Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yönetişim Yaklaşımlarının Uluslararası
advertisement
T.C. MALİYE BAKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI YENİ KAMU İŞLETMECİLİĞİ VE YÖNETİŞİM YAKLAŞIMLARININ ULUSLARARASI İLİŞKİLER DİSİPLİNİ ÜZERİNDEN DEĞERLENDİRİLMESİ AVRUPA BİRLİĞİ UZMANLIĞI TEZİ Hazırlayan PELİN KÖKLÜ Tez Danışmanı M. DİDEM DOĞMUŞ YURDAKUL Ankara Eylül 2016 ONAY SAYFASI Tez Değerlendirme Komisyonu Üyeleri Halit ÖCAL Müsteşar Yardımcısı (Komisyon Başkanı) Hakan KARABACAK Başkan V. AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Kamil Önder ERGÜN Daire Başkanı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü Halis KIRAL Daire Başkanı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Mustafa Cemil KARA Daire Başkanı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü DOĞRULUK BEYANI Avrupa Birliği Uzmanlığı Yeterlik Sınavı çerçevesinde sunduğum bu çalışmayı, bilimsel ahlak ve geleneklere aykırı düşecek bir yol ve yardıma başvurmaksızın yazdığımı, yararlandığım eserlerin kaynakçada gösterilenlerden oluştuğunu, bunlardan her seferinde gönderme yaparak yararlandığımı belirtir, bunu onurumla doğrularım. .... / .... / .... Adı-Soyadı İmzası i ÖZGEÇMİŞ 1984 yılında İzmir’de doğdu. İlköğrenimini Foça Merkez İlkokulunda, orta ve lise öğrenimini Aliağa TED Lisesinde tamamladı. 2006 yılında İzmir Ekonomi Üniversitesi Uluslararası İlişkiler ve Avrupa Birliği bölümünü bitirdi. 2006 yılında İzmir Ekonomi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesinde Araştırma Görevlisi olarak çalışmaya başladı. 2007 yılında Maastricht Üniversitesinde Avrupa Çalışmaları yüksek lisans programını, 2010 yılında da İzmir Ekonomi Üniversitesinde Avrupa Çalışmaları yüksek lisans programını bitirdi. 2013 yılının Mart ayında Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığında Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı olarak çalışmaya başladı. Uzman Yardımcılığı döneminde 32 No’lu Mali Kontrol faslı ve OECD-SIGMA ile ilişkiler kapsamında çalıştı. Yazar İngilizce bilmekte ve Boğaziçi Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler bölümünde doktora yapmaktadır. ii İÇİNDEKİLER DOĞRULUK BEYANI ....................................................................................... i ÖZGEÇMİŞ ......................................................................................................... ii İÇİNDEKİLER .................................................................................................... iii KISALTMALAR .................................................................................................. v GİRİŞ .................................................................................................................... 1 BİRİNCİ BÖLÜM ULUSLARARASI SİYASİ İKTİSAT TARTIŞMALARI VE ULUSLARARASI KURULUŞLAR 1.1. ULUSLARARASI SİYASİ İKTİSATIN GELİŞİMİ ................................. 7 1.2. İLK ULUSLARARASI SİYASİ İKTİSAT YAKLAŞIMLARI ................. 9 1.3. DÜNYA-SİSTEMİ YAKLAŞIMI ............................................................ 12 1.3.1. Teorik Çerçeve ................................................................................. 13 1.3.2. Kapitalist Dünya-Sistemi ................................................................ 16 1.4. ULUSLARARASI SİYASİ İKTİSATTA GÜNCEL YAKLAŞIMLAR . 19 1.5. ULUSLARARASI KURULUŞLARA İLİŞKİN TARTIŞMALAR ......... 24 1.5.1. Uluslararası Kuruluşların Kökenleri ................................................ 25 1.5.2. Uluslararası İlişkiler Disiplininde Uluslararası Kuruluşlar ............. 27 1.5.3. Uluslararası Kuruluşların Kamu Yönetimi ile İlgisi ........................ 35 İKİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİNDE YAŞANAN DÖNÜŞÜMLER 2.1. DEVLETİN ROLÜNDE YAŞANAN DEĞİŞİMLER ............................. 41 2.1.1. Liberal Devlet ve Sosyal Devlet ...................................................... 41 2.1.2. 1970 Sonrası Dönem ve Yapısal Uyum ........................................... 43 2.2. YENİ KAMU İŞLETMECİLİĞİ VE YÖNETİŞİM ................................. 48 2.2.1. Kamu Yönetimi Nedir? .................................................................... 49 2.2.2. Yeni Kamu İşletmeciliği .................................................................. 53 2.2.3. Yönetişim ......................................................................................... 60 2.2.4. Yeni Kamu İşletmeciğini ve Yönetişimi Sistemsel Düşünmek ....... 66 2.2.5. Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yönetişim Eleştirisi ............................ 71 iii ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ULUSLARARASI KURULUŞLARIN KAMU YÖNETİMİ YAKLAŞIMLARI 3.1. DÜNYA BANKASI, IMF VE OECD’NİN TARİHÇESİ ........................ 76 3.1.1. Bretton Woods Kuruluşları: Dünya Bankası ve IMF ...................... 77 3.1.1.1. IMF .................................................................................... 79 3.1.1.2. Dünya Bankası ................................................................... 85 3.1.2. OECD............................................................................................... 88 3.2. DÜNYA BANKASI, IMF VE OECD’NİN KAMU YÖNETİMİ YAKLAŞIMLARI .....................................................................................94 3.2.1. Dünya Bankası ................................................................................ 95 3.2.2. IMF ................................................................................................ 104 3.2.3. OECD ............................................................................................ 109 3.2. ULUSLARARASI KURULUŞLARA ELEŞTİREL BİR BAKIŞ ......... 116 3.3.1. Uluslararası Kuruluşların Sistemdeki Rolleri ................................ 118 3.3.2. Kamu Yönetimi Reformunda “En İyi Uygulamalar” .................... 126 SONUÇ ............................................................................................................. 133 KAYNAKÇA ................................................................................................... 138 iv KISALTMALAR AB Avrupa Birliği ABD Amerika Birleşik Devletleri BM Birleşmiş Milletler DAC Kalkınma Yardımları Komitesi (Development Assistance Committee) DTÖ Dünya Ticaret Örgütü G7 7’ler Grubu (Group of 7) G20 20’ler Grubu (Group of 20) GATT Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (General Agreement on Tariffs and Trade) GOV Kamu Yönetişimi ve Bölgesel Kalkınma Başkanlığı (Directorate for Public Governance and Territorial Development) GOVNET Yönetişim Ağı (Network on Governance) GPE Küresel Siyasi İktisat (Global Political Economy) HIPC Ağır Borçlu Yoksul Ülkeler Girişimi (Initiative for Heavily Indebted Poor Countries) IBRD Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası (The International Bank for Reconstruction and Development) ICSID Yatırım Anlaşmazlıklarının Çözümlenmesi Uluslararası Merkezi (The International Centre for Settlement of Investment Disputes) IDA Uluslararası Kalkınma Kurumu (The International Development Association) IFC Uluslararası Finans Kurumu (The International Finance Association) v IMF Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund) IPE Uluslararası Siyasi İktisat (International Political Economy) MIGA Çok Taraflı Yatırım Garanti Ajansı (TheMultilateral Investment Guarantee Agency) OECD İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organisation for Economic Cooperation and Development) OEEC Avrupa Ekonomik İşbirliği Teşkilatı (Organization for European Economic Cooperation) OPEC Petrol İhraç Eden Ülkeler Teşkilatı (Organization of Petroleum Exporting Countries) OVMP Orta Vadeli Mali Plan OVP Orta Vadeli Program PEFA Kamu Harcamaları ve Mali Hesap Verebilirlik (Public Expenditure and Financial Accountability) PEIR Kamu Harcamaları ve Kurumsal Değerlendirmesi (Public Expenditure and Institutional Review) PER Kamu Harcama Değerlendirmesi (Public Expenditure Review) PIER Uluslararası İktisadi İlişkilerin Siyaseti (Politics of International Economic Relations) PUMA Kamu Yönetimi Komitesi (Public Management Committee) SDR Özel Çekme Hakları (Special Drawing Rights) SIGMA Yönetişim ve Yönetimde Gelişmeye Destek Programı (Support for Improvement in Governance and Management) vi GİRİŞ Devletler sistemini anlamlandırmak, 21. yüzyılda gittikçe zor bir çabaya dönüşmektedir. Bunun nedeni ise siyasi ve iktisadi ilişkilerin birbirinden ayrıştırılmasının zorluğu, devlet dışı aktörlerin kontrolünde ve koordinasyonunda yaşanan gerilimler ve farklı çıkar ve fikirlerin sergilendiği bir uluslararası ortamda uluslararası bir toplumdan söz edilmeye çalışılmasıdır. Uluslararası İlişkiler disiplini bu çabaya ayak uydurmaya çalışmaktadır. Disiplinin temel tartışması olan Realizm ve Liberalizm yaklaşımlarının üzerine bugün birçok teori eklenmiş ve eklenmektedir. Farklı teoriler birbirinden kuramsal ve yöntemsel bakımdan ayrılmakta, özellikle analizin hangi seviyede yapılacağı konusu, disiplinin temel tartışmalarından birisini oluşturmaktadır. Uluslararası düzeyin mi ulusal düzeyi etkilediği, yoksa devletin mi uluslararası düzeni biçimlendirdiği konusu disiplinde analiz seviyesi sorununu (level of analysis problem) teşkil etmektedir. Üstüne üstlük, belirli bir uluslararası olguyu anlamaya çalışırken tek bir doğrunun bulunduğunu söylemek neredeyse imkânsızdır. Çünkü her yaklaşım, çalışılan konuya yönelik olarak kendi yöntemsel ve teorik altyapısı ile tutarlı bir çerçeve sunabilmektedir. Sosyal bilimler alanında çalışırken, doğa bilimlerinde olduğunun aksine, varılan sonucun her durumda tekrar edeceğini söyleyebilmek uzak bir düş gibidir. Nihayetinde Uluslararası İlişkiler disiplini açısından bakıldığında, değişim gerçeğin ta kendisidir ve önceden belirlenmişlik gibi bir durum söz konusu değildir. Bu durum, aslında hem toplumsal açıdan hem de akademik açıdan bir fırsat olarak değerlendirilebilir. Toplumsal açıdan bakıldığında, ulus-devletlerle tanımlanan vatandaşlar veya uluslararası düzen için olumsuz ve sürdürülemeyen sonuçları bulunan bir politikanın veya sistemin her durumda kaçınılmaz olduğunu düşünmek, insanlığı köşeye sıkıştıran bir durum olacaktır. Akademik açıdan ise bu durum, araştırmacılara belirli bir konuyu farklı teorik çerçevelerle 1 açıklayabilme ufkunu açmaktadır. Burada esas mesele seçilen çerçevenin ne olduğu değil, neden o çerçevenin seçildiğinin ve konuya uygunluğunun ikna edici biçimde sunulması olmaktadır. Bu tezde, neredeyse son otuz yıldır kamu yönetimi pratiklerini etkisi altına alan yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarının oluşumu ve özellikleri, bir uluslararası sistem özelliği olarak anlaşılmaya çalışılacaktır. Bu yaklaşımların gelişimini bir sistem olgusu olarak analiz etmenin, bugün dünya üzerindeki gelişmiş, gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerin kamu yönetimi reformunda bu uygulamaların yerleşmesini anlamlandırmaya faydalı olacağı düşünülmektedir. Bu kapsamda yaklaşımların ön plana çıkmasına yol açan uluslararası siyasi ve iktisadi faktörler irdelenecek ve yaklaşımların güçlenmesinde rolü bulunan uluslararası kuruluşların kamu yönetimi gündemleri vurgulanacaktır. Bu kuruluşlar; Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund, IMF) ve İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı olacaktır (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD). Bu yapılırken de Uluslararası İlişkiler teorilerinden yararlanılacak ve özellikle Immanuel Wallerstein tarafından geliştirilen Dünya-Sistemi Yaklaşımı (World-Systems Analysis) ve Robert W. Cox’un uluslararası düzenlerin oluşumu anlamaya çalışan yaklaşımları ön plana çıkarılacaktır. Kapitalist dünya-sisteminde 1970’li yıllarda gelişen neoliberal doktrin, piyasanın ekonomik kaynakların dağılımında baskın role sahip olması şeklinde kendisini göstermiş ve 1980’lerden beri IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların politikalarını etkilemiştir. 1 Bu düşünce, birçok ülkenin tecrübe ettiği kamu sektörü reformuna da kaynaklık etmiştir. Jouke de Vries; refah devletinin finansal ve mali sorunları sebebiyle kamu kurumlarını yenilemek için yeni fikirlere ihtiyaç duyulduğunu, neoliberal paradigmaya dayalı olarak yeni kamu işletmeciliğinin neoliberalizmin bir ürünü olarak geliştiğini belirtmekte, bu 1 Umut Özdemir, Good Governance in Conditions of Globalization and Europeanization: Public Financial Management in Turkey from a Policy Transfer Approach, Orta Doğu Teknik Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara, 2013, s. 51. 2 kapsamda kamu kurumlarının özel kuruşlarla eşit tutulduğunu ifade etmektedir. 2 Bu çerçevede kamu yönetimi reformları, kamu kurumlarının tüm boyutlarıyla “işletmeci model” bağlamında ele alınmasıyla gerçekleştirilmiştir. 3 Yeni kamu işletmeciliği kamu yönetimi alanında hem akademik olarak hem de uygulama açısından güçlü bir akımı simgelemekte, ayrıca ideolojik bir kavram olarak görülmektedir. 4 Yeni kamu işletmeciliği “devlet ve ekonomiye neoliberal bir bakış çerçevesinde işletme ve piyasa ilkelerinin ve yönetim tekniklerinin özel sektörden kamu sektörüne transfer edilmesini” kapsamakta ve bu çerçevede “minimal devlet” modeli uyarınca kamu faaliyetlerinin azaltılmasını ve eğer bir kamu faaliyeti gerçekleşecekse bunun bir işletme ilkesi olan verimlilik esasında yürütülmesini amaçlamaktadır. Yeni kamu işletmeciliği Anglo-Amerikan kaynaklı olup, İkinci Dünya Savaşı sonrası düzende konumlanmış uluslararası finansal kuruluşlar olan Dünya Bankası ve IMF ile OECD tarafından desteklenen bir yaklaşım olmuştur. 1980’lerde neoliberal hükümetlerin baskın olduğu ve sosyal devletin kriz içerisinde olduğunun düşünüldüğü bir dönemde temelleri atılan bu yaklaşım, tam anlamıyla 1990’lı yılların başında gelişmiştir. Yeni kamu işletmeciliği; proje yönetimi, düz hiyerarşiler, müşteri odaklılık, toplam kalite yönetimi ve dış kaynak kullanımı (outsourcing) gibi kavramlarla anılmaktadır. 5 Yeni kamu işletmeciliği kamu yönetiminde belirli tekniklere yönelik inancı yansıtan bir yaklaşım iken, özellikle 1990’larda önem kazanan “yönetişim” ise yalnızca devlet sınırları içerisinde değil uluslararası sistem içerisinde de yönetme eyleminin değişen niteliğine vurgu yapan bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Yönetişim, 1990’lı yıllardan beri IMF, Dünya Bankası, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), OECD ve Avrupa Birliği (AB) kurumlarının resmi söylemleri arasında yer almaktadır. 6 Uluslararası kuruluşların yönetişim gündemine olan artan ilgisinde, “minimal devlet”e olan yönelişin sorgulanmasının 2 Jouke de Vries, “Is New Public Management Really Dead?”, OECD Journal of Budgeting, Cilt: 2010, Sayı: 1, 2010, s. 2-3. 3 Yeşim Edis Şahin, “Kamu Yönetimi Disiplininin Kamusallık ve Karlılık Karşıtlığı Açısından Çözümlenmesi”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Kamu Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara, 2007, s. 56. 4 Wolfgang Dreschler, “The Rise and Demise of the New Public Management: Lessons and Opportunities for South East Europe”, Uprava, Cilt: VII, Sayı: 3, 2009, s. 9. 5 a.g.e.,s. 8. 6 Selime Güzelsarı, “Neo-liberal Politikalar ve Yönetişim Modeli”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 36, Sayı: 2, 2003, s. 18. 3 rolü olduğu belirtilebilir. Çünkü 1990’lı yılların başında uygulanan istikrar politikaları kamunun küçültülmesine odaklanırken, 1990’lı yılların sonunda gelişmekte olan ülkelerde krizlerin artması ile bu politikalar sorgulanmaya başlanmış, 2000’li yıllara gelindiğinde ise devletin piyasalara destek vermesi ve yapısal reformların yasal bir çerçeveye kavuşması gündeme gelmiştir. 7 Devletin rolünün yeniden ikrar edilmesi yönetişim kavramında yansıma bulmuş ve “iyi yönetişim”in nasıl başarılacağına dair ilkeler uluslararası kuruluşların kamu yönetimi gündemini çokça meşgul eder hale gelmiştir. Yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim fikirlerin yayılmasının, kapitalist dünya-ekonomisinde krize girildiği bir döneme denk geldiği değerlendirilebilir. Çünkü Keynesyen refah devleti modeli, müdahaleci devleti vurgulamakta ve kamu sektörüne refahı sağlamada daha geniş bir rol atfetmekteydi. Bu kapsamda vergilerdeki artış ise, refah devleti harcamalarının karşılanması için gerekli olmuştur. Immanuel Wallerstein tarafından belirtildiği gibi 1970’li yıllara gelindiğinde üretim maliyetlerinden olan vergilerin sürekli artması, sermaye birikiminin zora girmesinin sebeplerinden olmuştur. 8 1970’lerde yaşanan stagflasyon tecrübesi neticesinde refah devletinin, ulusal gelire oranla artan maliyeti, geleneksel kamu sektörü yönetiminin eleştirilmesine yol açmıştır. Çünkü yandan liberalizm ve sağ fikirler, refah politikalarının refahı sağlamanın en yeterli yolu olmadığını savunmaktaydı. Bu durum, kamu sektöründe özelleştirme, deregülasyon ve piyasa tipi mekanizmaların kullanılması gibi sonuçlar oluşturmuştur. 9 Tezde anlatılmaya çalışılacağı üzere, yaşanan bu değişim sürecinin hegemonik düzeni korumaya yönelik bir alternatif olduğu söylenebilir. Yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarını uluslararası sistem düzeyinde incelemenin katma değeri ne olacaktır? Kamu yönetimi pratikleri, devlet olarak adlandırılan siyasi bütünlüğün elinde idari bir araç olmasından Ufuk Bakkal ve Nazan Susam, “Küreselleşme Sürecinin Kamu Maliyesi Alanına Etkileri”, İktisat Fakültesi Mecmuası, Cilt: 61, Sayı: 2, 2011, s. 47. 8 Immanuel Wallerstein, “Yapısal Kriz, Ya da Kapitalistler Niçin Kapitalizmi Artık Kazançlı Bulmayabilirler?” (Der. Immanuel Wallerstein, Randall Collins, Michael Mann, Georgi Derluguian, Craig Calhoun), Kapitalizmin Geleceği Var mı?,Metis Yayınları, İstanbul, 2014. 9 Ari Salminen, “New Public Management and Finnish Public Sector Organisations: The Case of Universities”, (Der. A. Amaral et al.) The Higher Education Managerial Revolution, Kluwer Academic Publishers, Netherlands, 2003, s. 56-57. 7 4 dolayı oldukça ilgi görmüştür ve görmeye de devam etmektedir. Sosyolog Max Weber’in yaklaşımına dayalı olarak betimlenen geleneksel bürokrasi, kapalı bir kutuya benzer biçimde ve hiyerarşik temelde faaliyet gösteren bir yapı olarak görülse de, bugün kamu yönetimi birçok ülkede bu niteliklerinden uzaklaşma adına reforma tabi tutulmaktadır. Üstelik reform gündemi ülkeler arasında benzerlikler göstermekte ve pratikler aynı adla bir ortamdan diğerine aktarılmaktadır. Örneğin bugün orta vadeli harcama çerçevesi ve performans esaslı bütçeleme gibi kamu bütçesini ilgilendiren unsurlarla (uygulamada farklılıklar görülse de) hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde karşılaşılmaktadır. Anılan unsurların ve benzeri uygulamaların geliştirilmesinde uluslararası kuruluşlar önemli rol oynamakta; söz konusu yaklaşımlar bu kuruluşlar tarafından “iyi” bir yönet(iş)imin gereklilikleri olarak gerek koşulsallık kapsamında gerek politika tavsiyesi olarak ülkelere önerilmektedir. Uluslararası kuruluşların dâhil olduğu bu süreci bir küresel yönetişim ortamında uluslararası finansal sistemin istikrarını sağlamak veya yoksulluğun azaltılması gibi amaçlarla açıklamak mümkün olsa da, bu tezde uluslararası kuruluşların gündemleri kapitalist dünya-sistemi içerisinde incelenmeye çalışılacaktır. Bu doğrultuda tezin ilk bölümünde, Uluslararası İlişkiler disiplininde uluslararası siyasi iktisat alanının gelişiminden bahsedilecektir. Bu bölümde ayrıca, uluslararası kuruluşlara ilişkin farklı teorik yaklaşımlar sunulacaktır. Tezin ikinci bölümünde ise ilk bölümde değinilen çerçeve ışığında yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarının ön plana çıkışı değerlendirilecek ve yaklaşımların eleştirilerine yer verilecektir. Tezin son bölümünde ise, bu yaklaşımların yaygınlaşmasında rolü olduğu bilinen uluslararası kuruluşların kamu yönetimi gündemlerinden bahsedilecek ve hem kuruluşların kendileri hem de gündemleri dünya-sistemi içerisinde anlaşılmaya çalışılacaktır. 5 BİRİNCİ BÖLÜM ULUSLARARASI SİYASİ İKTİSAT TARTIŞMALARI VE ULUSLARARASI KURULUŞLAR İktisadi ilişkilerin uluslararası sistemdeki etkinliği özellikle 1970’lerden itibaren tartışılmaya başlanmıştır; çünkü disiplini o zamana kadar hemen hemen tek başına etkisi altına alan Realist görüş, daha çok siyasetin belirleyiciliğini savunmuştur. Fakat İkinci Dünya Savaşı sonrası Bretton Woods düzeninin sorunlarla karşılaşmaya başlamasıyla, iktisadi meselelerin devletler sistemi üzerindeki etkileri de tartışılmaya başlanmıştır. 10 Bugün disiplin içerisinde siyasi iktisat çalışmaları oldukça geniş bir kapsama yayılmış, aynı zamanda disiplinin temel kavramlarından olan sistem, güç ve devlet gibi olgulara yönelik sorgulayıcı bakış açıları sunar duruma gelmiştir. Uluslararası siyasi iktisat yaklaşımlarının hem devlet hem de sistem düzeyinde veya her ikisini entegre eder biçimde üretildiği görülmektedir. Giriş kısmında bahsedildiği üzere, bu bölümde ve tezin genelinde sistem düzeyi ele alınacağından, bu amaca yönelik teorik yaklaşımlara daha kapsamlı bir önem atfedilmiştir. Elbette tezde değerlendirilen kamu yönetimi yaklaşımlarının gelişimini, farklı uluslararası siyasi iktisat yaklaşımları ile de anlamak mümkündür. Tezin naçizane çabası ise bu gelişmeleri dünya sistemi düzeyinde ele alabilmektir. Bu bölümde, Uluslararası İlişkiler disiplininde uluslararası siyasi iktisat yaklaşımlarının ortaya çıkışından bahsedilecek ve ardından kamu yönetiminde yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarının gelişimini anlamlandırmada farklı yaklaşımların geçerliliği değerlendirilecektir. M. Fatih Tayfur, “Devletler ve Piyasalar”, (Der. Atilla Eralp), Devlet ve Ötesi - Uluslararası İlişkilerde Temel Kavramlar, İletişim Yayıncılık, 2005. 10 6 1.1. ULUSLARARASI SİYASİ İKTİSATIN GELİŞİMİ Uluslararası ilişkilerden bahsederken dile getirilen her cümle, aslında belirli bir teorik bakış açısını (veya bir ideolojiyi) yansıtmaktadır. Örneğin dünya çapındaki gelişmeler, nasıl anlatıldığına bağlı olarak Realist, Liberal veya Marksist bir ideolojiyi yansıtabilmektedir. Askeri ve jeopolitik güç dengeleriyle açıklanan bir dünya sistemi Realist bakış açısını yansıtırken, sınıflararası mücadeleye vurgu yapan bir anlatım Marksist çerçeveyi benimsemiş olacaktır. Bu ideolojik yaklaşımların da ötesinde, bugün disiplinde farklı sentezlerden beslenen çalışmaların sayısı da hızla artmaktadır. Ayrıca “güç” dendiğinde artık yalnızca askeri güç anlaşılmamakta, gücün farklı unsurları vurgulanabilmekte ve bunun da ötesinde güç kavramının yapısal çözümlemesi yapılarak gücün nereden kaynaklandığı sorgulanmaya çalışılmaktadır. Realist yaklaşımda uluslararası bir otoritenin bulunmadığı anarşik bir sistemin varlığı varsayım olarak alınırken, zamanla anarşik bir sistem varsa hangi pratiklerin bunu ortaya çıkardığı veya anarşik sistemin yanında anarşik olmayan sistemlerin de var olabileceği tartışılmaya başlanmıştır. Bu da aslında, disiplindeki belirgin kavramların sorgulanmasını beraberinde getirmiştir. Uluslararası siyasi iktisat akademik bir alan olarak 1970’lerde ön plana çıkmaya başlamış olup devletler ve piyasalar arasındaki ilişkiyi anlamada ufuk açıcı çabalara sahne olmuştur. 11 İlk ortaya çıktığında merkezine devleti alan ve 1945 sonrası ekonomik düzende ABD’nin rolünü ön plana çıkaran siyasi iktisat çalışmaları bugün yukarıda bahsedildiği üzere disiplinin tamamında görülen sorgulayıcı bakış açısıyla aktörler ve konular bazında yelpazesini genişletmiş ve ekonomik düzenleri verili almaktansa bu düzenlerin kaynağına inmeyi beraberinde getirmiştir. Toplumsal yaşamın en önemli iki alanı olan siyaset ve iktisatı bir araya getiren Uluslararası Siyasi İktisat (International Political Economy), uluslararası sistemde temel siyasi örgütlenme biçimi olan devlet ve her türlü iktisadi faaliyetin 11 a.g.e., s. 188. 7 düzenlendiği piyasa arasındaki ilişki ve etkileşimleri inceler. 12Alansal bakımdan egemen olan devletin siyasi otoritesi, kendisine verilmiş olan meşru güç kullanma yetkisi ile sınırları içerisindeki her türlü faaliyeti kontrol etme eğiliminde iken piyasalar da coğrafi olarak sürekli serbest biçimde hareket etme ve genişleme eğilimindedir. Bu sebeple, devlet otoritesinin kısıtlayıcı doğası ile piyasaların kısıtlamalara karşı tepkisi ve geliştirdiği mekanizmalar, çağdaş (uluslararası) siyasi iktisadın temel inceleme alanlarından birisidir. Ancak uluslararası siyasi iktisat, ulusal ve uluslararası ortamların ve bu ortamlardaki devlet ve devlet dışı aktörlerin (çokuluslu şirketler gibi) de anlaşılmasını gerektirmektedir. Tüm bunların yanında uluslararası siyasi iktisadın çalışma alanı, otorite ve piyasa örgütlenmesinde tarihsel olarak hangi değerlerin (güvenlik, adalet ve verimlilik gibi) ön plana çıkarıldığına, hangi değerlerin ise geri plana itildiğine yönelik olarak genişleme göstermektedir. 13 Uluslararası siyasi iktisat, dünya ekonomisinde yaşanan tarihsel ve yapısal değişimlerin rolüne bağlı olarak özellikle 1970’lerden itibaren akademik bir alan olarak önem kazanmaya başlamıştır. ABD liderliğinde kurulan İkinci Dünya Savaşı sonrası düzenin 1960’lı yılların sonuna doğru aksamalar göstermesiyle, dünya ekonomisinin idaresi ile ilgili konular ön plana çıkmıştır. Bu çerçevede ortadaki temel sorunsal, Bretton Woods sisteminin neden eskisi gibi dünya ekonomisini ve piyasaları idare edemediği olmuştur. ABD’nin üretim, ticaret ve finans alanındaki liderlik gücünü yitirmeye başlaması, Avrupa ve Japonya’nın ABD’ye rakip olarak ortaya çıkması ve hızlı bir şekilde genişleyen dünya ekonomisinde Petrol İhraç Eden Ülkeler Teşkilatı (Organization of Petroleum Exporting Countries, OPEC) gibi devlet dışı aktörlerin siyasi ve iktisadi gelişmeleri etkilemesi, alanın ön plana çıkışını tetikleyen unsurlar olmuştur.14 Uluslararası ilişkilerin gündemini güvenlik konuları ve askeri meselelerden çok iktisadi meseleler meşgul etmeye başlamıştır. 15 12 a.g.e., s. 183. a.g.e., s. 185. 14 a.g.e., s. 188. 15 a.g.e., s. 189. 13 8 Dünya siyasetindeki birçok güncel gelişme arasında belki de en yayılmacı ve kapsamlı olan değişimin ekonomik alanda gerçekleşmekte ve bazı analistler tarafından, jeopolitiğin (stratejik askeri ve siyasi gücün dağılımı) yerini jeoekonominin (refahın coğrafi dağılımı) alacağı belirtilmektedir. 16 Fakat bu değişimler çerçevesinde çağdaş meselelerin anlaşılması konusunda bir görüş birliği bulunmamakta, yaklaşımlar çok taraflılıktan farklı rejim analizlerine kadar yayılmaktadır. 17 1970’lerde değişimi anlamlandırmak için geliştirilen “karşılıklı bağımlılık” yaklaşımı ve özellikle 1990’larda gelişen küreselleşme literatürü de dünya siyasetini anlamaya ışık tutmaktadır. Diğer yandan Dünya-Sistemi Teorisi ve Bağımlılık Okulu gibi yaklaşımlar da alternatif sunmaktadır. Şimdi bu yaklaşımlardan bahsedilecektir. 1.2. İLK ULUSLARARASI SİYASİ İKTİSAT YAKLAŞIMLARI 1970’lerin ortalarından itibaren Amerikalı akademisyenler İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde yeni duruma baktıklarında, uluslararası piyasaların işlediği siyasi zeminin ciddi biçimde değişmiş olduğunu görmüş ve bu alanda çalışmaya başlamışlardır. Savaş sonrasında az sayıda güçlü devlet ve lider, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) liderliğinde iktisadi anlamda liberalizmin ve kapitalizmin erdemleri ve siyasi olarak da rakip komünist sistemin algılanan askeri tehdidine karşı Batı’nın savunulması üzerinde anlaşmıştı. Bu anlaşmada dünya siyasetinin temel meselesi güvenlik ve devletler arasındaki güç ilişkileri olarak belirlenmiş, ticaret ve para meseleleri gibi uluslararası iktisadi konularsa da siyaset dışı olarak görülmüştü. Bu doğrultuda iktisadi ilişkilerin, teknik kurallara göre IMF ve Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) gibi siyaset dışı işlevsel kurumlar vasıtasıyla işlemesi öngörülmüştü. İktisat siyasetten ayrılırken, iç siyasetle dış siyaset arasındaki bağlantı da göz ardı edilmekteydi. 16 Charles W. Kegley ve Shannon L. Blanton, World Politics: Trend andTransformation, 20142015, Cengage Learning, Canada, s. 311. 17 A. LeRoy Bennett ve James K. Oliver, Uluslararası Örgütler: İlkeler ve Meseleler, (Çev. Nasuh Uslu), BB101 Yayınları, Ankara, 2002, s. 44. 9 Fakat 1970’li yılların ortalarında Doğu ve Batı blokları arasındaki yumuşama, Avrupa ve Japonya iktisadi olarak güçlenirken ABD’de ödemeler dengesinde açıklar verilmesi ve ABD doları merkezli uluslararası para sisteminin sona ermesi, petrol krizleri ve işsizlik gibi sorunlarla tüm liberal yönelimli ekonomilerin sarsılması sonucu, savaş sonrası düzen sorgulanır hale gelmiştir. Diğer yandan Sovyetler Birliği ve Doğu Bloku ülkeleri teknolojik olarak Batı’ya açılmaya başlarken, Üçüncü Dünya ülkeleri ise yeni bir uluslararası düzen kurulmasını talep etmekteydi. Üçüncü Dünya ülkelerine göre, savaş sonrası serbest ticaret, para ve finans sistemi onların gelişmiş ülkelere bağımlılığını sürdürmekte ve az gelişmişliklerini vurgulamaktaydı. Tüm bu nedenlerle, savaş sonrası düzen Batı, Doğu ve Güney ülkelerinin iktisadi konum ve taleplerine yanıt veremiyordu ve iktisat-siyaset arasındaki bağlantının yeniden değerlendirilmesi gerekliliği vurgulanmaya başlanmıştı. 18 İkinci Dünya Savaşı sonrasında izlenen politikalar sonucu gelişen piyasa ekonomilerinin birbirleriyle çok yoğun biçimde karşılıklı finansal, parasal ve ticari iktisadi etkileşime girmesiyle, sistemin idaresi önemli bir soruna dönüşmüştü. Uluslararası iktisadi etkileşimlerin siyasi boyutları her devlet için oldukça önemli hale gelmiş, piyasaların işleyişi üzerindeki otorite zayıflamıştı.19 Bu konular ışığında, Soğuk Savaş sonrası ilk ortaya çıkan siyasi iktisat yaklaşımı Uluslararası İktisadi İlişkilerin Siyaseti (Politics of International Economic Relations, PIER) Okulu olmuştur. 20 Böyle bir ortamda devletler hala uluslararası sistemin birincil aktörü olsa da, uluslararası düzeyde var olan kurumlar yoluyla ulusal makroekonomik politikalar arasında işbirliğine gidilerek devletin piyasalara müdahalesini desteklemenin önemi artmıştır. Bu kapsamda temel meseleler; uluslararası ticaretteki kurallar, ödemeler dengesindeki açıkların finansmanı ve az gelişmiş ülkelerin ekonomik kalkınması için yapılacak finansal 18 M. F. Tayfur, 2005, s. 191-193. a.g.e., s. 194. 20 a.g.e., s. 190. 19 10 ve teknolojik yardımın miktarı ve koşulları gibi özellikle gelişmiş ülke ekonomilerini ilgilendiren konular olmuştur. 21 Karşılıklı bağımlılık çalışmaları, ilk uluslararası siyasi iktisat yaklaşımlarından birisi olarak hem devletler arasında realist görüş tarafından sorunlu görülen işbirliği konusuna ışık tutmuş hem de ulus aşırı aktörlerin çoğalmasına yaptığı vurgu ile daha sonraki çalışmalara referans noktası sağlamıştır. Robert Keohane ve Joseph Nye, çeşitlenen uluslararası aktörler arasında artan etkileşimin “karşılıklı bağımlılık” oluşturduğunu ve dünyanın bu karşılıklı bağımlılık ağı içerisinde bütünleştiğini, geleneksel Westphalia sistemini aşan birçok bağlantının toplumları birbirine bağladığını ve devletlerin kaderinin birbirine bağlı olduğunu belirtmektedir. Bu çerçevede, devletler arasında karşılıklı bağımlılık arttıkça diğer ülkelerdeki gelişmelere daha hassas hale gelmektedirler. 22 Uluslararası iktisadi ilişkilerin idaresi için düzene ve istikrara ihtiyaç olduğu anlayışı; kurumlar ve rejimlere yönelik bir ilgiyi de beraberinde getirmiştir. Uluslararası rejimler devletlerin tek başlarına çözemeyecekleri sorunlu alanları düzenlemek amacıyla egemenlik devri yoluyla oluşturdukları hukuki kural ve mekanizmalardır. Günümüzde bu rejimler birçok alanı düzenlemektedir.23 StephenKrasner rejimleri; aktörlerin beklentilerinin birleştiği zımni veya açık ilkeler, normlar ve karar verme prosedürleri olarak tanımlamaktadır. 24 Rejim yaklaşımınının tamamlayıcı unsuru, savaş sonrası düzendeki rejimlerin kurulması ve sürdürülmesinde uluslararası bir hegemonun varlığının ve özellikle ABD liderliğinin rolünün vurgulanması olmuştur. 25 Uluslararası rejimlerin 21 Susan Strange, 1988, States and Marketsdan aktaran M. Fatih Tayfur, “Devletler ve Piyasalar”, (Der. Atilla Eralp), Devlet ve Ötesi - Uluslararası İlişkilerde Temel Kavramlar, İletişim Yayıncılık, 2005, s. 196. 22 Robert. O. Keohane ve Joseph Nye, Power and Interdependence, Longman, United States, 2001. 23 Çınar Özen, “Uluslararası Örgütlere Giriş”, (Der. Çınar Özen ve Özgür Tonus), Uluslararası Örgütler, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir, 2011, s. 11. 24 Stephen Krasner, “Regimes and the Limits of Realism: Regimes as AutonomousVariables”, International Organizations, Cilt: 36, Sayı: 2, 1982, s. 497-510. 25 M. F. Tayfur, 2005, s. 197. 11 anlaşılmasında “hegemon” kavramına vurgu yapan hegemonik istikrar teorisyenleri rejimlerin, bu rejimlerde çıkarı olan güçlü bir lider bulunmadan sürdürülemeyeceğini savunurlar. 26 Hegemonik İstikrar Kuramı (hegemonic stability theory), hegemon ya da lider devletin uluslararası sistemde istikrar sağlayıcı bir rol oynadığından hareketle, bu rolün düzenin yürütülmesine yaşamsal katkısı olduğunu öngörmektedir. Hegemon olmadığında veya hegemon gücünü yitirdiğinde ise, uluslararası iktisadi düzenin idaresinde istikrarsızlık yaşandığı vurgulanır. Korumacılık ve iki taraflılık yaygın hale gelir ve bu da iktisadi ulusçuluğa dönüşerek uluslararası piyasaların işleyişini iki savaş arası dönemdeki gibi engelleyerek savaşa varabilen anlaşmazlıklara yol açabilir. Bu argümanlarla PIER çerçevesinde gelişen Amerikan Okulu, 1970 ve 1980’li yıllar boyunca düşüşe geçen ABD hegemonyasının nasıl yeniden inşa edilebileceğine yoğunlaşmıştır. Soğuk Savaş döneminde uluslararası siyasi iktisat yalnızca Batı dünyasında değil, Üçüncü Dünya ülkelerinde de ilgi odağı olmuştur. Az gelişmiş ülkelerin sorunlarının incelendiği Bağımlılık Okulu (Dependency School), bu duruma örnek teşkil etmektedir. Bağımlılık Okulunun ortak noktası, az gelişmiş ülkelerin konumunu bu ülkelerin dünya kapitalist sistemine katılım koşulları ve devletler arasındaki asimetrik ve dezavantajlı ilişkilerle açıklaması olmuştur. Devletleri temel aktörler olarak gören bu Okulun yanı sıra, Modern Dünya-Sistemi Yaklaşımının uluslararası siyasi iktisat çalışmalarına sistemci-yapısalcı bir katkısı olmuştur. 27 1.3. DÜNYA-SİSTEMİ YAKLAŞIMI Immanuel Wallerstein tarafından 1974 yılında geliştirilen dünya-sistemi yaklaşımı, dünya sistemlerinin oluşumunu ve modern dünyada kapitalist sistemin işlemesini mümkün kılan unsurları incelemiştir. İzleyen satırlarda yaklaşımın 26 Andreas Hasenclever, Peter Mayer ve Volker Rittberger, “Integrating Theories of International Regimes”, Review of International Studies, Cilt: 26, Sayı: 1, 2000, s. 9. 27 M. F. Tayfur, 2005, s. 197-199. 12 önce teorik çerçevesi sunulacak, ardından pratik düzeydeki yansımasından bahsedilecektir. 1.3.1. Teorik Çerçeve Uluslararası İlişkiler disiplininde sistem düzeyinde bir anlayışa katma değer yapan Wallerstein, dünya-sistemini sosyal ilişkiler temelinde betimlemektedir. Wallerstein, gelişmiş bir merkez ve az gelişmiş bir çevre arasındaki sömürücü değiş tokuş ilişkilerine vurgu yaparak bu ilişkiyi de işgücünün farklı kontrol biçimlerine bağlamaktadır. Bu kapsamda yazar merkezde özgür işgücü, çevrede zorunlu işgücü ve ikisinin arasında bulunan yarı merkezde özgür ve zorunlu işgücü arasında bir çeşit bulunduğunu belirtir. 28 Wallerstein’ın yaklaşımı, devletler içerisindeki sistem ve süreçleri birincil önemde değil, dünya sisteminin bir yansıması olarak görür. Wallerstein’a göre bu sistemin işleyişini kapitalist iktisadi yapı belirlemektedir. Dünya-sisteminde tek bir dünya-ekonomisi ve piyasası vardır. Sistem, siyasi örgütlenme olarak birçok devletten oluşmaktadır ve devlet içerisinde ulusal burjuvaziler uluslararası piyasayı kendi çıkarlarına uygun biçimde etkilemek için devlet otoritesini kullanırlar. Dolayısıyla devletlerin göreli gücü, uluslararası siyasi iktisat dinamiklerini anlamada önemli hale gelir. Çünkü dünya-ekonomisinde üretilen artı değere güçlü devletler tarafından el konulur. Bu kapsamda, siyasi otorite ve piyasa ilişkileri, merkez-çevre-yarı çevre devletlerin dâhil olduğu bu sistem içerisinde şekillenir. 29 Bu sistem, birbirine dünya ticareti ile bağlı olan merkez, çevre ve yarı çevre ülkeler arasındaki coğrafi farklılaşmaya dayanmaktadır. Bu farklı bölgeler dünyaekonomisi tarafından farklı biçimde ödüllendirilmektedir; elde edilen artı değer orantısız biçimde merkez ülkelere gitmektedir. Ek olarak, her bölgenin ekonomik 28 Robert W. Cox, “Social Forces, States and World Orders: Beyond International Relations Theory”, (Der. Robert O. Keohane), Neorealism and Its Critics, Columbia University Press, United States, 1986, s. 206. 29 a.g.e., s. 200. 