Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar

advertisement
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar
ve Kurullar
Ceyhun GÜRKAN*
Yiğit KARAHANOĞULLARI**
Özet
Son ekonomik krizle birlikte hem merkez ülkelerinde hem çevre ülkelerde
kamunun giderek artan bütçe açıkları başat iktisadi problem haline geldi. Aslında
neoliberal dönemde finansal serbestleşmenin devletlerin mali sistemleri üzerindeki
derin olumsuz etkileri yeni bir gelişme değil. Yeni olan, bütçe açıklarından
kaynaklanan ve finansal sermayeye sorun çıkaran tıkanıklıkların yeni bir mali idare
modeliyle aşılmaya çalışılmasıdır. Bu model mali kurallar ve mali kurullar
temelinde inşa edilmektedir. Modelin temel amacı siyasi bir süreç içinde şekillenen
bütçeyi teknik özerk mali kurulların kontrolüne bırakmaktır. Siyasi iktidarların da
siyasi sorumluluktan kurtulmalarını sağlayan bu model, son tahlilde, özünde siyasal
bir ilişki olan bütçeye dair bir strateji olduğundan çalışmada özerk bütçe modeli
olarak adlandırılmaktadır. Özerk bütçe modeli hem kuramsal hem de ülke
deneyimleri ışığında ampirik düzeyde incelenecektir. Çalışmada bu modelin siyasete,
tekniğe ve demokrasiye dair argümanları eleştirel bir perspektifle
değerlendirilmektedir. Sonuçta bütçe sürecinde toplumsal iradeyi dışarıda bırakan
özerk bütçe modelinin siyaset ve demokrasi ile olan paradoksal ilişkisi açıkça ortaya
çıkarılır.
Anahtar Sözcükler: Mali Kural, Mali Kurul, Bütçe, Siyaset, Siyasalsızlaştırma,
Teknik, Demokrasi
Autonomizing the Budget: Fiscal Rules and Fiscal Committees
Abstract
With the recent economic crisis the increasing budget deficits of the public sector
has come to be the dominant economic problem in both the core and periphery
*
Arş.Gör., Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Maliye Bölümü, cgurkan@politics.ankara.
edu.tr
**
Arş.Gör.Dr., Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Maliye Bölümü, ykarahan@politics.
ankara.edu.tr
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
547
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
economies. In reality, in the age of neoliberalism the deep detrimental effect of
financial liberalization on the fiscal systems of the states is not new. The new is the
attempt oriented towards overcoming the fiscal obstructions, which stem from
budget deficits, for finance capital by constructing a new model of fiscal
administration. This model is built upon fiscal rules and fiscal committees. The aim
of the model is to leave the budget which is, actually, shaped in the political process
to the control of technical autonomous fiscal committees. This model which saves
the political powers from the political responsibility is, in the final analysis, a
strategy against the budget which is in the nature of political and as such the model
is called as the model of autonomizing the budget. The model of autonomous budget
is examined both on the level of theory and practice in the light of some countries'
experiences. On these levels, the arguments of the model about politics, technique
and democracy is evaluated from a critical perspective. Finally, the paradoxical
relationship of the model of autonomous budget which leaves out the social will with
politics and democracy is clarified.
Key Words: Fiscal Rule, Fiscal Committee, Budget, Politics, Depolitization,
Technique, Democracy
JEL Classification Code: E62-Fiscal Policy
Giriş
Tüm dünyada ekonomik kriz koşullarıyla doğrudan ilişkili olarak yeni bir mali
model gündeme gelmekte. Kamu bütçesinin “tarafgil”, “yozlaşmış”, “politik”
özelliklerinden arındırılmasını savunan ve bu amaç için bütçenin özerk mali
kurumlar tarafından düzenlenmesini ve yönetilmesini amaçlayan bir modeldir bu.
Aslında fiyat istikrarı ve enflasyonla mücadele için merkez bankalarının
özerkleştirilmesi, yani para politikalarının siyasal süreçlerin etkisinden
bağımsızlaştırılması modelinin bir benzeri ile karşı karşıyayız.
Haziran ayı itibarıyla yasalaşması beklenilen “mali kural”ın bu tür bir
özerkleşme modelinin bir parçası olduğunu düşünüyoruz. Keza 2005 yılında IMF ile
imzalanan 19. stand-by anlaşmasının taslak metninde kabul edilen ve sonra türlü
çekincelerle çıkarılan Gelir İdaresi Başkanlığının özerk bir yapıya dönüştürülmesi1
modelinin de genel olarak özerk bütçe modelinin bir parçası olduğu kanısındayız.
Ancak bu çalışmada biz Türkiye’ye ilişkin bir tartışma yürütmeyeceğiz, çünkü mali
kurallar ve kurullar, sadece Türkiye gibi çevre ekonomilerin gündemi ile sınırlı
değil. 2008'in Eylül ayında başlayan ve hâlâ süren krizle birlikte mali kural ve kurul
modeli kapitalizmin gelişmiş merkez ekonomilerinin de en önemli gündemi haline
gelmek üzere. Dolayısıyla, dünya ekonomisinin içinde bulunduğu kriz
konjonktüründe, krizden çıkışın bir çaresi olarak gündeme gelen artan kamu açıkları
ve borçları düşünüldüğünde, gerek gelişmekte olan gerekse gelişmiş ülkelerle
birlikte tüm bir kapitalist üretim modelinin geleceği açısından kamu bütçelerinin
yönetimini tasarlayan bu tür bir modelin son derece hayati işlevleri olduğu
görülmektedir.
1
Konukman ve Arslan’ın 2005 tarihli “Gelir İdaresi Reformu Üzerine” isimli çalışması yasal
düzenlemenin gelişimine ilişkin son derece kapsamlı bir inceleme sunmaktadır.
548
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
Bu yazı, özerklik modelinin hangi nedenlerle böyle bir konjonktürde ve hangi
çerçevede gündeme geldiğini tartışırken, modelin kuramsal açıdan ne tür düşünsel
deformasyonlar ve temel çelişkiler barındırdığını ortaya koymaya çalışacaktır. Bu
amaç doğrultusunda yazı, öncelikle özerklik modelinin uygulamalarını ve kurumsal
yapısını ele alacak, ardından siyasetin maliye alanından dışlanması gerektiği
iddiasının, sosyal bilimlerin önemli kuramları açısından anlamını tartışacaktır. Temel
tezimiz, kapitalist sistemin meşruiyet araçlarından biri olan temsili demokrasi
rejiminin önemli kazanımlarının bu model ile terk edileceği olacaktır. Mali özerklik
modeli, iktisadi bir konuya teknik bir çözüm olarak sunulmakta ve seçmen olan halk
kitlelerine siyasetsizleştirmeyi dayatmaktadır. Siyasal açıdan düşünüldüğünde bu
durumun kapitalist sistemde meşruiyet sorunu yaratması kaçınılmazdır.
1. Modelin Temel Tasarımı
Mali kuralların ilk ortaya çıkışı binlerce yıl eskiye dayandırılabilir. Mali disiplin
taleplerinin bütçenin kendisi kadar eski olduğunu düşünmek doğaldır. Ancak bizim
burada ele aldığımız çerçeve 1980’lerden itibaren başlayan, neoliberalizmin kamuyu
küçültme politikalarının hakim olduğu ve finans sermayenin tüm dünyada aşırı
genişleme eğilimi gösterdiği bir dönemle sınırlıdır. Gerek gelişmiş ülkelerde,
gerekse gelişmekte olan çevre ülkelerde bu dönemde uygulanmaya başlanan mali
sürdürülebilirlik ve saydamlık reformları, mali kurallar başlığı altında ele alınabilir.
Daha açık bir ifadeyle, 1990’larda belirli bir kuramsal düzeye taşınmış ve merkez
ülkelerdeki türlü deneyimlerle pratik uygulaması pekiştirilen, kurumsal araçları
olgunlaştırılmış ve ana çerçevesi neoliberalizmle birlikte belirli bir siyasi meşruiyet
kazanmış bir özerklik paketinden söz ediyoruz. Ayrıca bu paketin içinde bu kuralları
uygulayan, kuralların denetimini tasarlayan, üstlenen ve yaptırım gücü de olan mali
kurullar da var. Biz bütün bu paketi, temelde mali sistemin kalbi olan bütçeyi yapısal
olarak dönüştürmeyi hedeflediğinden, “bütçenin özerkleştirilmesi” genel ifadesiyle
adlandıracağız.
Dünyanın en çok okunan ve sermaye çevrelerinin düşünsel yol haritasını
belirleyen The Economist dergisi, 10 Eylül 2009 tarihli sayısında kamu borçlarının
sürdürülebilirliği konusunda özerk bütçe uygulamasını savunarak, şu yorumu
yapmaktadır:
“Güveni güçlendirmenin bir yolu, mali politikaları para politikalarıyla aynı yola
sokmakla mümkün olabilir; ki kastettiğimiz bütçe kararlarını devletin
borçlanabilirliğini (finansal ödeme gücünü) sürdürebilmek üzere bağımsız kurullara
devretmektir… Kamu mali politikalarının bazı unsurları teknokratlara devredilebilir.
Mali kurul, bütçe sürecinin bütçe denge hedeflerine -sabit ya da azalan bir borç
hedefine- uygun işleyip işlemediğini izleyebilir, böylece politikacıların vergilere ve
harcamalara ilişkin kararlarını bu sınırlar içinde almasını sağlayabilir.”
Burada ilk bakışta önerilen herhangi bir şekilde karşı çıkılabilecek bir politika
değilmiş gibi görünebilir; çünkü temel hedef, kamunun borçlarının
sürdürülebilirliğini sağlamaktır. Sürdürülebilirlik, bütçenin sağlıklı bir yapıya
kavuşturulması ve verilen bütçe fazlalarıyla birlikte kamu borç yükünün ya sabit
tutulması ya da giderek azaltılmasıdır. Diğer bir özlü anlatımla, burada sözü edilen
hedef “ihtiyari müdahaleleri ortadan kaldırarak makroekonomik politikaların
yürütülmesinde kredibilite sağlaması” (Şevik, 2008:50) şeklinde özetlenebilir.
Dolayısıyla, kamu borç yükünün istikrara kavuşturulması ile hem kamu borçlarının
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
549
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
maliyeti risk primindeki düşüşle birlikte azalacak ve böylece vergi yükümlüleri
üzerindeki yük de azalmış olacak, hem de kamu borçlanmasının özel kesim
yatırımlarını dışlama etkisinin önüne geçilebilecektir. Bu çerçevede söz konusu
hedefler bir bütün olarak kamunun “etkin” yönetimi şeklinde tanımlanmaktadır. Bu
çerçeve etrafında geliştirilen ve sunulan bütçenin özerkleştirilmesi modelinin doğru
bir şekilde anlaşılabilmesi için, modelin ardındaki yapının tutarlılığının ve modelin
yarattığı yanılsamaların ayrıntılı olarak ele alınması gerekmektedir.
Vurgulamamız gereken ilk nokta, bütçe kuralları ile mali kuralların bilinçli ya da
farkında olunmadan karıştırıldığıdır. Bütçe kuralları, siyasi içeriğinden bağımsız
olarak, bütçeleme sürecinin yerine getiriliş biçimini belirleyen kurallarken, bizim
tanımımızla günümüzde, bütçenin özerkleştirilme modelinin bir parçası olan mali
kurallar ise doğrudan bütçenin siyasi içeriği ve sonuçları ile ilgilidir. Schick, bütçe
sürecine ilişkin kuralları, hukukun ve yargılamanın ilkelerine benzetir. Bu süreç
yargılamadaki “uygun usul” (due process) kuralı ile benzeşmektedir. Çıkan sonucun
meşruiyeti, bu sürecin doğru uygulanmasından gelmektedir: “Bütçe yasalarının
meşruiyeti ve geçerliliği, takip edilen sürecin kendisi ile ölçülür, yoksa asli objektif
ve kriterlerle değil” (Schick, 2003:11). “Bütçenin usulü siyasi olarak nötrdür. Sol ya
da sağ hükümetler de uygulayabilir; devleti küçültmek isteyen siyasiler de,
genişletmek isteyen siyasiler de bütçeye başvurur” (Schick, 2003:11). Mali
kuralların bütçe sürecine ilişkin geleneksel kurallardan farkı, bütçeden beklenilen
sonuçları önceden netleştirmesinden gelmektedir. Bu bütçenin siyasi nötrlüğünü
ortadan kaldıran bir durumdur.
