: 24-25; Pauliat, 1998: 7-8). ABD’de BİO’ların kurulmalarının temel nedenleri ile ilgili olarak şunlar söylenebilir.1) Ülkenin federal yönetim yapısı nedeniyle, özellikle ekonomi ile ilgili alanlarda federal bir yapı oluşturma isteği, 2) Başkan ile kongre arasında varolan güç ve yetki çatışması nedeniyle, BİO’lar oluşturularak Başkan’ın yetkilerinin sınırlandırılması isteği, 3) 1929 bunalımı sonrası ABD’nin oluşan bu kaos ortamını BİO’larla aşma tercihidir (Karacan, 2002: 24). Regülasyon kavramına Avrupa açısından bakıldığında, ABD’ye göre daha yeni bir kavram olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Avrupa’da üretim faaliyetlerinin büyük ölçüde ABD’nin aksine kamu sektörünün elinde bulunması nedeniyle, devlet tarafından regüle edilmiştir. ABD’de ise, daha önce de belirtildiği gibi bu faaliyetler federal ve yerel komisyonlar aracılığıyla yürütülmüştür. İngiltere’de ise, Yarı Özerk Hükümet Dışı Örgütler (Quasi Autonomous Non Governmental Organizations=QANGOS) adı verilen kuruluşlar tarafından yapılmaktadır. Ancak QANGOS’lar ABD’dekilerden hem yapısal, hem de çalışma 108 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ usulleri açısından ayrılırlar. QANGOS’ların çoğu Thatcher döneminde verimli çalışmadıkları için kapatılmış, kalanların yetkileri ise büyük ölçüde daraltılmıştır. Thatcher döneminde yapılan özelleştirmeler sonrasında piyasalardaki denetimin yetersizliği, rekabet kurallarının işlememesi, tekelleşmenin güç kazanması ile karşı karşıya kalınmıştır. 1939’da İngiltere’de çıkarılan Fiyatların Tespiti Yasası (Price of Goods Act) bazı malların fiyatlarını saptamaktaydı. Ayrıca endüstriyel mallarda kullanılan malzemelerle ilgili bilgi toplayıp analiz eden, gerekli tedbirlerin alınması için tavsiyelerde bulunan, yani bir anlamda danışma görevi gören British Restrictive Practice Commision bulunmaktaydı (Azrak, 2001: 20; Pauliat, 1998: 8-9). İngiltere’nin BİO’lar konusunda günümüzde tartıştığı konu; hesap verme sorumluluğu, uygulamada ortaya çıkan sorunların ne şekilde çözüleceği ve bu otoritelerin nasıl daha verimli çalışacağı gibi teknik sorunlardır. Üzerinde tartışılan diğer konu ise düzenleme uygulamalarında zaman içerisinde ortaya çıkan değişiklikler karşısında BİO’nun alması gereken en uygun yapının araştırılmasıdır. Fransa’da 1970’li yıllara kadar katı bir merkeziyetçilik sözkonusu iken, bu yıllardan sonra BİO’lar kurulmaya başlanmıştır. Fransa’da idare hukuku, kamu gücü ve kamu hizmeti ölçütleriyle açıklanmaktadır. BİO’larda kamu hizmetinin gereklerinden değil ama, kamu gücünün gereklerinden vazgeçilmektedir (Morange, 1998: 20). Bu otoritelerin sayısının Fransa’da artmasının nedeni, Anglo-Amerikan sistemlerindeki siyasal etkenlerin ağır basmasından daha çok, yargısal-teknik sebeplerden dolayıdır. BİO’lar aracılığıyla yargı denetiminin arka plana atılması, ya da etkinsizleştirilmesi gibi bir amaç sözkonusu değildir. Aksine bu otoritelerin, ekonomik ve teknik alanlarda yaptıkları denetim, yargı denetiminin kapsayamadığı bir alanda etkili bir denetimin sağlanmasıdır. Bu arada Fransa’daki BİO’ların tüzel kişiliğe sahip olmadığını ve mali bakımdan birer bakanlıkla ilişkilendirildiğini yani kendilerine ait bir bütçelerinin olmadığını belirtmeke yarar vardır (Azrak, 2001:2122; Akıncı, 1999:9). Fransa’da pazar ekonomisinin düzenlenmesi konusunda faaliyette bulunan BİO’lar arasında Borsa İşlemleri Komisyonu, Rekabet Kurulu, Bankaları Denetim Komisyonu, Sigorta Denetim Komisyonu, Sineme Medyatörü sayılabilir. Hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması konusunda faaliyette bulunan BİO’lar arasında ise Enformatik ve Özgürlükler Ulusal Komisyonu, Görsel- İşitsel Yüksek Kurulu bulunmaktadır (Thery, 1998:166-168). Yukarıda yapılan açıklamalardan sonra BİO’ların temel özelliklerini aşağıdaki gibi sıralayabiliriz (Erkut, 1998:129-130; Akıncı, 2001: 11; Akıncı, 1999: 118-132): - Genel yönetim yapısı içinde yer alırlar, ancak bu yapının içinde özerklik tanınarak piyasaların, özgürlüklerin korunmasına çalışılmaktadır. BİO’ların hukuk düzeni içerisindeki yeri sahip oldukları iki temel özellikle açıklanabilir. Birincisi, faaliyet gösterdikleri alanlarla ilgili karar alma ve bunları uygulama yetkisine sahip olmaları; ikincisi ise, kuruluş kanunlarıyla kendilerine tüzel kişilik tanınmasıdır. - Kurumsal oluşum ve işleyişleri yasa ile belirlenmektedir. - Merkezi idarenin hiyerarşik yapısından ayrılmış olmalarına karşılık devletin gözetimi dışında değildirler. - Diğer kamu kurum/kuruluşlarına göre özerk bir yapıya sahiptirler. BİO’ların düzenleme yetkileri kendilerine tanınan özerkliğin yasal sınırları içerisinde Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 109 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler geçerlidir. Diğer bir ifadeyle özerklik devletin her türlü müdahalesinden uzak olunduğu anlamına gelmez. - Karar organlarında görev yapanların siyasi baskı, etki ve telkinden uzak olmalarını sağlamak için düzenlemeler yapılmıştır. - Kamusal yaşamın duyarlı alanlarında faaliyet gösterirler. Bu otoriteler, daha çok bir hizmet sunma şeklinde değil de, bir faaliyetin organizasyonu, düzenlemesi ve denetimi şeklinde kendini gösterirler. - Eylem ve işlemleri yargısal denetime tabidir. - Gelir elde etme ve bunları harcama konusunda, yani mali yönden diğer kurum/kuruluşlara göre daha serbest hareket edebilmektedirler. BİO’larla ilgili bir tanımlama yapmak gerekirse; Bağımsız Düzenleyici Kurumlar, belirli sayıda kişiden oluşan, kendi karar organları bulunan, belirli bir alanda (hangi sektörle ilgili düzenleme yapılıyorsa o alanın kendine özgü durumunu içeren) esas itibarıyla düzenleme ve denetim yapmakla görevlendirilmiş ve yetkilerle donatılmış, mali ve idari özerkliğe sahip, yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan, yasalarla belirlenen ilkeler çerçevesinde hesap veren özel bir kanunla kurulmuş tüzel kişiliğe sahip kurumlardır, denilebilir. 5. TÜRKİYE’DEKİ BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELERİN ÖZELLİKLERİ Devletin klasik idari örgütlenmesinin dışında kalan ve BİO olarak adlandırdığımız yapılanmalar ülkemizde 1980’li yıllardan sonra kurulmaya başlanmıştır. 1982 Anayasası’nın 167.maddesinin ilk fıkrası, “Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler” şeklindedir. Anayasanın 167. maddesi ile devlete verilen görevin kapsamında, yukarıda sayılan alanlarda gerek kamu kesiminin gerekse özel kesimin faaliyetlerini düzenlemek, denetlemek, aykırı davranışların yapılmasını müeyyideler yoluyla önlemek bulunmaktadır. Anayasada belirtilen sebeplere ilave olarak, 1980’lerden itibaren ülkemizi de etkisi altına alan küreselleşmenin etkisiyle devletin sunduğu hizmetlerin azaltılması, KİT’lerin özelleştirilmesi sürecine girilmiştir. Ancak bu hizmetlerin özel sektörün eline geçmesi nedeniyle oluşabilecek özel tekelleri engellemek amacıyla, uluslar arası kuruluşların ve konjonktürün de etkisiyle kamu otoritesi düzenleme yapmak amacıyla BİO’ların kurulması yoluna gitmiştir. BİO’lar genel idare örgütü içerisinde görülmekle birlikte, geleneksel yönetimden bağımsız olarak etkinlikte bulunmaktadırlar. Bu anlamda BİO’lar erklerin, yani yasama, yürütme ve yargının kesişiminde yer alırlar (Akıncı, 1999: 375-376). BİO’ların bütünü aynı özelliklere sahip değildir. Bu anlamda BİO’ları iki temel gruba ayırabiliriz. Birinci gruptakiler, kamusal yaşamın duyarlı sektörleri olarak da adlandırılan alanlarda düzenleme ve denetim işlevi yerine getirmektedirler. Bu gruba Radyo Televizyon Üst Kurulu, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Kamu İhale Kurulu ve Rekabet Kurulu örnek gösterilebilir. İkinci gruptakiler, devlet tekelinde bulunan kamu hizmetlerinin rekabete açılmasından sonra, özel sektörün de devreye girmesiyle birlikte faaliyette bulunulan alanlarda sözkonusu olmaktadır. Bu alanlarda düzenleme yapan kurullara 110 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ Telekomünikasyon Kurulu ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu örnek gösterilebilir. Ülkemizde bulunan BİO’ ların özellikleri ile ilgili olarak şunlar söylenebilir: - Bu otoriteler kanun ile kurulurlar. Türkiye’de ilk kurulan BİO, 28.07.1981 tarih ve 2499 sayılı Kanun ile Sermaye Piyasası Kurulu’dur. Ardından 13.04.1994 tarih ve 3984 sayılı Kanun ile Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) ve 07.12.1994 tarih ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun ile Rekabet Kurumu kurulmuştur. - BİO’lar kamu tüzel kişiliğini haizdirler. Bu hususta kaynağını Anayasadan almaktadırlar, idari ve mali özerkliğe sahiptirler (Azrak, 2001:23). Bu konuda Türkiye’deki bütün kurulların tüzel kişiliğinin olduğunu söyleyebiliriz (Sezen,2003: 142-143). BİO’ların bu özelliklere sahip olmasının temel nedeni, gerek kurumun gerekse personelinin baskılardan (siyasetin ve siyasetçilerin) uzak şekilde çalışmalarını sağlamaktır (Günday, 2001: 73-74). - BİO’lar faaliyette bulundukları alanlarla ilgili düzenleme yapma yetkisine sahiptirler. Bu düzenleme yetkilerini yönetmelik çıkararak kullanabilirler. Bunların dışında karar, tebliğ gibi adlar altında da düzenlemeler yapabilmektedirler (Tan, 2002: 27). - BİO’lar görev alanları ile ilgili konularda kurum ve kuruluşlara görüşlerini bildirerek danışma işlevlerini yerine getirirler. Örneğin 4389 sayılı Bankalar Kanunu’nun 3. maddesinin 9.fıkrasına göre, BDDK, “ talepleri halinde veya gerektiğinde Hazine Müsteşarlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ile Merkez Bankasına para, kredi ve bankacılık politikalarının yürütülmesi ile ilgili konularda mütalaa ve bilgi verir” şeklindedir. - BİO’lar kendi görevleri ile ilgili alanlarda idari ve parasal yaptırımlar uygulama konusunda geniş yetkilere sahiptirler. Rekabet Kurumu yüksek miktarda para cezaları uygulayabilmektedir. SPK, sermaye piyasası kurumlarının mali yapılarının büyük ölçüde bozulduğunu belirlemesi halinde, ilgili kurumların faaliyetini geçici olarak durdurabilmekte, sürekli olarak durdurup yetkilerini kaldırabilmekte, eğer bu tedbirlerden sonuç alınmazsa tedrici olarak tasfiyelerine, tasfiye sonunda veya doğrudan iflaslarını isteyebilmektedir (Tan, 2002: 29; Sezen, 2003: 147-148). - BİO’lar kendi alanları ile ilgili uyuşmazlıkların çözümünde yetkilendirilebilirler. Borsa üyeleri ile müşterileri arasındaki uyuşmazlıklar, tarafların yargıya gitme hakları saklı kalmak üzere, İMKB’de çözümlenebilmektedir. Taraflar itirazlarını SPK’ya yapabilmektedirler. SPK’nın kararına karşı idari yargı yolu açıktır (Tan, 2002: 31). Diğer bir örnek, Kamu İhale Kurulu’na ihalenin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan sürede idare tarafından yürütülen işlemlerle ilgili şikayetleri sonuçlandırma görevinin verilmesidir (Sezen, 2003: 150). - BİO’ların temel karar organı kurul’lardır. - BİO’ların üye sayıları, üyelerinin görev süreleri faaliyette bulundukları alanlara göre farklılık göstermektedir. - BİO’ların üyeleri Bakanlar Kurulu (RTÜK hariç) tarafından atanmaktadır. - BİO’lar kendi faaliyet gösterdikleri alanlardan (RTÜK’ün özel radyo ve televizyon kuruluşlarından alacağı yıllık frekans tahsis bedelleri, Telekomünikasyon Kurumunun frekans, ruhsat ve kullanıcı ücretleri, Rekabet Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 111 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler Kurumu’nun kestiği idari para cezalarının % 25’i gibi) gelir elde edebildikleri gibi genel bütçeden de ödenek alabilmektedirler. - BİO’lar yasalar yoluyla ve kendi düzenlemeleri ile getirilen kurallara uyulmasını sağlamak durumundadır. Bu nedenle gerekli bilgi ve belgeleri istemek ve gerektiğinde yerinde inceleme yapmak yetkileri vardır. Rekabet Kanunu’na, denetim yapmakla görevli olan uzmanlara istedikleri belgelerin verilmemesi halinde idari para cezası verileceğine ilişkin hüküm konulmuştur. 6. TÜRKİYE’DEKİ BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER Aşağıda Türkiye’de 1981 yılından itibaren kurulmaya başlanan ve halen varlıklarını sürdüren BİO’lara değinilecektir. 6.1. Finansal Piyasalar 6.1.1. Sermaye Piyasası Kurulu Sermaye Piyasası Kurulu, 1981 yılında 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile kurulmuştur. Yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan, idari ve mali özerkliğe sahip düzenleyici bir kamu kurumudur. İlgili olduğu bakanlık, Başbakan tarafından görevlendirilen Devlet Bakanlığı'dır. Kurul'un temel görevi; sermaye piyasasının güven, açıklık ve kararlılık içinde çalışmasını, piyasadan fon kullanan şirketlerin belli kurallara uygun olarak davranmalarını, yatırımcıların hak ve yararlarının korunmasını sağlamaktır. Kurul bu hedeflere kanun, yönetmelik ve tebliğlerle düzenlemeler yaparak, piyasaların gözetim ve denetimini sağlayarak ulaşmaya çalışmaktadır. Kurul, Bakanlar Kurulu kararı ile atanan yedi üyeden oluşur. Bakanlar Kurulu, adaylardan birini başkan olarak atar. Kurul, Başkanın teklifi ile üyelerden birini ikinci başkan olarak seçer. Kurul başkan ve üyeleri resmi ve özel başka hiç bir görev alamazlar (SPK, 2008). Kurul'un sermaye piyasası ile ilgili yaptığı düzenlemeler tebliğ olarak Resmi Gazete’ de yayınlanır. Kurul, kendi gözetimi altındaki piyasalardaki işlemlerle ilgili, görev alanındaki işlerin kurallarının tanımlanması ile ilgili düzenlemeler yapmakla yetkilendirilmiştir. Bu amaçla; menkul kıymetlerle ilgili düzenlemeler, menkul kıymetler borsalarının, kıymetli madenler borsalarının, vadeli işlem ve opsiyon borsalarının kuruluş ve işleyişine ilişkin düzenlemeler, sermaye piyasasından menkul kıymet ihracı yoluyla fon sağlayan şirketlere ilişkin düzenlemeler, sermaye piyasası kurumları ile ilgili düzenlemeler yapar. Sermaye piyasası faaliyetinde bulunacak kurumların kuruldan izin almaları zorunludur. Kurul, yatırım ortaklıkları ve yatırım fonları, gayrimenkul yatırım ortaklıkları, portföy yönetim şirketleri, yatırım danışmanlığı şirketleri, aracı kurumlar, derecelendirme şirketleri, genel finans ortaklıkları, bağımsız denetleme kuruluşları, risk sermayesi yatırım fonu ve ortaklıklarının kuruluşuna ve faaliyete geçmesine izin verir. Sermaye piyasası ile ilgili bütün uygulamalarda menkul kıymet yatırımcısına zarar verecek davranışların incelenmesi kurul tarafından yerine getirilir. Borsalardaki fiyat hareketliliği, kamuya açıklanmamış bilgilerin kullanılarak yapıldığı işlemler (içerden öğrenenlerin ticareti), kanuna aykırı olarak zamanında yapılamayan kamu açıklamaları, hisse senetleri fiyatları üzerinde manipülasyon yapılması veya yanıltıcı veya yanlış bilgiler yayılması, kurul düzenlemelerine aykırı 112 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ uygulamalara girişilmesi, sermaye piyasası kanunu ihlalleri (yetkisiz halka arzlar, yanlış bilanço açıklanması) bu konular arasında sayılabilir (SPK, 2008). Kurul Başkanı herhangi bir anda denetleme başlatılmasını isteyebilir. Genellikle bir denetim, piyasa gözetimi sonucunda ortaya çıkan konularda veya şirket aktivitelerinin takibi sonucunda veya şikayetler sonucunda başlatılır. Kurul'un denetleme ve inceleme yapan uzmanları; işlemlerin yapıldığı yerde inceleme yapma, istedikleri bütün dokümanların kendilerine sunulması ve istenen dokümanlardan bir kopyasını alma, bilgi verecek kişileri çağırarak görüşme yapma yetkilerine sahiptir. Denetleme sonucunda kurul; bir yaptırım koyabilir, konuyu kapatabilir, konuyu kanuni takibat yapılmak üzere mahkemeye verebilir, uyarıda bulunabilir. Kurul koruyucu önlemler de alabilir; verdiği izinleri kaldırabilir, zararın tazminini isteyebilir, mahkemeden varlıkların dondurulmasını isteyebilir, yapılan sermaye piyasası faaliyetini durdurabilir (SPK, 2008). 6.1.2. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, 1999 yılında 4389 sayılı kanunla kurulmuştur. Kanunun amacı, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerini korumak, mali piyasalarda güven ve istikrarı ve ekonomik kalkınmanın gereklerini de dikkate alarak kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere bankaların kuruluş, yönetim, çalışma, devir, birleşme, tasfiye ve denetlenmelerine ilişkin esasları düzenlemektir. Türkiye’de kurulmuş ve kurulacak bankalar ile yurtdışında kurulmuş ve kurulacak bankaların Türkiye’deki şubeleri bu Kanun hükümlerine tabidir. Özel kanunlarla kurulmuş olan bankalar hakkında da kanunlarında yer alan hükümler dışında bu Kanun hükümleri tatbik olunur. Bu Kanunda açıklık olmayan hallerde genel hükümler uygulanır (BDDK, 2008). Kurumun karar organı, biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere yedi üyeden oluşan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kuruludur. Kurul Başkanı, Kurumun da başkanıdır. Üyelerin hukuk, iktisat, maliye, bankacılık, işletmecilik, kamu yönetimi ve dengi dallarda veya bu dallarla ilgili mühendislik alanlarında en az lisans düzeyinde öğrenim yapmış olmaları gerekir (BDDK, 2008). Kurulun, düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin verme (banka lisansı), yaptırım (faaliyetleri kısıtlama, lisans iptali, özkaynakların güçlendirilmesine yönelik tedbirler, idari para cezası gibi) gibi yetkileri bulunmaktadır. Kurul kararlarını salt çoğunlukla almaktadır. Ancak, lisans iptali ve benzeri kararlarda nitelikli çoğunluk (en az beş üyenin oyu) gereklidir İlgili Bakan, Fon (TMSF) dahil olmak üzere Kurumun yıllık hesapları ile harcamalarına ilişkin işlemlerini Sayıştay Denetçisi, Başbakanlık Müfettişi ve Maliye Müfettişi’nden oluşan bir komisyona denetletir; denetleme sonuçlarıyla ilgili gerekli tedbirleri alır. Denetim sonuçları ile bunlara ilişkin işlemleri ve alınan tedbirleri gösterir bir rapor, Kurumun yıllık faaliyet raporu ile birlikte ilgili Bakan tarafından Bakanlar Kuruluna sunulur (BDDK, 2008). 6.2. Doğal Tekel 6.2.1. Telekomünikasyon Kurumu Telekomünikasyon Kurumu, 2000 yılında 4502 sayılı kanunla kurulmuştur. 