Mali Kural Nedir?

MALİ KURALLAR
VE
MALİ DİSİPLİN
2. Maliye Uzmanları Eğitimi
Nergiz BAYAR
19 Nisan 2011
Kapsam
o
o
o
o
o
o
o
Dünyada Bütçe Reformları
Kamu Mali Yönetim Reformları
Mali Kurallar
o Tanımı
o Unsurları
o Dünyada Mali Kurallar
o Küresel Krizde Mali Kurallar
Mali Kurallar ve Mali Disiplin
Türkiye’de Mali Kurallar
Mali Kural Yasa Tasarısı
Sonuç
Neden Bütçe Reformu?
Yaşanan ekonomik ve mali sorunlar,
 Kamu sektörü harcamalarının ve
dolayısıyla vergilerin ve dolayısıyla
borçlanmanın artması,
 Kamu sektörü kaynaklı ekonomik
krizler

Neden Bütçe Reformu?

Bu kapsamda,





Kamu hizmetlerinin kalitesinin
yükseltilmesi,
Kaynak kullanım kapasitesinin arttırılması,
Kaynak kullanımında etkililik, verimlilik ve
tutumluluğun sağlanması,
Siyasi ve yönetsel hesap verme
mekanizmaları ile
Mali saydamlığın geliştirilmesi
Kamu Mali Yönetim Reformlarının
Ortak Özellikleri



Mali disiplini için gerekli unsurları
sisteme yerleştirmek,
Stratejik önceliklerin belirlenmesi ve
Kamu kaynaklarının bu stratejik
önceliklere göre tahsisi ile kamu
hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve
verimliliğin sağlanmasıdır.
Kamunun 3 Temel Fonksiyonu



Kamu kaynaklarının kontrolü
Orta vadeli kaynak tahsisi
Kaynakların yönetimi
Kamu Mali Yönetiminde Yeni Eğilimler
Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli bütçe
sistemi)
 Gerçekçi ekonomik varsayımlar
 Kamu kaynaklarının yukarıdan aşağıya (topdown) tahsisi
 Girdi odaklı kaynak tahsisinden çıktı odaklı
kaynak tahsisine yöneliş
 Mali saydamlık ve hesap verebilirliğin öne
çıkarılması
 Mali Sorumluluk ve Mali Kurallar

MALİ KURALLAR
Mali Kural Nedir?

1929 Büyük buhrandan sonraki
dönemde ekonomik dalgalanmalar ile
mücadeleye yönelik ülkelerin uzun
vadede mali disiplinin sağlanması için
getirdiği yöntemlerden birisi olan “Mali
Kural” nedir?
Mali Kural Tanımı-1

Mali kurallar, mali politikanın
belirlenmesinde harcama, gelir, bütçe
açığı ve faiz dışı denge gibi ekonomik
bazı ekonomik büyüklüklere orta ve
uzun dönemde belirli hedefler ya da
sınırlamalar getirerek sürdürülebilir bir
mali politika patikası ortaya koyan yasal
düzenlemelerdir.
Mali Kural Tanımı-2

Mali kurallar, makroekonomik anlamda




bütçe dengesi,
kamu borçları,
kamu harcamaları ve
kamu gelirleri (vergi oranları) üzerine
getirilen sınırlama ve düzenlemelerdir.
11
Mali Kural Ne Gibi Faydalar
Getiriyor?





Makroekonomik istikrarının ve büyümenin
sağlanması,
Uzun dönem mali sürdürülebilirliğin devam
ettirilmesi,
Bütçe sürecinde kaynakların daha etkin
kullanılması,
Para politikasının etkinliğinin artması,
Seçim dönemlerindeki popülist
politikaların önüne geçilmesi,
Mali Kural Ne Gibi Faydalar
Getiriyor?