Mali kurallar, bütçeleme sürecinde de birtakım değişiklikleri gündeme
getirmektedir. Bunlar özerkleşmeyi savunanlar tarafından, kuralın amacına başarıyla
ulaşılabilmesini sağlamanın temel koşulları olarak sunulmaktadır. Mali kural
sürecine ilişkin yazında hemen hemen her çalışmanın üzerinde ortaklaştığı
düzenlemeler şu şekildedir: i) bütçelemenin bir yıldan uzun süreli ve mümkünse orta
vadeli olarak yapılması, ii) bütçenin ulaşması beklenilen hedeflerin açık bir şekilde
bir plan doğrultusunda sunulması ve kamuoyuyla paylaşılması, iii) bu planın
izlenme/denetim mekanizmalarının önceden belirlenmesi, iv) süreçte yaşanabilecek
hedeften sapmalara ilişkin müdahale araçlarının önceden belirlenmiş olması, v) mali
kurallara politikacılar ve uygulayıcılar üzerinde bir yaptırım gücünün verilmesi
(Schick, 2003).
Tüm bunlar aslında kapitalist sistemin anarşik piyasa mekanizmalarına karşı,
yurttaşların devletten bekledikleri düzenlemelerdir, bir çeşit planlama sunar.
Bunların politik açıdan nötr olduğunu söyleyebiliriz. Yani aynı düzenleme sistemi,
farklı siyasi içeriklerde müdahalelere olanak verir; genel bir düzenleme çerçevesi
sunar. Ancak mali kurallarla bütçelemeye ilişkin çizilen bu çerçevenin kurumsal
uygulamasına (yani mali kurullara) bakıldığında, kendisini bütçe kurallarına içkin
“uygun usul” olarak sunan mali kuralların aslında hiç de bütçe kuralları gibi genel
kabul gören nötr (yani siyasi içerikten bağımsız) düzenlemeler olmadığı görülür.
Yukarıda beş maddede özetlenen hedefler itibarıyla kendisini adeta bütçe kuralı gibi
sunan mali kurallar böylece bir meşruiyet kazanma arayışındadır. İleride ele
alacağımız bütçe kuralları gibi mali kuralları da siyasi içerikten bağımsız sunma
amacı mali kuralların bütçe kuralları gibi teknik bir usulü benimsemiş nötr teknik
kurallar olarak formüle edilmesini beraberinde getirmiştir. Söylemsel olarak, teknik
bir mesele biçiminde yeniden formüle edilen mali kuralların bu şekilde genel kabul
550
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
görmesinin aracı ise teknokratlardan oluşan mali kurullar temelinde işleyen yeni
mali yönetim modelidir.
Dolayısıyla, mali kurallar ile geleneksel çerçevede ortaya çıktığı biçimiyle
herhangi bir açık siyasi tercihin başarısını sağlayacak mali mekanizmaların
geliştirilmesi amacının aksine, mali kuralların yeni formülasyonunda politika
tercihlerinin teknik bir dil ve usul içinde örtülü bir şekilde gerçekleştirilmesi
amaçlanmaktadır. Gündemdeki mali kural modelinin devletlerin maliyelerinin
kapitalizmin geldiği aşamada içine düştükleri finansal dar boğazlarda aslında
amaçları itibarıyla son derece açık olan politika tercihlerini ne kadar örtülü hale
sokabileceğini Macaristan Mali Kurulu Başkanı George Kopits'in görüşlerinden
anlıyoruz. Mali kurulların başarılı bir mali istikrar çerçevesi oluşturabilmesi için
Kopits dört temel politika sıralamaktadır: i) borçlanma oranı gibi somut nicel
politika hedeflerinin önceden belirlenmesi, ii) bu hedeflerin yakalanabilmesi için
çeşitli uygulamaya ilişkin kuralların belirlenmesi, örneğin kamu kesimi ücret
ödemelerine ilişkin sınırların konması, iii) bağımsız ve yetkili bir kurum tarafından
bu uygulamaların izlenilmesi, ki bu hükümetin dürüstlüğünü sağlamak için
zorunludur, iv) kamu bütçesinin açık olması, örneğin emekli aylıkları gibi, gelecekte
oluşabilecek tüm maliyetlerin şimdiden bir bütün olarak kapsanması (Kopits, 2008).
Bu politikalar açıkça kamu harcamalarını kısıtlamaya yöneliktir, ancak burada
ücret ödemelerinin de bir hedef olarak gösterildiği bir o kadar açıktır. Daha genel bir
tanımlama ile burada sunulduğu biçimiyle mali kurallar, kamu bütçesinin hem
harcama hem de gelir unsurlarının, bütçenin fazla verir hale getirilebilmesi için sıkı
kurallarla düzenlenmesini öngörmektedir. Teknik mali kurulların buradaki işlevi çok
önemlidir, çünkü mali kurullar mali kurallar temelinde oluşturulan siyasaların
(policies) siyasi (political) içerimini bertaraf eden bir kurumsal düzenlemedir.
Siyasete teknik bir sınır çizen mali kurullar, bütçe sürecinin pek çok unsurunun
seçilmiş hükümetlerin elinden alınması ve halkın seçmediği, atama ile gelen
teknokratik bir birime devredilmesinden başka bir şey değildir. Mali kurallardan ve
kurullardan oluşan bu model, bütçenin özerkleştirilmesinin ve siyasetsizleştirmenin
temel aracıdır. İleride daha detaylı ele alacağımız teknik, siyaset ve demokrasi
ilişkisine yönelik olarak burada şimdilik şu kadarını söyleyelim: Mali kural ve kurul
modelinin teknik bir süreç ve dil içinde formüle edilmesinin altında yatan gerçek bu
modelin Kopits’in de sözlerinden anlaşıldığı üzere, kapitalizmin geldiği aşamada
sosyal hakların ve ücretlerin tırpanlanmasına dayanmasından ileri gelir. Devlet ve
toplum arasında kaçınılmaz olarak ortaya çıkabilecek siyasal gerilimin önüne
geçmek ancak meselenin siyasi değil, teknik bir mesele olduğunun siyasi söylemde
kurgulanmasıyla ve kitlelerin ikna edilmesiyle mümkündür. Ancak teknik ve siyaset,
değineceğimiz üzere, mali kural ve kurulun birlikte oluşturduğu bir model gibidir.
Bu kurulların hükümetlerden politika yapma yetkisini tamamen almadığı,
hükümetlere içinde özgürce hareket edebilecekleri ama dışına da çıkamayacakları
yol gösterici bir hat sundukları ileri sürülebilir. Ancak açıktır ki söz konusu olan hat
tam da bütçenin önceden şekillendirilmesi ve toplumsal iradenin de içinde en
azından ilke olarak yer aldığı politika düzeyinde bir alanın bırakılmamasıdır.
Aslında belirttiğimiz üzere bu durum, mali özerklik modelinin esas amacıdır. Schick,
mali kuralları savunduğu 2003 tarihli yazısında benzer bir noktaya vurgu
yapmaktadır: “Her bir mali kural, siyasi amaçlar önünde bir kısıttır. Neden
demokrasiler, kendi önlerine mali kısıtlar koyarlar...?” Geleneksel bütçe kurallarının,
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
551
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
hükümetlere, tercihleri doğrultusunda kaynakları yeniden dağıtma imkânı yani siyasi
güç verdiğini; ancak, yeni mali kuralların bütçe yapanları kısıtladığını, ellerinden
toplam gelir ve harcama politikalarını belirleme gibi güçleri aldığını vurgular
(Schick, 2003:8). Bu durum yalnızca seçimle iktidara gelmiş hükümetin mali
kararlar üzerindeki tasarrufunu eksiltmez aynı zamanda toplumsal iradenin de
dışlanması anlamına gelir. Özerklik modeli çerçevesinde, hükümetlerin politika
yapma işlevi ile politikanın uygulanması arasındaki farka ilişkin farklı vurgular
gündeme gelebilmektedir. Örneğin, politikayı hükümetlerin yapacağı ancak
uygulama aşamasının politikadan arındırılması gerektiği yani uygulamanın özerk
kurullara bırakılması gerektiği düşünülebilir. Ancak burada özerkleştirmeden kasıt
politikanın özünün teknikleştirilmesidir ve hükümetlere sadece bu teknik özü
bozmayacak şekilde belirli sınırlar içinde politika yapma imkânı tanımaktadır.
Aslında bu durum kapitalizmin kendi meşruiyetini sağlayan temelinin, yani
demokrasinin, mali politikalardan silinmesinden başka bir şey değildir ve bu
anlamda iktisadi sorunlara teknik bir çözüm üretmekten öte, sistem açısından bir
meşruiyet sorununu beraberinde getirme olasılığı söz konusudur. Ancak bu
meşruiyet sorununun ne ölçüde algılanıp toplumsal bir direnç gösterileceği ise
toplumların siyasi bilinç ve demokrasi kültürü ile ilgilidir. Bu noktaya, yazının son
bölümünde, siyaset bilimine referanslarla daha fazla açıklık kazandırılmaya
çalışılacaktır. Öncelikle modelin iktisat kuramı içindeki öncüllerini kısaca ele
almaya çalışalım.
Bütçenin özerkleştirilmesi modeli, neoliberal dönemin hemen başında gündeme
gelen Merkez Bankası özerkliği ve enflasyonla mücadele programlarının düşünsel
açıdan devamı niteliğindedir. Bu aşamada kısaca bu iki modelin düşünsel temellerini
ele alalım.
Neoliberalizmin ilk evresinde anaakım haline gelen görüş, fiyat düzeylerindeki
dalgalanmaların en önemli belirleyicisinin ekonomideki parasal hacim olduğu
yönündeydi. Buna göre parasal hacmin yönetilmesi, yani para politikası, siyasi
unsurlardan arındırılıp teknik bir süreç olarak değerlendirilmeli ve “tarafsız”
teknokratlara2 bırakılmalıdır. Çünkü politikacılar kendi politik çıkarları
doğrultusunda gerektiğinde merkez bankalarından para hacmini genişletmesini talep
edebilmekte ve bu da doğrudan doğruya enflasyona neden olmaktadır. Enflasyon ise
geniş halk kitleleri için adeta bir “canavar”dır. Bu dönemde “enflasyon canavarı ile
mücadele etmek” merkez bankalarının yegane görevi haline getirilmiştir. Ve bize
göre mali kuralların ilk uygulaması da, bütçe açığının Merkez Bankası aracılığıyla
finanse edilmesine yasak getirilmesi ile ortaya çıkmıştır.
Resme biraz daha geniş bir perspektif ile baktığımızda enflasyona engel olmak
adına parasal genişlemeye karşı çıkılmasının ardında neoliberalizmin egemen
sermaye kesimi olan finansal sermaye için son derece önemli anlamları olan iki
neden olduğunu görebiliriz. İlk olarak enflasyonun artması finans sermayenin
alacaklarının erimesi, yani kârlılık kaybı anlamına gelmektedir. Enflasyonla
mücadelenin ardındaki meşruiyeti sağlayan iddia, fiyatlardaki artışın geniş halk
kitlelerinin aleyhine olduğu yönündedir. Aslında enflasyonun en fazla etkilediği
2
Burada kastedilen teknokratlar, çoğunlukla homojen anaakım iktisat eğitiminden geçmiş ve bu nedenle
tek bir iktisat politikasına inanan, farklı kuramların zenginliğini taşıma potansiyeli olmayan politika
uygulayıcılarıdır.