2004 yılında 5189 sayılı kanunla yapılan değişiklikle kurulun üye sayısı yediye (daha önce 1 başkan ve 4 üyeden oluşmaktaydı) çıkarılmıştır. Kurul Başkanı, Kurumun en üst amiri olup, Kurumun genel yönetim ve temsilinden sorumludur. Kurul, başkanın teklifi üzerine üyelerden birini ikinci başkan olarak seçmektedir. Üyeler, Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 113 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler telekomünikasyon hizmetlerini, telekomünikasyon sektörünü, telsiz hizmetlerini ve tüketici haklarını temsil etmektedir. Üyelerin atanması Bakanlar Kurulu Kararı’yla olmaktadır. Kurum; kanunlarla öngörülen yetki ve sorumlulukları uygulamak ve verilen diğer görevleri yapmak üzere kamu tüzel kişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz özel bütçeli bir kuruluştur. Kurum görevlerini yerine getirirken bağımsızdır. Kurumun ilişkili olduğu bakanlık Ulaştırma Bakanlığı’dır. Kurumun karar organı, Telekomünikasyon Kurulu’dur (TK, 2008). Kurulun görevleri; sektörde adil, serbest rekabete dayalı ve güçlü bir piyasa oluşturmak, sektör ile ilgili politikaların oluşumuna katkı sağlamak, tüketici haklarının korunmasını sağlayıcı tedbirleri almak, frekans ve numara gibi kaynakların planlanarak etkin ve verimli kullanımını sağlamaktır. Kurulun; düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin (lisans, tarifelere onay vermek), yaptırım (idari para cezası, lisans iptali) gibi yetkileri bulunmaktadır. Kurul kararlarını salt çoğunlukla almaktadır. Kurumun gelirleri; frekans, ruhsat ve kullanıcı ücretleri, lisans ücretlerinin 0,005’i, işletmecilerden alınacak katkı payları, yayın ve danışmanlık gelirleri, idari para cezaları ve bütçe ödenekleridir (TK, 2008). 6.2.2. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, 2001 yılında çıkarılan 4628 sayılı kanunla kurulmuştur. Kurum; kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip bir yapıdadır. Kurumun görevi, enerjinin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve saydam bir enerji piyasası oluşturmak ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetim sağlamaktır. Kurul, biri Başkan, biri İkinci Başkan olmak üzere dokuz üyeden oluşur (EPDK, 2008). Kurul’un elektrik piyasasında olduğu gibi, doğal gaz piyasası, petrol piyasası, sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasası ile ilgili görevleri de bulunmaktadır. Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’dır. Kurum, 4628 sayılı kanundan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yetkilerini Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu vasıtasıyla kullanır. Kurumun temsil ve karar organı Kurul’ dur. Kurul’un düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin (lisans, talep tahminleri ve dağıtım tahminlerine onay vermek, tarifelere onay vermek), yaptırım ( lisans iptali, idari para cezası gibi) yetkileri bulunmaktadır. İkincil mevzuat çıkarma yetkisi kurul’a aittir ve kararlarını salt çoğunlukla alır (EPDK, 2008). Kurumun elektrik piyasası ile ilgili gelirleri arasında, lisans gelirleri (lisans alma, lisans yenileme, lisans sureti çıkartma ve yıllık lisans bedelleri), yayın gelirleri, Kurul tarafından verilen idari para cezalarının %25’i, iletim tarifesinin en fazla % 1’i oranındaki iletim ek ücretleri yer almaktadır (EPDK, 2008). Kurumun doğal gaz piyasası, petrol piyasası ve LPG piyasası ile ilgili gelirleri arasında; katılma payı, lisans, sertifika, onay ve vize işlemleri üzerinden alınacak bedeller, yayın gelirleri yer almaktadır (EPDK, 2008). 6.3. Rekabet Politikaları 6.3.1. Rekabet Kurumu Rekabet Kurumu, 1994 yılında çıkarılan 4054 sayılı kanunla kurulmuştur. Kanunun amacı, mal ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma, karar ve uygulamaları ve piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu 114 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ hakimiyetlerini kötüye kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak rekabetin korunmasını sağlamak, birleşme ve devralmaları kontrol etmektir (RK, 2008). Mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteren ya da bu piyasaları etkileyen her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı rekabeti engelleyici, bozucu ve kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli ölçüde azaltacak birleşme ve devralma niteliğindeki her türlü hukuki işlem ve davranışlar, rekabetin korunmasına yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye ilişkin işlemler bu Kanun kapsamına girer (RK, 2008). Rekabet Kurulu biri Başkan, biri İkinci Başkan olmak üzere toplam 7 üyeden oluşur. Bakanlar Kurulu, Kurulun göstereceği üç aday arasından birisini Başkan olarak görevlendirir. İkinci Başkanı ise Kurul üyeleri seçer. Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık, Sanayi ve Ticaret Bakanlığıdır. Kurum görevini yaparken bağımsızdır, hiçbir organ, makam, merci ve kişi Kurumun nihai kararını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez. Kurul’un düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin (birleşme, devralma), idari para cezası verme yetkileri bulunmaktadır. Kurul kararlarını salt çoğunlukla almaktadır (RK, 2008). Kurumun gelirleri arasında, Bakanlık bütçesine konulacak ödenek, yeni kurulacak olan anonim ve limited şirket statüsündeki tüm ortaklıkların sermayelerinin ve sermaye artırımı halinde artan kısmın 4/10000’ü oranında yapılacak ödemeler, yayın gelirleri bulunmaktadır (RK, 2008). 6.4. Tarım 6.4.1. Şeker Kurumu Şeker Kurumu, 2001 yılında çıkarılan 4634 sayılı kanunla kurulmuştur. 4634 Sayılı Şeker Kanunu’nun amacı; yurt içi talebin, yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemektir. Şeker Kurumu’nun misyonu; Şeker Kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde, düzenleyici ve denetleyici kurum kimliği ile, iç ve dış gelişmeleri dikkate alarak, kurum ve kuruluşlarla işbirliği içinde, ülke ve sektör menfaatlerini ön planda tutacak politika ve stratejiler üretmek, uygulanmasına yönelik kararlar almak, uygulamayı izlemek ve denetlemek suretiyle, kendine yeterlik ilkesi doğrultusunda sektördeki şirketlerin şeker üretim ve arzına yönelik faaliyetlerini yönlendirmektir. Kanunda görev ve yetkileri açıkça sayılan Şeker Kurulu’nun en önemli görevi; şekerde ülke içi arz - talep dengesini tesis etmektir. Bu işlevini, Kanunun arz yönetimi aracı olarak belirlediği “Kota” sistemi vasıtasıyla gerçekleştirir. Kurul bu kapsamda şeker kotalarının tespiti, tahsisi, iptali ve transferleri hakkında kararlar alır ve uygular. Kota sistemine uygun hareket etmeyenler hakkında, Kanunda yer verilen yaptırımları uygulamak da Kurulun görevleri arasındadır. Kota sisteminin Kanuna uygun olarak uygulanıp/uygulanmadığını kontrol etmek üzere inceleme ve araştırma yetkisini de haiz olan Kurum, sektörle ilgili olarak ihtiyaç duyduğu her türlü bilgiyi edinme yetkisini de Kanundan alır (ŞK, 2008). 4634 sayılı Şeker Kanunu ile kurulmuş olan Şeker Kurumu’nun karar organı niteliğinde olan ve biri Başkan, biri Başkan Vekili olmak üzere 7 üyeden oluşan Şeker Kurulu Bakanlar Kurulu tarafından atanmaktadır. Kurum, Şeker Kurulu Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 115 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler tarafından yönetilir. Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’dır. Kurulun düzenleme, gözetim, izin (şeker kotalarının tespiti), yaptırım (idari para cezası) yetkisi bulunmaktadır. Kurul kararlarını salt çoğunlukla almaktadır. Kurumun gelirleri şirketlerin iç pazara verdikleri şekerin satış fiyatının 0,005’i dir (ŞK, 2008). Kurum içi denetim, inceleme ve soruşturma esasları Kurulca belirlenir, bununla ilgili işlemler Kurul kararı ile görevlendirilecek yetkililer tarafından yerine getirilir. Kurumun denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılır. 6.4.2. Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu, 2002 yılında 4733 sayılı kanunla kurulmuştur. Kanunun amacı; Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğünün yeniden yapılandırılması ile Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurulunun kurulmasına, bu Kurumun görev ve yetkilerinin düzenlenmesine ve tütün ve tütün mamullerinin Türkiye'de üretimine, iç ve dış alım ve satımına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir (TAPDK, 2008). 4733 sayılı Kanunla ve diğer kanunlarla verilen görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu kurulmuştur. Kurumun organları, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurulu ve hizmet birimleridir. Kurum, Başbakanın görevlendireceği bir Devlet Bakanı ile ilişkilendirilir (TAPDK, 2008). Kurul, Kurumun karar organıdır. Kurul, biri Başkan ve biri Başkan vekili olmak üzere toplam yedi üyeden oluşur. Kurul Başkan ve üyeleri, Bakanlar Kurulu’nca atanır. Kurumun gelirleri; kaldırılan gelirleri olmakla birlikte (kanunda yer alan idari para cezalarının % 25’i), tahsil etmekte olduğu gelirler; mamul üretimi, satışı ve uygunluk belgesi başına alınacak tutar, tescil, izin ve ruhsat harçlarıdır (TAPDK, 2008). Kurulun düzenleme, gözetim, izin (tütün mamulleri ve alkollü içkiler üretimi, ithalatı ve satışı iznini vermek, tütün eksperlerinin yetki ve sorumluluğunu belirlemek, tütün ve alkollü içki tüketiminde tıbbi nitelikteki zararları önleyici düzenleme yapmak) ve yaptırım (lisans iptali) yetkileri bulunmaktadır. Kurum, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun denetimine tabidir. 6.5. Diğer 6.5.1. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, 1994 yılında 3984 sayılı kanunla kurulmuştur. Kanunun amacı, radyo ve televizyon yayınlarını düzenlemek ve Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin esas ve usulleri belirlemektir. Kanun, her türlü teknik, usul ve araçlarla ve her ne isim altında olursa olsun elektromanyetik dalga ve diğer yollarla yurt içine ve dışına yapılan radyo ve televizyon yayınları ile ilgili hususları kapsar. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, özerk ve tarafsız bir kamu tüzelkişiliğine sahiptir. Hükümetin Üst Kurul ile İlişkileri Başbakan tarafından yürütülür (RTÜK, 2008). Üst Kurul, en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş, meslekleriyle ilgili konularda kamu veya özel kuruluşlarda en az on yıl görev yapmış, mesleki açıdan 116 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ yeterli bilgiye, deneyime ve Devlet memuru olma niteliğine sahip, otuz yaşını doldurmuş kişiler arasından Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce seçilen dokuz üyeden oluşur (RTÜK, 2008). Üst kurulun düzenleme, gözetim, izin (kanal ve frekans bandları tahsisi, radyo ve televizyon yayınlarının yasaya uygunluğunu denetlemek), yaptırım (lisans iptali, yayın durdurma, idari para cezası) yetkileri bulunmaktadır. Üst kurul kararlarını salt çoğunlukla alır Üst Kurulun gelirleri; özel radyo ve televizyon kuruluşlarından alınacak TV kanal ve radyo frekansı yıllık tahsis bedelleri, özel radyo ve televizyon kuruluşlarının yıllık brüt reklam gelirlerinden % 5 oranında ayrılacak paylar, gerektiğinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı bütçesinin transfer tertibinde yer alacak ödenek, idari para cezalarıdır (RTÜK, 2008). Üst kurulun denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılmaktadır. 6.5.2. Kamu İhale Kurumu Kamu İhale Kurumu, 2002 yılında çıkarılan 4734 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Kanunun amacı, kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında olan veya kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usülleri belirlemek ve şikayetleri incelemektir. Aynı yıl çıkarılan 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun amacı ise, Kamu İhale Kanununa göre yapılacak ihalelere ilişkin sözleşmeleri düzenlemek ve uygulanması ile ilgili esas ve usulleri belirlemektir (KİK, 2008). Kamu İhale Kurumu, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip bir yapıda oluşturulmuştur. Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık Maliye Bakanlığı’dır. Kurum görevini yerine getirirken bağımsızdır. Hiçbir organ, makam, merci ve kişi Kurumun kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez. Kamu İhale Kurumu; Kamu İhale Kurulu, Başkanlık ve hizmet birimlerinden oluşur. Kamu İhale Kurulu, Kurumun karar organıdır. Kurul, biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere on üyeden oluşmaktadır. Kurulun, düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin (idarelerin mevzuata aykırı ihale işlemleri ile ilgili olarak yapılan şikayetleri incelemek, ihalelere katılmaktan men edilenlerin sicilini tutmak), yaptırım (ihale süreci ile ilgili düzeltici işlemleri belirler, ihale sürecini askıya alır, ihaleyi iptal eder, ya da şikayeti uygun bulmaz)yetkileri bulunmaktadır (KİK, 2008). Kurumun gelirleri; ihale yüklenicilerinden alınacak ihale sözleşme bedelinin onbinde beşi, şikayet başvurusu ücretleri, yayın gelirleri, eğitim, kurs ve seminer gelirleri, genel bütçeden yapılacak yardımlar bulunmaktadır (KİK, 2008). Kurumun yıllık hesapları ile gelir ve harcamalarına ilişkin iş ve işlemleri Sayıştay denetimine tabidir. SONUÇ Bağımsız idari otoriteler, kamu sektörünün elinde bulunan Doğal Tekel niteliğindeki kuruluşların, özelleştirilmeleri halinde özel tekel yaratmamaları ve bu alanların kendine has özellikleri ve ihtiyaç duyulan uzmanlık nedeniyle özerk bir otorite tarafından düzenlenmeleri gerekçesiyle kurulmuşlardır. Amerika Birleşik Devletleri’nde piyasalar yüzyılın başından beri genellikle düzenleyici kuruluşlar tarafından düzenlenmiştir. 1990’larda, deregülasyon Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 117 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler vasıtasıyla bu düzenlemelerin azaltılması yoluna gidilmiştir. 1990’lardan sonra yeniden düzenleme (re-regülasyon) gündeme gelmiştir. Avrupa’da ise, özellikle 1929 Büyük Ekonomik Buhranı’ndan sonra devlet işletmeleri devreye girmiş ve piyasa aksaklıklarının yoğun olduğu, özellikle doğal tekel niteliğindeki sektörlerde bu işletmeler faaliyetlerini sürdürmüşlerdir. 1980 yılından itibaren özelleştirme ile regülasyon ihtiyacı ortaya çıkmış ve Bağımsız İdari Otoriteler ile problemlerin çözümü yoluna gidilmiştir. Bu arada BİO’ ların yapılarının ülkeden ülkeye değişiklik gösterdiğini ve bütün ülkelerde uygulanan bir modelin olmadığını da belirtmekte yarar vardır. Ülkemiz açısından bakacak olursak klasik idari yapılanmanın dışında mali ve idari özerkliği olan BİO’ lara ihtiyaç duyulması, kuruldukları alanlardaki hızlı gelişim ve değişime ayak uyduracak şekilde karar alma gereği (geleneksel idari yapılanma nedeniyle pek mümkün olamamakta), faaliyette bulunulan telekomünikasyon, enerji, rekabet, ihale, iletişim gibi alanların gerektirdiği uzmanlık, özelleştirme sonrası piyasaların düzenlenmesi olarak ifade edilebilir. Bu anlamda Türkiye’de ilk BİO 1981 yılında kurulan Sermaye Piyasası Kurulu’dur. Ardından, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Rekabet Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Şeker Kurumu, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. KAYNAKÇA Kitaplar: Akıncı, M. (1999), Bağımsız İdari Otoriteler ve Ombudsman, Beta, İstanbul. Aktan, C. C. (2002), Anayasal İktisat, Siyasal Kitabevi. Brown, C.V,. Jackson P. M. (1994), Public Sector Economics, 4 th Edition, Oxford, Blackwell. Kirmanoğlu H. (2007), Kamu Ekonomisi Analizi, Beta Basım, 1.Bası,İstanbul. Sezen, S. (2003), Türk Kamu Yönetiminde Kurullar, TODAİE, Ankara. Dergiler: Akıncı, M.( 2001), “Ekonomik Kamu Düzeni ve Rekabet Kurumu”, Rekabet Dergisi, Sayı : 5, Ocak-Mart, ss. 2-15. Aktan, C. C. (2005), “ ( Im)Possibility of Rational Regulation”, Telekomünikasyon ve Regülasyon Dergisi, Ocak-Şubat- Mart, Sayı:1, Ankara, ss.15-30. Çetin, T. (2005), “Regülasyon İktisadi Üzerine Farklı Yaklaşımlar”, Telekomünikasyon ve Regülasyon Dergisi, Nisan-Mayıs- Haziran, Sayı:2, Ankara, ss.106-123. Çevik, S., Demir, M.(2005), “Devletin Düzenleyici Rolü ve Regülasyon Teorileri”, Öneri, Sayı:23, Ocak, ss. 249-257. Stigler, G.(1971), “ The Theory of Economic Regulation”, Journal of Economics and Management Science, Vol:2, , p. 2-18. 118 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 M. KARAKAŞ Tan, T. (2002), “Bağımsız İdari Otoriteler veya Düzenleyici Kurullar”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 35, Sayı: 2, Haziran. Tepe, B., Ardıyok, Ş. (2004), “Devlete Yeni Rol :Regülasyon”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt :37, Sayı:1, Mart. Atiyas İ. (2003), “Üst Kurullar Saydam Çalışmalı”, Turkishtime, Türkiye İhracatçılar Meclisi Yayın Organı, 15 Ekim-15 Kasım, Sayı:21. Ulusoy, A. (1999), “ Bağımsız İdari Kurumlar”, Danıştay Dergisi, Sayı: 100, Yıl:29. Derlemeler: Atiyas, İ. (2000), “Ne için ve Nasıl Regülasyon?”, Devletin Düzenleyici Rolü, TESEV, İstanbul. Erkut, C.(1998), “Bağımsız İdari Makamlar Müessesesi Açısından Sermaye Piyasası Kurulu’nun Kısa Bir Değerlendirilmesi”, Bağımsız İdari Otoriteler ,Editör: İbrahim Kaboğlu, Alkım Yayınları. Morange, J. (1998), Fransa’da Bağımsız İdari Otoriteler, (Çev. Cevdet ATAY), Bağımsız İdari Otoriteler, Editör: İbrahim Kaboğlu, Alkım Yayınları. Pauliat, H. (1998), “Karşılaştırmalı Hukukta Bağımsız İdari Otoriteler”, (Çev. Mahmut Göçer), Bağımsız İdari Otoriteler, Editör: İbrahim Kaboğlu, Alkım Yayınları. Thery, J. F. (1998), “Bağımsız İdari Otoritelerin Yargısal Denetimi”, (Çev. Mahmut Göçer), Bağımsız İdari Otoriteler, Editör: İbrahim Kaboğlu, Alkım Yayınları. Karacan, A. İ.( 2002), “ Özerk Kurumların Özerkliği”, Özerk Kurumlar Üzerine Denemeler, Creative Yayıncılık, İstanbul, ss. 23-92. Diğer Kaynaklar: Ardıyok, Ş. (2000), Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye için Düzenleyici Kurum Modeli, Rekabet Kurumu Lisansüstü Tez Serisi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü. Azrak, A.Ü. (2001), Rekabet Kurumu Tarafından Düzenlenen Bağımsız İdari Otoriteler Sempozyumu’ndaki Değerlendirmeleri, Kasım, Ankara. Erol, M.( 2003), Doğal Tekellerin Düzenlenmesi ve Telekomünikasyon Sektöründe Düzenleyici Kurum, DPT Uzmanlık Tezleri, Ekim. Guasch, L.., Hahn R. W. (2004), “The Costs and Benefits of Regulation: Implications for Developing Countries”, http://econ.worldbank.org/docs/639.pdf. Günday, M. (2001), Rekabet Kurumu Tarafından Düzenlenen Bağımsız İdari Otoriteler Sempozyumu’ndaki Değerlendirmeleri, Kasım, Ankara. Hertog, J. D., (2000), "General Theories of Regulation", Encyclopedia of Law and Economics, Volume: 3, The Regulation of Contracts, Edward Elgar, Cheltenham. