idare hukukunu etkileyen anayasal ilkeler sosyal
advertisement
İDARE HUKUKUNU ETKİLEYEN ANAYASAL İLKELER SOSYAL DEVLET İLKESİ Sosyal devlet ilkesinin ne olduğunu ve özelliklerini Anayasa Hukuku dersinden bildiğinizi kabul ediyoruz. Dolayısıyla bunu bildiğinizi varsayarak devam edeceğiz. İdare sosyal devlet ilkesini hayata geçirmek üzere bir takım tedbirler almakta, bu tedbirleri uygular. Bunun pek çok örneğini günlük hayatınızda görebilirsiniz. Mesela idare hukukunda, dezavantajlı gruplar dediğimiz; çocuklar, kadınlar, yaşlılar için bir takım pozitif ayrımcılık denilebilecek imkânlar ve ayrıcalıkların tanınması sosyal devlet ilkesinin bir gereğidir. Tabi sosyal devlet bir Anayasal bir tercihtir, Anayasa böyle bir devlet yapısı tercih ettiği için sosyal devlet olunduğu kabul edilir. Dolayısıyla sosyal devletin de nasıl bir idaresi olması gerektiği sorusunun cevabını vermemiz gerekiyor. Sosyal devlet ilkesi gereği idarenin, yukarıda ifade edildiği gibi dezavantajlı gruplara fırsat eşitliği tanıyacak bir takım düzenlemeler yapması gerekir. Kamu hizmetinin kurulması ve işleyişinde toplumun fırsat eşitliğini sağlamaya yönelik tedbirler alması gerekir. Öğretimin tamamen ücretsiz olması gibi, üniversite öğretiminde (birinci öğretimde) hiç harç alınmaması gibi hayatımızı doğrudan ilgilendiren örnekler vardır. Bunlar sosyal devlet ilkesinin idare hukukuna yansımalarıdır. Ayrıca belediyelerin mor çatı adı altında kadınlara yönelik bir takım faaliyetler yürütmektedir. Hatta mikro kredi adı altında kadınlara yönelik hizmeti, kadın istihdamını arttırmak, kadın iş gücünü arttırmak, ekonomiye kazandırmak için geri ödemesiz veya uzun vadeli faizsiz bir takım kredi olanaklarının sağlanması gibi uygulamalar sosyal devlet ilkesinin idarenin faaliyetleri olarak hayata geçirilmesinin örnekler olarak gösterilebilir. Bütün bunlar sosyal devlet olmanın gereğidir. Belli bir yaşa kadar bütün vatandaşların sağlık hizmetlerinden ücretsiz yararlanması ve sağlık güvencesine sahip olması, idari faaliyetlere sosyal devlet ilkesinin yansımasıdır. Sosyal devletin ne kadar işlevsel olabileceği, idarenin ne kadar sosyal bir devlete dönüşebileceği hem bir tercih meselesi hem de bir imkân meselesidir. Fakat sosyal devlete yönelik eleştiriler de vardır. Ancak bu husus anayasa hukuku derslerinde muhtemelen tartışılmıştır. Örneğin liberal düşünce taraftarları veya savunucuları sosyal devletin insanı tembelleştirdiğini, çalıştırmadığını dolayısıyla da bir takım sosyal imkânlardan yararlanarak, toplum içinde yaşamaya teşvik ettiği gibi bir takım eleştiriler ileri sürülmektedir. Tabi ki bunlar bu dersin konusu değildir. Sadece hatırlatmak için ifade etmekle yetiniyoruz. EŞİTLİK İLKESİ Eşitlik ilkesi idare hukukunu etkileyen Anayasal ilkelerdendir. Anayasa’daki bu ve diğer ilkeler adeta, idare hukukunda somutlaşıp hayata dokunarak somut bir imkân haline gelmektedir. Bu nedenle Anayasal ilkeler bu ders boyunca çeşitli örneklerle anlatılmaya çalışılacaktır. Örneğin kamu hizmetine girme hakkı vardır. Kamu hizmetine her Türk vatandaşı girebilir. Dolayısıyla objektif olarak yapılmış düzenlemelere uygun nitelikleri taşıyan herkesin kamu hizmetine girme hakkı vardır, diyerek eşitlik ilkesine atıfta bulunulmaktadır. Kamu mallarından yararlanma anlatılırken de eşitlik ilkesinden bahsedilmektedir. Eşitlik ilkesini, Anayasanın 10.maddesi ile düzenlenen, kanun önünde eşitlik olarak anlıyoruz. Kişiler arasında dil, ırk, mezhep cinsiyet vb konularda herhangi bir ayırım yapılmamasını ifade etmektedir. Eşitlik ilkesi, Anayasa Mahkemesi kararları ile de kabul edildiği üzere, aynı hukuki statü içindeki kişilerin aynı haklara sahip olmasını ifade etmektedir. Dolayısıyla, mutlak bir eşitlikten değil aynı statüde içindeki bulunan bireyler arasındaki eşitlikte bahsediyoruz. Bu nedenle bazı dezavantajlı gruplara yönelik pozitif ayrımcılık sağlayan düzenlemeler, ki bunlar Anayasa ile de kabul edilmiştir, eşitlik ilkesine aykırılık teşkil etmez. İDARE HUKUKUNUN KAYNAKLARI ANAYASA İdare hukukunun kaynakları, idare hukukunun oluşumu ve idari kararlar alınırken veya idari faaliyeteler yürütülürken nelerin göz önünde bulundurulduğu ve idare hukukunun nereden zuhur ettiğine ilişkin bir meseledir. Tabi ki idare hukukunun öncelikli kaynağı Anayasa’dır. Anayasa’da idareyi ilgilendiren bir bölüm vardır. İdare başlıklı bir bölüm vardır. O başlıkta idareye ilişkin bir takım düzenlemeler yapılmıştır. Mesela “Kanuni İdare” ilkesi vardır. “İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür, kanunla düzenlenir” hükmü bir Anayasal ilkedir. Keza idarenin yargısal denetimi bir Anayasal ilkedir. Anayasa’nın 125. Maddesi, idarenin tüm eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır ve herkes dava açma imkânına sahiptir, demektedir. Bunların dışında da, idarenin faaliyetlerini ilgilendiren ilkeler ve düzenlemeler bulunmaktadır. Anayasa’nın 127. maddesi yerel yönetimlere ilişkin, idari vesayete ilişkin ve merkezi yönetime ilişkin genel yaklaşımı ortaya koyması bakımından önemlidir. Yine dediğimiz gibi Anayasa’da idarenin faaliyetlerini ilgilendiren ve etkileyen düzenlemeler vardır. Örneğin Anayasa’da özelleştirme ve devletleştirme başlıklı bir madde vardır. Buna göre idarenin hangi durumlarda özelleştirme yapabileceği, hangi durumlarda devletleştirme yapabileceğini düzenlemiştir. Ayrıca olağanüstü hal ihlaline ilişkin hükümler vardır. Bunun gibi idare hukukunu ilgilendiren temel hükümler yani Anayasal maddeler vardır. Bu örneklerden de anlaşılacağı üzere, Anayasa hem öngördüğü ilkeler hem de doğrudan düzenlediği alanlar itibari ile idare hukukunun temel kaynağıdır. KANUN, KHK ve İDARENİN DÜZENLEYİCİ İŞLEMLERİ İkinci