13 yapısı dünya piyasasına yönelmiş olan belirli bir sınıfı ve o sınıfın çıkarında hareket eden belirli güce sahip devletleri desteklemektedir. Devletler arasındaki güç farklılığı, sistemin bir bütün olarak sürdürülmesi için önemlidir; çünkü güçlü devletler artı değerin merkeze doğru gidişini desteklemektedir. Bu da güçlü devletlerin, kapitalist sınıfa dünya piyasasında kendi çıkarlarına hizmet edecek şekilde dünya ticaretini yönlendirmek ve ticaret koşullarını belirlemek için ilave ekonomik yardım sağlamasından kaynaklanmaktadır. 30 Wallerstein’a göre, yaklaşık 500 yıllık varlığı esnasında belirli kurallar çerçevesinde işleyen kapitalist sistemin tayin edici niteliği, serbest piyasa veya sınıf mücadelesinden ziyade sonsuz sermaye birikiminin kalıcı bir arayış olmasıdır. Bu arayış, “daha fazla sermaye biriktirmek için sermaye biriktirme arayışı”dır. Anılan niteliğin baskın çıkması için, farklı hedeflerle iş yapmak isteyen diğer aktörleri cezalandırma mekanizmaları olmalıdır; bu da ya uyumsuz aktörlerin sahneden silinmesini ya da en azından sermaye biriktirme yeteneklerinin büyük ölçüde kösteklenmesini gerektirmektedir. Wallerstein, modern dünya-sisteminin Kontradieff döngüleri ve hegemonya döngüleri yoluyla işlediğini belirtir. Bu döngüler, sistemin genişleme ve daralma dinamiklerini anlatır. Kontradieff döngüsü şu şekilde işler: Üreticilerin sermaye biriktirmesi için yarı-tekeller gereklidir; çünkü tam rekabetin bulunduğu bir sistemde gerçek anlamda kar etmek mümkün olmadığından serbest piyasanın sınırlanması gereklidir. Yarı-tekelleşmiş (öncü) ürünler, dünya-sisteminin ekonomik faaliyetinin büyük kısmını kendi başlarına belirlerler. Yarı-tekeller kurulduğunda dünya-ekonomisinde “büyüme” gerçekleşir ve bu dönemler genelde “refah” dönemi olarak algılanır. Fakat yarı-tekeller zaman içerisinde kendisini tasfiye eder. Bu ise, şu şekilde gerçekleşir. Yarı-tekellerin kârlı olduğu görüldüğünde başka üreticiler de piyasaya girmek isterler ve öyle ya da böyle öncü ürün üreticilerinin yarı-tekeli koruma kabiliyetini azaltabilirler. Üreticiler ise, buna karşılık olarak farklı hamlelere gidebilirler. Bir 30 Theda Skocpol, “Wallerstein’s World Capitalist System: A Theoretical and Historical Critique”, American Journal of Sociology, Cilt: 82, Sayı: 5, March 1977, s. 1077. 14 alternatif, işlem giderlerini düşürmek için öncelikli üretim alanlarının dünyasisteminde “tarihsel” emek maliyetinin daha düşük olduğu yerlere kaydırılmasıdır. Bu yerler böylece dünya üretim kümelenmesine girerler ve bu durum bu ülkelerceulusal kalkınma olarak algılanıp yüceltilebilir. Diğer bir alternatif ise üreticilerin sermaye arayışı yolunda finans sektöründeki kârlara odaklanması olabilir. Bu alanda para kazandıran, borç vermek ve faiziyle geri almaktır. Fakat gerçek hiçbir değer oluşturmayan bu mekanizma, sistem için ekonomik ve siyasi bakımdan tehlikelidir. Yeniden üretimle sermaye birikimine dönülmesi gerekir ve böylece yeni bir öncü ürün ortaya çıkar. Bu döngü, diğer bir deyişle sonsuz sermaye birikiminin peşine düşülmesi, kapitalizmin tek bir devlet içerisine değil, her devletten daha kapsamlı bir dünya-sistemine yerleşmesiyle mümkün olur. Çünkü yalnızca bir devlette işleyen bir süreç, iktidarda bulunanların artı değere el koymasını beraberinde getirir. Öte yandan hiçbir devlet olmazsa, yarı-tekeller de elde edilemez. Bu durum da, burada açıklanmaya çalışılan Kontradieff döngülerinden daha uzun vadeli olan hegemonya döngülerinin varlığına ışık tutar. Hegemonya 31; bir devletin diğer devletlerin işleyişine belirli kurallar dayatması ve böylece “göreli” bir düzen oluşturmasıdır. Dünya nüfusunun küçük kesimleri için oldukça kârlı olan düzensizlikler (örneğin kurumsal yozlaşma), aslında kapitalist birikimin korunması için gerekli olan altyapıya zarar vermektedir. Hegemonyacı gücün dayattığı “göreli düzen”, kapitalist sistemin normal işleyişi için olumlu koşullar oluştursa da, başka devletlere, onların girişimcilerine ve yurttaşlarına faydalı olduğu şüphelidir. Ancak öncü sektörlerde olduğu gibi, bu durumda da bir kendi kendini tasfiye söz konusudur. Bu durumun birkaç sebebi olabilir. Hegemonyanın oluşturduğu göreli düzenin daima kaybedenleri olacağından, bu kesim pek çok şekilde isyan eder. İsyanları bastırmanın bir yolu olan askeri müdahaleler ise maliyetlidir; çünkü bu müdahaleler genelde tam bir başarıyla ulaşamaz ve dolayısıyla gücün sınırlarını ifşa eder. Ayrıca baskıcı güç kullanımı ülke içerisinde maliyetleri arttırdığından, Wallerstein, İtalyan düşünür Antonio Gramsci tarafından geliştirilen “hegemonya” kavramını kullanır. 31 15 halk desteği de yavaş yavaş azalır. Böylece hegemon gücün başındakiler de, göreli düzenlerini dayatma konusunda kısıtlarla karşılaşırlar. Hegemonun gerilemesinin diğer bir nedeni de, hegemondan daha güçsüz olan devletlerin yeniden kuvvetlerini toplamaya başlaması olabilir. Bu aktörler daha büyük bir jeopolitik rol talep edebilir ve sistem de güçler dengesi durumuna yaklaşır. Fakat bu durum kolay bir süreç değil, oldukça pürüzlü ve çetindir. Bu sebeple hegemonya döngüleri Kontradieff döngülerinden daha uzundur. Ayrıca şu da belirtilmelidir ki bu döngüler aslında tam manasıyla bir döngü de değildir; çünkü hiçbir zaman başlangıç noktalarına geri dönülmemektedir. 32 Wallerstein, tüm sistemlerin bir ömrü olduğunu belirtmektedir. 33 Bu da yaklaşımda, bir sistem olarak kapitalizmin sonunun gelebileceğine işaret eder. 1.3.2. Kapitalist Dünya-Sistemi Wallerstein, modern dünya-sisteminde son büyük hegemonya mücadelesinin ABD ile Almanya arasında yaşandığını ve 1945’te Almanya’nın teslim olmasıyla ABD’nin galip geldiğini belirtmektedir. ABD’nin, İkinci Dünya Savaşından önce de ekonomik kapasitesi ve rekabet gücü oldukça fazla olmakla birlikte savaş, bu durumu güçlendirmiştir. Çünkü diğer sanayi devletleri zarar görürken, ABD savaş zamanında sınai ve tarımsal temelini daha da geliştirebildi. Savaşın verdiği zararlar neticesinde yalnızca yenilmiş devletler değil, ABD’nin müttefikleri de yardım ve kalkınma desteğine ihtiyaç duymuştu. ABD, kendi bölgesi içerisinde, Batı Avrupa’da Marshall Planı, ayrıca Japonya, sonrasında da Doğu Asya’da Güney Kore ve Tayvan’a yardımlarda bulundu. Bu yardım yalnızca hayırseverlikten değil, ABD’nin gelişen sektörleri için müşteri ihtiyacından kaynaklanmaktaydı. Diğer yandan, Sovyetler Birliği de kendi bölgesindeki ekonomik yapılarını geliştirme çabasındaydı. Fakat 1945’i takip eden yirmi yıl içinde jeopolitik yarı-tekele yönelik en büyük iki değişiklik, Üçüncü Dünya ülkelerinde yaşanan ayaklanmalar ve Batı 32 33 I. Wallerstein, 2014, s. 19-27. a.g.e., s. 19. 16 Avrupa ve Japonya’daki ekonomik toparlanma olmuştur. Sistem artık yapısal bir krize giriyordu; çünkü kapitalistlerin sonsuz sermaye birikimi arayışı zora girmişti ve jeokültürde merkezci liberallerin hâkimiyetikonjonktürel anlamda sona yaklaşmıştı. Sermaye birikiminin zora girmesi, üretim maliyetlerindeki (personel maliyeti, girdi maliyeti ve vergi) sürekli artışta gizliydi. Bu duruma eşlik eden kültürel değişim ise, 1968 dünya devriminin sonucunda oluşmuştur. 1945-1968 döneminde, Eski Sol hareketler (komünistler ve sosyal demokratlar) dünya sisteminin hemen hemen tüm kesimlerinde güç kazanmıştır. Bu durumun yaşanmasında, büyük şirketlerin ve hegemonyacı gücün alan açıcı tavırlarının payı belirleyici olmuştur. ABD “sömürgeciliğin sonlandırılması” müzakerelerinde olumlu tavır göstermişti, çünkü sistem karşıtı faaliyetlere yönelik baskıcı bir tavrın maliyeti büyük görünmekteydi. Ayrıca hegemonyanın zirve yaptığı bir dönemde genişleme oldukça kârlı olduğundan, üreticiler işçi ücretlerinde ciddi taviz vermeye hazır olmuşlardır. Bu alan açıcı tavırlar neticesinde 1960’ların ortalarında Eski Sol hareketler hemen hemen her yerde devlet iktidarına yerleşmiş; bu kapsamda sosyalist blokta komünist partiler, pan-Avrupa dünyasında ise sosyal demokratlariktidara gelmiştir. Sosyal demokratların başlıca politikası olan refah devletinin, muhafazakâr muadilleri tarafından da kabul edildiği söylenebilir. Üçüncü Dünyada da sömürge ülkelerin hemen hemen tamamında ulusal kurtuluş hareketleri iktidara gelmiştir. Fakat bu hareketler zafere eriştikleri inancında olsalar da, 1968 devrimine katılanlar Eski Sol hareketler iktidara gelmesine rağmen dünyayı hiç de değiştirmediklerini düşünmekteydiler. 1968 devrimi pek çok ülkede başarıyla bastırılmıştır. Ancak bu hareketin kalıcı mirası, merkezci liberalizmin tek meşru jeokültür olduğu iddiasının yıkılması olmuştur. Dünya sağı da merkezci liberalizm ile olan bağından sıyrılmış, yaşanan ekonomik durgunluk ve Eski Sol hareketlerin yıkılmasından faydalanarak “neoliberal küreselleşme” adı verilen hamleye girişmiştir. Dünya sağı, refah devletinin her çeşidini yıkmaya ve dünya sisteminde ABD gücünün gerileyişini yavaşlatmaya çalışmıştır. Sovyetler Birliğinin dağılma süreci de bu duruma katkı sağlayan bir ortam oluşturmuştur. 17 1970’lerdeki ekonomik durgunluk ile birlikte kapitalist üreticiler faaliyetlerinin önemli bir kısmını başka alanlara kaydırmış, finans sektöründen kâr edinmeye başlamış ve finansal spekülasyon mekanizması kapsamında borçlandırma yoluyla tüketim teşvik edilmiştir. İlk borçlandırma balonu OPEC etkisi ile 1973 ve 1979’da yaşanmış; bu kapsamda fiyatlardaki yükseliş petrol ihraç etmeyen Güney ülkeleri ve sosyalist blokta olumsuz etkilere yol açmıştı. OPEC ülkeleri ise, petrol fiyatlarındaki artıştan dolayı yükselen gelirlerinin bir kısmını Batı bankalarına yatırmış, Bankalar da ödeme dengesi güçlüğü yaşayan ülkelere borç vermeyi teklif etmiştir. Borçlar geri ödenemediğinde ise, borç krizleri doğmuştur. Daha sonraki borç dalgası ise 1980’den itibaren büyük firmalarca çıkarılan çürük tahviller sebebiyle, 1990’larda da ise, özellikle Kuzey’deki geniş çaplı bireysel borçlanma ile yaşanmıştır. 21. yüzyılın başında da ABD’de kamu borcunda yükseliş gözlemlenmiş, 2007’ye gelindiğinde ABD’de krizden söz edilmeye başlanmıştır. Hükümetlerin borç halkası da giderek büyümüş ve tasarruf politikaları ön plana çıkmıştır. Bir yandan bu gelişmeler yaşanırken, sermaye kazanımının coğrafi olarak yer değiştirmesine de tanık olunmuştur. Özellikle BRICS’in ortaya çıkışı dünya üzerindeki artı değerin dağılımında rol alan insanların sayısını arttırmıştır. Ancak bu durum sonsuz sermaye birikimini arttırıcı değil azaltıcı bir niteliktedir. ABD hegemonyasının gerileyişi Başkan Bush dönemindeki askeri gösterinin siyasi ve askeri bakımdan fiyasko ile sonuçlanmasıyla geri dönüşü olmayan bir hal almıştır. Bugün çok sayıda güç merkezi ve dolayısıyla çok kutuplu bir dünya bulunmaktadır. Bu durum ise sadece orta vadede değil, büyük oranda kısa vadede öngörülemezlik getirmiştir. 34 Görüldüğü üzere Wallerstein’ın yaklaşımı, ulus-devletleri ve diğer aktörleri tek başlarına değil, bir dünya-sistemi içerisinde düşünmeyi olanaklı kılmaktadır. Fakat Wallerstein’ın yaklaşımı devletler sisteminin dünya ekonomisinden ayrı bir jeopolitik 34 35 gerçekliği olduğunu göz ardı ettiği 35 yönünde eleştirilerle a.g.e., 28-44. T. Skocpol, March 1977. 18 karşılaşmaktadır. Ayrıca artık bir dünya ekonomisinden ziyade, küresel ekonominin varlığından söz edilmeye başlanmıştır. 36 Eleştirilerin haklılık payı olsa da, dünya-sistemi yaklaşımı, uluslararası sistemi bir dünya-ekonomisi çerçevesinde uluslararası siyasi iktisat bakış açısıyla anlamayı ve dolayısıyla devletler sistemini bir bütün olarak ele almayı olanaklı kılmaktadır. Ayrıca Wallerstein’ın yaklaşımı, Bağımlılık Okulu çalışmalarında olduğu gibi modernleşme teorilerine eleştirel bir duruş sergilemekte ve ülkelerin farklı yollar izleyebileceğini savunmaktadır. Böylece sistemin devletler üzerindeki dayatmasını ve modern” olarak sunulan reçeteleri anlamak kolaylaşmaktadır. Ayrıca Wallerstein değişimi de öngörmeyi denemiş ve kapitalizmin tüm sistemler gibi bir ömrü olduğunu savunarak farklı alternatifleri değerlendirmeye çabalamıştır. Görüldüğü üzere, uluslararası siyasi iktisadi ortamda meydana gelen gelişmelere ilişkin farklı okumalar yapmak mümkündür. Uluslararası siyasi iktisat gerilediği düşünülen ABD hegemonyasının nasıl yeniden düzenlenebileceğine yönelik olarak tasarlanırken, bu hegemonyanın kendsinin tartışıldığı yaklaşımlar da mevcuttur. Wallerstein’ın yaklaşımı da bu tartışmalara katkı sağlayan bir çerçeve sunmaktadır. 1.4. ULUSLARARASI SİYASİ İKTİSATTA GÜNCEL YAKLAŞIMLAR Uluslararası siyasi iktisat, özellikle 1990’lı yıllarda küresel ilişkilerin farklı ve daha yoğun bir boyut kazanmasıyla gündemi zenginleşen bir alan olmuştur. Uluslararası İlişkiler disiplininde bir bütün olarak değişim yaşadığı ve disiplinin zenginleştiği görülürken, uluslararası siyasi iktisat çalışmaları bu değişimi belirgin biçimde yansıtmıştır. Aktörlerin çeşitlendiği, farklı konuların önem kazandığı ve karmaşıklaştığı bir dünyada, disiplin içerisinde sorgulayıcı çalışmalar çoğalmış ve gücün kaynağının ne olduğu, kimin ne kazandığı ve neden kazandığına yönelik çözümleyici yaklaşımlar geliştirilmeye başlanmıştır. 36 R. W. Cox, 1986. 19 Yeni yaklaşımlara geçmeden önce, eski PIER Okulunun değişimi nasıl değerlendirildiğine bakıldığında şu unsurlar göze çarpmaktadır: Güvenlikle ilgili meselelerin öneminin azalması Korumacı ve müdahaleci ticaret anlayışının artması ve AB gibi bölgesel ticaret bloklarının güçlenmesiyle liberal anlayışın gücünü yitirdiğinin vurgulanması Liberalizmin ötesine geçen yeni işbirliği biçimlerinin oluşturulması; bu çerçevede çoktaraflılığın vurgulanması ve uluslararası iktisat zirvelerinin toplanarak Uruguay Raundu veDTÖ’nün kurulmasıyla karşılıklı bağımlılığın sürdürülmesi yönünde Batı ittifakında güçlü bir irade sergilenmesi Gelişmekte olan ülkelerin artık yeni bir siyasi düzen aramaktansa varolan uluslararası ticaret rejimine daha fazla katılmaya başlaması Sovyetler Birliği, Doğu Avrupa ve Çin’deki siyasi ve iktisadi sistemlerdeki değişimin Doğu ve Batı arasındaki iktisadi etkileşimi arttırmasıyla bu ülkelerin de artık uluslararası iktisadi sistemin idaresi konusuna dâhil olmaları Tüm bunların yanında, uluslararası serbest piyasa ekonomisinin iktisadı refahı arttıramadığı ve sistemin devlet egemenliği zayıflattığı tartışmaları da hız kazanmıştır. Bu ortamda öne çıkan hususlar; artan küreselleşme karşısında devletin vatandaşların iktisadi refahına yönelik süren siyasi sorumlulukları, eski komünist ülkelerin sisteme entegre edilmesi ve artan nüfus ve göç hareketleri neticesinde ülkelerin içerisinde ve ülkeler arasındaki eşitsizliklerin giderilmesi olmuştur. Çoktaraflı olarak idare edilmesi öngörülen yeni uluslararası iktisadi düzenin ABD, İngiltere, Japonya, Almanya ve Fransa’nın desteği ile yürümesi ve gerekli ekonomik reformların kısmen IMF, Dünya Bankası ve DTÖ çerçevesinde uluslararası müzakereler yoluyla gerçekleşmesi öngörülmüştü. Ancak PIER Okulu yakın zamanda siyasi sorunun küreselleşmiş dünya ekonomisi için ne gibi 20 yönetişim sistemlerinin geliştirebileceği olduğunu vurgulamış, bu kapsamda sistemin idaresinden başlamıştır. “yönetişim”e geçilmesi gerektiğini vurgulamaya 37 Bu kapsamda PIER Okulu içerisinde 1980’li ve 1990’lı yıllarda geliştirilen rejim çalışmaları, uluslararası kuruluşlara yönelik anlayışın yerine, daha geniş kapsamlı olarak “uluslararası yönetişim” anlayışını getirmeye çalışmıştır. 38Çünkü küresel niteliğe bürünen sorunlar karşısında devletin yeterli bir kurumsal form olup olmadığı, önemli bir tartışma konusu olmuştur. Giderek artan sosyal ve ekonomik karşılıklı bağımlılık, ulusal karar alma süreçlerini iki temel şekilde etkilemektedir: kararların uluslararası ve yerel düzeylere aktarılması. Dolayısıyla küreselleşme, farklı düzeylerde gerçekleşen karmaşık karar alma süreçleri gerektirmekte, çok tabakalı bir boyut kazanmaktadır. Karar alma süreçlerinin ulusal düzeyden yerel ve uluslararası düzeylere aktarılmasının söz konusu oluşu, küresel yönetişim kavramının gelişmesinde önemlidir. Küresel yönetişim, ulusal kontrolden çıkan sorunların çözümüne veya ulus-aşırı kamusal mallar sağlamaya yönelik olarak önerilen düzenlemeler toplamı olarak tanımlanabilir. Bu düzenlemeler normların, kuralların ve programların izlendiği, yürütüldüğü ve uyarlandığı süreçler ile bu kural ve programların içinde çalıştıkları yapıları kapsamaktadır. Küresel yönetişim, ulusal sınırları aşan sorunlara yönelik düzenlemelere işaret etmektedir. 39Ancak Realizmin vurguladığı gibi, uluslararası sistem içerisindeki ilişkileri düzenleyecek ve politika yapımını üstlenecek kapsayıcı bir kurum bulunmamaktadır. 40 Fakat dünya meselelerinde yönetişime olan talep ve ihtiyaç da artmaktadır. 41 Görüldüğü üzere PIER Okulu değişimi ABD hegemonyası üzerinden yorumlamış ve sistemin sürdürülebilirliğine yönelik çalışmalar üretmiştir.1980’li yılların sonlarına doğru PIER Okulu ciddi biçimde eleştirilmiş ve özellikle 37 M. F. Tayfur, 2005, s. 208-211. Lisa L. Martin ve Beth A. Simmons, “Theories and Empirical Studies of International Institution”, International Organization, Cilt: 52, Sayı: 4,1998, s. 737. 39 Micheal Zürn, “Globalization and Global Governance”, (Der. Walter Carlsnaes, Thomas Risse, Beth A. Simmons), Handbook of International Relations, Sage Publications, Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, Washington DC, 2013, s. 408. 40 A. L. Bennett ve J. K. Oliver, 2002, s. 37. 41 a.g.e., s. 44. 38 21 Amerikan kökenleri olmayan akademisyenler, Yeni Uluslararası Siyasi İktisat Okulu (International Political Economy, IPE) adı altında siyasi iktisat çalışmalarını Amerikan çıkarları etrafında incelenmekten uzaklaştırmaya çalışmışlardır. IPE Okulu sektörel çıkar grupları ve güçsüz farz edilen insanlar gibi devlet dışı aktörlere ve ticaret, para, yatırım gibi konular dışında alternatif konulara vurgu yapmıştır. Okul aynı zamanda siyasi otorite ve piyasa ilişkisini, güç faktörüne farklı bir bakış açısı getirerek “güç kimin elinde” ve “gücün kaynağı nedir” gibi sorular yoluyla incelemeyi savunmuş ve böylece oluşturulmuş düzenlerin kaynağına inmeyi hedeflemiştir. 42 Dolayısıyla rejim çalışmalarının tarafsızlığı da sorgulanmıştır. Susan Strange rejim çalışmalarının, bir moda olarak Amerikan fikir yapısının bir yansıması olarak ortaya çıktığını belirtmektedir. Strange bu görüşün dış şokların ABD gücünü azalttığına ve uluslararası kuruluşların değişken performansına dair bir çözümlemeye gitmeyi beraberinde getirdiğini belirtmekte, ancak Avrupalıların gözünde gücün azalması aslında bu gücün başlangıçta “abartılmasından” ibaret olduğunu ifade etmektedir. Amerikalılar emperyalizmlerini tanımasalar da, Avrupalıların gözünde Washington’un sistemin merkezi ve kapitalizmin kalesi olarak toprağa dayalı genişlemeye ihtiyaç olmadan askeri ittifaklar ve ticarete, yatırıma ve bilgiye açık bir dünya ekonomisi yoluyla küresel bir imparatorluk çeşididir. Aslında Amerikalılar dışında hiç kimse, 1971 öncesi dünyayı zaten hiçbir zaman çok istikrarlı ve düzenli görmemekteydi. Üçüncü Dünya ülkeleri için, petrol krizi birçok Amerikalının gözünde olduğu gibi tarihi bir dönüm noktası olmamıştır; çünkü bu ülkeler zaten o zamana kadar ülkelerinin kahve gibi temel ihracat ürünlerinin fiyatlarında iki veya üç kez dalgalanmalar ve iç karışıklıklar yaşamıştı. ABD’nin otoritesi azalıyorsa, bu durum büyük ölçüde bu ülkenin piyasalara ve bu piyasaları yürütenlere bütünleşmiş dünya ekonomisinden kâr etmeye yönelik özgürlük vermesinden kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla ABD, hala sistemin hegemonu konumundadır. 43Bu görüşle Strange, ABD 42 M. F. Tayfur, 2005, s. 206-207. Susan Strange, “Cave! Hic Dragons: A Critique of Regime Analysis”, International Organization, Cilt: 36, Sayı: 2, Spring 1982. 43 22 hegemonyasının düşüşe geçtiğini değil, bu hegemonyanın 1945 sonrası dönemde zaten hiçbir zaman varsayıldığı kadar abartılı olmadığını savunmaktadır. IPE Okulu, Soğuk Savaşın sona ermesi sonucunda mevcut uluslararası rejimleri sürdürmeyi sağlayan güvenlik sebeplerinin ortadan kalkmasıyla ABD iktisadi politikalarının eleştirilmesine kapı aralandığına ve Avrupa ve Japonya’da farklı siyasetler izlenebileceğine, ayrıca ulusal ekonomilerin dünya piyasa ekonomisiyle artan bütünleşmeleri neticesinde devlet otonomisinin sona ermesine odaklanmaya başlamıştır. Bu kapsamda artık hiçbir devletin küresel piyasa ekonomisinin dışında kalma şansının bulunmadığı ve az gelişmiş ülkelerde de adalete dayalı yeni bir uluslararası iktisadi düzene dair reformist düşüncelerin 1990’larla birlikte sona erdiği savunulmuştur. 44 1980’lerin sonu ve 1990’ların çoğunda sınır ötesi işlemlerdeki artış, küreselleşme kavramının kullanılmasına neden olmuştur. 45Soğuk Savaşın sona ermesinin ardından uluslararası siyasi iktisatta var olan okullar değişimi kendi açılarından değerlendirirken, kendisini Küresel Siyasi İktisat (Global Political Economy, GPE) olarak adlandıran yeni bir yaklaşım da ortaya çıkmıştır. Yeni ortaya çıkan GPE Okulu, devletlerin küreselleşmeye uyum siyaseti üzerine odaklanmış, çünkü dünya piyasa ekonomisinin artık daha az siyasi kontrole tabi olduğunu savunmuştur. 46 Küreselleşme, karşılıklı bağımlılık anlayışından da farklılık göstermektedir.47 MichealZürn, karşılıklı bağımlılık ile daha güncel olan küreselleşme kavramı arasındaki farkın, ilk kavramın farklı birimler arasında artan hassasiyet ve kırılganlığı anlatması, diğer kavramın ise bu birimlerin birleşmesi ile ilgili olduğunu belirtir. Küreselleşme Micheal Zürn tarafından dünyanın bütünleşmiş bir küresel topluma doğru hareket ettiği ve ulusal sınırların öneminin azaldığı bir süreç olarak tanımlanmaktadır. Bu kapsamda küreselleşme, iç ve dış ilişkiler 44 M. F. Tayfur, 2005, s. 211-213. M. Zürn, 2013, s. 404. 46 M. F. Tayfur, 2005, 214-215. 47 a.g.e., s. 215. 45 23 arasındaki sınırı sorgulamaktadır. 48 Uluslararası siyasi iktisat gündemi üzerindeki otonomilerinde azalma yaşadığı varsayılan devletler, bu süreçte kontrollerini yeniden kazanmak istemektedirler. Bu durum da çoktaraflılığa yönelik ilginin azalmasını ve küreselleşmeye refakat eden bölgeselliğin artmasını da kısmen açıklamaktadır. 49 Bugün küreselleşmenin devlet egemenliğini sarstığına yönelik argümanlar Uluslararası İlişkiler disiplininde önemli yer tutmaktadır. 1.5. ULUSLARARASI KURULUŞLARA İLİŞKİN TARTIŞMALAR Uluslararası İlişkiler disiplininde uluslararası sistemi anlamaya yönelik farklı bakış açıları, yukarıda sunulmaya çalışılmıştı. Bu kısımda ise uluslararası kuruluşların bu literatür içerisinde konumlandığı yerden bahsedilecektir. Çünkü uluslararası kuruluşların oluşumu ve sistem içerisindeki faaliyetlerinin, son bölümde örneklendirileceği üzere kapitalist sistemin sürdürülebilirliğine hizmet ettiği savunulmaktadır. Kamu yönetimi alanına dâhil oluşları da bu kapsamda anlaşılabilecektir. Çünkü kamunun yönetilmesi ulusal nitelikli bir varoluşa sahip olsa da, günümüz dünyasında uluslararası kuruluşların gündemini çokça meşgul etmektedir. Kamu yönetimine dair bu kuruluşlarca tavsiye edilen unsurlar, kamu yönetimi reform süreci farklılaşsa da birçok ülkeye rehberlik etmektedir. Aslında kamu yönetimi alanı, uluslararası kuruluşların gündeminde yer alan meselelerden yalnızca birisidir. Günümüzde bu kuruluşlar geniş bir yelpazeye yayılan konulara odaklanmaktadır. 50 Uluslararası kuruluşların ilgilendiği konular gitgide daha da çeşitlenmekte ve ulus-devletin ötesinde ulus-altı ve bölgesel düzeylere erişmektedir. Çözümlerinin ulusal sınırları aştığı değerlendirilen meselelerde küresel yönetişim talebi artarken, ulus-devlet dışında bir yönetim biçiminin bulunmadığı göz önünde bulundurulduğunda, devlete ait yönetim mekanizmalarıyla çalışma ve bu mekanizmaları iyileştirme çabasının uluslararası kuruluşların gündemine iyice yerleşmiş olduğu gözlemlenmektedir. Kamunun nasıl yönetildiği, hem karar alma süreçlerinin işleyişini yürüten devletler için, hem 48 M. Zürn, 2013, s. 402. M. F. Tayfur, 2005, s. 215. 50 A. L. Bennett ve J. K. Oliver, 2002, s. 19. 49 24 de üyeleri devletlerden oluşan hükümetlerarası uluslararası kuruluşlar için gitgide daha önemli hale gelmektedir. Bu kısımda öncelikle uluslararası kuruluşların kökenlerine değinilecek, ardından Uluslararası İlişkiler disiplininde uluslararası kuruluşlara yönelik teorik çerçevelere yer verilecektir. Son olarak da, uluslararası kuruluşların kamu yönetimi alanı ile bağlantısından bahsedilecektir. 1.5.1. Uluslararası Kuruluşların Kökenleri Uluslararası kuruluşların ortaya çıkışında Westphalia Anlaşması ve onunla birlikte gelen egemen ve eşit ulus-devlet anlayışı belirleyici olmuştur. Westphalia sisteminin işleyişi, uluslararası kuruluşlar için vazgeçilmez bir nitelik olmuştur; çünkü egemen ve eşit ulus-devletler arasındaki rekabet ortamında uluslararası kuruluşlar işbirliğini mümkün kılan kurumsal çerçeveler olarak değerlendirilmişlerdir. 51 Bennett ve Oliver, uluslararası kuruluşların temelinin eski zamanlarda atıldığını, ancak ortaya çıkışlarının 19. yüzyıla kadar gerçekleşmediğini belirtmektedir. 52 Bennett ve Oliver’e göre, uluslararası kuruluşların oluşturulması daha çok son 100 yıldır görülse de modern devletlerarası kuruluşların temelini oluşturan fikirlerin ve uygulamaların temelleri yüzyıllar öncesine kadar götürülebilir. Günümüzde uluslararası kuruluşlar, devletler arasındaki farklılıkları aşmaya ve işbirliğini geliştirmeye yönelik fikirler oluşturan, Doğu ve Batı uygarlıklarına mensup felsefeciler ile varlık kazanmışlardır. 53 Bennett ve Oliver, bu çerçevede savaşın kontrol edilmesi ve uluslararası barışı sağlama konularında fikir yürüten filozoflara değinmektedir. Örneğin Bennett ve Oliver, Immanuel Kant’ın barış planlarında, bir devletin başka devletin içişlerine karışmamasının bir unsur olduğundan bahsetmektedirler. 54 Ancak Kant’ın ve diğer filozofların fikirlerinin hükümet uygulamaları üzerinde minimum etkisi olduğunu belirten Bennett ve Oliver, uluslararası gerçekleştiğini ifade kuruluşların ederler. gelişmesinin Ayrıca, 19. Napolyon ve 20. yüzyıllarda tehdidinin uluslararası 51 Ç. Özen, 2011, s. 4-5. A. L. Bennett ve J. K. Oliver, 2002, s. 21. 53 a.g.e., s. 24. 54 a.g.e., s. 29. 52 25 kuruluşların gelişmesinde önemli bir dönüm noktası olduğunu belirterek İngiltere, Rusya, Prusya ve Avusturya-Macaristan tarafından oluşturulan koalisyonun, birçok açıdan Milletler Cemiyeti Misakı ve Birleşmiş Milletler (BM) Antlaşmasının temelinde yer alan ortak güvenlik düşüncesinin habercisi olduğunu belirtirler. Napolyon yenilgiye uğratıldıktan sonra ortaya çıkan Avrupa Uyumunun ise, Orta Avrupa’da ticaret ve alım-satım konularında çıkan sorunlara çok taraflı yanıtlar verilmesiyle ilgili ilk örgütlenme çabalarının kaynağı olduğunu ifade ederler. Bennett ve Oliver, 19. yüzyılın sonundaki ve 20. yüzyılın başındaki dönemde sanayileşmenin ve karşılıklı bağımlılığın arttığını ve bazı açılardan bu dönemin uluslararası kuruluşların oluşturulması bakımından zirve noktası olduğunu vurgulamaktadır. 19. yüzyılın sonunda artan ticari ve finansal karşılıklı bağımlılığın belirgin hale gelmesiyle işlevsel örgütlerin kuruluşunun hızlandığı, ticaret ve alım-satımın teknik altyapısının rasyonel hale geldiği görülmektedir. Bu çerçevede sanayileşmekte olan ve ticaretle uğraşan ülkelerin demiryolları, posta ve telgraf konusunda uluslararası düzenlemeler oluşturduğu belirtilmektedir. İkinci Dünya Savaşı sonrasında karşılıklı bağımlılığı artan küresel ekonominin farklı boyutlarını yönetmek üzere bir dizi uluslararası kuruluş (hem hükümetlerarası hem de hükümet dışı) ortaya çıkmıştır. 20. yüzyılın sonunda, Dünya Bankası ve IMF’nin de aralarında bulunduğu binlerce uluslararası kuruluş oluşturulmuştur. 55 Bu kuruluşlara egemenlik devri nadiren gerçekleşse de, devletler gittikçe karmaşıklaşan işlerini yürütmede uluslararası kuruluşları vazgeçilmez araçlar olarak görme eğilimine girmişlerdir. Ancak günümüzde uluslararası kuruluşların devletler sisteminden özerklik kazanmaya başlaması, Westphalia sisteminin akıbeti hakkında tartışmaları alevlendirmiştir. 56 55 56 a.g.e., s. 30-34. Ç. Özen, 2011, s. 5. 26 1.5.2. Uluslararası İlişkiler Disiplininde Uluslararası Kuruluşlar Uluslararası İlişkiler disiplininde uluslararası kuruluşlara dair yaklaşımlar oldukça zengin ve çeşitlidir. Disiplin çok uzun süre devletlerin uluslararası siyasetin en önemli aktörü olduğu ve anarşik (yönetme kapasitesine sahip bir otoritenin bulunmadığı) uluslararası sistemde işbirliğinin zor olduğu Realist yaklaşımının etkisinde olmuştur. Uluslararası kuruluşlara yönelik ilk kapsamlı yaklaşımlar, bu uluslararası kuruluşların artan karşılıklı bağımlılık ortamında bu kuruluşların devletlerarası işbirliğini kolaylaştırıcı oldukları yönünde olmuştur. Daha sonra uluslararası kuruluşların rolleri daha belirleyici oldukları yönünde tasvir edilmeye çalışılmıştır. Elbette, bu tezde de savunulmaya çalışıldığı üzere, aslında uluslararası kuruluşların (özellikle hükümetlerarası) kuruluşların bağımsız bir gündemi olmadığı ve gündemlerinin her zaman güçlü devletlerin çıkarını ve bu doğrultuda oluşturulan uluslararası düzenin yapısını yansıttığı yönünde yaklaşımlar mevcuttur. Şimdi, bu yaklaşımlardan bahsedilmeye çalışılacaktır. Uluslararası İlişkiler alanı içerisinde iki temel ve aynı zamanda birbirine karşıt yaklaşım olan Realizm ve Liberalizm, disiplinin temel konularından birisi olan işbirliği sorununa ve dolayısıyla uluslararası kuruluşlara farklı yaklaşmışlardır. Liberalizm barışçıl dönüşümü ve devletlerarası artan işbirliğini esas alırken, Realizm devlet merkezli ve çıkar, savaş ve güç esaslı bir anlayış barındırmaktadır. Uluslararası kuruluşlar alanının esas konusunu oluşturan ve bugün ortaya çıkmakta olan bütünleşme unsuru uluslararası politikada işbirliği ve barışçıl değişimi esas alsa da, savaşların günümüzde sona ermemiş olması göz önünde bulundurulduğunda uluslararası politikanın çatışma ve işbirliği arasında gidip geldiği değerlendirilmektedir. 57 Realist yaklaşım, uluslararası sistemin anarşik nitelikte olduğu ve uluslararası kuruluşların oluşumunun, etkilerinin ve akıbetinin bu anarşik sistem tarafından şekillendiği görüşünü savunmaktadır. Realizm ayrıca devletlerin uluslararası siyasette en önemli aktörler olduğunu ve uluslararası kuruluşların ulusal çıkara 57 Ç. Özen, 2011, s. 8. 27 hizmet ettiğini ifade etmektedir. 58Waltz, bu devlet merkezli yaklaşımla uluslararası kuruluşların var olduğunu ancak ya devletlerin bazı nitelik ve kabiliyetlerini aldıklarını, ya da mevcut meselelerle ilişkili olan başlıca devletlerin desteği, ya da en azından rızası, olmadan bu kuruluşların hareket edemeyeceklerinin ortaya çıktığını belirtir. 59 Dolayısıyla Waltz, uluslararası kuruluşların güçlü devletlerce oluşturulup sürdürüldüğünü önermektedir. 60Waltz, bu kapsamda kurumların kaderini devletlerin, özellikle en güçlü olanların, belirlediğini savunmaktadır. Dolayısıyla kurumların devlet kararları üzerindeki etkisi de bu kurumları oluşturan ve sürdüren büyük devletlerin niyet ve kabiliyetlerine bağlı olmaktadır. 61 Waltz’ın yaklaşımı Uluslararası İlişkiler disiplinindeki temel yaklaşımlar arasında sayılabilir; çünkü takip eden çalışmalar hem Waltz’ın hem de diğer Realist yaklaşımların eleştirisi temelinde geliştirilmiştir. 1980’li yıllardan beri uluslararası kuruluşlarla ilgili çalışmalar çoğunlukla Realizme karşılık olarak kurumların önemini vurgulamaya çalışmışlardır. Devlet merkezli paradigmadan, uluslararası ilişkileri çok aktörlü ve karmaşık bir faaliyetler bütünü olarak anlamaya yönelik ilk çalışmalar Neoliberal Kurumsalcılık tarafından geliştirilmiştir. Neorealizmin uluslararası sistemdeki en önemli aktörün devletler olduğu varsayımını reddetmeyen NeoliberalKurumsalcılık, çözümleri için uluslararası kuruluşların bir platform oluşturduğu ulus-aşırı meseleler karşısında uluslararası kuruluşların rolünü vurgulamaya çalışmıştır. Bu kapsamda, yukarıda da bahsedilen karşılıklı bağımlılık çalışmaları devlet dışı aktörler ve özellikle uluslararası kuruluşları ön plana çıkarmıştır. 62 Özellikle son otuz yıldır uluslararası kuruluşların rolü karşılıklı bağımlılığın artışıyla hemen hemen paralel şekilde gelişmiştir. 1990’lardan beri uluslararası kuruluşların sayısı 58 KennethWaltz, Theory of International Politics, Mc-GrawHill, United States, 1979, s. 96. a.g.e., s. 88. 60 Kenneth Waltz, “Structural Realism after the Cold War”, International Security, Cilt: 25, Sayı: 1, 2000. 61 a.g.e., s. 27. 62 M. Zürn, 2013, s. 408. 59 28 neredeyse aynı kalsa da, BM tescilli uluslararası anlaşmaların sayısı hızla yükselmiştir. 63 Neoliberal Kurumsalcılığa göre devletlerin işbirliğine dayanan bu sistem, teknik ve belirli alanlarda oluşan uluslararası kurum ve kuralların düzenleyiciliği temelinde gelişmektedir. Uluslararası kuruluşlar, öngördükleri kurumsal çerçevelerle devletin karar alma sürecini ve alınan kararları uygulamasını temelden etkilemektedir. Bu durum iç ve dış politika arasındaki çizgiyi yok etmekte ve devletin işleyişi üzerinde derinden etkiler oluşturmaktadır. Yüksek karşılıklı bağımlılık koşullarında göç, yatırım ve terörizm gibi karmaşık ulus-aşırı süreçlerle muhatap olan devletler için egemenlik de bir pazarlık kaynağına dönüşmektedir. 64 Neoliberal Kurumsalcılık Uluslararası İlişkiler disiplinindeki işbirliği sorununu, işbirliğinin yalnızca devletlerin çıkarlarının çatıştığı durumlarda değil, ortak çıkarlar bulunduğunda da zor olduğunu; fakat ortak çıkarlar bulunduğunda, kurumların işbirliğini kolaylaştırdığını savunarak çözmeye çalışmaktadır. Bu kapsamda Keohane ve Martin, kurumların bilgi sağlama, işlem maliyetlerini azaltma, taahhütleri daha güvenilir hale getirme, koordinasyon için bir merkez noktası oluşturma ve genel olarak mütekabiliyetin yürütülmesini kolaylaştırma gibi işlevlerini vurgulamışlardır. 65 Kurumların bu işlevlerini vurgulasalar da Keohane ve Martin kurumların, aslında Realizmin savunduğu güç ve çıkar gerçeklikleri ile uyumlu olarak önemli olduğunu göstermeye çalışmışlardır. 66 Waltz ise NeoliberalKurumsalcılığın hiçbir zaman Realizme alternatif olmadığını, çünkü aslında realist sonuçlara dayandığını savunmuştur. 67 Benzer şekilde John J. 63 a.g.e., s. 405. Ç. Özen, 2011. 65 Robert O. Keohane ve Lisa L. Martin, “The Promise of Institutionalist Theory”, International Security, Cilt: 20, Sayı: 1, 1995, s. 42. 66 a.g.e., s. 42. 67 K. Waltz, 2000, s. 24-25. 64 29 Mearsheimer da, kurumsalcı çalışmaların yönünü Realizmden aldıklarını belirtir. 68 Daha önce bahsedilen rejim çalışmaları da uluslararası kuruluşlara yönelik artan bir vurguyu temsil eder. Rejimlerin mutlaka bir kurum altında düzenlenmesi zorunlu olmamakla birlikte, uluslararası kuruluşlar bir bakıma rejimlerin gelişerek yapılandırılmış özel bir formu olarak oluşmaktadır. 69 Ayrıca bu kuruluşlar artık bir “uluslararası yönetişim” sistemi içerisinde değerlendirilmektedir. Bu görüşe göre özellikle son elli yıldır karşılıklı bağımlılık yaygınlaşırken sistem içindeki aktörlerin sayısı artmış, otorite ve gücün niteliği değişerek küresel yönetişim düzenlemeleri çoğalmıştır. 70 Küresel yönetişim düzenlemeleri, yukarıda bahsedilen çok taraflılık ve rejimler gibi çeşitli hallerde kendisini göstermektedir. Yönetişim; “hükümetsiz yönetişim” (governance without government), dolayısıyla, kapsayıcı bir siyasi otoritenin yokluğunda işleyen birçok düzenleme mekanizmasının gelişmesi olarak tanımlanabilir. 71 Klasik düzenlemeye ek olarak, oluşan ulus-aşırı yönetişim sistemi “araştırmacı” (inquisitive) ve “düşüncesel” (meditative) yönetişim biçimlerini içermektedir. Araştırmacı yönetişimin, devletlerin faaliyetlerinin denetlenmesini ve izlenmesini içerdiği ve bu kapsamda üye devletlerin belirli politikalar izlemek zorunda olmadıkları, ancak izlenmek ve eleştirilmek açısından faaliyetlerini diğerlerine açmaları gerektiği belirtilmektedir. “Düşüncesel” yönetişim ise uzmanlar arasında bir şeyin en iyi gerçekleştirilme yolu veya bir şeyi yapma yolları hakkında yapılan tartışmalar olarak betimlenmektedir. Ayrıca somut düzenlemelerin ve incelemelerin konusunu oluşturan standartların veya kıstasların bu “düşüncesel” alandan elde edildiği değerlendirilmektedir. 72 TonyPorter ve Michael Webb, OECD gibi uluslararası kuruluşlarca düzenlenen ulus-aşırı “bilgi ağları”nın (knowledge networks) modern 68 John J. Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions”, International Security, Cilt: 19, Winter 1994-95, s. 7. 69 Ç. Özen, 2011, s. 11. 70 A. L. Bennett ve J. K. Oliver, 2002, s. 45. 71 Rianne Mahon ve Stephen McBride, “Introduction”, (Der. Rianne Mahon and Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver, 2008, s. 5-6. 72 Bengt Jacobsson, 2006, “Regulated Regulators: Global Trends of StateTransformation”dan aktaran Rianna Mahon ve Stephen McBride, (Der. Rianne Mahon and Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver, 2008, s. 6. 