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 119 Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler Joskow, P. J. (1998), “Regulatory Policies for Reforming Infrastructure Sectors in Developing Countries”, Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington DC, April, p.10-25. OECD (1997), The OECD Report on Regulatory Reform, Synthesis, Paris. OECD (1998), The OECD Report On Regulatory Reform, Volume II, Thematic Studies, Paris. OECD (1999), The OECD Report on Regulatory Reform, Paris. Uçar Ö. P. Karatepe A. (1999), OECD Ülkelerindeki Rekabet Otoriteleri Örgütlenişlerinin Karşılaştırılması, Ankara. http://www.canaktan.org/ekonomi/kamu_maliyesi/kamu-ekonomisi/regulasyonekon.pdf (Çevrimiçi 19.04.2008) http://www.spk.gov.tr/indexcont.aspx?action (çevrimiçi 08.05.2008) http://www.bddk.org.tr/turkce/Kurum_Bilgileri/BDDK_Hakkinda/114114Teskil at_Yonetmeligi_bddk2005.pdf (çevrimiçi 08.05.2008) http://www.tk.gov.tr/Kurum_Hakkinda/Kurulus.htm (Çevrimiçi 12.05.2008) http://www.epdk.org.tr/mevzuat/kanun/elektrik/elektrik.html (Çevrimiçi 12.05.2008) http://www.rekabet.gov.tr/pdf/kanun.pdf (Çevrimiçi 16.05.2008) http://www.sekerkurumu.gov.tr /seker_calisma_usul.html (Çevrimiçi 26.02.2008) http://www.rtuk.org.tr (Çevrimiçi 27.05.2008) http://www.ihale.gov.tr/default1.htm (Çevrimiçi 28.05.2008) http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k4733.html(Çevrimiçi 28.05.2008) 120 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Z. GÖKER Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti Zeliha GÖKER∗ ÖZET Ticaretin ve finansal piyasaların serbestleşmesi ülkelerin maliye politikalarını artan ölçüde birbirine bağlı hale getirerek, özellikle sermaye hareketliliğinin kamu harcamalarının düzeyinin ve bileşiminin belirlenmesindeki rolünün artmasına yol açmıştır. Ülkeler daha fazla reel sermayenin kendi bölgelerine gelmesini sağlamak için vergi oranlarını düşürerek ve sermayenin verimliliğini artıran kamusal girdilere daha fazla harcama yaparak rekabet etmektedirler. Ülkeler arasında işbirliğinin olmadığı denge durumunda hem kamu harcama düzeyi hem de kamu harcama bileşimi etkin değildir. Kamusal girdilere daha fazla harcama yapılırken, tüketim mallarına daha az kaynak ayrılmaktadır. Anahtar sözcükler: Vergi Rekabeti, Mali rekabet, Kamu Harcamaları, Kamu Harcamalarının Bileşimi. The Effects of Tax Competition on Public Expenditure and Expenditure Competition ABSTRACT International trade and financial liberalization has led to a growing interdependence of fiscal policies. Particularly, capital mobility seems to have important implications for the size and composition of government spending. In order to attract firms and investments governments will compete with low taxes and high spending on business-friendly, productive –enhancing public goods. In a noncooperative equilibrium, not only the aggregate govenment spending will be inefficient but also the composition. Governments will over-provide public inputs and under provide consumption goods. * Yrd.Doç., Akdeniz Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, zgoker@akdeniz.edu.tr Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 121 Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti Key words: Tax Competition, Fiscal Competition, Public Expenditure, Public Expenditure Composition Jel Classification: H21, H25, H41 GİRİŞ Günümüzde ticaretin ve finansal piyasaların serbestleşmesi bir yandan ülkelerin maliye politikalarını artan ölçüde birbirine bağlı hale getirirken diğer yandan da yabancı sermayenin yüksek getiri arayışlarını kolaylaştırmaktadır. İstihdam, ihracat ve üretimi artıracağı, yerli firmalar lehine dışsallık yaratacağı beklentisi ile ülkeler, bir yandan giriş engellerini azaltarak yeni sektörleri yabancı yatırımlara açarken, bir yandan da çeşitli vergi ve harcama politikaları ile yabancı yatırımları özendirmeye çalışmaktadırlar. Yabancı sermaye yatırımlarının karlılığını ve hangi ülkede faaliyet gösterecekleri ile ilgili kararlarını pek çok faktör etkilemekle beraber, bunlar arasında efektif marjinal vergi oranları ve kamu alt yatırımları gibi faktörler, devletlerin doğrudan kontrolü altındadır. Uluslararası ekonomide yaşanan küreselleşme ve bölgeselleşme sürecinde ülkeler doğrudan kontrolleri altındaki bu politikaları kullanarak, daha fazla hareketli üretim faktörü için diğer ülkelerle rekabet etmektedirler. Vergi rekabeti ve/ veya harcama rekabetini tanımlayan mali rekabet, devletlerin, üretim, gelir ve istihdamı artırmak için daha fazla yabancı yatırımı kendi ülkelerine çekmek amacıyla vergi ve harcama politikalarını kullanması olarak tanımlanmaktadır. Vergi rekabeti sonucu kurumlar vergisi oranları ve gelir vergisinin üst dilim oranları azaltılırken, hareketsiz üretim faktörlerinin vergi yükü artmaktadır. Vergi oranlarının düşürülmesi nedeniyle vergi gelirlerinin azalmasının yanı sıra, vergilerin artan maliyeti ise kamu harcama düzeyinin azalmasına yol açmaktadır. Diğer yandan harcama rekabeti ise kamu harcamalarının bileşiminin değişmesine neden olmakta, transfer harcamaları ve üretken olmayan kamu tüketimi yerine, üretken kamusal girdilerin arzı artırılmaktadır. Dolayısıyla harcama rekabetini dikkate almadan sadece vergi oranlarına bakarak bu rekabette devletin ne kadar etkili olabileceğini söylemek yanıltıcı olabilir. Çünkü kamu alt yapı yatırımlarına yapılan ilave harcama sonucu firmanın verimliliği, bu ilave harcamanın yapılabilmesi için ödenen vergiden daha fazla artıyorsa bu durumda, yüksek vergi yüküne rağmen reel sermaye ülkede kalmayı tercih edebilir. Almanya, Fransa gibi bazı gelişmiş ülkelerde göreli olarak vergi oranları yüksek olmasına rağmen bu ülkelere önemli oranda sermaye girişinin olması da bu görüşü doğrulamaktadır. Zira bu ülkelerde kamu harcamalarının düzeyi ve bileşimi yabancı sermaye için yüksek vergi oranlarını telafi edebilecek niteliktedir. Bu çalışmada sermayenin ülkeler arasında hareketli olması nedeniyle kamu harcamalarında ortaya çıkan olası değişiklikler araştırılmaktadır. Bunlardan ilki kamu harcama düzeyinin azalması, ikincisi ise kamu harcama bileşiminin değişmesi ile ilgilidir. Vergi rekabeti sonucu azalan kamu gelirleri ve vergilerin artan maliyeti nedeniyle kamu harcama düzeyi azalırken, harcama bileşimi de özel yatırımların verimliliğini artıran kamu girdileri lehine değişmektedir. Vergi rekabeti finansal sermayeyi de içermesine rağmen, harcama rekabetinin daha çok reel sermayeye yönelik olması sebebiyle bu çalışmada esas olarak dikkate alınan hareketli sermaye akımları, reel sermaye yatırımları olmaktadır. 122 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Z. GÖKER 1. VERGİ REKABETİ VE YARATTIĞI DIŞSALLIKLAR Vergi rekabeti, üretim faktörleri için ülkeyi cazip hale getirmek üzere efektif vergi oranlarının düşürülmesidir. Bu rekabet, esas olarak üretim faktörlerinin ülkeler arasında hareketli olması sebebiyle ortaya çıkmakta ve etkinsizlik yaratarak, vergi oranları ve dolayısıyla kamu harcamalarında ülkeler arasında dibe doğru (race to the bottom) bir yarışa neden olmaktadır. Bilindiği gibi reel yatırım düzeyi sermayenin marjinal ürününün, sermayenin marjinal maliyetine eşit olduğu noktada belirlenir ve marjinal ürün sermaye miktarı ile negatif ilişkilidir; sermaye miktarı artarken marjinal ürün azalır. Marjinal ürün değişmezken sermaye üzerine vergi konulması, sermayenin marjinal maliyetini artırarak ülke dışına çıkmasına neden olmaktadır. Bu çıkış sermayenin marjinal ürünü, yeni yüksek marjinal maliyetlere eşit oluncaya kadar devam eder. Ülkelerin kendi bölgelerinden sermaye çıkışını engellemek, yeni girişleri teşvik etmek üzere vergi oranlarını düşürmeye çalışmaları ise aralarında bir rekabet yaratmakta ve bu rekabetin sonucunda vergi gelirleri azalacağı için de kamu harcamaları azalmaktadır. Sonuçta hiçbir ülkenin kazançlı çıkamayacağı dibe doğru bir yarış ortaya çıkmaktadır. Basit vergi rekabeti modellerinde emek arzı sabit kabul edilerek, ülkeler arasında hareketli olmadığı varsayıldığı için emek üzerinden alınan vergiler götürü vergi etkisi yaratmaktadır. Bilindiği gibi kelle vergisi gibi götürü vergiler, üretim ya da faktör arzından bağımsız, belli bir miktarda alındıklarından dolayı ikame etkisi yaratmazlar ve bu nedenle de özel sektörün davranışlarında vergi nedeniyle bir değişiklik ortaya çıkmaz1, verginin aşırı yükünden (excess burden) söz edilemez. Götürü vergi ya da hareketsiz faktörlerin vergilendirilmesi durumunda ödenecek vergi, kamu mallarının marjinal maliyetine eşit olacağı için Samuelson koşulu2 sağlanmak suretiyle kamu malları da etkin düzeyde arz edilmiş olmaktadır. Ancak kamu mallarının finansmanı için hareketsiz faktörlerin yanında hareketli üretim faktörleri üzerinden de vergi alınması halinde ülkeler arasında vergi rekabeti ortaya çıkmakta ve vergi oranlarının ve kamu harcamalarının belirlenmesinde etkinsizlik söz konusu olmaktadır. Hareketli üretim faktörleri için vergi rekabeti analizinin Tiebout hipotezine dayandığı söylenebilir. Hane halkının hareketliliğine dayanan bu analizde yerel yöneticilerin amacı, insanların kendi bölgelerine gelmesini sağlayarak bölgelerinin vergiden sonraki arazi değerini maksimize etmektir. Bu amaçla kamusal mal arz ederken kelle vergisi toplayarak malların finansmanını sağlamaktadırlar. Kamusal mal arzı veri iken daha çok insanın kendi bölgesine gelmesini teşvik etmek için yöneticilerin mümkün olduğu kadar vergi oranlarını düşük tutmaları gerekmektedir. Denge durumunda kişilerin ödedikleri vergi, kendilerine sunulan kamusal malların maliyetine eşitlenerek marjinal maliyet fiyatlaması yoluyla göç kararının etkin olmasını sağlamaktadır. Hipoteze göre, bireyler için bölgeler arasındaki rekabet, kamusal malların etkin arzını da sağlamaktadır (Tiebout 1956: 416-24). Daha sonraki modellerde bu analiz genişletilerek hareketli firmalar ve hareketli emek ve 1 Emek üzerinden alınan bir vergi çalışmak ile boş zaman arasındaki iktisadi kararları etkileyerek etkinsizlik yaratmakla birlikte burada sadece vergi nedeniyle üretim faktörünün ülke dışına çıkıp çıkmama kararının nasıl değiştiği dikkate alınmaktadır. 2 Kısmi denge etkinlik için Samuelson koşulu, kamu malı üretiminin marjinal maliyetinin, bireylerin kamu malından sağladıkları marjinal faydaların toplamına eşit olmasıdır (Cullis,J.ve P.Jones 1992:62). Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 123 Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti sermaye için yapılmıştır. Ancak bu analizler Tiebout’un analizinden farklı olarak, vergi rekabeti nedeniyle ortaya çıkan bölgeler ya da ülkeler arası dışsallıkları dikkate almakta ve vergi rekabetinin kamu harcamaları ve vergilerde etkinsizliğe neden olduğu sonucuna ulaşmaktadırlar. Vergi rekabeti iki tür dışsallık yaratmaktadır; mali dışsallık ve parasal dışsallık. Mali dışsallık, hükümetlerin kendi vatandaşlarının refahını artırmak amacıyla uyguladıkları politikaların başka ülkelerde yaşayanların durumunu etkilemesi halinde ortaya çıkmakta, ülkede kamu yararını gözeten politikaların, diğer ülkelerin bütçelerine etkisini ifade etmektedir. Örneğin bir ülkede hareketli sermaye üzerindeki vergi oranının düşürülmesi ülkeye sermaye girişine neden olurken, aynı zamanda diğer ülkeler için de bir negatif dışsallık yaratılmış olmaktadır; bu ülkelerin vergi tabanları ve vergi gelirleri azalmaktadır. Parasal dışsallık ise, ülkeler diğer ülkelerdeki ürün ya da faktör fiyatlarını etkileyebilecek kadar büyük olduklarında, ürün ve faktör fiyatlarındaki değişme nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Küçük ülkelerin sermaye talebindeki artış sermayenin getirisini etkilemezken, büyük ülkelerin sermaye talebi de büyük olacağı için sermaye talebinin değişmesi, sermayenin getirisini de değiştirmektedir. Parasal dışsallıklar ülkeler arasında etkin olmayan politika farklılıkları yaratarak faktörlerin yanlış dağılımına neden olabilmektedir (Wilson 1999:272). Ancak parasal dışsallıklar vergi rekabetinde ülke büyüklüklerinin sağladığı üstünlük veya olumsuzluklara dikkati çektiği için bu çalışmada dikkate alınmamaktadır. Mali dışsallıkların varlığı halinde ülkelerin, sadece kendi vatandaşlarının refahı ile ilgili oldukları için, vergi oranlarını belirlerken yarattıkları bu dışsallıkları dikkate almamaları nedeniyle vergi oranları ve harcama düzeylerinde etkinsizlikler ortaya çıkmaktadır. Vergi rekabeti teorisi, ülkeler arasındaki bu yarışın, dibe doğru bir yarış yarattığını, rekabet eden ülke sayısı arttıkça bu yarışın hızlandığını (Hoyt 1991:124), vergi oranları ve kamu harcama düzeylerinin bütün ülkeler için düşük bir seviyede eşitleneceğini öne sürmektedir. Dolayısıyla iktisat literatüründe rekabet, üretimde ve kaynak dağılımında etkinliği sağladığı için özendirilmesine rağmen, devletlerarasındaki rekabetin her zaman olumlu sonuçlar yaratması beklenmemektedir. Mali dışsallık, kamu harcama düzeyinin belirlenmesindeki önemi dolayısıyla aşağıda ayrıntılı olarak incelenmektedir. 2.VERGİ REKABETİNİN KAMU HARCAMA DÜZEYİNE ETKİSİ Literatürde faktör hareketliliği ile vergiler ve kamu harcamaları arasındaki ilişki iki yaklaşım ile açıklanmaktadır. Bunlardan etkinlik hipotezi, faktör hareketliliği arttıkça vergilerin, özellikle sermaye üzerinden alınan vergilerin azalacağını, kamu sektörünün küçüleceğini ve kamu harcamaları içinde özel sektörün verimliliğini artıran kamu girdilerinin payının artacağını savunmaktadır. Telafi hipotezi ise faktör hareketliliğinin, daha sık ve daha büyük dış şoklar yaratması sebebiyle vatandaşların sosyal güvenlik talebini artıracağını, bu nedenle de kamu harcamaları ve vergi oranlarının artacağını ileri sürmektedir (Schulze ve Ursprung 1999:300). Vergi rekabeti teorisi etkinlik hipotezine dayanmaktadır. Bu rekabet bütçenin gelir yanıyla sınırlı olmayıp, harcamaları da etkilemekte, daha düşük harcama düzeyi ve sermayenin verimliliğini artıran harcamalar lehine farklı bir harcama bileşimine yol açmaktadır (Zodrow ve Mieszkowski (1986), Wilson (1986), 124 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Z. GÖKER Wildasin (1989)). Daha düşük harcama düzeyi, kamusal malların finansmanında vergilendirmenin fayda ilkesine göre yapılamadığı varsayımına dayanmaktadır. Vergilerin fayda ilkesine göre alınabildiği, sermaye piyasalarında fiyat kabul edici, mali dışsallık yaratmayan küçük bir ülkede vergi rekabeti, kamusal malların ekonomik olarak etkin düzeyde üretilmesini sağlamaktadır. Bu durumda vergi fiyatı (tax price) kamusal malların marjinal maliyetine eşit olmaktadır (Oates 2001a:508). Ancak fayda ilkesinin uygulanamadığı durumda ilave kamu malı üretimi için sermayenin vergilendirilmesi3, sermayenin marjinal ürünü değişmezken, marjinal maliyetinin vergi kadar artmasına neden olur; ülkedeki yatırımlar azalır ve sermaye diğer ülkelere kayar. Bu yolla diğer ülkeler lehine pozitif bir mali dışsallık yaratılmış olmaktadır, çünkü bu ülkelerin ilave sermaye girişi nedeniyle vergi tabanları ve vergi gelirleri artmaktadır. Üstelik yeni sermaye girişi ile emeğin verimliliğinde ve dolayısıyla ücretlerde ortaya çıkacak artış, vergi gelirlerinin daha da fazla artmasını sağlayacaktır. Fakat vergi oranlarını yükselten ülke, vergi oranlarını ve kamu harcama düzeyini belirlerken sadece kendi vatandaşlarının refahı ile ilgili olduğu için bu pozitif dışsallığı dikkate almaz. Dolayısıyla sermaye üzerindeki yüksek vergi oranlarının ülkeye maliyeti sosyal maliyetini aşar; kamu malları üretiminde bir etkinsizlik ortaya çıkar (Parry 2003:40-42). Kamu mallarının etkin arzı, ortaya çıkan dışsallıkları da dikkate alacak şekilde ilave birimden elde edilen marjinal sosyal faydanın (MSB), ilave birim için katlanılan marjinal sosyal maliyete (MSC) eşit olduğu noktada sağlanmasına rağmen, diğer ülkeler lehine yaratılan dışsallık dikkate alınmadığı için MC = MSB eşitliğinin sağlandığı noktada üretim yapılması, MC> MSC olması sebebiyle kamu mallarının etkin düzeyin altında üretildiği anlamına gelmektedir. Bu durum Şekil I ve II’de açıklanmaktadır. Toplam sermayenin (K) sabit kabul edildiği iki ülkeli bir modelde, 1. ülkenin küçük, 2. ülkenin büyük ülke olduğu ve her iki ülkenin kamu harcamalarını birim sermaye vergisi ile finanse ettiği varsayılmaktadır. MP, sermayenin marjinal ürününü göstermektedir ve küçük ülke 1’de sermayenin marjinal ürünü sermaye miktarı artıkça azalırken, büyük ülke 2’de marjinal ürünün sabit olduğu kabul edilmektedir. 1. ülke için sermaye miktarı yatay eksende sağ tarafa doğru, 2.ülkede ise sol tarafa doğru ölçülmektedir. Vergi öncesi sermayenin her iki ülke arasında dağılımı, her iki ülkedeki sermayenin marjinal ürünlerinin birbirine eşit olduğu K1* noktasında sağlanmaktadır. Eğer her iki ülke de aynı oranda vergi koyarsa (t1=t2= t ) sermayenin dağılımında bir değişiklik ortaya çıkmaz, sermayenin net getirisi her iki ülkede aynı oranda azalır. Ancak 2. ülkede vergi oranları değişmezken 1.ülkede vergi oranı tekrar artırılarak t1∗ e çıkartılırsa bu durumda vergiden sonraki getirisi azaldığı için K*K1 kadar sermaye 2.ülkeye kayar. Dolayısıyla vergi etkinsizlik yaratır. Artan verginin ilave aşırı yükü abcd alanına eşittir. İlave aşırı yükün ebcd alanı 2. ülkede vergi tabanının artması nedeniyle vergi gelirlerindeki artışa karşılık gelmektedir, 1.ülkedeki vergi artışı 2. ülke lehine pozitif dışsallık yaratmıştır. Ancak 1. ülke vergi oranlarını ve kamu harcama düzeyini belirlerken 2. ülke lehine yarattığı bu pozitif mali dışsallığı dikkate almamaktadır (Wildasin 1989:194-196). 3 Günümüz vergi sistemleri üretim faktörleri, mallar ve hizmetlerin vergilendirilebildiği karmaşık bir yapıya sahip olmasına rağmen vergi rekabeti modellerinde genellikle kamu harcamalarının finansmanının sadece sermayeden alınan vergilerle sağlandığı varsayımı oldukça kısıtlayıcıdır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 125 Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti MP1 MP2 a d e b c MP2 MP2 − t MP1 MP1 − t MP1 − t * K1 K 1* K1 K2 Şekil I: Verginin Aşırı Yükü 1.