olarak, Anayasa’nın dışında, kanunlar ve kanun hükmünde kararnameler yer almaktadır. Tıpkı normlar hiyerarşisinde olduğu gibi kaynaklar arasında da böyle bir hiyerarşi ilişkisinden bahsetmemiz mümkündür. Kanunlar, KHK ve idarenin düzenleyici işlemleri vardır. İdarenin Düzenleyici işlemleri ise tüzükler ve yönetmeliklerdir. Ancak tüzük ve yönetmelik idare hukukunun hem kaynağı hem de idare hukukunun bir ürünüdür. Çünkü bu düzenleyici işlemleri üreten, idarenin bizatihi kendisidir. İdarenin, tüzük ve yönetmelik yaparken neleri esas alacağı bellidir. Anayasaya ve yasalara aykırı olmamayı esas alacaktır. Ama bunlar aynı zamanda bir idari işlemdir. Dolayısıyla düzenleyici idari işlemler üreticiler bakımından veya idare hukuku bakımından belki bir kaynak değildir. Çünkü idare bir yönetmelik yaparken, tüzük yaparken Anayasa’ya ve kanuna bakacaktır. Ancak yönetmelik ve tüzük, aynı zamanda uygulayıcılar bakımından İdare Hukukunun bir kaynağıdır. Örneğin, öğrenci disiplin yönetmeliğini YÖK yapmaktadır. YÖK bakımından yönetmelik bir kaynak değildir. Çünkü o yönetmeliği hazırlarken nelere dikkat edileceği bellidir. YÖK Anayasaya ve kanununa bakacak ve onlara uygun bir yönetmelik hazırlayacaktır. Ama aynı yönetmelik ve aynı tüzük üniversiteler için ise bir idare hukuku kaynağıdır. Çünkü üniversite öğrencilerinin davranış kuralları bir disiplin işlemi ile tespit edilmekte, disiplin düzeni ve uygulamaları bu kararlar ile sağlanır. tesis ederken o yönetmeliğe uygun davranması gerekmektedir. ULUSLARARASI SÖZLEŞMELER İdare hukukunun bir diğer kaynağı tarafı olduğumuz uluslararası sözleşmelerdir. Bu uluslararası sözleşmeler idare hukuku alanında veya çok farklı alanlarda değişiklikler yapmayı zorunlu kılabilmektedir. Mesela devlet gümrük birliği anlaşmasına taraf olduğunda, gümrüklere ilişkin bu anlaşmadan kaynaklanan bir takım kurallar öngörmektedir. İdare gümrükleri bu sözleşmeye uygun hale getirmek zorundadır. Keza devletin tarafı olduğu başka uluslararası sözleşmeler, idari teşkilatta bir takım değişiklikler yapmayı gerektirmektedir. İdarenin de bu sözleşme kapsamında ilgili değişiklikleri yapması gerekebilmektedir. AB adaylık süreci ve tarafı olduğumuz AİHS de idare hukukumuzu etkileyen uluslararası sözleşmelerdir. Danıştay’ın da özellikle AİHS ve sözleşme organlarının almış olduğu kararları bilhassa referans aldığı mahkeme kararları bulunmaktadır. Demek ki, tarafı olunan uluslararası sözleşmeler idare hukuku bakımından önemli bir diğer kaynak teşkil etmektedir. ÖRF VE ADET KURALLARI Bir diğer tartışmalı mesele, acaba örf ve adet kuralları idare hukukunda bir kaynak olarak değerlendirilebilir mi? Bir kuralın örf ve adet kuralı olması için toplumda uzun süreden beridir uygulanıyor olması gerekir. Toplumda bu kurallara uymak konusunda bir inanç olması gerekir. Ayrıca bu kuralların mevcut kanunlara aykırı olmaması gerekir. Ve iyi olması gerekir. Aksi halde o kurala örf kuralı diyemeyiz. İdari yargıda, mahkemenin önüne gelen bir uyuşmazlıkta örf ve adet kuralına dayanarak bir karar verilebilir mi? İdare hukukçularının büyük bir kısmı örf ve adet kurallarının idare hukukunun bir kaynağı olamayacağını ileri sürmektedirler. Çünkü idare hukukunun nitelikleri itibariyle buna müsait olmadığını savunuyorlar. İdare hukukunda örf ve adet kurallarına eş değer anlama gelen idari teamüllerin bir anlam ifade ettiği belirtiliyor. Bunun yanlış olduğunu düşünüyoruz. Çünkü idare hukukumuzda da örf ve adet kurallarının hem pozitif hukukta hem de uygulamada bir takım örnekleri bulunmaktadır. Örneğin Köy Kanunu’na göre köylerin nasıl idare edileceği belirtilmiştir. Ancak bu kanunun bir hükmüne göre nüfusu 150’nin altında olan veya nasıl idare edileceğine dair bir düzenlenme bulunmayan köylerin veya oradaki yerleşim alanlarının, bugüne kadar nasıl idare edilmişlerse yine aynı şekilde yönetilmeye devam edecekleri ifade edilmektedir. Dolayısıyla kanunla, bir yerdeki mevcut bir uygulama biçimini, bir örf ve âdeti bir hukuk kuralı olarak tanıyorsunuz. Bir başka örnek ise, meslek odalarına ilişkin bir kanunlarda görmek mümkündür. Bunlar kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşudur. Bunların üyeleri bulunmaktadır. Dolayısıyla üyeleri ile ilişkileri ve üyelerinin üzerinde hukuki yaptırım uygulayabilmeleri söz konusudur. Keza üyeleri arasındaki uyuşmazlıkları çözebilmektedirler. Bunların mevzuatına göre; meslek odaları bu tür düzenlemeler yaparken veya karar verirken, o bölgedeki ticari örf ve kuralları da esas alabilmektedir. Dolayısıyla böylece idare bir örf ve adet kuralını hukuk kuralı olarak kabul etmiş oluyor. İdari teamül hem oluşumu bakımından hem sonuçları bakımından farklı bir şeydir. Çünkü idari teamül toplumdan zuhur eden bir kural değildir. İdarenin süreklilik arz eden uygulamasıdır. Dolayısıyla burada bunu bir örf ve adet kuralı ile eşdeğer saymak doğru değildir. Oluşumu bakımından bir farklılık vardır. Niteliği bakımından bir farklılık vardır. Örf ve adet kuralları hukukun kaynağı olabilirken, idari teamül kuralları olsa olsa idarenin uygulamaları bakımından bir kaynak teşkil edebilir. O nedenle ikisi arasında bir farklılıklar vardır. Mesela bir kanunu uygularken idare, örneğin öğrencilere ilişkin bir kanunu varsayalım bütün öğrencilere aynı şekilde uygulamışsa aynı şekilde yorumlamışsa; idarenin bu konuda bir teamülü oluşmuş, idare bu kanunu böyle uyguluyor denilir. Dolayısıyla böyle bir teamül oluşması durumunda, size de aynı teamülün uygulanmasını beklentisi içine girersiniz. Eğer idare böyle bir teamülden vazgeçerse bunu önceden ilgililerle paylaşması gerekir ki insanlar idarenin artık bu teamülden vazgeçtiğini başka bir uygulamaya geçtiğini anlamış