552
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
kesim finans sermayenin kendisidir. Parasal genişleme ile yaratılacak enflasyon,
özellikle finans kesimi üzerinde yük oluşturacak olan bir vergiye dönüşecektir.
İkinci olarak, paranın basılmadığı durumda kamu kesimi borçlanmak zorunda
kalacaktır. Kamunun borçlanması, finans sermaye için önemli bir kârlılık kaynağıdır.
Kamu kesiminin para basarak borçlanmaya ihtiyaç duymaması finans kesiminin
kârlılığı için bir sürdürülebilirlik problemi oluşturur. Kamu kesimi para basma yani
tüm toplumu vergilendirme politikasını kullanamayacağı için borçlanmak yani
finans sermaye ile ilişkiye girmek zorunda kalacaktır. Neoliberal dönemin
tanımlayıcısı olan enflasyonla mücadele programlarına finansal kesimden gelen
desteğin anlamı bu şekilde anlaşılabilir.
1990'lara gelindiğinde iktisat yazınında bir hareketlenme gözlemlenmektedir.
Fiyat düzeyinin yani enflasyonun açıklayıcısı olarak artık sadece para hacmi değil
doğrudan maliye politikaları da ele alınmaktadır. “Fiyat düzeyinin kamu mali
teorisi” (fiscal theory of price level) olarak anılan bu kuramlar enflasyonun para
hacmine göre değil, kamu kesimi açıklarına göre belirlendiğini savunmaktadır. Buna
göre, Merkez Bankası bağımsızlığı yani parasal hacmin kontrolü fiyat istikrarı için
yeterli değildir. Artık kamu kesimi açıklarının da kontrol edilmesi gerekmektedir.
Esasında bu yeni kuramın ardındaki yönelim bir önceki dönem tezlerinin devamıdır.
Burada finans sermayenin baş düşmanı olan enflasyonla mücadelenin yeni yöntemi
tanımlanmaktadır. Neoliberalizmin ilk evresinde hızla artan ve 2008 krizi ardından
tepe yapan kamu borçlarının ödenebilir kılınması artık pratik bir amaç olarak
gündemdedir. Borçların finans sermayeye geri ödenebilmesinin düzenlenmesi artık
ciddi bir zorunluluk haline gelmektedir.
İktisat disiplinindeki bu dönüşüme bütünüyle paralel olarak kamu maliyesi
disiplininde de “anayasal iktisat” yaklaşımları anaakım kuramlar olarak zaten
1980’lerden beri gündemdedir. Buna göre, serbest piyasa mekanizmalarını bozan ve
giderek artmakta olan kamu açıklarının önüne geçmenin tek yolu, kamu bütçesinin
yasama ve yürütme erkinden alınıp anayasal hukuk düzeyine taşınması ve temel
kısıtların anayasal hükümler haline getirilmesidir. Bütçe sürecinin siyasal boyutu,
serbest piyasa ekonomisinin dengeye ulaşabilmesi yolunda önünde duran ve
kaldırılması gereken en büyük engeldir. Bu engel de yasa ile aşılmalıdır. Ancak bize
göre önerilen şey yasa yolu ile siyasetin ortadan kaldırılmaya çalışılmasından başka
bir şey değildir.
2. Özerklik Modeli ve Uluslararası Finans Sermaye
Bütçenin özerkleşmesi modeline göre, siyasilerin savurganca hareketi,
yolsuzluklar, popülist politikalar ya da seçim süreçlerinin yarattığı doğal çevrimler
nedeniyle kamu kesiminin sürekli açık verme eğilimi, kamu kesiminin giderek artan
şekilde borç batağına girmesine neden olmaktadır. Hala sürmekte olan krizi de
kapsayacak şekilde bir bütün olarak neoliberal dönemdeki kamu kesimi
borçluluğunun bize göre bunlardan öte siyasi anlamları da vardır. Kamu kesiminin
harcama ve gelir desenlerinin farklı sermaye fraksiyonlarının birikim rejimleriyle
doğrudan ilişkili olması beklenir. Buna göre neoliberal dönemin egemen fraksiyonu
olan uluslararası finans sermayenin kârlılık modeliyle kamu kesiminin borçlanma
sisteminin ilişkili olması doğaldır.
Yukarıda özetlediğimiz bütün bu pratik ve düşünsel açılımlar finansal
sermayenin refleksleriyle de örtüşmektedir. Borçlanmanın ciddi oranda genişlediği
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
553
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
bir dönemde borcun idaresi sadece borçlunun sorunu olmaktan çıkmakta, borç
verenin yani finans sermayenin de kontrolünü beraberinde gerektirmektedir. Bu
açıdan bakıldığında sürdürülebilirlik problemi esasında kamu kesiminin değil, finans
kesiminin bir problemidir. Sürdürülebilirlik problemi etrafında finans sermayenin
borçlanma sürecini kontrol etmesini gerektiren üç temel tehlike söz konusudur: i)
borçların reel olarak eritilmesi anlamına gelen enflasyon, ii) borçlunun Ponzi tipi bir
borçlanma süreci yaratarak (yani reel bir kaynak transferine gitmeksizin borcunu
yine borçlanarak ödemeye çalışması) sistem için bir sürdürülebilirlik problemini
ortaya çıkarması, iii) tüm bunlardan daha büyük bir tehlike olarak moratoryum.
İlk tehlikeye enflasyonla mücadele politikaları bağlamında yukarıda kısaca
değinmiştik. Gelişmekte olan çevre ülkelerin birincil bütçe fazlası verecek şekilde
düzenlemeler yapmaya zorlanması ise ikinci tehlike ile ilişkilidir. Ponzi finansmana
girilmemesini sağlayacak tek şey faiz dışı bütçe fazlası verilmesidir. Üçüncü tehlike
ise finans kesimi için doğrudan bir yıkımdan başka bir şey değildir. Bu tür bir
politika uluslararası piyasalarda kredi derecelendirme kuruluşlarının da müdahalesi
ile örgütlü bir şekilde karşılık bulmakta ve ülke tüm borç ilişkilerinden uzun bir süre
dışlanmaktadır. Borçlanma ilişkisi tekrar kurulduğunda ise kredibilite kaybı
nedeniyle son derece yüksek faizler ödemeye zorlanarak ülkeler adeta
cezalandırılmaktadır.
Finans kesiminin uluslararası kurumlar aracılığıyla dayattığı kontrollerin tüm bir
ekonominin yeniden düzenlenmesini gerektirecek kadar büyük ölçekli müdahaleler
olduğu örneklerle ortadadır. İhracata dayanan Latin Amerika büyüme modelinde
ülkelerin dış borçlarını ödeyebilmesi için uluslararası finans çevrelerinin yaptığı
baskıların önemli bir payı olduğu bilinen bir gerçektir. Başarılı ve güçlü bir büyüme
ve kalkınma örneği olarak sunulan Güney Kore kalkınmasının ardındaki
yapılanmada da benzer şekilde dış borçların ödenebilmesi sorunu temel nedenlerden
biriydi. Gelişmekte olan ülkeler borçlarını kapatmaya çalışırken, metaları daha da
ucuza üretmek zorunda bırakılarak hem kendi sosyal bölüşüm ilişkilerini zedelemek
zorunda kalmışlar hem de düşük kur politikaları ile yarattıkları değeri yurt dışına
transfer etmişlerdir (Altvater ve Hübner, 1991).
Günümüzde yaşananların bu tablodan önemli bir farkı artık kamu kesimi açıkları
veren ve borçlanan ülkelerin bizzat merkez ülkeleri olmasıdır. Özellikle 2008 Eylül
kriziyle birlikte merkez ülkelerde yaşanan ekonomik çöküşe ve kârlılık sıkışmasına
yanıt olarak kamu kesimi açıkları piyasaya ve finans sermayeye yönelen desteklerle
arttırılmak durumda kalınmıştır. Krizin bu anlık etkisinden öte kamu kesiminin
açıklarının ve finansal yükümlülüklerinin merkez ülkeleri için 1990’lardan itibaren
eğilimsel olarak arttığı da tespit edilmelidir. Aşağıdaki şekilde, OECD ülkelerinin
toplamı için genel kamu kesiminin finansal yükümlülüklerinin yıllar içindeki seyri
bu eğilimi ortaya koyan eğri ile birlikte aktarılmaktadır. Kamu kesimi
yükümlülüklerinin 2009 yılından önce eğilimsel olarak arttığı çok açık bir şekilde
görülmektedir.
554
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
Toplam OECD Genel Kamu Gayri Safi Finansal Yükümlülükler
Doğrusal (Toplam OECD Genel Kamu Gayri Safi Finansal Yükümlülükler)
10,0
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
0,0
Kaynak: OECD Economic Outlook, 2009 verilerinden derlenerek tarafımızca
hazırlanmıştır.
Şekil 1: Toplam OECD Ülkelerinde Genel Kamu Kesiminin Gayri Safi
Finansal Yükümlülüklerinin GSYİH’ye Oranı
Bu eğilimsel artışın ardında bütçe özerkliği modelinin iddia ettiği nedenlerin
yatmadığı kanısındayız. Yukarıda aktardığımız iddia edilen bu nedenlerin hiçbiri
eğilimsel bir artışa işaret etmez, ancak temsili siyaset modeline ilişkin tespitlerle
sınırlıdır. Bize göre kamu kesiminin açıklarının kapitalist birikim rejimi ile doğrudan
ilişkisi vardır.
Merkez ülkeler için 1990'lı yılların en belirgin özelliği, dünyanın en büyük
ekonomisi olan ABD’nin hegemonyasının, Arrighi'nin tanımıyla “sinyal krizleri”
vermesi ve iktisadi düzeyde kâr oranlarında yaşanan daralmadır. Aşırı rekabet ve
aşırı üretimden kaynaklanan kâr daralmasını, Çin'in ucuz iş gücü ve planlamaya
dayanan ekonomik yükselişi pekiştirmiştir (Arrighi 2000, 2008).
ABD’de kamunun yıllık net dış borçlanması 1980’lerde en fazla 239 milyar
dolar (1986 yılında), 1990’larda en fazla 372 milyar dolar (1992 yılında) olarak
gerçekleşmişken, bu rakam 2010 yılının birinci çeyreğinde 1.308 milyar dolar gibi
muazzam bir seviyede gerçekleşmiştir (US Bureau of Economic Analysis). ABD'de
kamu açığının hızla artmasında, 2008 mali krizinde finans sermayeye yaptığı ciddi
miktardaki transferlerle birlikte, yaşadığı hegemonya krizine karşı verdiği askeri
reflekslerin payı da hiç kuşkusuz büyüktür. ABD’nin askeri gücü ve siyasi
hegemonyasının bir niteliği olarak kendi para birimi üzerinden uluslararası borç
alabilme özelliği, ülkenin hem ticaret açığını hem de kamu kesimi dış açıklarını
arttırmasını hızlandırmıştır. Dünyadan kaynak çekerek kullanma ve bunu para
basarak ödeme imkânı, borçlanmanın önünü açan yapısal bir durumdur ve merkez
ile çevre arasında bir kaynak transferi mekanizmasına işaret eder.
İngiltere, ABD'nin askeri genişlemesine neredeyse koşulsuz olarak destek veren
tek ulus olarak askeri harcamalar için ciddi miktarlarda kamu kaynağı ayırmıştır.
