kamu harcamalarının sınıflandırmasının amaçları

EK 1
KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI VE
İLKELERİ
KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRMASININ AMAÇLARI
Kamu harcamalarının sınıflandırmasının bazı amaçları söz konusudur. Bu amaçlar;
1. Veri harcama kaleminin (türünün) önemini ortaya koymak,
2. Kamu harcamalarının yansımalarını veya etkilerini sınamaya yardımcı olmak
3. Kişileri ve toplumu kamu gelirlerinin (paranın) nereye harcandığı ve sosyal refahın
kapsamı konularında aydınlatmaktır.
KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRMALARI
Kamu harcamalarının temel sınıflandırmaları, idari sınıflandırma, ekonomik sınıflandırma
ve fonksiyonel (işlevsel) sınıflandırma olmak üzere 3 türlüdür. Diğer sınıflandırmalar ise
aşağıdaki gibidir1:
Nicholson’un Sınıflandırması:
Kamu harcamalarının yeniden gelir yaratıp yaratmadığına göre yapılan sınıflandırmadır.
Buna göre kamu harcamaları; gelir yaratmayan harcamalar, dolaylı olarak gelir yaratan
harcamalar ve kısmen gelir yaratan harcamalar olarak 3 kategoride ele alınmaktadır. Bu
sınıflandırma kamu otoriteleri tarafından önem göstermektedir. Özellikle bütçe yapıcı
kurumlar (Maliye Bakanlığı) devletin bazı faaliyetlerinin ve harcamalarının (demiryolu,
posta, telefon, okullar vb) gelir yaratıcı yönünü ele alırlar. Yine de bu sınıflandırma dar
kullanımlı bir sınıflandırma olarak değerlendirilir.
Adams’ın Sınıflandırması:
Bu sınıflandırma kamu harcamalarını koruyucu harcamalar, ticari harcamalar ve kalkınma
harcamaları
olarak
3
biçimde
ele
alır.
Yeterince
iyi
bir
sınıflandırmadır.
Kamu
harcamalarını doğrudan refaha etkileri temelinde değerlendirir. Burada korumadan kasıt,
yaşamın ve mülkiyetin korunmasıdır. Bu sınıflandırmanın zorluğu ise, her harcamanın
açık bir biçimde herhangi bir kategoriye dâhil edilmeyecek olmasıdır. Dolayısıyla, pratik
amaçlara uygun değildir. Çünkü bir kamu harcaması koruyucu olabildiği gibi, aynı
zamanda kalkınmaya ilişkin olabilir.
Mill’in Sınıflandırması:
Bu sınıflandırmaları yapan yazarlar:
Joseph Shield Nicholson (1850–1927); İngiliz iktisatçı
Henry Carter Adams (1851–1921); Amerikalı iktisatçı
John Stuart Mill (1806–1873); İngiliz iktisatçı
Wilhelm Roscher (1817–1914); Alman iktisatçı
George Findlay Shirras (1885–1955); Hindistanlı iktisatçı
Hugh Dalton (1887–1962); İngiliz politikacı ve iktisatçı
Gustav Cohn (1840–1919); Alman iktisatçı
Carl C. Plehn (1867); Amerikalı iktisatçı
Arthur Cecil Pigou (1877–1959); İngiliz iktisatçı
1
Bu sınıflandırmaya göre kamu harcamaları gerekli harcamalar ve isteğe bağlı (optional)
harcamalar olarak 2 türlüdür. Ancak, bu önceliğin ve ayrımın nasıl belirleneceği ve hangi
harcamaların isteğe bağlı olacağı epey tartışmalıdır.
Roscher’in sınıflandırması:
Roscher, kamu harcamalarını aciliyet (önem) derecesine göre; gerekli harcamalar, yararlı
(yardımcı)
harcamalar
ve
lüzumsuz
(superfluous)
harcamalar
olarak
3
biçimde
sınıflandırmaktadır. Burada, gerekli harcamalar ertelenemeyen harcamalardır. Yararlı
harcamalar
ise
ara
sıra
ertelenebilen
harcamalardır.
Bu
sınıflandırma,
Mill’in
sınıflandırmasıyla benzerlik gösterir ve harcamalar arasındaki ayrım açık değildir.
Shirras’ın Sınıflandırması:
Bu sınıflandırmada kamu harcamaları birincil harcamalar ve ikincil harcamalar olarak 2
çeşittir. Buna göre, devletin birincil (temel) işlevleri için yaptığı harcamalar birincil
harcamaları oluşturur. Birincil harcamalara örnek olarak savunma harcamaları, hukuk ve
düzen harcamaları, borç ödemeleri gösterilebilir. Bunların dışındaki kamu harcamaları ise
ikincil harcamalar olarak kabul edilmektedir.