olsun. Daha da enteresan olanı acaba idarenin hukuka aykırı uygulamaları süreklilik arz etse bile bir teamüle dönüşebilir mi? Bir örnekle açıklamak gerekirse; İstanbul’da çok sayıda, hakkında yıkım kararı olan bina vardır. Ancak bunların hemen hemen hiçbiri uygulanmıyor. İdare yıkım kararı alıyor, tutanak düzenliyor, para cezasını kesiyor. Böylece idare kanundaki yükümlülüklerini yerine getiriyor. Ondan sonra idareye niye yıkmıyorsun diye sorulduğunda; araç gerecim veya personelim yetersiz veya yıkım için ihale açtım ihaleye giren yok gibi cevaplar alınmaktadır. Çünkü idare vatandaşla karşı karşıya gelecek bir iş yapmak istemeyebilir. Diyelim ki idare İstanbul’daki onlarca kaçak binayı yıkmazken sizin binanızı tespit ederek size yıkmanız için otuz gün süre verdi. Siz de binayı yıkmadığınız takdirde idare yıkımı gerçekleştirmeye başladı. Böyle bir durumda idare hukukçularının da cevap veremediği sonuçlar ortaya çıkabilir. Dolayısıyla idari teamül dediğimiz şey de (aradaki farkı kaçırmamak gerekir) bir hukuka aykırılık yoktur. Sadece idarenin ya takdir yetkisi çerçevesinde ya da yasadaki bir boşlukta veya yasanın yorumlanış tarzından kaynaklanan, süregelen düzenli bir uygulaması vardır. Burada bir hukuka aykırılıktan bahsetmiyoruz. İdare öyle bir uygulamayı tercih etmiştir. Kanuna da uygundur. Kanunu o şekilde yorumlamıştır ve bir teamül oluşmuştur. Kanunda bir boşluk vardır o boşluğu idare bir teamül ile doldurarak devam etmiştir. Bugüne kadar da bir hukuka aykırılık iddiası olmamıştır. Ama ikinci örnekte bir hukuka aykırılık vardır. Ama devam eden, aynı şekilde süregelen bir hukuka aykırılık varken, hiçbir işlem yapmazken, bir yaptırım uygulamazken, sonrasında bir yaptırım kararı alması acaba savunulabilir bir şey mi? meselesi var. Ancak bunun cevabını henüz idare hukukçuları da verebilmiş değildir. Sadece Danıştay’ın bu hususta bir kararı vardır. Buna göre: Kamu personeline ilişkin bir yönetmelik aslında uygulanması gereken bir yönetmelikken uzun yıllar boyunca idare tarafından hiç uygulanmıyor. Daha sonra bir memura uygulandığında Danıştay idareye diyor ki; sen bunu uygulamayarak aslında zımnen ilga etmiş sayılırsın. Bugüne kadar uygulamadıysan da artık bu yönetmelik zımnen ilga edilmiş sayılır. Böyle bir yorumla, böyle bir yorum tekniği geliştirerek yapılan işlemi, (yönetmeliğin uzun yıllar uygulanmadığı halde sadece bir kamu görevlisine uygulanmasına ilişkin kararı) hukuka aykırı bulmuştur. Ancak bu da bir yorumdur. Çok eleştirilebilir bir yorumdur. Yani idare kendi açık iradesiyle bir düzenleyici işlemi kaldırmadığı müddetçe iptal etmediği müddetçe zımnen ilga diye bir müessese kabul edilebilir mi? problemi çok tartışılabilecek bir meseledir. Demek ki örf ve adet kuralları da idare hukukunda okuyacağınız kitaplarda farklı görüşler olsa bile idare hukukunun kaynağı olabilir. Örf ve adet kuralları yanında idari teamüller idare hukuku bakımından kaynak olabilir. Ama bunların her ikisi eşdeğerde ve eş anlamlı şeyler değildir. Bunu değerlendirmenize sunmuş olalım. İDARE HUKUKUNUN BUGÜNKÜ GÖRÜNÜŞÜ TEKNOLOJİK GELİŞMELER İdare hukuku pek çok diğer hukuk dallarında olduğu gibi hızlı bir dönüşüm içerisindedir. İdare hukukunun temel kavramlarında ve faaliyetlerinde ciddi, gözle görülebilir ve somut bir takım değişimler meydana gelmektedir. Bu değişimleri tetikleyen, etkileyen bir takım gelişmeler vardır. Bunlardan ve bunların idare hukukuna yansımasından bahsedeceğiz. Öncelikle hepiniz gözlemliyorsunuzdur, hayatınızın bir parçası haline gelen, eknolojik gelişmeler vardır. Peki, teknolojilerin idareye yansıması var mıdır? Teknolojinin yaygınlaşması ile beraber kamu hizmetlerine yansıması vardır. Artık bazı kamu hizmetlerini bazı idari faaliyetleri teknoloji üzerinden yürütmek mümkündür. Örneğin hastane randevusu artık internet üzerinden alınabilmektedir. Nüfus idaresindeki bir takım işlemler internet üzerinden yapılabilmektedir. Görüldüğü üzere gittikçe ve yoğun bir şekilde teknolojinin hayatın bir parçası haline geldiğini görmek mümkündür. Hatta okul kayıtlarını bile internet üzerinden yapmak mümkündür. Bu, kamu hizmetlerinin yürütülmesindeki değişimdir. Bunu tetikleyen şey ise teknolojidir. Teknoloji kamu hizmetlerini, idari faaliyetleri kolaylaştıran ve insan hayatını daha rahatlatan boyutlara sahip olduğu gibi bir takım yönleriyle problemlere de yol açabilmektedir. Örneğin, elektronik imza diye bir müessese vardır. Artık kamu kurumlularında kamu görevlileri elektronik imza kanunundaki prosedüre göre işlemlerini elektronik imza ile tesis etmektedirler. Bu da hayatı kolaylaştıran bir şeydir. Yüzlerce belge imzalamak zorunda kalan idareciler bakımından bir kolaylıktır. Ama diğer taraftan önemli ispat problemini de beraberinde getirecek bir uygulamadır. Çünkü acaba bu tür elektronik imzalara ait hesaplar (hack)lenebilir mi? Yasadışı yollarla bu hesaplar ele geçirildiği zaman bunlara nasıl müdahale edilir? Dolayısıyla da bir taraftan elektronik imza uygulaması ya da elektronik hizmetler yaygınlaşırken diğer taraftan bunların yol açtığı hukuki problemler de beraberinde gelmektedir. Ama bu hukuki problemlere rağmen gün geçtikçe elektronik hizmetler ya da teknolojik hizmetler hayatımızda hızla artmaktadır. Hukukçuları çok ilgilendiren bir başka uygulama ise UYAP denilen bir sistemdir. Dava açmak için artık oturduğunuz yerden ofisinizden dava açabiliyorsunuz. Belgelerinizi veya dava dilekçesini sisteme yükleyebiliyorsunuz. Sizin davanızda gelen cevap dilekçelerini sistemden görebiliyorsunuz. Yani adliyelere gidip gelmek gibi bir zorunluluğunuz azalıyor. Duruşma dışındaki işlerin büyük bir çoğunluğunu ofisinizden takip edebilmektesiniz. Bunların sayısı her