Uzun vadede maliye politikasının
sürdürülebilirliğinin sağlanması,
Mali piyasalarda güven tesis
edilebilmesi,
Uygulanan kamu politikalarının
güvenilirliğini ve bu kapsamda
hükümetin kredibilitesini artırılması,
Ekonomik dalgalanmaların etkisinin
azaltılması/dalgalanmaların daha da
artmasının engellenmesi,
13
Kısaca…Mali Kuralın Amaçları




Mali disiplin
Mali Sürdürülebilirlik
Öngörülebilirlik
Makroekonomik istikrar
14
Mali Kuralın Unsurları
Mali Kural oluşturulurken üç temel üzerine unsur
üzerine inşa edilmektedir. Bunlar:
 Nelerin hedefleneceği ya da sınırlanacağı ve bu
hedeflerin ya da sınırlamalarının rakamsal
değerlerinin belirlenmesi. Örnek: Hedef olarak
borç stokunun GSYH’ye oranının % 60 olarak
belirlenmesi.
 Belirlenen hedeflere yönelik uygulamaların
politika yapıcılar tarafından uygulanmadığı
takdirde yaptırımların açık olarak ortaya
konması.
 İyi bir gözetim ve uygulama yöntemi.
Mali Kuralların Özellikleri-1

Mali kurallar;









Belirlilik
Saydamlık
Basitlik
Esneklik
Yaptırım gücü
Hedeflerle uyumlu
Güvenilirlik
Takip edilebilir
Geniş kapsamlı
16
Mali Kural Türleri




Bütçe Dengesi Kuralları,
Borçlanmaya İlişkin Kurallar,
Harcama Kuralları,
Gelirlere İlişkin Kurallar
17
Dünyada Mali Kurallar




Mali kural uygulayan ülke sayısı 1990’lı
yıllardan bu yana önemli ölçüde
artmıştır.
1990 yılında mali kural sadece 7 ülkede
uygulanmakta idi.
Bu ülkeler, Almanya, Fransa, ABD,
Lüksemburg, İspanya,Japonya,
İtalya’dır.
Bugün mali kural uygulayan ülke sayısı
100’e yaklaşmıştır.
18
Dünyada Mali Kurallar
Yeni ZelandaMali Sorumluluk Kanunu





Borçlanmayı makul bir düzeye indirmek
(Haziran 1997’de borçlarının makul düzeyi
GSYH’nin yüzde 20–30 arası olarak
tanımlanmıştır. Bu oran halen geçerliliğini
korumaktadır.)
Borçlanmayı makul bir düzeyde sürdürmek
Ters şoklara karşı bir tampon sağlayabilecek
kamu sektörü net değeri seviyelerine ulaşmak
Mali risklerin basiretli bir şekilde yönetimi,
Makul bir düzeyde öngörülebilir vergi miktarı
ve oranlarının sağlanmasıdır.
İngiltere-Mali İstikrar Kanunu
(1997)



1997 yılında yürürlüğe giren Mali
İstikrar Kanunu 3 temel noktaya
dayanmaktadır. Bunlar;
Maliye politikası ilkeler seti
İki mali kural
Belirli raporlama ve denetleme şartları
Mali İstikrar Kanunu (1997)
Mali İstikrar Kanunu ile oluşturulan maliye
politikasına yönelik 5 temel prensip:





“şeffaflık”
“istikrar”
“sorumluluk”
“adalet” ve
“etkinlik”
Mali Kurallar


Altın Kural: Ekonomik konjonktür boyunca hükümet
sadece yatırım yapmak için borçlanacaktır ve borçlanarak
cari harcamaları karşılamayacaktır. Yasalardaki
boşluklardan kaçınmak için de “kamu yatırımı” tanımı Milli
Hesaplar Sisteminde yapılmıştır.
Sürdürülebilir Yatırım Kuralı: Kamu sektörü net
borcunun GSYH’ye oranı, ekonomik konjonktür boyunca
istikrarlı ve ihtiyatlı bir düzeyde kalacaktır. Diğer şeyler
dengede iken, kamu sektörü net borcunun GSYH’ye
oranının yüzde 40 oranının altında seyretmesi ekonomik
konjonktür boyunca istenilen bir durumdur.
Brezilya