Uluslararası finans sermayenin merkezi olma iddiası ile İngiltere 1990'lar boyunca
vergi gelirlerini belirli limitlerde sınırlamış ve 2008 krizine zaten yükselmiş düzeyde
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
555
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
seyreden kamu açıklarıyla girmiştir. Japonya 1990'larda fazla üretim krizi yaşamaya
başlamış ve kâr oranlarının tekrar düzelebilmesi için eksik kalan talebi kamu
harcamaları ve dolayısıyla açıkları aracılığıyla kapatmaya çalışmış ve borçlanması
katlanarak artmıştır. Dünyanın en büyük kamu borçlanma oranına sahip ülkesi şimdi
Japonya’dır. Bu durum büyük oranda iç kaynaklardan yapılan borçlanma ile
Japonya'nın finans kesimi için uzun döneme yayılan yapısal bir transfer ilişkisi
yaratmıştır. Japonya’dan sonra, Belçika, Yunanistan, İzlanda ve İtalya kamu
borçlarının gayri safi yurt içi hasılaya oranları %100 sınırını geçen ülkeler arasında
yer almaktadır.
Kamu borçlarının yükselmesi, kamu bütçesinin finans sermayenin birikim
modeliyle doğrudan doğruya ilişkilenmesi anlamına gelmektedir. Bu ilişkinin
özellikle uluslararası finans kurumların çevre ülkeler üzerinde kurduğu modelde
olduğu gibi sadece finans sektörünün kendi çıkarlarını dayatması biçiminde ortaya
çıkmadığı açıktır. Devletlerin, finans kesimine sundukları birtakım olanaklar
şeklinde de bu tür bağımlılık ilişkileri gündeme gelebilmektedir. 2009 yılının Eylül
ayı içinde İngiltere’de yeni likidite kurallarıyla bankaların daha çok kamu kağıdı
tutmaları konusunda düzenlemeler gündeme getirilmiştir. Bu, ABD'nin 1990'larda
zaten başvurduğu bir modeldi. Kamu borçları ile finans kesimi arasındaki bu
“samimi” ilişki 1990'lardan beri Japonya'da da sürdürülmektedir. The Economist
dergisinin yorumuna göre, dünya piyasalarında merkez bankalarının faiz oranını
düşük tutmalarının bir nedeni, bankaların ucuza borçlanarak, uzun dönemli yüksek
getirili kamu borç senetlerine yatırım yapmalarını sağlamaktır. 1990’larda ABD
Merkez Bankası yine aynı yönteme başvurmuştur (The Economist, 15 Ekim 2009).
Böylece kamu açıklarının yeniden finansmanının sağlanabilmesi için ve dolaylı
olarak finans kesiminin daha çok kâr elde edebilmesi için devletin para piyasasına
müdahale edebildiği de tespit edilebilmektedir. Bu müdahalenin, yani düşük faiz
politikasının kamuoyuna duyurulan görünürdeki nedeni ise kredi genişlemesinin
tekrar sağlanabilmesidir. Oysa halihazırdaki ekonomilerin bir “likidite tuzağı” içinde
olduğunu neredeyse bütün iktisatçılar tespit etmektedir. Bu tür bir düzenlemenin
özel kesime yönelecek bir kredi genişlemesindense, kamunun borçluluğunun
finansmanına yöneldiği ve yüksek finansal kârlılık yarattığı açık bir gerçektir. Bu
durumda özerk para politikasının ne ölçüde özerk olduğu kolayca sorgulanabilir.
Kamu kesimi borçluluğu ile finans sermaye arasındaki ilişkinin bir başka boyutu
ise finans sektörünün yükümlülüklerinin kamu sektörünce garanti altına alınmasıdır.
Birdenbire kamu kesimi kendi açıklarından daha büyük miktarda borç yükünün
altına girmiştir. OECD’nin 2009 tarihli Ekonomik Görünüm Raporu, hükümetlerin
finansal sistemi düzeltmek adına yaptıkları müdahaleleri otuz ülkeyi ele alarak şu
şekilde gruplandırmaktadır: Bankaların yükümlülüklerine ilişkin olarak mevduat
garantilerinin arttırılması, sermaye enjekte edilmesi, banka borçlarının ya kamu
tarafından satın alınması ya da garanti altına alınması, bankaların ulusallaştırılması,
bankaların varlıklara ilişkin ise toksik varlıkların kamu tarafından satın alınması,
zarar eden varlıkların satın alınması ya da garanti kapsamına sokulması (OECD,
2009:44).
Tüm bu düzenlemeler bir taraftan kapitalist sistemin yeniden işlerlik kazanması
için elzem olarak gösterilirken, diğer taraftan doğrudan doğruya finans sektörünün
kârlılığını arttırmaya hizmet etmekte ve kamu kesimi üzerinde ciddi yükler
yaratmaktadır. Özellikle 2008 Eylül krizinin çözümü için yapılan bu müdahaleler de
556
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
düşünüldüğünde, kamu kesiminin borçlanmasının giderek artacağını ve bu durumun
yönetilmesi gereken bir sürdürülebilirlik problemine dönüşeceğini, bu anlamda mali
kural ve kurul taleplerinin gündeme giderek daha fazla oturacağını belirtebiliriz.
Bununla birlikte yine kriz konjonktürünün bir etkisi olarak, merkez ülkeleri için
bütçe özerkliği modelinin hızla hayat bulamayacağını da tahmin edebiliriz. Bu
tahminimizin ardında yatan tespit ise mali özerklik modelinin kamu borçlarının
sürdürülebilirliği adına ciddi bir talep daraltması yaratacak olmasıdır, ki bu kriz
koşullarında en son arzu edilen şeydir.
Modelin iddiası şu şekildedir: Kamu borçlarının sürdürülebilir bir hale
getirilmesi ile birlikte istihdam ve talep üzerindeki baskılar azalacak ve ekonomi
büyüyecek, vergi mükellefleri önlerini görebilecek ve ekonomide büyümeyi teşvik
eden bir güven ortamı yaratılacak, büyüme ile birlikte kamunun gelirleri de
artacaktır. Oysa ilginçtir ki borçların sürdürülebilirliği politikalarının bizzat kendisi
çoğunlukla talebi kısan, vergi yükünü geniş kitlelerin omzuna yükleyen
politikalardır. Politika önerileri kamu harcamalarının özellikle yerel yönetim
düzeylerinde baskılanması ve vergi gelirlerinin de doğrudan vergilerle değil dolaylı
tüketim vergileriyle yapılması yönündedir. Mali özerkliği savunanlar kamunun ücret
ödemelerini ve emekli aylıklarını kısması gerektiğini kolaylıkla ve birinci sırada
önerebilmektedir. Sosyal güvenlik ve sağlık harcamaları en büyük kara delikler
olarak gösterilebilmektedir. Borç ödemesi ve finans sektörüne yapılacak transfer
harcamaları dışında kamunun her haliyle küçültülmesini hedefleyen bu politikalar
talebin daraltılmasını zorunlu kılmaktadır.
Bu nedenle krizden henüz çıkamamış olan gelişmiş ülkelerde kamu kesiminin
sosyal yönünü ve dolayısıyla talebi daraltacak bu modelin, kamu kesiminin sistemin
kârlılık koşullarını güçlendirebilmek için hala çok önemli işlevler üstlendiği bir
konjonktürde hızla hayat bulması beklenemez. Kamudan gelecek transfer ve
desteklerden bağımsız olarak ekonominin büyüyebildiği bir konjonktürde ilk
gündem maddesi kamu borçlarının geri ödenebilmesi ve dolaysıyla mali özerkliğin
olacağı açıktır.
Macaristan’da 2008 yılında sabit kur rejiminin çökmesi ardından IMF ile
müzakerelerin ürünü olarak gündeme gelen Public Responsibility Law’a göre
kurulan Bağımsız Mali Kurulun başında yer alan Kopits, Macaristan Mali
Kurulunun kuruluş gerekçesi olarak şu tespitlerde bulunmaktadır: Seçim çevrimleri
kamu maliyesinde seçim öncesinde harcamalarda genişleme, seçim ardından
daralma olmak üzere ardışık evreler yaratmaktadır. Ancak bu daralma evresi yetersiz
kalmakta ve kamu borçlanmasının aşırı biçimde yükselmesini ve artan faiz yükünü
doğurmaktadır. 2008 sonbaharındaki kriz göstermiştir ki bu borç yükü ekonominin
küresel kriz karşısındaki kırılganlığını arttırmaktadır (Kopits, 2008).
Bu açıklamalar önümüzdeki gündemin çerçevesini net bir şekilde ortaya
koymaktadır. Bize göre borç yükü sistemin krizinin bir neticesi iken, yukarıdaki
yoruma göre ilişki tersinden algılanmaktadır. Bu açıklamalardan çıkarılabilecek bir
diğer sonuç harcamalardaki daralmanın geleneksel siyaset mekanizmalarıyla
yeterince gerçekleştirilemediğidir. Öncelikle bu hedefler yasa ile belirlenecektir ve
bağımsız Mali Kurul da bu daralma hedefini organize edecektir. Kurul, hükümet ve
Meclisin önerilerinin mali kurala uygun olup olmadığını gözlemleyecektir
(monitoring/watchdogging). Macaristan’daki mali sorumluluk kültürünü geliştirmek
ve devletin faiz yükünü azaltmak Kurulun temel amaçları olarak not edilmektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
557
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
Böylece halkın refahı artacaktır ve kamu kaynaklarının sorumluca kullanılması
(responsible utilisation) sağlanacaktır (http://www.mkkt.hu/en/). Faizin düzenli bir
şekilde geri ödemesini sağlamak ve düzenli olarak borçlanmaya devam etmek bu
mali sorumluluğun pratikteki şeklidir.3
Siyasi iktidarların, bu tür politikaları hem teknik hem de sosyal açıdan iktidardan
düşme riski taşımaksızın yürütmeleri neredeyse imkânsız olduğu için çoğu zaman
bizzat politikacıların kendileri bağımsız otoriteye sahip mali kurulların işlerlik
kazanmasını desteklemektedir. Acı reçetelerin uygulanmasında özerk bir otorite her
zaman yürütme erkine göre daha kolay bir meşruiyet sağlama imkânına sahiptir.
İngiltere’de 2010 Mayıs seçimlerinde önemli bir başarı sergilemesi beklenen
Muhafazakâr Parti’nin seçim programı bu zorunlu tercih için güzel bir örnek
sunmaktadır. Parti iktidara geldiğinde “Office of Budget Responsibility” ismiyle bir
özerk kurul kurmayı planlamaktadır. Birleşik Krallıkta ve tüm dünyada kamu bütçesi
büyük oranda uluslararası finans sermayenin boyunduruğu altına girerken bunun
doğuracağı siyasi sorumluluğu özerk bir kuruma devretmek ve seçmenlere karşı
siyasi sorumluluktan, onları da sürecin teknik bir süreç olduğuna ikna ederek
kurtulmak hedeflenmektedir.
Halihazırda Amerika, İrlanda, Kanada, Avusturya, Şili, İsveç ve Macaristan’da
bütçenin özerkleştirilmesi modeli uygulanmaktadır. Ayrıca, Yeni Zelanda, İngiltere,
Avrupa Parasal Birliği İstikrar ve Büyüme Paktı, İsviçre, Arjantin, Brezilya,
Kolombiya, Peru ve Hindistan çeşitli mali kurallar uygulamaktadır. Mali kurallara
farklı düzeylerde yaptırım gücü de verilmektedir. Örneğin hükümetlere karşı
uluslararası kredi piyasalarında mali yaptırımlar uygulanması (kredi açmama ya da
açılan kredilerin dondurulması gibi) ya da mali yetkililer için cezai yaptırımlar
öngörülmesi bunlar arasındadır.4 Hiçbir yaptırımın olmadığı durumlarda siyasi
iktidarlar piyasalar nezdinde itibar kaybı yaşamakta, piyasa mekanizmaları faiz
oranlarını arttırarak tüm toplum üzerine yeni bir yük bindirmektedir.