geçen gün aratarak hayatımızdaki her alana nüfuz ediyor. KÜRESELLEŞME İdare hukukundaki gelişmeleri etkileyen bir başka husus ise Küreselleşme dediğimiz olgudur. Tabi burada küreselleşme iyidir veya kötüdür tartışmasına girmeyeceğiz. Bu konumuz dışındadır ve bu konuda özellikle siyaset bilimcilerin yaptığı çok değerli çalışmalar bulunmaktadır. Biz bu hususun sonuçlarına bakıyoruz. İdare hukukuna yansımalarına bakıyoruz. Bugün küreselleşmenin idare hukuku üzerinde çok ciddi etkileri vardır. Çünkü küreselleşme ile beraber, globalleşme ile beraber dünyadaki ekonomik dinamikler, ticari ilişkiler ve siyasi ilişkiler değiştiği gibi bu değişim idareye de yansıyabilmektedir. Globalleştiğiniz zaman dünya ekonomisinin bir parçası haline geliyorsunuz. Bunun bir parçası haline geldiğinizde de o sistemin size dayatmış olduğu bir takım değişimleri yapmanız gerekmektedir. Örneğin ülkemizdeki özelleştirme uygulamaları var. Bir taraftan Dünya Bankası ile IMF ile iktisadi ilişkiler içerisine giriyorsunuz, OECD ülkeleri ile ilişkileriniz var ve bütün bu uluslararası kuruluşların size dayatmış olduğu, size empoze etmiş olduğu bir takım idare hukukunu ilgilendiren düzenlemeler söz konusu olmuştur. Örneğin bu kurumlar; kredi vermek karşılığında idari yapıdaki bazı kurumları değiştirmeyi yeniden düzenlemeyi gerekli kılmaktadır. Ekonomik yapıyı özerkleştirmek gerekebilmektedir. Kamu yatırımlarını azaltmak istenebilir. Kamu görevlilerinin maaşlarını düşük tutmak gibi bir takım şeyler de dayatılabilmektedir. Bunun Türkiye üzerinde etkilerinin azaldığını söylemek mümkündür. İşte bütün bunlar küreselleşme dediğimiz olgunun ülkemize ve idare hukukunuza yansımasıdır. Türkiye’deki üst kurul denilen veya bağımsız idari otorite denilen kurumların pek çoğu maalesef Türkiye’nin kendi idari tecrübesi ile idari gelenekleri ile geliştirdiği kurumlar değildir. Tam tersine globalleşmelerin sonuçları olan bir takım taleplerin yerine getirilmesi amacıyla kurulmuştur. Bu nedenle de küreselleşmenin de idare hukuku üzerinde etkileri vardır. AVRUPA BİRLİĞİ’NİN VE AİHS’NİN İDARE HUKUKU ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ Avrupa Birliği sürecinde, öncelikle AB’nin kamu yönetimine ilişkin belirlemiş olduğu bir takım ilkeler vardır. Bu ilkeler Türk İdaresi bakımından da geçerli olması gereken ya da beklenen ilkelerdir. Çünkü aday ülke olduğuna göre de Türkiye’nin bu ilkelere uyumlu bir idari yapılanma içine girmesi beklenmektedir. AB’nin kamu yönetimine ilişkin belirlemiş olduğu ilkeler SİGMA denilen bir projenin sonucunda veya belgenin sonucunda belirlenmiştir. Buna benzer ilkeler OECD tarafından da kabul edilmiş ilkelerdir. Örneğin güvenilirlik ilkesi ve öngörülebilirlik ilkesi kamu yönetiminde önemli ilkelerdir. Yani bireylerin idare ile girmiş olduğu ilişkide idareye güven duymaları, idareyle ilişki içine girdiklerinde karşılaştıkları durumları önceden öngörülebilir olması bakımından önemli bir ilkedir. Dolayısıyla kamu yönetimine ilişkin belirlenen bu ilkelerin, AB üye ülkelerinin kamu yönetimine egemen olması gereken bu ilkelerin Türk İdaresi bakımından da yol gösterici mahiyette olduğunu söylemek gerekir. Açıklık ve şeffaflık ilkesi önemli bir ilkedir. İdare bütün uygulamalarında aldığı kararlarda karar alma sürecinde şeffaf olması gerekmektir. Kamuoyunun idarenin faaliyetlerinin nasıl yürütüldüğü konusunda, kararların nasıl alındığı konusunda bilgi sahibi olması gerekir. Mesela kamu ihalelerine ilişkin süreçte ihalelerin şeffaflıkla yürütülmesi gerekir. İhale koşullarının önceden ilan edilmesi gerekir. Hatta bazı büyük ihalelerin zaman zaman (en son 4G ihalesinde olduğu gibi) canlı yayında yayınlandığını görüyoruz. Sürecin nasıl işlediğine dair, kapalı kaplar ardında değil, kamuoyu denetimine açık şeffaf bir şekilde yapılması gerekir. Bu şeffaflığı sağlayacak en önemli araçlardan birisi de bizim hukukumuzda da kabul edilmiş olan Bilgi Edinme Kanunu çerçevesindeki idareden kanun sınırları içerisinde kalan bilgi ve belgeyi isteme hakkının olmasıdır. İdare size on beş gün içerisinde talep ettiğiniz bilgi ve belgeleri vermek zorundadır. Bütün bunlar idareyi şeffaflaştıran açıklığa kavuşturan hususlardır. Bu nedenle açıklık ve şeffaflık da idare hukukunun etkileyen temel ilkelerden biridir. Tabi burada şeffaflık ilkesi tüm idari faaliyetler için geçerli olacaktır diye bir kural yoktur. Bazı idari faaliyetler niteliği gereği zaten gizli olmak zorundadır. Yine ihalelerden örnek verecek olursak; ihalelere çıkmadan önce yaklaşık maliyetin hesaplanması gizli tutulur. Çünkü teklif verenlerin teklifinin etkilenmemesi gerekir. Eğer bu önceden bilinir ve paylaşılır olsa o zaman ihaleden daha düşük teklifler alma imkânı ortadan kalkmış olur. Bu nedenle bazı bilgiler niteliği gereği gizli tutulabilir. Bu gizlilikte de bir kamu yararı vardır. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi bakımından bir gereklilik vardır. Ama bunun dışında idarenin yürüttüğü bütün faaliyetlerde idarenin açıklık ilkesine şeffaflık ilkesine uygun davranması gerekir. Hesap verebilirlik ilkesi yine bir kamu yönetimi ilkesi olarak kabul edilmiştir. Hukuka aykırı davranan bir idarenin hesap verebilir bir idare olması gerekir. İlgili sorunlar hakkında hem idare hem sorumlular hakkında hukuki yolların açık olması, işlevsel olması gerekir. İşte hesap verebilirlik büyük ölçüde idarenin denetimi ile ilgili bir şeydir. İdare Türkiye’de çok farklı yollarla denetlenebilmektedir. Örneğin, yasama organı, Cumhurbaşkanı Devlet Denetleme Kurumu vasıtasıyla idareyi denetleyebilmektedir. Ayrıca kamuoyu denetimi var. Bununla birlikte son dönemlerde kurulmuş olan bir kamu denetçiliği kurumu tarafından yapılan bir