ülke için verginin marjinal faydası (MB), bir dışsallık söz konusu olmadığı için aynı zamanda marjinal sosyal faydasına (MSB) eşittir ve ilave kamusal mal üretiminden elde edilen fayda olarak tanımlanmaktadır. Verginin marjinal maliyeti ise, harcanabilir özel gelirdeki azalma yanında, ülkeden sermaye çıkışı nedeniyle ortaya çıkan ilave aşırı yükün (abcd alanı) toplamına eşittir. Bu durumda ilave kamu harcaması için katlanılan maliyet hesaplanırken, vergi gelirlerindeki artış yanında bu ilave aşırı yükün de dikkate alınması neticesinde daha az kamu malı üretilecektir. Şekil II’de G kamu harcamalarını göstermektedir ve kamu harcamaları arttıkça ilave kamu harcamasından elde edilen fayda (MB) azalmaktadır. Kapalı bir ekonomide 1 TL’lık ilave kamu harcamasının marjinal maliyeti (MC), vergi nedeniyle üretim faktörlerinin ülkeden çıkması mümkün olmadığı için 1 TL iken, sermayenin tam hareketli olduğu ekonomide 1 TL’dan daha fazladır. Şekilde görüldüğü gibi harcanabilir gelirdeki azalma yanında verginin aşırı yükünü de dikkate alan MC* eğrisi artan bir seyir izlemektedir. Çünkü her ilave kamu harcaması için sermayenin daha yüksek oranda vergilendirilmesi, ülkeden daha fazla sermaye çıkışına neden olmakta, dolayısıyla verginin ilave aşırı yükü de giderek daha fazla artmaktadır. Bu nedenle faktör hareketliliğinin olmadığı durumda kamu harcamasının etkin arz düzeyi G* iken, sermayenin tam hareketli olması arz düzeyini G1’e düşürmektedir. Özellikle bu azalma, daha sonra üzerinde durulacağı gibi yabancı yatırımcıya doğrudan fayda sağlamayan programlarda ortaya çıkmaktadır. 126 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Z. GÖKER MC* MB MC MB MC O G1 G* G Şekil II: Etkin Kamusal Mal Arzı Ancak bu noktada ülke büyüklükleri dikkate alındığında farklı etkiler de söz konusu olabilmektedir. Büyük ülkenin sermaye talebi de büyük olacağı için, vergi oranının artması halinde sermayenin vergiden sonraki getirisi (r) göreli olarak önemli oranda azalır. Dolayısıyla büyük ülkede sermayenin maliyeti, r + t, küçük ülkeye göre vergideki değişikliğe daha az duyarlıdır. Bu nedenle büyük ülkeler, küçük ülkelere göre daha yüksek vergi oranları uygulayabilirler. Vergi oranı yükseldikçe sermaye üzerinden elde edilen gelir artarken, vergi tabanı küçülür. Ancak ülkenin toplam (dünya) sermaye içindeki payı fazlaysa vergi tabanındaki daralma göreli olarak daha azdır. Diğer yandan büyük ülkenin vergi oranlarını yükseltmek suretiyle sermayenin maliyetini düşürmesi tüm ülkelerin refahını olumlu etkiler çünkü bu suretle kamu mallarının marjinal maliyetinin de düşmesini sağlar ve daha fazla kamu malı üretilmesini teşvik eder4 (Wilson 1986:334-40 ve Bucovetsky 1991:74-76). 3.VERGİ REKABETİ NEDENİYLE KAMU HARCAMALARINDAKİ AZALMANIN TOPLUMSAL REFAHA ETKİSİ Vergi rekabeti nedeniyle kamu harcamalarının azalması şüphesiz toplumsal refahı da etkileyecektir. Ancak bu etkinin ne yönde olacağı konusunda farklı yaklaşımlar mevcuttur. Neoklasik kamu maliyesi geleneğine dayanan birinci yaklaşımda kamu politikalarının ve bunları uygulayanların amacı vatandaşların ekonomik refahını maksimize etmektir. Bu nedenle vergi rekabeti sonucu kamu harcamalarının azalmasıyla toplumsal refahın da azalacağı düşünülmektedir. Çünkü sermaye çıkışına engel olma arzusu hükümetleri, daha az sosyal refah harcaması yapmaya, çevre ile ilgili sorunlara duyarsız kalmaya, vatandaşların talep ettiği 4 Bu sonuç vergi rekabetinde küçük olmanın avantajını da ortaya koymaktadır. Denge durumunda küçük ülkede sermayenin maliyeti daha düşük olduğu için firmalar birim emek başına daha fazla sermaye kullanır ve dolayısıyla büyük ülkeye göre daha yüksek ücret öderler. Bu nedenle küçük ülkedeki yerleşiklerin durumu, büyük ülkeye göre daha iyidir; vergi rekabeti etkinsiz olsa bile bazı ülkelerin yararına sonuç doğurabilir (Wilson 1986:334-40) Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 127 Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti üretken olmayan kamu mallarını daha az üretmeye, gelirin yeniden dağılımına ilişkin politikalara daha az kaynak ayırmaya zorlamaktadır. Sermaye hareketliliği, sosyal ve çevre politikalarında ve efektif vergi oranlarında dibe doğru bir yarışa neden olmaktadır. Kamusal tercihler yaklaşımına dayanan ikinci görüş ise kamu politikalarını uygulayanların, bürokratların kontrol ettikleri bütçeden bireysel fayda elde ettikleri varsayımına dayanmaktadır. Bu yaklaşımda bürokratların amacı kendi çalıştıkları kurumun bütçesini maksimize etmektir ve bu amaçla da vergi matrahını maksimize etmeye çalıştıkları için kamu sektörünün hacminin büyümesine neden olurlar. Ancak ülkeler arası vergi rekabeti, vergi tabanının önemli bir kısmını oluşturan sermayenin ülkeden çıkmasını engellemek üzere aşırı vergilendirmeyi azalttığı ölçüde mali disiplinin sağlanmasına da yardımcı olmaktadır. Rekabet, ülkeleri rüşveti ortadan kaldırmaya, israf ve savurganlığı azaltmaya, büyümeyi teşvik eden alt yapı yatırımlarını artırmaya teşvik edeceği için toplumsal refahın bundan olumlu etkileneceğini savunmaktadırlar (Oates 2001b:135-139). Her iki yaklaşım da vergi rekabetinin harcamalarda disiplin sağlayacağını, harcamaları azaltacağını varsaymakta fakat disiplin sonucunda toplumsal refahın artıp artmayacağı konusunda ayrılmaktadırlar. Sermayenin, yöneticileri disipline edeceği varsayımı ancak ülkelerin başlangıçta eşit koşullara sahip olmaları halinde gerçekçi olabilir. Ülkelerin doğal kaynak, coğrafi konum, beşeri sermaye ve alt yapı gibi bazı farklı özellikleri dikkate alındığında, bu özelliklere daha az sahip ülkeler için sermayenin hareketliliği disiplini zayıflatırken, politik sapmaları artırmaktadır. Bu özellikler açısından avantajlı olan ülkeler, bir yandan sermayenin verimliliğini artıracak yatırımlar yaparken, diğer yandan da vergi oranlarını düşürmek suretiyle daha fazla yabancı sermaye çekebilirken, bu avantajlara sahip olmayan ülkelerde sermayenin hareketliliği, rüşvetin artmasına, iş ortamını iyileştirmeye yönelik, firmalara avantajlar sağlayan politikaların azalmasına neden olmaktadır. Disiplin sağlamak yerine yöneticiler, kapalı ekonomi ile kıyaslandığında, üretken olmayan kamu mallarına veya kendi tüketimlerine daha fazla bütçe ayırmaktadırlar (Spence 2007:6). Ülkeler kapalı ekonomi durumunda verimliliği artırma çabası içinde sermayeyi vergilendirebilme gücüne sahipken, finansal serbestlik neticesinde, ülkedeki sermayenin de yetersiz alt yapı ve politik risklerden kaçınmak için daha güvenli bölgelere kayması halinde, diğer ülkelerle rekabet şanslarının olmadığını düşünerek farklı politikalar izlemektedirler. Örneğin Çad hükümeti ne kadar alt yapı yatırımı yaparsa yapsın New York sermaye piyasalarından ülkesine sermayenin gelmesini sağlayamayacağını ya da doğu Asya ülkelerindeki verimlilik düzeyi ile rekabet edemeyeceğini düşündüğü için bu ülkede bir disiplinden söz edilemez (Cai ve Treisman 2005:819). 4. HARCAMA REKABETİ Vergi rekabeti literatüründe yaygın görüş, sermayenin vergi oranları yüksek ülkelerden, vergi oranları düşük ülkelere doğru kayacağı dolayısıyla dibe doğru bir yarışın sonunda vergi oranlarının çok düşük düzeylerde eşitleneceğini öngörmektedir. Ancak yabancı sermaye için faaliyet yerinin belirlenmesinde vergi oranları kadar ülkenin içinde bulunduğu coğrafya, pazar büyüklüğü, kümeleşme etkisi gibi pek çok faktörün yanı sıra sermayenin verimliliğini artıran kamusal 128 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Z. GÖKER mallar5 arzı da önemli bir unsurdur. Kısmen ya da tamamen sermaye üzerinden alınan vergi gelirlerinin kamu alt yapı yatırımları, eğitim ve kamu hizmetlerinin iyileştirilmesi gibi amaçlarla kullanılması halinde özel sermayenin verimliliği de artacaktır. Dolayısıyla kamusal mallar sermayenin verimliliğini artıracak nitelikteyse, bu avantaj yüksek vergi oranlarını telafi edebilir, yüksek kurumlar vergisine rağmen sermaye ülkede yerleşmeyi tercih edebilir. Almanya, Fransa gibi tarihsel süreç içinde kamusal mal arzının önemli olduğu, göreli olarak yüksek vergi oranlarına sahip gelişmiş ülkelere yabancı sermayenin ilgisi de bu görüşü doğrulamaktadır. Fakat literatürde pek çok çalışmada firmalar yerine hane halkının doğrudan faydasını artıran kamusal mallar esas alınmakta, bu malların hareketli üretim faktörü sermayenin vergilendirilmesi ile finanse edildiği varsayılmaktadır. Bu anlamda firma kararlarında kamusal malların rolü ihmal edilmektedir. Ancak Zodrow ve Mieszkowski (1986:356-370) çalışmalarında, diğerlerinden farklı olarak hane halkı yanında firmaları da dikkate almışlar ve sermaye hareketli, emek ve toprak hareketsiz iken, hem tüketim malı olarak tüketiciler tarafından hem de girdi olarak üreticiler tarafından kullanılan bir kamusal malın, sermayenin vergilendirilmesiyle finanse edilmesi halinde etkin arzının sağlanıp sağlanamadığını araştırmışlardır. Çalışmada sermaye hareketliliğinin mükemmel olduğu durumda kamusal mal üretiminin göreli maliyetinin kapalı ekonomiye göre daha yüksek olduğu, dolayısıyla sermaye hareketliliğinin kamusal malların daha düşük düzeyde üretilmesine neden olduğu tespit edilmektedir. Zodrow ve Mieszkowski ilave kamusal mal üretiminin sermayenin verimliliğini olumlu yönde etkilediğini ancak bu ilave birimi üretmek için alınan verginin marjinal maliyetinin daha yüksek olduğunu varsaymaktadırlar. Bu noktada kamusal malların nitelikleri önem kazanmaktadır. Çünkü vergi rekabetinin amacı ülkeye daha fazla sermaye çekmek ise bu durumda sermayeyi vergilendirmek suretiyle toplanan gelirin ne tür kamu harcaması için kullanılacağı da önemli olmaktadır. Zira farklı harcamaların etkileri de farklı olmaktadır. Bu amaçla kamu harcamaları, üretken kamusal girdiler için yapılan harcamalar ve üretken olmayan kamusal mallar için yapılan harcamalar olarak sınıflandırılabilir. Üretken kamusal girdiler, özel sektörün üretim fonksiyonunda girdi olarak yer alan, ekonomik büyümeye doğrudan etkisi olan mallar olarak tanımlanırken, üretken olmayan kamusal mallar özel sektörün üretim fonksiyonunda yer almayan, ekonomik büyümeyi doğrudan etkilemeyen, daha çok ülkede yerleşiklerin doğrudan faydasını artıran mallar olarak ifade edilmektedir. (Sanz 2005-2006:30). Kamu harcamalarının üretken kamusal girdiler lehine ağırlık kazanması, sermayenin verimliliğini olumlu yönde etkileyeceği için ülkeye sermaye girişini olumlu yönde etkileyecektir. 5 Burada kamu mallarının firmalara özel olmadığı, tüm yatırımcıların yararına sunulduğu kabul edilmektedir. Oysa özellikle otomotiv sektöründe “firmalara özel” kamu harcamaları çok yaygındır. Örneğin Brezilya Ford ve GM yatırımlarını ülkesinin az gelişmiş bölgesine çekebilmek için bu fabrikaların ihtiyacı olan alt yapı yatırımlarına harcanmak üzere 250 milyon dolar sübvansiyon vermiştir (Göker 2007:35). Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 129 Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti 4.1 Kamu Harcamalarının Bileşimi Vergi rekabeti nedeniyle kaynak dağılımı kamusal mallardan özel mallara doğru değişirken, aynı zamanda harcama rekabeti sonucu kamu harcamalarının bileşimi de değişmektedir. Kamu harcamalarının bileşimi sorununu ilk dikkate alan çalışmada Keen ve Marchand (1997:33-50) harcama rekabetinin, kamu harcamalarının tüketim malları ile kamusal girdiler arasındaki dağılımını nasıl etkilediğini araştırmışlardır. Çalışmada kamusal girdilerin sermayenin verimliliğini artırarak ülkeye sermaye girişini teşvik ettiği için, tüketim harcamaları aleyhine toplam kamu harcamaları içindeki paylarının arttığı sonucuna ulaşılmıştır. Zira altyapı yatırımları- yollar, kanalizasyon- veya genel eğitim harcamaları gibi kamusal girdiler firmaların üretim fonksiyonuna girerken, dinlenme tesisleri, sosyal hizmetler ve düşük gelirliler lehine gelirin yeniden dağılımı için yapılan harcamalar hareketli olmayan vatandaşların fayda fonksiyonuna girmektedir. Bu nedenle mali rekabet sonucu pek çok iş merkezi ve havalimanı yapılırken, kütüphanelerin, parkların, tüketicilere doğrudan fayda sağlayan harcamaların yetersiz arzı söz konusu olmaktadır. Sermayenin vergilendirilmesi ile elde edilen gelirin firmalar yerine, ülkedeki hareketsiz üretim faktörlerinin doğrudan faydasını artıran kamusal malların finansmanı için harcanması halinde, vergiler sermayenin maliyetini artırırken vergi gelirleri sermaye lehine kullanılmadığı için ülkeden sermaye çıkışı olmaktadır. Bu çıkışı engellemek amacıyla vergi oranlarının sürekli düşürülmesi ise hem vergilerde hem de harcamalarda dibe doğru yarışı hızlandırmaktadır. Diğer yandan elde edilen gelirin kamusal girdilerin finansmanında kullanılması halinde ise, vergilerin olumsuz etkisine rağmen, özel girdilerin verimliliğindeki artış sermaye yatırımlarını ve dolayısıyla sermaye girişini olumlu yönde etkilemektedir. Yeni sermaye girişi nedeniyle vergi tabanının büyümesi ise, vergi gelirlerini artırarak, kamusal girdilerin marjinal sosyal maliyetinin düşmesini sağlamaktadır (Bayındır-Upman 1998:176180). Bu durumda dibe doğru yarış, tam engellenemese bile hız kaybetmiş olmaktadır6. Diğer yandan tüketim harcamaları aleyhine kamusal girdilerin payının artırılması halinde, sermayenin verimliliği artacağı için ülkeye yeni sermaye girişi, toplam sermaye stoku sabitken diğer ülkeler için negatif bir mali dışsallık yaratılmasına neden olmaktadır. Diğer ülkelerde sermaye çıkışı nedeniyle vergi tabanı ve vergi gelirleri azalırken, aynı zamanda emeğin marjinal verimi ve ücretlerin düşmesi de gelirlerinin bir kez daha azalmasına neden olmaktadır. Oysa tüketim harcamalarının bu tür bir dışsallık yaratması söz konusu değildir. Bu nedenle Keen ve Marchand (1997:49) daha az kamu girdisi, daha çok tüketim malı üretilmesinin toplam refahı artıracağını savunmaktadırlar. Dolayısıyla rekabet toplam kamu harcamalarının etkin olmayan düzeyde sunulmasına neden olurken aynı zamanda harcama bileşiminde de etkinsizlik yaratmaktadır; kamusal girdi üretimi, ülkede yerleşiklerin doğrudan faydasını artıran tüketim malları aleyhine artırılmaktadır. Ancak harcama bileşiminin etkin olmaması emeğin hareketsiz olduğu varsayımına dayanmaktadır. Matsumoto (2002:691-97) 6 Benassy ve diğ.(2007:400-425) çalışmalarında kamu sermayesindeki (devlet hastaneleri, eğitim alt yapısı, idari birimler, kamu arazileri,binalar, kamu kuruluşlarının gayri safi sabit sermayelerini içeriyor) %10’luk artış doğrudan yabancı yatırım (DYY) girişini %2 artırırken, vergi oranlarındaki %1 artışın DYY girişini %2 azalttığı tespit edilmiştir. Dibe doğru yarışın ortadan kalkması için iki farklı yöndeki etkinin birbirini dengelemesi gerekir. 130 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Z. GÖKER sermaye gibi emeğin de hareketli olduğunu varsaydığı modelinde kamu harcamalarının bileşiminin değişmediğini fakat vergi rekabeti nedeniyle gelirler azaldığı için her iki tür harcamanın arzının da düştüğünü ileri sürmektedir. 4.2 Kamusal Girdilerin Etkin Arzı Özel malın(x) ve kamusal girdinin (G) aynı üretim sürecinde üretildiği ve bir birim daha fazla kamusal girdi üretmenin, vazgeçilen özel mal üretimi cinsinden gayri safi fırsat maliyetinin 1’e eşit olduğu kapalı bir ekonomide kamu ve özel mallarının genel denge Samuelson etkin arz koşulu, tüm tüketiciler için kamusal girdi ile özel mal arasındaki marjinal ikame haddi toplamının (∑ MRSG/x,), kamusal girdi ile özel mal arasındaki marjinal dönüşüm haddine (MRTG/x )eşit olması ile sağlanmakta, ∑ MRSG/x = MRTG/x olmaktadır. MRS ilave kamusal girdi için tüketicilerin vazgeçmeye hazır oldukları özel mal miktarını, MRT ise ilave kamusal girdi üretmenin özel mal cinsinden net alternatif maliyetini göstermektedir ve 1 eksi kamusal girdinin marjinal verimliliğine (FG) eşittir. Dolayısıyla kapalı ekonomide kamusal girdinin etkin arz koşulu; MRSG/x = 1- FG olmaktadır. Kamusal girdinin marjinal verimliliği arttıkça, ilave kamusal girdi üretmenin özel mal cinsinden alternatif maliyeti düşmektedir. Kamusal malın finansmanı için emek ve/veya sermayenin vergilendirilmesi götürü vergi etkisi yaratır çünkü üretim faktörlerinin vergi nedeniyle ülke dışına çıkmaları mümkün olmadığı için verginin bu anlamda bozucu bir etkisi söz konusu olmayacaktır. Sermayenin tam hareketli, emeğin hareketsiz olduğu varsayımı ile açık ekonomi durumunda ise bu koşul değişmektedir. Bir yandan sermayenin verimliliğini artıracak kamusal girdi üretimi, sermayenin ülkeye girişini teşvik ederken (dolaylı etki), öte yandan bu girdilerin üretimi için vergi oranlarının artırılması gereği sermayenin ülkeden çıkmasına (doğrudan etki) neden olmaktadır. Dolaylı etki doğrudan etkiden büyükse ülkeye sermaye girişi, tersi durumda sermaye çıkışı olmaktadır. Bu nedenle sermayenin düzeltilmiş (adjusted) vergi esnekliğinin hesaplanması gerekmektedir. Düzeltilmiş vergi esnekliği iki ayrı esneklikten oluşmaktadır; birincisi, kamusal girdi sabitken sermayenin vergi esnekliği, ikincisi ise vergi oranı sabitken sermayenin kamusal girdi esnekliği. Sermayenin vergi esnekliği, vergi oranı %1 artırıldığında sermaye stokundaki yüzde değişmeyi ölçerken, sermayenin kamusal girdi esnekliği, kamusal girdi %1 artırıldığında sermaye stokundaki yüzde değişmeyi ölçmektedir. Birinci esnekliğin değerinin negatif olması, ikinci esneklik değerinin ise pozitif olması beklenmektedir. Bu durumda zıt yönde etki yaratan bu esnekliklerin büyüklüğü önemli olmaktadır. Sermaye üzerine konulan vergi oranı (a), emek üzerine konulan vergi oranı (1-a) kadar iken ve sermayenin düzeltilmiş vergi esnekliği ek ile gösterilirken açık ekonomide kamusal girdinin etkin arz koşulu; MRS G/x = 1-FG - a.