3. Bütçenin Özerkleştirilmesi Modelinin Siyaset ve Demokrasi Açısından
Sonuçları
Kamu kesiminin artan borçlanmasına ilişkin bir sorunun varlığı açıktır. Ancak
esas sorun özerk bütçe modelinin ileri sürdüğü çözüm yolunun kendisinde ve
düşünsel argümanlarındadır. Özerk bütçe ve kamu maliyesi modelini savunanlar
finans sermayenin krizi ile kamu maliyesinin krizi arasındaki ilişkiyi tersinden
algılamaktadır. Ortadaki borç sorunu kamu kesiminin krizinin, özel olarak da siyasal
iktidarların savurganlılığının bir sonucu değil, bizzat sistemin kendi üretim
biçiminin krizinin bir sonucudur. Buna göre, finans kesimi kamu kesimini
desteklemek zorunda kalmamakta, tersine kamu kesimi borçlanarak finans
sermayenin kârlılık koşullarını yeniden kurmaktadır. Algı tersine çevrildiğinde
finans kesimi verdiği fonlara karşılık kamu kesiminden belirli kurallara uymasını
3
Faiz yükü, devletlerin kredi notları ile doğrudan ilişkilidir. Günümüzde tüm dünyada devletlerin kredi
notunu tekel konumundaki özel şirketler belirlemektedir. Borç ilişkisinin yükünü büyük oranda belirleyen
finans sermayenin kendisidir. Bu süreçte ülkelere kredi notu veren de finans sermayenin kendi
kuruluşlarıdır. Mali kuralı uygulayan ülkelerin bir noktada faiz yükünden tamamen kurtulacağını
düşünmek, ilişkinin bu boyutunu görmemesi itibarıyla gerçekçi değildir.
4
Kanada’da bir eyalette mali kurallara uyulmadığı takdirde kabine üyelerine maaş kesintisi
öngörülmektedir (Şevik, 2008:59).
558
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
beklemekte haklı hale gelmektedir. Üstelik bunun üzerine politikacıların kamu
kaynaklarını sorumsuzca kullanma eğiliminde olduğu tezi de bindirilince bütçenin
özerkliği ve politika yapma tasarrufunun özerk kurullara devredilmesi iddiası
kolayca meşruiyet kazanabilmektedir.
Bu model çerçevesinde bir diğer dikkat edilmesi gereken nokta ise para politikası
ile maliye politikasının aynı teknik özelliklere sahip benzer alanlar olduğu
vurgusudur. Buna göre enflasyonla mücadele programında merkez bankalarının
özerkleştirilmesi nasıl “olumlu” sonuçlar verdiyse, kamu maliyesinde de bütçe
süreçlerinin önemli bir kısmının özerk kurumlara devredilmesi “olumlu” sonuçlar
doğuracaktır.
Bu iki algı kayması özünde siyasete, tekniğin siyaset ile ilişkisine ve
demokrasiye dair bir dizi yanlış ön kabullerle birlikte hayat bulmaktadır. Bu
bakımdan gerek yönetişim gerek liberal demokrasi kuramları ekseninde ileri sürülen
iddiaların eleştirel bir tahlilini yapmamız gerekir. Bu bağlamda, yazının bu son
bölümlerinde bütçenin özerkleştirilmesi modelinin kapitalizmin siyasal meşruiyetine
dayanak olan temsili demokrasi ile paradoksal ilişkisini eleştirel bir perspektifle ele
alacağız.
Belirttiğimiz üzere, mali kurulu ve diğer özerk teknik üst kurulları savunan
görüşlerin dayandığı iktisadi ve mali gerekçeler aslında siyasete, tekniğin doğasına
ve demokrasinin işleyişine ve bunlar arasındaki ilişkiye dair, açık ve örtük kabullere
dayanır. Bu bakımdan, mali kural ve kurul modelinin işleyişinin temellendiği
söylemsel, düşünsel ve kurumsal alanın, aynı zamanda siyaset ve demokrasi gibi
düzlemler olması konunun sadece devletin mali alanının değişen yönetsel yapısı ile
sınırlı olamayacağını, pratikte daha genel bir düzlemde devletin toplumla olan
siyasal ilişkisini de değiştirecek bir süreç olduğunu gösterir. Mali alanda yaratılacak
olan bu değişimin bu denli geniş bir yapısal dönüşüm içinde ele alınmasını ve
çözümlenmesini gerektiren nokta ise kamu maliyesi alanının devletin toplumla
somut temasa geçtiği siyasal bir alan olmasıdır. Bu bakımdan, mali alanın mali kural
ve kurul modeliyle tekniğin inisiyatifine ve düzlemine indirgenmesinin, böylelikle
mali alanın yalnızca parlamenter demokrasinin değil, aynı zamanda toplumsal
iradenin dışına çıkarılarak hem demokrasinin hem mali alanın depolitizasyona
uğratılmasının sonuçları daha geniş bir toplumsal düzlem içinde görülmelidir.
Bütçe özerkliğinin normatif içeriğinin çözümlenmesi için teknik araçların tahlili
gereklidir. Teknokratlardan müteşekkil mali kurulun değerlendirmesi bize modelin
ne tür bir siyasal anlayışa oturduğunu açıklıkla göstermektedir. Bu aşamada, bütçe
özerkliği modelinin parçası olan mali kurallar ile bütçenin farklı siyasetlere açık nötr
sürecini tanımlayan bütçe kuralları arasındaki farkı, bu kez mali kurulu teknik bir
inisiyatif olarak hesaba katarak yeniden değerlendirmeliyiz. Geleneksel mali kurallar
seçimle iktidara gelen politikacıların siyasi sorumluluğundaki mali kararları
tanımlarken, bütçe kuralları ise teknik bir usul olarak sürecin işleyişine dair deyim
yerindeyse evrensel bir politika aygıtıdır. Diğer bir deyişle, iktidara gelen siyasal
partiler siyasi amaçları doğrultusunda uygulayacakları mali kurallar için bütçenin
işleyişine dayanan teknik kuralların nötr yapısını kendine mal ederler, ancak bütçe
kuralları burada bütçenin işleyişine ilişkin evrensel kurallar olduğundan nötr yapısını
kaybetmez. Bütçenin siyasallaşması ise iktidarda toplumsal iradeyi seçim sisteminin
olanak tanıdığı ölçüde temsil eden siyasal iradenin uyguladıkları mali kurallar ile
ortaya çıkan sonuçlarından ileri gelir. Gündemdeki yeni mali kurallar ise geleneksel
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
559
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
mali kurallar ile geleneksel bütçe kuralları arasında sözü edilen bu nötr ve teknik
usul ile olan farkı ortadan kaldırmaya dönüktür. Yeni mali kurallar, aracı olan mali
kural modeli ile birlikte bütçe kurallarının bu evrensel işleyişini, farklı siyasal
amaçlarla olan eşit mesafesini neoliberal ideoloji ile kuşatır ve kendine mal eder.
Diğer bir anlatımla, özerk teknik bir model içinde bütçenin siyasal sonuçlarıyla ilgili
mali kurallar, kendisini evrensel bütçe kuralları gibi en baştan teknik bir usul olarak
sunar. Böylece mali kurallar ile bütçe kuralları arasındaki fark kapanır. Bu
kapanmada aslında ortadan kalkan şey siyasetin tam da kendisidir; yani, sonuçları
itibarıyla siyasal bir süreç olarak bütçe ve en baştan siyasal bir eylem ve karar
kümesi olarak mali kurallar. Teknik düzlemde mali kurallar, bütçe kuralları ile
birleşir. Bunun pratikteki işleyişi toplumsal iradenin temsilcisi olarak siyasi iktidarın
teknik üst kurullara mali kuralları belirleme yetkisini bırakması, dolayısıyla bütçenin
siyasi amaçlarının da böylece ortadan kaldırılmasıdır. Ancak, burada gerçekten
şeffaflık ve demokrasi adına aktüel siyasetin diline pelesenk olmuş gerekçelerle
ortadan kalkan bir siyasetten bahsedebilir miyiz? Yoksa teknik ve siyaset ilişkisi ile
ortaya yeni bir siyaset anlayışı mı çıkmaktadır? Yoksa siyasetin kötü içerimlerini
giderme ve demokrasi adına gerçekleştirildiği iddia edilen bu dönüşümle, yani
devlet ve toplum arasında somut bir siyasal temas alanı olarak mali sistemin
teknikleşmesiyle ortadan kalkan, toplumsal iradenin siyasal boyutu olmasın? Bu
sorular yeniden formüle edilen mali kural ve kurul ilişkisinde tartışılıp,
yanıtlanmalıdır.
Bu saptamalarımızın ve sorularımızın izinde mali kurullar ile yeniden
yapılandırılmak istenen mali sisteme dair tartışmanın odağında yer alan üç süreci
irdeleyeceğiz: Sistemin teknikleşmesi, bunun siyaset ve demokrasi açısından
doğurduğu sakıncalar. Bu sakıncaları hem kuramsal boyutta hem de pratikte
siyasetin kötülüklerini giderme ve demokrasiyi gerçekleştirme adına hayata
geçirilmek istenen kurumsal sistem ve işleyiş açısından tartışacağız.
4. Siyasetsizleştirmeye Karşı Çıkmak
Mali sistemin işleyişinin bağlandığı mali kuralları uygulayacak “bağımsız”
teknik kurulların aktörlerinin kapitalizmin güncel sorunlarına yanıt geliştiren
matematiksel ağırlığı fazla olan teknik ve homojen bir anaakım iktisat eğitiminden
geçtiğini belirtmiştik. Bu iktisat anlayışına göre siyasi iradenin kendi çıkarını
gözetmesinden kaynaklanan zafiyetleri sistemin önünde engeller yaratmaktadır. Bu
teknik açmazlar ancak siyasi iradeden “bağımsız” teknik kurullar ile çözümlenebilir.
Ancak teknokratların bir siyasal algıdan ve ideolojiden bağımsız olduğunu ve
eylemlerinin siyasal sonuçlar yaratmayacağını düşünmek fazlasıyla safdillilik olur.
Teknik ve teknolojinin toplumsal teorisi üzerine çalışmaları bulunan Robert Merton
teknokratların ya da teknokratik bakışın egemenliğindeki bir toplumsal sistemde
siyasetin ve demokrasinin nasıl zafiyete uğradığını şu sözleriyle belirtir:
“Teknisyen, ulusu siyasal insandan farklı görür. Teknisyen için geliştirdiği
araçları uygulayacağı bir başka alan olmanın ötesinde bir şey değildir ulus. Devlet,
onun için, insanların iradesinin bir ifadesi, ilahi bir yaratık ya da sınıf çatışmasının
bir ürünü değildir. Hizmetler sağlayan ve etkili biçimde çalıştırılması gereken bir
işletmedir” (Merton, 2003:9).
Merton siyaset dışı olduğu iddia edilen teknokratik yaklaşımın ve bir toplumsal
sistem üzerinde tekniğin egemenliğini siyasal açıdan değerlendirdiğinde ortaya
560
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
çıkan durumun diktatörlükten farksız olduğunu belirtir:
“Tekniğin yoğun ve ilkesiz kullanımına en uygun siyasal biçim olarak
diktatörlük güç kazanır. Bu da demokrasiler için tercih seçeneğini
daraltır…Propaganda çatışması, fikirler tartışmasının yerini alır. Teknik,
egemenliğini sorgulayan fikirleri boğar, kamuoyu tartışmaları için yalnızca bir
teknik medeniyetin yarattığı değerlerle büyük ölçüde uyum içinde olan fikirlere
[yer] açar. Toplumsal eleştiri boşa çıkarılır” (Merton, 2003:9).