denetim vardır. Bunların hepsinden daha etkili olan bir yargı denetimi vardır. İdari yargı tarafından idare denetlenebilmektedir. İdarenin hesap verebilir bir idare olması gerekir. Bu denetim mekanizmalarının her birinin ne kadar etkili olduğu tabi ki tartışılabilir. Ancak bütün bu yolların açık olması önemli ve bir anlam ifade etmektedir. İşlevselliği uygulamaya yönelik bir problem olabilir. Bunu iyileştirmek gerekir. Bu aksaklıkları gidermek gerekir. Ama her hâlükârda idarenin hesap verebilirliğini sağlayacak denetim yollarını ve kontrol mekanizmalarını açık tutmak, işlevsel tutmak gerekir. Klasik kamu yönetimi anlayışıyla bağdaşmayan bir işletmecilik kavramı olan etkenlik ve verimlilik kavramları günümüz kamu yönetimi için kullanılmaktadır. Bu da çok tartışılabilir. Eleştirilebilir. Çünkü politik bir boyutu vardır. Kamu hizmetlerinin liberal bir anlayışla azaltılması, devletin küçültülmesi gündeme gelebilir. Etkin bir devletin, yani küçük ama etkili bir devletin mi olması tercih edilir yoksa kamu hizmetlerinin yaygın olduğu bir devlet yapısı mı tercih edilir. Bu siyasi bir tercihtir. Ancak bugün artık kamu yönetimine farklı bir bakışı var. İşletmeci bir mantıkla yaklaşım var. Kamu yönetiminin kaynaklarının daha etkili kullanımı, daha işletmeci zihniyetle bu hizmetlerin yürütülmesine ilişkin bir bakış vardır. Kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesinin yaygınlaştırılması söz konusudur. Bunlar doğrudur, iyidir, kötüdür, faydalıdır diye üzerinde uzun uzun konuşulabilir. Ama bizim yapacağımız şey bu değildir. Bu AB’nin kabul ettiği kendi ülke uygulamalarından bir ilke olarak benimsediği bir ilkedir. Katılımcılık önemli bir ilke olarak kabul edilmektedir. Hatta yönetişim diye ifade edilen idarenin veya idari faaliyetlerin birlikte yönetilmesi diye bir durum söz konusu olabilmektedir. Burada da bireylerin, idarenin hem karar alma sürecinde hem de idari faaliyetlerin yürütülmesine katılması söz konusu olabilir. Örneğin zaman zaman afişler veya duyurular görüyorsunuzdur. Şu vakıf ile şu idare arasında bir iş birliği ile bir eğitim projesi gerçekleştirilebiliyor. Bu bir katılım yöntemidir. Özel hukuk kişilerinin, sivil toplum örgütlerinin idari faaliyetlere aktif olarak katılmasını öngören bir süreçtir. Aynı şekilde kişilerin idarenin karar alma sürecine katılması da söz konusu olabilir. Örnek verecek olursak, ÇED diye bir süreç vardır. Bu süreç çevre üzerinde olumsuz etkileri olabilecek bir takım yatırımların denetlenmesini sağlamaktadır. Bu yatırımların listesi ÇED yönetmeliğinde belirlenmiştir. Dolayısıyla bu yönetmelik kapsamına giren bir yatırım yapmak isterseniz ÇED sürecini işletmeniz gerekir. Bu sürecin aşamalarından biri de o bölgedeki vatandaşların ve sivil toplum örgütlerinin katılımı ile toplantılar yapmaktır. Onlara açıklama yapmak, bunu izah etmektir. Bunun karar üzerinde mutlak bir etkisi yoktur. Çünkü burada karar verecek olan halk değildir. Ancak halkın karar alma sürecine katılması o yatırımı yapacak kişilerin halkın sorularına cevap vermesi, hesap vermesi yatırım bakımından önemlidir. Ama tabi katılım meselesi de gelişmiş demokratik ülkelerde çok olumlu sonuçlar vermekte ve faydalı olmakta iken kimi zaman da kötüye kullanılması söz konusu olmaktadır. Tabi kötü uygulamaların olması elbette ki katılımı anlamsız veya değersiz hale getirmez. Ayrıca belediyelerde kent konseyi diye bir uygulama söz konusudur. Belediyelerde kent konseyleri vardır. Belediyelerin kanunda yazılı olan, sivil toplum kuruluşlarının, üniversitelerin, sendikaların temsilcilerinin, kamu kurum ve kuruluşlarının katıldığı o kentin yönetimine ilişkin belediyelere tavsiyelerde bulunacak kent konseyleri kurulmuştur. Bu da özel hukuk kişilerinin idarenin karar alma sürecine katılması bakımından, en azından danışma işlevi ile sınırlı olsa da, önem taşıyan örneklerdendir. Bütün bunlar demokrasinin sadece seçim zamanları ile sınırlı olarak değil, aynı zamanda idari faaliyetler yürütülürken, idare karar alırken de bireylerin bu süreçlere katılmasını sağlayarak demokrasi ilkesini gerçekleşmesini temin etmeye yarayan hususlardır. Tabi bu meseleler kamu yönetimcilerinin üzerinde çok tartıştığı, konuştuğu şeylerdir. Mesela bazıları; yönetişimin, idarenin özel hukuk kişileri ile beraber belediyeyi yürütmesinin kapitalist sistemin bir dayatması olduğunu, hiç de demokratik olmadığını, çünkü gücü ve imkânı olanların idare üzerinde etki ederek idareyi karar almaya zorlayacağı şekilde eleştirmektedir. Çünkü olaylara tek taraflı bakmak eksik kalabilir. Yönetişim iyidir, katılım iyidir demek ile kalmamak gerekir. Evet, iyidir ama eksik tarafları var mı? Bu eksiklikleri nasıl giderebiliriz. Nasıl daha demokratik bir katılım usulü sağlayabiliriz? sorularının cevabını verebilmek için de eksiklikleri de bilmek gerekir. O yüzden, evet bu kavramlar kabul görmüş kavramlar ve ilkelerdir. Bizim hukukumuz bakımından da bir değer ifade eden ilkelerdir. Ama bunların üzerinde düşünmek ve tartışmak ve tartışmalardan da haberdar olmak gerekir. AB sürecinin ve AİHS ve AİHM kararlarının idare hukuku üzerinde üç boyutlu bir etkisi olduğunu söylememiz yanlış olmaz. Birincisi idari faaliyetlerimize bir etkisi vardır. İdarenin kamu hizmetleri, kolluk faaliyetleri, regülasyon faaliyetleri ve özendirme ve destekleme faaliyetleri üzerinde AB sürecinin ve AİHM kararlarının belirgin etkileri vardır. İkincisi idari teşkilatımıza önemli bir etkisi vardır. Teşkilatımız bir değişim geçiriyor. Bu değişim süreci üzerinde çok önemli bir etkisi bulunmaktadır. Üçüncüsü de, idari yargı sistemimizde, idari yargılama usulümüz üzerinde önemli etkileri vardır. Dolaysıyla AB sürecinin ve AİHM kararlarının