30 bir devlet olmanın ne demek olduğunu tanımlamaya yardımcı olduğunu anlatmaktadırlar. 73 Bir örnek verilecek olursa; OECD gibi bir uluslararası kuruluşun ulusal meselelerle ilgili olması, ulus-aşırı yönetişim araçlarının alanının genişlediğini yansıtmaktadır. Rianne Mahon ve Stephen Mcbride, Keynesyen dönemde dahi uluslararası koordinasyona olan ihtiyacın OECD tarafından kabul edildiğini belirtmekte, fakat ekonomik liberalizmin ulus-aşırı düzenlemelerin kapsamını genişlettiğini ifade etmektedir. 74 Mahon ve McBride, hem uluslararası ilişkiler hem de politika çalışmalarında baskın yaklaşımların sorgulandığını ve politika çalışmalarında uluslararası ve ulus-aşırı politika transferi (policy transfer) ve politika öğrenmesinin (policy learning) öneminin kabul edildiğini belirtmektedirler. Yazarlar hem bilgi iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin, hem de politikaların uluslararası alanda koordinasyonunun gitgide artmasına bağlı olarak ulus-aşırı politika transferinin ve politika öğrenmesinin etki alanını genişlettiğini vurgulamaktadırlar. 75 Ayrıca yazarlar, politika transferinin bazı şekillerinin doğrudan veya dolaylı zorlayıcı tedbirler içerdiğini belirtmekte, “ulus-aşırı yönetişim”in ise özellikle gelişmiş kapitalist ülkelere uygulandığı şekliyle daha çok politika öğrenmesi biçiminde ortaya çıktığını vurgulamaktadırlar. 76 Uluslararası kuruluşlar, bu düzenlemelerin üretildiği forumlar olarak önemli rol oynamaktadırlar. Mahon ve McBride, devletlerin hala politika ürettiklerini, ancak bunu yoğunluğu gitgide artan sınır ötesi ağlar içerisinde gerçekleştirdiklerini ve uluslararası kuruluşların bu ağlarda önemli düğümler olarak işlev gördüğünü belirtmektedirler. Yazarlar ayrıca uluslararası kuruluşlar tarafından onaylanmış fikirlerin, sorunları belirlemeye ve “en iyi uygulama” 73 Tony Porter ve Michael Webb, “Role of the OECD in the Orchestration of Global Knowledge Networks”,(Der. Rianne Mahon and Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver, 2008. 74 a.g.e., s. 20. 75 R. Mahon ve S. McBride, 2008, s. 4. 76 a.g.e., s. 6. 31 çözümlerinin kapsamını oluşturmaya yardımcı olduğunu, fakat bu sürecin hiçbir suretle tartışmasız olmadığını ifade etmektedirler. 77 Literatürde uluslararası kuruluşlara bu biçimde “yönetişim” mekanizmaları ürettiklerine ve bunu kendi hedefleri doğrultusunda nötr şekilde yaptıklarına yönelik bir yaklaşım, elbette sorgulanamaz değildir. Örneğin IPE Okulunun temsilcilerinden Strange, uluslararası kuruluşların görevleri arasında bir ayrıma gidilmesi gerektiğini savunmuştur. Bu görevler stratejik (baskın ülke veya ülkelerin yapısal strateji ve dış politikasına hizmet etmesi), uyumsal (ülkelere dünya piyasasının ekonomik kârını feda etmeden siyasi otonomiye sahip olmak için gerekli düzenlemelere yönelik çok taraflı düzenlemeleri sağlamak) ve sembolik (herkesin kendisini iyilik, doğruluk ve dünya toplumunun tarafında göstermesi ancak aynı zamanda ulusal çıkarları ve istediklerini yapma konusunda devletleri serbest bırakmak) olarak sınıflandırılmıştır. Savaş sonrası dönemin başlarında tüm bu görevler uluslararası kuruluşlarca yerine getirilmiştir; ABD’nin yapısal stratejilerine hizmet etmişler, ABD ve diğer sanayileşmiş ülkelere hem ekonomik büyüme hem de siyasi otonomiyi birlikte tecrübe etme fırsatı vermişler, sembolik olarak da aslında buna yönelik önemli bir şey yapmadan “daha iyi bir dünya”ya yönelik evrensel bir özlemi kısmen tatmin etmişlerdir. Ancak artık bu görevler arasında daha az denge bulunmakta ve bazı kuruluşlar baskın biçimde stratejik veya sembolik olabilmektedirler. Bunun sebebi ise; ABD BM gibi kuruluşlarda bir zamanlar baskın olduysa da, artık üyeliğin artması ve temel konularda fakir ve zengin ülkeler arasındaki farklılıklar sebebiyle bunu gerçekleştirememesidir. Üst düzey siyasi toplantılar veya ABD’nin hala baskın güce sahip olduğu askeri ve parasal konular dışında yalnızca birkaç kuruluş ABD stratejik hedeflerine ikili diplomasiden daha iyi hizmet edebilmektedir. Diğer kuruluşlarda Deklarasyonlar, Sözleşmeler ve sembolizme diğer boş bir metinler yöneliş bu vardır; sembolizmi desteklemektedir; çünkü gerçek küresel sorunları çözmede olumlu yönde harekete 77 a.g.e., s. 3. 32 geçmeye yönelik kabiliyetler zayıflamıştır. Özellikle BM için bu durum geçerlidir. Artışın yaşandığı tek alan ise, uyumsal görevdir, çünkü dünya ekonomisinin bütünleşmesi ve teknolojinin gelişimi, anlaşmaya ulaşma imkânını genişletmiştir. Bu uyumsal özelliğin baskın olduğu kuruluşlar genelde parasaldır (örneğin, Dünya Bankası Grubu kuruluşlarından olan Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası). 78 Strange’in yaklaşımı, uluslararası kuruluşlara bakarken neye hizmet ettiklerini anlamaya ışık tutmaktadır. Uluslararası kuruluşların işlevlerini sorgulayan farklı yaklaşımlar da bulunmaktadır. Örneğin Samir Amin, günümüz dünyasının eşitsiz bir gelişme ve kutuplaşma ile tanımlandığını, bunun da dünya kapitalizminin doğasında var olan bir durum olduğunu belirtmektedir. Amin, çağdaş kapitalizm krizinin yönetilmesinin dünya düzeyinde gerçekleştiğini ve Bretton Woods kurumlarının, özellikle Dünya Bankası ve IMF’nin ve bu amaca hizmet ettiğini savunmaktadır. Amin, yapısal uyum programları sunan bu kurumsal yapıların altında yatan fikrin ekonomik büyüme ve piyasa genişlemesine olanak sağlamak değil, fazla sermayenin finansal kârını garantiye almak için gerekli düzenlemeleri yapmak olduğunu ifade eder. 79 Uluslararası kuruluşlar ve İkinci Dünya Savaşı sonrası küresel ekonomiyi benzer şekilde okuyan diğer bir yazar ise Robert W. Cox olmuştur. Cox, Pax Americana’nın İkinci Dünya Savaşı sonrasında ABD gücüne dayanan bir ittifak şeklinde Sovyetler Birliğini frenleyecek biçimde oluştuğunu ve bu güç konfigürasyonunun ABD’nin 19. yüzyılın ortalarında Britanya’nın oynadığı role benzer bir rol oynadığı bir küresel ekonomi için gerekli şartları oluşturduğunu belirtmektedir. Böylece uluslararası ekonomik bir düzenin kuralları, revize edilmiş bir liberalizm çerçevesinde Bretton Woods sisteminin resmi uluslararası kuruluşları yoluyla kurumsallaşmıştır. 19. yüzyıldaki siyaset-iktisat ayrımı da, Büyük Buhran tecrübesi ve Keynesyen fikirler sebebiyle bulanıklaşmıştır. Devletler ulusal ekonomilerin yönetiminde meşru ve açık (overt) bir role sahip 78 79 Susan Strange, Spring 1982, s. 480-484. Samir Amin, Capitalism in the Age of Globalization, St. Martin’s Press, United States, 1997, s. x. 33 olduğundan, uluslararası ekonominin yönetiminin de çok taraflı hale gelmesi ve hükümetlerarası bir nitelik kazanması gerekli hale gelmiştir. 80 Uluslararasılaşmış bir politika süreci, uluslararası sorumluluk fikrini gerektirdiğinden, ülkelerin ulusal politika kararlarının diğer ülkeleri de etkileyeceğinin farkında olarak hareket etmeleri gerekmekteydi. 1970’li yıllarda sistemin temel normları artık geçerli görünmediğinde, politikaların uyumlaştırılması daha büyük bir ihtiyaca dönüşmüştür. 81 Cox, ulusal ekonomilerin gitgide küresel ekonominin gerekliliklerine tabi olduğunu ve özellikle 1970’lerden beri dışsal baskılar ve ulusal sınırlarda yeni güç ilişkilerinin ortaya çıkışı sonucu “devletin uluslararasılaştığı”nı (internationalization of the state) belirtmekte, bunun da devlet için küresel sermayenin gerekliliklerine uyum sağlama ihtiyacı oluşturduğunu ifade etmektedir. 82 Bu çerçevede uluslararası kuruluşların belirli bir güç yapılanmasını yansıttığı görüşü, Uluslararası İlişkiler disiplinin önemli konularından ve bulgularındandır. Cox, kurumların belirli bir düzeni istikrara kavuşturma ve sürdürme yolunda bir araç olduğunu ve bu kurumların kuruldukları zamanki güç ilişkilerini yansıttığını savunur. Bu görüşe göre, kurumlar daha sonra kontrol edilemeyecek düzeye gelirler ve bir fikirler ve materyal güç bileşimi olarak fikirlerin ve materyal gücün gelişimini etkilerler. Kurumlar, güç kullanımını minimize etmek için anlaşmazlıkları çözümleme yolları sunarlar. Eğer güçlü olanlar hegemonik bir görev üstlenir, bu liderliği evrensel veya genel çıkarlar üzerinden temellendirir ve zayıf olanlar da bu güç ilişkisini meşru olarak görürlerse, güç kullanılması gereği ortadan kalkar ve kurumlar da bu durumu desteklerler. Bu hegemonik stratejide kurumlar bir güven 80 R. W. Cox, 1986, s. 224. a.g.e., s. 230-232. 82 a.g.e., s. 204-254 81 34 kaynağı olabilir çünkü hem farklı çıkarları temsil etme hem de politikaların evrenselleşmesine katkıda bulunurlar. 83 1.5.3. Uluslararası Kuruluşların Kamu Yönetimi ile İlgisi BM Sözleşmesi’nin 2(7) maddesi, BM tarafından bir devletin iç işlerine karışılmamasını garanti altına almaktadır. Thomas G. Weiss, bu maddeye rağmen ulusal egemenliğin ve iç işlerine karışmama ilkesinin eleştirilerin hedefi olduğunu ve egemenliğin statüsünün ve geçerliliğinin uluslararası kuruluşlarda ve forumlarda tartışıldığını belirtmektedir. 84 Özellikle son otuz yıldır, kamu yönetimi alanında bu durumu gözlemlemek mümkün olmaktadır. Küresel niteliğe bürünen birçok sorunun çözümünde, uluslararası siyasetin merkezi aktörü olan devletin nasıl yönetildiği ve hizmetleri nasıl sunduğu büyük önem taşımaktadır. Kamu sektörü, neredeyse tüm gelişmekte olan ülkelerde en çok harcama yapan aktör ve işveren olup, ekonominin geri kalan kısmı için politika ortamını oluşturur. Kamu sektörünün kalitesinin, kalkınmaya katkı sağladığı düşünülmekte ve ayrıca uluslararası finansal kuruluşlarca sunulan kalkınma yardımlarının başarılı olması için, ülkelerin kamu sektörünün etkinliği ve verimliliği elzem olarak değerlendirilmektedir. 85 Uluslararası kuruluşların kamu sektörüne odaklanması tarihsel bir süreçte oluşmuştur. Ulusal yapıların verimliliği, özellikle eski Sovyet Cumhuriyetlerine kalkınma amaçlı sağlanan artan uluslararası yardımların sonucunda önem kazanmıştır. Siyasi koşulsallık (political conditionality) adında, uluslararası kuruluşlar gelişmekte olan ülkelere siyasi ve idari yapılarına bağlı olarak borç 83 R. W. Cox, 1986, s. 219. Thomas G. Weiss, “Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges”, Third World Quarterly, Cilt: 21, Sayı: 5, 2010, s. 796. 85 Dünya Bankası, Public Sector Reform: What Works and Why - An IEG Evaluation of World Bank Supports,2008, s. xiii. http://ieg.worldbank.org/Data/reports/psr_eval.pdf (10.05.2016) 84 35 vermeye başlamışlardır. 86 Bu uygulama Soğuk Savaş sonrası yaygınlaşsa da, 1970’lerde gerçekleşen gelişmelerin de buna zemin hazırladığı söylenebilir. Soğuk Savaş süresince iki kutuplu sistemin hassas dengeleri sebebiyle hem BM içerisinde hem de diğer ilgili uluslararası forumlarda gelişmekte olan ülkeler, ekonomik ve sosyal tercihlerinin denetlenmesini tehdit olarak görmüşlerdir. Fakat 1973-74’te ve 1979’da OPEC tarafından petrol fiyatlarının yükseltilmesi sonucu döviz kuru eksikliği ve sürdürülemeyen borçlanma sorunları, petrol ihraç etmeyen birçok gelişmekte olan ülkeyi yapısal uyumu kabul etmeye zorlamıştır. Uluslararası finansa olan ihtiyacın karşılığı da, ekonomik politikaya dış müdahale olmuştur. Üyeleri gelişmekte olan ülkelerden oluşan BM bu konuda hep daha isteksiz olmuş, savaş sonrası ekonomik sistemin ikiz sütunları olan Dünya Bankası ve IMF de bir süre iç siyaset hakkında farklı yaklaşımlara sahip olmuşlardır. Fakat Almanya’da Helmut Kohl, Birleşik Krallık’ta Margaret Thatcher ve ABD’de Ronald Reagan hükümetlerinin iktidara gelmesiyle verimli yönetime yönelik Batı retoriğinin bu kuruluşlar üzerinde mühim etkisi olmuştur. 87 Uluslararası kuruluşlar da yayımladıkları belgelerde, geçirdikleri tecrübeler sonucunda ülkelerin siyasi ve kurumsal yapılarının önemini daha çok vurgulamaya başlamışlardır. Dünya Bankası tarafından 1989 yılında yayımlanan “Sahra-Altı Afrika: Krizden Sürdürülebilir Büyümeye Doğru” isimli rapor, hükümetlerin kamu maliyesi; para politikası, fiyatlar ve piyasalar gibi konuları aşarak beşeri kapasite; kurumlar; yönetişim; çevre; nüfus artışı; büyüme ve bölüşüm; ve teknoloji gibi temel konulara odaklanmaları gerektiği belirtmektedir. 88 Rapor göstermektedir ki Dünya Bankası tarafından sunulan kalkınma yardımları az gelişmiş ülkelerdeki yapısal eksiklikler bakımından sorgulanmaya başlanmış, reformların uygulanması için kurumsal altyapının önemi gündeme gelmiştir. Çünkü salt serbest piyasa ekonomisine dayalı reformların Sahra-Altı Afrika ülkeleri için sürdürülebilir bir büyüme sağlamadığı ve 86 Umut Özdemir, 2013, s. 74. T. G. Weiss, 2010, s. 798. 88 Dünya Bankası, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, November 1989, s. 1, http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/IW3P/IB/1999/12/02/000178830_9810190136414 9/Rendered/PDF/multi0page.pdf (23.02.2016) 87 36 yoksulluğun azaltılarak refaha katkıda bulunmadığı görüldüğünde, ekonomik uyum programlarının yapısal değişim ile birlikte gerçekleşmesi gerektiği anlayışı önem kazanmıştır. Dünya Bankası hükümetlerin nasıl yönettiğinin - vergilerin nasıl toplandığı, bütçelerin nasıl hazırlandığı ve kamu çalışanlarının nasıl motive edildiği - kalkınmanın sonuçları için elzem olduğunu vurgulamıştır. 89 Son bölümde görüleceği üzere kamu yönetimini ilgilendiren yukarıda bahsedilen ve benzeri konular uluslararası kuruluşların gündeminde detaylı biçimde yer almaya başlamıştır. Bir ülkenin siyasi ve ekonomik yönetişim sisteminin kalitesinin uluslararası kamu politikası forumlarında tartışılmasının kabul edilişinde dört sebep olduğu değerlendirilmektedir: Soğuk Savaşın sona ermesiyle, Batı’nın otoriter yönetimleri destekleme konusundaki güdüleri ortadan kalkmıştır. Özellikle Berlin Duvarının çöküşü ve Sovyetler Birliği’nin sona ermesi sonrasında hem Üçüncü Dünya hem de eski Sovyet Bloku ülkeleri siyasi reformlara başlamış, demokratikleşme dalgasına kapılmış ve seçimlerin yönetimlerine meşruiyet kazandıracağını ve Batı’nın finansmanını çekeceklerini fark etmişlerdir. Devlet dışı aktörlerin artışı, birçok ülkede siyasi çevreyi değiştirmiştir. Bu kapsamda yalnızca BM sisteminin kuruluşları ve Washington konuşlu finansal kuruluşlar değil, hükümet dışı kuruluşlar (non-governmental organizations), Shell ve Citibank gibi ulus-aşırı şirketler, CNN ve BBC gibi küresel medya kuruluşları bir zamanlar hemen hemen yalnızca devlet politikasını ilgilendiren meseleler üzerinde artan etkiye sahip olmuşlardır. 1990’larda Somali, eski Yugoslavya ve Rwanda gibi devletlerde yaşanan acı tecrübeler, kitlesel yerinden edilme ve hatta soykırım ile sonuçlanan ulusal politikaların denetlenmesine bir kapı aralamıştır. Gelecekte tekrarlarının Dünya Bankası, Public Sector Management Reform: Toward a Problem-Solving Approach, December 2012, s. 1. http://siteresources.worldbank.org/EXTPREMNET/Resources/EP100.pdf (09.05.2016) 89 37 yaşanmaması adına henüz bu duruma gelmemiş olan devletlerde yönetişim mekanizmalarının incelenmesine böylece ağırlık verilmiştir. Bu gelişmeler sonucunda, ulusal politikaların ve önceliklerin incelenmesi norm haline gelmiştir. 90 Ulusal ve uluslararası siyaset arasındaki bağın artmasının önemli bir sonucu, siyasi koşulsallık uygulamasının başlaması olmuştur. Soğuk Savaşın sona ermesinin ardından Dünya Bankası ve IMF gibi uluslararası kuruluşlar ve diğer donörler; kredileri gelişmekte olan ülkelerin siyasi ve idari performansına bağlamaya başlamışlardır. 91 Santiso tarafından da belirtildiği üzere, gelişmekte olan ülkelerde iyi yönetişimin güçlendirilmesi yardımların yalnızca şartı değil aynı zamanda hedefi de olmuştur. 92 IMF ve Dünya Bankasının ülkelerin kamu yönetimiyle olan ilişkisi daha çok ülkelere sunulan yardımlar bağlamında önemli olsa da, OECD’yi kamuda yönetişim konusuyla ilgili kılan, daha ziyade kuruluşun bu değerleri kendi içerisinde değerler olarak görmesi olduğu değerlendirilmektedir. 93 OECD, üye devletlerinin kamu yönetimi alanındaki reform çabalarının farkına varmış 94 ve “iyi yönetişim” gündemi çerçevesinde kapsamlı rehberler ve standartlar oluşturmuştur. OECD içerisinde üye devletlerin yetkilileri, teknik konuların tartışılıp sonuçlarının paylaşıldığı forumlarda buluşabilmektedir. Bu kapsamda 1980 yılında kurulan Kıdemli Bütçe Yetkilileri Çalışma Grubu (Working Party of Senior Budget Officials) OECD ülkelerinin bütçe direktörleri ve diğer kıdemli yetkililerinden oluşmakta ve bu grup performans bütçeleme ve tahakkuk esaslı muhasebe gibi konularda bilgi ağları oluşturmaktadır. 95 Ayrıca kuruluş yalnızca üyelerine değil, Yönetişim ve Yönetimde Gelişmeye Destek Programı (Support for Improvement in Governance and Management, SIGMA) ile üye olmayan devletlere de tavsiyelerde bulunmakta ve bu ülkelere teknik destek sağlamaktadır. 90 T. G. Weiss, 2010, s. 799-800. Stella Ladi, “Good Governance and Public Administration Reform in the Black Sea Economic Cooperation Member States”, December 2008, s. 13, http://icbss.org/media/110_original.pdf (13.05.2016) 92 Carlos Santiso, “Good Governance and Aid Effectiveness: The World Bank and Conditionality”, The Georgetown Public Policy Review, Cilt: 7, Sayı: 1, 2001, s. 3. 93 U. Özdemir, 2013, s. 77. 94 a.g.e., s. 76. 95 OECD, “Working Party of Senior Budget Officials” http://www.oecd.org/gov/budgeting/workingpartyofseniorbudgetofficialssbo.htm (10.05.2016) 91 38 Ülkeler arasındaki farklılıklar bilinse de, bugün iyi yönetişim ve etkin kamu yönetiminin temel standartlar veya uygulamalar içeren “sistemler” veya “modeller”i yansıttığı fikri gitgide güçlenmektedir. Bu durumu koordineli bir reform gündemi olarak adlandırmak zor olsa da, son yirmi yıldır kademeli olarak ve sonrasında ise hızlı bir şekilde 1990’larda yönetişimin ekonomik performans ve refaha etkisinin fark edilmesi ile gevşek şekilde koordine olmuş bir çeşit izomorfik yönetişimden bahsetmek mümkündür. Reagan ve Thatcher bu anlamda daha küçük devlet, daha az vergi ve daha az müdahale yoluyla yönetişim reformuna dair mesajın ilgi görmesini sağlayacak unsurları sunmuştur. Dünya Bankası, BM ve OECD gibi uluslararası kuruluşlar da etkin kamu yönetimine dair kavramsal çerçevelere ve fikirlere katkı sunmaya başlamışlardır. 96 Uluslararası kuruluşların küresel yönetişim içerisinde ulus-aşırı sorunlara çözüm üretmeye katkısı olduğuna yönelik yukarıda bahsedilen teorik bakış açısından bakıldığında, bu kuruluşların kamu yönetimi ile ilgisi böyle değerlendirilebilir. Fakat uluslararası kuruluşların kamu yönetimi alanında kapsamlı ve sistematik standartlar, ölçüm çerçeveleri ve araçlar üretmesi, uluslararası sistemin bir parçası olarak değerlendirilmelidir. Wallerstein ve Cox’un yaklaşımları bu bağlamda uygun bir teorik çerçeve sunmaktadır. Bu kapsamda OECD Kalkınma Yardımları Komitesi (Development Assistance Committee, DAC) yoluyla kalkınma yardımlarının koordine edilmesi, sağlanan yardımların bir bütün olarak sistemin mevcut normlarına uyumu kontrol ettiği, Dünya Bankası ve IMF’nin ise çevre ve yarı-çevre ülkelere yönelik yardımlara eklenen koşulsallıkla kamu yönetimini merkez ekonominin öncelikleriyle uyumlu biçimde dönüştürmeye çalıştığı söylenebilir. Özellikle 1990’lardan beri gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerde ve ayrıca geçiş ülkelerinde önerilen yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim akımlarının sorgulanamaz olduğunu söylemek mümkün olmamakla birlikte, bu gündeme kaymaya yol açan konjonktürün de iyi değerlendirilmesi gerekmektedir. İzleyen bölümde kamu yönetimi reformunun uluslararası sistem ile ilişkisini kurabilmek amacıyla kamu yönetiminde hem kuramsal hem de pratik düzeyde yaşanan dönüşümler incelenecektir. 96 Leslie A. Pal, Frontiers of Governance: The OECD and Global Public Management Reform, Palgrave Macmillan, Aldershot, 2012, s. xvii-xviii. 39 İKİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİNDE YAŞANAN DÖNÜŞÜMLER Özellikle 1970’lerden itibaren yaşanan süreçte, mal, sermaye, işgücü ve bilginin ülkeler arasında hızla akışı sonucu geleneksel olarak ulusal bürokrasiler tarafından alınan birçok kararın hükümetlerarası veya ulus-üstü düzeye aktarılması söz konusu olmuştur. Bu süreçte devlet adem-i merkeziyetçilik, bürokratikleşmenin azaltılması ve deregülasyon gibi akımlarla güç merkezinde bir kayma ile karşı karşıya kalmış ve devlet dışı aktörler önemli işlevlerle donanmıştır. Dolayısıyla devletten farklı yönetişim kademelerinde çeşitli devlet ve devlet dışı aktörleri kapsayan planlama, danışma, müzakere ve karar verme süreçlerini birbiriyle ilişkilendirme görevini yürütmesi beklenmektedir. 97 Ayrıca küreselleşmenin faydalarının eşit şekilde dağılması ve sosyal maliyetlerinin azaltılması için ülkelerin, kurumlarını güçlendirmesi gerektiği inancı dile getirilmektedir. 98 Tüm bu açılardan bakıldığında devlet çok yönlü ulusal ve uluslararası meseleler arasında ve bu iki düzey arasında gitgide artan bir bağımlılık ortamında hareket etmeye zorlanmakta ve kurumsal yapılarının bu yönde değişim geçirmesi gerekliliği ile karşı karşıya kalmaktadır. Günümüzde birçok ülke ve uluslararası kuruluş, ulusal kurumsal yapıların yönetme eyleminin niteliğini; bu bağlamda ekonomiye ve topluma yönelik etkilerini belirlediğini kabul etmiş görünmektedir. Devletin kalkınma sürecinde kilit aktör olmasının gitgide daha da kabul gördüğü bir zamanda, kamu yönetiminin nasıl yapılandığı, yönetildiği ve işletildiğinin toplumun refahı üzerinde önemli etkisi olduğu düşünülmektedir. 99 97 a.g.e., 2001, s. v. a.g.e., s. vi. 99 Birleşmiş Milletler, World Public Sector Report: Globalization and the State, 2001, s. iii. http://www.unpan.org/publications/content/PDFs/ELibrary%20Archives/World%20Public%20Sector%20Report%20series/World%20Public%20Sect or%20Report.2001.pdf (25.02.2016) 98 40 2.1. DEVLETİN ROLÜNDE YAŞANAN DEĞİŞİMLER Modern bir olgu olan devletin günümüzde egemenliğine yönelik birçok tehditle karşılaştığı ve küreselleşme ve devlet-dışı aktörlerin çoğalması gibi gelişmeler dolayısıyla otoritesinin sınırlandığı, oldukça yaygın bir tartışma konusudur. Fakat devlet egemenliğinin aşınıp aşınmadığı tartışması öyle karmaşıktır ki belirli bir gelişmenin bu egemenliği azalttığını savunan yazarlar olmakla birlikte, azaltmadığını savunan fikirler mevcuttur. Diğer yandan aslında devlet egemenliğinin hiçbir zaman mutlak olmadığı da savunulmaktadır. 100 Bu sebeple devlete yönelik analizleri sistem düzeyine çıkarmanın, devlet egemenliğini tartışmaktan daha faydalı olduğu düşünülmektedir. Uluslararası siyasi iktisadi gelişmeler; oluşumundan beri işlevleri ve geleceği devamlı tartışılmakta olan “devlet” üzerinde hem teorik hem de pratik boyutta gereksinimler oluşturmuştur. Bu bölümde, öncelikle devlete atfedilen rolün uluslararası sistem içerisinde nasıl değiştiğine bakılacak, sonrasında ise devletin neyi nasıl yapması gerektiğini şekillendirmeye çalışan yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarından bahsedilecektir. 2.1.1. Liberal Devlet ve Sosyal Devlet 18. yüzyılın sonlarında filizlenen Sanayi Devrimi ile kabul gören klasik liberal anlayış çerçevesinde devlet, yalnızca özgürlüklerin ve fiyat mekanizmasının korunmasını üstlenmeli ve ekonomiye müdahale etmemelidir; çünkü böyle bir müdahalenin ekonomik etkinliği sekteye uğratacağı ve kaynak dağılımını olumsuz yönde etkileyeceği varsayılmaktadır. Bu kapsamda devletin görevi yalnızca güvenliğin sağlanması, adalet hizmetlerinin sunulması ve rekabeti sağlayıcı düzenlemeleri yaparak rekabeti önleyici her türlü engelin ortadan kaldırılmasıyla sınırlıdır. Ancak piyasa mekanizmasının işleyişinin dengeyi 100 Stephen D. Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy, Princeton University Press, United Kingdom, 1999, s. 22. 41 otomatik olarak sağlayacağı inancıyla biçimlenen kapitalizm 18. yüzyıldan günümüze hiçbir ülke tarafından tam anlamıyla uygulanamamıştır. 101 Gerçekten de 1929 yılında yaşanan Büyük Buhran ekonominin her zaman dengede olamayacağını aşikâr etmiş ve Keynesyen kuram ile birlikte, liberal kapitalist kuramın devletin ekonomiye müdahale etmemesi gerektiği görüşü bırakılarak devletin para ve maliye politikaları yoluyla ekonomiyi yönlendirmesine yönelik uygulamalar yaygınlaşmıştır. 102 Ekonomist John Maynard Keynes’in görüşleri sosyal devlet anlayışına önemli katkı yapmış; devletin görevlerini sınırlı gören “jandarma devlet” görüşü “müdahaleci devlet”in gölgesinde kalmıştır. Keynesyen görüşe göre bu açıdan devlet; istikrar sağlamak için kamu gelir ve giderleri gibi araçlardan yararlanabilmektedir. 103 1930’larda filizlenen Keynesyen politikalar İkinci Dünya Savaşı sonrasında önemli derecede yaygınlaşmıştır. 104 Bu dönemde devlet pasif konumdan aktif konuma geçerek kamusal mal ve hizmet üretimini üstlenmiş, bunu kendi kurumları yoluyla gerçekleştirmeye çalışmıştır. 105 Keynes’in yazdığı Genel Teori isimli eserde, devletin ekonomiyi yönlendirme gücü vurgulanmış ve bu teori çerçevesinde oluşturulan maliye anlayışı devlete ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması, ekonomide istikrarın temini, adil gelir dağılımının sağlanması gibi asli fonksiyonlar yüklemiştir. 106 Sanayi Devrimi ile birlikte devletin rolünün liberal felsefe doğrultusunda sınırlandığı bir dönemde, Taylor’un “bilimsel yönetim”ine egemen olan prensipler, özellikle ABD kamu yönetimini etkilemiş ve işletme yönetimine daha fazla benzemesine neden olmuştu. Liberal yaklaşımın devlet felsefesine karşı Nazım Öztürk, “Ekonomide Devletin Değişen Rolü”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 39, Sayı: 1, 2006, s. 21. 102 a.g.e., s. 21. 103 a.g.e., s. 22. 104 a.g.e., s. 23. 105 Veysel Eren ve Musa Eken, “Kamu Personel Rejiminde Reform Arayışları”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), KamuYönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara, 2007, s. 178. 106 Coşkun Can Aktan, Dilek Dileyici ve Ahmet Kesik, “Geleneksel Maliye ve Yeni Maliye”, (Der. Coşkun Can Aktan, Dilek Dileyici ve Ahmet Kesik), “Yeni” Maliye: Değişim Çağında Kamu Maliyesi: Yeni Trendler, Yeni Paradigmalar, Yeni Öğretiler, Yeni Perspektifler, Ankara, 2012, s. 2. 101 42 ortaya çıkan refah devletinde ise, devlete kamusal mal ve hizmet üretiminde ve dağıtımında doğrudan görev yüklenmesi söz konusuydu. Böylece devlet sosyoekonomik yaşama müdahale olanağını elde ediyordu. 107 Refah devleti, veya sosyal devlet uzun bir sürecin ürünü olarak 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren süregelen toplumsal çatışmalara ve bu çatışmalara yönelik olarak ortaya atılan düşünce akımlarına, demokrasi özlem ve taleplerine dayanmaktadır. 108 Sosyal devlet, kamu yönetiminin yapısal ve işlevsel açıdan büyümesini, devletin her alanda müdahaleci olmasını ve öncülük etmesini, kamusal mal ve hizmetleri kamu yararı düşüncesi ile kendisine has yöntemlerle üretmesini öngörmektedir. En önemli öncelik ise, “kamu yararı”dır. 109 1929 Buhranından sonra önem kazanan refah devleti politikaları, İkinci Dünya Savaşı sonrasında da etkili olmuş ancak 1970’li yıllara gelindiğinde kamu harcamalarındaki artışlar sebebiyle yeniden sorgulanmaya başlamıştır. İkinci Dünya Savaşından 1970’lere kadar olan süreçte Keynesyen politikaların verdiği güven sebebiyle yüksek borç altına giren birçok gelişmekte olan ülkede krizler ortaya çıkmıştır. Petrol şoklarının da etkilediği bu koşullarda yeni fikir akımları oluşmuş 110, böylece fiyatlar yükselirken ekonomik durgunluğun sürmesi ikilemini (stagflasyon) aşmada Keynesyen politikaların yetersiz kalması ile kapitalizmin yeniden yapılanması gerektiğini ve piyasa önündeki engellerin kaldırılmasını savunan neoliberal yaklaşım gündeme gelmiştir. 111 2.1.2. 1970 Sonrası Dönem ve Yapısal Uyum 1970 sonrası dönemde ulus-devletin politik ekonomisi genel olarak serbestleşme politikalarının, özelde ise ticari ve mali serbestleşmenin etkisi altına 107 V. Eren ve M. Eken, 2007, s. 178. Gencay Şaylan, 1994, Değişim, Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevinden aktaran Veysel Eren ve Musa Eken, “Kamu Personel Rejiminde Reform Arayışları”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), KamuYönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara, 2007, s. 178. 109 V. Eren ve M. Eken, 2007, s. 177. 110 C. C. Aktan, D.Dileyici ve A. Kesik, 2012, s. 8. 111 N. Öztürk, 2006, s. 24. 108 43 girmiş, bu da kamu maliyesi üzerinde doğrudan etkiler oluşturmuştur. 112 Ticari ve finansal serbestleşme döneminde kamu bütçesi, hem gelir hem de gider kalemleri itibariyle sınırlı ve dolayısıyla ekonomiye daha az müdahale eden bir devlet anlayışı çerçevesinde biçimlenmiştir. 113 Ulus-devletin kamu maliyesi üzerindeki tasarrufu sorgulanmış; harcamaların yapılması, borçlanma ve vergilerin toplanması gibi temel fonksiyonlara yönelik sınırlamalar gündeme gelmiştir. Küreselleşme ile yaygınlaşan piyasa ekonomisi karşısında müdahaleci devlet yerine, uluslararası entegrasyonu hızlandıracak politikalar yapıp bunları uygulayan bir devlet anlayışı ön plana çıkmıştır. 114 Ancak ekonomilerin dışa açılımı sonrasında ülkelerin müdahale yetkilerinin “sınırlı devlet” anlayışı doğrultusunda kısıtlanması sebebiyle ekonomik ve mali tedbirlerin zamanında gerçekleşemeyişi ülkeleri krizler ile karşı karşıya bırakmıştır. Finansal piyasaların yabancı yatırımcılara açılması sonucu ulusal paranın aşırı değerlenmesi cari açığı arttırmış 115 ve yüksek kamu harcamaları sebebiyle oluşan bütçe açıkları ve para arzındaki yükselmeyle gelen enflasyonist baskılar gelişmekte olan ülkeleri etkisi altına almıştır. 116 Brezilya ve Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde uygulanan serbestleşme politikaları sonucu yaşanan ekonomik krizler, gelişmiş ülkelerin ve uluslararası kuruluşların kamu maliyesi alanını disipline edici politikalar yürütmesini beraberinde getirmiştir. 117 Petrol krizlerinin, doların değer kaybetmesinin ve Bretton Woods sisteminin çöküşünün ardından, ödemeler dengesinde sorunlar yaşayan ülke sayısı önemli oranda artmıştır. Bu ekonomilere sürdürülebilir çözümler sunma adına IMF ve Dünya Bankası, borç alan ülkelerden stand-by anlaşmaları çerçevesinde belirlenen yapısal uyum programlarını uygulamalarını beklemişlerdir. Bu düzenlemeler uluslararası finansal kuruluşlara daha yakından bir denetim yapma rolü vermiş, bu durum IMF’nin 25 Mart 1985 tarihli kararı ile 112 U. Özdemir, 2013, s. 2. Aytaç Eker, “Küreselleşme Sürecinde Kamu Maliyesinde Yaşanan Dönüşüm”, (Der. Aytaç Eker ve Hayal Ayça Şimşek), Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde Yaşanan Dönüşüm, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Ankara, 2009, s. 3. 114 U. Bakkal ve N. Susam, 2011, s. 30. 115 A. Eker, 2009, s. 6. 116 a.g.e., s. 9. 117 a.g.e., s. 31. 113 44 kabul edilmiştir. Uluslararası finansal kuruluşlara, devletin ekonomik ve sosyal gelişmedeki etkisinin azaltılması ve hükümetlerin piyasa benzeri mekanizmalara göre işlemesini öne çıkaran Washington Uzlaşması rehberlik etmiştir. 118 Yaşanan sorunlara karşı düşük harcama ve düşük borçlanma yolu ile sıkı bir mali disiplin sağlanması, bu ülkeler için uluslararası finansal kuruluşlarca önerilen ortak bir reçete halini almıştır. Bu süreçte “bürokrasinin azaltılması, sosyal refah harcamalarındaki indirimler, kamu harcamalarındaki kısıtlamalar, kamu hizmetlerinde etkinliği sağlama ve ücret politikasına sınırlamalar getirmek” gibi mali disiplin araçları ön plana çıkmıştır. 119 En sade biçimde ekonomik kalkınmada devletten ziyade piyasanın rol alması olarak tanımlanabilecek bir uzlaşma olan “Washington Uzlaşması” adı altında benimsenen ve IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların düşüncelerini yansıtan neoliberal politikalar, 1980’li yıllardan itibaren yapısal uyum programları yolu ile gelişmekte olan ülkelerin reform süreçlerinin ilk aşamasını biçimlendirmeyi hedeflemiştir. 120 Türkiye’de de 1980 sonrası dönem “yapısal uyarlama” dönemi olarak adlandırılmakta olup, bu dönemde reformlar piyasanın ardından gelen minimal devlet, demokratikleşme, küreselleşme, özelleştirme ve yerelleşirme kavramları temelinde yürümüştür. 121 İlk kez 1980’li yılların başında Latin Amerika ülkelerinin borç krizinden kurtulmalarına yardımcı olmak amacıyla ortaya çıkan yapısal uyum programlarının temel amacı, ülkelerin dış borçlarını mali politika ve para politikası reformu yoluyla ödemelerine katkıda bulunmak olmuştur. Uyum programları, şu ortak amaçları içermektedir: Mali kemer sıkma politikası (kamu harcamalarının azaltılması) Devletin boyutunun ekonomideki küçültülmesi rolünün ve azaltılması devlet (kamu tarafından sektörünün işletilen genel sanayilerin özelleştirilmesi de dâhil olmak üzere) 118 U. Özdemir, 2013, s. 12. a.g.e., s. 11. 120 U. Bakkal ve N. Susam, 2011, s. 33. 121 Sabrina Kayıkçı, “Dünya Bankası’nın Yeni Kredi Verme Yöntemi: Ülke Destek Stratejisi ve Türkiye Uygulaması”, Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi, Ocak-Haziran 2004. 119 45 Para politikasında değişim (yüksek faiz oranları ve paranın değerinin düşürülmesi dâhil olmak üzere) Ticaretin serbestleşmesine yönelik önlemler (dış ticarette gümrük vergilerinin ve tarife dışı engellerin durdurulması) Yapısal uyum programlarının 122 temel hedefi devletin ödemeler dengesi sorunlarını, harcamaları azaltarak ve sermaye akışını arttırarak çözmesine yardımcı olmaktır. Açıkların azaltılmasında bu amaçlar temel makroekonomik ilkelerle uyumlu olsa da, bu tedbirlerin siyasi ve ekonomik sonuçları ciddi eleştirilere maruz kalmıştır. 123 İkinci Dünya Savaşı sonrasında kapitalist ekonomilerde yoğun biçimde uygulanan Keynesyen politikaların 1970’li yılların ortasında yaşanan krizlerin ardından yerini yeni sağ akımına bırakmasıyla, 1970’lerde iktisadi temelleri birinci petrol kriziyle atılan yeni küreselleşme sürecinin siyasi temellerini 1980’li yılların sonunda neoliberal yaklaşım oluşturmuştur. 124 Temelde ekonomik ve aynı zamanda sosyal, siyasi ve yönetsel alanları da kapsayan neoliberal yeniden yapılanma süreci, özellikle 1980’li yıllardan itibaren kendisini göstermiştir.125 1980’lerde piyasanın kaynak tahsisi için bir araç olduğu düşüncesi altın çağını yaşarken, aynı dönem iktidara gelen neoliberal liderler (özellikle Ronald Reagan, Margaret Thatcher ve Brian Mulroney), kamu sektörüne ve kamu çalışanlarına yönelik eleştirilerde bulunmuşlar ve sonuç olarak kamu bütçeleri büyük oranda kısılmıştır. 126 Devlet için biçilen rol ise, özel sektörü teşvik ederek piyasa mekanizması aracılığıyla ekonomik büyüme ve kalkınmayı sağlamak olmuştur. 127 Küreselleşmeyle birlikte mali krizlerin birden fazla ülkeyi etkileyebilecek hale gelmesiyle mali disiplin de küresel bir mesele haline gelmiş ve Sovyetler Yapısal uyum programlarından, son bölümde uluslararası kuruluşların kapitalist dünyasistemindeki rolünü vurgulamak amacıyla yeniden bahsedilecektir. 123 C. W. Kegley ve S. L. Blanton, 2014-2015, s. 324-325. 124 U. Bakkal ve N. Susam, 2011, s. 29. 125 V. Eren ve M. Eken, 2007, s. 178. 126 B. Guy Peters and Jon Pierre, “Introduction: The Role of Public Administration in Governing”, (Der. B. Guy Peters ve Jon Pierre), Handbook of Public Administration, Sage Publications, Los Angeles, 2009, s. 4. 127 C. C. Aktan, D.Dileyici ve A. Kesik, 2012. 122 46 Birliği’nin dağılması sonrasında ortaya çıkan yeni devletlerde öngörülen piyasa ekonomisine geçiş sürecinde, özelleştirme başta olmak üzere pek çok yeni fikir akımı bu ülkelerde etkisini göstermiştir. 128 Değişim veya yeniden yapılanma baskısı ile karşılaşan devletler için, özel sektör ve diğer kuruluşlarla uzmanlığın birleştirilmesi hedeflenmiş ve Seriye Sezen’e göre bu süreçte devletin temel işlevi piyasa mekanizmasının işleyişinin güvence altına alınması olarak değerlendirilmeye başlanmıştır. 129 Neoliberal anlayış doğrultusunda, piyasa hareket noktası olarak kabul edilmiş ve devletin, üstlendiği ekonomik ve toplumsal işlevlerinden çekilmesi ve kamusal faaliyetlerin özelleştirilmesiyle küçültülmesi öngörülmüştür. Ekonomik, toplumsal, siyasi, teknolojik ve bilimsel gelişmeler, her alanda olduğu gibi kamu yönetimi alanında da verimliliği ön plana çıkarmıştır. 130 “Kamu yararı”nı sağlama işlevi de sivil toplum kuruluşlarına bırakılmıştır. 131 Bu dönemde öncelikle ekonomik faaliyetlerden başlayarak sosyal hizmetleri de kapsayacak biçimde devletin küçültülmesi söz konusu olmuştur. 132 Ancak bu dönem sonrasında dahi ekonomiye devlet müdahalesinin kapısı tamamen kapatılmamıştır. 1990’larda piyasa ve özel sektörün tek başına kalkınmayı hızlandıramayacağı ve eşitsizliği ortadan kaldırmadığı görüldüğünde “düzenleyici bir devlet”e ihtiyaç duyulmuştur. 133 Neoliberalizmin karşı karşıya kaldığı meşruiyet sorunu sebebiyle “düzenleyici devlet” modeline uygun ve demokratikleşme ile gerekçelendirilen bir kamu yönetimi reform paketi gündeme gelmiştir. 134 Küresel çağın “düzenleyici devlet” anlayışı devletin, piyasanın yapmak istemediğini piyasacı bir anlayışla yapması yönündedir. 