Merton'un tekniğin egemenliğindeki toplumsal yapıya dair bu tespitlerinin hiç de
pratikte karşılığı olmadığı düşünülmemeli. Sermaye Piyasası Kurulu Başkanı Vedat
Akgiray teknokratik yaklaşımın siyaset ile olan mesafesinin aynı zamanda
demokrasi ile olan büyük bir mesafeye dayandığını bir röportajında bize şu samimi
sözleriyle özetliyor:
“Bize en fazla lazım olan 2 veya 3 tane kurul, 10 tane değil. Hızlı karar, az insan,
az toplantı gerektirir. Finans piyasalarını yönetirken çok da demokrasiye gerek yok.
Çünkü teknik bir şey. Adam bir tuşa basarak kararını veriyor. Bitiriyor işi. Yeni bir
yapılanma ihtiyacı olduğu aşikar” (Akgiray, 2009).
Demokrasiye nerede ve ne kadar ihtiyaç duyulacağını belirli amaçlara yönelik bu
denli keyfi biçimde belirleyen teknokratların görüşlerinin siyasi irade karşısında
önem kazanması ise modern tekniğe olan kör inançtan ileri geliyor. Öyle ki siyasi
irade de siyasetin, politikacıların toplumsal çıkara karşı kişisel çıkar güdümlü
amaçları ve eylemleriyle dolu bir alan olduğunu dile getirir ve “tarafsız” bir alan
olarak görülen teknik rasyonaliteye toplumsal sistemlerin idaresini gönüllü olarak
bırakır. Teknik burada ideoloji ve siyaset karşıtı nötr bir alan olarak sunulur.
Böylelikle mali kurul ile mali sistemin idaresinden kaynaklanan siyasi sorumluluk
teknokratlara havale edilir ve teknokratların kontrolünde ortaya çıkan her türlü
problem de “teknik bir hata”dan ibaret kalır. Toplumsal iradenin siyasal dili ve
algısından farklı olan uzmanlaşmış bu teknik algı ve dil aslında toplumsal iradenin
gerçekleştiği siyasal alanı eline geçirmektedir. Buradaki çelişki ise şudur: Siyasetin
kirli bir oyun alanı olduğu ve siyasi yapının ve kültürün yozlaştığı iddiasıyla daha
fazla şeffaflık, toplumsal katılım ve demokrasi adına yeni bir yönetsel yapılanmaya
gidilmektedir. Ne var ki bu yeni yönetim modelinde yetkiler demokrasiye çok da
gerek olmadığını düşünen teknokratlara bırakılır. “Demokrasi için anti-demokrasi”
şeklinde özetleyebileceğimiz bu yeniden yapılanmada demokratik katılım için
toplumsal iradenin siyasal iktidar üzerindeki denetim mekanizmalarına daha fazla
yer açılması gerekirken, siyasi irade tüm inisiyatifi teknokratlara devretmektedir.
Burada tek tek aktörlerin demokrat ya da anti-demokrat olduğu konumuz açısından
önemsizdir. Sistemin gidişatının toplumsal iradeyi büsbütün dışarıda bırakan antidemokratik yönelimi içinde teknokratik yöneticiler kişisel olarak “demokrat” olsa
bile uygulamada bunun yer bulamayacağını ve bir anlamı olamayacağını
söyleyebiliriz. Demokrasi bir siyasal rejim olarak düşünüldüğünde, devlet-toplum
arasındaki yönetsel ilişki olarak ele alınır. Ancak bu özerk bütçe ve mali kurul
modelinde demokrasi, devlet ve siyasete olan güvensizlik sonucu bunlara karşı bir
“yönetim modeli” olarak tanımlanmaktadır.
Mali sistemin yönetiminde toplumsal iradenin dışarıda bırakılmasına karşı sivil
toplum örgütleri (hükümet dışı örgütler) ekseninde toplumsal katılım için
“çözümler” getiren yönetişim politikalarının sahte iddialarına ise burada bel
bağlanmaması gerektiğini vurgulamalıyız. Sivil toplum kuruluşlarının kamusal
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
561
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
alanda genişleyen devlet otoritesinin anti-demokratik yönelimlerine karşı sivil
inisiyatifi temsil etmesi açısından demokratik işlevleri şüphesiz göz ardı edilmemeli.
Ancak mali kurul inisiyatifine katılacak sivil toplum örgütlerinin siyasal bir amaç
gütmedikleri bu bağlamda devlet ile siyasal bir ilişki içinde olmadıkları
düşünülmemeli. Aynı şekilde sivil toplum kuruluşlarının kendi aralarında siyasal bir
rekabet içinde olup siyasal iradeyi kitle partilerine benzer biçimde kendi amaçları
için etkilemeye çalışmayacaklarını da bekleyemeyiz. Bundan başka mali sistemin
yönetiminde tüm sivil toplum kuruluşlarının katılımına olanak tanınacağını ve
katılımcı örgütlerin toplumsal iradeyi gerçekten temsil ettiğini düşünmek de aynı
şekilde güçtür. Bu tür yönetişim politikalarını özerk bütçe modelinin amaçları
etrafında değerlendirdiğimizde ortaya çıkan gerçek şudur: Bu “çözümler”
parlamenter demokrasiyi zafiyete uğratarak, bütçe üzerindeki toplumsal iradeyi
siyaseten zayıflatır. Böylelikle bütçe açıklarının, finans sermayenin çıkarları ve
beklentileri doğrultusunda finansmanının kolaylaştırılmasına ve hızlandırılmasına
hizmet ederler. Anti-demokratik bir yapı içinde kamu maliyesinin kamusal (public)
iradesi dışarıda bırakıldıkça, elimizde sadece finans (finance) kalır ki, bu sistemde
SPK Başkanının dediği gibi: “Finans piyasalarını yönetirken çok da demokrasiye
gerek yok. Çünkü teknik bir şey.” Kamu maliyesini finansa indirgeyen bu antidemokratik özdeşlik bugün hem pratik hem teorik olarak kamu maliyesi alanındaki
sınıfsal bir mücadele olarak gündemde tutulmalıdır.
Burada mali kurul modelinin kapitalizmin ve demokrasinin siyaseten
içeriksizleştirilmesinin tarihsel olarak ne anlama geldiğine kısa bir açıklama
sunmak, konunun bütünsel bir şekilde anlaşılması için yararlı olacaktır. Modern
devlet inşasının miladı olarak kabul edilen 16. yüzyıl başında modern devlet
oluşumu, yeni bir yönetim modeli ve anlayışı üzerinde gerçekleşmiştir. Michel
Foucault'nun (2007) “yönetimsellik” (governmentality) adını verdiği bu süreç,
devletin çağın modern teknik araçları ve rasyonalitesi ile bütünleşmesinin uğrağında
gerçekleşmişti.
Kapitalizmin
tarihi
açısından
yaklaştığımızda
Alman
İmparatorluğu'ndaki kameralist devlet oluşumunu bu noktada bir kenara bırakalım.
18. yüzyılın sonuna değin özellikle İngiltere'de merkantilist devletin çağında
devletin yeni yönetim teknikleri ile modernleşmesinin bir ayağı da mali sistemin
yönetimindeki, özellikle vergilendirmedeki yeniliklerdi. Bu yüzdendir ki modern
devlet aynı zamanda “vergi devleti” olarak tanımlanır. Ancak modern devlet
oluşumunu sadece teknik bir rasyonalite ile bütünleşmek açısından görmek elbette
yeterli değildir; çünkü kapitalist devletin prototipi olarak merkantilist devletin
bütünleştiği rasyonalite aynı zamanda ticari kapitalist rasyonaliteydi, yani bu
anlamda bu bütünleşmenin siyasal bir içeriği de vardı. Bu açıklama temelinde
teknik, artık nötr anlamını kaybeder, çünkü devletin yönetsel alanda bütünleştiği
teknik araçlar ve rasyonalite büyük ölçüde ticari kapitalist teknik rasyonalite ve
araçlar idi. Modern devletin ve toplumun oluşumunu teknolojinin tarihi ve
sosyolojisi açısından incelemiş olan Jacques Ellul modern devletin teknik bir devlet
olduğunu, ancak teknik ilerleme alanında hantal olan devletin bütünleştiği teknik
araçların ve rasyonalitenin aslında kapitalistlerin elinde gelişen yönetim araçları ve
anlayışı olduğunu belirtir. Bu tarihsel durum, modern mali teknikler için de
geçerliydi:
“Devletten sonra bilinçli bir şekilde geliştirilen teknikten ne kadar büyük bir
kazanç elde edebileceğini keşfeden burjuvazi oldu. Aslında burjuvazi, üç aşağı beş
562
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
yukarı her zaman teknikle uğraşmıştır. İlk finans tekniğini, daha sonra da modern
devleti başlatanlar onlardı” (Ellul, 2003:62).
“Ancak devlet maliye teknikleri meselelerinde özel bir rol oynamadı. Aynı
zamanda tüccar olan ve geliştirilmesine katkıda bulundukları bir ticaret tekniğini
kendi hedefleri için kullanan finansörler vardı. Fakat devletin rolü özel olmamasına
rağmen belirleyiciydi. Devletle bağlantılı olaraktır ki bu teknikler zirvelere ulaştı”
(Ellul, 2003:247).
“Devlet, tüm teknik alanları ve araçları sahiplenmekle, mecburiyetten, kendisini
özel kapitalistlerin yerine geçiren kapitalist bir devlet haline gelir” (Ellul, 2003:263).
Ellul'un bu tespitleri modern devlette kamu maliyesi sisteminin kapitalist
rasyonalite ve teknikler içinde oluştuğunu özetlemektedir. Ancak 18. yüzyılın
sonundan itibaren tekniklerle birlikte devletin artan siyasal, mali ve iktisadi gücünü
sınırlamak amacıyla ortaya çıkan kapitalist sınıfın mücadelesi sadece devletin
tasarrufundaki feodal yapıyı koruyan kamu politikalarına karşı değildi. Bu mücadele
aynı zamanda bireylerin özgürlüğünü genişletici hakları koruyan ve toplumsal
iradenin devlet yönetimine katılımını savunan, bu anlamda demokratik bir düzen
için devlet otoritesine karşı gelişen muhalefeti de temsil ediyordu. Kapitalizmin
devlet iktidarının ve mali sistemin siyasal yönetimine toplumsal iradeyi taşıması
tarihsel bir zorunluluktu; ancak kapitalist sistemin devamı için toplumsal iradeyi
sınırlamak da paradoksal olarak diğer bir zorunluluktu. Toplumsal iradenin
sınırlanması kapitalizmin gelişim sürecinde farklı siyasal ve teknik mekanizmalarla
gerçekleşmiştir. Mali özerklik modeli de bu bağlamda finansal sermayenin egemen
sermaye formuna dönüştüğü neoliberal kapitalist çağda toplumsal iradenin mali
yönetime katılımının önünde sınır çizmek için “teknik” bir çözümdü. Ellul'un
tekniğe olan yaklaşımından hareketle söyleyecek olursak, mali özerklik modeli
kapitalist devletin tarihsel oluşumunun temelinde yatan ticari-finansal kapitalist
yönetim araçları ve rasyonalitesi ile bütünleşmesinin tüm açıklığıyla ortaya çıktığı
bir modeldir.