( ek/ 1+ ek) olmaktadır. Sermayenin vergi esnekliği, kamusal girdi esnekliğinden büyükse bu durumda düzeltilmiş vergi esnekliği negatiftir ve dolayısıyla vergilerde bir artış sermaye çıkışına neden olmaktadır. Eğer esnekliğin mutlak değeri birden küçük ise vergi rekabeti nedeniyle özel mallar ile kamusal girdi arasındaki marjinal ikame haddi, MRSG/x daha yüksektir. Bu ise daha az kamusal girdi arzı anlamına gelmektedir. Sermayenin vergi esnekliği arttıkça Ramsey’in ters esneklik kuralı Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 131 Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti gereği daha az vergilendirilmesiyle ya daha az kamusal girdi üretilecek ya da ilave kamusal girdinin emeğin daha çok vergilendirilmesi ile finanse edilmesi gerekecektir. Tersi durumda, yani ilave kamusal girdinin sermayenin marjinal verimliliğine katkısının, vergi esnekliğinden daha büyük olması halinde ise düzeltilmiş vergi esnekliği pozitif olacak, ilave kamusal girdinin pozitif etkisi, sermayenin vergilendirilmesi nedeniyle ortaya çıkacak negatif etkiden büyük olacaktır. Dolayısıyla sermaye girişinin olduğu dışa açık ekonomide, kapalı ekonomiye göre daha fazla kamusal girdi üretilecektir. Eğer a=0 ise yani sermaye yerine hareketsiz olduğu varsayılan emek vergilendiriliyorsa bu durumda, ekonominin kapalı veya açık olması kamusal girdinin üretim düzeyi bakımından bir farklılık yaratmamaktadır. Ancak a’nın değeri pozitif ise yani sermaye vergilendiriliyorsa kamusal girdi üretimi, açık ve kapalı ekonomide farklılaşmakta, a’nın değeri arttıkça kapalı ve açık ekonomi farklılığı da artmaktadır (BenassyQuere ve diğ.2007:392-397). Bu noktada sermaye ile kamusal girdi arasındaki tamamlayıcılık ilişkisi önem kazanmaktadır. Daha çok kamusal girdi üretmek üzere vergi oranlarının artırılması halinde kamu girdileri sermayenin verimliliğini olumlu yönde etkileyeceği için, artan vergilerin olumsuz etkisini kısmen ya da tamamen dengeleyerek sermaye girişini teşvik etmektedir. Sermayenin marjinal ürünü başlangıçta kamusal girdi artarken önce artmaktadır; kamusal girdi bu aşamada tamamlayıcı maldır ve kamusal girdinin artması sermayenin vergiden sonraki getirisini de artırmaktadır. Tamamlayıcılık ilişkisinin yüksek olduğu bu durumda sermayenin marjinal ürünü marjinal maliyetinden daha fazladır. Ancak bu etki artan sermaye veya kamusal girdi düzeylerinde azalmaktadır7. Belli bir noktadan sonra kamusal girdideki ilave artış sermayenin vergiden sonraki getirisini azaltmaktadır. Böyle bir durumda toplanan gelirin tamamı kamusal girdi için harcansa bile sermaye üzerinden alınan vergileri artırarak yabancı sermayenin teşvik edilmesi mümkün değildir. Çünkü kamusal girdi üretken olmakla birlikte, sermayenin vergiden sonraki getirisini telafi etmekte yetersiz kalmaktadır (Wooders ve diğ. 2001:4-10). 5.SONUÇ VE DEĞERLENDİRME Mali rekabet iki tür etkinsizlik yaratmaktadır. Birincisi, rekabet nedeniyle kaynak dağılımı kamusal mallardan özel mallara doğru değişmektedir. Sermayenin ülkeler arasında dolaşımına ilişkin her türlü engelin kaldırılmış olması, sermayenin vergilere duyarlılığını da artırmıştır. Bu nedenle daha fazla kamusal mal üretimi için sermayenin vergilendirilmesi, ülkeden sermaye çıkışına neden olmakta; diğer ülkeler lehine pozitif dışsallık yaratılırken aynı zamanda kamusal mal arzının özel mal cinsinden fırsat maliyeti de artmaktadır. Mali rekabetin yarattığı ikinci etkinsizlik ise kamu harcamalarının bileşiminde ortaya çıkmaktadır; daha fazla kamusal girdi üretilirken, hane halkının doğrudan faydasını artıran harcamaların payı azalmaktadır. Çünkü daha fazla kamusal girdi arzı, sermayenin verimliliğini olumlu etkilediği için sermayenin vergilere duyarlılığını azaltmaktadır. Bu yolla vergilerde ve harcamalarda dibe doğru yarış da 7 Örneğin bir kilometre daha karayolu yapılması ilave taşıma aracının verimliliğini artırmakla beraber, başlangıçtaki taşıma aracı sayısı veya başlangıçta karayolları ağı yeterince gelişmişse, bu durumda ortaya çıkacak pozitif etki de daha düşük olacaktır. 132 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 Z. GÖKER engellenebilmekte veya yavaşlatılabilmektedir. Ancak daha fazla kamusal girdi üretimi sermaye girişini teşvik ettiği için diğer ülkeler aleyhine bir dışsallık yaratılmış olmaktadır. Sermaye ve kamusal girdiler arasındaki tamamlayıcılık ilişkisi zayıfladığı ölçüde kamusal girdi arzının fırsat maliyeti de artacağı için, yüksek vergi-yüksek kamu girdisi bileşimi ancak emeğin daha fazla vergilendirilmesi ile sürdürülebilecektir. Hem vergi rekabeti hem de harcama rekabeti, üretim etkinliğinin sağlanabilmesi için sermaye yerine hareketsiz yurt içi faktörlerin vergilendirilmesini gerektirmektedir. Çünkü bu durumda ülkeden sermaye çıkışı söz konusu olmayacağı için kamu harcamalarının düzeyinde ve bileşiminde ortaya çıkan etkinsizlikler kendiliğinden ortadan kalkacaktır. Oysa yukarıda söz edildiği gibi sermayenin ülkeler arasında hareketli olmasından kaynaklanan bu etkinsizlikler, sermayenin vergilendirilmesinde uyrukluk ilkesinin uygulanması, kişinin ya da firmanın tüm dünyada elde edilecek sermaye gelirlerinin aynı oranda vergilendirilebilmesi durumunda geçerli olmayacaktır ( Razin ve Sadka 1991:175). Gelir dağılımı açısından hem vergi hem de harcama rekabeti hareketsiz üretim faktörünü olumsuz etkilemektedir. Harcama rekabeti ile bu grubun yararlanacağı harcamalar azaltılırken aynı zamanda dolaylı ve dolaysız vergilerin artışı ile de grubun vergi yükleri artmaktadır. Diğer yandan mali rekabet sermaye sahiplerini olumlu etkilemektedir çünkü bir yandan bu grubun üzerindeki vergi yükü azaltılırken, diğer yandan da kamusal mallar daha çok bu grubun yararını artıracak şekilde üretilmektedir. Rekabet nedeniyle dolaysız vergilerin payındaki azalmaya karşın, dolaylı vergilerin payının arttığı ve dolaylı vergilerin çok önemli bir kısmını oluşturan KDV’nin yükünün ülkede yerleşikler üzerinde kaldığı da dikkate alındığında mali rekabetin en çok da yabancı sermaye lehine bir durum yarattığı ortaya çıkmaktadır. Yabancı yatırımcı bir bedavacı (free rider) gibi davranarak, daha az vergi ödemeye çalışırken, verimliliğini artıracak kamusal girdi talebini sürekli artırmaktadır. KAYNAKLAR Bayındır-Upmann,Thosten (1998) “Two Games of Interjurisdictional Competition When Local Governments Provide Industrial Public Goods” International Tax and Public Finance, 5,171-86. Benassy-Quere, Agnes,N.Gobalraja ve A.Trannoy (2007) “Tax and Public Input Competition” Economic Policy, 22(50),385-430. Bucovetsky,S.,(1991) “Asymmetric Tax Competition” Journal of Urban Economics,30,67-81. Cai,H.,ve D.Treisman (2005) “Does Competition for Capital Disipline Governments? Decentralization, Globalization and Punlic Policy” American Economic Review,95(3),s.817-830. Cullis,J.ve P.Jones (1992) Public Finance and Public Coice: Analytical Perspectives,Mcgraw-Hill Book Company, London. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 133 Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti Göker, Zeliha (2007) “Doğrudan Yabancı Yatırımların Ekonomik Etkisi” İktisat İşletme ve Finans,253,s.31-46. Hoyt,William H. (1991) “Property Taxation, Nash Equilibrium and Market Power” Journal of Urban Economics 34,123-31. Keen,M. ve M.Marchand (1997) “Fiscal Competition and The Pattern of Public Spending” Journal of Public Economics,66,33-53. Matsumoto,M. (2002) “A Note on the Composition of Public Expenditure Under Capital Tax Competition” International Tax and Public Finance 7, 691-697. Oates, Wallace (2001a) “Fiscal Competition or Harmonization? Some Reflections” National Tax Journal, vol.54,3,507-12. Oates, Wallace (2001b) “Fiscal Competition and European Union: Contrasting Perspectives” Regional Science and Urban Economics, 31, 133-145. Parry,Ian.W. (2003) “How Large are the Welfare Costs of Tax Competition?” Journal of Urban Economics, 54,39-60. Razin,A. ve E.Sadka (1991) “Efficient Investment Incentives in the Presence of Capital Flight” Journal of International Economics, 31,171-81. Sanz, Ismael (2005-2006) “Is There Any Race to the Top of Productive Govenment Expenditures?” European Political Economy Review, Winter,vol.3,no.2,s.29-52. Shulze,G.G.,H.Ursprung (1999) “Globalization of the Economy and the Nation State” World Economy 22,295-352. Spence,Mathew (2007) “How Does Capital Mobility Impact Policy?” www.yale.edu/leitner/post-industrial-societies/Spence.pdf Tiebout, C. (1956) “A Pure Theory of Local Expenditures” Journal of Political Economy, 64,416-24. Wildasin,D.E.,(1989) “Interjurisdictional Capital Mobility: Fiscal Externality and a Corrective Subsidy” Journal of Urban Economics,25, 193-212. Wilson,J.D. (1986) “A Theory of Interregional Differences in Factor Endowments” Regional Science and Urban Economics, 38,333-56. Wilson,J.D.(1999) “Theories of Tax Competition” National Tax Journal, 52(2),269-304. Wilson,J.D.ve D.Wildasin (2004) “Capital Tax Competition: Bane or Boon” Journal of Public Economics, 88,1065-1091. Wooders,M.,B.Zissimos,A.Dhillon (2001) “Tax Competition Reconsidered” Warwick Economic Research Papers, no.622. Zodrow,G.R. ve P.M.Mieszkowski (1986) “Pigou, Property Taxation and the Under-Provision of Local Public Goods” Journal Of Urban Economics, 19, 356370. 134 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki(∗) Hakkı M. AY1 Esra TALAŞLI2 ÖZET Verginin ekonomideki yeri ve önemi büyüktür. Vergiyle ilgili bir değişiklik, ekonomideki değişkenleri de etkiler. Aynı zamanda ekonomideki değişiklikler de vergiyi yakından ilgilendirir. Örneğin; durgunluk dönemlerinde vergi gelirleri azalır. Tarihsel süreç içinde verginin fonksiyonları ve milli gelir içindeki payı artmıştır. Gelişmemiş ekonomilerde verginin payı düşüktür. Ancak ülke ekonomilerinin gelişmesi ile birlikte verginin önemi ile paralel olarak verginin payı da artmaktadır. Milli gelir içinde verginin payının değişmesi, verginin yapısında da değişiklikler yaratmaktadır. Vergi yapısı kavramı içinde dolaylı ve dolaysız vergilerin oranları da değişmektedir. Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde tüketim vergilerinden oluşan dolaylı vergiler, vergi gelirleri içinde önemli bir pay almaktadır. Gelişmiş ülkelerde gelir, kurumlar ve servet vergilerinden oluşan dolaysız vergilerin vergi gelirleri içinde daha fazla pay aldığı görülmektedir. Bu çalışmada ekonomik gelişmeyle birlikte vergi yükünün ve vergi yapılarının değişim gösterdiği anlatılmak istenmiştir. Anahtar Kelimeler: Vergi Yapısı, Gelişmişlik Düzeyi, Geçiş Ekonomileri ABSTRACT Taxes have a great role and importance in economy. Amendments for taxes affect variables concerning economics. At the same time amendments concerning economics, can affect taxes. For an example , in recession period the tax income ∗ Bu çalışma Kırgızistan-Türkiye Manas Üniversitesi tarafından 24-27 Ekim 2007 tarihlerinde Bişkek’te düzenlenen “2.Uluslararası Kamu Maliyesi Sempozyumu: Geçiş Ekonomilerinde Güncel Mali Sorunlar” adlı sempozyumda bildiri olarak sunulmuştur. Maliye Dergisi yazı kuralları çerçevesinde, çalışmanın anlam ve bütünlüğünü değiştirmeyecek şekilde kısmen kısaltmaya gidilmiştir. 1 Yrd.Doç.Dr., Karamanoğlu Mehmetbey Üniversitesi, İ.İ.B.F., İktisat Bölümü., hakkimay@mynet.com 2 Arş.Gör., Selçuk Üniversitesi, İ.İ.B.F., İktisat Bölümü. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 135 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki will decline. At historical process, tax functions and proportion in GSMH have increased. GSMH proportion of taxes in undeveloped countries is unsignificant. Although, when country develops, tax importence and also its proportion increase. Adding this, changing proportion of GSMH can distort tax sructure of country. As the tax structure, direct and indirect taxes rates would vary. İndirect taxes which consisting rather consumer taxes. has an importat proportion of tax incomes in undeveloped and developing countries. Direct taxes mainly consisiting corporation and property taxes in developed countries are general. İn this paper we argued that tax structure and tax burden has been changing with development of a country. Key Words: Tax Structure, Development Level, Transition Economies JEL Classification Code: G18, H20 I.GİRİŞ Büyük savaşlara ve krizlere tanıklık eden dünyada ülkeler, ekonomik yönden gelişmiş ve az gelişmiş olarak iki gruba ayrılmışlardır. Kişi başına düşen milli gelir, okuma-yazma oranı, ortalama ömür, ölüm oranı, tasarruf miktarı, elektrik kullanımı gibi göstergeler ışığında bir ülkenin gelişmişliği hakkında fikir edinilebilmektedir. Ekonomik gelişme, kalkınma ve büyüme gibi kavramlar, lisans düzeyinde okutulan iktisat derslerinde öğrencilere verilirken; W.W.Rostow, A.Lewis gibi iktisatçılar tarafından, ülkelerin gelişmelerinin bir süreç olduğundan ve bu sürecin hızını etkileyen faktörlerden söz etmektedirler. Ancak ekonomik gelişme ile vergi, vergi yapısı, vergi çeşitleri kavramlarına yeterince değinilmemektedir. Bu çalışmada ülkelerin gelişmişlik seviyeleri ile vergi yapıları arasındaki karşılıklı etkileşim üzerinde durulacaktır. Gelişmiş bir ülke ile az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin vergi yapıları arasında farklılıklar gözlenmektedir. Gelişmiş ülkelerin vergi sistemleri içerisinde gelir, kurumlar ve servet vergilerinin, harcamalar üzerinden alınan vergilere oranla bir üstünlüğü vardır. Bu durumu tersinden okuyacak olursak; dolaysız vergiler dediğimiz gelir, kurumlar ve servet vergilerinin ağırlıkta olduğu ülkeler genellikle gelişmiş ülkeler olmaktadır. Bir ülkenin vergi yapısı da bu göstergelerden biridir. Vergi yapısı kavramı, bir vergi sistemi içerisinde dolaylı ve dolaysız vergilerin ağırlığı için kullanılır. Bu çalışmada ülkelerin gelişmişlik seviyelerine göre vergi yapıları hakkında veya vergi yapılarına göre gelişmişlik seviyeleri hakkında fikir edinilebileceği konusu incelenmiştir. II. VERGİNİN YAPISI KAVRAMI A. Tanım Toplumsal yapı, dinamik bir özellik gösterir. Dünyadaki tüm toplumlar, bir değişim süreci içinde olagelmişlerdir. Bu değişim, toplumu oluşturan bütün kurumların zaman içinde değişmesini ve gelişmesini anlatır. Dolayısıyla toplumların ekonomik, sosyal ve politik yapılarındaki değişikliklere bağlı olarak vergi yapısı da zaman içinde değişime uğrar. Böyle bir sistem gelecekte de yaklaşık olarak ve çok yavaş bir mükemmelliğe erişebilecektir (Haller, 1974: 311). Vergi yapısı, vergilerin bileşimini ve karşılıklı yerini anlatmak için kullanılan bir kavramdır. Vergi sistemlerini meydana getiren vergilerin, gerek toplam vergiler içerisinde ve gerekse gayri safi milli hasıla (GSMH) ve devlet gelirleri gibi diğer 136 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI ekonomik büyüklükler içindeki nispi paylarını ve önemlerini anlatır (Korkmaz, 1982:21). Vergi yapısı ile ilgili tartışmalar ekonomik gelişme ve siyasal karar alma süreçleri üzerinde yoğunlaşmıştır. Şöyle ki; bir ülkenin vergi yapısı, ekonomik yapı ile doğrudan ilgilidir ve ekonomik gelişmenin değişik aşamalarında vergi yapısı da değişmektedir (Arsan, 1968: 43-44). Diğer görüşe göre ise vergi yapısı politik amaçlarda kullanılan bir araçtır. Buna göre politikacılar, politik alanlardaki net getirileri olan oy sayısını artırmak için, çıkarları doğrultusunda vergi yapısını değiştirebilmektedirler (Pınar, 2002:84). Her ülkenin kendi sosyal, ekonomik ve siyasal yapısının özelliklerini ve düzeyini yansıtan kendine özgü bir vergi sistemi oluşturulmuştur. Ancak vergi sistemlerinin uluslararası ortak bazı nitelikleri de mevcuttur. Tercih hakkı söz konusu olmaksızın uluslararası hukuktan kaynaklanan bazı usullerin sistem içerisine dahil edilmesi söz konusu olabilmektedir. Bu nedenle taşıdıkları bazı ulusal özelliklere rağmen, çeşitli ülkelerin vergi sistemleri arasında önemli benzerlikler ve ortak noktalar bulunmaktadır. Bunun nedeni de uluslar arası ekonomik ve siyasal entegrasyonların giderek artmasıdır (TOBB, 1992:5). Vergi yapısı kavramı ile literatürde vergilerin dolaylı ve dolaysız olma kriterleri anlatılmak istenir. Dolaylı vergiler, yansıtılması kolay, yükümlüsü belli olmayan, ne zaman ve ne kadar tahsilinin olacağı kestirilemeyen vergilerdir. Bunların yanı sıra bu vergileri kaçırma olasılığı daha düşüktür. Katma değer vergisi (KDV), özel tüketim vergisi (ÖTV), gümrük vergileri, banka ve sigorta muameleleri vergisi (BSMV), dolaylı vergiler içerisinde yer almaktadır. Dolaysız vergiler ise yansıtılması kolay olmayan, mükellefi ve tahsil zamanı belli, vergi kaçırma olasılığı mümkün olan vergilerdir. Bu vergiler içinde gelir ve kurumlar vergileri, emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi yer almaktadır. Bu sınıflandırmanın en önemli yararı, vergi adaleti bakımından topluca değerlendirilebilmesine olanak sağlamasıdır. Genel olarak dolaysız vergilerin, dolaylı vergilere kıyasla daha adil oldukları kabul edilir. Bunun nedeni ise; dolaysız vergilerin, yükümlünün ekonomik iktidarına uydurulabilme olanağının daha fazla olmasıdır. Ancak dolaylı vergilerin yükümlüsü anonim olduğu için, bu vergilerin şahsileştirilebilmesi mümkün değildir (Nadaroğlu, 1992:342). Vergi yapısı kavramından daha geniş bir anlam taşıyan mali yapı kavramı, statik ve dinamik özellikleri taşımaktadır. Buna göre statik mali yapı kavramı ile yeri ve zamanı belirli bir ekonomik bütünün parasal oluşumunu belirleyen oranlar ve ilişkilerin bileşimi anlatılmak istenir. Dinamik mali yapı ile ise, bu oran ve ilişkilerin zaman içindeki gelişimi veya belli bir dönemdeki seyri inceleme konusu olmaktadır (Muter, 1989:7). Bu çalışmada ülkelerin gelişmişlik seviyeleri ile vergi yapıları anlatılmaktadır. İleriki bölümlerde gelişmiş ülkelerin vergi sistemlerinde dolaysız vergilerin; az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde ise dolaylı vergilerin ağırlığını görmekteyiz. Ülkelerin gelişmişlikleri hangi seviyede olursa olsun, vergi yapıları içinde dolaylı vergilerin ağırlıkta olduğu ülkelerde vergi sisteminin çağdaş ve adil olduğu söylenemez. Bir vergi sisteminin başarısı, tek başına vergi yükünün yüksek olup, kamu harcamalarını karşılayabilmesi demek değildir. Bunlar, vergi sisteminin ekonomik kalkınma üzerinde olumlu etkiler taşıyıp taşımadığı, yatırım ve tasarrufları olumlu yönde etkileme kapasitesi, ekonomideki kaynak dağılımını bozucu etkisi olup Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 137 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki olmadığı, gelir dağılımı düzeltme etkisi, kamu harcamalarını karşılayabilme derecesi, vergi tabanını kavrayabilme yeteneği, yabancı sermayeyi ülkeye çekebilmede etkin olup olmadığı, ülkede yerleşik firmaların uluslararası rekabet gücünü ne yönde etkilediği ve en önemlisi adil bir vergi yapısına sahip olup olmadığıdır (Ağbal, 2001:92). Etkin bir vergi sistemi; kaynak dağılımında etkinlik, gelir ve servet dağılımında adalet, ekonomik istikrar ve büyüme gibi temel ekonomik ve sosyal hedeflere ulaşılmasına yardımcı olmalıdır. Dolayısıyla iyi bir vergi sistemi öncelikle devletin zorunlu harcamalarına yeterli kaynak sağlamalıdır. Daha sonra ekonomik gelişmeyi engellememeli, kalkınmanın finansmanını sağlamalı, üretim faktörlerinin verimliliklerini artırmalı, vergi yüklerinin toplumu oluşturan bireyler arasında adil dağılımını ve gelir ile servetin yeniden dağılımını sağlayarak, yeniden düzenlemelidir (Muter ve Sakınç, 1993:27). B. Verginin Yapısını Belirleyen Değişkenler Bir vergi sistemi istenildiğinde değiştirilebilecek kanunlar topluluğu değildir. Vergi yapısını belirleyen ve dolayısıyla bileşimini etkileyen bir takım değişkenler vardır. Her ülkede, ekonomik, politik ve sosyal güçler tek tek ve karşılıklı olarak vergi sisteminin bileşimini etkiler. Diğer taraftan vergi sistemi de ekonomik, sosyal ve politik yapıyı etkiler. Dolayısıyla etki iki yönlüdür. Örneğin; tüketimi kısıp, tasarrufu teşvik eden ayırıcı vergiler, ekonomik yapıyı etkiler. Nüfus vergileri, nüfusun artış hızını düşürür. Böylece sosyal yapıyı etkilemiş olur. O halde vergi sistemi söz konusu ekonomik, sosyal ve politik güçleri etkiler ve onların yeniden dağılımına yardımcı olur, dağılımını hızlandırır veya yavaşlatabilir (Korkmaz,:27). Bir ülkenin vergi sistemi, o ülkenin hukuk sisteminin, ekonomik, siyasal ve sosyal kuruluşlarının ve hatta tarih ve geleneklerinin gereklerine göre kurulur ve gelişir (Erginay, 1988:145). Bir ülkede belirli bir zamanda varolan vergilerin tümü, o ülkenin vergi sistemini oluşturur. Vergi sistemleri ülkeden ülkeye değiştiği gibi, zamanla o ülkede değişme ve gelişmelere de uğramaktadır. Mutlak iktidarın halk tarafından sınırlandırılmak istenen ilk yetkisi, vergilendirme yetkisi olmuştur. Mutlak iktidarın vergilendirme gücünün sınırlandırılarak hukuk düzenine bağlanması, anayasal demokratik sistemin kurulması yönünde atılmış ilk adım niteliğindedir. Tarihte ilk demokrasi mücadelesi, iktidarların keyfi vergi koymalarına tepki olarak başlamıştır (Öncel vd. 2002:7). 