135 1990’lı yılların sonu Post-Washington Uzlaşması ve düzenleyici neoliberalizm dönemi olarak, uluslararası kuruluşların da politika 128 a.g.e., s. 8. Seriye Sezen, “The Impact of Globalization on theOrganization of Public Administration: Turkish Case”, TurkishPublic Administration Annual, Cilt: 2728, 2001, s. 3-26. 130 V. Eren ve M. Eken, 2007, s. 177. 131 Y. Edis Şahin, 2007, s. 57. 132 V. Eren ve M. Eken, 2007, s. 179. 133 U. Özdemir, 2013, s. 71. 134 Faruk Ataay, “Neoliberalizm, Kamu Yönetimi ve Demokrasi”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Kamu Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara, 2007. 135 Seriye Sezen, “Kamu Yönetimi Reformları: Küresel Bir Düzenleme mi?”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 42, Sayı:1, Mart 2009, s. 36. 129 47 yaklaşımlarında değişime yol açmıştır. Dengeli büyümeyi teşvik etmek için sağlam bir yönetişim ve güçlü düzenleyici tedbirler elzem olarak görülmeye başlanmıştır. 136 Bir özne olarak devletin rolüne yönelik artan vurgu uluslararası kuruluş çalışmalarında geniş yankı bulmuştur. 1997 yılında Dünya Bankası tarafından yayımlanan “Dünya Kalkınma Raporu: Değişen Bir Dünyada Devlet” adlı rapor, devletin kurumsal kapasitesinin güçlendirilmesine vurgu yapmakta ve devlet kapasitesinin, devletin ortak eylemleri topluma en az maliyetle yürütme kabiliyetine işaret ettiğini belirtmektedir. Rapor kapasite kavramının yalnızca devlet yetkililerinin idari ve teknik kapasitesini değil, siyasetçilere ve kamu çalışanlarına ortak çıkara yönelik hareket edebilmek için esneklik, kurallar ve kısıtlamalar sunan kurumsal mekanizmaları da kapsadığını belirtmektedir. 137 Bunun da ötesinde günümüzde yönetme eyleminin ulus devletle sınırlı olmadığı ve devletin rolüne özel sektör, sivil toplum ve yarı özerk kamu kuruluşlarının da ortak olduğu “yönetişim” anlayışına geçişten söz edildiği bilinmektedir. 138 2.2. YENİ KAMU İŞLETMECİLİĞİ VE YÖNETİŞİM Bir önceki kısımda sunulduğu üzere devletin toplumu ve ekonomiyi yönetme eyleminin kapsamı ve niteliği, edinilen tecrübeler doğrultusunda değişimlere şahit olmuştur. Bu kısımda, özellikle 1980’lerden beri kamu yönetimini etkisi altına alan yaklaşımlar ve uygulamalar sunulacaktır. Ancak bu konuya geçilmeden önce, kavramlara yönelik bir açıklama yapılması faydalı olacaktır. Kamu yönetimi; hem “publicadministration” hem de 136 U. Özdemir, 2013, s. 12. Dünya Bankası, World Development Report: The State in a Changing World,1997, s. 77, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2013/02/28/000425962_20130 228154147/Rendered/PDF/173000REPLACEMENT0WDR01997.pdf (10.05.2016) 138 V. Eren ve M. Eken, 200, s. 179. 137 48 “public management” kavramlarının Türkçe karşılığı olarak kullanılabilmektedir. Aslında “public administration” dendiğinde, “kamu idaresi” kavramının kullanılmasının daha doğru olduğu düşünülmektedir. Fakat yaygın kullanımda, kamu yönetimi “public administration” kavramının karşılığı olmaktadır. Bu sebeple “public management” kavramının Türkçe’deki karşılığı “kamu yönetimi” iken, “kamu yönetimi” “public administration” kavramına denk gelecek şekilde kullanıldığından “public management” kavramının “kamu işletmeciliği” olarak kullanılması daha ayırt edici olmaktadır. Bir bütün olarak düşünüldüğünde, hem “kamu işletmeciliği”, hem de ilerleyen satırlarda yer verilecek olan “yeni kamu işletmeciliği” okulu, kamu yönetimini (public administration) anlamaya çalışan yaklaşımlar olarak karşımıza çıkmaktadır. Tezde yaygın kullanımla da uyumlu olarak “kamu yönetimi” kavramı İngilizce’de “public management” ifadesine değil, “public administration” ifadesine karşılık gelecek biçimde kullanılmıştır. Uluslararası kuruluşların yaklaşımı anlatılırken yine kamu yönetimi kavramı kullanılacaktır; ancak bu kavramın bu kuruluşların yaklaşımında “public management” ifadesine karşılık geldiği belirtilmelidir. 2.2.1. Kamu Yönetimi Nedir? Kamu yönetimi, toplumu yönetme sürecinde merkezi konuma sahiptir.139 Devletin rolünü belirlemeye yönelik çabaların kamu yönetiminin sınırları üzerinde yansıma bulması, bunun bir göstergesi niteliğindedir. Kamu sektörünün rolü ve verimliliği, ekonominin genel verimliliği açısından oldukça önemli bir unsurdur ve hem ekonominin hem de toplumun tüm yönlerini etkilemektedir. Verimsizliğin daha yüksek vergilerle finanse edilmesi gerektiğinden, bu da son kertede tüm toplum tarafından üstlenilen bir durum olmaktadır. Kamu sektörü ekonomik verimlilik kadar teknolojik ve kurumsal yeniliğin düzeyi; yapısal uyumun yönü ve 139 B. G. Peters and J. Pierre,2009, s. 8. 49 hızı; ve çevre gibi fiyatı olmayan kaynakların kullanıcılara olan maliyetini de etkilemektedir. 140 Kamu yönetimi bir akademik disiplin ve uygulama alanı olarak kamusal kurumlar, süreçler ve kamu politikalarının uygulanmasına odaklanır. 141 Kamu yönetimi tanımlamaları arasında en sık kullanılan kavramlar, “kamusal işlerin görülmesi, kamusal gereksinimlerin karşılanması, kamusal politikaların oluşturulması”dır. 142 Aykut Polatoğlu, kamu yönetimini kamu politikasının uygulanmasında kamu kuruluşlarının yönetilmesi olarak tanımlamaktadır. 143 Kamu yönetiminin temel faaliyeti kanunların uygulanmasıdır. 144 Kanunların uygulanması kapsamında kamu yönetimi, vatandaşlar ve devlet arasındaki en önemli iletişim noktasıdır. Çünkü ortalama bir vatandaş seçilmiş temsilcilerden çok postacı, vergi toplayıcı ve polis ile karşılaşmakta, bu kapsamda kamunun alt kademe çalışanları uygulamanın nasıl olacağına ve devletten kimin ne alacağına dair inisiyatif bulundurmaktadır. 145 Kanunların uygulanması kamu yönetiminin temel faaliyeti olsa da, kamu kurumlarında gerçekleştirilen başka önemli faaliyetler de bulunmaktadır. Bunlardan birisi politika oluşturma sürecidir. Yasama organı tarafından çıkarılan kanunlar sıklıkla genel nitelikli olduğundan, kanunların ikincil mevzuat yoluyla içeriğinin uygulamaya yönelik olaraknetleştirilmesi bürokrasi tarafından yürütülmektedir. 146 Bir diğer faaliyet ise, kamu idarecilerinin siyasetçilere danışmanlık etme yoluyla politikaları etkilemesidir. 147 Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner tarafından da belirtildiği üzere, kamu yönetimi hem akademik bir disiplin hem de sistem olarak önemli bir değişim 140 OECD, Serving the Economy Better, 1991, s. 7, http://www.oecd.org/internet/public-innovation/2394425.pdf (06.05.2016) 141 Y. Edis Şahin, 2007, s. 50. 142 a.g.e., s. 57. 143 Aykut Polatoğlu, Introduction to Public Administration, The Case of Turkey, Middle East Technical University, Ankara, 2000, s. 45. 144 B. G. Peters and J. Pierre, 2009, s. 1. 145 a.g.e., s. 2. 146 a.g.e., s. 1. 147 a.g.e., s. 2. 50 sürecinden geçmektedir. Değişimin içeriği ülkeden ülkeye farklı olmakla birlikte, bazı genel ve ortak özellikler saptanabilmektedir. Son otuz yıldır yaşanan değişim sürecinde, kamu yönetiminin ilgi alanları işletme mantığı ile yeniden belirlenmektedir. 148 Dolayısıyla kamu yönetiminin geleneksel unsurlarından bazıları önemli dönüşümlere uğramıştır. Son dönemlerde gerçekleşen kamu sektörü reformu kamu idarecisinin rolünü “yönetici” olarak betimlemekte ve özel sektördekine benzer yönetsel araçlar kullanmanın önemine vurgu yapmaktadır. Diğer dönüşüm unsuru ise kamu hizmetlerinin sunumunda devlet ve toplum arasındaki bağın artmasına yönelik olmuştur. Devlet, politikaları yürütmede artık özerk bir aktör olarak değil, sıklıkla özel sektör ve/veya üçüncü bir sektöre dayanarak amaçlarına ulaşmaktadır. Devlet-toplum arasındaki bağ, etkinlik ve meşruiyete katkıda bulunsa da; bu durum devleti denetim ve hesap verebilirlik sorunları ile de karşı karşıya bırakmaktadır. Çünkü kamu idarecilerinin, amaçlara ulaşmak için doğrudan yetkiye dayanmak yerine sözleşmeler gibi araçlar yoluyla pazarlık etmede ve yönetmede daha becerili hale gelmeleri gerekmektedir. 149 Son dönemlerde, kamu yönetiminin geleneksel hiyerarşik yapısı da yaklaşım değişikliğine şahit olmaktadır. Birçok ülkede kamu bürokrasisinin kurumsal şekli, bu kurumların temel rolünün kanunların uygulanması olduğu bir zamanda oluşturulmuştur. Kamu hizmetlerinin ölçeği ise günümüzdeki şekliyle büyük oranda yirminci yüzyılın ikinci yarısında ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla hiyerarşi; genellik, hesap verebilirlik ve öngörülebilirlik gibi değerlerin elzem olduğu kanunların uygulanma süreci için verimli bir araç olduğundan, tercih edilen kurumsal model olmuştur. Kamu hizmetlerinde başlangıçta gerçekleşen genişleme, kamu bürokrasisinin hiyerarşik yapısını çok fazla sorgulamamıştır. Çünkü kamu bürokrasisi ve hizmet kullanıcılar arasındaki ilişki sınırlı ve tek yönlü olduğundan, hiyerarşiler geçerli bir model sunmaktaydı. Ancak 1980’ler ve 1990’larda kamu sektörüne yöneltilen eleştiriler, bu hiyerarşik yapı için tehdit oluşturmuştur. Hiyerarşi eleştirisi, kamu kurumlarının hiyerarşik doğasının yerini düz ve esnek bir yapının alması gerektiği ve böylece meşruiyet ve verimsizlik Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner, “Önsöz”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Kamu Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara, 2007. 149 B. G. Peters and J. Pierre, 2009, s. 4. 148 51 sorunlarının ön cephede çalışanlara daha fazla özerklik sağlanmasıyla aşılacağı inancına dayanmaktadır. Hiyerarşiler geniş bütçe kısıntıları sebebiyle hem içeriden, hem de daha fazla esneklik talep eden hizmet kullanıcılardan gelen meydan okuma karşısında dayanıklı olamamış ve 1990’ların idari reformlarının önemli meselelerinden biri haline gelmiştir. 150Günümüzde bürokrasinin merkezileşme derecesi ülkeden ülkeye değişse de, kamu sektöründe yaşanan değişimle birlikte hemen hemen birçok ülkede geçmişe oranla merkezde çok daha az güç bulunmaktadır. 151 Bu çerçevede kamu yönetiminin geleneksel niteliklerinin, işletmeciliğin ve yönetişimci mekanizmaların etkisi altına girdiği görülmektedir. Bir önceki kısımda anlatılmaya çalışıldığı üzere, bu eğilimi refah devleti uygulamalarına yönelik tepkilerle açıklamak gereklidir. Çünkü bu uygulamaların kamu maliyesine ve vergi ödeyenlere getirdiği yük, refah devletinin yeniden düşünülmesine yol açmıştır. Kamu-özel sektör benzeşmesine gidilmesi de bu kapsamda bir alternatif sunmuş, ABD gibi gelişmiş ülkeler bu yöne gidilmesine öncülük etmiştir.Bu anlayış, devlet piyasa ilkeleri doğrultusunda hareket ettiğinde işini çok daha iyi yapacağı ve bu ilkelerin devlette verimliliği arttırarak kamu programlarının vergi ödeyenlere olan maliyetini düşürebileceği varsayımına dayanmaktadır. 152 Bugün gelişmiş ülkelerden gelişmekte olan ülkelere, az gelişmişler dünyasından geçiş ülkelerine kadar birçok yerde ulusal sistemler kamu yönetimi reformuna tabi tutulmaktadır. Üstelik reform gündemi ülkeler arasında benzerlikler taşımakta; çünkü yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımları bu gündemi etkilemektedir. İzleyen satırlarda bu yaklaşımlardan bahsedilecek ve sonrasında eleştirileri sunulacaktır. 150 a.g.e.,s. 6. a.g.e., s. 4. 152 B. G. Peters and J. Pierre, 2009, s. 6. 151 52 2.2.2. Yeni Kamu İşletmeciliği Yeni kamu işletmeciliği (new public management) yaklaşımına geçmeden önce kamu işletmeciliği (public management) okulunun gelişimine bakılırsa; Yılmaz Üstüner, “kamu işletmeciliği”ni kamu yönetimi disiplini içerisinde yönetim-işletmecilik ayrışmasına eklenen üçüncü bir yol olarak betimlemektedir. Üstüner “kamu işletmeciliği” yaklaşımını kamu yönetimi kuramı içerisinde, oluşumu 1970’li yılların sonları ve 1980’li yılların başlarına kadar götürülebilecek bir yaklaşım olarak değerlendirmektedir. 153 Kamu işletmeciliği; kamu sektörü ve özel sektör arasında karşılaştırma denemelerine sahne olmuş, iki kesimin farklılıkları ve benzerlikleri tartışılmış ve bu konuda farklı görüşler öne sürülmüştür. 154 İşletme yönetiminin kimi araçlarından faydalanarak başlayan bu süreçte, işletme disiplininden gelen bazı yöntemler sosyal devletin kamu hizmeti ve kamu yararı amaçlarına hizmet etmesi için kullanılmıştı. Ancak neoliberal yeniden yapılanma sürecinde kamu yönetimi, piyasa koşullarında bir işletme gibi kâr odaklı çalışarak faaliyetlerinde kâr etmeyi kamu yararının üstünde tutacak şekilde tanımlanmaya başlanmıştır. Bu çerçevede devleti küçültme çabaları “kamu işletmeciliği” anlayışıyla simgelenmiştir. 155 Kamu yönetiminin işletmeleştirilmesinin olumsuz etkileri 1980’lerin sonuna doğru kendisini göstermiş, özelleştirmelerin getirdiği güven sorunu ve sosyal devlet paradigmasının yerine yeni bir yaklaşım koyulamaması neoliberal politikaların meşruiyetini sorguladığında, Osborne ve Gaebler tarafından “Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector” isimli kitap ile ortaya atılan “girişimci hükümet” modeli 1980’lerin özelleştirme, işletmeleştirme ve toplam kalite yönetimi kavramlarını bir devlet felsefesi haline getirerek meşruiyet krizini “toplulukların sahiplendiği hükümet Yılmaz Üstüner, “Kamu Yönetimi Kuramı ve Kamu İşletmeciliği Okulu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 33, Sayı: 3, 2000, s. 16. 154 Y. Edis Şahin, 2007, s. 54. 155 a.g.e., s. 54. 153 53 kimliği” ile aşmaya çabalamıştır. Bu model, berbaberinde yeni kamu işletmeciliği anlayışını getirmiştir. 156 Liberal anlayış devlet müdahalesini bir tehdit olarak görüp, bürokrasinin nesnelliği ve işletmecilik temelli verimlilik gerekçeleriyle yönetim-siyaset ayrımını savunmaktaydı. 157 Benzer şekilde küreselleşme sürecinde ön plana çıkan neoliberal anlayış devletin piyasa mekanizmalarına bağlı bir işletme gibi yönetilmesini savunmaktadır. 158 Bu dönemde kamu yönetiminin amaçları işletme yönetiminin amaçları ile özdeşleştirilmiştir. 159 Bu anlayışa göre kamu yönetimi toplumsal faydayı ekonomik maliyetin üzerinde tutma ilkesini bırakarak, piyasa koşullarında maliyet etkinliğine ve verimliliğe odaklanan bir işletmeye dönüşmüştür. Bu sürecin bir sonucu olarak işletme yönetiminin konuları olan verimlilik, etkinlik, performans değerlendirmeleri, düzenleyici etki analizi ve stratejik planlama gibi birçok konu kamu yönetimi disiplininin konusu olmuştur. 160 Kuramsal olarak kamu yönetimi alanında 1990’ların başından itibaren “yeni kamu işletmeciği”yle etkisini gösteren bu yaklaşım, devlet ve toplum arasındaki dengeyi özel sektöre doğru genişletmeyi amaçlamakta ve neoliberal politikalar özelleştirme, piyasalaştırma ve performansa dayalı mekanizmalar yoluyla somutlaşmaktadır. 161 Bu süreç sosyal devlet döneminde işletme yönetiminin bazı araçlarından yararlanmak şeklinde başlasa da, küreselleşme ile birlikte işletme yönetiminin amaçlarını benimseyen yeni kamu işletmeciliği ana akım olarak benimsenmiştir. 162 Yılmaz Üstüner, yeni kamu işletmeciliğinin İngiltere kökenli bir yaklaşım olsa da bu ülke ile sınırlı olmadığını ve 1980’li yılların sonu ve 1990’lı yılların 156 a.g.e., s. 55. Hasan Engin Şener, “Kamu Yönetiminde Postmodernizm”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Kamu Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara, 2007, s. 35 158 V. Eren ve M. Eken, 2007, s. 179. 159 Y. Edis Şahin, 2007, s. 49. 160 a.g.e.,s. 53. 161 V. Eren ve M. Eken, 2007, s. 179. 162 Y. Edis Şahin, 2007, s. 54. 157 54 başlarından günümüze dek birçok ülkede bu akımın kamu yönetimi pratiğinde reform hareketleri ile birlikte geliştiğini belirtmektedir. Üstüner, yeni kamu işletmeciliğinin bu bağlamda ilk kullanıldığı yerlerin OECD raporları ile o dönemde Londra Üniversitesinde profesör olan Christopher Hood’un çalışmaları olduğunu eklemektedir. 163 Hood, yeni kamu işletmeciliğinin doğuşunun iki grup gelişmenin sonucu olduğunu savunmaktadır. İlk olarak “yeni kurumsal ekonomi” adı verilen ve içinde “kamu tercihi” (public choice) gibi iktisat kuramlarının bulunduğu bürokrasi yaklaşımında yaşanan gelişmelerden bahsedilmektedir. Bu yaklaşımın rekabete dayalı biçimde “müşteri”lerin tercih özgürlüğüne sahip olduğu şeffaf ve inisiyatif alan bir bürokrasi oluşturulması yolunda bir “bürokratik reform”u beraberinde getirdiği belirtilmektedir. İkinci olarak ise kamu yönetiminde uluslararası düzeyde yaygınlaşan “işletmecilik” ve “profesyonel işletmecilik” (managerialism) anlayışından bahsedilmekte ve profesyonel işletmeciliğin yeni kamu işletmeciliğinin önemli yapıtaşlarından birisi olduğu ifade edilmektedir. 164Üstüner, bahsedilen gelişmelerin ilkinin aslında yeni sağ hareketini tanımladığını belirtmektedir. 165 Yeni kamu işletmeciliğinin temelleri Birleşik Krallık Başbakanı Thatcher, ABD Başkanı Reagan ve Yeni Zelanda’nın İşçi Hükümeti (1984) ile bağdaştırılmıştır. 1960’lı yıllarda ve 1970’li yılların başında ABD ve Birleşik Krallık’ta yaygın olan “planlama” yaklaşımını olumlu görmeyen Thatcher, Reagan ve bu liderlerin danışmanları, bunun yerine daha “işletme benzeri” bir yaklaşımın taraftarı olmuşlardır. Zamanla bu genel tutum kamu yönetimi reformu için belirgin birtakım kurallara dönüşmüştür. 1990’lı yılların başında artık birçok yorumcu, en azından İngilizce konuşan (Anglophone) dünya için, yalnızca tek bir yön olduğuna inanmış görünmekteydi. Uluslararası kuruluşların da desteklediği 163 a.g.e., s. 20. Christopher Hood, 1991, “A Public Management for All Seasons”dan aktaran, Yılmaz Üstüner, “Kamu Yönetimi Kuramı ve Kamu İşletmeciliği Okulu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 33, Sayı: 3, 2000, s. 21. 165 Y. Üstüner, 2000, s. 21. 164 55 bu yön daha sonra yeni kamu işletmeciliği olarak adlandırılmış, hem ABD hem de Birleşik Krallık kamu sektöründeki bu değişimin öncüleri olmuştur. OECD Kamu Yönetimi Komitesi de gelişmiş dünyanın birçok ülkesinin aynı yönde yürüdüğünü yayınlarıyla ilan etmeye başlamıştır. Bu akım performans yönetimini geliştirmeyi, kamu sektörüne daha fazla rekabet getirilmesini, vatandaşlara kalite ve tercih sunulmasını ve merkezin operasyonel rolünden çok stratejik rolünü güçlendirmeyi beraberinde getirmiştir. Bugün dünyanın tümü aynı yolu takip etmiyor olsa da, yeni kamu işletmeciliği fikirleri hızla yayılmakta ve modernleşmeye giden en çarpıcı yol olarak görülmektedir. 166 Barzelay yeni kamu işletmeciliğinin; dikkatlice belirlenmiş rollere, kurallara ve prosedürlere bağlılığı, sıkı bir mali kontrolü ve merkezi gözetimi içeren “bürokratik paradigma”nın, daha müşteri odaklı ve hizmet odaklı bir sistem ile yer değiştirmesini savunduğunu belirtmektedir. 167Bu anlayış, devlet piyasa ilkeleri doğrultusunda hareket ettiğinde işini çok daha iyi yapacağı ve bu ilkelerin devlette verimliliği arttırarak kamu programlarının vergi ödeyenlere olan maliyetini düşürebileceği varsayımına dayanmaktadır. 168 1980’lerin sonu ve 1990’larda Batı Avrupa’da gerçekleşen idari reformların birçoğunda kamu sektörünün meşruiyetinin yeniden tasdik edilmesinin, kamunun, hizmetleri özel kuruluşlara benzer şekilde bireysel müşterinin ihtiyaç ve beklentileri ile uyumlu şekilde sunmasıyla başarılabileceği fikri ağırlık kazanmıştır. Buradaki strateji, kamu kurumlarının meşruiyetinin evrensellik ve eşitlik gibi geleneksel değerlere daha az, performans ve hizmet sunumuna ise daha çok dayanması gibi görünmektedir. Haliyle reform, kamu sektörü ile “müşteri” olarak görülen vatandaş arasındaki ilişkiyi değiştirme, aralarındaki yakınlığı arttırma, daha az resmi ve daha hizmet odaklı bir iletişim oluşturmayı hedeflemiştir. Dolayısıyla yaklaşık son yirmi yılda 166 Christopher Pollitt ve Sorin Dan, “TheImpact of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis”, December 2011, s. 4-5. 167 Michael Barzelay, 1992, Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing Governmentdan aktaran Leslie A. Pal, “Inversions without End: The OECD and Global Public Management Reform”, (Der. Rianne Mahon ve Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver, 2008. 168 B. G. Petersand J. Pierre, 2009, s. 6. 56 kamu sektörü reformu devleti daha etkili, ekonomik ve verimli hale dönüştürme amacını gütmüş, iyi bir örnek olarak piyasaya çokça referans verilir olmuştur. 169 Yeni kamu işletmeciliğini tanımlamaya ve nasıl değiştiğini göstermeye adanmış çok geniş bir literatür bulunmaktadır. 170 Yeni kamu işletmeciliği iki seviyeli bir fenomen olarak ele alınabilir: Daha üst seviyede yeni kamu işletmeciliği; kamu sektörünün işletme kavramları, teknikleri ve değerleri yoluyla geliştirilebileceği bir genel teori/doktrin olarak tanımlanmaktadır. Daha yaygın tanımı ise, yeni kamu işletmeciliğinin belirli kavram ve pratikleri içerdiğidir. Bu kavram ve pratikler şunlardır: “Performans”a daha fazla vurgu yapılması (özellikle çıktıların ölçülmesi yolu ile) Büyük ve çok fonksiyonlu yapılardan ziyade zayıf, düz, küçük, uzmanlaşmış ve bölümlere ayrılmış kurumsal formların tercih edilmesi Temel koordinasyon aracı olarak hiyerarşik ilişkilerin yerine sözleşmelerin yayılması Rekabetçi ihale, performansa dayalı ödeme ve kullanıcı seçimine dayalı mekanizmalar gibi piyasa tarzında araçların kullanılması Hizmet kullanıcılarına müşteriler olarak davranılmasına vurgu yapılması ve kalite geliştirme tekniklerinin uygulanması 171 Yeni kamu işletmeciliği yanlısı literatürde, “işletme yöntemleri”nin uygulanmasının daha ucuz, daha etkili ve “müşteri”lerine daha duyarlı bir kamu sektörüne yol açacağı varsayılmaktadır. 172 Keating, modern yönetim tekniklerini ekonomi mantığı ile temel kamu hizmeti değerlerini koruyarak birleştirmeye çalışan bu yeni paradigmanın, “paranın karşılığı” (valueformoney) yönünden 169 a.g.e., s. 5. Piyasa-merkezli bir kamu yönetimi oluşturma çabasını simgeleyen yaklaşım literatürde sıklıkla yeni kamu işletmeciliği olarak anılsa da, bu model farklı yazarlarca farklı isimlerle de anılmaktadır. Örnek olarak Barzelay’ın “post-bürokratik paradigma”sı verilebilir. 171 C. Pollitt ve S. Dan, 2010, s. 5-6. 172 a.g.e., s. 8. 170 57 sonuçları vurguladığını belirtmekte ve buna amaçlarla yürütülen bir yönetim; piyasaların ve piyasa tipi mekanizmaların kullanılması; rekabet ve tercih; otorite, sorumluluk ve hesap verebilirliğin eşleştirilmesi yoluyla personele yetki verilerekerişileceğini ifade etmektedir. Keating, hiyerarşik karar alma ve kontrole odaklanarak genellikle süreç ve kurallarla yürütülen eski paradigma yerine yeni kamu işletmeciliğinin; etkinlik, verimlilik ve hizmet kalitesi yönünden sonuçlara odaklanma, kaynak tahsisine yönelik kararların ve hizmet sunumunun hizmet noktasına daha çok yakınlaştırılması amacıyla yetki ve sorumluluğu daha iyi eşleştiren adem-i merkezi bir yönetim ortamı, kamu kuruluşlarının ve hükümet dışı kuruluşların içerisinde ve bu kuruluşlar arasında rekabetçi ortamlar oluşturarak daha fazla müşteri odaklılık ve müşteri tercihi sağlama, kullanıcı ücreti, makbuz ve mülkiyet haklarının satışı gibi piyasa tipi araçların kullanılması da dahil olmak üzere kamu düzenlemelerini yönlendirecek daha etkin maliyetli alternatifler keşfetme esnekliği, belirli bir kurallar dizisine uymak yerine, sonuçlar için hesap verebilirlik ve bununla bağlantılı olarak riskten kaçınmadan risk yönetimine geçiş ile tanımlandığını belirtmektedir. Yeni kamu işletmeciliğinin kuramsal temellerine bakıldığında, yaklaşımın 1980’lerden beri ekonomik teoriler arasında değişen güç dengesi ile ilgili olduğunu ve geleneksel kamu yönetimi teorilerine bir tepki olduğu belirtilebilir.173 İkinci Dünya Savaşı sonrasında hüküm süren Keynesyen ekonomi 1980’lerde etkisini yitirmiş, sonuç olarak neoliberalizm olarak adlandırılan üç alternatif parasalcılık, arz yanlı iktisat ve kamu tercihi teorileri - ön plana çıkmıştır. Keating yönetim ortamında yaşanan değişikliklerin, 1980’li yıllardan beri ekonomik 173 J. de Vries, 2010, s. 2-3. 58 kalkınma stratejilerinde yer bulan arz yanlı iktisata yönelik bir vurguyu yansıttığını ifade etmektedir. 174 Yeni kamu işletmeciliği fikirlerinin temel taşıyıcılarının neoliberal teorisyenler olduğu düşünülmüştür, ancak akademik fikirlerin tek başına bu kadar uzağa ve hızlı yayılması güçlü bir destek olmadan olası görünmemektedir. Yönetim danışmanlıkları da diğer bir ihtimaldir, ancak siyasetçilerin de bu fikirlerin hem “alıcısı”, ve sonrasında da “dağıtımcısı” olduğu aşikârdır. Yeni kamu işletmeciliğinin pratik özellikleri bir kenara bırakılırsa, yaklaşımın sonuçlarla, araçlarla, tekniklerle ve gözlemlenebilen performansla ilgili bir konu olmaktan ziyade, değerler ve fikirlerle ilgili olduğu söylenebilir. Bu açıklama Thatcher ve Reagan gibi liderlere tam anlamıyla uymaktadır. Yeni kamu işletmeciliğinin temelde sembolik özelliklerinden dolayı kabul edildiğini söylemek mümkündür. Yeni kamu işletmeciliği modernleşmeyi ve bürokrasi karşıtı ve popülist bir tutumu sembolize etmektedir. Bu kapsamda yeni kamu işletmeciliği siyasi liderler tarafından kısa vadede aktif ve reformist bir hükümetin kanıtı olarak kullanılabileceği gibi, modernleşmecilerin bürokraside statü ve etki kazanmak için kendilerini tanımladığı bir sembol de olabilir. Burada bahsedilen durum Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine uyabilmektedir. Yeni kamu işletmeciliği bazı ülkelere diğer ülkeler veya kurumlar tarafından (özellikle yeni kamu işletmeciliği hayranlarından olan Avustralya, Yeni Zelanda, Birleşik Krallık ve ABD gibi ülkelerle OECD, SIGMA, Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar) kabul ettirilmektedir. Dolayısıyla reformlar her zaman özgür şekilde seçilmemektedir. Reformlar bazen tavsiye edilebilmekte, talep edilebilmekte ve hatta bazı ülkeler için (Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri, gelişmekte olan ülkeler) gerekli olabilmektedir. 2011 yılında derinleşen Avro Bölgesi mali krizi bu durumun örneklerine yol açmış gibi görünmektedir. Peki reformların isteksiz ülkelerce gerçekleştirilmesi için hangi teşvikler sunulmaktadır? Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri için şu iki sürecin birlikte 174 Michael Keating, “Public Management Reform andEconomicandSocial Development”, OECD Journal of Budgeting, 2001, s. 145-146. 59 hareket ettiği söylenebilir: Dünya Bankası ve Avrupa Komisyonu’ndan yardım almak ve AB genişlemesi öncesinde AB kulübünün gerekliliklerini yerine getirerek üye olabilmek. Üye olduktan sonra birçok Merkezi ve Doğu Avrupa ülkesi kamu yönetimi reform programlarını gevşetmiş görünmektedir. 175 Tüm bu açıklamalar ışığında, yeni kamu işletmeciliğinin gelişmesinde özellikle gelişmiş ülkelerin rolünün bulunduğu görülmektedir. Birleşik Krallık ve Yeni Zelanda gibi ülkelerde devlet özel sektöre benzer şekilde yönetilmeye başlanmış, ancak yeni kamu işletmeciliği gelişmiş ülkelerle kısıtlı kalmamıştır. Gelişmekte olan ülkelerde özellikle uluslararası kuruluşların etkisiyle yeni kamu işletmeciliği ile özdeşleştirilen uygulamalar yaygınlık kazanmaya başlamıştır. Bu gelişmelerden son bölümde bahsedilecek olup, izleyen satırlarda kamu yönetimi anlayışını şekillendirmede 1990’lı yıllarda yeni kamu işletmeciliğinin ardından önem kazanan “yönetişim” yaklaşımı anlatılacaktır. Yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim arasındaki ilişki oldukça tartışılan bir husus olmuştur. 176 1990’ların başlarında ABD’de yönetişim söylemine neden olan reformlar, hükümet performansının geliştirilmesiyle ilgili kanunların kabul edilmesini kapsamıştır. Ancak uluslararası düzeyde bu konular birçok ülkede yeni kamu işletmeciliği başlığı altında ifade bulmuştur. 177İki kavramı birbirinin yerine kullanan yazarlar olmakla birlikte, akademisyenlerin çoğu iki kavramı ayrı kullanma eğilimindedirler. 2.2.3. Yönetişim 1980’lerde yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı kamu yönetimi literatürünüve pratiğini etkisi altına almış,1990’larda ise devletin rolünü ikrar eden “yönetişim” kavramı gündeme gelmiştir. 178 Fakat yönetişim kavramı yalnızca kamu yönetimi alanını anlamaya yarayan bir yaklaşım olarak değil, Uluslararası İlişkiler de dâhil 175 C. Pollitt ve S. Dan, 2010, s. 56-57. U. Özdemir, 2013, s. 67. 177 Laurence E. Lynn, Jr, “Public Management”, (Der. B. Guy Peters and Jon Pierre), The Handbook of Public Administration, Sage Publications, London, 2007, s. 13-23. 178 U. Özdemir, 2013, s. 71. 176 60 olmak üzere farklı alanlarda karşılaşılan yönetme biçimlerini anlamlandırmak için kullanılmıştır. Bu bakımdan yönetişim kavramının, yeni kamu işletmeciliğinden daha geniş bir uygulama alanı bulduğu söylenebilir. Yönetişim kavramının değerlendirilebileceği farklı söylemler bulunmaktadır. Kavram ilk olarak yeni bir rejim çeşidi ve yeni politikaların sonucu olarak tanımlanabilir. İkinci olarak yönetişim, birçok OECD ülkesinde gerçekleşen kamu yönetimi reformları için genel bir kavram olarak değerlendirilebilir. Üçüncü olarak ise yönetişim, özellikle 1980’lerin sonundan beri küreselleşmenin bir sonucu olarak yaşanan değişim sürecine bir çözüm olarak uluslararası sistemi anlamak için kullanılmaktadır. Dördüncü olarak kavramın kurumsal ekonomi ve kurumsal siyaset bilimi söylemlerinde merkezi öneme sahip olduğu görülmektedir. Son olarak ise yönetişim, kalkınma politikalarının oldukça belirgin bir unsuru olarak değerlendirilmektedir. 179 İkinci Dünya Savaşı sonrasındaki yönetişim gündemi, şu gelişmelerle şekillenmiştir: 1945 sonrasındaki 15 yıllık dönem, temelde Batı Avrupa’nın yeniden inşası ile geçmiştir. Bu süreç esasen altyapı ve sanayi ile ilgili olsa da devletlerin, idari sistemlerin ve temel politikaların ticaret ve ortak pazar çerçevesinde yeniden yapılandırılmasını da içermiştir. Soğuk Savaş, bu yeniden inşa süreci ile kesişmiş fakat onun ötesine geçen bir dönemi kapsamıştır. Bu dönemde yönetişim; bir “sistemler çatışması” ve “demokrasi” açısından betimlenmiştir. Hem Batı hem de Sovyetler Birliği, her açıdan ekonomik ve yönetişim sistemlerinin üstünlüğünü göstermeye çalışmışlardır. Bu sistemler çatışması 1980’lerde Batının kendi içerisinde yaşanmış; Yeni Zelanda (Başbakan Lange), Birleşik Krallık (Başbakan Thatcher) ve ABD’de (Başkan Reagan) muhafazakâr hükümetler sol eğilimli ve sosyalizm benzeri kamu politikalarını silkeleme çabasında olmuşlardır. Bu 179 Seppo Tiihonen, From Governing to Governance: A Process of Change, Tampere University Press, Tampere, 2004, s. 45-46. 61 kapsamda “şeytan imparatorluğu”nu yenilgiye uğratmak için deregülasyon ve daha küçük devlet anlayışı çerçevesinde kapitalizmin güçlendirilmesine girişilmiştir. Soğuk Savaşın bitiminin ardından, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde geçiş sürecinin yaşanması çerçevesinde bu ülkeler için serbest piyasa ekonomisi gündeme gelmiş, fakat zamanla ekonomik reformun yönetişim reformu olmadan çok yok kat edemeyeceği anlaşılmıştır. Ancak reform gündemi yalnızca bu ülkeleri değil, genel olarak dünyayı sarmıştır. Çünkü kamu güveninin ve meşruiyetinin azalması, harcamaların ve kamu taleplerinin artması mekanizmaların ve ortaya hizmet çıkması sunumunda ile yeni hükümetler teknolojilerin benzer ve zorluklarla karşılaşmıştır. Geleneksel olarak kamu yönetiminin reforma tabi tutulması ulus-devlet içerisinde ve ulusal yasal gelenekler temelinde gerçekleşse de, 1990’lı yılların sonunda ve 2000’lere doğru vurgu hem sistemik hem de artan şekilde küresel boyuta ulaşmıştır. Sistemik olarak, ulusal anayasal ve tarihsel farklılıklara rağmen, “iyi yönetişim”e dair temel ve ortak yönlerin başarılı devletlerden daha az başarılı olanlara aktarılabileceği yaklaşımı gitgide yerleşmiştir. 1990’lı yılların sonunda kalkınma kuruluşları arasında, yönetişimin önemine ve demokratik yönetişime dair en iyi uygulamaların ölçülebileceği, değerlendirilebileceği ve aktarılabileceği fikrine doğru bir kayma yaşanmıştır. Örneğin Dünya Bankası yalnızca ekonomik kalkınmaya odaklanan bir gündemden, 1991 yılında düzenlenen bir konferansta yönetişim faktörlerine vurgu yapan bir gündeme doğru değişimin sinyallerini vermiştir. 1996 yılında zamanın Dünya Bankası Başkanı James Wolfensohn, kuruluşun politikasını, yolsuzluk gibi siyasi faktörleri kalkınmada dikkate almadığı yönünde eleştirmiştir. OECD de, dünyanın hemen hemen tüm iki taraflı kalkınma yardımlarını denetleyen DAC yoluyla 1996 yılındaki “21. Yüzyılı Şekillendirmek: Kalkınma İşbirliğine Katkı” isimli raporda kapasite geliştirmenin önemini vurgulamıştır. Bu dönemde karşılaşılan durum; iyi yönetişim ve etkin kamu 62 yönetiminin ekonomik kalkınma ve refah açısından merkezi öneme sahip olduğunun anlaşılması olmuş; şeffaflık, yolsuzluk karşıtı tedbirler ve profesyonel kamu hizmeti gibi konuların etkin rejimlerin sistemik özelliği olduğu ve bu özelliklerin “modernleşme” süreci ile bir yerden bir yere aktarılabileceği görüşü ön plana çıkmıştır. Kamu yönetimi reformunun eriştiği küresel boyut ise, 1950’den beri hızla artan ekonomik küreselleşme ile birlikte dünya çapında artan ihracat; doğrudan yabancı yatırımlar ve sermaye akışları; ve Brezilya, Rusya, Hindistan ve Çin’in diğer gelişmekte olan ülkelerle birlikte yükselişinin gerçek bir küresel ekonomik ticaret ve finansal sistem oluşturduğu ve bu durumun aynı zamanda hassasiyetler ve çalkantıları da beraberinde getirdiği göz önüne alınarak anlaşılabilmektedir. Uluslararası sistemde “küresel bir hükümet” bulunmasa da, küresel bazda bir çeşit koordinasyon, küreselleşen ekonomi için bir gereksinim olarak ortaya çıkmıştır. 2008 yılındaki küresel finansal krizin üzerine küresel bir düzeyde eğilmek için G20, kilit bir araç olmuştur. Bu kapsamda küresel yönetişimin anlamlandırılmasında, yönetişim ve yönetim rejimlerinin ve ayrıca politika rejimlerinin uyumlaştırılmasının bir yeri olduğu değerlendirilebilir. Gelişmekte olan ülkelerde yabancı yatırımcıların, vergi rejimleri ve yolsuzluk karşıtlığı gibi temel uygulamaları gözettiği yabancı yatırımı çekmek isteyen ülkeler tarafından bilindiğinden, bu ülkeler politika ve kamu yönetimi alanında “dünya standartları”nı karşıladıklarını gösterme yönünde bir irade sergilemektedirler. Bu sebeple ekonomik küreselleşme sonucu, yönetişim reformu ve en iyi uygulamalar için küresel bir “piyasa” hızla genişlemiştir. 180 Böylece kamu yönetimi alanındaki etkinliği 1990 sonrasında artan yönetişim, devletin ekonomi ve toplumsal alanda değişen rolü ile bağlantılı olarak yaygınlık kazanmıştır. Kamu işletmeciliği uygulamalarının ortaya çıkardığı sorunlara karşılık olarak yönetişim, yeni yönetim modeli olarak benimsenmiştir. 181 180 181 L. A. Pal, 2012, s. xiv-xviii. S.Güzelsarı, 2003, s. 21. 63 Yönetişim, uluslararası kuruluşların kalkınma gündemi içerisinde önemli yer tutmaktadır. Dünya Bankası tarafından 1989 yılında yayımlanan “Sahra-Altı Afrika: Krizden Sürdürülebilir Büyümeye Doğru” çalışması, bu açıdan “yönetişim” kavramının ortaya çıkışında önemli bir belge niteliğindedir. Rapor, yönetişimi “bir ülkenin işlerini yönetmek için siyasi gücün kullanımı” olarak tanımlamaktadır. 182Belge kalkınma işbirliğinin başarısı veya başarısızlığında yönetişimin önemine vurgu yapmakta 183 ve ekonomik uyum programlarına başlayan Sahra-Altı Afrika ülkelerinde süregelen krizlerin aşılması için uzun vadeli bir perspektif sunmaya çalışmaktadır. Raporda hükümetlerin kamu maliyesi, para politikası, fiyatlar ve piyasalar gibi konuları aşarak beşeri kapasite, kurumlar, yönetişim, çevre, nüfus artışı, büyüme ve bölüşüm, teknoloji gibi temel konulara odaklanmaları gerektiği belirtilmektedir. 184 Bu özellikleriyle rapor, devletin ve kurumlarının kalkınma için önemini kabul eden bir belge niteliğindedir. Stella Ladi tarafından belirtildiği üzere, bugünkü koşullarda ekonomik gündemin kamu kurumları olmadan gerçekleştirilemeyeceği, birçok uluslararası kuruluş ve ulusal hükümet tarafından onaylanmaktadır. 185 Leslie A. Pal, etkin bir yönetişim olmadan modern bir toplumda vergi toplama, sağlık ve eğitim hizmetleri, eğitim gibi hemen hemen her şeyin olanaksız ya da kullanılamaz duruma geldiğini ifade etmektedir. Bu durum Somali, Sudan ve Zimbabwe gibi başarısız devletlerde (failed states) görülebildiği kadar, daha gelişmiş demokratik ülkelerde de (2008-2010 ekonomik krizinin gösterdiği gibi) yaşanabilmektedir. 186 Yönetişim siyasi ve teknokratik bir kavram iken, özellikle son yirmi yıldır yaygın olarak kullanılan “iyi yönetişim”, normatif hedefleri olan, yönetişimin kötü değil iyi olması gerektiğini öneren bir kavramdır. 187 “Sahra-Altı Afrika: Krizden Sürdürülebilir Büyümeye Doğru” raporu, bölgede geçmişte yaşanan zayıf ekonomik performansın temel sebeplerinden biri olarak kamu kurumlarının Dünya Bankası, November 1989, s. 60. U. Özdemir, 2013, s. 75. 184 Dünya Bankası, November 1989, s. 1. 185 S. Ladi, December 2008, s. 9. 186 L. A. Pal, 2012, s. xiii. 187 S. Ladi, December 2008, s. 11. 182 183 64 güçsüzlüğünü görmektedir. Bu çerçevede özel girişimlerin ve piyasa mekanizmasının önemli olduğu, ancak bunların “iyi yönetişimle” birlikte yürümesi gerektiğinin altı çizilmektedir. “İyi yönetişim” de; verimli bir kamu hizmeti, güvenilir bir yasal sistem ve halkına hesap verebilen bir yönetim olarak tanımlanmaktadır. 