Brezilya’da Mali Sorumluluk Kanunu Mayıs
2000’de yürürlüğe girmiştir.
Kanun,
Farklı hükümet seviyeleri arasında mali
destek işlemlerini yasaklamaktadır.
Personel harcamalarına sınırlar koymaktadır.
Hükümetin her seviyesinin borçluluk durumu
üzerine Senato tarafından sınırlar konması
Şeffaflık ve hesap verebilirliği artırmak için
önlemler getirmektedir.
Dünya Ülkelerinde Mevcut Bütçe Kanunları ve
Bu kapsamdaki Diğer Mevzuat Düzenlemeleri
Dünya Ülkelerinde Mev cut Bütçe Kanunları v e Bu kapsamdaki Diğer Mev zuat Düzenlemeleri
Ülkeler
Mevcut Bütçe Durumları
ABD
Mali sorumluk Kanunları
Diğer Y asal Düzenlemeler
Bütçe Uygulama Kanunu
Almanya
Arjantin
Mevcut Kamu Maliyesi ile İlgili
İç İstikrar Paktı
Ulusal Kamu Sektörü M ali Yönetim
ve Kontrol Kanunu
M ali Sorumluk Kanunu
* Bütçe Dürüstlüğü Sözleşmesi
Avustralya
* M ali Yönetim ve Hesap verebilirlik
Kanunu
* İç İstikrar Paktı (2000)
Avusturya
* İç İstikrar Paktı (2005)
Brezilya
Kanada
Şili
Fransa
Brezilya M ali Sorumluk Kanunu
* M ali Yönetim Kanunu
Harcama Kontrol Kanunu
Bütçe Uygulaması Talimat Yönergesi
Bütçe Yasaları Üzerine Organik
Kanun
Hollanda
Devlet Hesapları Kanunu
Y eni zelanda
Kamu M aliyesi Kanunu
İsveç
Devlet Bütçesi Kanunu
Türkiye
İngiltere
Çok Yıllı Harcama Kararları
M ali Sorumluk Kanunu
Kamu M ali Yönetim ve Kontrol
Kanunu
M aliye Kanunu
M ali İstikrar Kodu
* M ali Yapısal Reform Yasası
Japonya
* Orta Dönemli M ali Perspektif
Kuralları Üzerine Kabine Kararı
Küresel Krizde Mali Kurallar


Ülkelerin yükselen kamu açıklarını ve
borç stokları
Kriz sonrası dönemde bozulan mali
dengeleri yeniden sağlamak amacıyla
mali kural
26
Bazı Ülkelerde Borç Stokları
Kaynak: IMF, The Economist
2009
2010
2011
-32,2
-15,4
-7,6
-7,7
-6,4
Fransa
İrlanda
ABD
İngiltere
Yunanistan
Polonya
-10,8
-14,4
-12,7
-10,6
-9,9
-9,6
-8,1
-10,3
-10,4
-9,0
-7,2
-7,9
-7,5
-11,1
-9,2
-6,7
-9,3
-7,3
-5,6
Portekiz
İspanya
-7,8
-7,9
-5,3
-6,0
-4,6
-4,4
-5,8
-4,9
-4,6
-5,3
-4,6
-4,3
Letonya
Çek
Cumhuriyeti
Belçika
İtalya
-5,4
-5,2
-4,3
-6,3
-3,6
-3,4
Rusya
Hollanda
-5,5
-3,7
-2,1
Türkiye
-2,9
-2,8
-1,2
-0,8
-0,2
-0,8
İsveç
Finlandiya
-3,0
-3,3
-0,5
4,0
1,0
-2,0
-5,0
-8,0
-11,0
-14,0
-17,0
-20,0
-23,0
-26,0
-29,0
-32,0
-35,0
-38,0
Almanya
Bazı Ülkelerde Bütçe Açıkları
BAZI ÜLKELERDE
BÜTÇE AÇIKLARI-BORÇ STOKLARI
Kaynak: The Economist, IMF, European Commission
Mali Kurallar ve Mali Disiplin (1)