1. Ekonomik Faktörler Sanayileşmenin ilerleyerek olgunlaşma aşamasına gelindiğinde, vergi sisteminin yapısı değişir. Dolaysız vergilerden gelir ve kurumlar vergisi, en büyük gelir kaynağı haline gelir. Satış vergilerinin önemi nispeten korunurken; gümrük ve emlak vergilerinin önemi gittikçe azalır (Bulutoğlu, 1988: 421). Ekonomik gelişmenin arttığı ve sanayi kesiminin ağırlık kazandığı dönemde gelir ve harcama akımları çoğalmakta ve vergi tabanı genişlemektedir. Ancak bu durumda karmaşık yasal ve kurumsal bir yapı, ortaya çıkar. Gelir, gider ve dolaysız vergilerin toplam vergi gelirleri içinde artması, beraberinde önemli sorunları da getirir. Vergi idaresi, büyük işletmelerin amortisman ve sermaye kazançlarının vergilendirilmesi ve daha akıllıca yapılan vergiden kaçınma, kaçakçılık ve peçeleme olaylarının denetlenmesi işleriyle uğraşmaktadır (Batırel, 1984:117–118). Dolayısıyla ekonomik gelişme ile verginin yapısı ve idarenin işlevleri değişmektedir. 2. Siyasal ve Sosyal Faktörler Bir toplumu oluşturan sosyal sınıfların farklılığı ve bunların siyasal ağırlığı, o 138 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI toplumun vergi yapısı üzerinde etkili olmaktadır. Siyasal gücü ellerinde bulunduranlar, kendilerine yakın olanların vergi yükünü hafifletme yoluna gideceklerdir. Bunun yanında iyi örgütlenmiş tüketici topluluğu, tüketim vergileri yükünün azaltılması yönünde yönetime siyasi baskı uygulayabileceklerdir. Vergi sistemi tek başına piyasa ekonomisine dönüşümü sağlayamayabilir. Ama vergi sisteminin uyumsuzluğu halinde geçiş zorlaşabilir (Akalın, 2002:145). Kapitalizmde ekonomik güç, özel kesimde toplanmakta iken sosyalizmde bu güç devlettedir (Tuna ve Yalçıntaş, 1994:138). Demokratik sistem içerisinde ideolojik yaklaşıma göre, verginin yapısı da değişecektir. 3. Kültürel Faktörler Vergi yapısını belirleyen kültürel yapı içinde iki farklı kültür bulunur. Bunlardan birisi Kuzeybatı Avrupa kültürü, diğeri ise Akdeniz Latin ülkeleri ve Fransa ile bu ülkelerin uzantıları olan Orta ve Güney Amerika ülkelerinin kültürleridir. İlk kültürel yapı içinde dolaysız vergilerin toplam vergiler içindeki payı yüksektir. Dolaysız vergilerin ağırlığını da gelir vergisi oluşturmaktadır. Dolaylı vergiler içinde ise lüks tüketimi vergilendiren özel tüketim vergileri göze çarpmaktadır. İkinci kültürel yapı içinde ise dolaylı vergilerin etkisi gözlemlenmektedir. Son yıllarda dolaysız vergilerin payında artış görülse de, geleneksel olma özelliğiyle dolaylı vergiler önemini korumaktadır. 4. Yönetsel Faktörler Vergi yapısının belirlenmesinde etkili olabilecek bir diğer olgu da, yönetsel yapıdır. Yönetsel yapının vergi yapısını belirlemesi, iki şekilde gerçekleşebilir. Birincisi; vergi sisteminde oluşan boşluklarda, yöneticilerin sistemin yapısını etkileyebilecek tercihlerde bulunmalarıdır. İkincisi ve daha önemlisi ise; ülkedeki ekonomik yapı ile vergi idaresinin gelişmişlik düzeyleri arasındaki farklılıktır. Gerçekten de vergi idaresinin henüz gelişmediği ve tüm kaynakları kavrayamadığı durumlarda tahsili ve idaresi kolay olan vergiler tercih edilmektedir. Örneğin; az gelişmiş ülkelerde vergi idareleri yeterince gelişmemiştir. Bu yüzden idaresi ve tahsili daha kolay ve daha zahmetsiz olan dolaylı vergiler, büyük bir yere sahiptirler. 5. Sosyo-Ekonomik Faktörler Her ekonomik sistemin ayrı kuralları ve örgütlenmeleri bulunmaktadır (Talas, 1999:37). Sosyalist sistemde yine devlet kurumları tarafından ödenen ciro ve satış vergileri, toplam gelirin yarısına yakın bir kısmını oluşturur. Sosyalizmde siyasal eşitliğin, toplumda kişiler arasındaki eşitliğin gerçekleştirilmesi için yeterli olmayacağını, tam eşitlik için mutlaka kişiler arasında ekonomik eşitliğin de bulunması gerektiğini vurgulamaktadır (Armaoğlu, 1997:14). Üretim araçlarının tümünün ve dağıtım araçlarının da tamamına yakın kısmının devlet tarafından kontrol edildiği ekonomilerde bütçe, uzun vadeli makro planın yıllık mali yönünü oluşturur. Dolayısıyla bütçe, yalnızca kamunun değil, tüm toplumun sevk ve yönetiminde kullanılan bir araç olmaktadır. Bu durumda vergilerin anlamı da kendine özgü bir nitelik kazanmaktadır (Muter, 1989:13). Vergiler ekonomide önemsiz bir yere sahiptir. Çünkü karar alma ve mülkiyet hakkı kamuya aittir. Devlet gelirleri yine devlet kurumlarından elde edilir. Doğrudan halktan alınan vergiler daha çok dolaylı vergiler niteliğindedir ve sistem içerisinde çok küçük (%5–10) bir paya sahiptir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 139 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki III. VERGİNİN YAPISI İLE EKONOMİK GELİŞME ARASINDAKİ İLİŞKİ En basit bir gözlem bile, devletlerin ekonomilerinin farklı yapılara sahip olduğunu gösterir (Köklü, 1997:195). Bunun en önemli nedeni ise ekonomik gelişmelerinin farklı düzeylerde olmasıdır. Ekonomik gelişmenin en önemli ölçütü büyümedir. Büyüme reel GSMH’de yıllar itibari ile gözlenen yüzdesel artış olarak ya da kişi başına düşen reel GSMH’de gözlenen belli bir döneme ait artış olarak tanımlanabilir. Ancak ilk tanım bir ekonominin askeri ve politik gücünün ölçüsünde kullanılırken, ikinci tanımda yer alan kişi başına düşen GSMH, hayat standartlarını mukayesede kullanılmaktadır (Cambell ve Brue, 1999: 379). Devletlerin ekonomik gelişmişlik düzeyi, vergi yapılarını çok yönlü etkilemektedir. Gerek sosyologlar ve gerekse ekonomistler, insanlık tarihinin başından bugüne değin toplumsal yapıyı; geleneksel, geçiş dönemi ve modern toplum olarak değerlendirmişler ve ekonomik gelişmeyle toplumsal gelişme arasında bir paralellik görmüşlerdir. Onun için verginin yapısı ile ekonomik gelişme arasındaki ilişki, toplumsal gelişme ile birlikte incelenecektir. A.Ekonomik Gelişmenin Aşamaları Ülkelerin ekonomik yönden gelişimleri konusunda birçok teori geliştirilmiştir. Bu çalışmada ekonomik gelişmeyi geleneksel toplum, geçiş dönemi toplumu ve modern toplum başlıkları altında incelenecektir. Gelişim aşamalarında vergi sistemlerinde meydana gelen değişimler de anlatılacaktır. 1.Geleneksel Toplum Geleneksel toplum, kalkınma veya modernleşme sürecinin başlangıcı sayılır. Milli gelir çok düşük olup, tarıma dayanır. Para ekonomisi, ticaret ve şehirleşme henüz gelişmemiştir. Bu toplumsal yapıda devlet gelirleri şunlardır (Heper, 1981:21); —Vergi dışı gelirler (harç ve mülk gelirleri gibi), —Geleneksel dolaysız vergiler (baş ve arazi vergileri gibi), —Dolaylı vergiler (gümrük ve tüketim vergileri gibi), Tahsilâtının kolay olması ve idari açıdan basit olduğu için ilkel toplumlarda vergiler, daha çok işlemler üzerinde yoğunlaşmıştır. Bu nedenle doğrudan alınan vergiler arasında sadece baş vergisi, idari açıdan basit ve uygulanabilir bir vergi olmuştur. Devlet harcamalarının hızlı bir şekilde arttığı endüstriyel demokrasinin hâkim olduğu toplumlarda vergi yükünün, kişilerin ödeme gücü esas alınarak kademeli şekilde dağıtılmasının ön plana çıkmasından bu yana, kamu giderlerinin finansmanında kişilerin doğrudan doğruya vergilendirilmesi giderek artan bir önem kazanmıştır (Kaldor, 1996:25). 2.Geçiş Dönemi Toplumu Geçiş dönemi, ekonomik ve sosyal alanda değişmelerin meydana gelmesiyle ortaya çıkar. Sosyal alanda yapılan reformlar ve ekonomik kalkınma için gerekli olan sermaye birikiminin hızlanması, yeni teknolojilerin kullanılmaya başlanması, alt yapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi ve üretimin modern tekniklerle yapılmaya başlanması bu dönemin başlıca göstergeleridir. Bu dönemde geleneksel dolaysız vergilerin payı, toplam vergi gelirleri içinde, oldukça önemsiz bir düzeye inmiştir. Gelir ve kurumlar vergisi uygulama alanı bulmuş, toplam kamu gelirleri içerisinde %20–40 arasında değişen bir paya sahip olmuştur. Dış ticaret üzerinden alınan vergilerin payı azalma eğilimi göstermektedir. Yurt içi üretimin genişlemesi ve 140 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI çeşitlenmesi dolaylı vergilerin en yüksek gelir getiren vergi türü olarak yer almasına neden olmuştur. 3.Modern Toplum Modern toplum, bireylerinin yaşam standartlarını üst düzeylere çıkarmış toplumlar olarak da tanımlanır. Modern toplumda vergi yapısını belirlemede, ekonomik faktörlerin yanı sıra kültürel faktörde önemli bir yere sahiptir. Bu toplumların vergi yapıları incelendiğinde dış ticaret üzerinden alınan vergilerin önemi iyice azalırken, modern dolaylı ve dolaysız vergiler ön plana çıkmaktadır. Vergi yapısı ekonomik yapıdan çok, sosyo-politik ideolojilerin ve geleneklerin etkisi ile şekillenir. Vergi yapılarındaki farklılıklardan dolayı vergilerin toplam devlet gelirleri içindeki payı 1/3 ile 2/3 arasında değişir. Kişisel gelir vergisi ve diğer dolaysız vergilerle siyasal yapı arasında bir uyum sağlanabilir. Bu dönemde devlet, daha önceden erişemediği vergileme kapasitesini artırabilme olanağına kavuşur ve vergi yapısında gerekli değişiklikleri kolaylıkla yapabilir (Ataç vd. :168). B. Dünyada Ülkelerin Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları İyi bir vergi sisteminin içermesi gereken özellikler arasında tarafsızlık ve ekonomik gelişme yer alır. Vergi tarafsızlığı ile anlatılmak istenen vergi uygulamalarında kişiler ve işler arasında ayırım yapılmamasıdır. Ancak vergi tarafsızlığı ve ekonomik gelişme amaç olarak birbirleri ile çelişmektedirler. Ekonomik gelişmenin amaçlandığı ya da istihdamı artıran bazı sektörler vergi açısından teşvik edilebilir. Bu sektörlere farklı vergi uygulamaları ile vergi yüklerinin azaltılması amaçlanabilir. Bu durumda iyi bir vergi yapısında olması gereken iki faktör olan ekonomik gelişme ve verginin tarafsızlığı arasında tercih yapılmalıdır (Murray, 2002:18). Dolaysız vergiler gelişmiş ülkelerin vergi sistemleri içinde büyük bir paya sahipken, azgelişmiş ülkelerde dolaylı vergiler ağırlıktadır. Vergi yapısındaki bu farklılık; ekonomi yöneticilerinin uygulayacağı politikaları, mükelleflerin göstereceği tepkileri, yabancı yatırımcıları vb. faktörleri yakından ilgilendirir. Dolaysız vergilerin vergi sistemi içinde daha fazla pay alması dolayısıyla, vergi adaletini sağlamak açısından teori ve pratikte daha etkin olduğu ifade edilmektedir. O nedenle vergi yapısının ağırlığını dolaysız vergilerin oluşturması, vergi adaletine uygun düşecektir. Tablo 1: Ekonomik Gelişme ve Vergiler Vergi Türleri Dolaylı Vergiler Dolaysız Vergiler Vergiler/GSMH Tarım Ekonomisi Payı az Payı çok %5-10 Gelişme Evreleri Sanayi Ekonomisi Payı çok Payı az %10-20 İleri Sanayileşme Payı az Payı çok %20 ve üzeri Kaynak:Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş (Devletin Ekonomik Bir Kuramı), 4.b., Filiz Kitabevi, İstanbul, 1988, s.422. Tablo 1’de ekonomik gelişme ile vergiler arasındaki ilişki yansıtılmaktadır. Ekonomide tarım sektörünün ağırlığının yaşandığı ülkelerde, dolaylı vergilerin önemi artmaktadır. Bunlar arasında gümrüklerden alınan vergiler, özel satış vergileri, mali tekeller başta gelmektedir. Bu aşamada dolaysız vergilerin payı Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 141 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki azalmıştır ve daha çok arazi ve gelir vergilerinden oluşmaktadır. Sanayileşmenin ilerlemesi ile birlikte vergi sisteminin yapısı da değişmektedir. Gelir ve kurumlar vergisi, gerek dolaysız vergiler ve gerekse toplam vergiler içerisinde önemli bir paya sahip olmaktadır. Dolaylı vergilerin payında azalma yönünde, bileşim olarak ta satış ve katma değer vergileri lehine bir gelişme görülmektedir. Gümrük ve servet vergileri, büyük ölçüde önemlerini yitirmişlerdir. Gelişmekte olan ya da diğer adıyla yükselen ekonomi tanımına göre bu ülkeler; yüksek büyüme hızı gösteren, yeni sanayileşmiş, kırılgan piyasalara ve ekonomiye sahip ülkelerdir. Doğu ve Orta Avrupa Ülkeleri, Doğu ve Güneydoğu Asya ülkeleri ile Güney Amerika ülkelerinin çoğu bu sınıfta yer almaktadır (Mody, 2004: 3). 1.Az Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkelerin Vergi Yapısı Düşük gelir grubuna ait ülkelerde kayıtlı ekonomi yapısı oldukça dardır. Bu ülkelerde kayıtlı üretim, istihdamın göreceli olarak düşük olması vergi gelirlerini azaltıcı bir durumdur. Gelire, kişiye ve şirket kazançlarına bağlı olan vergiler oldukça sınırlıdır (Tanzi, 1987). Ülkelerin gelir seviyesi düştükçe ticaretten edinilen vergilerin önemi artarken, gelirden sağlanan önemsiz hale gelmektedir (Greenaway ve Milner, 1991:95-132 ). Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler için sanayileşme, temel bir politikadır (Horoz, 1993:7). O nedenle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde vergiler daha çok dolaylı vergiler olarak satışlar üzerinden alınmaktadır. Kişiler üzerinden alınan gelir vergisi daha az popülerdir. Mintz’e göre dolaylı vergilerin tercih edilmesinin nedenleri: tahsilinin kolay olması ve tüketimden tahsil edilmesiyle enflasyonu azaltabilmesi nedeniyle iyi bir tasarruf kaynağı yaratmasıdır. Böylece gelişmekte olan ülkeler için ekonomik gelişmenin amacıyla uyumludur (Mintz, 2003:226). Gelişmiş ülkelerde vergi gelirleri, ağırlıklı olarak dolaysız vergilerden oluşurken, az gelişmiş ülkelerde dolaylı vergiler ağırlıktadır. Kalkınmanın finansmanı için dolaylı vergilere ağırlık verilmesi durumunda, bu adaletsiz uygulamaya karşı tepkiler oluşacaktır. Şayet dolaysız vergilere başvurulacak olunursa bu sefer de üreticiler ve ücretliler buna direnç göstereceklerdir (Selçuk, 2002:43 , Musgrave, 1989:215-216). Pek çok gelişmekte olan ülke 1980’den bu yana vergi reformları vasıtasıyla vergi yapılarını değiştirmektedir. Genel olarak dış ticaretten alınan vergiler düşürülerek iç tüketim üzerinden alınan vergiler artırılmaktadır. Gerçekleşen vergi reformları daha çok verginin etkinliği üzerinedir. Kayıt dışı ekonomi ile mücadelede uygulanan caydırıcı cezalar ve vergi indirimleri önemli vergi reformu araçlarıdır (Gemmell ve Morrissey, 2005: 141). Tablo 2’de seçilmiş bazı ülkelerin vergi sistemleri içinde dolaylı ve dolaysız vergilerin (sosyal güvenlik kesintileri hariç) oransal olarak değerleri verilmiştir. 142 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI Tablo 2: Seçilmiş Bazı Ülkelerde Dolaylı ve Dolaysız Vergilerin Payları (2002) (Sosyal Güvenlik Kesintileri Hariç) Dolaysız Vergiler ABD 76.3 Belçika 62,2 İngiltere 60.0 Avusturya 55.5 Fransa 53.7 Almanya 50.7 Polonya 48.0 Kore 47.4 Çek Cumh. 46.8 Yunanistan 44.1 Portekiz 42.5 Slovakya 39.9 Meksika 39.1 Türkiye 34.4 OECD Ort. 55.4 Kaynak:TEPAV-EPRİ (2005), Mali İzleme Raporu, Ankara, s.5. Ülke Dolaylı Vergiler 23.7 36.1 39.4 44.1 46.0 48.9 52.0 52.6 53.2 55.5 57.1 60.1 60.9 65.6 44.6 Bir ülkede, dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payı, dolaysız vergilerden yüksekse, o ülkede vergi adaletinin varlığından söz edilemez (Kızılot, 2004). Dolaysız vergiler, gelir toplama açısından yeterli ve aynı zamanda ekonomik kararlar üzerinde adil ve duyarlı etkiye sahip, fazlaca keskin olmayan bir araç niteliğindedir (Kaldor, 1996:25). Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin vergi gelirlerinin düşüklüğü yanında, vergi yapılarında da dolaylı vergiler ağırlıktadır. O nedenle bu ülkelerde vergi adaletinden söz edemeyiz. 