Dalton’un Sınıflandırması:
Bu sınıflandırmada kamu harcamaları bağışlar ve satın alma fiyatı temel alınarak
sınıflandırılır. Devlet harcama yapıyor ancak herhangi bir mal ve hizmet elde etmiyorsa
bu bir bağış harcamadır. Devlet harcama yapıyor ve sonucunda bazı mal ve hizmetleri
elde ediyorsa buna satın alma fiyatı adı verilir. Bazen bu 2 tür harcama birlikte
yapılmaktadır. Örneğin, devlet bazı hizmetler için bir fiyat öderse ve bu fiyat piyasa
fiyatından yüksek olursa, aradaki fark bağış harcama olacaktır. Bu anlamda, ödenen
faizler bağış harcamadır. Mantıksal olarak iyi bir sınıflandırma olmakla birlikte, her
harcamanın ne kadarının bağış olup, ne kadarının satın alma fiyatı
olduğunun
belirlenmesi neredeyse olanaksızdır.
Cohn ve Plehn’in Sınıflandırması:
Kamu harcamaları sonucunda ortaya çıkan faydanın boyutları ve kapsamı göz önüne
alınarak yapılan sınıflandırmadır. Bu sınıflandırmada 4 tür kamu harcaması ayrımı vardır.
Bunlardan ilki, tüm toplumun ortak faydası için yapılan harcamalar, ikincisi, bazı kişilere
özel fayda sağlayan harcamalar (en alt gelir grubuna yönelik harcamalar), üçüncüsü, bazı
kişilere özel fayda sağlamakla birlikte aynı zamanda tüm topluma fayda sağlayan
harcamalar ve dördüncüsü, belirli kişilere özel fayda sağlayan harcamalardır. Ancak, bu
sınıflandırmaya göre de harcamalar arasında tam bir ayrım yapmak zordur.
Pigou’nun Sınıflandırması:
Bu sınıflandırmada kamu harcamaları transfer harcamaları ve transfer dışı (non-transfer)
harcamalar olarak 2 temel ayrım çerçevesinde incelenmektedir. Transfer harcamaları
borç faizlerini, emekli aylıklarını, sağlık ve işsizlik sigortasını vb. kapsamaktadır. Transfer
dışı harcamalar ise savunma, eğitim, yargı, posta hizmetleri gibi hizmetler için yapılan
harcamalardan oluşmaktadır.
KAMU HARCAMALARININ İLKELERİ
Bazı
yazarlar
gerçekleştirmek
devletin
için
kamu
yapmış
hizmetlerini
olduğu
finanse
harcamaların
etmek
belli
ve
diğer
ilkeler
politikalarını
doğrultusunda
gerçekleştirilmesi gerektiğini ileri sürmektedir. Bu ilkeler harcamacı kuruluşlar açısından
çeşitli kuralları ve yönetsel talimatları kapsamakla birlikte, kamu harcamalarından
beklenen işlevlerin değişmesine paralel olarak zamanla gözden geçirilmesi gereken
ilkelerdir. Bu bağlamda, kamu harcamalarının 4 ana ilkesinin olduğu savunulmaktadır.
Fayda İlkesi:
Pigou tarafından ileri sürülmüş olan bu ilke devletin kamu harcaması politikalarını
belirleyen temel ilke olarak görülmektedir. Bu ilkeye göre, devlet toplumun refahını
sağlamak için kurulmuş bir organizasyon olduğundan, yaptığı harcamalarda toplum
refahını dikkate almalıdır. Bu noktada, kamu harcamalarının sosyal faydayı maksimize
edecek şekilde planlanması gerektiği (toplumun kamu harcamalarından “maksimum
toplam faydayı” sağlaması gerektiği) ileri sürülmektedir. Fayda ilkesine göre ayrıca, her
türden kamu harcamasının (eğitim, sağlık, ulaştırma vb.) marjinal sosyal faydasının 2 aynı
olması gerektiği vurgulanmaktadır.