bu üç boyutlu etkisinin idare hukuku üzerindeki etkisinin anlaşılması bakımından bazı hususlardan ve uygulama örneklerinden bahsetmek gerekir: Örneğin idari faaliyetler üzerinde AB sürecinin etkisi; mesela Türkiye’de bir kamu hizmeti anlayışı vardır. Bu kamu hizmeti anlayışına ilişkin bir takım temel ilkeler vardır. Detaylı olarak anlatılacaktır. Ama AB’nin kendine özgü geliştirmiş olduğu bir kamu hizmeti anlayışı ortaya çıkmıştır. Topluluk ülkelerinin kabul edip uyguladıkları bir kamu hizmeti anlayışı ortaya çıkmıştır. Mesela kamu hizmeti kavramı yerine genel ekonomik yarar kavramını kullanılıyor. Genel ekonomik yarar kavramı kamu hizmetlerine birebir tekabül ediyor mu etmiyor mu sorusu gündeme gelmektedir. Mesela Kamu hizmetleri rekabete açılmalı mı açılmamalı mı? İdarenin tekel olarak yürütmüş olduğu faaliyetler azaltılmalı mı azaltılmamalı mı? Evrensel hizmet diye bir kavram ortaya atıldı. Evrensel hizmet denilen şey nedir? Uygulanabilir mi? bunun kamu hizmeti teorisi içerisindeki yeri ne olacak gibi meselelerin; hepsi AB sürecinin AB hukukunun ürettiği ve bizim hukukumuza da yansıyan konulardır. Devletin tekelleşmesini kıran, tekelleşmeyi azaltan bir süreçtir. Tekelleşme belli bir faaliyetin sadece kamu otoriteleri tarafından yürütülmesidir. Örneğin önceden telekomünikasyon hizmetleri sadece idare tarafından tekel olarak yürütülmekteydi. Ancak bugüne geldiğimizde artık bu hizmet özel hukuk kişileri tarafından yürütülmektedir. Böylece piyasa serbestleştirilmiş oluyor. İdareden izin alarak kendi enerjinizi üretebiliyorsunuz. Dolayısıyla kamu hizmetlerinin yürütülme usullerinde, niteliğinde bir değişiklik söz konusu olmaktadır. Önceden idarenin emanet usulü ile yürüttüğü kamu hizmetlerini bugün özelleştirmelerle, kimi zaman imtiyaz vererek kimi zaman tamamen o alandan çekilerek özel hukuk kişileri tarafından yürütülmektedir. Bu süreç kamu hizmetinin sunulmasında ve niteliğinde bir farklılık meydana getirmiştir. Bunlar kamu hizmeti alanında bahsetmiş olduğumuz örneklerdir. Kolluk alanında da benzer durumlardan bahsetmek mümkündür. AB sürecinin ve AİHM kararlarının idari teşkilatımız üzerinde de etkisi vardır. Örneğin ülkemizde Kamu İhale Kurumu kurulması, ihalelerin AB uyum sürecinde AB müktesebatına uygun hale getirilmesi bu süreç ile ilgili bir husustur. Biz de 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu vardır. Ancak bu kanunun yetersiz olduğu, şeffaf olmadığı, eşitlik ilkesi bakımından problemli olduğu, ihale işlerini denetleyen özel bir kurum olmadığı gerekçesiyle eleştirilince, ihale işlemlerini denetleyen, düzenleyen, daha özerk bir kurum oluşturuldu. Kamu ihale Kurumu bu şekilde kurulmuştur. Bütün kamu kurumlarının yapmış olduğu ihaleleri bu kurum değerlendirmektedir. Yönlendirici kararlar alabiliyor. Düzenleyici işlemler yapabiliyor. Dolaysısıyla da teşkilat yapımızda bir değişiklik meydana gelmiş oluyor. Türkiye’de 2003-2004 yıllarında yerel yönetimler reformu yapıldı. Belediye kanunu, il özel idaresi kanunu tamamen değiştirildi. Yerel yönetimler üzerinde merkezi idarenin idari vesayet yetkisi sınırlandırıldı. AİHM kararlarının idari yargılama usulü üzerinde önemli etkileri söz konusu oldu. Değişimler yaşandı. Örneğin idari yargılama usulünde savcı görüşünün taraflara tebliği diye bir zorunluluk yoktu. Hatta tebliğ edilmiyordu. Danıştay savcısı görüşünü heyete bildirirdi. AİHM bunun adil yargılama hakkının ihlali olduğu yönünde karar vererek; savcı görüşünün mahkemenin kararını etkileyen bir görüş olduğu ve bunun taraflara tebliğ edilmesi gerektiğini ifade etmiştir. Tarafların görüşünün alınmamasının silahların eşitliği ilkesine aykırı olduğu ve dolayısıyla bunun adil yargılama hakkını ihlal ettiğine karar vermiştir. Dolayısıyla bunu üzerine yapılan değişiklik ile savcı görüşünün taraflara gönderilmesi zorunluluğu kanuna eklenmiştir. Örneğin kamulaştırma mevzuatımız da, AİHM’nin Türkiye’yi çok sayıda davada tazminat ödemeye mahkûm etmesi neticesinde büyük ölçüde değiştirilmiştir. Bir taraftan paradoks gibi gözükse de idarenin küçülmesi, devletin küçülmesi, idari faaliyetlerin özelleştirme veya serbestleştirme gibi yöntemlerle azaldığı görülmektedir. Ancak bu, idare hukukunun etkisinin, kapsama alanının daraldığı anlamına gelmiyor. Tam aksine idare hukuku bugün çok daha etkili bir hukuk haline gelmiş bulunmaktadır. Özellikle de regülasyon dediğimiz faaliyetle idarenin faaliyetlerinin ve idarenin özel hukuk kişilerinin faaliyetleri üzerindeki denetim ve gözetim yetkisinin daha kapsamlı hale geldiğini görüyoruz. Dolayısıyla bir taraftan idarenin küçülmesi, faaliyetlerinin niteliğinin değişmesi söz konusu iken diğer taraftan bu, idarenin küçülmesiyle veya kapsama alnının daralmasıyla aynı anlama gelmemektedir. Böylece İdare hukuku da farklı bir boyut ve işlev kazanıyor. Kamu hizmeti ortadan kalkmıyor ama kamu hizmetine yeni kavramlar ekleniyor. Evrensel hizmetlerden bahsediliyor. Kamu hizmeti artık yetersiz kaldığı ifade ediliyor. Örneğin özel kişiler tarafından yürütülen bazı faaliyetler vardır. Bu faaliyetler toplum hayatı için önemlidir. Özelleştirilmiştir, serbest hale getirilmiştir idare bunu yürütmüyordur. Özel kişiler de bu faaliyetleri kar olmadığı için belli yerlerde yürütmek istemeyebilirler. İşte idare bu faaliyetleri evrensel hizmet haline getirerek vatandaşların o hizmete erişebilirliğini sağlanmaktadır. Örneğin, ankesörlü telefon kurmak Türkiye’de karlı bir iş değildir. Dolayısıyla hiçbir şirket böyle bir faaliyet yürütmek istemez. Ancak bunu idare evrensel hizmet haline getirdiği zaman, evrensel hizmet bedeli kesintileri yapılarak ve evrensel hizmet bedeli bu şirketlere ödenerek o hizmetlerin tüm ülke genelinde