2.Gelişmiş Ülkelerin Vergi Yapısı Sanayileşmiş ülkelerin ve gelişmekte olan ülkelerin verilerine dayanılarak yapılan araştırmalar sonucunda; sanayileşmiş ülkelerde toplanan gelir vergilerinin, gelişmekte olan ülke tüketim vergilerine oranla iki kat fazla olduğu hesaplanmıştır. Sanayileşmiş ülkeler gelir vergilerinden yükselen ekonomilere göre iki kat fazla gelir elde etmektedir. Diğer bir bulgu ise sanayileşmiş ülke kişisel gelir vergisinin kurumlar vergisine oranla dört kat fazla olduğudur. Bunun yanında gelişmekte olan ülkelerin dış ticaretten elde ettikleri vergi geliri sanayileşmiş ülkelerdeki paydan daha fazladır. Bu farklılıkların en önemli nedeni iki ülke grubu arasındaki gelir ile gelir grubu farklılıkları, vergi yönetimindeki farklılıktır. Önemli bir diğer neden, gelişmekte olan ülke zengin sınıfının politik çevreye yakınlığı ve vergi yönetimini sermaye lehine çevirebilmeleridir (Tanzi ve Zee, 2001). Gelişmiş ülke kategorisi içinde yer alan Almanya’da 1970’li yıllardan 2004’e gelindiğinde dolaysız vergilerin payı artmış bunun tersine dolaylı vergilerin payları azalmıştır. Denilebilir ki vergi yapısı adaletli konumunu devam ettirmiştir. Bunun yanı sıra vergi gelirlerinin ve mali yükümlülüklerin milli gelir içindeki payları istikrarını korumuştur. Vergi gelirleri 2004 yılı itibariyle %22 ve mali yükümlülükler ise %40 seviyelerindedir. Bu rakamlardan görüleceği üzere Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 143 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki Almanya’da mali yükümlülükler, milli gelirin büyük bir çoğunluğuna sahip olmaktadır( Bundesministerium der Finanzen, s.96). Örneğin Japonya’da 1980’de dolaysız vergilerin payı %71.1 iken; 2005 yılına gelindiğinde bu oran %59.2 seviyelerine düşmüştür. Ancak bu oranları Türkiye’yi göz önünde bulundurarak irdeleyecek olursak; Türkiye’de bu oranların tam tersi bir durum vardır(http://www.mof.go.jp/english/fsj2006/2006.htm). Beşeri kalkınma indeksine göre Japonya 0,949 değere sahiptir. İndekse göre gelişmiş ülke kategorisine giren Japonya’nın vergi yapısı 1980–2005 yılları arasında incelenmiştir. 1980’de %71.1 olan dolaysız vergi payı 2005’de %59.2’ ye düşmüştür. Dolaylı vergilerin payı ise % 28.9’dan %40.8’e yükselmiştir. Dolaysız vergilerin vergi gelirleri içinde yüksek paya sahip olması gelişmişlik göstergesi olup Japonya’da dolaysız vergilerin payının yüksek olması bunu kanıtlamaktadır (Daha fazla bilgi için bkz.Öz ve Vural, 2005). ABD vergi sistemini oluşturan temel vergiler: gelir vergisi, kurumlar vergisi, sosyal güvenlik vergisi, emlak vergisi, satış vergisi ve veraset vergisidir. Bu ülkede vergi gelirlerinin önemli bir büyüklüğünün gelir ve kurumlar vergisi ile sosyal güvenlik vergisi gelirlerinden elde edildiği görülmektedir (Öz ve Akdemir, 2002). 3.Geçiş Ekonomilerinin Vergi Yapısı Geçiş ekonomilerinde vergi gelirleri düşük gerçekleşmektedir. Bunların nedenleri arasında vergi idaresinin gelişmemiş olması ve vergi toplama yetersizliği yer alır (Altay, 2003: 26). Hâlbuki bu ülkelerin kalkınmasında ve yatırım ortamının sağlanmasında etkin bir vergi sisteminin olması gerekir. ( Stern, 1998:1) Yeni üyelerin katılımı Avrupa Birliğinin vergi yapısındaki dağınıklığı artırmıştır. 2003 yılı itibarıyla, yeni üyelerin vergi yükünün eski üyelere kıyasla yaklaşık olarak 7 puan daha az olduğu görülmektedir. Slovenya ve Macaristan hariç, diğer tüm yeni üyelerin vergi yükü AB-25 ortalamasının altındadır. AB-15 ülkelerinde toplam vergi gelirlerinde dolaysız vergilerin baskın olduğu görülürken, yeni üyelerde aksi bir durum söz konusudur. Yeni üye ülkelerde AB-15’e kıyasla, kurumlar vergisi oranı ortalama olarak yüzde 10; gelir vergisi üst dilimi ise, yüzde 11 daha düşüktür. Ancak, vergi yükü ve vergilerin ekonomik dağılımında AB-15 içerisinde de önemli farklılıklar görülmektedir (EU, 2005:6-11). Tablo 2’de bazı ülkelerin toplam vergileri içindeki dolaylı vergilerin payları verilmiştir. Tablodan görüleceği üzere Çek Cumhuriyeti’nde dolaylı vergilerin payı %53.2, Slovakya’da ise %60.1 oranındadır. Bu verilere göre bu ülkeler, vergi gelirlerinin yarısından çoğunu dolaylı vergilerden karşılamaktadırlar. 4.Türkiye’de Durum Türkiye’de vergilerin bölüşümün de son yıllarda sürekli olarak dolaylı vergilerin lehine bir değişiklik yaşandığı sonucuna varılabilir. Esasen kurumlar vergisinin ağırlık kaybetmesine karşılık, KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilerin yaygınlık kazanması ve oranlarının yüksek olması, düşük gelirli kesimler aleyhine sonuç yaratabilecektir. Bu sonucun ortaya çıkmaması için harcama vergilerini lüks, normal ve düşük mallar şeklinde bir sınıflandırmaya tabi tutmak ve düşük mallar dışında, uygun bir şekilde artan oranlı bir tarife uygulamak daha adil olabilecektir. Ancak bu uygulamayı bugün itibariyle gelişmiş ülkelerde bile görmek mümkün değildir. Türk Vergi Sisteminin birincil gelir dağılımını düzeltmek bir yana, bu dağılımı bozar yönde etki göstermesi, sistem içerisinde mevcut çeşitli kurumlardan kaynaklanmaktadır. Bunlar; dolaylı-dolaysız vergi arasındaki bölüşümde dolaylı 144 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI vergilerin ağırlığı ve dolaysız vergiler içerisinde vergi yükünün ücretli kesimin üzerinde yoğunlaşmasıdır (Uluatam, 1995:42). Tablo 3’te Türkiye’de vergi yükünü gösteren Vergiler/GSMH oranı yer almaktadır. Parafiskal gelirlerin ayrı tutulduğu bu verilere göre vergilerin milli ekonomi içindeki payı artmaktadır. 2004 yılında GSMH’nin %23.6’sı kadar bir pay alan vergiler, 2007 yılı itibariyle %25.5 pay alması öngörülmektedir. Vergilerin GSMH içinde daha fazla pay alması, devletin ekonomik ve sosyal yaşamdaki ağırlığının artması demektir. Tablo 3: Vergiler/GSMH Oranı 2004 2005(1) 2006(2) 2007(3) 23.6 24.9 24.9 25.5 Kaynak: 2007 Programı, DPT Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), Ankara, s.52. (1) :Geçici. (2) :Gerçekleşme Tahmini (3) :Program Tablo 4’de Türkiye’de dolaylı ve dolaysız vergilerin vergi gelirleri içindeki değerleri verilmiştir. Daha sonra Tablo 7’de ise bu vergilerin vergi gelirleri içindeki payları verilmiştir. Tablo 4: Vergi Gelirleri (Cari Fiyatlarla, Milyon YTL) 2004 2005( 2006(2) 2007(3) 1) 36.001 Dolaysız 30.400 38.335 45.125 Vergiler Dolaylı 67.325 81.059 96.699 110.201 Vergiler Vergiler 97.725 117.061 135.034 155.327 Toplamı Kaynak: 2007 Programı, DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), Ankara, ss.54-57. (1) :Geçici. (2) :Gerçekleşme Tahmini (3) :Program Tablo 4’de cari fiyatlarla vergi gelirleri 2004 yılında 97.725 milyon YTL iken; 2007 yılı için 155.327 milyon YTL olarak öngörülmektedir. 2004 yılında 30.000 milyon YTL olan dolaysız vergiler, 2007 itibariyle 45.125 Milyon YTL olarak öngörülmüştür. Dolaylı vergilerde de 2004’ten 2007’ye geçildikçe artış görülmektedir. 2004’te 67.325 milyon YTL olarak gerçekleşen dolaylı vergiler, 2007 itibariyle 110.201 milyon YTL olarak öngörülmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 145 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki Tablo 5: Vergi Gelirleri (%) Dolaysız Vergiler Dolaylı Vergiler Vergiler Toplamı 2004 31 2005(1) 30 2006(2) 28 2007(3) 29 69 70 72 71 100 100 100 100 Tablo 4 verilerine göre hesaplanan Tablo 5 rakamları, dolaylı vergilerin 1980’den itibaren vergi gelirleri içinde arttığını göstermektedir. 2004 yılında %69 olarak gerçekleşen dolaylı vergi payı, 2007’de %71 olarak öngörülmektedir. Dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payının yüksekliği vergilendirmede adalet ilkesini zedelemektedir. Vergi yükündeki artışın dolaylı vergiler ile gerçekleştirilmesi, gelirinin tamamını veya büyük bir kısmını tüketime ayırmak zorunda kalan alt ve orta gelir grupları üzerindeki vergi baskısının artmasına neden olmaktadır. Diğer taraftan, başta enerji olmak üzere birçok girdi üzerindeki vergi yükünün hızla artması, üretimde maliyetlerin artmasına ve uluslararası rekabet kaybına yol açmaktadır. Kayıt dışı ekonomi de yarattığı vergi kaybıyla, kamu kesimindeki mali konsolidasyonun temel nedenlerinden biri olmakta, bu süreçte vergi yükünün hızla artması kaçakçılık ve kayıt dışına çıkma eğilimini artırarak kendini besleyen bir sürece dönüşmektedir. Beyana dayanan vergilendirmede arzu edilen seviyenin çok gerisinde kalınmakta ve sistem birçok konuda başarısızlığa uğramaktadır. Götürü usul yerine ihdas edilen basit usul uygulaması istenilen sonuçları vermemiştir. Mükellefin gerçek gelirinin vergilendirilmesi ve belge düzeninin yerleşmesini amaçlayan bu düzenleme, bu amaçlarının başarılması bir yana belge düzeninin işleyişini daha da bozan bir yapıya bürünmüş ve vergi sisteminin kavrayamadığı alanı artırmıştır (DPT, 2006:27-28). Dünya Bankası/FIAS’ın araştırmalarına göre Türkiye’de vergi oranlarının düşürülmesi ve vergi gelirlerinin artırılması için, vergi tabanının genişletilmesi gerekmektedir (TİSK, 2001:61). Nitekim çağdaş dünyanın vergi prensibi ‘yüksek vergi oranı, az vergi’ değil, ‘fazla vergi toplamanın yolu, düşük vergi oranı’ olmaktadır (TİSK, 2001:27). Türkiye’de vergi yükü ile ilgili sorun, yükün azlığından ziyade, dağılımındaki dengesizliktedir (Kırbaş, 1998:293). Türkiye nüfusunun yaklaşık %40’ı ücretlidir. Sanayileşmiş ülkelerde bu oran %70-80’ler civarındadır (Şeker, 1997:139). Türkiye’de ücretler üzerinden yapılan kesintiler yüksektir. İşçi ve işverenlerin sosyal sigortalar primine katılım oranları oldukça yüksektir. AB ülkelerinde ücret kesintisi oranı ortalama %17,1 iken, Türkiye’de bu oran 2006 yılı itibariyle %28,4 dolayındadır (Süngü, 2006:56). Bir yandan ücret gelirlerinin düşük olması, ücret dengesizlikleri ve ücret üzerinde adil olmayan ağır vergi yükünün bulunması, ücretlilerin milli gelirden yeterli pay alamaması diğer yandan vergi yükünün büyük çoğunluğunu ücretlilerin yüklenmesi, vergide genellik ve adalet prensiplerine ve anayasada geçen maliye politikasının amacına aykırı düşmektedir. Vergi yükü, OECD ülkelerinde istikrarlı bir artış göstermektedir. Tablo 6’da OECD ve AB ülkeleri ve Türkiye’nin vergi yükleri yer almaktadır. OECD toplamında 1975 yılında milli hasılanın % 30.3 olan vergi yükü, 2004 yılına 146 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI gelindiğinde % 35.9’a kadar yükselmiştir. Bu artış en belirgin olarak Avrupa bölgesinde hissedilmektedir. Vergi yükü, OECD üyesi Avrupa ülkelerinde 1975 yılında % 32.1 iken, 2004 yılına gelindiğinde % 38.3’e; AB-15 ülkelerinde aynı dönemler itibarıyla % 33.1’den 39.7’ye yükselmiştir. Gelişmiş ülkelerde vergi yükü artışının temel nedeni refah devletinin finansmanı olurken, gelişmekte olan ülkelerde kronik kamu açıkları vergi yükünün artmasına yol açmıştır. Tablo 6: OECD Ülkelerinde Vergi Yükü (2003 Yılı) 1995 2000 2001 2002 2003 2004 OECD Toplam 35,1 36,6 36,3 35,9 35,8 35,9 OECD Amerika Kıtası 26,7 28,0 27,5 26,1 26,1 26,0 OECD Pasifik Bölgesi 27,9 28,8 28,5 28,9 29,0 29,4 OECD Avrupa 37,6 39,1 38,8 38,4 38,3 38,3 AB 19 39,1 39,8 39,3 39,0 38,8 38,8 AB 15 39,2 41,0 40,3 39,9 39,7 39,7 Türkiye 22,6 32,3 35,1 31,1 32,8 31,3 Kaynak: Revenue Statistics of OECD Member Countries, OECD, 2006, Paris (Table 3). Tablo 7’de, bazı ülke ve ülke gruplarının vergi gelirleri içinde yer alan ana kalemlerinin payları gösterilmektedir. Tablo 7’de görüldüğü gibi gelişmiş ülke kategorisine giren Almanya ve AB ülkelerinde dolaysız vergi olan gelir vergisi toplam vergi gelirleri içinde önemli bir paya sahiptir. Almanya’da gelir vergisinin payı %23.9 iken, Türkiye’de bu oran % 15.7’dir. Dolaylı vergilerden mal ve hizmet vergilerinin gelirler içindeki payı Türkiye’de %49.5 iken İtalya’da %25.7’dir. Yunanistan vergi yapısının Türkiye’ye benzer olduğunu yukarıdaki tabloya bakarak söyleyebiliriz. Tablo 7: Ülkelerin Vergi Gelirleri İçinde Bazı Kalemlerin Yüzdesel Dağılımı (2003 Yılı Ülkeler Karşılaştırması) VERGİLER Almanya Yunanistan İtalya Türkiye Gelir vergisi 23.9 13.7 25.1 Kurumlar 3.5 9.2 6.6 Vergisi 29.4 35.8 25.7 Mal ve Hizmetlerden Alınan Vergi Kaynak: OECD, Revenue Statistics 1965–2004, Paris. 15.7 8.0 OECD (2003) 24.9 9.3 49.5 32.1 EU15 (2003) 25 8.1 30.4 Yükselen ekonomilerde en önemli problem olarak adlandırılan enflasyonun, tüketimin vergilendirilmesi ile azaltılması amaçlanır. Ülkemizde dolaylı vergi oranının yüksek olması mevcut vergi sisteminin üretim yerine tüketimi vergileyen, doğrudan vergiler yerine dolaylı vergilere dayalı yapısından kaynaklanmaktadır. Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 147 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki Ancak gelişmiş ülkelerde dolaysız vergiler, toplam vergi gelirlerinin yaklaşık %60’ını oluştururken, ülkemizde bu oranın son on yılda sürekli ve hızlı bir biçimde düşme eğilimi içerisinde olması oldukça endişe vericidir. Çünkü dolaylı vergiler enflasyonu dizginlerken önemli bir makroekonomik gösterge olan gelir dağılımını bozmaktadır (Erdikler, 2005). Türkiye’de verginin gerek kamu hizmetlerinin finansmanında ve gerekse gelir dağılımına katkı sağlaması için, geniş ve adaletli olması gerekir (Fevzioğlu, 1998:230). Ancak adaletsiz vergiler olmasına rağmen Türkiye’de dolaylı vergilere ağırlık verilmektedir. Bunun geçerli birçok nedeni bulunmaktadır. Bu vergilerin tahsilinin kolay ve çabuk olması, mali anesteziye uygun olması, vergi erozyonuna neden olmaması bunların başında gelir. Gerçekten dolaylı vergiler içerisinde yer alan harcama vergileri hemen ve kolayca, zahmetsizce devletin kasasına girebilmektedir. Enflasyonun egemen olduğu ekonomilerde değer kaybına maruz kalmaz. Oysa ki dolaysız vergilerde durum farklıdır. Genellikle gelir ve kurumlar vergileri ile servetten alınan vergilere baktığımızda, toplanması zahmetli olmasının yanı sıra, gelirin elde edildiği dönemden bir sonraki dönem tahsil edilmektedir. Bu da vergi alacağının değerinin aşınmasına neden olabilmektedir. Hükümetlerin dolaylı vergileri tercih etmesinin bir diğer nedeni, bu vergiye karşı sosyal tepkinin yüksek olmamasıdır. Çünkü dolaylı vergiler fiyat içerisinde gizli oldukları için, vergi yükü yükümlüler tarafından fazla hissedilmemektedir (mali anestezi). Ayrıca dolaylı vergilerden daha fazla etkilenecek olan alt gelir gruplarıdır ve bunlar dolaysız vergilerden daha fazla etkilenecek üst gelir grupları kadar örgütlü değildirler (Yaraşlı, 2005:59). Vergi yükündeki artışın bir kısmı mal ve hizmetler üzerinden alınan vergiler ile açıklanmaktadır. 1975 yılında mal ve hizmetler üzerinden alınan vergiler milli hasılanın % 9.6’sı seviyesinde iken, 2003 yılında bu oran Avrupa bölgesinin katkısıyla % 11.5’e yükselmiştir. Emlâk vergileri ise, milli hasılaya oran olarak OECD-Amerika bölgesinde azalırken AB-15 bölgesinde bir miktar artış göstermiştir. Tablo 8: OECD Ülkelerinde Vergi Gelirinin Dağılımı (2003 Yılı) OECD Ortalama OECD Avrupa OECD Amerika AB-15 Türkiye VERGİLER Gelirden Alınan Vergiler 35,3 33,1 39,9 34,2 23,7 Sosyal Güvenlik Primleri 26,1 28,9 19,6 28,8 20,8 Tüketim Vergileri 32,9 33,1 32,5 31,4 52,4 Servet Vergileri 5,6 4,7 7,9 5,2 3,2 Kaynak: OECD, Revenu Statistics, 1965-2004, 2005 Edition, Paris. Tablo 8, Tablo 7’ye göre Türkiye’nin vergi sistemini ülke gruplarına göre daha net değerlendirme olanağı vermektedir. Gelir ve servet vergileri OECD ve AB ülkelerinde Türkiye’ye kıyasla daha fazla bir paya sahiptirler. Ancak Türkiye’de toplanan tüketim vergilerinin vergi gelirleri içindeki payı, OECD ve AB üyesi 148 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI ülkelerden oldukça yüksektir. Bunun anlamı; Türkiye’de en fazla vergiler gelir ve servetten ziyade tüketimden alınmaktadır. AB ülkelerindeki vergi yükü, kamu kesiminin ekonomideki payının artmasına paralel olarak yükselmektedir. Özellikle, sosyal güvenlik açığını finanse etmek amacıyla vergi yükü hızla artmış ve (sosyal güvenlik ödemeleri dahil) ortalama % 40’lar düzeyine yükselmiştir. Vergi yükündeki artış eğilimi son yıllarda durma eğilimi göstermekte, hatta bazı ülkelerde vergi yükünde bir miktar azalma gözlemlenmektedir. Türkiye, OECD ülkeleri arasında toplam vergi yükü (Toplam vergiler/GSYH) düşük ülkelerden biridir (Tablo 8). 1999 yılı verilerine göre toplam vergilerin GSYH’ ya oranı OECD ülkelerinde ortalama % 27.7 iken Türkiye’de yüzde 22.2 düzeyindedir. Sosyal güvenlik kesintilerinin vergilere dahil edilmesi durumunda, bu oranlar sırasıyla % 37.3 ve 31.3 şeklinde gerçekleşmiştir. Yapılan hesaplamalara göre kayıt dışı ekonominin Türkiye’de diğer ülkelere göre çok daha yüksek olduğu düşünüldüğünde, vergilerin ekonomiye olan toplam yükünün daha da düşük düzeylerde seyrettiği sonucu çıkmaktadır. Ancak, Türkiye’deki vergi yükünün OECD ülkelerinden ABD, Japonya, Güney Kore, Avustralya ve Meksika’dan daha yüksek olduğu da unutulmamalıdır. Gelirden alınan vergilerin büyük bir kısmının, ücretlerden kesilen gelir vergisi tevkifatı olduğu görülmektedir. Müteşebbis karlarından ve faizden alınan vergiler son derece düşüktür. Kurumlar vergisi oranı yüksek olduğu ve hatta karların dağıtımından sonra tekrar vergilendirilmesi sonucu çifte vergilendirmeye yol açtığı halde sermaye kazançlarından alınan verginin, toplam vergiler içinde düşük düzeylerde seyretmesinin nedeni, yatırım teşvik politikaları gibi çeşitli yollarla vergi indirimi imkanlarının mevcut olmasından kaynaklanmaktadır. Ayrıca, bazı mükellefler çeşitli “vergiden kaçınma” (tax avoidance) yollarına başvurmaktadır (http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/ EAD/ KonjokturIzlemeDb/vergi.doc). Gelişmişlik düzeyinin güçlü bir işareti olarak birçok ülkede dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içerisindeki payı düşerken Türkiye’de tersi bir durumun yaşanmasında dolaysız vergi toplamadaki başarısızlık önemli bir etkendir. Gelir ve serveti vergilendiremeyen devlet, harcamaları vergilendirerek kronik açıklarını azaltma eğilimi içerisindedir. Bu eğilimin ekonomide ve gelir dağılımında ciddi çarpıklıklara yol açması ise kaçınılmaz olmaktadır (http://www.erdikler.com.tr/gazete_23.asp). Kayıt dışı ekonominin ulaştığı boyutun bu denli yüksek oluşunun ardındaki en önemli neden çok yüksek vergi oranları ve buna bağlı olarak adil ve dengeli olmayan vergi yüküdür. Yüksek vergi oranları yıllardır kayıt dışı ekonominin hem en önemli sebebi, hem de sonucu olmuştur. Bunun yansıra, vergi incelemelerinin etkin olmaması, incelemelerin çok vergi ödeyen mükellefler üzerinde yoğunlaşması, yakalanma ve tespit edilme riskinin düşüklüğü, vergi bilincinin düşük olması da kayıtlı mükellefin kayıt dışı faaliyetlerinin artmasının diğer önemli nedenleri arasında gösterilebilir (http://www.erdikler.com.tr ve http://www.malihaber.com/ modules.php?name=News&file=article&sid=276). Toplam vergi yükü açısından Türkiye diğer orta gelirli OECD ülkeleri ile karşılaştırıldığında ortalamanın üzerindedir. Ancak uzunca bir süredir yaşadığımız kronik enflasyon ve ekonomik krizler vergi sistemini adil, şeffaf ve istikrarlı olma hedefinden uzaklaştırmıştır. Yaşanan krizler karşısındaki arayışlar kapsamında vergi kanun- Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 149 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki ları sık sık değiştirilmiş, bu değişiklikler sonucunda sistem karmaşık bir yapıya dönüşmüştür (http://www.tspakb.org.tr/toplantilar/paneller/vergi/iberberoglu.htm). Görülüyor ki, herhangi bir ülkede, vergi yükünün toplumu oluşturan kişiler arasında adil bir şekilde dağıtılmasını amaçlayan bir vergi sisteminde kimden ne kadar vergi alınacağının tespitinde mükelleflerin şahsi ve ailevi durumlarının ve ekonomik güçlerinin göz önünde bulundurulması vergi adaletini sağlama bakımından büyük önem taşımaktadır. Ayrıca vergi adaleti denildiği zaman, mükelleflerin ödeme güçlerine göre değil de sosyo-ekonomik düzenlemelere de imkan sağlayacak bir vergileme düşünülse dahi en önemli güçlük adalet kavramının belirlenmesinde ortaya çıkmaktadır (Aksoy, 1998:227). 