188 İyi yönetişim ve devletin modernizasyonunu amaçlayan kamu yönetimi reformu ülkeden ülkeye farklılık gösterse de, “iyi yönetişim” kavramı IMF, Dünya Bankası ve BM gibi uluslararası kuruluşlar tarafından yaygın olarak kullanılmaktadır. “İyi yönetişim”; meşruiyet, adalet, hukuka ve kurumlara güven, verimlilik, sorumlu bütçeleme, insan kaynaklarının yönetimi ve kriz yönetimi gibi kavramları içermektedir. 189Berlin Duvarının yıkılmasına kadar uluslararası kuruluşlar politika reformları teşvik etmek için iyi yönetişim ilkelerini kullanmamaktaydı. 190Özellikle kalkınma amaçlı olarak eski Sovyet Cumhuriyetlerine giden artan uluslararası yardımlar sonucu ulusal yapıların verimliliğine daha fazla odaklanılmıştır. Bu bağlamda iyi yönetişim siyasi koşulsallığın uygulanması için bir çerçeve olmuştur. 191 Weiss tarafından ifade edildiği üzere iyi yönetişimin kapsamı insan hakları; verimli, tarafsız ve hızlı adli süreçler; şeffaf kamu kurumları; kamu çalışanlarının hesap verebilirliği; kaynakların devredilmesi ve karar verme sürecinin merkezden yerel düzeye geçmesi; ve kamusal kararların alınmasında vatandaşların katılımını da dâhil edecek biçimde genişlemektedir. 192 Ayrıca günümüzde özel sektör, sivil toplum ve yarı özerk kamu kurumlarının da ulus-devletin “yönetme” eylemine ortak olduğu anlayışı hızla yaygınlık kazanmaktadır. 193 Bu çerçevede “yönetişim” mekanizması ile katılımcılığı sağlama amacı güdülmektedir. 194 Böylece Dünya Bankası, November 1989, s. xii. S. Ladi, 2008, s. 9. 190 a.g.e., s. 13. 191 U. Özdemir, 2013, s. 74. 192 T. G. Weiss, 2010, s. 801. 193 V. Eren ve Musa Eken, 2007, s. 179. 194 F. Ataay, 2007,s. 168. 188 189 65 yaklaşımın, devletin vatandaşlardan daha az uzak olması için araçlar sunduğu belirtilmektedir. 195 2.2.4. Yeni Kamu İşletmeciğini ve Yönetişimi Sistemsel Düşünmek Günümüzde kamu yönetimi reformunun küresel bir düzenleme olarak farklı siyasal ve yönetsel kültüre sahip ülkelerde yaygınlaştığı görülmektedir. 196 Yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarını içeren kamu yönetimi reformuna yol açan birçok unsurdan bahsedildiği görülmektedir: Hükümetler üzerindeki ekonomik ve mali baskılar sebebiyle devletin rolünü yeniden değerlendirilmesi Vatandaşlar ve özellikle kamu tercihi teorisyenleri tarafından bürokratik yapılanmalar yoluyla kamu hizmeti sunumunun eleştirilerek farklı alternatifler aranması 1970’lerin sonu ve 1980’lerde Yeni Sağ politikalarının yükselmesi İşletmecilik fikirlerinin, uluslararası danışmanlar tarafından oluşturulup pazarlanarak yaygınlaşması Gelişmekte olan ve geçiş ülkeleri için, uluslararası finansal kuruluşların borç verme koşulları Küresel piyasaların yaygınlaşması ve kamu sektörünün bu hıza uyum sağlama ihtiyacı 197 Reforma yol açan etmenlerin tek bir nedene bağlanamayacağı ve ekonomik koşulların, uluslararası veya ulusötesi kuruluşların ve iç dinamiklerin ülkeden ülkeye değişebilir ölçüde etkili olduğu değerlendirilmektedir. Az gelişmiş 195 B. G. Peters and J. Pierre, 2009, s. 3. S. Sezen, Mart 2009. 197 George A. Larbi, “Overview of Public Sector Management Reform”, 2003, s. 1. http://siteresources.worldbank.org/INTROADSHIGHWAYS/Resources/3389931115316483571/3-public_sector_mgmnt_reform.pdf (26.09.2016) 196 66 ülkelerde uluslararası kuruluşların, AB ülkelerinde ise AB politikalarının belirgin etkisi bulunmaktadır. 198 Reformlara kaynaklık eden yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim fikirlerinin uluslararası sistem içerisinde değerlendirilmesi oldukça önemli bir gerekliliktir. Daha önce belirtildiği üzere, tezin esas amacını da bu konu oluşturmaktadır. O nedenle izleyen satırlarda ilk bölümde yer alan teorik çerçeve kullanılarak bu konu aydınlatılmaya çalışılacaktır. Dünya ekonomisi analizlerinden birisi olan Wallerstein’ın dünya-sistemi yaklaşımı, sistemin tepesinde sistemi iktisadi ve siyasal gücüyle denetleyen bir merkez ekonomi bulunduğunu belirtir. 199 Bu yaklaşımdan ilk bölümde bahsedilmiş ve merkez ekonomiyi elinde bulunduran hegemonun, Kontradieff döngüsünün belirli bir safhasında inişe geçtiğinde farklı alternatifler izleyebileceği açıklanmaya çalışılmıştı. Yaklaşık 500 yıldır süregelen kapitalist dünya ekonomisinin yapısal bir krizde olduğu ve 1970’lerde dünya ekonomik durgunluğu yaşanmasından beri sermaye birikiminin 1945-1970 dönemindekiyle boy ölçüşecek durumda olmadığı söylenebilir. 200 Bu çerçeveden bakıldığında, 1980’lerdeki neoliberal düzenlemeler de ABD hegemonyasının yapısal krizinin belirtileri arasında sayılmaktadır. 201 Dolayısıyla yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımları, refah devletine yönelik bir meydan okuma olarak değerlendirilebilir. Çünkü bir önceki bölümde bahsedilen uluslararası politika uyumlaştırması sürecinde gerekli olan devlet yapısı, refah devletinin yapısından farklılık göstermiştir. Refah devleti, ulusal düzeyde ekonomik planlamaya önem vermekte ve ulusal ekonomi üzerindeki dış ekonomik etkileri kontrol etmeye 198 S. Sezen, Mart 2009, s. 37. Ahmet Haşim Köse, “Küresel kriz yoğunlaşırken: Demokrasi ile ekonomi at başıdır!”, 6 Ekim 2013, http://haber.sol.org.tr/yazarlar/ahmet-hasim-kose/kuresel-kriz-yogunlasirken-demokrasi-ekonomiile-at-basidir-80675 (26.09.2016) 200 I. Wallerstein, 2014. 201 A. H. Köse, 2013. 199 67 çabalamaktaydı. Ulusal planlamanın etkinliği için politika yapımı sürecinde, birçok ülkede sanayi ve organize olmuş işgücünü hükümetle danışmaya davet eden korporatif yapılar artmıştır. Diğer yandan ulusal ve endüstriyel korporatif yapılar hegemonik bir sistemde ulusal ekonomilerin dünya ekonomisine adapte olmaları için gerekli uyarlamalara karşı korumacı veya sınırlayıcı engellere yol açabilmektedir. Ulusal düzeyde korporatizm iki savaş arası dönemin şartlarına yönelik bir yanıt olmuş, Batı Avrupa’da kurumsal olarak sağlamlaşmış, ancak dünya ekonomisi ulusal korporatizm ile uyumlu olmayan bir yöne doğru değişmiştir. 202 İlk bölümde de bahsedildiği üzere, dünya ekonomisinde politika uyumlaştırmasına gidilmesi daha önemli hale gelmiş, uluslararası kuruluşlar bu hedef uyarınca belirgin görevler üstlenmiş ve bu süreçlerin birbirini izlemesiyle ülkeler kapitalist sistemle bütünleşmiştir. Cox, ulusal ekonomilerin gitgide küresel ekonominin gerekliliklerine tabi olduğunu ve özellikle 1970’lerden beri dışsal baskılar ve ulusal sınırlarda yeni güç ilişkilerinin ortaya çıkışı sonucu “devletin uluslararasılaştığı”nı belirtmekte, bunun da devlet için küresel sermayenin gerekliliklerine uyum sağlama ihtiyacı oluşturduğunu ifade etmektedir. 203 Özellikle Anglo-Amerikan ülkelerinde neoliberalizm minimalist devlete, deregülasyona ve özelleştirmeye doğru bir yönelişe yol açmıştır. 204 Sosyal devlet dönemindeki kamu yönetimi anlayışı ise, kar etmeye değil kamu yararına odaklanıp piyasa tipi mekanizmalardan yalnızca sınırlı şekilde yararlanmaya çalışmıştır. Ancak neoliberal yeniden yapılanma sürecinde kamu yönetimi, piyasa koşullarında bir işletme gibi kâr odaklı çalışarak faaliyetlerinde kâr etmeyi kamu yararının üstünde tutacak şekilde tanımlanmaya başlanmıştır. 205 Refah devleti 202 R. W. Cox, 1986, s. 230-232. a.g.e., s. 204-254 204 Mia Vabø, “New Public Management - The Neoliberal Way of Governance”, Rannsóknarritgerðir, Sayı: 4, 2009. 205 Y. Edis Şahin, 2007, s. 54. 203 68 kurulmuştu, şimdi onun daha fazla büyümesini sınırlandırmaya sıra gelmişti. Teknik konular ve işlerin nasıl organize edileceği daha önemli hale gelmişti. 206 Neoliberal politikalar ve devletin neoliberal algılanış biçimi, kamu kurumları ve özel kurumlar arasındaki farkın belirsizleştiğini ifade etmektedir. Kamu-özel sektör benzeşmesi ise; refah devleti politikalarına yönelik eleştirilerin bir yansıması olarak değerlendirilebilir. Bilindiği üzere refah devleti harcamaları 1970’li yıllara gelindiğinde ciddi eleştirilere maruz kalmış, uluslararası rekabete ve ekonomik verimliliğe yönelik dürtüler refah devleti faaliyetlerinin geri çekilmesini beraberinde getirmiş ve piyasaların serbest şekilde işlemesini desteklemiştir. 207 Görüldüğü üzere yeni kamu işletmeciliğinin gelişimi, merkez ekonominin hegemonyasını kurumsallaştırdığı yapılanmada ortaya çıkan sorunlara rastlamaktadır. Yeni kamu işletmeciliği ile birlikte, 1990’lı yıllarda yönetişim yaklaşımının ön plana çıktığı görülmektedir. Sistem düzeyinde bakıldığında, devletin rolüne ihtiyaç duyulan bir konjonktür gözlemlenmektedir. 1980’ler ve 1990’ların Washington Uzlaşması politikaları sürdürülebilir büyümenin sağlanmasında beklenen neticeyi vermemiş, Post-Washington Uzlaşması ile piyasa ekonomilerinin kurumsal olarak desteklenmesi gerekliliğinin altı çizilerek düzenleyici kurumların rolü, yasal ve idari reform ve “yönetişim” olgusu ön plana çıkmıştır. 208 Devletin “düzenleyici” rolüne ihtiyaç duyulan bu süreçte düzenleme, Keynesyen dönemde tek aktörlü olmasından farklı olarak çok aktörlü ve daha girift bir faaliyete dönüşmüştür. Devletin temel görevinin çok aktörlü karmaşık 206 Christopher Pollitt, “30 Years of Public Management Reforms: Has There Been a Pattern?”, ,http://blogs.worldbank.org/governance/30-years-of-public-management-reforms-has-there-beena-pattern (26.09.2016) 207 M. Vabø, 2009. 208 Dani Rodrik, “The Global Governance of Trade: As If Development Really Mattered”, October 2001, s. 14, http://wcfia.harvard.edu/files/wcfia/files/529_rodrik5.pdf?m=1427210943(16.02.2016) 69 ağların yönetilmesi olduğunu benimseyen “yönetişim” anlayışı ile uyumlu olan bu durum, aynı zamanda değişen koşullara uyum sağlamaya da imkân tanımıştır. 209 Yönetişimin de uluslararası kuruluşların gündeminde hayli önemli yer tuttuğu yadsınamaz bir gerçektir. Hatta yönetişimin 1980’lerde uluslararası finans kuruluşlarında ortaya çıktığı değerlendirilmektedir. Özellikle IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası finans kuruluşlarının, bu yaklaşımları destekleyecek biçimde “iyi” olanı neoliberalizm olarak tanımlandığına şahit olunmuştur. Bu kapsamda kamu sektörü reformunda bir çeşit model olarak, yenilikçi görünmek adına ülkelerin bu kuruluşlarca önerilen politikaları uyguluyor görünmeleri gerektiği ifade edilmektedir. Yeni kamu işletmeciliği en güçlü donörler tarafından desteklenirken, iyi yönetişim talebinin gelişmekte olan ülkelerden neokolonyalemperyalizmin bir çeşidi olduğuna, çünkü ekonomik kalkınmadan önce kurumların ve yapıların kurulmasını öngördüğüne, zengin Batı ülkelerinin tamamında ise bunun sonradan yapıldığına yönelik eleştiriler gelmiştir. 210 Bu açıdan bakıldığında yeni kamu işletmeciliği ve yönetişimin gelişimi ile kapitalist dünya-sistemi arasında bir ilişki kurulabilir. Nihayetinde bu yaklaşımlar günümüzde kapitalist dünya sistemine uyumlu ve onu işletebilecek yaklaşımlardır ve hem güçlü devletlerce hem de uluslararası kuruluşlarca desteklenmektedir. Bu gündem bugün Afrika ülkelerinden eski Doğu Blokuna kadar farklı coğrafyalarda kamu yönetimi reformu gündemini etkisi altına almıştır. Siyasal ve yönetsel açıdan farklı kültürlere sahip ülkelerde yaygınlaşan kamu yönetimi reformunda kimi ülkeler öncü konumda iken kimileri izleyen konumda olmuştur. Bir genelleme yapılırsa en aktif ülkelerin, reforma kaynaklık eden Anglo-Sakson ülkeler olduğu söylenebilir. Kıta Avrupası ile Asya ülkeleri ise öncü olmaktan ziyade izleyici, uyarlayıcı konumda olmuşlardır. 211 Donör Aziz Tuncer ve Özer Köseoğlu, “Düzenlemenin Üç Hali: Refah Devletinden Düzenleyici Devlete Düzenleme Faaliyetinin Vazgeçilemezliği”, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: 20, Sayı: 1, 2015, s. 94. 210 Wolfgang Dreschler, “The Rise and Demise of the New Public Management”, Post-Autistic Economics Review, Sayı: 14, September 2005. 211 S. Sezen, Mart 2009, s. 26 209 70 yardımlarından yararlanan gelişmekte olan ve geçiş ülkeleri için de koşulsallık kapsamında reformların ulusal sisteme aktarıldığı görülmektedir. Hal böyle olunca, yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim fikirlerinin “modern” ve “ilerleyici” olmak adı altında bir bağlamdan diğerine aktarılması, sorgulanması gereken bir nokta olmaktadır. 2.2.5. Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yönetişim Eleştirisi Yeni kamu işletmeciliği hem küresel ekonomik kriz öncesinde hem de sonrasında değişik gerekçelerle eleştirilere maruz kalmış, özellikle 2008 yılında küresel mali kriz, ulusal ekonomileri vurduğunda devletin çözüm için çağırılması çok kısa süre almıştır. Kriz 2009 yılı ortalarında etkisini yitirmeye başladığında ise birçok yeni kamu işletmeciliği savunucusu tarafından bu durum hızla unutulmuş, reformlar bazı ülkelerde rağbet görmeye devam etmiştir. 212 Buna rağmen yeni kamu işletmeciliğinin alternatifleri gündeme gelmiştir. Bu kapsamda Avrupa’da meydana gelen gelişmeleri anlatmak için ortaya çıkan neo-Weberyen devlet (Neo-Weberian State) kavramı örnek olarak verilebilir. Fakat yeni kamu işletmeciliğine atfedilen unsurlar halen birçok ülkede kamu bürokrasisini etkilemekte ve kamu yönetimi alanında ulusal otoriteler ile yakından bağlantıları bulunan uluslararası kuruluşların da gündeminde yer almaktadır. Yeni kamu işletmeciliğinin tamamladığı girişimci hükümet paradigmasının, “toplulukların sahiplendiği hükümet” ifadesiyle kamu yönetiminin toplumsal yönü güçlendiriliyormuş gibi gösterilerek kamu yönetiminin kamusal işlevlerinin ve temel kamu hizmetlerinin sivil toplum kuruluşlarına ve sermayeye devredildiği değerlendirilmektedir. 213 Ayrıca, piyasa-devlet özdeşliği kurgusuna dayanan ve her ülkeye iyi geleceği iddiasında olan reform reçetelerinin geçerliliği üzerinde bir kez daha düşünülmesi gerektiği yönünde görüşler mevcuttur. Zaten, özellikle Kıta Avrupası ve birçok Asya ülkesinde reformların ulusal süzgeçten damıtıldığı söylenebilir. 214 Yeni kamu işletmeciliğinin çekirdek grubunu oluşturan Anglo212 W. Dreschler, 2009, s. 14. Y. Edis Şahin, s. 56. 214 S. Sezen, Mart 2009, s. 37. 213 71 Sakson ülkelerden farklı olarak Kıta Avrupası ülkelerinde “yeri doldurulamaz” bir güç olarak devlete hala önem verildiğinden, bu ülkeler “neo-Weberyen Devlet” olarak adlandırılmaktadır. 215 Wolfgang Dreschler’e göre, yenilik temelli bir toplum için mükemmel bir kavram olan neo-Weberyen devlet, yeniliğin girişimcinin çıkarını değil de genel çıkarı yansıtmasının idare tarafından sağlanması gerektiğini belirtmektedir. 216 Yeni kamu işletmeciliğinin karşıt modeli olan Weberyen modelin, aslında yeni kamu işletmeciliği tarafından bir karikatür gibi betimlendiği belirtilmektedir. 217 Bu karikatürden farklı olarak Weber’e göre en verimli kamu yönetimi, atanmış kamu görevlilerinin liyakat, hiyerarşi, iş bölümü, kariyer gelişimi ve hukukilik ilkeleri çerçevesinde hareket ettiği bir dizi hizmetten oluşur. Rasyonalitenin artışının, gelişmiş bir kitlesel sanayi toplumu için gerekli olan hızı, kapsamı, öngörülebilirliği ve maliyet etkinliğini arttırması öngörülmüştür.218 Bugün böyle bir dünyadan oldukça uzak olunsa da, bu kriterlerin demode olmadığı, hatta sağlam bir kamu yönetimi reformuna, yeni kamu işletmeciliği sloganlarından daha yakın olduğu değerlendirilmektedir. Devletin elinde bulunan imkânlar ile kalkınma arasında doğrudan bir bağlantı olduğu da geniş tarihsel verilere dayalıdır. Bu veriler bugün Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde Weberyen modelin oldukça iyi işlemesiyle desteklenmektedir; özellikle Macaristan’da görüldüğü üzere, bu geçiş ülkelerinin ekonomik ve sosyal başarılarının seviyesi “Weberyen”likleriyle oldukça benzerdir. Elbette ekonomik kalkınmayı engelleyecek biçimde çok merkezi idareler de bulunmaktadır, ancak Weberyen modelin değişimlere uyum sağlamada başarılı olduğu değerlendirilmektedir. 219 215 a.g.e., s. 30. W. Dreschler, 2009, s. 12. 217 W. Dreschler, September 2005. 218 Max Weber, 1922, Grundiss der Sozialökonomie 3: Wirtschaft und Gesellschaftdan aktaran Wolfgang Dreschler, “The Rise and Demise of the New Public Management”, Post-Autistic Economics Review, Sayı: 14, September 2005. 219 W. Dreschler, September 2005. 216 72 Devletin rolünün reformlarla azalmadığı, aksine arttığı ve yeni kamu işletmeciliği devletin rolüne karşı görünse de aslında savunduğu değerlerin bürokratik devleti gerektirdiği yolunda bir görüş de mevcuttur. Bu kapsamda faaliyetlerin düşük maliyetli ve hızlı biçimde gerçekleştirilmesini öngören verimlilik anlayışının depolitizasyonu beraberinde getirdiği, bunun da teknokrasinin ve bürokrasinin tipik belirtileri olduğu ve bu sebeple son zamanlarda verimlilikten belirtilmektedir. etkinlik Neoliberal söylemine reformların bir ekonomik geçişin bulunduğu büyüme taahhüdünü karşılayamadığı ve gelişmekte olan ülkelerin 1960-1980 döneminde daha iyi büyüdüğü de belirtilmektedir. 220 Zaten bu yaklaşımın aslında “yönetişim” vurgusu ile de yansıtıldığı görülmektedir. Kontradieff döngüsünün güçlü idari kapasiteye sahip aktif bir devlet gerektirdiği 221 düşünüldüğünde, yönetişime olan artan ilgi de daha iyi anlaşılabilmektedir. Kamu yönetimi reformu gündemi, özellikle uluslararası kuruluşların önerdiği şekliyle, kurumların “yönetişim” anlayışı çerçevesinde yenilenmesine vurgu yapmaktadır. “Yönetişim” kavramı kamu yönetimi açısından bakıldığında “kamu yararı adına kamu yetkisinin kullanımını sınırlayan, öngören ve olanaklı kılan kanunlar, kurallar, yasal kararlar ve idari uygulamalar rejimi” olarak tanımlanabilir. Bu bağlamda yönetişim aslında karmaşık bir gerçekliği tanımlamaktadır; çünkü anayasal bir rejimde kapasite ve kontrol arasındaki denge yalnızca kamu yönetimine bağlı değildir; bu denge yürütme, yasama, yargı ve vatandaşların davranışlarına dayanmaktadır. Dolayısıyla buradaki mesele yasal kurum ve kuruluşlar arasındaki güç dağılımının farklı çıkar ve değerler arasında yeterli bir denge sağlanacak şekilde gerçekleşmesidir. Ancak bu yaklaşım özellikle idari reform teklifleri tartışılırken kamu yönetimini açıkça parti siyasetinin etkisine açık hale getirmektedir. Rejim baskıları ve bunun olanaklı kıldığı siyaset sonucunda kamu idarecisi; yetersiz kaynaklarla, makul ve gerçekçi olmayan iş yüküyle veya raporlama yükümlülüğüyle ve gerçekleştirilmesi neredeyse imkânsız olan görevlerle başa çıkmak zorunda kalabilmektedir. Ayrıca 220 Ha-Joon Chang, 2002, Kicking Away the Ladder. Development Strategy in Historical Perspectivedan aktaran Wolfgang Dreschler, “The Rise and Demise of the New Public Management”, Post-Autistic Economics Review, Sayı: 14, September 2005. 221 W. Dreschler, September 2005. 73 hukuk, siyaset, vatandaşlar ve demokratik değerler arasında uyum sağlamanın zorluklarına, kamu yönetiminin geleneksel işletmecilikten daha çok önem vermektedir. kavramları, müşteri eğilimli 222 Bugün yönetişim ve iyi yönetişim kalkınma söyleminden bağımsızlaşarak genel sosyal bilimler jargonu ve politika tartışmaları içinde konumlanmıştır. Fakat hiçbir iyi yönetişimin, iyi işleyen bir hükümet olmadan gerçekleşmesi mümkün değildir ve bu da, devlet kapasitesinde bir zayıflama olmaması ve yeni kamu işletmeciliğinin yokluğu anlamına gelmektedir. 223 Diğer yandan, reformların hedeflenen sonuçlara ulaşıp ulaşmadığı ayrı ve oldukça önemli bir tartışma konusudur. Çünkü sosyal devlet döneminde kamu harcamalarının artmasına yönelik olarak gelişen reformların, bu hedefi gerçekleştirip gerçekleştirmediği tartışmalıdır. Kamu harcamaları açısından, 19872006 yılları arasında OECD ülkelerinin bir kısmında azalma görülmüş, kimi ülkelerde ise artış yaşanmıştır. 224 Etkinlik ve verimlilik hedeflerine bakıldığında, Bangladeş’den örnek verilirse 1970’lerden itibaren ülkede uluslararası ve bölgesel kuruluşların desteği ile başlatılan çok sayıda reform girişiminin, kamu yönetiminin etkinsizlik, verimsizlik ve yolsuzluktan arınmasını sağlamadığı ileri sürülmektedir. 225 Diğer yandan, maliyetleri düşürmesi öngörülen dışalım uygulamalarının denetim, hesap verilebilirlik ve saydamlık gibi sorunları da beraberinde getirdiği bilinmektedir. 226 Reform söylemi yeni kamu işletmeciliği içeriğinden etkilense de, ülkeler arasında hem reformu gerçekleştirirken hedeflenen amaçlar hem de uygulamalar bazında farklılıklar bulunmaktadır. Örnek vermek gerekirse Çin’i yerel yönetimlere yetki aktarmaya iten unsur, yerel dirençleri sürecinden başından 222 L. E. Lynn, Jr, 2007, s. 13-23. W. Dreschler, September 2005. 224 S. Sezen, Mart 2009, s. 32. 225 Mohammad Mohabbat Khan, 2007, “Public Administration Reform in Bangladesh: Incremental Changes, Reform Resistance and Lack of Political Will”dan aktaran Seriye Sezen, “Kamu Yönetimi Reformları: Küresel Bir Düzenleme mi?”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 42, Sayı:1, Mart 2009, s. 33. 226 S. Sezen, Mart 2009, s. 32. 223 74 itibaren bertaraf etmektir. 227Diğer bir örnek ise Çin’de performansa dayalı ödeme sisteminden verilebilir; ülkede “yetersiz” görülen personelin oranı yalnızca %1 olduğundan, performans değerlendirmesine tabi olan personelin %99’unun bu ödeme sisteminden faydalandığı belirtilmektedir. Bu durum, kıdemin ve iyi ilişkilerin önem taşıdığı Çin’in yönetsel kültürüyle açıklanmaktadır. 228 Son otuz yıldır devleti dönüştürmeyi hedefleyen reformlar, toplumlar üzerindeki olumsuz sonuçlarına ilişkin uyarılar sebebiyle bu reformları savunanlar tarafından bile dile getirilmekte, uluslararası yardımlar bağlamında iyi yönetişim beklentilerinin hayli abartılı bulunduğu belirtilmektedir. 229 OECD ise gelir eşitsizliğine yönelik uyarılarda bulunarak, eşitsizliğin toplumları, ülkeleri kutuplaştırıcı ve toplumsal gerilimleri arttırıcı etkisine dikkat çekerek çözüm olarak devletlerin istihdamı arttırmalarını önermektedir. 230 227 Sezen, Mart 2009, s. 31. Bill K. P. Chou, 2004, “Civil Service Reform in China, 1993-2001: A Case of Implementation Failure”dan aktaran Seriye Sezen, “Kamu Yönetimi Reformları: Küresel Bir Düzenleme mi?”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 42, Sayı:1, Mart 2009, s. 33. 229 S. Sezen, Mart 2009, s. 35-36. 230 OECD, 2008, Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countriesdan aktaran Seriye Sezen, “Kamu Yönetimi Reformları: Küresel Bir Düzenleme mi?”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 42, Sayı:1, Mart 2009, s. 36. 228 75 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ULUSLARARASI KURULUŞLARIN KAMU YÖNETİMİ YAKLAŞIMLARI Uluslararası kuruluşların uluslararası sistemin neresinde durduğu, hangi amaçlara hizmet ettikleri ve hangi görevleri üstlendikleri konusu farklı teorik yaklaşımlar çerçevesinde ilk bölümde açıklanmaya çalışılmıştı. Buradan çıkan sonuç, bakış açısına ve kullanılan teorik çerçeveye bağlı olarak uluslararası kuruluşları farklı biçimlerde okumanın mümkün olduğudur. Bu kuruluşların herhangi bir güç dağılımını yansıtmaksızın kendi amaçları doğrultusunda hareket ettiği ve gündemleriyle devletlere ufuk açtıkları sonucuna varılabileceği gibi, uluslararası düzende güçlü sayılan devletlere ve onların çıkarlarına hizmet ettikleri, dolayısıyla gündemlerinin bu güç konfigürasyonundan bağımsız olmadığına kanaat getirmek de mümkündür. Fakat bu tez, yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarını bir dünya-sistemi üzerinden anlamaya adandığından, uluslararası kuruluşlarla ilgili ikinci anlayışı desteklemektedir. Bu sebeple bu bölümde, anılan anlayışı desteklemek amacıyla Dünya Bankası, IMF ve OECD’nin savunduğu kamu yönetimi anlayışlarından bahsedilecektir. 3.1. DÜNYA BANKASI, IMF VE OECD’NİN TARİHÇESİ Bu tezde Dünya Bankası, IMF ve OECD’nin odak noktası olarak seçilmesi, bugün sistem düzeyinde bakıldığında sistematik ve kapsamlı kamu yönetimi yaklaşımlarının bu kuruluşlarca geliştirilmiş olmasından dolayıdır. Örneğin bir çok taraflı bir kalkınma kuruluşu olan İslami Kalkınma Bankası’nda bu şekilde bir yaklaşıma rastlanmamakta, hatta İslami Kalkınma Bankası da kalkınma yardımlarının koordinasyonunda OECD DAC çalışmalarına dâhil olmaktadır. Aslında bu durum da tezde savunulan teorik çerçeveyi destekler niteliktedir; devletlerin nasıl bir kamu yönetimi anlayışına sahip olmaları gerektiği, İkinci Dünya Savaşı sonrasında kapitalist dünya-sistemi içerisinde konumlandırılmaya çalışılan ve güçlü devletlerin çıkarlarını yansıtan kuruluşlarca belirlenmeye çalışılmaktadır. Aşağıda sunulacak olan tarihçelerinden de anlaşılacağı üzere, bu uluslararası kuruluşların gündeminin gelişmiş ülkelerden bağımsız bir yönde olması, şimdilik mümkün görünmemektedir. Bu sebeple Dünya Bankası, IMF ve 76 OECD’nin tarihçesinin incelenmesinin önemli olduğu düşünüldüğünden, izleyen satırlarda anılan kuruluşların oluşumundan ve gelişiminden bahsedilecek, bu bölümün ikinci kısmında ise kuruluşların kamu yönetimine dahil oluşları incelenecek ve son olarak da eleştirel bir bakış açısıyla anılan kuruluşlar dünyasistemi içerisinde konumlanarak gündemlerinin değerlendirilmesi yapılacaktır. 3.1.1. Bretton Woods Kuruluşları: Dünya Bankası ve IMF 1930’lı yıllardaki Büyük Buhran süresince ülkeler; zayıflayan ekonomilerini dış ticarete yönelik engelleri arttırarak, ihracat pazarları için rekabet edebilme adına para birimlerinin değerini düşürerek ve vatandaşlarının döviz tutma özgürlüğünde kısıntılara giderek desteklemeye çalışmışlardır. Bu durum ise, uluslararası parasal işbirliğinin durmasına yol açmıştır. 231 İkinci Dünya Savaşı’nın sonuna doğru 45 ülke, savaş sonrası dönemin uluslararası finansal düzeninin temellerini oluşturmak amacıyla ABD’nin New Hampshire eyaletindeki Bretton Woods’da buluşmuşlardır. Böyle yeni bir sistemden beklenen, 1930’larda Avrupa’yı ve ABD’yi istikrarsızlığa sürükleyen ve faşizmin ve savaşın ortaya çıkışını tetikleyen Büyük Buhran gibi dünya çapında bir ekonomik felaketi önlemesi olmuştur. Dolayısıyla, resmi olarak BM Parasal ve Finansal Konferansı olarak anılan Bretton Woods Konferansı; Dünya Bankası’nı ve IMF’yi kurarak ekonomik krizleri önlemeyi ve savaştan etkilenmiş ekonomileri yeniden inşa etmeyi amaçlamıştır. Bretton Woods Konferansı gerçekleştiği zamanda, küresel ekonomik piyasaların istikrarı hakkında ciddi endişeler bulunmaktaydı. 1930’larda dünya çapında gerçekleşen buhran, uluslararası döviz piyasalarındaki dengesizlik ve uluslararası ticaretin daralması ile derinleşmişti ve bu piyasaların istikrarı ve ticaretin teşvik edilmesi, başka bir krizin yaşanmasını önlemek için elzem olarak değerlendirilmekteydi. Benzer şekilde Avrupa’nın bitap düşmesi ve geleceği hakkındaki belirsizlik, ekonomik ve siyasi parçalanma tehdidi oluşturmaktaydı. Nazi Almanyası ve Japonya’ya karşı savaşmak için bir araya gelen ülkeler benzer 231 IMF, “Cooperation and Reconstruction (1944-71)” http://www.imf.org/external/about/histcoop.htm (17.03.2016) 77 bir dayanışmanın, hem kendi hem de yenmek üzere oldukları düşmanlarının ekonomilerini istikrara kavuşturmanın ve savaş sebebiyle yıkıma uğrayan ülkeleri yeniden canlandırmak amacıyla fon sağlamanın tek yolu olduğu inancındaydılar. Dolayısıyla Bretton Woods Konferansı yeni bir yol belirlemek için dünyanın ekonomi politikası alanındaki en belirgin bazı figürleri ve politika yapıcıları bir araya getirmiştir. Konferansın başkanlığını ABD’yi temsil eden Hazine Bakanı Henry Morgenthau yapmaktaydı. Morgenthau’ya Harry Dexter White eşlik etmekteydi. White, konferansın alt yapısını hazırlamış ve tartışılacak temel fikir ve politikaları oluşturmuştur. İngiltere heyetinin başkanı ise ekonomist John Maynard Keynes olmuştu. Konferansın amacı IMF ve Dünya Bankası için planlar oluşturmak olsa da konferans tartışmalıydı; birçok ülkede ve özellikle ABD’de kamuoyu, siyasetçiler ve medya; egemen ekonomi politikaları üzerinde uluslararası kontrol olacağı konusunda temkinli idiler. IMF müzakerelerinde ülkeler arasında güç dengesi sağlanması yönünde pazarlıklar gerçekleşmiş, Dünya Bankası müzakerelerinde ise Banka’nın oluşum planını hazırlayan komitenin başkanı Keynes taslak hazırlama sürecinde baskın rol oynamış ve kuruluşun kendi tercihleri doğrultusunda devletlerin yavaşlama dönemlerinde ekonomiyi teşvik etmeleri gerektiği yönündeki temel ekonomik fikrini uygulama başarısını elde etmişti. Konferansın Nihai Anlaşması 22 Temmuz 1944 tarihinde imzalanmış, ancak bir sonraki yıla kadar faaliyetler fiili olarak başlamamıştır. 232 Toplantıların sonunda Brezilya temsilcisi Arthur de Souza Costa şu sözleri dile getirmiştir: “Bretton Woods’taki çalışmalarımızdan doğacak olan iki kuruluş, tek bir idealden - mutluluğun tüm dünyada yayılması - ilhamlanarak ortaya çıkan ortak çabanın getirdiği bir başarıdır.” 233 Fakat Bretton Woods’da oluşturulan uluslararası kuruluşlar bugün ciddi eleştirilere maruz kalmaktadır. Tezin ilk bölümünde de bahsedildiği üzere, idealizmden beslenen ve kuruluşların kendilerini tanımladıkları yaklaşıma zıt olarak, İkinci Dünya Savaşı sonrası düzenin belirli bir hegemonik düzeni 232 The Levin Institute, “International Monetary Fund and World Bank”, http://www.globalization101.org/uploads/File/IMF/imfall.pdf (09.05.2016) 233 IMF-World Bank Library, “What is Bretton Woods?”, http://external.worldbankimflib.org/Bwf/whatisbw.htm (17.03.2016) 78 yansıttığı fikirleri de mevcuttur. Bretton Woods konferansında 44 ülke temsil edilmesine rağmen, ABD’nin sözünün geçtiği ve savaş sonrası kapitalist dünyada bu ülkenin hegemonyasının kurulduğu belirtilmektedir. 234 Anılan yaklaşımdan bu bölümün son kısmında bahsedilecek olup, izleyen satırlarda, Dünya Bankası ve IMF’nin tarihçeleri sunulacaktır. 3.1.1.1. IMF Uluslararası parasal işbirliğindeki aksama, IMF’nin kurucuları tarafından uluslararası parasal sistemi (ülkelerin ve vatandaşlarının birbirlerinden mal ve hizmet satın alabilmelerine olanak sağlayan bir döviz kuru ve uluslararası ödemeler sistemi) denetleyecek bir kuruluşun öngörülmesine yol açmıştır. Bu yeni kuruluşun döviz kuru istikrarını koruması ve üye devletleri ticarete engel olan döviz sınırlamalarını kaldırma yönünde teşvik etmesi beklenmiştir. IMF Temmuz 1944’te tasavvur edilmiş, kuruluş resmi olarak Anlaşma Hükümlerinin (Articles of Agreement) imzalandığı Aralık 1945’te oluşmuş ve 1 Mart 1947’de faaliyetlerine başlamıştır. IMF’den ilk borç alan ülke Fransa olmuştur. IMF’de üyelik 1950’li yılların sonunda genişlemeye başlamış, 1960’lı yıllarda da bağımsızlığını kazanan Afrika ülkeleri üyelik için başvuruda bulunmuştur. Ancak Soğuk Savaş IMF’nin üyeliğini sınırlamış, Sovyet etkisi altındaki birçok ülke kuruluşa katılmamıştır. 235 IMF mevcut haliyle 189 üye ülkeden oluşmaktadır. Üye ülkelerin her biri, IMF’nin en üst karar organı olan Guvernörler Heyetine (Board of Governors) bir temsilci atamaktadır. Üyelerinin birçoğu maliye bakanları veya merkez bankası başkanlarından oluşan Guvernörler Heyeti, normalde yılda bir kez temel konuları tartışmak için bir araya gelmektedir. Heyet, belirli saklı güçler dışındaki güçlerini Yönetim Kuruluna (Executive Board) devredebilmektedir. 236 234 Robin Broad, Uneequal Alliance-The World Bank, the International Monetary Fund and the Philippines, University of California Press, 1990. 235 IMF, “Cooperation and Reconstruction” (1944-71) 236 IMF, “IMF Members’ Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors” http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx (15.03.2016) 79 IMF’nin günlük işleri 24 kişilik Yönetim Kurulu tarafından idare edilmektedir. Dünyanın büyük ekonomik ve siyasi güçleri olan ABD (IMF’nin en büyük ortağı), Birleşik Krallık, Japonya, Almanya, Fransa, Çin, Rusya ve Suudi Arabistan Yönetim Kurulunda daimi koltuğa sahip olmakla birlikte, diğer 16 direktör coğrafi konuma bağlı olarak belirlenen ülke grupları tarafından iki yıllığına seçilmektedir. Yönetim Kurulu, yenilenebilen beş yıllık bir dönem için seçilen Başkan (Managing Director) tarafından yönetilmektedir. IMF Başkanı olarak görev yapan Christine Lagarde, bu görevi 28 Haziran 2011 yılından beri yürütmektedir. IMF’nin birçok faaliyetinde oy hakkı, ekonominin büyüklüğüne ve dolayısıyla her ülkenin kota dağılımına bağlı olmaktadır. Kararlar genellikle oybirliği ile alınmakta olsa da, ABD’nin kurumun politika yapımında en çok etkiye sahip olan ülke olduğu değerlendirilmektedir. 237 Yönetim Kurulunun her üyesi IMF’nin belirli bir bölümünü yönetmektedir. IMF içerisinde dünyanın belirli bölgelerine odaklanmış bölümlerle birlikte finans, teknik yardım, mali planlama, sermaye piyasaları, araştırma, istatistik gibi belirli fonksiyonlara ve IMF’nin kendi idari işlevlerine ayrılmış bölümler bulunmaktadır. Anlaşma Hükümleri içerisinde IMF için altı amaç belirlenmiştir. 238 Uluslararası parasal sorunlar hakkında danışma ve dayanışma mekanizmaları sağlayan daimi bir kurum yoluyla uluslararası parasal işbirliğini desteklemek Uluslararası ticaretin yayılmasını ve dengeli büyümesini kolaylaştırmak ve böylece ekonomi politikasının temel amaçları olarak yüksek düzeylerde istihdamı ve reel geliri teşvik edip sürdürmeye ve üyelerin üretken kaynaklarının gelişmesine katkıda bulunmak Döviz kuru düzenlemelerini istikrarını sağlamak, sürdürmek ve üyeler dövizin arasında sistemli döviz rekabetçi şekilde değer kaybetmesinden kaçınmak 237 The Levin Institute, s. 5. IMF, “Articles of Agreement of the International Monetary Fund” https://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/#art1 (15.03.2016) 238 80 Üyeler arasındaki mevcut işlemlere yönelik olarak çok taraflı bir ödemeler sisteminin kurulmasına ve dünya ticaretinin büyümesini engelleyen döviz kuru sınırlamalarını kaldırmaya yardımcı olmak IMF’nin genel kaynaklarını uygun teminatlar altında üyeler için geçici olarak elverişli hale getirerek onlara güven vermek ve böylece üyelere ödemeler dengelerindeki uyumsuzlukları ulusal veya uluslararası refahı tahrip edecek önlemlere başvurmadan düzeltecek fırsatlar sunmak Yukarıda sayılanlarla uyumlu olarak, üyelerin uluslararası ödemeler dengelerindeki istikrarsızlıkların süresini kısaltmak ve boyutunu azaltmak IMF’ye üye devletlerin sermayeye katılım payları kotalardır ve bu kotalar üyelerin oy güçlerini belirlemektedir. Üyelerin sermayeye katkıları ulusal gelirleri, dış ticaret hacimleri, döviz rezervleri, ihracat çeşitliliği ve dış ödemeleri göz önünde bulundurularak belirlenmektedir. Ülkelerin oy gücü, kotasının yüksekliği oranında artmaktadır. Ayrıca kota, üye ülkenin faydalanabileceği mali imkânları da belirlemektedir. Kotadaki payı en yüksek ülkeler olan ABD, Japonya, Almanya, Fransa ve İngiltere’dir. Kota, üye ülkeye sağlanacak Özel Çekme Hakları (Special Drawing Rights, SDR) miktarının göstergesidir. 239 SDR kaynakların yetersizliğini gidermek amacıyla 1960’lı yıllarda oluşturulmuştur ve karşılığı olmayan ve üye ülkelerin kabul etmesiyle geçerlilik kazanan bir uluslararası likiditedir. 240 IMF’nin üyelerine sağladığı imkânlar Dünya Bankası ve diğer uluslararası finansal kuruluşlarının sağladığı imkânlar gibi kredi niteliğinde değil, düşük faizli fon, imkân veya kolaylık olarak tanımlanmaktadır. 241 Borçlanma genellikle bir ülkenin parasının diğer ülkenin parasıyla değiştirilmesi veya parası karşılığında diğer bir üyenin parasını satın alması şeklinde gerçekleşmektedir. Üye ülkeler IMF’den SDR alarak borçlanmaktadırlar. Ödemeler dengesi açıklarının finanse edilmesi amacıyla IMF, üyelerini günümüzde başlıca dört temel imkândan yararlandırmaktadır: Rıdvan Karluk, “Küresel Uluslararası Örgütler III: Uluslararası Para Fonu”, (Der. Çınar Özen ve Özgür Tonus), Uluslararası Örgütler, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir, 2011, s. 82. 240 a.g.e., s. 89. 241 a.g.e., s. 81. 239 81 Destekleme Düzenlemeleri (Stand-byArrangements), (1997’de Ek Rezerv İmkânı, Supplementary Reserve Facility) Ek Rezerv Kolaylığı (Extended Fund Facility) Yoksulluğu Azaltma ve Büyüme Fonu (Poverty Reduction and Growth Trust) Dış Şoklar Kolaylığı (Exogenous Shocks Facility) IMF’de hem imtiyazlı (concessional) hem de imtiyazsız (non-concessional) imkânlar bulunmaktadır. İmtiyazsız imkânlar, düşük gelirli ülkeler için Yoksulluğu Azaltma ve Büyüme Fonu altında 2016 yılı sonuna kadar sıfır faizli imkânlar sunmaktadır. İmtiyazsız imkânların ise büyük çoğunluğu stand-by düzenlemeleri ile sağlanmıştır. 242 Bu imkândan faydalanmak isteyen ülkeler bazı şartları yerine getirmek zorundadır. Bunlar; üye ülkenin uygulayacağı ekonomi programına ilişkin IMF’ye niyet mektubu sunması, stand-by veya süresi uzatılmış stand-by yapılması, IMF’nin üye ülkenin uyması gereken performans kriterlerini belirlemesi, imkânın taksitlendirilmesi, ülkenin kendi para birimi üzerinden bir taahhüt senedini IMF’ye sunması ve uygulamanın zaman içinde gözden geçirilmesidir. 