Kamu mali yönetimi alanında yapılan reformların
amacı





Mali disiplin
Kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtımı
ve kullanımı
Kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik
ve verimliliğin sağlanması
Bu üç işlev yerine getirildiği takdirde, bir ülkede
makroekonomik istikrar sağlanmış olacaktır.
Ancak bu işlevler arasında hiyerarşik bir ilişki
söz konusudur.
30
Mali Kurallar ve Mali Disiplin (2)


Mali disiplinin sağlanması için;
 Harcama ve borçlanmayı düzenleyen
kurallar getirilmesi
 Kurallara uyulmaması halinde yaptırım
uygulanması
Mali kuralların en önemli işlevi, mali disiplini
sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek;
 Fiyat istikrarı,
 Makroekonomik istikrar ve

Ekonomik büyümeyi sağlamaktır.
31
Mali Kurallar ve Mali Disiplin (3)

Mali kurallar,



Sürdürülebilir borç dinamikleriyle uyumlu
maliye politikalarının oluşturulmasını
İstikrarlı bir şekilde devam ettirilmesini
Daha basiretli, daha sağlam ve daha kalıcı
bir mali disiplini teşvik eder.
32
Merkezi Yönetim Bütçe Açığı/GSYH (%)
11,8
10,8
7,9
7,3
5,5
4,1
3,7
2,1
1,7
0,1
1,8
1,1
0,2
Mali Disiplin
Mali Disiplin
2013T
2012T
2011T
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
-1,4
2000
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
Genel Yönetim Açığı/GSYH (%)
11,8
10,8
7,9
7,3
5,5
4,1
3,7
2,1
1,7
0,1
1,8
1,1
0,2
Mali Disiplin
Mali Disiplin
2013T
2012T
2011T
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
-1,4
2000
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (1)

1990’lı yılların başı,






Yüksek bütçe açıkları
Artan borçlanma ihtiyacı
Yüksek enflasyon
Parlamentonun gözetim ve denetimi dışında yapılan
fon uygulamaları
Borçlanmaların herhangi bir sınırlamaya tabi
tutulmaması
Sonuç olarak;



Maliye politikasında disiplinsizlik
Kamu açıkları
Aşırı derecede artan iç borç servisi
35
Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (2)

2001 Krizi Sonrası




4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Enerji, tarım, sağlık ve sosyal güvenlik gibi sektörlerde
yapılan kapsamlı yapısal reformlar
36
Türkiye’de Mali Kural Uygulaması5018 sayılı Kanun





Bütçe süreçleri yeniden tanımlanması
Bütçenin kapsamının genişletilmesi
Stratejik yönetim ve performans ilişkisi
Orta vadeli bir perspektif
Sorumlulukların yeniden tanımlanması
37
5018 sayılı Kanun Kapsamında
Mali Kural Uygulamaları-1


Mali kural uygulamasına altyapı oluşturulması
bakımından 5018 sayılı Kanun, oldukça önemli bir
düzenlemedir. 5018 sayılı Kanun kapsamında mali
kural olarak nitelendirilebilecek hükümler
şunlardır;
Kanunun 14, 16, 20, 21, 23, 24, 27, 35 ve 70’inci
maddeleri ile harcamalara bazı kısıtlamalar
getirilmiştir. Bunlar; orta vadeli harcama sistemi,
harcama kısıtı, ödenek aktarma kısıtı, yedek
ödenek kısıtı, örtülü ödenek kısıtı, ertesi yıla
geçen yüklenme kısıtı, bütçe dışı avans kısıtı ve
ödenek üstü harcama yapılmasına müeyyide
getirilmesidir.
5018 sayılı Kanun Kapsamında
Mali Kural Uygulamaları-2

Orta Vadeli Harcama Sistemi
Çerçevesinde

Orta Vadeli Program (OVP)

Orta Vadeli Mali Plan (OVMP)
Madde 16
39
5018 sayılı Kanun Kapsamında
Mali Kural Uygulamaları-3