Söz konusu bu açık tarihsel bütünleşme siyasete ve demokrasiye dair kuşkuya
yer bırakmayan çelişkilerle birlikte gerçekleşmektedir. Aslında bu çelişki, devlet ve
sivil toplum arasındaki ayrışmanın belirginleştiği ve sivil kamusal alanın oluşmaya
başladığı 18. yüzyılın ikinci yarısından itibaren kendini göstermiş, modern sosyal ve
siyasal düşüncenin temel sorunsalı olmuştur. Devlet ve sivil toplum ayrışmasının
belirginleşmesiyle siyaset devletin kamu politikalarının uygulanması anlamındaki
dar tanımından çıkıp toplumsal bir içerik ve boyut kazanmıştır. Buna göre siyaset
artık sadece devletin kurumsal varlığı (idari, kurumsal, hukuksal, askeri, bürokratik
yapılar) temelinde değil, aynı zamanda iktisadi bölüşüm ilişkileri, farklı çıkarların
çatışması, bu antagonistik yapıdaki tüm hegemonik baskı ve rıza süreçleri ekseninde
ontolojik boyutlar kazanmıştır. Sınıflar arasındaki asimetrik güç ilişkileriyle ortaya
çıkan siyasal ve iktisadi antagonizmaların kendini en çok hissettirdiği alan da
devletin mali alanıydı. Bundan dolayı kamu maliyesi ile yalnızca klasik iktisatçılar
ilgilenmemiş, siyaset bilimciler de modern maliye düşüncesinin oluşumunda önemli
katkılarda bulmuşlardı.
Modern toplumun ve devlet yönetiminin liberal demokratik ilkelerini formüle
etmiş Jean-Jacques Rousseau'nun Ekonomi Politik (1755) ve Toplum Sözleşmesi
(1762)’nde savunduğu temel iktisadi ve mali görüş şuydu: Toplum sözleşmesini
bozan ve dolayısıyla yönetimdeki toplumsal iradeyi ortadan kaldıran unsur
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
563
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
ölçüsüzce genişleyen parasal ekonomidir. Parasal ekonomi geliştikçe devlet
maliyesini de egemenliği altına almakta, böylece mali sistemi genel iradeyi izleyen
halkçı kamusal ekonomi olmaktan çıkarıp despotik bir kamusal ekonomi haline
getirmektedir. Bu Rousseau için o denli önemliydi ki hem kuramsal yazılarında hem
de Polonya hükümetinin reform tasarısı gibi güncele ilişkin yazdığı yazılarda
(Rousseau, 2008) devlet maliyesi ile parasal ekonomi arasındaki özgürlükleri
ortadan kaldıran tehlikeli ilişkiden ürkmüştür. Rousseau için parasal ekonominin
ölçüsüz genişlemesiyle ortaya çıkan kamusal ekonomi, despotik bir ekonomidir ve
böyle bir kamusal ekonomiyi anti-demokratik bir model olarak nitelendirir.
Rousseau'nun parasal ekonomi ile kamu maliyesi arasındaki ilişkiye bu yaklaşımını
aşırı romantik veya ahlaki bulabiliriz. Ancak neoliberal finansal serbestleşme ile
birlikte devlet maliyelerinin krize sürüklendiği ve anti-demokratik özerk bütçe
modeli gibi çözümler karşısında Rousseau'yu acaba kolayca bir kenara bırakabilir
miyiz gerçekten?
Ayrıca, özerk bütçe ve mali kurul modelinin teknokratların elindeki bir yönetim
modeli olarak anladığı demokrasi modeli karşısında da Rousseau'nun bize bir uyarısı
vardır: Demokrasiyi savunan ama demokrasinin insanlar için ne denli zor ve
başarılması güç bir yönetim modeli olduğuna inanan Rousseau, demokrasi adına
girişilen her eylemde cesur ve gözü açık olmamızı öğütlüyor; demokrasi adına
yapılanların kölelikten farklı olmayan sonuçlar doğurabileceğinin farkında olmamız
gerektiğini belirtiyor.
“Hiçbir yönetim, demokrasi ya da halk yönetimi kadar iç savaş ve karışıklıklara
elverişli değildir. Çünkü, demokrasi kadar durmadan alabildiğine biçim değiştirmeye
kayan, varlığını korumak için de daha çok uyanıklık ve yiğitlik isteyen hiçbir
yönetim yoktur. Böylesi bir kuruluş içinde yurttaş güçlenmeli, diretme kazanmalı,
erdemli bir Palatin'in Polonya Diyet Kurultayında söylediği şu sözleri de ömrü
boyunca her gün içinden tekrarlamalı: Malo periculosam libertatem quam quietum
servitium (Tehlikeli özgürlüğü kölece rahatlığa değişmem)” (Rousseau, 1994:81,
164n).
Kamu maliyesi düşüncesinde bir dönüm noktası olan Rousseau'nun bu uyarıları
bizim için çağ dışı değildir. Tam tersi teknokratik mali kurul modeli içinde toplumsal
genel iradeden kopan bir despotik kamusal ekonomiyi doğuracak sahte demokratik
iddialar karşısında uyanık olmamızı ve aslında insanların başarmasını çok güç
gördüğü demokratik yönetim için yurttaşlık bilinciyle sürekli diretmememiz
gerektiğini öğütler. Dolayısıyla, kapitalizmin siyasal düzen açısından meşruiyeti
olarak görülen toplumsal sözleşme modeli Rousseau’nun mali sistem ile ilgili
görüşleriyle birlikte değerlendirildiğinde aslında kapitalizmin finansal kazanç
hırsının ve finansal genişlemeye cevaz veren her tür oluşumun, toplumsal
sözleşmeyle tamamen tezat bir ilişki içinde olduğu görülür. Bu tespitimizle birlikte,
neoliberal finanslaşma çağının teknik bir mali yönetim aracı olarak mali kurulun
demokratik bir yönetim tarzı olduğu iddiasının son derece sorguya açık olduğunun
altını bir daha çizmeliyiz.
Rousseau'nun çağından günümüze, siyasetin anlamı ve ontolojik boyutları
çeşitlenmiştir. Özerk bütçe modelinin, bir bütün olarak mali sistemi
teknikleştirirken, tekniğin aslında modern siyasetin bir iktidar aracı olarak
kullanıldığını belirtmiştik. İnsanlığın üretici gücünün potansiyellerini tanımlayan
tekniğin iktidarın bir aracı olarak kullanılması, siyaset ve demokrasi açısından ne
564
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
anlama gelmektedir? Bu aşamaya kadar yer yer vurguladığımız bu soruyu siyaset
bilimci Carl Schmitt'in yaklaşımıyla devam ederek açımlayalım.
Schmitt her şeyden önce bize siyaset kavramından ne anlamamız gerektiğine
yönelik geçerli ontolojik bir açıklama sunmaktadır. Siyasal Kavramı adlı kitabında
siyasete dair tüm davranışları dost ve düşman ayrımı temelinde antagonistik bir
ilişki olarak görür: “Siyasal olgusu, ancak dost-düşman ayrımına ilişkin gerçek
olasılıkla kavranabilir” (Schmitt, 2006:55). Siyasal olguya dair dost düşman ayrımı
bir savaş olasılığıyla vardır. Ancak siyaset söz konusu olduğunda burada savaşı ve
düşmanı devletlerarası ilişkilerdeki boyutuyla anlamamak gerekir. Schmitt politik
alandaki siyasete dair tüm davranışları ve ilişkileri uzlaşmaz karşıtlıklar içinde görür.
Ancak bu karşıtlıklar savaştaki düşmanların birbirlerini yok etme amacının tersine,
sürekli bir gerilim ve mücadele alanı içinde ortaya çıkan ve birbirleriyle varolan
davranışlardır. Savaş ise bir olasılık olarak her zaman politik bilinçte varlığını
sürdürür.
“Siyasal karşıtlık en yoğun ve uç karşıtlıktır; en uç noktadaki dost-düşman
karşıtlığına yaklaşan her somut karşıtlık da o oranda siyasallaşır… Siyasal
kavramının buradaki tanımı ne askeri ne savaşla ilişkili, ne emperyal ne de pasiftir…
Savaş kesinlikle siyasetin hedefi, amacı ya da içeriği olamaz; ama insanların
davranışlarını ve düşüncelerini kendine özgü biçimde belirleyen ve bu yolla özgül
bir siyasal davranışa neden olan, gerçek bir olasılık olarak varlığını sürdüren bir
koşuldur… En uç siyasal araç olarak savaş, her türden siyasi tasavvurun temelinde
yatan dost-düşman ayrımı olasılığını açığa vurur” (Schmitt, 2006: 50, 53, 55).
Schmitt'in siyasal olanın genel karakterini belirleyen dost-düşman ayrımı ve
savaş olasılığı, kelimelerin düz anlamıyla doğrudan alınıp toplumsal yapıyı
istikrarsızlığa götürecek olgular olarak anlaşılmamalı. Bunlar toplumsal yapı içinde
zaten varolan siyasal davranışların somut bir nitelemesidir. Dolayısıyla, toplumsal
yapıyı bir arada tutan bu siyasal ilişkilerdir. Ancak özerk bütçe modelinin iddiasında
siyasal olan şeyler manipülatif, entrikacı, aldatmaya dönük eylemler gibi sadece
ahlaki pejoratif içeriklerle tanımlanır. Bu nedenle liberal ve çağdaş ultra-liberal
yaklaşımlarda ve modellerde siyaset, bireyin özgürlüğünü kısıtlayan toplumsal
yapıdaki uzlaşmaz karşıtlıklar olarak sisteme ilişkin birer tehdidi tanımlar. Siyasal
bir birlik olarak devletin birliğini ve bütünlüğünü siyasetin antagonistik karakteriyle
savunan Schmitt ise liberal yaklaşımların yumuşak karnı olan siyaset ile olan bu
büyük mesafesini şöyle eleştirir:
“[B]urjuva liberalizmi doğası gereği devleti ve siyasalı inkar eder; burjuva
liberalizminde devletin ve siyasetin nötrleştirilmesi ve depolitikleştirilmesinin, hatta
özgürlük bildirgelerinin dahi kendi içinde siyasal bir anlamı olup, her birisi belli bir
durumda devleti ve siyasal iktidarı hedef alır… Asıl soru, saf ve tutarlı bireyci
liberalizm kavramından özgül bir siyasal fikir çıkarılıp çıkarılamayacağıdır. Bu
sorunun cevabı, hayırdır. Çünkü, her tutarlı bireyselciliğe içkin olan siyasal
kavramının reddi olgusu, akla gelebilecek her türden siyasal iktidara ve devlet
biçimine yönelik güvensizlik pratiğine yol açar. Oysa siyasal kavramının reddi,
devlete ve siyasete ilişkin, kendine özgü bir siyasal teoriyi asla yaratamaz… Liberal
düşünce, devleti ve siyaseti sistematik biçimde teğet geçer ya da dikkate almaz…
Varılan nokta, silahlarından arındırılmış ve depolitize edilmiş bir kavramlar
sistemidir… Siyasala dair anlam çözülmelerinin nihai hedefi, devleti ve siyasalı
kısmen bireyselci, yani özel hukuka ilişkin bir ahlaka, kısmen de ekonomik
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
565
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
kategorilere tabi kılmak; siyasal kavramların özgül anlamlarını yok etmektir…
Liberal düşünce başından beri devlete ve siyasete 'şiddet' ithamında bulunmuştur”
(Schmitt, 2006:81,90-1,92-3).
Schmitt'in liberal düşüncenin siyaset algısına karşı çıkarken yaptığı tespitlere
kulak verdiğimizde ulaştığımız nokta, özerk bütçe modelinin liberal bir model olarak
siyasal ve iktisadi liberalizmdeki devlete ve siyasete ilişkin siyasetsizleştirme
stratejilerinin üzerine inşa edildiği olacaktır. Schmitt'in devletin siyasal birliğine
ilişkin tehdit olarak gördüğü liberalizm eleştirisi bağlamında, bizim burada devletten
kastettiğimiz şeyin toplumsal refah için kamusal politikaların (eğitim, sağlık, üretim
vd.) yürütücüsü bir siyasal ve sosyal yönetim aygıtı olduğunu belirtelim. Mali kurul
modelinin bütçe açıklarının kontrolü ve borçlanmanın efektif bir şekilde
sürdürülmesi amacıyla çakışan da zaten devletin kurumsal ve siyasal varlığına içkin
olan bu sosyal işlevler ve harcamalardır. Ancak devletin egemen sınıfın aracı
biçimindeki tanımını burada bir analiz birimi olarak alıp söyleyecek olursak, bu
model devletin kapitalist niteliğini finans sermaye için toplumsal refah pahasına bir
üst düzeye çıkarır. Dolayısıyla, devletin toplumsal işlevlerinin tırpanlandığı bu
modelde toplumsal çatışmaların ortaya çıkması ve hız kazanması da kaçınılmazdır.