243 IMF genel ekonomi politikası ile ilgili belirli şartlarla kredi verdiğinden; bu kapsamda kredilerin Fonun amaçları doğrultusunda kullanılması ve ödemeler dengesi açıklarını gidermesi şartlarını koşmaktadır. Bu doğrultuda sunulan kaynak ile ödemeler dengesininbelli bir süre içinde sağlanması gerekmekte ve ticaret ve ödemeler dengesi kısıtlamaları kaldırılmalıdır. Diğer bir deyişle IMF, üyelerine sağladığı fonların kuruma geri dönmesini sağlayacak politikaların ilgili ülkelerce izlenmesini zorunlu bir şart olarak ileri sürmektedir. Koşulsallık politikasının amaçları; hem kamuoyuna hükümetin politika niyetleri hakkında, hem de yabancı yatırımcı ve kreditörlere hükümetin politikalarının makroekonomik istikrar getirebileceği yolunda teminat sağlamaktır. Ayrıca koşulsallık, bir yandan IMF’ye de istikrarlı ekonomik politikaların izlendiği yolunda güvence verirken, diğer yandan hükümete de 242 243 IMF, “IMF Lending”, http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm (13.05.2016) R. Karluk, 2011, s. 84. 82 program şartları yerine getirildiği sürece ilgili kullanımların yapılacağı hususunda garanti verir. Program süresince yerine getirilmesi gereken faaliyetler, performans kriterleri olarak anılmaktadır. Bu kriterler genellikle rakamsal değişkenlerle ilgili olmaktadır (örneğin; bütçe fazlası, uluslararası rezervler gibi). Bu çerçevede kredilerden yararlanma, performans kriterlerinin belirlenmiş bir sıraya göre uygulanmasına bağlı olmaktadır. 244 IMF’nin borçlanma araçları, dünya ekonomisinde yaşanan gelişmeler karşısında değişimler yaşamıştır. 1971 yılında Başkan Richard Nixon yönetimindeki ABD hükümeti, ABD doları ve altın arasındaki bağlantıyı askıya almıştır. ABD hükümeti doların değerinin dalgalanmasına olanak sağlayarak, Amerikan ekonomisindeki değişikliklerle baş etmek için para politikasında ayarlamaya gitmiştir. Sonuç olarak IMF altın kullanımını ortadan kaldırmış ve tüm diğer üyelerin para birimlerinde dalgalanmaya gitmesine izin verilmiştir. Bretton Woods sisteminin çöküşü ile endişeler oluşsa da, dalgalı kura geçildiği için 1973 yılının Ekim ayında petrolün fiyatının aniden yükselmesi sonucu ülkeler daha pahalı fiyatlara adapte olabilmişlerdir. Bretton Woods sisteminin çöküşünden beri IMF ülkeleri, tercih ettikleri döviz kuru düzenlemesini - altına sabitlemek dışında - kullanabilmektedir. Petrol şoklarına karşı IMF de borç verme araçlarında uyarlamalara gitmiştir. Petrol ithal eden ülkelere artan fiyatlar karşısında cari açık ve enflasyon ile mücadelede yardım edebilmek için IMF tarafından ilk iki petrol aracı oluşturulmuştur. 1970’lerin ortalarından itibaren de IMF Güven Fonu (Trust Fund) aracılığıyla dünyanın en yoksul ülkelerine imtiyazlı finansman sağlama yoluna gitmiştir. 1986 yılının Mart ayında IMF, Yapısal Uyum Aracı (Structural Adjustment Facility) olarak adlandırılan yeni bir imtiyazlı kredi programı oluşturmuştur. Aralık 1987’de bu aracın yerini Geliştirilmiş Yapısal Uyum Aracı almıştır. 245 Geliştirilmiş Yapısal Uyum Aracının yerini, 1999 yılında Yoksulluğu Azaltma ve Büyüme Fonu almıştır. 246 244 a.g.e., s. 87-89. IMF, “The End of the Bretton Woods System (1972–81)”, http://www.imf.org/external/about/histend.htm (17.03.2016) 246 IMF, “IMF Concessional Financing https://www.imf.org/external/np/exr/facts/esaf.htm (13.05.2016) 245 through the ESAF”, 83 Berlin Duvarının düşüşü ve 1991 yılında Sovyetler Birliğinin dağılması sonrasında IMF’nin üye sayısı üç yıl içerisinde 152’den 172’ye yükselmiştir. IMF eski Sovyet ülkelerinin merkezi planlamadan piyasa ekonomisine geçişinde ülkelerle yakın şekilde çalışmış; politika önerileri, teknik yardım ve mali destek sağlamıştır. 1997 yılında Doğu Asya ülkelerini saran mali krizler sırasında da IMF krizden etkilenen ülkelere mali yardım sağlamış ve ekonomik reformların gerçekleştirilmesine katkıda bulunmuştur. Ancak kriz ile en iyi nasıl mücadele edileceğine yönelik tartışmaları sonucunda IMF, tarihindeki en yaygın eleştirilere maruz kalmıştır. Bu tecrübe sonrasında IMF tarafından, ülkelerin bankacılık sektöründeki zayıflıklara ve bu zayıflıkların makroekonomik istikrar üzerindeki etkilerine daha çok dikkat edilmesi gerektiği fark edilmiştir. 1999 yılında IMF Dünya Bankası ile birlikte Mali Sektör Değerlendirme Programını (Financial Sector Assessment Program) oluşturmuş ve gönüllülük esasında ülkelerin değerlendirmelerini gerçekleştirmeye başlamıştır. IMF ayrıca uluslararası sermaye akımlarının başarılı şekilde serbestleşmesi için kurumsal gerekliliklerin sanıldığından daha ürkütücü olduğunu fark etmiş ve sermaye hesabı serbestleşmesi konusundaki gayretini arttırmıştır. 1990’larda ise IMF, yoksul ülkelerin borç yüklerini azaltma konusunda Dünya Bankası ile sıkı işbirliği halinde çalışmıştır. Bu kapsamda 1996 yılında hiçbir yoksul ülkenin, yönetemeyeceği bir borç yükü ile karşılaşmaması adına Ağır Borçlu Yoksul Ülkeler Girişimi (Initiative for Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) oluşturulmuş ve BM Kalkınma Hedeflerine yönelik gelişmeleri hızlandırmaya katkıda bulunmak için bu girişim, Çok Yönlü Borç Hafifletme Girişimi (Multilateral Debt Relief Initiative) ile desteklenmiştir. 247 21. yüzyılın başlarında uluslararası sermaye akışları küresel bir genişlemeye yol açmış ve birçok ülke IMF ve diğer donörlerden aldığı borcu geri ödeyebilmiş, aynı zamanda döviz rezervi biriktirebilmiştir. Fakat 2007 yılında ABD’de patlak veren mortgage kriziyle başlayan küresel ekonomik krizle küresel sermaye akışlarında büyük dengesizlikler oluşmuştur. Bu küresel kriz sonrasında IMF; stand-by anlaşmaları ve diğer mali destekler ve politika destekleri konusunda 247 IMF, “Societal Change for Eastern Europe and Asian Upheaval (1990-2004)” http://www.imf.org/external/about/histcomm.htm (17.03.2015) 84 talepler ile karşı karşıya kalmıştır. Donör ülkelerinin desteğiyle, IMF’nin borç verme kapasitesi üç katına çıkarak 750 milyar dolar civarına ulaşmıştır. Fonların etkin şekilde kullanılması amacıyla IMF borç verme politikalarını revize etmiş, bu kapsamda güçlü ekonomik temelleri olan ülkeler için esnek bir kredi limiti ve başarılı politika uygulamalarını izleme mekanizması geliştirmiştir. 248 IMF tarihçesi kuruluşun kendisi tarafından bu şekilde tanımlansa da, bu anlatım hiçbir şekilde tartışmasız değildir. Bu tartışmalardan, ilerleyen satırlarda bahsedilecektir. 3.1.1.2. Dünya Bankası 1944 yılında Bretton Woods Konferansında IMF ile birlikte temelleri atılan Dünya Bankası, Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası adı altında tek uluslararası kuruluş olarak kurulmuştur. 249 Sonraki yıllarda ise Dünya Bankası Grubu adını almıştır ve şu kuruluşlardan oluşmaktadır: Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası (The International Bank for Reconstruction and Development, IBRD) Uluslararası Kalkınma Kurumu (The International Development Association, IDA) Uluslararası Finans Kurumu (The International Finance Association, IFC) Çok Taraflı Yatırım Garanti Ajansı (The Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA) Yatırım Anlaşmazlıklarının Çözümlenmesi Uluslararası Merkezi (The International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID) Kalkınma kurumları olan IBRD ve IDA, birlikte Dünya Bankası’nı oluşturmaktadır. IBRD orta gelirli ve kredi verilebilir düşük gelirli ülkelere borç 248 IMF, “Globalization and the Crisis (2005-present)” https://www.imf.org/external/about/histglob.htm (18.03.2016) 249 Ahmet Tiryaki, “Küresel Uluslararası Örgütler IV: Dünya Bankası Grubu”, (Der. Çınar Özen ve Özgür Tonus), Uluslararası Örgütler, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir, 2011, s. 105. 85 imkânı sunmaktadır. IDA ise en yoksul devletlere faizsiz kredi ve hibeler vermektedir. Dünya Bankası Grubu’nun mevcut Başkanı JimYong Kim, bu görevi 1 Temmuz 2012 tarihinden beri yürütmektedir. 250 Dünya Bankası 189 üye devletten oluşmaktadır. Bu üye devletler, Guvernörler Heyeti (Board of Governors) tarafından temsil edilmektedir. Guvernörler üye devletlerin maliye veya kalkınma bakanlarından oluşmakta, her yıl “Dünya Bankası Grubu ve IMF’nin Guvernörler Heyeti Yıllık Toplantısı”nda buluşmaktadır. Guvernörler 25 kişilik Yönetim Kurulundaki (Board of Directors) direktörlere belirli görevler vermektedir. En büyük beş hissedar ülke, Kurula bir direktör atamakta, diğer üye devletler ise seçilmiş direktörlerce temsil edilmektedir. Yönetim Kurulu normalde haftada iki kez Bankanın işlerini yönetmek ve bu kapsamda kredi ve garantilerin, yeni politikaların, bütçenin ve ülke yardım stratejilerinin onaylanması gibi konuları yürütmektedir. Bankanın genel yönetiminden sorumlu olan Başkan, Yönetim Kurulu toplantılarına başkanlık etmekte ve yenilebilir 5 yıllık bir süre için seçilmektedir. 251 Dünya Bankası’nın amaçları, değişen küresel ekonomik koşullara bağlı olarak gelişme göstermektedir. Kuruluş sırasında amaç savaş sonrası yeniden inşa ve kalkınmanın destek ve finansmanı olarak belirlenirken, günümüzde bu amaç yoksul ülkelerde yoksulluğun azaltılması ve sürdürülebilir büyüme ile birlikte, ülkeler arası yakın işbirliğinin desteklenmesini de kapsayan bir biçimde ortaya çıkmaktadır. 252 Günümüzde Banka, yoksulluğu azaltma hedefine bağlı olarak az gelişmiş ülkelere yönelik kamu sektörüne ve özel kesime finansal ve teknik destek sağlayan başlıca kaynaklardan birisidir. 253 Anlaşma Hükümlerinin 1. Maddesi uyarınca Bankanın amaçları şunlardır: Verimli sermaye yatırımları yoluyla üye ülkelerde yeniden inşa ve kalkınma yolunda yardımcı olmak ve az gelişmiş ülkelerde kaynakların geliştirilmesini teşvik etmek Dünya Bankası, “About the World Bank”,http://www.worldbank.org/en/about (10.05.2016) Dünya Bankası, “Organization”, http://www.worldbank.org/en/about/leadership (10.05.2016) 252 A. Tiryaki, 2011, s. 107. 253 a.g.e., s. 106. 250 251 86 Özel yabancı yatırımları garantiler veya kredilere katılım yoluyla teşvik etmek ve özel sermaye yetersiz olduğunda kendi kaynakları yoluyla özel yatırımları desteklemek Üyelerin verimli kaynaklarının geliştirilmesi için uluslararası yatırımı özendirerek uluslararası ticaretin dengeli büyümesini ve ödemeler dengelerinde dengenin sürdürülmesini teşvik etmek ve böylece üyelerin sınırları içerisinde verimliliği, yaşam standardını ve işgücü koşullarını arttırmaya yardımcı olmak Diğer kanallardan sağlanan kredi veya garantileri yeniden düzenleyerek faydalı ve acil projelerin öncelikli olarak ele alınmasını sağlamak Savaş sonrası dönemde, barış dönemine geçişte düzgün bir geçişin sağlanması amacıyla uluslararası yatırımın üye devletlerdeki koşullar üzerindeki etkilerine odaklanarak faaliyetlerini yürütmek 254 Dünya Bankası’nın finansman kaynakları üye ülkelerin katılım sermayeleri; sermaye piyasalarından yapılan borçlanmalar yoluyla temin edilen fonlar; ve açılan kredilerin geri ödenmesinden, menkul kıymetlerin satışlarından ve diğer faiz geliri vb. muhtelif gelirlerden oluşmaktadır. 255 Dünya Bankası 10 milyar dolarlık sermaye ile kurulmuş ve bu sermaye Bankaya üye olan ülkelere tahsis edilmiş, sonrasında 1959 yılından itibaren farklı tarihlerde sermaye artırımına gidilmiştir. Üye ülkelere sermaye paylarınıntahsis edilmesinde ülkelerin IMF’deki kotaları dikkate alınmaktadır. Ülkelerin Bankadaki oy oranının belirlenmesinde şu faktörler önemlidir. Sermaye paylarına bakılmaksızın ülkelerin sabit 250 oyu bulunmaktadır. Buna ek olarak da sermaye payına göre belirlenen bir de değişken oy sayısı mevcuttur. Sermaye payı en yüksek beş ülke ABD, Japonya, Almanya, Fransa ve İngiltere’dir. Ekonomisi gelişmiş ülkeler bu kapsamda oy miktarında ön sıralarda yer almaktadır. 256 Dünya Bankası, “Articles of Agreement”, http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20049563~pag ePK:51123644~piPK:329829~theSitePK:29708~isCURL:Y,00.html (10.05.2016) 255 A. Tiryaki, 2011, s. 109. 256 a.g.e., s. 108. 254 87 Dünya Bankası Grubu’nun sunduğu finansman araçları şunlardır: 257 Yatırım projeleri finansmanı Kalkınma politikası finansmanı Sonuçlar için program Güven fonu ve hibeleri Özel sektöre yönelik finansman seçenekleri İsteğe uyarlanmış seçenekler ve risk yönetimi Bu araçlardan ilk ikisi Dünya Bankası’nı oluşturan IBRD ve IDA tarafından sunulmaktadır. Yatırım projelerinin finansmanı IBRD tarafından verilen borçlar ve IDA tarafından verilen kredi, hibe ve garantilerdir. Bu araçlar yoksulluğun azaltılması ve sürdürülebilir kalkınma için gerekli altyapının oluşturulmasına yöneliktir. Kalkınma politikası finansmanı ise IBRD tarafından verilen borçlar ve IDA tarafından verilen kredi, hibe ve garanti bütçe desteğini içerir. Bu kapsamda sürdürülebilir ve ortak büyüme ve yoksulluğu azaltma hedefleri doğrultusunda, hükümetlere veya bir siyasi alt birime bir politika programı ve kurumsal faaliyetlere yönelik olarak finansman sağlanmaktadır. 258 Tıpkı IMF gibi Dünya Bankası da bugün tartışmalı bir sicile sahip bir uluslararası finans kuruluşu olarak görülmektedir. Bu görüşlerden daha sonra bahsedilecek olup, izleyen satırlarda Dünya Bankası ve IMF gibi İkinci Dünya Savaşı sonrası kurulan ve bir düşünce kuruluşu gibi faaliyet gösteren OECD’nin tarihçesi sunulacaktır. 3.1.2. OECD “Bizim politikamız herhangi bir ülkeye ya da doktrine yönelik değil açlığa, yoksulluğa, umutsuzluğa ve kaosa yöneliktir. Bu politikanın amacı dünyada Dünya Bankası, “Products and Services”, http://www.worldbank.org/en/projects-operations/products-and-services#DPF (11.05.2016) 258 Dünya Bankası, “Productsand Services”, http://www.worldbank.org/en/projects-operations/products-and-services#DPF (11.05.2016) 257 88 işleyen bir ekonominin canlandırılması ve böylece özgür kurumların var olabileceği siyasi ve sosyal koşullara olanak sağlamak olmalıdır.” 259 1961 yılında kurulan OECD’nin hikâyesi, İkinci Dünya Savaşı sonrasında istikrarlı ve müreffeh bir siyasi ve ekonomik uluslararası düzenin imar edilmesi ile başlamaktadır. Marshall Planı ile Avrupalı devletler ABD’ye savaş sonrası yeniden yapılanma için ne yapılması gerektiğini söylemeye davet edilmiş, böylece sağlanacak yardımın birlikte çalışma çabalarına bağlı olduğu ima edilmiştir. 260 Böylece Avrupa bütünleşmesinin temelini atan Avrupa Ekonomik İşbirliği Teşkilatı (Organization for European Economic Cooperation, OEEC), 1948 yılının Nisan ayında kurulmuştur. ABD tarafından OEEC’nin Avrupa bütünleşmesi için Marshall Planı yardımlarının tahsisini yürütmesi beklense de, OEEC bu yükü üstlenememiş; üyeler tartışmaları NATO Ekonomik Komitesi’nde yürütmeyi tercih etmiş ve kuruluş ticaret ve ödemelerdeki yapısal değişiklik sonucu son bulmuştur. 261 OECD’nin selefi olan OEEC, ABD Marshall Planını uygulamak amacıyla oluşturulmuştu. OEEC’nin yerini OECD’nin alması, Avrupalı bir kuruluşa ABD ve Kanada’yı da dâhil etmiştir. 262 OECD’nin savaş sonrasında ticaretin ve yatırımın serbestleşmesine ve spesifik olarak, Kuzey Atlantik bölgesinin kapitalist ekonominin merkezi olarak konumlanmasına katkıları olmuştur. 263 OECD’nin bugün ekonomik büyüme ve ticaretin ötesine geçen bir yetki alanı bulunmaktadır; OECD tarım, enerji, sağlık, eğitim, çevre, e-devlet ve biyoteknolojiye kadar birçok alanda araştırma üreten dünyanın en büyük düşünce kuruluşudur. 264 Kuruluşun 34 üye devletinden hemen hemen 45.000 kıdemli kamu görevlisi her yıl konferanslara, komite toplantılarına, çalışma ve uzman gruplarına 259 George C. Marshall, “The Marshall Plan Speech at Harvard University, 5 June, 1947, http://www.oecd.org/general/themarshallplanspeechatharvarduniversity5june1947.htm (27.04.2016) 260 Robert Wolfe, “From Reconstructing Europe to Constructing Globalization: The OECD in HistoricalPerspective”, (Der. Rianne Mahon and Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Canada, 2008, s. 25. 261 a.g.e., s. 26. 262 R. Mahon ve S. McBride, 2008, s. 13. 263 R. Mahon ve S. McBride, 2008, s. 8. 264 L. A. Pal, 2012, s. xiii. 89 katılmak ve bazen de sözleşmeler, standartlar ve “iyi” veya “en iyi” uygulamalar üzerinde anlaşmaya varmak üzere kuruluşa gelmektedirler. 265 1970’lerin ortalarına kadar OECD savaş sonrası düzenin geleneksel ideolojisi olan Keynesyen akımı yansıtmış, sonrasında parasalcılık veya neoliberalizm olarak adlandırılan bir politika paradigmasını benimsemiştir. Son zamanlarda OECD’de bir kayma yaşandığını gözlemleyenler olsa da, neoliberalizmden ne kadar uzaklaşıldığının bir tartışma konusu olduğu ve konudan konuya, ayrıca kuruluşun bir bölümünden diğerine, farklılık gösterdiği değerlendirilmektedir. 266 OECD’nin amaçları, kuruluşun Sözleşmesinin 1. Maddesinde şu şekilde belirtilmektedir: 267 Finansal istikrar sürdürülürken üye devletlerde azami bir sürdürülebilir ekonomik büyüme, istihdam ve yükselen bir yaşam standardının sağlanması, dolayısıyla dünya ekonomisinin gelişmesine destek vermek Ekonomik kalkınma sürecinde hem üye hem de üye olmayan devletlerde güçlü ekonomik genişlemeye katkıda bulunmak Uluslararası yükümlülüklerle uyumlu olarak çok taraflı ve ayrımcı olmayan bir temelde dünya ticaretinin genişlemesine katkı sağlamak Üye devletler bu amaçların gerçekleştirilmesinde hem bireysel hem de ortak şekilde şu konuların gözetilmesi üzerinde anlaşmışlardır: Ekonomik kaynakların verimli kullanımını teşvik etmek Bilimsel ve teknolojik alanda kaynakların geliştirilmesini desteklemek, araştırmayı ve mesleki eğitimi teşvik etmek 265 R. Mahon ve S. McBride, 2008, s. 4. a.g.e., s. 15. 267 OECD, “Convention on the Organisation for Economic Cooperationand Development”, http://www.oecd.org/general/conventionontheorganisationforeconomiccooperationanddevelopment.htm (28.04.2016) 266 90 Ekonomik büyümeyi, iç ve dış finansal istikrarı sağlamak ve üye devlet ve diğer devletlerin ekonomilerini tehlikeye sokacak gelişmelerden sakınmak üzere oluşturulan politikaları sürdürmek Mallar ve hizmetler ile mevcut ödemelerin değişimi önündeki engellerin azaltılması veya kaldırılması ve sermaye hareketlerinin serbestleşmesinin sürdürülüp genişletilmesi yönünde çabalarını sürdürmek Hem üye hem de üye olmayan ekonomik kalkınma sürecindeki devletlerde, ekonomik kalkınmayı uygun araçlarla (özellikle bu ülkelere sermaye akışı yoluyla) bu ekonomiler için teknik yardım desteği ve genişleyen ihracat piyasalarının güvenceye alınmasının önemini gözeterek desteklemek OECD içerisinde karar alma gücü Konsey’de (Council) toplanmıştır. Konsey her ülkeden bir temsilciden ve ek olarak Avrupa Komisyonu’nun bir temsilcisinden oluşmaktadır. Konsey daimi temsilciler düzeyinde düzenli olarak bir araya gelmekte ve kararlar oybirliği ile alınmaktadır. Toplantılar Genel Sekreterin başkanlığında gerçekleşmektedir. Konsey ayrıca yılda bir kez OECD çalışmalarındaki temel meseleleri tartışmak ve öncelikleri belirlemek üzere bakanlar düzeyinde toplanmaktadır. 34 üye devletin temsilcileri fikirler geliştirmek ve belirli politika alanlarında gelişmeleri takip etmek için uzmanlaşmış komitelerde bir araya gelmektedirler. OECD’de yaklaşık 250 komite, çalışma grubu ve uzman grubu bulunmaktadır. Paris’te bulunan Sekretarya da, komitelerin faaliyetlerini destekleyen ve Konseyde belirlenen önceliklere yönelik çalışmaları yürüten yaklaşık 2.500 personelden oluşmaktadır. Personelin çoğu Paris’te olsa da diğer ülkelerdeki OECD merkezlerinde de görev yapanlar bulunmaktadır. Hâlihazırda OECD Genel Sekreterliğini Angel Gurría yürütmektedir. 268 OECD’nin bütçesi, her üye devlet ekonomisinin boyutunu yansıtan mali katkılardan oluşmaktadır. Dolayısıyla ABD, bütçede Japonya’dan sonra en çok 268 OECD, “Who Does What”, http://www.oecd.org/about/whodoeswhat/ (11.05.2016) 91 paya sahip olan ülke konumundadır. 269 OECD’nin 2015 yılı için 363 milyon avroluk yıllık bir bütçesi bulunmaktadır. 270 OECD, 1980’li yılların sonunda Sovyetler Birliği’nin çözülmesi ile birlikte piyasa ekonomisine geçişi kolaylaştıran uluslararası kuruluşlardan birisi olmuştur. SIGMA programı, gelişen piyasa ekonomileri için uygun kamu sektörü yönetimi biçimleri hakkında raporlar üretmiştir. 1990’lı yıllarda Çek Cumhuriyeti, Macaristan ve Polonya OECD’ye üye olmuş, sonrasında 2000 yılında Slovak Cumhuriyeti de üyeliğe dâhil edilmiştir. 271 OECD, bu tezde değerlendirilen diğer iki uluslararası kuruluşla - Dünya Bankası ve IMF - kıyaslandığında birçok önemli açıdan farklılık arz etmektedir. Dünya Bankası ve IMF daha geniş bir üyeliğe sahiptir. OECD ise “zengin ülkeler kulubü” olarak adlandırılmaktadır. 272 Savaş sonrası dünya düzeninin yapılandırılmasında önemli rol oynamış olan OECD; ABD, Japonya ve diğer gelişmiş kapitalist ülkeleri içeren bir üyeliğe sahiptir. Bu durum da kuruluşu, daha geniş üyeliğe sahip olan uluslararası kuruluşlara kıyasla, tartışmalı konulara değinilen alternatif bir forum olarak cazip hale getirmektedir. Savaş sonrası düzen çözüldükçe, OECD de üyeliğini genişleterek ufkunu coğrafi olarak değiştirmiş; eski Sovyet Bloku ülkelerini ve lider bir Asya kaplanı olan Güney Kore’yi dâhil etmiştir. Kuruluş ayrıca özellikle Asya ve Latin Amerika’nın ekonomilerine yönelik destek faaliyetlerini yoğunlaştırmıştır. 273 büyük Kuruluşa 2010 yılında Estonya, İsrail, Slovenya ve Şili de üye olmuş ve kuruluşun üye sayısı toplamda 34’e ulaşmıştır. Letonya’nın katılımı ile üye sayısının 35’e erişmesi beklenmektedir. 274 Dünya Bankası ve IMF gibi temel ekonomik kuruluşlardan farklı olarak OECD, bu kuruluşların sahip olduğu bütçesel veya yaptırımsal güçleri elinde 269 R. Mahon ve S. McBride, 2008, s. 14. OECD, “Budget”, http://www.oecd.org/about/budget/member-countries-budget-contributions.htm (10.05.2016) 271 R. Mahon ve S. McBride, 2008, s. 13. 272 L. A. Pal, 2012, s. xiii. 273 R. Mahon ve S.McBride, 2008, s. 7. 274 OECD, “Accession: Latvia invited to join OECD”, http://www.oecd.org/latvia/accession-latvia-invited-to-join-oecd.htm (13.05.2016) 270 92 bulundurmamaktadır. 275 Dünya Bankası ve IMF ödemeler dengesi zorluklarını yatıştırmak için kısa vadeli, kalkınma için ise uzun vadeli borç verme ile yükümlüyken OECD, ilk kurulduğunda uyumlaştırma sağlama amacıyla Kuzey Atlantik’te ekonomik politikaların ve sonuçların denetlenmesine odaklanmıştır. Hükümetler, ayrıca OECD’nin tavsiyelerini göz ardı etmeyi de tercih edebilmektedirler. Fakat buna rağmen OECD savaş sonrası dönemde Batılı “araştırmacı” ve “düşüncesel” yönetişim biçimlerini geliştirmede araçsal rol oynamıştır. OECD, üye ülkelerin ekonomik performansını değerlendirmek ve farklı alanlarda politikalarını değerlendirmek amacıyla teknikler geliştirmeye çabalamış ve OECD Sekretaryası bu bağlamda aktif rol oynayarak göstergeler belirleme ve ulusal tecrübelerin karşılaştırılması amacıyla ortak yollar keşfetmeye çalışmıştır. Dolayısıyla ülkelerin performansının diğerlerine kıyasla ne durumda olduğu görünür hale gelmiş ve bu da geride kalan ülkelere performanslarını geliştirme yönünde baskı oluşturmuştur. 276 Diğer yandan, OECD’nin ulus-aşırı yönetişime olan temel katkısının aslında “düşüncesel” faaliyetlerle kuruluşun güçlü araştırma kapasitesi yoluyla belirli eğilimleri vurgulama, ortak sorunları tespit etme ve farklı çözüm ortaya koyma şeklinde kendisini gösterdiği değerlendirilmektedir. 277 Bu kapsamda Arne Ruckert, OECD DAC’ın kalkınma yardımlarının uygulanmasında en iyi uygulamaların oluşturulması yönündeki rolünden bahsetmektedir. Ruckert ayrıca, OECD’nin uluslararası kalkınma yardımlarına yönelik çalışmalarının sonuç olarak BM Milenyum Kalkınma Hedefleri olarak şekillendiğini anlatmaktadır. 278 Kerstin Sahlin-Andersson, kamu yönetimi meselelerinin tartışılacağı bir forum olarak oluşturulan bir uluslararası kuruluşun nasıl aktif bir standartlaştırma görevi yürütecek konuma geldiğini anlatmaktadır. Yazar, OECD Kamu Yönetimi Komitesinin (Public Management Committe, PUMA) bilgi ve karşılaştırmalar sağlayan, değişim için inisiyatifler sunan ve genellikle tecrübe, fikir ve ideallerin 275 R. Mahon ve S. McBride, 2008, s. 4. a.g.e., s. 8. 277 a.g.e., s. 10. 278 Arne Ruckert, “Making Neo-Gramscian Sense of the Development Assistance Committee: Towards an Inclusive Neoliberal World Development Order”, (Der. Rianne Mahon ve Stephen McBride), The OECD andTransnational Governance, UBC Press, Vancouver, 2008. 276 93 paylaşılmasını kolaylaştıran böyle bir kuruluş olduğunu savunmaktadır. 279 OECD çalışmalarının DTÖ gibi diğer uluslararası forumlardaki tartışmaları beslediği ve ayrıca ulusal tartışmaların da içine sızdığı, maliye bakanlıkları gibi ayrıcalıklı kurumlarda ulusal ve ulus-altı aktörlerin neoliberal gündemi geliştirmek için OECD’nin uzmanlığını kullanabileceği değerlendirilmektedir. Tüm bunların yanında OECD içerisinde farklı ideolojik ve politika akımlarının da yer bulabileceği ve böylece neoliberalizme alternatif arayan aktörlerin kendi amaçları için OECD’nin prestijine dayanabilecekleri de eklenmektedir. 280 Bugün gerek OECD’nin gerek diğer hükümetlerarası kuruluşların ülkeler için standartlar ve iyi uygulamalar oluşturması fikri sorgulanır hale gelmektedir. Peki bu kuruluşlar neyi savunmaktadır? İzleyen kısımda bu konuya değinilecektir. 3.2. DÜNYA BANKASI, IMF VE OECD’NİN KAMU YÖNETİMİ YAKLAŞIMLARI Devletlerin sınırları içerisinde işleyen birçok sürecin ve karşılaşılan meselelerin düzenlenmesinde ve çözümlerinin koordinasyonunda uluslararası düzeyde gitgide artan bir işbirliği bulunduğu ve bu bağlamda uluslararası kuruluşların da içinde yer aldığı yönetişim mekanizmalarının öneminden bir önceki bölümde bahsedilmeye çalışılmıştı. Uluslararası kuruluşların ürettikleri politikalar, öne sürdükleri öncelikli gündemler ve koşulsallık temelinde ülkelere sundukları imkânlarla devletleri etkileme kapasitesi bulunsa da, bu etkileşim tek taraflı yürümemektedir. Devletler kendileri için çizdikleri gündemlerle ve yaşadıkları sorunlarla belirgin biçimde uluslararası kuruluşların takip ettikleri konuları yönlendirmektedir. Üyeleri devletlerden oluşan hükümetlerarası kuruluşlar, faaliyetlerini uluslararası sistemin başat aktörü olan devletler ile birlikte yürütmektedir; çünkü bu kuruluşlarca oluşturulan düzenlemeler neticede ulusal sınırlar içerisinde uygulama alanı bulmaktadır. Kamu yönetimi alanı ve ülkelerin bu kapsamda geçirdikleri reform süreci özellikle 20. yüzyılda devletlerin ve uluslararası kuruluşların birlikte çalıştığı, ve 279 Kerstin Sahlin-Andersson, “Arenas as Standardizers”, (Der. Nils Brunsson and Bengt Jacobsson), A World of Standards, Oxford University Press, Oxford, 2000, s. 100-113. 280 R. Mahon ve S. McBride, 2008, s. 21. 94 birbirlerinden öğrendikleri gündemlerden birisini oluşturmaktadır. Leslie A. Pal, kamu sektörü reformunun tarihini Hammurabilere ve reformların bir sistemden diğerine aktarılmasını ise İngiliz İmparatorluğuna kadar götürmekte, fakat kamu sektörü reformunda bu küresel yöntemin güçlendiğini ve sürecin şimdi tek başına devletlerle değil, uluslararası kuruluşlarla yürütüldüğünü belirtmektedir. 281 Uluslararası kuruluşların kamu yönetimi alanına dâhil oluşları tarihsel bir perspektifle ilk bölümde sunulmaya çalışılmış ve bu kapsamda koşulsallıktan ve ülkelere teknik destek sağlandığından bahsedilmişti. Bu bölümde ise, Dünya Bankası, IMF ve OECD’nin genel kamu yönetimi yaklaşımlarına odaklanılacaktır 3.2.1. Dünya Bankası Dünya Bankası, IMF ile birlikte İkinci Dünya Savaşı sonrası uluslararası finansal yapının önemli aktörlerinden birisi olmuştur. Diğer uluslararası kuruluşlar gibi Dünya Bankası da dünya ekonomisinde meydana gelen değişimler ve devlete biçilen “uygun” role paralel olarak kendi içerisinde dönüşümler yaşamıştır. Banka kurulduğu yıllarda, dünya genelinde refah devleti politikalarıyla entegre olan kalkınma uygulamaları baskınken, Banka’nın gündemi de 1960’lara kadar “kalkınma ekonomisi” ve onun belirleyici öğesi olan “ekonomik planlama” yöntemini yansıtmakta, devlete de az gelişmiş ülkelerde sermaye birikimi sürecinde önemli rol atfedilmekteydi. 1960’lı yıllarda Latin Amerika, Güneydoğu Asya ve Afrika’daki toplumsal çalkantılar sonucunda Banka “kalkınma ekonomisi” gündemini “yoksulluğun azaltılması”na doğru kaydırmıştır. Yoksulluğun azaltılması gündemi ise devletlerin iç politikalarına daha açık biçimde müdahale edilmesine zemin sağlayan bir unsur olmuştur. 1980’li yıllarda özellikle Reagan ve Thatcher hükümetleri ile önem kazanan neoliberal politikalarla birlikte Bankanın gündeminde makro-ekonomik müdahalaler ön plana çıkmış ve “yapısal uyum” (structural adjustment) politikaları ile devletin 281 Leslie A. Pal, “Inversions without End: The OECD and Global Public Management Reform” (Der. Rianne Mahon ve Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver, 2008. 95 ekonomiye müdahalesini en aza indirmeye yönelik öneriler önce gelişmiş ülkelere sonrasında borç bunalımı ile karşı karşıya kalan Latin Amerika, Afrika, Uzak Doğu ve Orta Doğu’ya yönelmiştir. Fakat neoliberal politikaların beklenen sonuçları vermeyişi ile birlikte küçük devlet politikasının tıkanması sonucu 1980’lerin sonlarında Banka, “iyi yönetişim” kavramını vurgulayarak Sahra-Altı Afrika’da yaşanan sorunların bir “yönetme krizi” olduğunu ileri sürmüştür. 282 Böylece Dünya Bankası çalışmalarında yönetişim, 1980’li yılların sonunda önemli bir odak noktası olarak ortaya çıkmıştır. Banka’nın yönetişim ile ilgisinin, kuruluşun ekonomik ve sosyal kalkınmaya olan taahhüdünü yansıttığı ve bu çerçevede yoksulluğun azaltılmasının, genel bir amaç teşkil ettiği belirtilmektedir. Kuruluşun yönetişime dâhil oluşu; ekonomik ve sosyal kalkınmanın başarılı biçimde gerçekleşmesinin kamu kurumlarının etkinliğine ve uygun bir yasal ortama bağlı olduğu fikrine dayanmaktadır. Bankanın yönetişimsel meselelere dâhil olmasının ayrıca, kuruluşun her borç gelirinin, ekonomiklik ve verimlilik temelinde borcun verildiği amaca yönelik kullanılmasının temin edilmesini gerektiren güvene dayalı sorumluluğundan (fiduciary responsibility) kaynaklandığı belirtilmektedir. 283 1989 yılında yayımlanan “Sahra-Altı Afrika: Krizden Sürdürülebilir Büyümeye Doğru” isimli rapor, bağımsızlık sonrası Sahra-Altı Afrika’da devletin sorumluluklarının aşırı derecede arttığı, ancak tecrübesiz personelin hızlı bir şekilde terfi etmesi ve tüm idari aygıtın zamanla siyasileşmesinin verimlilik düşüşüne yol açtığı belirtilmektedir. Ayrıca, halk hareketlerine ve hükümet dışı kuruluşlara muhalif olan otoriter hükümetlerin halkın çoğunluğunu yabancılaştırdığı ve vatandaşların sıklıkla devleti sorunlarının çözümü değil kaynağı olarak gördükleri ifade edilmektedir. 284 Görüldüğü üzere salt serbest piyasa ekonomisine dayalı reformların Sahra-Altı Afrika ülkeleri için sürdürülebilir bir büyüme sağlamadığı ve yoksulluğun azaltılarak refaha katkıda bulunmadığı görüldüğünde, ekonomik uyum programlarının yapısal değişim ile S. Güzelsarı, 2003, s. 26. IMF, Review of the Fund’s Experience in Governance Issues, s. 55. https://www.imf.org/external/np/gov/2001/eng/gov.pdf (29.04.2016) 284 Dünya Bankası, November 1989, s. 30. 282 283 96 birlikte gerçekleşmesi gerektiği anlayışı önem kazanmış ve değişimin sağlanmasında iyi yönetişimin gerekliliği vurgulanmıştır. Dünya Bankası yönetişimi “bir ülkenin işlerini yönetmek için siyasi gücün kullanımı” olarak tanımlamaktadır. 285 1994 yılında yayımladğı bir raporda Dünya Bankası, yönetişimin dört bileşenine dikkat çekmektedir: kamu sektörü yönetimi, hesap verebilirlik, kalkınma için yasal çerçeve, şeffaflık ve bilgi. 286 Bankanın yönetişim konularına dâhil oluşu, politika reformları ve kurumsal gelişim yoluyla kamu sektöründe ve sivil toplumda hesap verebilirlik, şeffaflık ve kapasitenin geliştirilmesi çabası çerçevesinde anlaşılabilir. Kamu sektöründe yolsuzlukla mücadele, bu gündemin açık ve bütünleyici bir parçasıdır. Bankanın yapısal uyum 287 gibi geleneksel kredi programları, kamu sektörü reformunun desteklenmesine yönelik çabalarda önemli rol oynamaktadır. Ayrıca kurumsal değişim için gerekli olan daha uzun zaman dilimlerini sağlaması açısından program niteliğinde (programmatic) krediler gibi yeni yaklaşımlar da geliştirilmiştir. Yapısal uyum programları ve projelere bağlı olan şartlar; gereksiz ekonomik mevzuatın kaldırılması, elverişsiz idari prosedürlerin düzenlenmesi ve ekonomik faaliyetlerde piyasanın kapsamını arttırmaya yönelik reformları desteklemektedir. Temelde ekonomik verimliliği arttırmayı hedeflese de bu reformlar, idari takdir yetkisinin ve rant arama davranışının kapsamının azaltılması yoluyla şeffaflığın ve hesap verebilirliğin geliştirilmesine katkı sunmaktadır. Banka kamu hizmetinde kapasite ve teşviklerin geliştirilmesi, kamu harcama yönetiminin güçlendirilmesi, finansal sistemlerde düzenlemelerin ve denetleme kapasitesinin geliştirilmesi, özel sektörün geliştirilmesinde yasal çerçeve ve muhasebe çerçevesinin iyileştirilmesi, yargı sistemlerinin geliştirilmesi ve vergi politikası ve idaresinin güçlendirilmesine yardımcı olarak daha gelişmiş bir yönetişime katkı sağlamaktadır. 2000 yılındaki “Kamu Kurumlarının Geliştirilmesi ve Yönetişimin Güçlendirilmesi: Bir Dünya Bankası Stratejisi” 285 a.g.e., s. 60. Dünya Bankası, Governance: The World Bank’s Experience, 1994, s. xiii, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1994/05/01/000009265_39707 16142854/Rendered/PDF/multi0page.pdf (01.03.2016) 287 Yapısal uyum kredileri günümüzde daha çok kalkınma politikası kredileri (development policy loans) olarak anılmaya başlanmıştır. 286 97 isimli belge ile Banka bir kamu kurumları reformu stratejisi sunmuş ve yönetişimin güçlendirilmesi açık bir amaç olmuştur. Bu belge ile oluşturulan strateji; kurumsal ve yönetişimsel meselelerin Bankanın ülke yardım stratejilerinde ve kredi programlarında yeterli derecede yansıtılacağını, yönetişim analizi ve değerlendirmesi için araçlar ve anket teknikleri geliştirileceğini ve Kamu Harcama Değerlendirmelerinin (Public Expenditure Review, PER) kalitesinin iyileştirileceğini temin etmeye yönelik net kriterler oluşturmayı kapsamaktadır. 288 Dünya Bankası kamu sektörünü, temel üst (upstream) bakanlıklar ve merkezi kurumlar sektörel bakanlıklar dâhil olmak üzere alt (downstream) kurumlar ve bağımsız devlet kurumları olarak tanımlamaktadır. Üst kurumlar, Maliye Bakanlığı ve hükümet başkanına destek veren ofisler gibi hükümetin merkezinde yer alan ve sektörlerin ötesine geçen işlevlere sahip temel bakanlık ve kurumları kapsamaktadır. Alt kurumlar ise, hizmetleri hükümetin talimatları doğrultusunda sunup finanse eden, sağlık ve eğitim sağlayıcıları gibi sektörel bakanlık ve kurumları kapsamaktadır. Alt kurumlar ayrıca, özelleştirmelere rağmen altyapı hizmetlerinin çoğunluğunu sunan kamu iktisadi teşebbüsleri gibi daha özerk kuruluşları da içermektedir. Bağımsız kuruluşlar ise yargı organı, yasama organı ve Sayıştay gibi kurumları kapsamaktadır. 289 Dünya Bankası kamu sektörünün önemini açıklarken, kamu sektörünün boyutunun ve ekonomik öneminin, kamuya toplumsal refaha ve büyümeye katkı sağlayan bir rol atfettiğini belirtmektedir. Bu özellikleriyle kamu sektörünün yüksek miktardaki harcamalarıyla ne yaptığının anlaşılması önemli olmaktadır. Kamu sektörünün gerçekleştirdikleri; sunduğu hizmetlerin kalitesi ve doğası, 288 IMF, 2001, s. 55-56. Dünya Bankası, The World Bank’s Approach to Public Sector Management 2011-2020: Better Results from Public Sector Institutions, February 2012, s. 1, http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVANTICORR/Resources/30358631285601351606/PSM-Approach.pdf (11.05.2016) 289 98 finanse ettiği altyapı, sosyal ve ekonomik düzenlemelerinin ve sektörel politika hedeflerinin kalitesi ile ortaya çıkmaktadır. Bu kapsamda Dünya Bankası tarafından, anılan kamu faaliyetlerinin nasıl yönetildiğinin kalkınma için belirleyici olduğu vurgulanmaktadır. 290 İzleyen kısımlarda görüleceği üzere, bu fikir IMF ve OECD yaklaşımlarında da yankı bulmaktadır. Dünya Bankasının kamu sektörü yönetimi yaklaşımı kendi içerisinde belirgin bir değişime uğramaktadır. Banka’nın kendi tecrübelerinin yanı sıra, uygulayıcılar tarafından çıkarılan dersler ve akademik araştırmalar doğrultusunda kamu sektörü yönetimi reformunda neyin neden işe yaradığı konusunda gelişen ve değişen bir yaklaşımı bulunmaktadır. Zamanla her ortamda işleyecek evrensel bir reform içeriği sunan Washington Uzlaşması tarzında kuramlanan kamu sektörü yönetimi reformundan uzaklaşılmıştır. Kamu sektörü reformunda yalnızca reformun içeriğine değil, reformun gerçekleştiği koşullar ve reform sürecine gitgide daha fazla vurgu yapılmıştır. 291 Bu adım ilk kez Dünya Bankası’nın 2000 yılında yayımladığı “Kamu Kurumlarının Geliştirilmesi ve Yönetişimin Güçlendirilmesi: Bir Dünya Bankası Stratejisi” isimli belgede dile getirilmiştir. Böylece ülkelerin kendilerine özgü koşullarına önem atfedilmiştir. 292 Daha önce de bahsedildiği üzere, diğer donörler gibi Dünya Bankası’nın da kamu yönetimi gündemi, sağlanan finansman ile doğrudan ve yakından ilgilidir. Dünya Bankasının geniş ve etkili bir kamu sektörü kredi portfoyü bulunmaktadır. Kamu sektörü kredileri yalnızca 2010 yılında 3,6 milyar dolara yakın gerçekleşmiştir. 2001-2008 yılları arasında (finansal kriz öncesi), kamu sektörü bileşeni bulunan krediler %63 oranında büyümüştür. 293 Hâlihazırda kamu sektörü yönetimi kredilerinin Afrika, Avrupa, Orta Asya ve Latin Amerika’da yoğunlaştığı gözlemlenmektedir. 