5018 Sayılı Kanun Madde 16:


Kanun kapsamında 2006 yılından itibaren orta
vadeli harcama sistemi çerçevesinde üç yıllık
bir perspektifte her yıl Orta Vadeli Program
(OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP)
hazırlanmaktadır.
Kanunun 16’ncı maddesinde OVP ve OVMP
hazırlanmasına ilişkin esaslar düzenlenmiştir.
40
5018 sayılı Kanun Kapsamında
Mali Kural Uygulamaları-3



OVMP’nin, OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek
üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile
birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu
idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içermesi
öngörülmüştür.
OVMP’nin en önemli unsurlarından birisi, kamu
idarelerinin
ödenek
teklif
tavanlarının
belirlenmesidir.
Böylece, düzenleyici ve denetleyici kurumlar
hariç olmak üzere merkezi yönetime dahil
kurumların
ödenek
tekliflerine
ekonomik
sınıflandırmanın birinci düzeyinde bir üst limit
getirilmesi öngörülmüştür.
Mali Kural Kanun Tasarısı (1)


Örtük Mal Kuraldan, açık mali kural uygulamasına
geçilmesi amaçlanmıştır.
Mali Kural Kanun Tasarısında yer alan amaçlar






Kamu mali yönetimi alanında elde edilen başarıları
kalıcı hale getirmek
Kamu maliyesi politikalarında uzun vadeli
öngörülebilirliği sağlamak
Ekonomide güven ve istikrarı güçlendirmek
Artan kredibiliteyle beraber risk priminin düşmesini
sağlayarak kamu borçlanma maliyetini azaltmak
Kamu açıkları ve borç yükünü sürdürülebilir
seviyelerde tutmak
Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek
42
Mali Kural Kanun Tasarısı (2)

Bu kapsamda oluşturulan mali kural,
 Basitlik,
 Doğruluk,
 Saydamlık
 Hesap verebilirlik ilkelerine
dayanmaktadır.
43
Mali Kural Kanun Tasarısı (3)Kapsam

Genel yönetim



(Merkezi yönetim bütçesine dahil kamu
idareleri,
döner
sermayeler,
İşsizlik
Sigortası
Fonu
dahil
sosyal
güvenlik
kurumları, mahalli idareler ve fonlar ile
Avrupa Hesaplar Sistemine uygun olarak
belirlenen diğer kamu idareleri ve fonlar)
KİT
En geniş içeriğe sahip olan kamu kesimi
tercih edilerek toplam kamunun kapsam
içine alınması sağlanmıştır.
44
Mali Kural Kanun Tasarısı (4)Mali Kuralı Destekleyen Unsurlar



Döner sermayeli işletmelerin
bütçelerinin denk olması
Mahalli idarelerin borçlanmalarının
yatırım projelerinin finansmanı ile
sınırlı tutulması
KİT’lerin toplulaştırılmış olarak
borçlanma gereğinin olmaması
45
Mali Kural Kanun Tasarısı (5)


KİT’ler mali kural uygulaması içinde
ancak mali kural formülü kapsamı
dışında
Yani mali kuralın formülü genel yönetimi
kapsamaktadır.
46
Mali Kural Formülü (1)
Mali Kural Formülü (2)

Tasarı’ya göre mali kuralın iki ana bileşeni
bulunmaktadır.



Mali kural kapsamında,





Bütçe açığı ile
Büyüme ile ilgili
orta ve uzun vadede genel yönetim açığı GSYH’nin
yüzde 1’i
büyüme oranı yüzde 5
Büyüme hedefin üstünde gerçekleşirse tasarruf
sağlanacak, altında kalırsa ise harcamalar
artırılacaktır.
Mali uyum oranı 0,33
Büyüme ve bütçe açığı hedeflerinden sapma olması
durumunda, bir sonraki dönemde 0,33 oranında bir
uyarlama söz konusu olacaktır.
48
49
Mali Kural Formülü (3) - Örnek
2011 yılı açığının ne olacağını mali kurala göre hesaplayalım;
2010 açığı: 3,7
2011 büyüme: 4,5
Buna göre:
Açık uyarlama tutarını hesaplayabiliriz.
a(t) ≤ a(t-1) -y (a(t-1) – a*) – k(b(t) – b*)
a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5)
a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5)
0,891
0,165
a(t) ≤3
Açık etkisi: -0,90 ; konjonktürel etki: 0,17 olarak hesaplanmıştır.
Uyarlama toplamı-0,70
Bu halde; 2011 yılı açığı ≤ 3 olmalıdır.
49
OVP’ye göre hedeflenen açık 2,1 dir.
50
Mali Kural Formülü (4) - Yorum