Teknik burada siyasetin önünü kesen düşünsel bir araç ve kurumsal bir
mekanizmadır. Politikacıların kişisel çıkar güdümlü eylemlerinin karşısında tarafsız
bir alan olarak kendini sunarak bütçenin özerkleştirilmesi modeline kamuoyunda
meşruiyet kazandırılmaya çalışılır.
Anaakım iktisat ve maliye kuramlarında baskıcı ve kapalı bir epistemoloji
yaratan teknikleşme, kurumsal bir mekanizma olarak bütçenin özerkleştirilmesi
modelinde de aynen geçerlidir. Matematiksel araçlarla teknik yoğunluğu arttırılan
neoklasik iktisat ve maliye teorilerinde kategorilerin antagonistik siyasal içeriği nasıl
gözden kaybediliyorsa, pratikte toplumsal iradenin önünün kesilmesi anlamında
gerçekleşen siyasetsizleştirme de aynı şekilde olmaktadır. Tekrar Schmitt'e kulak
verelim:
“Tekniğe olan inancın günümüzdeki yaygınlığı ayan beyan ortadadır ve bu
netlik, teknikte mutlak ve nihai tarafsız topraklar bulunacağına duyulan inançtan
kaynaklanır. Çünkü görünüşe bakılırsa, teknikten daha tarafsız başka bir şey
yoktur… Mezhebe dayalı, ulusal ve sosyal bütün kavga ve karmaşa bu noktada
tamamen tarafsız bir alanda dengelenir” (Schmitt: 2006:109-10).
Ama siyasetin tekniği kendisine tamamen mal etmesiyle tekniğin ideolojik
politik içeriği yadsınmaz bir gerçeklik olarak belirir:
“Teknik, nötrleştirme süreci bağlamında artık tarafsız bir alan değildir; her güçlü
siyaset, tekniği kendisi için kullanacaktır” (Schmitt, 2006:113).
Bu yüzyılda siyasetin teknik ile bütünleşmesi önceki yüzyıllara göre daha da
fazla siyasetsizleşme yaratan bir bütünleşmedir. Bütçenin özerkliği modelinin hem
düşünsel boyutta hem pratikte toplumsal alanda ortadan kaldırmaya yöneldiği
iktisadi-siyasi antagonizmaların demokrasi ve siyaset açısından olumsuz sonuçları
vardır. Siyaset bilimci Chantal Mouffe, Schmitt'in siyasal olana dair yaklaşımını ve
liberalizm eleştirisini bütünüyle kabul etmekle birlikte, Schmitt'in parlamenter
demokrasinin gerçekleşmesinin imkânsızlığına yönelik düşüncesini reddeder ve
demokrasinin gerçekleşmesi için siyasal antagonizmaları birincil önemde görür.
Mali kural ve kurul modeli gibi liberal rasyonalist mutabakatçı demokrasi
kuramlarını demokrasinin hayata geçmesi önünde son derece zararlı düşünceler
566
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
olarak gören Mouffe, bunun nedeni olarak siyasal olanı ortadan kaldıran bu apolitik
rasyonalist anlayışı ve kurumsal mekanizmaları gösterir. Mouffe için siyaset tüm
antagonistik eylemleriyle demokrasi için elzemdir.
“Demokratik siyasetin özgüllüğü, bazı liberallerin inanmamızı istediklerinin
aksine, biz/onlar karşıtlığının aşılmasını değil, bu karşıtlığın farklı bir biçimde
kurulmasını gerektirir. Demokrasinin ihtiyaç duyduğu şey, modern demokrasinin
kurucu unsuru olan çoğulculukla bağdaşan bir biz/onlar ayrımı yapmaktır” (Mouffe,
2010:21-2).
Mouffe, mali kural ve kurul modelinde olduğu gibi mutabakatçı ve rasyonalist
demokrasi tahayyüllerine, bizzat demokrasinin dayanağı olan çoğulculuğu
engellediğinden dolayı karşı çıkılması gerektiğini belirtiyor. Toplumsal iradenin
katılımını da siyasal olmayan tali mekanizmalara bağlayan bu kurumsal işleyiş ve
modelin siyaset dışı olduğunu iddia etse bile, siyaset açısından belirgin bir sonucu
vardır. Mouffe'un Türkiye siyasetini de açıklar nitelikteki tespitinde bunu buluyoruz:
“Siyasal sınırlar bulanıklaştığında, siyasal partilerden soğuma gerçekleşir ve
milliyetçi, dinî ya da etnik özdeşim biçimleri etrafında başka kolektif kimliklerin
oluşmasına tanıklık ederiz. Antagonizmalar çok değişik biçimler alabilirler ve bir
gün ortadan kalkacaklarına inanmak aldatıcıdır. Çoğulcu demokratik sistem
aracılığıyla agonistik (hasımlar arası ilişkiler) bir biçimde ifade edilmelerine olanak
sağlamak bu yüzden önemlidir” (Mouffe, 2010:40-1).
5. Sonuç
Mali kurallar ve mali kurullar bu çalışmada bütçenin özerkleştirilmesi modelinin
birer unsuru olarak ele alınmıştır.
Bu özerklik modeli, kamu kesimi açıklarını, temsili demokrasinin yapısal bir
sonucu olarak görmekte ve bütçe süreçlerinin siyasetten arındırılarak yasal
yaptırımlara haiz özerk kurullara devrini ya da teknik düzenlemelere tabi olmasını
önermektedir. Bu çalışmada biz, bu algıyı tersine çevirerek, kamu kesimi açıklarını
kapitalist birikim rejiminin krizleri ile ilişkilendirerek, anlamlandırmaya çalıştık.
Gelişmiş ülkeler için kamu kesimi açıklarının 1990’lardan beri artış eğiliminde
olduğu
gerçekliği,
bütçenin
özerkleştirilmesi
modelinin
iddialarıyla
açıklanamamaktadır. Ancak, sermaye krizi ile ilişkili olarak bir açıklama
geliştirilebilir.
Bütçenin özerkliği modelinin siyaset algısının çarpıklığını ve tutarsızlığını ortaya
çıkarmaya çalıştık. Model siyaseti, şeffaflık karşıtı, politikacıların özel çıkarlarını
temsil eden manipülatif bir alan, kamu yönetiminin ekonomi üstünde doğasından
geldiği ileri sürülen tüm kötülükleri temsil eden anti-demokratik bir oluşum olarak
tanımlamaktadır. Bu tanım siyasal olana dair tüm kavramsal, düşünsel ve kurumsal
araçları ortadan kaldırmaktadır. Bu teknik modelin içinde toplumsal ilişkilerin
antagonistik içeriği de ortadan kalkmaktadır. Düşünsel ve söylemsel planda
gerçekleştirilen bu siyasetsizleştirme, sistem içinde kurumsal olarak hayat bulmaya
başladığında demokrasi açısından ciddi sakıncalar doğuracaktır.
Tekniği siyasetin merkezine yerleştiren bir yaklaşım, daha en baştan, antidemokratik bir yaklaşımdır. Bu noktada, karşı önerimiz, demokrasinin kapitalizm ile
olan paradoksal birlikteliğinin de bir siyasal antagonizma olduğunun bilincinde
kalıp, demokrasiyi siyasal ve iktisadi bölüşüm ilişkileriyle düşünerek, kamu mali
politikalarının her zaman geniş bir toplumsal iradenin denetiminde gerçekleşmesini
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
567
Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
sağlamak olacaktır. Böylece kamusal kaynaklar kamusal amaçlar doğrultusunda
değerlendirilebilecektir. Buradaki temel ölçüt ise siyasal ve demokratik bir bilinç
içinde kamu politikalarının “kamu” sıfatı ve tasarrufu altındaki teknik ve piyasacı
yönelimlerine karşı Rousseau'nun uyardığı gibi, uyanık kalmaktır.
Kaynakça
Akgiray, V. (2009), Kim Manipülatör Biliyoruz, Ama Bir Şey Yapamıyoruz,
Radikal, 13 Aralık 2009,
Altvater, E. ve Hübner, K. (1991), “The Causes and Course of the International Debt
Crisis”, E. Altvater vd. (der.), The Poverty of Nations: A Guide to the Debt Crisis
to the Debt Crisis from Argentina to Zaire içinde, Zed Books.
Arrighi, G. (2000), Uzun Yirminci Yüzyıl, Ankara: İmge Kitapevi.
Arrighi, G. (2008), Adam Smith Pekin’de, 21. Yüzyılın Soykütüğü, İstanbul: Yordam
Kitap.
Ellul, J. (2003), Teknoloji Toplumu, Ceylan, M. (çev.), İstanbul: Bakış Yayınları.
Eğilmez, M. (2009), “IMF’nin Kabul Edilemez Şartları”, Radikal, 1 Mart 2009,
http://www.radikal.com.tr/Default.aspx?aType=YazarYazisi&ArticleID=923943
&Yazar=%20&Date=14.07.2008&PAGE=
Foucault, M. (2007), Security, Territory, Population: Lectures at the Collage de
France 1977-1978, Burchell, G. (çev.), New York: Palgrave Macmillan.
Günaydın, İ. ve Eser, L. Y. (2009), “Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali
Kurallar”, Maliye Dergisi, 156, 51-65.
http://www.bea.gov/national/nipaweb/GovView.asp
http://blogs.ft.com/maverecon/2008/02/hungary-leaves-the-band-will-it-enter-rehabnext/
Konukman, A. ve Arslan, H. (2005), “Gelir İdaresi Reformu Üzerine”,
http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/uyecalis.html
Kopits, G. (2008), http://www.mkkt.hu/en/
Merton, R. (2003), “Önsöz”, Ellul, J. Teknoloji Toplumu içinde, İstanbul: Bakış
Yayınları, 7-10.
Mouffe, C. (2010), Siyasal Üzerine, Ratip, M. (çev.), İstanbul: İletişim.
OECD (2009), Economic Outlook, Cilt 1.
Radikal (27/02/2009),
http://www.radikal.com.tr/Radikal.aspx?aType=RadikalHaberDetay&ArticleID=
923667&Date=27.02.2009&CategoryID=101
Radikal (3/12/2009), http://www.radikal.com.tr/Radikal.aspx?aType=RadikalHaber
Detay&ArticleID=968940&Date=13.12.2009&CategoryID=101
Rousseau, J.-J. (1994), Toplum Sözleşmesi, Günyol, V. (çev.), İstanbul: Adam
Yayınları.
Rousseau, J.-J. (2005), Ekonomi Politik, Birkan, I. (çev.), Ankara: İmge.
Rousseau, J.-J. (2008), Anayasa Projeleri, Yerguz, I. (çev.), İstanbul: Say.
Schmitt, C. (2006), Siyasal Kavramı, Göztepe, E. (çev.), İstanbul: Metis.
Sak, G. (2010), “Mali Kural Neden Görünenden Daha Farklı Olmalı” , Referans, 23
Şubat 2010, http://www.referansgazetesi.com/haber.aspx?HBR_KOD=137139&
YZR_KOD=6
Schick, A. (2003), “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”,OECD Journal of
Budgeting, 3 (3).
Şevik, E. (2008), Mali Kurallar, Bütçe Dünyası, 28 (3).
568
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI
The Economist, 10 Eylül 2009, “The Other Exit Strategy”, http://www.economist.
com/node/14419176
The Economist, 15 Ekim 2009, “Banking on the Banks”, http://www.economist.
com/node/14649258
Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010
569
Download