294 Bu kapsamda Banka’nın yoksulluğun azaltılması hedefinin, kamu sektörü kredilerinde geniş biçimde yansıtıldığı söylenebilir. 290 a.g.e., s. 3. a.g.e., s. 10. 292 a.g.e., s. 6. 293 a.g.e., s. 5. 294 a.g.e., s. 7. 291 99 2015 yılında IBRD 23,5 milyar dolar, IDA da 190 yeni operasyon için 19 milyar dolar taahhüt etmiştir. Toplamda 42,5 milyar dolarlık borcun %27’lik kısmı Afrika’ya gitmiştir. Kredilerin sektörel dağılımında yüksek pay %19’luk oranla kamu yönetimi, hukuk ve adalet sektörüne aittir. 295 Kamu mali yönetimi alanının, kamu sektörü reformu kredisindeki en yaygın tema olduğu değerlendirilmektedir. Dünya Bankası, 2000 yılından beri kamu mali yönetimi alanındaki proje sayısının hızla arttığını belirtmektedir. 296 Daha önce bahsedildiği gibi, Banka’nın kamu sektörü yönetimine yaklaşımı tarihi boyunca dönüşümler geçirmiştir. Bankanın ilk 36 yıllık tarihinde (19461982), finanse edilen yatırım projelerini yürütmek için kurumlar oluşturmak dışında kamu sektörü yönetimi kapasitesi gündemde olmamıştır. Bu durum ise kalkınmaya yönelik yaklaşımdan ziyade Banka’nın nitelikleriyle ilgili olup; Banka bu yıllarda piyasa finansmanına bağımlı olması sebebiyle piyasada kaynak toplamaya odaklanmış ve sosyal ve kurumsal hedefleri göz ardı etmiştir. Sonrasında hükümet kapasitesinin ve iyi yönetimin artarak önem kazanması, daha önce de belirtildiği gibi Sahra-Altı Afrika bölgesi ile yakından ilişkili olmuştur. 297 1983-1989 yılları arası ise, uyum kredileri tarafından desteklenen politika reformlarını yürütmede kurumsal gelişmenin kilit bir bileşen olarak kabul edildiği bir dönem olmuştur. Hem zengin hem de yoksul ülkelerde kalkınma modeli devlete olan inancı yansıtmaktayken mali kriz ve ekonomik başarısızlık, devletin rolü ve kapasitesi konusunda bir yeniden değerlendirmeye yol açmıştır. Daha küçük ancak daha iyi bir devlet anlayışı ön plana çıkmıştır. 298 Bu kapsamda 1980’li yıllarda ortaya çıkmaya başlayan Washington Uzlaşması doğrultusunda mali disiplin, vergi tabanının genişletilmesi ve piyasaların serbestleşmesi gibi adımlar ön plana çıkmış olup, kamu sektörü yönetimi reformunda reform Dünya Bankası, “World Bank Lending: Fiscal 2015” http://pubdocs.worldbank.org/pubdocs/publicdoc/2015/11/877421447347401640/WBAR15FY15Lending-rev.pptx (21.04.2016) 296 Dünya Bankası, February 2012, s. 8. 297 Dünya Bankası, 2008, s. 12. 298 a.g.e., s. 13. 295 100 içeriğinin evrensel bir yaklaşımla sunulduğu ve bu çerçevede “küçük devlet” ideolojisinin oldukça önem kazandığı görülmektedir. 299 1990-1996 yılları arasında ise, yönetişim gündemine yönelik bir farkındalık artışı yaşanmıştır. Bu durum nedenlerinin şunlar olduğu değerlendirilmektedir: Komünizmin çöküşü sonucunda kamu sektörünün yeniden yapılandırılması yönünde o zamana kadar karşılaşılmamış bir ihtiyaç doğması Kurumların ikinci nesil reform ihtiyacının kabul edilmesi Özellikle Afrika’da yatırım kredilerinin başarısızlık oranı Bu unsurların yanında, yönetişim gündeminin ön plana çıkmasında kurumsal ekonomi yaklaşımlarının entelektüel seviyede tartışılmasının da rolünün bulunduğu değerlendirilmektedir. Bu sebeplerle 1990’lı yıllarda, kurumsal gelişimin birçok ülke yardım stratejisinde merkezi konuma sahip olması gerekliliği artık hemen hemen herkesçe kabul edilmiştir. 300 Büyümenin sağlanmasında koşulsallık, makroekonomik tedbirlerin yanında idari reformları da kapsayacak şekilde dönüşüme uğramıştır. 1992 yılına ait “Yönetişim ve Kalkınma” isimli rapor, Bankanın yönetişim konularına müdahalesini açıklaması bakımından çarpıcı bir belgedir. 301 1990’lı yıllarda yolsuzluk konusu da Banka içerisinde belirgin şekilde tartışılmaya başlanmıştır. 1997-98 Doğu Asya krizi, yolsuzluk karşıtı hareketin güçlenmesine sebep olmuştur. 302 1997-2000 yılları arasında, Bankanın kurumsal gelişme ve yönetim çalışmaları önemli oranda artmış, 1997 yılında yayımlanan “Dünya Kalkınma Raporu: Değişen Dünyada Devlet” başlıklı rapor bu pekiştirilmiş rol için resmi bir taahhüt oluşturmuştur. Yükselen demokratikleşme dalgasının belirginleştirdiği hesap verebilirlik, ademi-merkeziyetçilik, şeffaflık ve hukukun üstünlüğü retoriği, daha önceden Bankanın borç alan ülkelerle bu konularda diyaloğa girmesini Dünya Bankası, February 2012, s. 11. Dünya Bankası, 2008, s. 14. 301 Dünya Bankası, Governance and Development, 1992, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1999/09/17/000178830_98101 911081228/Rendered/PDF/multi_page.pdf(13.05.2016) 302 Dünya Bankası, 2008, s. 14. 299 300 101 önleyen sınırlamaları hafifletmiştir. Diğer ilgili bir unsur olarak şu belirtilmelidir ki, Soğuk Savaşın sonu otoriter ve yozlaşmış hükümetleri siyasi sebeplerle desteklemeye yönelik baskıyı da hafifletmiş, Banka böylece ülkelerle yönetişim konularında ilişki kurmada daha özgür bir tutum sergileyebilmiştir. 303 1997 yılındaki “Değişen Dünyada Devlet” raporunu takiben, yönetişim gündemini güçlendirip destekleyen başka koşullar ortaya çıkmıştır. Bunlardan birisi G7’nin 1999 yılında, geliştirilmiş HIPC Girişimini (enhanced HIPC Initiative) destekleme konusunda anlaşmaya varması sonrasında önem kazanan Kapsamlı Kalkınma Çerçevesi (Comprehensive Development Framework) olmuştur. Bu yeni inisiyatif, borç hafifletme fonlarının dürüst bir şekilde uygulanarak yoksulluğu azaltma yolunda kullanılmasını garanti altına almak adına sıkı şekilde denetlenmekteydi. Bu kapsamda Kalkınma Çerçevesi, geliştirilmiş HIPC girişimi doğrultusunda yönetişimin sınırlar ötesi denetim ve kontrolüne uygun bir çerçeve sunmuştur. 304 Bankanın 1997 yılında yeniden organize edilmesinin, kamu sektörü yönetimi operasyonlarını arttırma kapasitesine önemli etkisi olmuş, bu çerçevede “yoksulluğun azaltılması ve ekonomik yönetim” adlı yeni tematik alanın kamu sektörü yönetimi gündemini yürütmesi öngörülmüştür. 2000 yılındaki “Kamu Kurumlarının Geliştirilmesi ve Yönetişimin Güçlendirilmesi: Bir Dünya Bankası Stratejisi” isimli rapor bu yeni çabanın operasyonel gündemini hazırlamıştır. Anılan rapor, kamu sektörü yönetimi gündeminin temel kamu kurumları için uygulanmasına yönelik bir yol haritası sunmuş ve kamu hizmeti, kamu mali yönetimi, yasal ve adli reform, özel sektörün düzenlenmesi ve ademimerkeziyetçilik konuları gündemde yer almıştır. Bu genişleyen kapsam, belirli projeler için kurumsal kapasiteye vurgu yapan geçmiş operasyonlardan bir uzaklaşma olduğunu göstermektedir. 1998 yılında Banka, “Ülke Performans ve Kurumsal Değerlendirmesi”nin (Country Performance and Institutional Assessment) yönetişim kısmının ayrıntısını ve önemini arttırmıştır. Kurumsal kalkınma fonlarının (institutional development fund) dağılımında, revize edilen Değerlendirme ile şeffaflık ve yolsuzluk dâhil olmak üzere yönetimin kalitesine 303 304 a.g.e., s. 15. a.g.e., s. 15. 102 ve kamu hizmeti ile mali yönetimin teknik yönlerine daha fazla ağırlık verilmiştir. Yönetişim gündemi böylece güçlenmiştir. Bu ihtiyaç 2004 yılında Banka tarafından, IMF’nin içinde yer aldığı çok kuruluşlu bir ortaklık ile geliştirilen Kamu Harcamaları ve Mali Hesap Verebilirlik (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) girişimi ile doğrudan ele alınmıştır. PEFA, temelde mali yönetime odaklanmış ve şeffaflık ve hesap verebilirlik ile bütçe döngüsünün alt aşamalarına daha fazla önem atfetmiştir. 305 PEFA ve benzeri girişimler, kamu sektörü reform performansının işlevsel bir şekilde değerlendirilmesine olanak sağlamaktadır. 306 Ayrıca 1990’lı yılların sonunda Kurumsal ve Yönetişim Değerlendirmeleri (Institutional and Governance Reviews) ve Kamu Harcamaları İzleme Anketi (Public Expenditure Tracking Survey) gibi PER çalışmalarını tamamlayıcı yeni araçlar oluşmuştur. 307 1997-2000 yıllarında oluşturulan yönetişim gündemi hala geçerli olmakla birlikte bu gündeme bazı eklemeler de yapılmıştır. İlk ekleme, 2004 yılındaki “Uyum Kredisinden Kalkınma Politikası Kredisine: Dünya Bankası Politikasının Güncellenmesi” belgesi ile, yönetme eylemine vatandaşların katılımına atfedilen önemin artışı olmuştur. İkinci olarak, Banka 2007 yılında güçlendirilmiş bir yönetişim ve yolsuzluk karşıtı strateji hazırlamıştır. Stratejinin herkese uyan bir şekilde değil, ülkelerin koşullarına uyumlaştırılması gerektiği belirtilmiştir. 308 Dolayısıyla 2000’li yıllarda ülkeler arası farklılıklar olduğu daha çok vurgulanır hale gelmiştir. 2005 yılı sonrasında formüle dayalı politika yapımından ziyade birden çok yol olabileceği kabul edilmiştir. Bu dönemde ayrıca karşılaşılan sorunları anlamak gerektiği fikri ön plana çıkmıştır. 2010 sonrasında, ülkelere yönelik müdahalelerde koşulların daha ince biçimde anlaşılması gerektiği fark edilmiş, ayrıca “iyi yönetişim”in ülkelerin içerisindeki aktörlerce bazen talep edilebileceği 305 a.g.e., s. 16. Dünya Bankası, February 2012, s. 6. 307 Dünya Bankası, 2008, s. 16. 308 a.g.e., s. 17. 306 103 de görülmüştür. 309 Dolayısıyla ülkelere tavsiye edilen politikalar arz yönlü olmanın ötesine geçmeye başlamıştır. Görüldüğü gibi, Dünya Bankası yönetişime vurgu yaparak özellikle 1990’lardan beri bu anlayışın uluslararası ortamda yaygınlaşmasına aktif katkı vermiştir. Yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı da özellikle kamu harcamalarının değerlendirilmesi bakımından gözetilmiştir. Ancak yönetişim vurgusu daha belirgindir. Dünya Bankası bugün “Dünya Yönetişim Göstergeleri” (World Governance Indicators) çalışması kapsamında 200’den fazla ülkede hesap verebilirlik, yolsuzlukla mücadele ve devletin etkinliği gibi konularda sonuçlar yayımlamaktadır. 3.2.2. IMF IMF bir Bretton Woods kuruluşu olarak İkinci Dünya Savaşından beri uluslararası finansal yapının bir aktörü olarak faaliyet göstermektedir. Tıpkı Dünya Bankası gibi, IMF de kendi içerisinde son yıllarda değişime uğramıştır. Bu değişimlerden bazıları kuruluşun internet sayfasında şu şekilde açıklanmaktadır: IMF, internet sitesinde erişilebilir olan yüksek miktarda bilginin de gösterdiği üzere, gitgide daha açık ve şeffaf bir kuruluş haline gelmiştir. Ayrıca üyeleri arasında da şeffaflığı teşvik etmektedir. Ekonomik yönetişimi güçlendirmek için gerekli adımları atmaktadır. Örneğin, güçlü ekonomik ve mali yönetim ve kurumsal yönetişim araçları olarak standart ve kuralların kullanımını teşvik etmektedir. Küresel bir kamusal mal olarak uluslararası mali sistemin istikrarını ve bütünlüğünü korumak için çalışmaktadır. IMF destekli programlara eklenen şartlar kolaylaştırılarak, reformların ulusal olarak sahiplenilmesi teşvik edilmektedir. Koşulsallık asli unsur olsa da, ülkelerin gerekli reformları uygulamak için sorumluluk almaları gerekmektedir. 309 Dünya Bankası, February 2012, s. 11. 104 Son olarak, IMF dinlemeye ve öğrenmeye açık bir kuruluştur. Bu yalnızca üye devletlere yönelik değildir; sivil toplum kuruluşlarının değerleri ve rolünü tanımak ve halk desteği inşa etmek anlamına da gelmektedir. 310 Görüldüğü üzere IMF kendi içerisinde şeffaflık arttırma çabasının yanı sıra üye devletlerde de şeffaflığın geliştirilmesine ve ayrıca yine hem kuruluş içinde hem de ulusal sınırlar içerisinde yönetişime odaklanmaktadır. Dünya Bankası yaklaşımında da görüldüğü gibi, IMF de yönetişimsel meselelere özellikle 1990’lı yıllarda vurgu yapmaya başlamıştır. IMF kamu sektörünü genel devlet ve kamu şirketleri olarak ikiye ayırmakta; genel devlet ise merkezi yönetim, eyalet yönetimi ve yerel yönetim olarak üçe ayrılmaktadır. 311 IMF; devlet uygulamalarının denetlenmesi, mali şeffaflığı ve hesap verebilirliği teşvik edecek politikalar oluşturulması ve sunduğu kaynakların uygun şekilde kullanımını sağlamak amacıyla standartlar ve kurallar geliştirilmesi ve bunların kullanılması yoluyla yönetişimle bağlantılı meselelere aktif biçimde dâhil olmuştur. 312 IMF yönetişimin; ekonomi politikaları, düzenleyici çerçeve ve hukukun üstünlüğüne bağlılık dâhil olmak üzere bir ülkenin nasıl yönetildiğine dair tüm yönleri içeren genel bir kavram olduğunu belirtmekte, yolsuzluğun da yönetişimle yakından bağlantılı olduğunu ifade etmektedir. 313 Ryan Cadry, IMF’nin yönetişim konularıyla olan artan bağını, yolsuzluk konusundaki artan farkındalık ile açıklamaktadır. Sovyetler Birliği’nin çöküşü ile birlikte yolsuzluğun boyutu ve toplum ve devlet üzerindeki etkileri hakkında daha fazla tartışma yürütüldüğünü belirten Cadry, uluslararası kuruluşların hükümet dışı kuruluşlarla birlikte zayıf yönetişime karşı daha sert bir tutum benimsemeye başladıklarını ifade 310 IMF, “Globalization: A Framework for IMF Involvement”, March 2002, https://www.imf.org/external/np/exr/ib/2002/031502.htm (16.03.2016) 311 IMF, Manual on Fiscal Transparency, 2007, s. 18, https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf (02.05.2016) 312 Ryan Cadry, “Defying Bureaucratic Malfeasance: The IMF’s Push for Good Governance”, The UCI Undergraduate Research Journal, Cilt VIII, s. 30, http://www.urop.uci.edu/journal/journal05/03_cadry.pdf (29.04.2016) 313 IMF, “The IMF andGood Governance”, 2016, http://www.imf.org/external/np/exr/facts/gov.htm (29.04.2016) 105 etmektedir. 314 Cadry, bürokratik yolsuzluğun gelişmekte olan ülkelerdeki olumsuz etkileri hakkındaki artan farkındalığın ışığında, IMF’de bir Kılavuz Notu (Guidance Note) (1997) hazırlandığını ve bu belge ile IMF’nin yönetişimle bağlantılı konulardaki ilgisi için bir temel oluşturulduğunu anlatmaktadır. 315 Cadry tarafından bu kapsamda IMF’nin kuruluş amacı aynı olsa da bu amaca yönelik aracın değiştiği belirtilmekte ve ülkelere sunulan yardımların yolsuz bir şekilde kullanılması endişesi ön plana çıktığından bürokratik reformun sunulan yardımlar için bir koşul haline geldiği ifade edilmektedir. 316 Anılan Not içerisinde birçok yönetişimsel meselenin ilk olarak ulusal yetkililerin vazifesi olduğunu belirtilse de, üye devletlerde iyi yönetişime farklı kanallarla katkıda bulunulduğundan bahsedilmektedir. İlk olarak politika tavsiyesi yoluyla IMF döviz kuru, ticaret ve fiyat sistemlerinin serbestleşmesi teşvik edilerek geçici (ad hoc) karar almanın, rant aramanın ve bireylerin/kurumların ayrıcalıklı muamele görmesinin kapsamını sınırlayacak sistemler oluşturmada üyelere yardım etmektedir. İkinci olarak teknik yardım yoluyla ülkelere ekonomik politikalar oluşturma ve uygulama kapasitesini geliştirme, etkin politika yapıcı kurumlar inşa etme ve kamu sektöründe hesap verebilirliği geliştirmede katkı sunmaktadır. Son olarak IMF; devlet bütçesinde, merkez bankasında ve kamu sektörünün genelinde finansal işlemlerin şeffaflığını teşvik etmektedir. Ek olarak IMF, zayıf yönetişimin yolsuzluk gibi belirli konularına da bu konuların önemli makroekonomik etkisi olduğu değerlendirildiğinde dâhil olmaktadır. 1997 yılına ait Notta, IMF’nin temelde üyelerinde makroekonomik istikrar, dış kapasite ve düzenli ekonomik büyüme konuları ile ilgili olduğunu ve dolayısıyla yönetişime olan dahiliyetinin yönetişimin ekonomik yönleriyle sınırlı olması gerektiğini; bu çerçevede kuruluşun yönetişim konularına, bu konuların makroekonomik performans üzerinde mevcut veya potansiyel etkisi olduğunda dâhil olacağı ifade edilmektedir. 317 IMF’nin iyi yönetişime yapabileceği katkının başlıca iki alanda gerçekleşebileceği belirtilmektedir: 314 R. Cadry, 2005, s. 26. a.g.e., s. 30. 316 a.g.e., s. 24. 317 IMF, “The Role of the IMF in Governance Issues: Guidance Note”, 1997, 315 106 Kamu sektörü kurumlarını kapsayan reformlar yoluyla (harcama kontrolü, bütçe yönetimi ve gelirlerinin toplanması gibi) kamu gelirlerinin yönetiminin geliştirilmesi Özel sektör faaliyetlerinin verimliliğine olanak sağlayacak şeffaf ve istikrarlı bir ekonomik ve düzenleyici ortamın gelişmesinin ve sürdürülmesinin desteklenmesi IMF bu konular içerisinde politika tavsiyesini ve teknik yardımını geleneksel uzmanlık alanları itibariyle sınırlamaktadır. Dolayısıyla kamuda bütçenin hazırlanması ve onaylanması, vergi idaresi, muhasebe ve denetim mekanizmaları gibi meselelerle ilgili olunması gerektiği, piyasa mekanizması reformlarında ise döviz kuru, ticaret ve fiyat sistemlerine odaklanılacağı vurgulanmaktadır. 318 IMF 1997 yılındaki Not öncesinde de yönetişimle bağlantılı meselelere teknik destek ve politika tavsiyesi yoluyla dâhil olmuş olsa da, atılan adımların iyi yönetişimle bağlantısının açık şekilde farkında olunmadığı belirtilmektedir. 1997 yılı sonrasında bu çabaların teşvik edilmesinin sebeplerinin içerisinde, gelişen ekonomilerdeki finansal krizler ve HIPC Girişiminin, yoksulluğu azaltmada borç hafifletmenin etkin şekilde kullanılmasına yönelik artan bir vurgu ile geliştirilmesi olduğu belirtilmektedir. 319 İyi yönetişime yönelik olarak IMF birçok farklı strateji uygulamaktadır. Bu stratejiler aşağıdaki hususları içermektedir: İyi uygulamalar için belirli standartlar ve kurallar geliştirilmesi, mali şeffaflık ve hesap verebilirliğin teşvik edilmesi ve IMF kaynaklarının kullanımın korunması ve denetlenmesi; bu kapsamda Finansal Sektör Değerlendirme Programı (Financial Sector Assessment Program) ve Finansal Sistem İstikrar Değerlendirmeleri (Financial System Stability Assessments) yolu ile ülkelere kurumsal hassasiyetleri gidermek amacıyla ihtiyaçlarını değerlendirmede yardımcı olunması http://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/govern/govindex.htm (29.04.2016) 318 a.g.e. 319 IMF, 2001, s. 11. 107 HIPC Girişimi kapsamında parasal yardım alan ülkelerde kamu gelirlerinin yönetilmesi; bu çerçevede ülkelerin harcama yönetimi için tavsiyelerde bulunulması Şeffaflık ve hesap verebilirliğin yalnızca standartlar ve kurallar oluşturma yolu ile değil, kendi kuruluş yapısı içerisinde de örnek oluşturarak desteklenmesi 320 Ayrıca iyi yönetişimi geliştirmede daha belirgin bir yaklaşımın ise; Madde IV istişareleri (Article IV consultations) yoluyla gerçekleştiği belirtilmektedir. Bu kapsamda ekonomistlerden oluşan küçük bir heyetin yıllık olarak makroekonomik politika ve yönetişimle ilgili konularda bir üye devleti ziyaret ettiği, bu kapsamda IMF Yönetim Kuruluna detaylı bir rapor sunulduğu, sonrasında ise Kurulun görüşlerinin özetlenerek ülke yetkililerine iletildiği belirtilmektedir. Bu danışma sürecinde, politikaların geliştirilmesi ve yönetişimin güçlendirilmesi amacıyla IMF’nin ülke yetkilileri ile birlikte çalıştığı ifade edilmektedir. 321 IMF yönetişimle ilgili konularda Madde IV istişareleri ve destek programları yoluyla mali sektör ve kamu sektörü reformu alanında faaliyetler yürütmektedir. Bu alanda şu öncelikler göze çarpmaktadır: gelirleri toplayan kurumun güçlendirilmesi; vergi borçlarının çeyreklik dönemlerde denetlenmesi için bir sistem oluşturulması; harcamaya yönelik kararların koordinasyonunun geliştirilmesi; kamu şirketleri sektörünün reforma tabi tutulması; makroekonomik reformlar için politika oluşturma kapasitesinin ve bu reformların kurumsal biçimde uygulanmasının geliştirilmesi. 322 IMF’nin de tıpkı Dünya Bankası gibi yönetişime dayalı bir gündemi olduğu ve bu yaklaşımdan, kuruluşun politikalarını destekleyici biçimde yararlanılmaya çalışıldığı söylenebilir. Yönetişim yalnızca kamuya değil, özel sektör faaliyetlerine yönelik olarak da desteklenmektedir. 320 a.g.e.,s. 12-14. R. Cadry, 2005, s. 31-32. 322 IMF, 2001, s. 10. 321 108 3.2.3. OECD OECD, üye devletlerin üst düzey yetkililerini birbirinden farklı alanlarda bilgi ve iletişim ağları içerisinde bir araya getiren önemli bir düşünce kuruluşudur. Uluslararası finans kuruluşları olarak adlandırılan Dünya Bankası ve IMF ile kıyaslandığında OECD, üyelerine kredi ve borç gibi imkânlar sunmamaktadır. Aşağıda bahsedileceği üzere OECD, ülkelere sağlanan kalkınma yardımlarının etkinliğinde uluslararası kuruluşlar arasında koordinasyon sağlanması çabalarına katkı verse de, kuruluşun kendisi kredi koşulsallığına sahip değildir. Fakat kredi koşulsallığı bulunmasa da kuruluşa katılım için bir koşulsallık bulunmakta ve OECD, üyeliğe kabul edilecek devletlerden mevzuatının farklı unsurlarına uyum gösterilmesini talep edebilmektedir. 323 OECD de bu iki kuruluş gibi yönetişim odaklı bir gündeme sahip olmakla birlikte, yeni kamu işletmeciliğini belirgin biçimde telaffuz etmeyen Dünya Bankası ve IMF’den farklı olarak bu işletmecilik akımının dünya üzerindeki savunucularından birisi olmuştur. OECD kamu sektörünü, IMF ile aynı şekilde genel yönetim sektörü ve tüm kamu şirketlerini kapsayacak şekilde tanımlamaktadır. OECD’nin kamu sektöründe yönetişim konuları ile ilgisi kuruluşun, kaynakların etkin kullanımı yolu ile ekonomik kalkınma sağlanmasına yönelik taahhüdünü yansıttığı belirtilmektedir. 2000 yılında yönetişim, OECD’nin sekiz önceliğinden birisi olarak tanımlanmıştır. 324 Fakat günümüze gelmeden önce, tarihsel bir perspektif sağlamanın faydalı olacağı düşünülmektedir. OECD’nin kamuda yönetişim ile ilgisi özellikle 1990’lardan sonra belirgin hale gelse de OECD’nin selefi olan OEEC, 1955 yılında daha az gelişmiş üye devletler için bir yardım programını onaylamış, program OECD Sözleşmesi’nde kalkınma için teknik yardım taahhüdü ile yer almıştır. 1960 yılında oluşturulan Teknik İşbirliği Komitesi (Technical Cooperation Committee) 1973 ve 1974 323 324 L. A. Pal, 2012, s. 239. IMF, 2001, s. 52. 109 yıllarında faaliyetlerini kaydırmıştır. sektörel projelerden kamu yönetimine doğru 325 Soğuk Savaş döneminde OECD sistemler çatışmasıyla doğrudan ilgili olmasa da, bu dönemde kuruluşun üyeliği lider kapitalist devletlerden oluştuğundan bu devletlerin ilgilendikleri konular kuruluşu etkilemiştir. Örneğin 1979 yılında Madrid’de düzenlenen bir konferansta OECD, “kamu sektörü reformu” gündemini araştırma ve geliştirme için resmi bir öğe olarak gündemine eklemiştir. Sovyetler Birliğinin çöküşü, Soğuk Savaşın bitimi ve Merkezi ve Orta Avrupa’nın yeniden yapılandırılmasının yine gündeme gelişi ile 1990’larda kuruluş kamu yönetimi reformu ile daha ilgili olmuştur. 326 1990 yılında OECD, Sekretaryası içerisinde PUMA’yı oluşturmuştur. OECD, günümüzde Kamu Yönetişimi Komitesi olarak faaliyet gösteren PUMA yolu ile yeni kamu işletmeciliğinin ilk küresel savunucularından olmuştur. 327 1999 yılında OECD Konseyi tarafından PUMA’ya; stratejik yönetişim zorluklarını oluşturan faktörleri ve akımları belirleyecek ve bunları irdeleyecek, üye ve üye olmayan devletlere bu faktörleri yönetmeleri için kamu kurumlarının performansını arttırmada yardımcı olacak, iyi yönetişim çerçevesinin daha tutarlı ve küreselleşmiş politikalar için kapasite geliştirme; değişen dünyada politika taahhütlerini sunma; devlette şeffaflığın, dürüstlüğün ve hesap verebilirliğin kurumsallaştırılması; kamu politikalarını gerçekleştirmek ve rekabeti ve toplumsal uyumu desteklemek amacıyla topluma ve piyasaya etkin şekilde müdahale etme gibi temel unsurlarına odaklanacak bir program oluşturma ve uygulama yetkisi verilmiştir. 328 325 L. A. Pal, 2012. a.g.e., s. xiv. 327 L. A. Pal, 2008. 328 OECD, Draft Legal Mandate of the Public Management Committee, 1999, s. 2. http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=PUMA(99)11&docLang uage=En (11.05.2016) 326 110 PUMA yolu ile kamu yönetimi kuruluş bünyesinde kurumsallaşmış bir alan haline gelmiştir. OECD, 1991 yılında yayımlanan “Ekonomiye Daha İyi Hizmet Etmek” isimli belgesinde ulusal ekonomik kalkınma ve rekabet için etkin ve verimli bir kamu yönetiminin elzem olduğunu belirtmiş, bu kapsamda kamu yönetiminin daha yönetsel olması gerektiğini ve bütçeleme gibi alanlarda modernleşmeyi vurgulamıştır. 329 Leslie A. Pal tarafından belirtildiği üzere bu çalışmanın, yeni kamu işletmeciliği fikirlerini içerdiği görülmektedir. 330 PUMA tarafından 1995 yılında hazırlanan diğer önemli bir belge olan “Geçiş Halinde Yönetişim” (Governance in Transition) belgesinde, Merkezi ve Doğu Avrupa’daki geçiş ülkelerinde yaşananlar ortaya konmuştur. 331 Bu belge, o zamana dek bulunmayan kapsamlı bir kamu yönetimi reformu değerlendirmesi içermesi açısından ufuk açıcı bir çaba olmuş, ayrıca yeni kamu işletmeciliğinin popülerleşmesinde etkili olmuştur. 332 Dolayısıyla çalışma, Komite içerisinde yeni kamu işletmeciliği fikirleri açısından önemli bir noktayı temsil etmiştir. 333 Ekonomik reformun yönetişim reformu olmadan çok ileri gidemeyeceğinin anlaşılmasıyla OECD hem Merkezi ve Doğu Avrupa’da hem de dünyanın kalan kısımlarında daha özgür piyasa sistemlerinin benimsenmesi yolu ile yönetişimin iyileştirilmesinde önemli rol üstlenmiştir. Yukarıda belirtildiği gibi, SIGMA programı yoluyla AB ile birlikte Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönetim ve reform tavsiyeleri sunulmuş, aynı zamanda reform gündemi hem OECD üyelerine hem de tüm dünyaya doğru genişlemiştir. 334 “Devletin Modernleştirilmesi” isimli belge, gelişmiş ülkelerde kamu yönetimi akımlarını, bu yöndeki baskıları ve en iyi uygulamaları inceleyerek bir referans çerçevesi sunmuştur. 335 Rapor, 20 yıllık reform süreci sonucunda birçok OECD üyesinde devletin daha şeffaf, daha erişilebilir ve müşteri odaklı, daha devredilmiş, daha verimli ve daha performans odaklı olduğu belirtilmektedir. Değişimin sebepleri olarak genellikle mali krizlerden bahseden bu belge ayrıca, 329 OECD, 1991. L. A. Pal, 2012, s. 243. 331 a.g.e., s. xv. 332 L. A. Pal, 2008, s. 62. 333 L. A. Pal, 2012, s. 243. 334 a.g.e., s. xv. 335 a.g.e., s. xv. 330 111 reformun gerekçesi olarak Doğu Avrupa ülkelerinin AB’ye üyelik kriterlerini yerine getirme çabasına da değinmekte, Hollanda’da ise siyasi ve toplumsal gerilimlere yanıt olarak başlatılan modernleşme girişimlerine vurgu yapmaktadır. 336 Fakat belgede kamu sektörü reformunun karmaşıklığının altı çizilmekte ve modernleşmenin koşullara dayalı olduğu belirtilmekte; bu çerçevede aynı reform aracının farklı ülkelerde farklı şekilde işlediği ve farklı sonuçlar ürettiği ifade edilmektedir. 337 “Devletin Modernleştirilmesi” isimli belgede, 20. yüzyılın ikinci yarısındaki siyasi, sosyal, teknik ve ekonomik gelişmelerin tetiklediği değişimin, dünyanın her yerinden birçok devlet için baskılar oluşturduğu ve yeni sorunlara, ve vatandaş-devlet arasındaki yeni ilişkilere uyum sağlama konusunda kamu yönetimi hakkında yeni fikirlerin ve bu fikirlerin ve bunları kapsama almanın önem kazandığı belirtilmektedir. Ayrıca kamu sektörü reformunun stratejik bulgularından birincisinin, yönetişim ve kamu yönetimi arasında net bir çizgi olmadığı ve bu kapsamda her önemli idari değişimin yönetişimsel sonuçları olduğu vurgulanmaktadır. 338 Diğer bir bulgu ise, devlet yapılarının, süreçlerinin ve hizmetlerinin hedef grupların ve bireylerin ihtiyaçlarına yönelik olarak düzenlenmesi yönünde tedbirler alındığıdır. Hükümetlerin mevcut hizmetlerden kaynakları çekerek ve yeni alanlara yatırım yaparak yeni taleplere yanıt vermek zorunda olduğu ve kamuoyuna cevap verebilmenin kaynakların yeniden tahsisini orta vadede daha zor hale getirebileceği belirtilmektedir. 339 Belgede ayrıca, vatandaşların beklenti ve taleplerinin artması, bu kapsamda açıklık, daha yüksek hizmet kalitesi, daha karmaşık sorunlara yönelik çözümler ve mevcut sosyal hakların korunması yönündeki talepler karşısında devletlerin bu artan talepleri finanse etme konusunda zorluklarla karşı karşıya oldukları 336 OECD, Modernising Government: The Way Forward, 2005, s. 200, http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/modernisinggovernment_9789264010505-en#page1 (16.05.2016) 337 a.g.e., s. 201. 338 a.g.e., s. 202. 339 a.g.e., s. 203. 112 belirtilmektedir. 340 Bu sürecin daha gelişmiş bireysel teknik, yönetsel ve siyasi kapasitesi olan yetkililerin liderliğini gerektirdiği de vurgulanmaktadır. 341 OECD içerisinde yönetişim ve kamu yönetiminin ayrı bir faaliyet alanı olması hemen hemen 30 yıl sürmüştür. 342 OECD çalışmalarının önemli bir ayağı olan yönetişim ve kamu yönetimi, şu anda kuruluş Sekretaryasının başkanlıklarından birisi olan Kamu Yönetişimi ve Bölgesel Kalkınma (Public Governance and Territorial Development, GOV) Başkanlığı ve hem üye hem de bazı üye olmayan devletlerin temsilcilerinden oluşan üç komitesi tarafından yürütülmektedir: Kamu Yönetişimi Komitesi Bölgesel Kalkınma Politikası Komitesi Düzenleyici Politika Komitesi 343 OECD GOV; bütçeleme ve performans yönetimi, politika yapımı, düzenleyici reform, devlet-vatandaş arasındaki bağın güçlendirilmesi, insan kaynakları yönetimi, etik, bölgesel kalkınma gibi devletin merkezi yönetim sistemlerinden sorumlu olan üst düzey yetkililer için birçok forum sunmaktadır. 344 GOV, Kıdemli Bütçe Yetkilileri Çalışma Grubu ve İnsan Kaynakları Yönetimi Çalışma Grubu gibi ağları içerisinde barındırmakta ve bu forumlar reform alanlarında üst düzey yetkililerin tartışmalar yürüttüğü ortamlar oluşturmaktadır. Kamu yönetişimi OECD için şu unsurları kapsamaktadır: Bütçeleme ve kamu harcamaları Dijital devlet Kamu sektöründe yolsuzlukla mücadele 340 a.g.e., s. 205. a.g.e., s. 206. 342 L. A. Pal, 2012, s. 248. 343 a.g.e., s. xiii. 344 OECD, “The Public Governance and Territorial Development Directorate (GOV) Networks” http://www.oecd.org/gov/thepublicgovernanceandterritorialdevelopmentdirectorategovnetworks.ht m (28.04.2016) 341 113 Kamuda istihdam ve yönetim Kamu maliyesi ve maliye politikası Bölgesel kalkınma Düzenleyici politika Risk yönetişimi Yönetişim ve barış Yenilikçi devlet 345 Yönetişime dair hususlar OECD çalışmalarının tamamına yerleşmiş olsa da, temel unsurlar şu başlıklar altında gruplanabilir: 346 Piyasalar için etkin kurumsal çerçevelerinin ve politika çerçevelerinin oluşturulması: Bu kapsamda OECD Kurumsal Yönetişim (Corporate Governance) İlkeleri oluşturulmuş olup bu ilkeler hükümete kurumsal yönetişim için yasal, kurumsal ve düzenleyici çerçeveyi oluşturmaya yardım etmeyi ve iyi kurumsal yönetişimi geliştirmede rolü bulunan aktörler için rehberlik ve öneriler sunmayı hedeflemektedir. Bu başlık altında ayrıca politika tavsiyeleri de oluşturulmuş olup, 1995 yılında rekabet politikasına ilişkin tavsiyeler yayımlanmış ve OECD üye devletleri arasında uluslararası ticareti etkileyen rekabet karşıtı uygulamalara yönelik işbirliğini geliştirmek hedeflenmiştir. Hükümetin farklı seviyelerinde yönetimi yürütmek: Bu başlık OECD Metropolit Yönetişim İlkelerini kapsamakta, bu ilkeler metropol alanların yönetişiminin değerlendirilmesi ve geliştirilmesinde kıstas olarak kullanılabilmektedir. Politika tutarlılığı sağlamak amacıyla ortak meselelerin yönetilmesi: Kalkınma alanında OECD; ulusal politikaların kalkınma politikasına yönelik 345 346 OECD, “Public Governance”, http://www.oecd.org/governance/ (05.05.2016) IMF, 2001, s. 52-53. 114 tutarlılığının geliştirilmesi konusunda önemli role sahiptir ve böylece gelişmekte olan ülkeler açık ticaret ve yatırımın faydalarından yararlanabilmektedir. Bu kapsamda; uluslararası ticaret ve sermaye akışlarına yönelik çerçevenin geliştirilmesi, çevresel meseleler ve gelişmekte olan ülkelerin küresel bilgi toplumuna katılımının kolaylaştırılması gibi hususlarla ilgilenilmektedir. Kamu sektörü kapasitesinin güçlendirilmesi: Bu başlık, özellikle en iyi uygulama politikalarının açıklanması ve yayılması yoluyla OECD çalışmalarının geniş bir payını teşkil etmektedir. Kamu sektörü yönetiminde öncelikli faaliyet alanları bütçeleme, finansal yönetim, performans ve insan kaynakları yönetimini kapsamaktadır. Bütünlüğün güçlendirilmesi ve yolsuzlukla mücadele: Bu başlık altında yabancı kamu görevlilerine ve ihalelerde rüşvetin önlenmesi ve üye devletlerin uygun muhasebe ve denetim gerekliliklerini benimsemesine yönelik faaliyetler yer almaktadır. Hükümet, iş dünyası ve sivil toplum arasındaki ilişkilerin yürütülmesi: Bu başlık hükümetlerin; halkın katılımını, şeffaflığı ve demokratik hesap verebilirliği güçlendirme çabasını desteklemek amacıyla vatandaş-devlet bağlantısının güçlendirilmesini ve politikaların etkinliğini kapsamaktadır. Yönetişim ve ekonomik kalkınma: 1993 yılında OECD DAC, katılımcı kalkınma ve iyi yönetişime dair birtakım yönlendirmeler oluşturmuştur. Bu ilkeler çerçevesinde altı pilot ülkede daha sistematik ve yerel olarak sahiplenilen yönetişim sistemlerinin geliştirilmesi hedeflenmiştir. 2000 yılı Mayıs ayındaki DAC üst düzey toplantısında iyi yönetişim yoksulluğun azaltılmasında kilit bir unsur olarak kabul edilmiştir. 2000 yılının Aralık ayında GOVNET (Yönetişim Ağı, Network on Governance) adında yönetişim konularıyla ilgili bir ağ kurularak DAC faaliyetleri burada birleştirilmiştir. Ağ içerisindeki konular; kamu sektöründe kapasite geliştirme, kamu sektöründe mali yönetim, demokratikleşme ve hukukun üstünlüğü gibi konuları içermektedir. GOVNET yolu ile DAC; yerel sivil toplum kuruluşlarını ve 115 diğer kalkınma paydaşlarını yönetişim konularına etkin biçimde dâhil etme çabalarını yoğunlaştırmayı hedeflemektedir. OECD’nin yönetişim çalışmalarında şeffaflık önemli yer tutmaktadır. 2003 yılında yayımlanan “Kamu Sektörü Şeffaflığı ve Uluslararası Yatırımcı” isimli çalışmasında OECD tarafından şeffaflığın kendi içerisinde bir amaç değil, etkin ve verimli devlet gibi diğer amaçlar için bir araç olduğu değerlendirilmektedir.347 Raporda başlangıçta ekonomik kalkınma tartışmalarının daha çok gelir, sermaye birikimi ve istihdam gibi makroekonomik veya sektörel düzeye odaklandığı, bunun halen var olsa da günümüzde ekonomik, sosyal ve çevresel refah kavramlarının da kapsandığı belirtilmektedir. 348 Hükümetlerin kalkınmanın önünde bir engel veya onu kolaylaştırıcı olabileceği, hükümetlerin ihaleler ve vergi harcamaları gibi politikalar yolu ile kaynak tahsisini etkilediği, bunun da siyasi rant için önemli sonuçlar oluşturduğu belirtilmekte ve şeffaflık ve hesap verebilirlik bulunmadığı takdirde hükümetlerin yolsuzluğu teşvik edebileceği ifade edilmektedir. 349 Görüldüğü üzere OECD, yaklaşık son 20 yıldır yeni kamu işletmeciliği hakkındaki tartışmalarda ve aynı zamanda diğer yönetişim ve yönetim konularına katkı sağlayan kilit bir aktör olmuştur. 350 Kuruluşun yönetişim konularındaki etkisine bakıldığında, tarafsız ve güçlü araştırma hususundaki saygınlığının kuruluşa kazanç sağladığı belirtilmektedir. 351 3.3. ULUSLARARASI KURULUŞLARA ELEŞTİREL BİR BAKIŞ Bu bölümde, yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarının yaygınlaşmasında önemli role sahip olduğu bilinen üç uluslararası kuruluşun (Dünya Bankası, IMF ve OECD) kamu yönetimi yaklaşımları incelenmiştir. Elde edilen bulgular şunlardır: Gerek kamu yönetimi reform gündeminde iyi 347 OECD, Public Sector Transparency and the International Investor, 2003, s. 13, https://www.oecd.org/investment/investment-policy/18546790.pdf (29.04.2016) 348 a.g.e., s. 16. 349 a.g.e., s.17. 350 L. A. Pal, 2012, s. xix. 351 a.g.e., s. 247. 116 uygulamaların paylaşılması ve teknik yardım adına, gerekse koşulsallık bağlamında ve kalkınma yardımlarının etkinliğini arttırmak üzere, uluslararası kuruluşlar kamu yönetimi alanına dâhil olmuş bulunmaktadırlar. Bu tezde incelenen üç kuruluş da kamu yönetimi anlayışlarında “yönetişim” yaklaşımını yansıtmaktadırlar. OECD içerisinde doğrudan bu kavramla isimlendirilen bir Komite bulunmaktadır (Kamu Yönetişimi Komitesi). OECD’de “yönetişim” gündemine özel sektöre yönelik olarak kurumsal yönetişim (corporate governance) başlığı altında da yer verilmektedir. OECD ayrıca belirgin biçimde yeni kamu işletmeciliği tekniklerini savunmaktadır. Zaten kuruluş, bu yaklaşımın dünyadaki ilk savunucularındandır. Dünya Bankası ve IMF de, ülkelerde mali disiplinin sağlanmasına yönelik olarak özellikle 1990’lı yıllarda olduğu gibi neoliberal politikalar doğrultusunda yalnızca özelleştirmeler yapılması ve harcamaların azaltılması vb. tedbirleri aşarak, yönetişim vurgusuyla ülkelerin kurumsal altyapı ve işleyişlerine özel önem atfetmeye başlamışlardır. Aslında bir açıdan, devletin rolünün “yönetişim” kavramsallaştırması altında vurgulandığı, bunun da bu kuruluşları ilk kurulduğu yıllarda etkisi altına alan ve sonra ilgiyi yitiren kalkınma iktisadına doğru farklı kavram ve yöntemlerle bir dönüşün sinyalleri olduğu söylenebilir. Giriş kısmında da bahsedildiği üzere, anılan kuruluşların kamu yönetimi gündemi, Wallerstein’ın ve Cox’un yaklaşımlarından faydalanılarak bir sistem unsuru olarak değerlendirilebilir ve değerlendirilmelidir. Wallerstein’ın tarihsel sosyolojik bakış açısının dünya ekonomisinin mevcut durumunu anlamada oldukça faydalı olduğundan ilk bölümde bahsedilmişti. Bu yaklaşım, dünya sisteminde farklı ülkeler için eşit olmayan şartlar sunan ve hiyerarşik bir düzen bulunduğuna dikkat çekmesi bakımından oldukça önemlidir ve uluslararası kuruluşların da bu hiyerarşik düzende yeri bulunmaktadır. Benzer şekilde Cox tarafından geliştiren ve ilk bölümde bahsedilen kuramsal çerçeve de, tarihsel yapıların dönemsel olarak nasıl oluştuğuna ışık tutarken uluslararası kuruluşların bu yapılanmadaki rolüne dikkat çekmektedir. Bu kısımda anılan teorik çerçeveden faydalanarak uluslararası kuruluşların sistemde konumlanışı ve gündemleri eleştirel bir biçimde ele alınacaktır. 