Açık etkisi(-0,90): 2010 yılında uzun vadeli açık hedefinin
üzerinde bir açık verdiğimizden dolayı uzun vadeli açık
hedefimiz olan yüzde 1 e yaklaşmak için 2011 yılında açığın
yüzde 0,90 oranında azaltılması gerektiğini ifade eder.
Konjonktür etkisi(+0,17): 2011 yılı büyümesi uzun dönemli
büyüme olan yüzde 5’in altında gerçekleşeceğinden
konjonktür etkisi bize daha genişletici bir maliye politikası
uygulayarak açığı artırmamız gerektiğini söylemektedir.
Dolayısıyla açığın konjonktür etkisi olan 0,17 oranında
artırılması gerekmektedir. Eğer 2011 yılı büyümesi uzun
dönemli büyüme olan yüzde 5 in üstünde olsaydı
konjonktür etkisi negatif çıkacaktı. Bu durumda konjonktür
etkisi nedeniyle 2011 yılında açığı azaltmamız gerekecekti.
Sonuç olarak açık etkisi nedeniyle 2011 yılı açığını
azaltıyoruz ama konjonktür etkisiyle nedeniyle artırıyoruz.
Açık etkisi konjonktür etkisinden büyük olduğu için toplam
olarak bakıldığında açığı azaltmış oluyoruz.
50
İzleme-Denetim-Yaptırım




“Mali Kural İzleme Raporu” -3’er Aylık
ve Yıllık dönemlerde
Mali kural uygulamasında denetim –
Sayıştay
En büyük olumsuzluk kurala uyulmadığı
durumlarda yaptırım veya ceza
uygulaması yoktur.
Birim yöneticilerinin sorumluluğu
51
Altyapı

Mali kuralın uygulanması için zamanlama ve altyapı
açısından gerekli şartlar oluşmuştur.





5018 sayılı Kanun
4749 sayılı Kanun
Birçok ülkede mali kural uygulamasına geniş
kapsamlı kamu mali yönetim reformu uygulamaları
sonrasında geçilmiştir.
Bu nedenle, mali kuralların mali konsolidasyon
sağlandıktan sonra uygulamaya konulması halinde
beklenenden daha etkili olduğu gözlenmiştir.
Ülkemizde de mali kurallar, kamu mali yönetimi
reformunun üzerine ve onu tamamlayacak nitelikte
ayrı bir kanun ile yapılmaktadır.
52
Sonuç (1)


Hükümetlerin mali kuralların gereğini
yapmada samimi olmaları gerekir.
Hükümetler ve halk tarafından




Tamamen benimsenmeli
Uygulanmalı
Tek başına güçlü bir mali performans
göstermesi mümkün değildir.
Mali kuralın temeli siyasi taahhütlere
dayanır.
53
Sonuç (2)





Sağlam bir düzenleme yapılmalıdır.
Kuralların uygulamaya gereğince yansıyıp yansımadığı
sorunu
 Bazı ek tedbirlerin alınması gerekebilmektedir.
Tamamlayıcı yapısal reformlarla desteklenmesi
 Uygulanabilirliği, güvenilirliği ve sürdürülebilirliği
sağlar.
Yapısal reformlara devam edilmelidir.
Mali kural, kamu mali yönetimi alanında elde edilen
kazanımların;
 Kalıcı hale getirilmesi,
 Kamu açıkları ve borç yükünün sürdürülebilir
seviyelerde tutulması,
 Mali disiplinin kalıcılığının sağlanması bakımından
önemli bir rol üstlenmiş olacaktır.
54
Teşekkür Ederim
Nergiz BAYAR