sunulması sağlanmaktadır. Dolayısıyla evrensel hizmet dediğimiz toplum hayatı için vazgeçilmez olan, olmazsa olmaz bir takım ortak ihtiyaçları karşılamaya yönelik faaliyetlerin, hizmetlerin karşılanabilmesi için evrensel hizmet tanımı yapılıyor. Bu evrensel hizmet kapsamına giren faaliyetler özel kişiler tarafından yürütülse bile idarenin bir bedel karşılığı bunun o bölgelerde de sunulmasını sağlaması hedefleniyor. Dolayısıyla idare bu şekilde kamu hizmetini sonlandırmış olmakla beraber evrensel hizmet uygulamasını getirerek oradaki kamusal ihtiyaca duyarsız kalmamış olur. Dolayısıyla idare hukukundaki bu değişim veya gelişim idare hukukunun alanını daraltan, etkisiz kılan bir değişim değildir. Belki rengini değiştiren boyutunu değiştiren ve çoğunluklu da kapsamını genişleten bir etki doğurduğunu söylemememiz yanlış olmayacaktır. İDARENİN FAALİYETLERİ İdarenin faaliyetlerini ayırmak mı gerekir, yoksa bunların hepsine kamu hizmeti demek mi gerekir. Bunları değerlendirerek gerçekten bir tasnif mi yapmak gerekir, yoksa idarenin yürüttüğü bütün faaliyetler kamu hizmeti dediğimiz hizmetten ibarettir sonucuna mı varmamız gerekir. Kamu hizmeti dediğimiz faaliyet, toplumun ortak ve genel bir ihtiyacını tatmin etmeye yönelik sürekli ve düzenli faaliyetler olarak nitelendirilir. Yani idarenin öyle faaliyetleri vardır ki, bunlar toplum içerisinde özel kişiler tarafından yeterince karşılanmayacağı zaman, toplumda bir rahatsızlık meydana geleceği varsayılır. Örneğin ulaşım hizmetini gereği gibi karşılamadığınızda, bunun toplumun ortak ve genel bir ihtiyacı olmasından dolayı toplumda bir rahatsızlık ortaya çıkacaktır. Çok ana hatları ile bu tanımı yapıyorum. Çünkü kamu hizmetinin tanımı konusunda da maalesef bir uzlaşma yoktur. Çok farklı bakış açıları vardır. Bunlara daha sonra değinilecektir. Ancak genel anlamı ile bakıldığı zaman, kamu hizmetinde, bireylere topluma bir ihtiyacı gidermeye yönelik bir edim sunma vardır. İdare yol yaparak ulaşım hizmetini karşılamaktadır. Belediye otobüsleri ile vs. bir takım ulaşım ihtiyaçları karşılar. İdare hastane açarak sağlık ihtiyaçlarını karşılamaktadır. Hata ve hatta kamu hizmetlerinin boyutları veya ihtiyacı niteliği toplumdan topluma zamandan zamana değişebileceği için de kimi zaman giyim ihtiyacının karşılanması bile idare tarafından kamu hizmeti olarak üstlenebilir. İdare yeri gelmiş şeker üretmiştir. Kimi zamanda halk ekmek faaliyetinde olduğu gibi piyasayı dengelemek amacıyla ekmek üretimi yapmaktadır. İstanbul’da halk ekmeğin bulunması ekmek fiyatları bakımından ciddi bir denge unsurudur. Bu nedenle nelerin kamu hizmeti olacağı, hangi ihtiyaçların idare tarafından giderileceğini yasa koyucu karar verir. Yasa koyucunun takdirinde olan bir husustur. Ama bu da toplumun ihtiyaçları ile de orantılı bir şeydir. Peki, idari faaliyetler sadece bir takım ihtiyaçlarımızı yani edimsel anlamda ihtiyaçlarımızı tatmin etmeye yönelik midir? Hayır değildir. Mesela güvenlik ihtiyacımız da vardır. İdare toplumda güven içinde yaşamamıza yönelik bir takım faaliyetler yürütür. Kamu düzeni dediğimiz düzeni sağlamak için de idare bir takım faaliyetler yerine getirir. Bunun için denetim kurumları kurar, kolluk dediğimiz teşkilatı oluşturur. Polis, jandarma ve özel güvenliğe kadar bir takım denetim mekanizmaları oluşturur. İdare sadece can ve mal güvenliği değil bunun yanında sağlığı da korur. Örneğin, lokantaları, gıda üreten yerleri denetlemektedir. Tarihi geçmiş veya gıda standartlarına uygun olmayan ürünlerin denetimini yapıyor. İdare bunu yaparken de sağlığı korumak için yapıyor. Hatta idarenin kollukla ilgili daha da sofistike yetkileri vardır.. Dolayısıyla bunlar da ayrı bir faaliyet türü müdür? Yoksa bunlar da kamu hizmetinden başka bir şey değil midir? sorusunu gündeme getirmektedir. İdare zaman zaman toplumun çeşitli kesimlerine değişik amaçlarla ama en nihayetinde kamu yararı amacıyla bir takım faaliyetler yürütmektedir. Diyelim ki ülkemizin ekonomik bakımdan az gelişmiş bölgelerinde istihdam oluşturmak amacıyla idare yatırımları teşvik etmektedir. Örneğin bazı illerde yatırım yapanlara elektrik ücretinin indirim yapılması, vergi muafiyeti tanınması, SGK primlerinden belli bir süre muaf tutulması gibi teşvik edici önlemler alınmaktadır. Ancak bu teşvikler sadece ekonomik alanlarla sınırlı değildir. Örneğin bazı kültürel faaliyetlerde veya kaybolmaya yüz tutmuş yerel sanatlarının canlandırılmasında bir teşvik uygulaması yapılabiliyor. O işi yapacak olanlara faizsiz, uzun vadeli krediler ile desteklenebilmektedir. Bütün bunlar kamuya yararlı faaliyetleri geliştirmeye yönelik almış olduğu tedbirlerdir. Dolayısıyla bu faaliyetlerin de ayrı bir faaliyet türü mü yoksa kamu hizmeti midir? Sorusunun başka bir yönünü oluşturmaktadır. Son dönemlerde ortaya çıkan regülasyon denilen bir faaliyet vardır. İdare özellikle liberal devletlerde serbestleştirme ve özelleştirme dediğimiz uygulamalar neticesinde pek çok faaliyeti özel sektörün faaliyette bulunmasına imkân sağlayacak hale getirmiştir. Daha önce de bahsettiğimiz üzere elektrik üretimimin önceden idare tarafından bizatihi tekel olarak sunulması söz konusuyken şimdi mevzuata uygun bir şekilde gerekli izinleri almak koşuluyla özel hukuk kişileri de elektrik üretimine katılabilmektedir. Dolayısıyla idare uygulamalar neticesinde pek çok faaliyeti özel sektörün faaliyette bulunmasına imkân sağlayacak hale getirmiştir. İdare bu tür daha önce tekel niteliğinde bir kamu hizmeti olarak yürüttüğü ya da bir idare faaliyeti olarak ifa ettiği görevleri özel sektöre açmakla beraber burayı tamamen başıboş bırakmamıştır. Bu alanları düzenlemekte ve bu alanları denetlemektedir. Buraları