5.Dolaylı Vergi ile Kayıt Dışı Ekonomi Arasındaki İlişkisi Dolaysız vergilerin, vergi gelirlerinin önemli bir bölümünü oluşturduğu ülkelerde, ekonomik gelişmenin büyük ölçüde tamamlandığı, kişi başına düşen milli gelirin yüksek olduğu, toplumu oluşturan bireyler arasındaki gelir dağılımının göreli olarak adil olduğu görülmektedir. Dolaysız vergilerin vergi gelirleri içerisindeki payının yüksek olduğu ülkelerin diğer bir özelliği ise, söz konusu ülkelerde kayıt dışı ekonomi oranının düşük olmasıdır. Aşağıdaki tabloda, 2002 yılında bazı OECD ülkelerindeki dolaysız ve dolaylı vergi oranları ile kayıt dışı ekonomi oranı verilmiştir. Tablo 9: Dolaylı Vergi ve Kayıtdışı Ekonomi Paradoksu ÜLKELER Dolaysız Vergi (%) Dolaylı Vergi (%) Kayıtdışı Oranı(%) ABD 76,3 23,7 8,6 Almanya 50,7 48,9 16,8 Avusturya 55,2 44,1 13,8 Belçika 62,2 36,1 21,5 Danimarka 65,6 34,2 17,5 Fransa 53,7 46 14,8 Hollanda 50,3 48,5 12,8 İngiltere 60 39,4 12,3 İspanya 55,2 44,2 22,3 İsveç 61,6 38 18,7 İsviçre 69,6 30,4 9,5 Kanada 68,4 31,6 15,4 Norveç 59,4 40,6 18,7 TÜRKİYE 34,4 65,6 30-60 Kaynak : Revenue Statistics of OECD Member Countries 1965-2003, OECD, Paris 2004. Schneider, F. (2004). Helsinki Center of Economic Research. Discussion Paper 30. Tablo 9’da görüleceği üzere, dolaylı verginin oranı yüksek olan ülkelerde, kayıt dışı ekonomi de yüksek çıkmaktadır. Örneğin; ABD’de dolaylı vergi oranı %23.7 iken, kayıt dışı ekonomi %8.6 oranında gerçekleşmiştir. İsviçre’de sırasıyla bu oranlar %69.6 ve %9.5 olarak gerçekleşmiştir. Ancak bu oranlar içinde dolaylı verginin değeri arttıkça, kayıt dışı ekonominin boyutları da artış göstermektedir. Aynı sıralama ile gidecek olursak Fransa’da %53.7 ve %14.8, İspanya’da %55.2 ve 150 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI %22.3 olarak ortaya çıkmaktadır. Tesadüfi olmayan bu durum Türkiye için de geçerlidir. Dolaysız vergi oranının düşük olduğu ülkemizde, kayıt dışı ekonomi oranı oldukça yüksek seyretmektedir. Dolaylı vergi oranının %70 olduğu ülkemizde kayıt dışı ekonominin ortalama %50 civarında olduğu tahmin edilmektedir. Türkiye’deki kayıt dışı ekonominin varlığı, vergi gelirlerinin az toplanmasına yol açmakta, bu durum hükümetlerin toplanması çok daha kolay olan dolaylı vergileri artırmalarına neden olmaktadır. Tüketim harcamaları üzerinden alınan dolaylı vergilerin fazla olması, üretici ve tüketicilerin bir bölümünü çok daha cazip olan kayıt dışı ticari işlemlere yöneltmektedir. Kayıt dışı faaliyetlerin siyasi, ekonomik, sosyolojik ve psikolojik, birçok nedeni bulunmaktadır. IV. DEĞERLENDİRME VE SONUÇ Gelir, bir kişinin ödeme gücünün ölçülmesinde en etkin ve en kapsamlı bir araç olmasına rağmen, bugün dünyanın özellikle azgelişmiş ülkelerinde kişilerin gelirleri yerine daha çok tüketimleri vergilendirilmektedir. Tüketim üzerindeki vergiler dolaylı niteliktedirler. Yansıtılması kolay, tahsil zamanı, yeri ve mükellefi önceden kestirilemeyen, kişisel (sübjektif) özellikleri göz ardı eden, gelir idaresi açısından tahsili kolay, zahmetsiz ve verimli olan dolaylı vergiler, az gelişmiş ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de vergi yapısı içinde giderek artan bir ağırlığa sahiptirler. Bunun nedenleri arasında salınması ve tahsilinin oldukça kolay olması, anında tahsil edildiği için reel değerini kaybetmemesi ve mükellef psikolojisine uygun olmasıdır. Vergi fiyat içerisinde gizlendiği için, mükellef ödediği vergiyi fark etmemektedir. Az gelişmiş ülkelerin, gelişmiş ülke olma çabasına girenlerinin adlandırıldığı gelişmekte olan ülkelerde, özellikle kalkınma hamlelerini gerçekleştirmek için sermayeye gereksinim duyarlar. Bu gereksinim ise bu ülkelerin büyük boyutlarda finansman açığının oluşmasına neden olmaktadır. Kalkınma çabalarının yanı sıra; devletin fonksiyonlarında meydana gelen değişmeler, teknolojik gelişme, tüketici alışkanlıklarının değişmesi vb. gibi etkenler de kamunun finansman gereksinimini artırmaktadır. Artan finansman gereksinimine rağmen kamunun gelirleri aynı oranda artırılamamaktadır. Ancak vergi sistemi içindeki dolaylı vergilerin özellikle mükelleflerin vergiye karşı oluşabilecek tepkilerini minimize etmesi bakımından ekonomi yönetimini elinde bulunduranlar, dolaylı vergilere ağırlık vermekte sakınca görmemektedirler. Türkiye’de kamunun finansman gereksiniminin artması nedeniyle dolaylı vergiler ve borçlanma aktörleri sıkça kullanılmaktadır. Her iki aktörün kullanılması, özellikle gelir dağılımını olumsuz yönde etkilemektedir. Çünkü gelir düzeyi düşük olan gruplar, gelirleri içinde en fazla dolaylı vergileri ödemektedirler. Aynı zamanda almış oldukları ürünlere vermiş oldukları vergi tutarı, gelir düzeyi yüksek olanlarla aynıdır. Her ne kadar –kayıt dışı ekonomi bir tarafa bırakılacak olursa- genellik ilkesine uyulmuş olsa da, bir açıdan vergide adalet ilkesinden uzaklaşılmış olmaktadır. Devlet borçlanırken hep aynı aktörleri –üst gelir grubu- kullandığı için, gelir dağılımını olumsuz etkilemektedir. Çünkü devlet, geliri yüksek olan kesimlerden borç almaktadır. Borç veren kişilerin o an için servetlerinde bir azalma olmasına karşın, itfa zamanında borcun ana para ve faizini almaktadırlar. Böylece en azından servetlerinin değerini korumuş olmaktadırlar. Dolaysız vergilerin adil, dolaylı vergilerin ise adil olmadığı şeklindeki genel yargı, teorik açıdan doğru kabul edilse de; Türkiye’deki uygulamalarda dolaysız vergilerin daha fazla adaletsizliğe neden olduğu da söylenebilir. Şöyle ki; ücretlilerin Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 151 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki vergileri stopaj yoluyla tahsil edildiği için, bunların vergi kaçırma veya vergiden kaçınma olanakları yoktur. Oysa ki; ticari kazanç sahibi veya serbest meslek erbabı gelirlerini, kurumlar ise kazançlarını tam olarak göstermeme olanaklarına (indirim, istisna, muafiyet ve gider müesseseleri gibi) her zaman sahiptirler. Vergiler, ekonomik ve sosyal yaşamın belirleyici unsurlarındandır. Vergilerin dolaylı ve dolaysız şekilde oluşumu; gelirin ve servetin adil dağılımını, ekonomide kayıt dışının büyüklüğünü, vergiye karşı mükellef tepkilerini, tüketimin ve üretimin yapısını, firmaların karlılık oranlarını, rekabet koşullarını gibi birçok faktörü çok yakından etkilemektedir. Vergilerin yapısının bir diğer sonucu, gelir dağılımı ile ilgilidir. Gelir dağılımındaki dengesizliklerin giderilmesi, sosyal devlet anlayışının bir sonucudur ve bunun sağlanabilmesi için belli ekonomik, sosyal ve mali politikaların uygulanması gerekmektedir. Sosyal devletin hizmet anlayışı içinde insan onuruna yaraşır düzeyde yaşam koşullarını sağlamak, devletin temel görevlerindendir. Nitekim gelir dağılımında adaletin sağlanmasının birçok olumlu yönü vardır. Bunlar arasında en önemlileri; sosyal barışa katkı sağlaması, fırsat eşitliği yaratması, istikrar ve güven ortamına zemin hazırlamasıdır. Toplam vergi gelirleri içerisinde dolaylı vergilerin oranının artması her ne kadar vergilendirmede adaletsizliğe yol açsa da, kriz dönemlerinde kamu finansmanının sürdürülebilir bir yapı göstermesinde, dolaylı vergilerin tahsilat etkinliğinin katkısı ihmal edilemez. Gelirin vergilendirilmesi ise, kamuoyunu en çok meşgul eden vergi tartışmalarının temelini oluşturmaktadır. Vergi sistemi, stopaj yoluyla vergilendirme hariç, gerçek kişilerin gelirlerinin vergilendirilmesinde başarısız olmuştur. Ancak, dolaysız vergiler tartışılırken, iktisadi yapının vergi sistemi üzerindeki etkisi gözardı edilmemelidir. Gelir, mevcut sermaye birikimi kullanılarak yaratılır; dolaysız vergilerin esas kaynağı ise, sermaye birikimidir. Ülkemizde, kişi başına düşen sermaye birikimi genelde karşılaştırma yaptığımız gelişmiş ülkelere kıyasla oldukça düşüktür. Dolayısıyla, gelir üzerinden alınan vergilerin payının yükselmesi ekonomik gelişmişlikle paralel bir yapı gösterecektir. Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin biricik amacı sanayileşmektir. Kalkınmaları için gerekli sermaye genellikle özel sektörde mevcut olmamaktadır. Bu boşluğu doldurmak devlete düştüğü zaman, ya vergi veya borçlanma kalemlerine başvurulur. Vergiler içinde üretici kesimin tepkisinden çekindiği ve üretimi de teşvik etmek istediği için, politik olarak gelir, kurumlar ve servet vergilerine başvurmaz. Daha kolay bir araç olan tüketim üzerinden alacağı dolaylı vergilere yönelir. Sadece tahsilatından gelen avantajların yanı sıra mali anestezinin yaşanması, yükümlülerinin örgütlenmiş olmaması, mali erozyondan en az zarar görmesi gibi nedenlerden dolayı, devletin de işine gelmektedir. Dolaylı vergilerin ağırlıkta olduğu gelişmemiş ekonomilerde, kayıt dışı ekonominin büyüklüğü de dikkati çekmektedir. Vergi oranlarının yüksek, denetimin zayıf, devlete güvensizliğin, cezaların caydırıcılıktan yoksun, siyasi kaygılar nedeniyle kayıt dışılığa göz yumuluyor olması gibi faktörler, kayıt dışı ekonomiyi cazip kılmaktadır. Dolaylı vergilerin yükümlüleri her ne kadar herkes olsa da; bu vergileri tersine artan oranlı olarak ödeyen düşük ve orta gelirli kesimleri daha çok etkilemektedir. Gelirlerine oranla daha fazla vergi ödedikleri için, adil olmayan bir vergi yapısı sergilenmektedir. Bunun yanı sıra bu kesimlerin büyük çoğunluğu itibariyle ücret geliri elde ettikleri düşünülürse, kaynakta stopaj yöntemiyle gelir vergisi 152 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI kesilmektedir. Hem kaynakta kesilen gelir vergisini ve hem de harcamaları esnasında alınan tüketim vergilerini yükümlüleri, kaçırma ve yansıtma olanağı bulamamaktadırlar. Oysa ki; üretici kesim ürettiğini veya elde ettiği geliri tam olarak yansıtmayarak, kendilerine sağlanan vergisel teşviklerle (muafiyet, istisna, indirim gibi) ve örgütlenmeleri sayesinde düşük vergiye tabi olabilmektedirler. Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler; vergi gelirlerini artırmak, vergi yükünün dağılımında adaleti sağlamak, herkesin vergiye katılımını sağlamak için vergi tabanını genişletmeleri gerekmektedir. Vergi tabanının genişletilmesi için vergi oranlarının makul seviyelere çekilmesi, mali yükümlülüklerinin katlanabilir, üretimi, istihdamı ve ihracatı artırıcı bir noktada olması gerekir. Vergi sisteminde bu değişiklikler yapılırken, vergi idaresi, yargısı ve cezaları da yeniden yapılandırılmalıdır. Vergi idaresi bilişim teknolojilerini kullanmalı, vergi yargısı zaman kaybı olmadan çözümlemelere gitmeli, denetim etkin ve kapsamlı olmalı ve vergi cezaları caydırıcı olmalıdır. KAYNAKÇA Ağbal, N. (2001) “OECD Üyesi Ülkelerde Vergi Yükünün Gelişimi-II”, Yaklaşım, Ağustos, Sayı:104. Akalın, G. (2002) , Türkiye’de Piyasa Ekonomisine Geçiş Süreci ve Ekonomik Kriz, TİSK Yayını, 215, Şubat, Ankara. Aksoy, Ş. (1998), Kamu Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul. Altay, A. (2003) “ Geçiş Ekonomilerinde Devletin Ekonomik Rolleri, Görevleri ve KOBİ’lerin Durumu” erişim:30.09.2007,<www.econturk.org/ Turkiyeekonomisi/gecis.pdf > Armaoğlu, F. (1997), 20.Yüzyıl Siyasi Tarihi, Cilt1-2:1924-1995, 11.b., Alkım Yayınları, İstanbul. Arsan, H.Ü. (1968), Vergi Yükü Üzerine Bir İnceleme, Ankara Üniversitesi Basımevi, Ankara. Batırel, Ö.F. (1984), Maliye Politikası ve Gelişmekte Olan Ülkeler, Okan Dağıtımcılık Yayıncılık, İstanbul. Batırel, Ö.F. ve Uçkun, İ. (1991), Türkiye’de ve OECD Ülkelerinde Vergi Yükü, İTO Yayını, No:1991/10, İstanbul. Bulutoğlu, K. (1988), Kamu Ekonomisine Giriş (Devletin Ekonomik Bir Kuramı), 4.b., Filiz Kitabevi, İstanbul. Çağan, N: (1982), Vergilendirme Yetkisi, Kazancı Hukuk Yayınları, İstanbul. DPT (2006), Vergi, 9.Kalkınma Planı (2007-2013) Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara. DPT(2007) 2007 Programı Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), Ankara Erginay, A. (1988-b) Vergi Hukuku (İlkeler-Vergi Tekniği-Türk Vergi Sistemi), 16.b, Savaş Yayınları, Ankara EU (2005), Structures of The Taxation Systems in the EU, 2005 Edition. Fevzioğlu, B. (1998), “Türk Vergi Sistemi Hakkında Görüşler”, Prof.Dr.Salih Şanver’e Armağan, Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi, Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 153 Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki Yayın No:10, İstanbul, 227-232. Gemmell N. and Morrissey O. (2005),“ Distribution and Poverty Impacts of Tax Structure Reform in Developing Countries:How Little We Know”, Development Policy Review, 23 (2,: 131-144. Greenaway, D. and Milner, C. (1991) “Fiscal Dependence on Trade Taxes and Trade Policy Reform”, Journal of Development Studies, 27 (2), 95–132. Haller, H. (1974), Maliye Politikası, (çev: Salih Turhan), İstanbul Üniversitesi, Yayın No:1981, Fakülteler Matbaası, İstanbul. Horoz, F.Ş. (1993), İhracat Büyümesi Ekonomik Kalkınma İlişkisi, Maliye Bakanlığı, APK Başkanlığı, Yayın No:336, Ankara. Japonya Maliye Bakanlığı, Japonya 2006 Mali İstatistikleri, Aylık Politik İstatistik Araştırmalar Enstitüsü, <http://www.mof.go.jp/english/fsj2006/2006.htm> Kaldor, N. (1996), Harcama Vergisi, (çev.: M.Çetin Hacıosmanoğlu), Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, No:4, Ankara. Kırbaş, S. (1998), “Türk Vergi Sisteminin Sorunları ve Öneriler”, Prof.Dr.Salih Şanver’e Armağan, Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi, Yayın No:10, İstanbul, 291-300. Kızılot, Ş. (2004), “Vergiler Dolaylı Geliyor”, Hürriyet, 7 Ekim. Korkmaz, E. (1982), Vergi Yapısı ve Gelişimi, İstanbul Üniversitesi, Yayın No:2989, İstanbul. Köklü, A. (1997), İktisat İlmine Giriş, 3.b., Sevinç Matbaası, Ankara. McConnel, C. R.and Brue S.L. (1999), Macroeconomics Principles, Problems and Policies, 13.b, McGraw-Hill, Inc. Mintz, J. (2003) ‘Growth and Taxes: Some Implications for Developing Economies’(der) J. Martinez-Vazquez and J. Alm Public Finance in Developing and Transitional Countries: Essays in Honour of Richard Bird içinde. Murray, M. N (2002) “ Tax Policy and Economic Development in Maine:A Survey of the Issues”, Margaret Chase Smıth Center For Publıc Polıcy, University of Maine. Musgrave, R.A. and Musgrave, P.B. (1989), Public Finance in Theory and Practice, 5.Edition, Mc Graw-Hill International Editions. Muter, N.B.ve Sakınç, S. vd.(1993), Mükelleflerin Vergi Karşısındaki Tutum ve Davranışları Araştırması (Manisa İli Vergi Mükellefleri Üzerine Bir Anket Çalışması), Manisa. Muter, N.B. (1989), Türkiye Ekonomisinde Mali Yapı (Kurumsal ve Kuramsal Bir Yaklaşım), Dokuz Eylül Üniversitesi, Manisa. Nadaroğlu, H. (1992), Kamu Maliyesi, 8.b., Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul. OECD (2006), Revenue Statistics of OECD, Member Countries, Paris. OECD (2005), Revenue Statistics 1965–2004, Paris. Öncel, M. ve Kumrulu, A. vd. (2002), Vergi Hukuku, 10.b, Turhan Kitabevi, Ankara. 154 Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 H.M. AY, E. TALAŞLI Öz, E. ve Vural, T. (2005), “Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya”, Maliye Dergisi, S:149, Mayıs-Aralık, 105-123. Öz, E. ve Akdemir, T. (2002), “ABD Vergi Sistemi”, Vergi Sorunları, S:168. Palamut, M.E. ve Yüce, M. (2002) “Türkiye’de 1980-2000 Döneminde Gerçekleşen Gelir Dağılımının İstenen Vergi İle Eğitim ve Sağlık Harcamaları İlişkisi”, Türkiye’de 1980 Sonrası Mali Politikalar, XVI.Türkiye Maliye Sempozyumu, Celal Bayar Üniversitesi, İ.İ.B.F.Maliye Bölümü, Manisa, 379-399. Pınar, A. (2002) “Kayıtdışı Ekonomi ve Vergi Kaybı-Türkiye İçin İller Bazında Bir Tahmin”, Ekonomik Yaklaşım, Sonbahar, Sayı:45. Pınar, A. (2004), Vergiyi Kim Ödüyor ve Kamu Harcamalarından Kimler Yararlanıyor?, TESEV, Ankara. Schneider, F. (2004). Helsinki Center of Economic Research, Discussion Paper. Selçuk, G. N. (2002), “Türkiye’de 1980 Sonrası Vergi Politikalarının Seyri”, Atatürk Üniversitesi İ.İ.B.F.Dergisi, C.:16, S.:5-6, Erzurum, 41-62. Stern, N. (1998), The Future of the Economic Transition, erişim tarihi: 30.09.2007, <www.ebrd.com/pubs/econo/wp0030.pdf> Süngü, Y. (2006), “Ülkemizde Ücret Üzerindeki Mali Yükümlülükler ve Bunların AB-OECD Ülkeleri ile Karşılaştırması”, Sosyal Güvenlik Dünyası, S:39, Eylül-Ekim, 53-58. Şeker, S. (1997), Türkiye’de Ücretliler Üzerindeki Vergi Yükü, Türk Harb-İş Sendikası, Ankara. Talas, C. (1999), Ekonomik Sistemler, İmge Kitabevi, 5.b, Ankara. Tanzi, V. (1987) ‘Quantitative Characteristics of the Tax Systems of Developing Countries’, in D. Newbery and N. Stern (eds), The Theory of Taxation forDeveloping Countrie, Oxford: Oxford University Pres. TEPAV-EPRİ (2005), Mali İzleme Raporu, Ankara. TİSK (2001), Krizden Çıkış İçin Zorunlu İstikamet:Vergi ve Bürokrasi Reformları, Ankara. TOBB, (1992), Vergi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, TOBB Yayını, No:244, Ankara. Tuna, O. ve Yalçıntaş, N. (1994), Sosyal Siyaset, Filiz Kitabevi, İstanbul. Uluatam, Ö. (1995), Türk Vergi Sisteminin Temel Sorunları ve Bir Reform Önerisi, Türk Harb-İş Sendikası, Ankara. UNDP (2006), Human Development Report 2006, <http://hdr.undp.org/> Yaraşlı, G.O. (2005), Türkiye’de Vergi Reformu, Maliye Bakanlığı, APK Başkanlığı, Yayın No:367, Ankara. -(2004), Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht. <http://www.dtm.gov.tr> <http://www.erdikler.com.tr> <http://www.malihaber.com> <http://www.tspakb.org.tr> Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008 155