Marjinal sosyal fayda (MSB), bir malın sağladığı özel marjinal fayda ile aynı malın ortaya
çıkardığı dışsal faydaların toplamına eşittir. Diğer bir deyişle, MSB bir malın tüm topluma
sağladığı toplam marjinal faydayı ifade etmektedir. MSB’nin matematiksel gösterimi şu
şekildedir:
MSB=MBözel+MBdışsallık
Bu kavram pozitif dışsallıkların varlığı durumunda, etkinliğin değerlendirilmesi için
kullanılmaktadır. MSB hesaplanırken, bireysel marjinal faydalar “dikey olarak” toplanır.
Yani, her bir birim malın ortaya çıkardığı marjinal faydanın toplanması gerekmektedir.
Matematiksel ifadeyle:
MSB(Q)=MBözel(Q)+ MBdışsallık(Q)
Örneğin, bir firmanın kentin merkezine yakın terkedilmiş bir sanayi bölgesinin bir kısmını
satın almayı ve yeniden geliştirmeyi düşündüğünü varsayalım. Bu tür yerler kahverengi
alanlar olarak adlandırılırlar ve çirkin ve kirli yerler olduklarından birçok kent açısından
büyük sorun oluştururlar. Bu alanların yeniden geliştirilmesi büyük bir dışsal fayda
sağlar. Bu durumda, firmanın elde ettiği marjinal faydanın fonksiyonunun aşağıdaki gibi
olduğunu varsayalım:
MBö(Q)=2000-5Q
Burada, Q, yeniden geliştirilen dönüm miktarıdır. Ayrıca, her bir dönümün geliştirilmesi
kente 100 YTL’lik fayda sağlamaktadır. Yani,
MBd(Q)=100
2
Tasarruf İlkesi:
Devletin sahip olduğu fonları harcarken tasarruf (ekonomi) yapması gerektiğini ileri süren
ilkedir. Buna göre, devlet harcamaya konu olan hizmetin gerektirdiğinden fazla harcama
yapmamalıdır. Ayrıca, harcama yapılırken ekonominin üretken kapasitesinin artırılması
doğrultusunda hareket edilmelidir. Böylece, dolaylı olarak maksimum sosyal fayda
ilkesinin de gerçekleşmiş olacağı varsayılmaktadır. Ancak, Keynesyen iktisadi düşüncenin
ortaya
çıkışı
sonrasında
sosyal
devlet
anlayışının
yaygınlık
kazanması
kamu
harcamalarında tasarruf ilkesinden kısmen uzaklaşılması sonucunu doğurmuştur.
Yaptırım İlkesi:
Bu ilke kamu fonlarının harcanmasında değişkenliği kontrol etmeye dönük önemli bir
ilkedir. Bu ilkeyle, bir harcamacı kuruluşun belli bir sınırı aşan harcamaları daha üst
düzeydeki yönetsel kurumlar tarafından yaptırıma (cezaya) tabi tutulmaktadır. Bazı
bürokratların kamu harcamalarını gerçekleştirirken sorumsuzca davranma eğiliminde
oldukları iddiası, bu tür uygulamaları engellemek amacıyla yaptırım ilkesinin önemini
ortaya koymaktadır. Bu ilke tasarruf ilkesi ile uyumlu bir ilke olarak kabul edilmektedir.
Böylece, bu ilke dolaylı olarak fayda ilkesi ile de ilişkili hale gelmektedir.
Artık İlkesi:
Kamu harcamalarının kamu gelirlerinden daha düşük tutulması veya en azından kamu
gelirleri ile eşit düzeyde tutulması ilkesidir. Bu ilke, denk bütçe anlayışını savunmakta,
devletin borçlanmasını kişilerin borçlanmasında olduğu gibi, kabul edilemez bir durum
olarak görmektedir. Özellikle üretken olmayan hizmetler için borçlanmaya gidilmesine
kesinlikle karşı çıkan bir görüştür. Bu ilke sadece acil durumlardaki borçlanmayı kabul
etmektedir. Ancak, artık (surplus) ilkesi de aynen tasarruf ilkesi gibi sosyal ve
müdahaleci devlet anlayışının bir gereği olarak günümüzde kullanılan bir ilke olmaktan
hemen hemen çıkmıştır. Kamu harcamaları uzun yıllardır yalnızca kamu hizmetlerini
gerçekleştirmek amacıyla değil, gelir dağılımını iyileştirme ve ekonomik istikrar amacıyla
da kullanılan en önemli araçlardan biri durumundadır.
Bu alanın yeniden geliştirilmesinin marjinal sosyal faydasını (MSB) gösteren fonksiyon ise
şu şekilde bulunur:
MSB(Q)=MBö(Q)+MBd(Q)=(2000-5Q)+100=2100-5Q