düzenlemek veya denetlemek için de çoğunlukla regülasyon kurumları dediğimiz ya da bağımsız idari otoriteler dediğimiz ya da denetleyici düzenleyici kurumla dediğimiz BDDK, SPK, EBTK gibi kurumlarla teşkilatlanmaktadır. Ancak bu alanları düzenleyip denetlerken de o faaliyetin niteliğine nüfuz eden niteliğine ilişkin bir takım kurallar koymaktadır. Normalde bir bakkalın da idare tarafından denetlendiğini biliyoruz. Buradaki denetim bir takım kuralların uygulanması ile sınırlıdır. Bozuk gıda satılıp satılmadığı, hijyen kurallarına uyulup uyulmadığına yönelik dışsal bir denetim yapılmaktadır. Ancak toplum hayatı bakımından önem taşıyan özel hukuk kişileri tarafından yürütülen bazı faaliyetler ise, nitelikleri be toplum hayatı bakımından önemleri sebebeiyle daha yoğunbir şekilde düzenlenmekte ve denetlenmektedir. Regülasyon denilen bu faaliyet ile önemli ve hassas bazı özel hukuk kişilerinin faaliyetlerinin, daha yoğun şekilde düzenlenmesi ve denetlenmesi öngörülmektedir. Dolayısıyla idare özelleştirdiği bu alanlarda normal bir denetimin ötesinde, hem düzenliyor, kural koyuyor hem de bunu denetlemekte ve bir aykırılık görürse yaptırım uygulamaktadır. Buna da acaba regülasyon adı altında farklı bir faaliyet türü mü demek gerekir yoksa bu da aslında kamu hizmetinden veya kolluktan farklı bir şey değildir, bir çeşit kamu hizmeti midir demek gerekir? Sorusunu gündeme getirmektedir. Bir de idarenin planlama, öngörme değimiz bir takım faaliyetleri vardır. Örneğin idare beş yıllık kalkınma planı hazırlamaktadır. Önceden adı Devlet Planlama Teşkilatıydı. Şimdi Kalkınma Bakanlığı oldu. İdare önümüzdeki beş yıl içinde eğitimden kültüre kadar, ekonomiden sanata kadar her alandaki kalkınma öngörüsünü, vizyonunu ortaya koymaktadır. Bu kalkınma planlarının birer yıllık uygulama planları vardır. Bu bir yıllık süre içerisinde hangi hedeflere ulaşılacağını da idare ortaya koymaktadır. Bu kalkınma planları kamu sektörü için bağlayıcı bir öngörü niteliğindedir. Ancak özel sektör için bir çeşit referanstır. Örneğin idare kalkınma planında bundan sonra ürün çeşitliliğini arttırmak için farklı ürün yetiştirenlere teşvik vereceğini diyebilir. Bir yatırımcı da bunu dikkate alarak, kalkınma planında farklı ürün yetiştirenlere teşvik verilecektir diyerek kendisi için bir yol gösterici olarak görebilir. Acaba bu alandaki bu tür öngörü ve planlamaları kamu hizmetinin bir parçası olarak görmek mi gerekir yoksa Lütfi Duran hocamız gibi farklı bir faaliyet olarak mı görmek gerekir. Son olarak, idarenin bu faaliyetleri yerine getirebilmek için kendi iç işleyişi vardır. Bu iç işleyişi için bir takım düzenlemeler yapar. Örneğin personelin izinlerini düzenler, kendi iç işleyişini düzenler. Öz yönetim dediğimiz kendi kendini yönetmesi kapsamında bir takım başka faaliyetler yapar. Acaba bu faaliyetler de bahsettiğimiz üzere ayrı bir faaliyet kategorisi olarak değerlendirmek gerekir. Yoksa bunları da diğerleri gibi aynı torbaya atarak hepsi kamu hizmeti midir demek gerekir. İdare hukukunda bugünkü yaklaşım, bugün gelinen noktada, idarenin tüm faaliyetlerinin ortak özelliğinin bireylere ve topluma yönelmiş olması ve bireyin ve toplumun ortak bir ihtiyacını karşılamaya yönelmiş olmasıdır. Dolayısıyla hepsinin ortak amacı kamu yararı amacını gerçekleştirmektir. Kamu yararını sağlamaktır. Bu ortak özellik bütün bu idari faaliyetlere egemen olan temel bir özelliktir. Ancak bu faaliyetler arasında nitelikleri bakımından, konuları bakımından kullanılan hukuki araçları ve usuller bakımından bir takım farklılıklar vardır. Dolayısıyla bu farklılıkları dikkate aldığımızda, nitelik ve konu bakımından da farklılıkları dikkate aldığımızda idarenin faaliyetlerini alt başlıklar altında incelemek daha doğru bir yaklaşım olabilir. Bu nedenle bugünkü idare hukukunda idari faaliyetlerin kamu hizmeti ve kolluk başlığı altında incelenmesi genel kabul görmüş bir yaklaşımdır. Ancak bunun dışındaki özendirme ve destekleme faaliyetlerini ayrı bir kamu hizmeti olup olmadığı konusu tartışılmaktadır. Bu bir kamu hizmetidir diyenler veya kamu hizmeti değildir ayrı bir faaliyet türüdür diyenler vardır. Ancak genel yaklaşıma göre idarenin faaliyetleri bu iki faaliyet türü olarak, yani idare kamu hizmeti yürütür, kolluk faaliyeti yürütür. Dolayısıyla regülasyonu da kolluk faaliyeti olarak kabul eden bir yaklaşım vardır. Bu nedenle bu hususlar göz önünde bulundurularak idarenin faaliyetleri ele alınacaktır. Ayrıca idare bireylere bir takım yükümlülükler getirebilir. Örneğin askerlik yükümlülüğü getirebilir. Olağanüstü dönemlerde olağanüstü hal ilan edildiğinde sıkıyönetim ilan edildiğinde bireylere yönelik bir takım çalışma yükümlülükleri getirebilmektedir. Para ve mal yükümlülüğü getirebilmektedir. Örneğin olağanüstü hal ilan edildiğinde veya bir yerde deprem olunca iş makinasına ihtiyaç duyulduğunda idarenin istimval dediğimiz bir usulle özel kişilere ait iş makinalarına el koyma yetkisi vardır. İdare bütün bunları yaparken bir takım yükümlülük getirmektedir. Bunlarda aslında sonuçları itibariyle kamu hizmeti gerçekleştirmeye yönelik faaliyetlerdir. Bizatihi kendileri bir kamu hizmeti olmasa bile neticede bir kamu hizmetini sağlamaya yönelik olarak getirilen yükümlülükler ve sorumluluklardır. Yani idare askerlik yapma yükümlülüğü getirirken savunma kamu hizmetinin ifası amacıyla böyle bir yükümlülük getirmektedir. İstimval yükümlülüğü getirirken bireylerin olağanüstü hallerde korunması veya mal ve can güvenliğini tesis etmeye yönelik faaliyetleri yürütmek için getirmiş olur. Dolayısıyla bu tür yükümlülükler de kamu hizmetini ifa etmeye yönelik yükümlülükler olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır.