117 3.3.1. Uluslararası Kuruluşların Sistemdeki Rolleri Giriş kısmında belirtildiği gibi, bu tezde uluslararası kuruluşların gündeminde önemli yer tutan yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımları, mevcut kapitalist dünya-sistemi içerisinde anlaşılmaya çalışılmaktadır. İlk bölümde bahsedildiği üzere, sistem içerisinde hegemonya, “devletin uluslararasılaşması” (internationalization of the state) yoluyla sürdürülmekte ve burada kurumlar, içeriden gelen (ulusal) baskıları dünya ekonomisinin gereklilikleri ile bağdaştırmaya çalışmaktadırlar. Pax Americana döneminde IMF, ödemeler dengesi açığı sorunları yaşayan ülkelere borç sağlamak, böylece onlara uyarlama yapabilmek için zaman tanımak ve otomatik bir altın standardının yol açabileceği keskin deflasyonist baskılardan kaçınmak amacıyla kurulmuştu. Dünya Bankası’nın da daha uzun dönemli mali yardım için bir araç olması hedeflenmişti. Ekonomik olarak zayıf ülkelere sistemin kendisi tarafından yardım sağlanması, bunun da ya sistemin kurumları tarafından ya da sistemin kurumları onların sistemin normlarına uygunluğunu onayladığı takdirde diğer devletlerce yapılması öngörülmüştü. Bu kurumlar sistemin normlarının uygulanması ve mali yardımın bu normlara uygun olması için makul kanıtlara bağlı olarak sunulması amacıyla denetleme mekanizmaları içermekteydi. Anılan denetim mekanizması, Batılı müttefikler ve tüm sanayileşmiş kapitalist ülkeler için, ulusal politikaların uyumlaştırılması için tamamlayıcı araçlar tarafından desteklenmişti. Bu prosedürler, Batı Avrupa ülkelerince izlenen yeniden yapılanma planlarının eleştirisi (Marshall yardımları için ABD’nin şartı yeniden yapılanmaydı) ile başlamış, bu durum NATO tarafından gerçekleştirilen yıllık değerlendirme prosedürünün geliştirilmesi ile sürmüş, sonrasında ulusal politikaların ortak bir danışma ve değerlendirme mekanizmasına tabi olması ile birlikte sıkça gerçekleşen bir uygulama haline gelmiştir. (OECD ve diğer kuruluşlar yoluyla). 352 “Devletin uluslararasılaşması” elbette yalnızca gelişmiş merkez kapitalist ülkelerle sınırlı değildir. Çevre ülkelerde, verilen borçların yenilenmesi için dünya 352 R. W. Cox, 1986. 118 ekonomisinin kurumları tarafından belirli politikalar dikte edilmektedir. 353 Çevre ülkelere giden borçların idaresi, rentier emperyalizm (rentier imperialism) olarak adlandırılmıştır. 354 Bu görüşler, bugün Dünya Bankası ve IMF politikalarının eleştirilmesine yönelik bir teorik çerçeve sunması bakımından önemlidir. Tezin konusunu oluşturan kamu yönetimi alanı açısından bakıldığında, kamu yönetimi reformu bugün oldukça eleştirilen bir husus haline gelmiştir. Hem iyi uygulamaların sorgulanması bakımından, hem de neye hizmet ettikleri bakımından uluslararası kuruluşlar bugün toplumsal hareketlerin de hedefi olmaktadır. Bu bölümde anlatılmaya çalışıldığı üzere, Dünya Bankası, IMF ve OECD’nin kendi anlaşma hükümlerince tanımlanan görevleri bulunmaktadır. Üç kuruluşun her biri, İkinci Dünya Savaşı sonrasında oluşturulmaya çalışılan düzende özel bir misyon üstlenmiştir. Dünya Bankası ve IMF ile başlamak gerekirse Bretton Woods stratejisi; savaş öncesi ekonomik gerilemenin iki temel sebebi ve küresel refahın önündeki engeller olduğu düşünülen, istikrarlı finansal piyasaların eksikliğine ve savaşın sebep olduğu tahribatlara odaklanmıştır. Bu çerçevede IMF’nin güvenilir para politikası ve döviz kuru rejimleri oluşturmak amacıyla kaynak sağlayarak küresel finansal piyasaları ve ulusal para birimlerini dengede tutması, Dünya Bankası’nın ise yeniden yapılanma ve kalkınma yatırımlarını kolaylaştırmak için Avrupa’yı yeniden inşa etmesi amaçlanmıştır. Ancak uluslararası finansal kuruluşlar olarak anılan Dünya Bankası ve IMF, küresel ekonomiye fayda sağlama ve dünya barışına katkıda bulunma niyetiyle oluşturulsa da, bu kurumlar “küreselleşme karşıtı” olarak adlandırılan hareketlerin hedefi olmuşlardır. Birçok ülkede bu kuruluşların, Batı tarzı kapitalizmi gelişmekte olan ülkelere sosyal etkileri göz ardı edilerek empoze ettiği düşünülmektedir. Yukarıda bahsedildiği üzere, kuruluşların amaçları zaman içerisinde dönüşüme uğramıştır; çünkü bazı kesimlerin zenginleşerek bazı kesimleri yoksullaşması, küresel gelir eşitsizliğini gözler önüne serdiğinde, bu kuruluşlar meşruiyet sorunu ile karşılaşmışlardır. Yoksullukla mücadele amacının bu kuruluşların gündemine yerleşmesini bu şekilde açıklamak mümkündür. 353 354 R. W. Cox, 1986, s. 232. a.g.e., s. 234. 119 Fakat Dünya Bankası ve IMF; küresel yoksulluğu azaltma, hayat standartlarını yükseltme, ekonomik büyüme ve yüksek düzeyde istihdamı güçlendirmeyi amaç olarak telaffuz etse de, bu kuruluşların birçok tartışma ve eleştiri ile karşı karşıya kaldığı da bir gerçektir. Tartışmanın temel kaynağının ise, IMF ve Dünya Bankası mali yardımlarına eklenen yapısal uyum programları olduğu değerlendirilmektedir. Dünya Bankası ve IMF’nin genelde Kuzey ülkeleri tarafından kontrol edildiği ve IMF’nin temsil ettiği politikaların “Washington Uzlaşması” olarak anıldığı düşünüldüğünde; Güney ülkeleri bu kuruluşları kendi vatandaşlarından çok küresel yatırımcıların ve şirketlerin çıkarlarına hizmet eden yeni sömürgeciliğin (neo-colonialism) bir tecellisi olarak görebilmektedir. Birçok özelleştirme örneği devlet tarafından işletilen şirketlerin, Kuzey ülkelerinin çok uluslu şirketlerine satılmasıyla sonuçlanmıştır. Dünya Bankası ve IMF tarafından bu tartışmalı sicil kabul edilip kuruluşların kendilerince reforma tabi tutulsa da, bu kuruluşlar uluslararası finansal sistemdeki rollerini vurgulamakta ve yetkililer Polonya örneğinde olduğu gibi ülkelerin durumlarının iyiye gitmesinde IMF’nin kilit rol oynadığını savunmaktadırlar. Ayrıca ülkeler mali zorluklar yaşadığında yardımlara başvurduğundan, ülkelerin sorunları için bu kuruluşları suçlamanın zor göründüğü de belirtilmektedir. 355 Fakat ülkelerin tecrübe ettiği mali zorlukları da aslında dünya-sistemine bağlamak mümkündür. 1945-1970 döneminde yaşanan yüksek düzeydeki sermaye birikiminin özellikle 1968 dünya devriminin ardından yavaşlaması sonucunda hegemonun üstünlüğünün sürdürülmesinde finansallaşma ve bu kapsamda borçlandırma önemli bir araç olmuştur. Daha önce bahsedildiği gibi ilk borçlandırma balonu OPEC etkisi ile 1973 ve 1979’da yaşanmış; bu kapsamda fiyatlardaki yükseliş petrol ihraç etmeyen Güney ülkeleri ve sosyalist blokta olumsuz etkilere yol açmıştır. OPEC ülkeleri ise, petrol fiyatlarındaki artıştan dolayı yükselen gelirlerinin bir kısmını Batı bankalarına yatırmış, bankalar da 355 C. W. Kegley ve S. L. Blanton, 2014-2015, s. 324-325. 120 ödeme dengesi güçlüğü yaşayan ülkelere borç vermeyi teklif etmiştir. Borçlar geri ödenemediğinde ise, borç krizleri doğmuştur. 356 Wallerstein, ülkelerin mali durumlarını olumsuz şekilde etkileyen petrol krizlerine yönelik olarak, OPEC’in fiyatları yükseltmesininin, ABD’nin OPEC üyeleri arasında en sadık iki müttefiki olan Suudi Arabistan ve Şah dönemindeki İran’ın işi olduğunu belirtir. Wallerstein ayrıca, ABD’nin onların bu hamlesini teşvik ettiğine inanmak için birçok sebep olduğunu ifade eder. 357 Daha önce bahsedildiği gibi, 1973-74’te ve 1979’da OPEC tarafından petrol fiyatlarının yükseltilmesi sonucu döviz kuru eksikliği ve sürdürülemeyen borçlanma sorunları, petrol ihraç etmeyen birçok gelişmekte olan ülkeyi yapısal uyumu kabul etmeye zorlamıştır. Uluslararası finansa olan ihtiyacın karşılığı da, ekonomik politikaya dış müdahale olmuştur. 358 Kapitalist dünya-sisteminde sermayenin akışkanlığı, dış finansman ve dış borç uygulamalarını kapsamaktadır. Bu kapsamda kapitalizmin evrelerinde, dış borç ve finansman mekanizmaları farklı işlevler görebilmektedir. 20. yüzyılda bu süreç, IMF’nin patronajını üstendiği ve Dünya Bankası’nın da açık destek verdiği istikrar ve yapısal uyum programları ve politikaları ile yürümüştür. 359 Bu kapsamda Türkiye’de de 24 Ocak 1980 tarihinde yürürlüğe konan ve sonraki yılları etkileyecek olan IMF kökenli bir istikrar programı kabul edilmiştir. Bu kararların, sadece bir istikrar programı niteliği taşımadığı, beynelmilel sermayenin özellikle Dünya Bankası aracılığıyla “pazarlandığı” ve bir “yapısal uyum” perspektifi de taşıdığı değerlendirilmektedir. “Alternatifi yoktur” sloganıyla ve yoğun bir ideolojik kampanyayla sunulan bu neoliberal modelin, 1970’li yıllarda IMF’nin dış tıkanma koşulları altında bunalan pek çok az gelişmiş ülkeye dayattığı standart istikrar politikası paketi ile Dünya Bankasınca geliştirilen tipik bir yapısal uyum programının unsurlarını içerdiği görülmektedir. 360 Cox, “yapısal uyum” adı altında borçlu devletlerin ulusal kemer 356 I. Wallerstein, 2014. a.g.e., s. 43. 358 T. G. Weiss, 2010, s. 798. 359 Sinan Sönmez, Dünya Ekonomisinde Dönüşüm: Sömürgecilikten Küreselleşmeye, İmge Kitabevi, 1998. 360 Korkut Boratav, Türkiye İktisat Tarihi: 1908-2009, İmge Kitabevi, Ankara, 2003, s. 147-148. 357 121 sıkma programları yürütmesinin beklendiği, böylece ulusal yapıların dışsal etkiye açık hale geldiğini ifade etmektedir. 361 Dünya Bankası ve IMF’nin dünya-sistemindeki yeri bu doğrultuda değerlendirilebilirken, OECD’ye bakıldığında İkinci Dünya Savaşı sonrası düzende ülkeler arasındaki işbirliğine katkıda bulunmada bir misyon üstlendiği söylenebilir. OECD üyeleri ticari anlaşmazlığın savaşa yol açtığına, GATT ve IMF’nin bu anlamda birincil savunma çizgisini oluşturduğuna, bölgesel anlaşmazlığın bu genel amacı zedeleyebileceğine ve dolayısıyla OECD’nin ticaret ve ödemeler rejiminin genel amaçlarını desteklemede ve lider sanayi ülkelerini bir arada çalışmaya teşvik etmede katkısı olacağına inanmaktaydı. 362 Bugünse OECD Genel Sekreteri Angel Gurría kuruluşu, “en iyi uygulamalar evi” (house of best practices) olarak tanımlamaktadır. 363 Gerçekten de OECD; Dünya Bankası ve IMF ile karşılaştırıldığında oldukça sınırlı ve daha çok gelişmiş ülkelerin içerisinde bulunduğu bir üyeliğe sahiptir. Bu da kuruluşu, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelere kıyasla daha üst seviye kamu yönetimi reform çabalarının tartışıldığı bir platform haline getirmektedir. Daha önce de bahsedildiği gibi OECD kredi sunmamakta, bu da kuruluşun kamu yönetimi gündemini bir kredi koşulsallığı içerisinde düşünmeyi olanaksız kılmaktadır. Dünya Bankası ve IMF ise, geniş üyeliğe sahip kuruluşlar olup, gelişmiş ülkelerle birlikte dış borca bağımlı olan az gelişmiş ülkeleri ve birçok gelişmekte olan ülkeyi kapsamaktadır. Dolayısıyla bu iki kuruluş, kredi ve imkânlarını koşullu biçimde sunmakta ve bu kapsamda kamu yönetiminde yapısal değişim unsurları bu koşulsallık çerçevesine dâhil olabilmektedir. Çünkü koşulsallık, yardımların amaçlanan hedeflere ulaşmasında bir araç olmaktadır. OECD kredi sunmasa da, DAC yoluyla donörler arasında koordinasyon sağlanmasına katkıda bulunmakta ve kalkınma hedeflerinin ülkelerin bütçe sistemlerinde etkinlik ve verimlilik sağlanması yoluyla başarılabileceği fikrinde Dünya Bankası ve IMF ile aynı yaklaşımı paylaşmaktadır. Ayrıca DAC tarafından 361 R. W. Cox, 1996, s. 296-303. R. Wolfe, 2008, s. 27. 363 OECD, “Accession: Latvia invited to join OECD” http://www.oecd.org/latvia/accession-latvia-invited-to-join-oecd.htm (13.05.2016) 362 122 kamu mali yönetimi alanındaki çalışmalar ve performans ölçümü konusunda iyi uygulamalar yayımlanmıştır. Bugün kalkınma yardımı sağlayan donörler arasındaki koordinasyonu sağlamada DAC önemli rol üstlenmektedir. OECD 1990’lı yıllarda özellikle eski sosyalist ülkelerde kapitalizme dönüş sürecini güvenceye alacak devlet örgütlenmesi oluşturmayı üstlenerek piyasa sisteminin yeniden oluşturulmasını hedeflemişti. Kuruluş ayrıca “regülasyon reformu” yoluyla aynı yıllarda Dünya Bankası ile birlikte devletin yeniden yapılandırılmasına dahil olmuştur. 364 Bu açıdan bakıldığında, OECD’nin de uluslararası sistemin mevcut hegemonyasını korumadaki rolü anlaşılabilmektedir. Yeni kamu işletmeciliğinin ilk kez bu kuruluşun çalışmalarında yankı bulduğu ve Genel Sekreteri tarafından kuruluşun “en iyi uygulamalar evi” olarak tanımlandığı düşünülürse, kapitalist sistemin sürdürülmesine yönelik uygulamaların yayılmasına fikirsel altyapıyı ve desteği sağlamada OECD önemli bir aktör olmaktadır. Bugün uluslararası kuruluşlarca önerilen kamu yönetimi reformunun bir tehdit olduğu, neoliberalizmin temel kavramı olan yönetişim tipi iktidarın, sermaye diktatörlüğü üzerinde yükselen yeni bir sömürgeleşme çağı inşa ettiği de savunulmaktadır. Neoliberal devlet reformunun asıl olarak Dünya Bankası, OECD, AB ve BM’nin müdahale alanı olduğu, IMF’nin bu süreçteki rolünün ise kamu harcamalarının kısılması baskısında somutlaştığı belirtilmektedir. 365 Bu bakış açısıyla bakıldığında, merkezin iktisadi ve siyasal güç örgütlenmesine öncelik verildiği gözlemlenebilir. IMF’nin ABD Hazine Bakanlığının doğrudan uzantısı olduğu 366 ve ABD’de örneğin 2003-2008 yıllarını kapsayan Hazine stratejik planında uluslararası finansal sistemin istikrarını geliştirmenin yer aldığı 367 değerlendirilirse, anılan kuruluşlarca savunulan kamu 364 a.g.e., s. 4. Birgül Ayman Güler, “Devlette Reform”, 3 Mart 2003, Mimarlar Odası Sunuşu, http://www.mimarlarodasiankara.org/dosya/birgulaymanguler.pdf (26.09.2016) 366 A. H. Köse, 2013. 367 Ümit Arslan, “ABD Hazinesinin Stratejik Planı Üzerine Kısa Bir Değerlendirme”, Strateji Bülteni, Nisan 2007, s. 16. 365 123 yönetimi reformunun nesnel biçimde algılanması oldukça zordur. Çünkü neoliberal küreselleşme sürecindeki hiper-sömürünün, etkin ve yönetişimci devlet ve verimlilik gibi unsurları desteklediği savunulmaktadır. 368 Yönetişim formülü içerisinde zikredilen katılımcılığın demokratik olmadığı, hatta anti-demokratik olduğu; çünkü modelin sermaye dışı tüm toplumsal kesimleri iktidarın dışına attığı savunulmaktadır. 369 Etkinlik hedefine bakıldığında ise, etkin kamu hizmetine kimsenin karşı çıkamayacağı düşünülürse önemli olan etkinliğin nasıl sağlanacağıdır. Yönetişim modelinde etkin kamu yönetimi ancak kamu yönetimi piyasa ilkeleri mekanizmalarına çerçevesinde dayalı işlediğinde olarak üretilen sağlanmaktadır, kamu çünkü hizmetinden kamu etkinlik beklenmemektedir. Oysa etkin kamu hizmeti, halkın hızlı biçimde, kolay ve eşitçe erişebildiği hizmet olup, etkin kamu yönetimi de bu nitelikte hizmet üreten bürokrasidir. Yönetişim modelinin şeffaflık ilkesi de tartışmalıdır; çünkü bu açıklığın özel sektör için geldiği ve özel sektör yatırımlarını ve işletmeciliğini kolaylaştırdığı düşünülmektedir. Ayrıca şeffaflığın küresel mal ve hizmet ticareti için zorunlu koşul sayıldığı görülmektedir. 370 OECD tarafından yayımlanan “Kamu Sektörü Şeffaflığı ve Uluslararası Yatırımcı” isimli çalışmın da bu kapsamda şeffaflığı vurguladığı görülmektedir. Uluslararası kuruluşlarca önerilen reform gündeminin, bu kuruluşların kendi içerisinde nasıl uygulandığı da ayrı bir tartışma konusu niteliğindedir. Hem Bretton Woods kuruluşları olan Dünya Bankası ve IMF’nin hem de OECD’nin varoluş nedenini oluşturan İkinci Dünya Savaşı sonrası kurulan düzende yaşanan hızlı değişim, bu kuruluşların meşruiyet zeminini de zedelemektedir. Bugün başta BM olmak üzere uluslararası kuruluşlarda reform ihtiyacı artık yüksek sesle dile getirilmektedir. Değişen ekonomik güç dengesinin gelişmekte olan ülkelerin lehine değişmesinin, temsiliyet açısından Müslüman ülkelerin nüfusu da göz önüne alındığında BM yapısına mutlaka yansıyacağı değerlendirilmektedir. 371 Erinç Yeldan, “Neoliberal küreselleşmenin maskesi düşerken”, 29 Haziran 2016, http://www.cumhuriyet.com.tr/koseyazisi/559321/Neoliberal_kuresellesmenin_maskesi_duserken. html(26.09.2016) 369 B. A. Güler, 3 Mart 2003, s. 8. 370 a.g.e., s. 10. 371 Erdal Tanas Karagöl, “Birleşmiş Milletler Kimi ve Neyi Temsil Ediyor?”, SETA, 19 Eylül 2016, http://setav.org/tr/birlesmis-milletler-neyi-ve-kimi-temsil-ediyor/yorum/42959 (26.09.2016) 368 124 Mevcut sisteme yönelik hoşnutsuzların artması, “dünya beşten büyüktür”372 söyleminin süreceği inancını da güçlendirmektedir. Kapitalist dünya sisteminin bir krizde olduğu bugün hem akademik çevrelerde, hem de farklı coğrafyalardan siyasi ve toplumsal aktörlerin bu sistemin merkezinde yer alan ülke ve kuruluşlara yönelik başkaldırılarında görüldüğü üzere, artık yadsınamaz bir olgu haline gelmiştir. Bugün sistem karşıtı toplumsal hareketlerden birisi de “küreselleşme karşıtı” olarak anılan hareketlerdir. Mallarda ve sermayede serbest ticareti savunan neoliberallerin söylemi olan küreselleşme 1990’larda güçlü bir unsur haline geldiğinden, 1999 yılında Seattle’da DTÖ toplantısı protesto edilmiş ve ardından da tüm dünyada neoliberal gündemden etkilenen hükümetlerarası toplantılara yönelik gösteriler yapılmıştır. Bu hareketler, Dünya Toplumsal Forumu’nun düzenlenmesine yol açmış, ilk toplantı Porto Alegre’de gerçekleşmiştir. Forum daha sonra da tekrarlanmıştır. Eski Sol hareketleri ve insan hakları gruplarını bir araya getiren Forumun ortak amacı neoliberalizmin toplumsal tahribatlarıyla mücadele, sloganı ise “başka bir dünya mümkün” (another world is possible) ifadesi olmuştur. 373 Fakat bir şehri neredeyse kapatacak duruma gelen protestoların bugün hemen hemen yok olduğu da tartışılmaktadır. Bunun nedeni olarak Dünya Bankası ve diğer kuruluşların politikalarında değişime gitmelerinin ve yoksulluğu azaltmaya yönelmelerinin olabileceği belirtilirken, durumun böyle olmadığı ve tepkilerin durmasının küresel ve ulusal ekonomilerin gerilemesi olduğu da ifade edilmektedir. 374 Bugün kapitalizmin geleceği tartışılsa da, yerine neyin konulacağı da bir o kadar tartışmalıdır. Wallerstein, gelecek sistem için süren mücadelenin kaotik olduğunu belirtmektedir. Kapitalizmin yerine gelecek sistemin de mevcut sistemdeki hiyerarşi, sömürü ve kutuplaşmayı korumasının mümkün olduğunu Kıbrıs Postası, “Erdoğan: Dünya 5'ten büyüktür”, 21 Eylül 2016. http://www.kibrispostasi.com/index.php/cat/36/news/200922/PageName/TURKIYE (26.09.2016) 373 Immanuel Wallerstein, “New Revolts Against the System”, New Left Review, 18, December 2002. 374 Mimi Dwyer, “Where Did the Anti-Globalization Movement Go?”, 26 October 2012, https://newrepublic.com/article/115360/wto-protests-why-have-they-gotten-smaller(26.09.2016) 372 125 belirten Wallerstein, bunun mantıksal alternatifinin görece demokratik ve eşitlikçi bir sistem olduğunu belirtir. 375 3.3.2. Kamu Yönetimi Reformunda “En İyi Uygulamalar” Uluslararası kuruluşların kamu yönetimi gündeminin uluslararası düzeyde tartışılmasının özellikle 1990’lı yıllardan itibaren geliştiğini ve bugün oldukça yaygınlaştığını söylemek mümkündür. İlk bölümde belirtildiği üzere uluslararası kuruluşlar tarafından üretilen raporların, geliştirilen modellerin, standartların ve iyi/en iyi uygulamaların, özelikle son 15 yıldır rejimlerin karşılaştırılması, en iyi uygulamaların tartışılması ve bu uygulamaların bir yerden diğerine aktarılması yönündeki artan küresel diyalog içerisinde önemli payı bulunmaktadır. Orta vadeli harcama çerçevesi, “paranın karşılığı” ve “mali şeffaflık” gibi kavramlar, küreselleşmenin de etkisiyle ülkeler arasında dolaşıma giren fikirler olmuştur. Eğer “en iyi uygulamalar” bir sistem tarafından tek taraflı olarak tanımlanıyorsa, “en iyi” olduğu nasıl bilinecektir? Bu sorunun yanıtı, uluslararası kuruluşların kendilerince dahi sorgulanmaya başlamıştır. Çünkü ülkelere genel geçer biçimde tavsiye edilen uygulamalar her durumda beklenen sonucu vermemektedir. Örneğin Yeni Zelanda’da gerçekleşen reformların gelişmekte olan ülkelerde denenmesine yönelik uyarılar, Dünya Bankası tarafından paylaşılmaktadır. 376 Ayrıca reformların ülkeler tarafından sahiplenilmesi gerektiği (country ownership) konusu, özellikle Dünya Bankası ve IMF tarafından daha çok vurgulanır hale gelmiştir. Sorulması gereken soru ise, uluslararası kuruluşlar tarafından önerilen politika, tavsiye ve standartların her ülkede ve her koşulda iyi işleyip işlemeyeceğidir. Bu soruya verilecek yanıtın evet olması mümkün görünmemektedir; çünkü bu standartların içinde işleyeceği ulusal kurumsal yapılar ve siyasi kültürler şüphesiz farklılık göstermektedir. Örneğin Franco 375 Wallerstein, 2014, s. 45. Allen Schick, 1998, “Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand’s Reforms”dan aktaran Dünya Bankası, Public Expenditure Management Handbook, 2008. 376 126 Reviglio, bütçe reformlarının farklı siyasi koşullarda farklı mali kararlara yol açabileceğinden bahsetmekte, bu kapsamda siyasi reform gerekliliğinin altını çizmekte ve siyasi reformlar olmadan, bütçede şeffaflığı arttırmaya yönelik teknik gelişmelerin kamu harcama reformlarını yalnızca dolaylı olarak etkileyebileceğini ifade etmektedir. 377 Bu kapsamda Türkiye’nin tecrübesinden bahsetmenin faydalı olacağı düşünülmektedir. Türkiye de yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim gündeminden etkilenen kamu yönetimi reformunu tecrübe etmekte olan ülkelerden birisidir. Özellikle mali yönetim alanında Türkiye, uluslararası kuruluşlarca tavsiye edilen çağdaş yönetim tekniklerini kamuya uyarlamaya çalışmıştır. Aslında kamu yönetimi reformu, Türkiye’de uzun zamandır tartışılan bir gündem olmuştur. Ancak bu gündem, az sonra belirtileceği üzere özellikle kamu mali yönetimi alanında, 1990’lı ve 2000’li yıllarda geliştirilmiş ve önemli adımlar atılmıştır. Hasan Canpolat ve Mehmet Cangir tarafından belirtildiği gibi, Türkiye’de bu gündemin önemli ilham kaynaklarından birisinin, 1980 sonrası dönemde ön plana çıkan “yeni sağ” düşüncesinin olduğunu söylemek mümkündür; bu dönemde devletin ekonomiye müdahalesini azaltma doğrultusunda “minimal devlet” anlayışı, ekonomi yönetimi alanında hız kazanan reformlara rehberlik etmiştir. Bu çerçevede Batılı ülkelerde daha önceden başlamış olan yeni kamu işletmeciliği eğilimleri Türkiye’yi etkilemiş ancak ülkenin koşulları ile uyumlu ve kapsamlı bir reform programı hayata geçirilememiştir. “Kamu Yönetiminin Temel Nitelikleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun”, yeni kamu işletmeciliği anlayışından etkilenerek geliştirilen ve kamu yönetimi reformunun yeni bir anlayışla yapıldığını, kullandığı dil yoluyla gösteren bir çaba olmuştur. Anılan Kanun tasarısı yasalaşamasa da, tasarıda geleneksel “idare” (administration) kavramının yerine kamu yönetimi (public management) kavramının kullanılması bunun bir göstergesi olmuştur. Ayrıca saydamlık, hesap verebilirlik ve katılımcı yönetim gibi kavramlar da oluşturulması gereken kamu yönetiminin nitelikleri olarak tasarıda kendisine yer bulmuştur. Canpolat, anılan Kanun tasarısının sisteme yönelik bir değişim sürecine yol açabileceği endişesi ile bir tehdit olarak 377 Franco Reviglio, “Budgetary Transparency for Public Expenditure Control”, 2001, https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2001/wp0108.pdf (13.05.2016) 127 algılandığını ve şiddetli eleştirilerin ardından Meclis’ten geçtiğini fakat yasalaşmadığını belirtmektedir. 378 Türkiye’de mali yönetim ve iç kontrol sistemini düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu da yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımları çerçevesinde düzenlenmiştir. Kanunun kabulünü beraberinde getiren mali yönetim reformunun kökenlerini, hükümetin 1994 yılındaki 5 Nisan kararları çerçevesinde mali istikrar çabasını geliştirmek amacıyla Dünya Bankası tarafından desteklenen 1995 yılındaki Kamu Mali Yönetimi Projesi (Public Financial Management Project) oluşturmaktadır. Bu proje 62 milyon dolarlık bütçesi ile üç bileşeni içermektedir: vergi idaresi, harcama ve personel yönetimi ve gümrük işlemleri. Harcama yönetimi bileşeni doğrultusunda bütçenin bir mali politika aracı olarak faydasını arttırmak, bütçe dışı fonlarla ilgili olarak devletin harcamalarını azaltmak ve kamu maliyesinin etkinliğini ve verimliliğini geliştirmek hedeflenmiştir. 379 Uluslararası kuruluşlarla işbirliği halinde yürütülen kamu mali yönetimi reform sürecinde Türkiye, 1927 yılından beri yürürlükte olan ve mali anayasa olarak değerlendirilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun yerine geçen 5018 sayılı Kanun ile birlikte “çok yıllı bütçeleme”, “performans esaslı bütçeleme” ve “orta vadeli harcama çerçevesi” gibi yeni kavramlarla tanışmıştır. Kanunun kabul edilmesinden önce Dünya Bankası ve Türkiye işbirliğinde hazırlanan Kamu Harcamaları ve Kurumsal Değerlendirmesi (Public Expenditure and Institutional Review, PEIR) isimli çalışma, bir “yönetişim sorunu”na işaret Hasan Canpolat ve Mehmet Cangir, “Değişen Dünyada Kamu Yönetiminin Geleceği ve Türkiye’nin Reform Gündemi: Devletin Daha Fazla Demokratikleşmesi”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 466, Mart 2010, s. 36-38. 379 Dünya Bankası, Public Financial Management Project, August 1995, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1995/08/29/000009265_39610 08052233/Rendered/PDF/multi0page.pdf (13.05.2016) 378 128 etmiş ve bu kapsamda kolektif karar alıcı kurumların, Türkiye’nin kamu harcama yönetimi sistemindeki sorunların özünde yatan neden olduğunu belirtmiştir. 380 PEIR çalışması, temel sorunları ve bir reform stratejisi belirlemek için hükümet içerisinde uzlaşma sağlanması amacıyla Hazine Müsteşarlığı altında kurulan PER çalışma grubu tarafından koordine edilmiştir. 2000’li yılların sonu ve 2001 yılının başındaki ekonomik karmaşa zamanında da Dünya Bankası ve IMF, Türkiye ile yakın işbirliğini hem mali destek hem de koordine edilmiş politika tavsiyesi ile sürdürmüştür. İki kuruluşun desteği, hükümetin finansal sektör ve kamu sektörü reformuna yönelik kapsamlı taahhütlerine dayanmıştır. Reformlar belirlenerek, Banka’nın “Program Niteliğinde Finansal Sektör ve Kamu Sektörü Uyum Kredisi”ne (Programmatic Financial and Public Sector Adjustment Loan) entegre edilmiştir. 381 PEIR, bütçe sisteminin zayıf performansına vurgu yaparak performansa yönelik üç temel alan belirlemiştir. İlk olarak PEIR’de, özellikle bütçe dışı faaliyetlerdeki artış sebebiyle Türkiye’de mali harcamaların verimsiz şekilde yönetildiği ifade edilmektedir. İkinci olarak PEIR, stratejik politika yapımının göz ardı edildiğini ve politika ve planların bütçe ile ilişkilendirilmediğini belirtmektedir. Son olarak çalışma, bütçenin ve bütçesel kontrollerin katılığını eleştirmekte ve bu durumun da artan bütçe dışı faaliyetlerin sebebi olduğunu ifade etmektedir. Ayrıca katı bütçesel kontrollerin, performansı ve etkinliği ölçmede yetersiz olduğu ve yalnızca mevcut düzenlemelerle uyumu değerlendirdiği belirtilmektedir. 382 PEIR’de ifade edilen sorunlar kapsamında oluşturulan 5018 sayılı Kanun, adından da anlaşılacağı üzere mali yapının “yönetimi”ne önem vermiş ve bu anlamda modern yaklaşımları entegre etmeye çalışmıştır. Burada bir yaklaşım Dünya Bankası, Turkey Public Expenditure and Institutional Review: Reforming Budgetary Institutions for Effective Government, 2001, s. 7, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2015/08/31/090224b0828aaf6 3/1_0/Rendered/PDF/Turkey000Publi0effective0government.pdf (13.05.2016) 381 Dünya Bankası ve IMF, 2003, s. 22. 382 Dünya Bankası, 2001, s. 7. 380 129 değişikliğinden söz etmek mümkündür. Mali işlemler yalnızca mali boyutu ile ele alınmamış, bu işlemlerin gerçekleştiği süreçlerin idari ve siyasi niteliği de ön plana çıkmıştır. Bu bakış açısı da uluslararası standartları yansıtmaktadır. Yasanın hazırlanmasına yönelik önemli eleştiriler mevcuttur. Yasanın hazırlanmasında alışagelinen “yönetişim” uygulamaları çerçevesinde büyük sermayenin ve uluslararası kuruluşların yer aldığı; toplantılarda Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı ve Türk Sanayici ve İşadamları Derneği ile birlikte Uluslararası Yerel Yönetim Birliği’nin hazır bulunduğu belirtilmektedir. Ayrıca Kanunun, devletin önceliğinin sosyal harcamalar yapmak, işsizliği azaltmak ve eğitimi arttırmak gibi yaklaşımlardan uzaklaşmasını yasal bir çerçeveye oturtmaya yöneldiği savunulmaktadır. Diğer önemli bir eleştiri ise siyasi etkilerden uzak ve uzmanlık temelinde düzenlenmiş olan hesap uzmanlığı ve maliye müfettişliği gibi bürokratik sistemle özdeşleşmiş önemli kurumların ortadan kaldırılmasının, Kanunun olumsuz sonuçlarından birisi olduğu değerlendirilmiştir. 383 5018 sayılı Kanunun, Türkiye’de devlet sisteminin mevcut normlarını büyük ölçüde ortadan kaldırdığı düşünülmektedir. 384 5018 sayılı Kanun öncesinde yürürlükte olan 1050 sayılı Kanunda esas olarak mali usul düzenlenmiş, mali yetkiler ve sorumluluklar idari yapıya bağlı görevler itibarıyla tanımlanmıştır. Dolayısıyla modern anlamda mali saydamlık, hesap verebilirlik ve raporlama işlevleri Kanunda ihmal edilmiş, bunlar ayrı bir idari faaliyet olarak mütalaa edilmiştir. Fakat bu durum Kanunun yanlış olduğu anlamına gelmemektedir; çünkü Kanun görev edindiği mali usul hukuku alanını düzenlemeyi tercih etmiştir. 5018 sayılı Kanunda, kamu kaynağının etkili ve verimli kullanımı, hesap verebilirlik, saydamlık ve stratejik planlama gibi kavramların ölçülmesi ve Ahmet Alpay Dikmen, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler”, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_BSB/DikmenKMYMKK_Cumhuriyet.doc(26.09.2016) 384 Doğan Bayar, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?”, s. 61, http://dergiler.sgb.gov.tr/calismalar/maliye_dergisi/yayinlar/md/md144/kamumali.pdf (26.09.2016) 383 130 yaptırımları mali hukuk konusu olmaktan çok yönetim hukuku sorunu olarak görülmektedir. 385 Ancak mali sistemde yaşanan aksaklıkların tek sebebi 1050 sayılı Kanun olmamıştır; daha sonra çıkarılan kanunlar ve uygulamalarla sistemin etrafından dolaşılması ve yeni ayrıcalıklar oluşturulması çok önemli bir sebeptir. 386 Mali denetim ve performans denetimi gibi çağdaş teknikler idari siyasi karakterlidir ve 5018 sayılı Kanuna dek bunlara önem verilmemiş olması sistem sorunu olmayıp, bu bir tercihtir. 387 Dolayısıyla uluslararası kuruluşların önerdiği bir uygulamanın yürütülüp yürütülmemesi, sistemi “en iyi” yapmamaktadır. Uygulamanın adından çok, nasıl ve hangi amaçlarla uygulandığı anlam kazanmaktadır. Bir örnek vermek gerekirse 1050 sayılı Kanun, 5018 sayılı Kanunda olduğu gibi “hazine birliği” ilkesini koymuş, ancak zamanla ilkenin yalnızca adı kalmıştır. 5018 sayılı Kanunun 6. maddesinde merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için hazine birliği ilkesi bulunmakta ancak maddenin ikinci paragrafında yalnızca I sayılı cetvelde yer alan idarelerin özel vezne açamayacağı bildirilmiştir. Dolayısıyla aslında hazine birliğinin sakat hali tekrar edilmektedir. 388 Diğer yandan 5018 sayılı Kanunda Dünya Bankasından esinlenerek öngörülen orta vadeli çerçeve uyarınca idarelerin Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) ile belirlenen sınırlar içerisinde kendi kurumsal önceliklerinin yer aldığı stratejik planların yıllık uygulama dilimi olan performans programından yararlanarak bütçelerini hazırlamaları gerekmektedir. Ancak uygulamada, bütçe teklifleri idarelerden OVP ve OVMP yayımlanmadan Temmuz ayı içerisinde istenmektedir. Böylece idareler OVP ve OVMP’den yararlanmadan başka bir ifadeyle hükümetin rotasını gösteren orta vadeli bir perspektif olmadan bütçe hazırlamak zorunda kalmaktadır. Bu da 5018 sayılı Kanunda öngörülen orta 385 a.g.e., s. 47-48. a.g.e., s. 49. 387 a.g.e., s. 60. 388 a.g.e., s. 51. 386 131 vadeli program ve planlarla stratejik plan ve bütçe ilişkisinin kurulmasını engellemektedir. Diğer bir unsur ise bütçe takvimine yöneliktir. Uluslararası kuruluş yaklaşımlarında orta vadeli çerçeveye yönelik olarak bütçe uygulayıcıları ile Maliye Bakanlığı arasındaki görüşmelere yeterli zaman ayrılması gerekmektedir. Bütçe hazırlama takviminde OVP Eylül ayının ilk haftasında, OVMP ise Eylül ayının ortasında yayımlanmaktadır. Ancak uygulamada bu tarihlere dahi uyulmadığı gözlenmektedir. Bütçe sürecini başlatan bu belgelerin yayımlanma tarihlerinin hemen hemen anayasa gereğince bütçenin TBMM’ye sunulması gereken tarihe denk geldiği söylenebilir. Bu nedenle bütçe görüşmeleri sıkışık bir takvimle yapılmakta, bütçeye esas teşkil eden stratejik plan ve performans programı belgeleri üzerinden müzakere edilememekte ve idarelerin faaliyet raporlarının Meclisin bütçe hakkı bağlamında hesap verebilirlik adına incelenmesi yeterince yapılamamaktadır. Bununla birlikte önümüzdeki dönemde Sayıştay’ın hazırlayacağı ve Meclise sunacağı performans denetimine ilişkin raporların da görüşülmesi gerektiği göz önüne alındığında söz konusu takvimin ilgili belgelerin yeterli ayrıntıda incelenmesine imkân vermeyeceği düşünülmektedir. 389 Görüldüğü üzere, “en iyi” olduğu varsayılan uluslararası kuruluş yaklaşımlarının kabul edilmesi, ülkelerin kamu yönetimi süreçlerinde çıkabilecek sorunların giderilmesini garanti edemeyeceği gibi, sorunların göz ardı edilmesine de yol açabilir. Ayrıca merkezi devlet yapılanmasının bir gelenek olduğu Türkiye gibi ülkelerde, yerleşmiş ve alışılagelmiş uygulamalardan kısa sürede vazgeçerek kamuda “modern” bir yönetim sistemine geçilmesi hiç de kolay olmamaktadır. Değişimin gerçekleşmesi bekleniyorsa, bunun tedrici biçimde ve ülkelerin kendilerine özgü yönetsel tarihi süreçlerinin değerlendirilmesiyle gerçekleşmesi gerekmektedir. 5018 sayılı Kanunda yürütülen değişiklik çalışmaları da bu çabanın bir göstergesi gibidir. T.C. Kalkınma Bakanlığı, Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu Raporu, 2015, Ankara, s. 35, http://www.sp.gov.tr/upload/xSpKutuphane/files/jYEng+Kamuda_Stratejik_Yonetim_Calisma_Gr ubu_Raporu.pdf(26.09.2016) 389 132 SONUÇ Bu tezde, gelişmiş ülkelerden az gelişmiş ülkelere kadar farklı ülkelerde uygulanan yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarının ortaya çıkışı ve yayılması, Uluslararası İlişkiler disiplini içerisinde uluslararası siyasi iktisat alanında yer edinmiş teorik çerçeveler yoluyla incelenmeye çalışılmıştır. Uluslararası İlişkiler disiplini, tarihi çok da eskilere değil, Birinci Dünya Savaşının sonuna dayanan bir akademik alan olarak devletler arasında savaşların önlenmesine ve barışın tesis edilmesine odaklanmıştır. İdealizm olarak anılan yaklaşım doğrultusunda Milletler Cemiyeti’nin kurulması gibi adımlar hayal kırıklığı ile sonuçlanmış ve diğer bir dünya savaşı önlenememiştir. Fakat devletlerarası işbirliğine dayanan bir uluslararası düzen oluşturma çabaları hiçbir zaman son bulmamış, bu çerçevede İkinci Dünya Savaşı sonrasında düzende uluslararası kuruluşlar belirgin roller üstlenmiştir. Oluşturulmaya çalışılan düzenin barışçıl bir sisteme adandığı, hem sistemdeki güçlü devletlerce hem de uluslararası kuruluşlar tarafından dile getirilse de, bu düzenin tarafsız olmadığı ve ulus-devletlerin eşitliğine dayanmadığı yönündeki eleştiriler de çok sesli biçimde vurgulanmaktadır. İkinci Dünya Savaşı sonrası düzen içerisinde konumlanan uluslararası kuruluşların güçlü devletlerin toplumsal ve iktisadi çıkarlarını yansıttığı, dolayısıyla karar verme yapılarında belirli devletlerin etkili olduğu, daha az güçlü devletlerle toplumlarının göz ardı edildiği ve kararların dikte edildiği yönünde görüşler mevcuttur. Uluslararası siyasi iktisat çalışmaları bu kapsamda önemli katkılar sunmuş, çünkü uluslararası ilişkileri salt siyasi ve askeri meselelerle değil, iktisadi konular temelinde incelemeye ve kapitalist dünya-sistemindeki hiyerarşik ilişkileri anlamaya kapı aralamıştır. BM, Dünya Bankası ve IMF gibi bu düzen içerisindeki kuruluşların gündemleri de artık dünya-ekonomisinin merkezinde değil, çevresinde yer alan toplumların seslerine daha duyarlı olmaya çalışmaktadır; çünkü küresel adalete duyulan özlem, bu kuruluşların varlık nedenlerini ve meşruiyetini de sorgulamaya açmaktadır. Bugün Dünya Bankasının internet sitesi Nepal, Vietnam, Myanmar, 133 Hindistan ve Brezilya gibi ülkelerde yoksulluk, sağlık ve eğitim konusunda dezavantajlı konumda olan yerli halk ve etnik azınlıklarla ortaklık kurulduğunu, başlığına taşımaktadır. 390 Birleşmiş Milletler ise açılış sayfasında, hava kirliliğinin yol açabileceği solunum hastalıkları ve daha uzun dönemli sağlık sorunlarının özellikle az gelişmiş şehirlerde yaşayan nüfus için risk oluşturduğunun altını çizmektedir. 391 IMF’nin internet sitesinde de ziyaretçileri Sahra-Altı Afrika’da büyümenin zayıfladığı ve zor bir yıl daha geçirilmesinin beklendiği haberi karşılamaktadır. 392 İkinci Dünya Savaşı sonrası jeopolitik ve askeri güç dağılımı üzerine kurulan ve barışı sağlaması öngörülen düzen, başından beri tüm devletlerin gönül verdiği bir düzen olmamakla birlikte, sistem karşıtı sesler artık çok daha yüksek düzeyde dile getirilmekte ve birbirine uzak kesimlerce duyulur hale gelmektedir. Küreselleşmenin geldiği boyut, fikirlerin yayılmasını da beraberinde getirmiştir. Sistemin güçlü aktörlerinin, sorunların sona ermediği coğrafyalarda yaşananlara kayıtsız kalması mümkün değildir. Bugün Dünya Bankası, IMF ve OECD gibi kuruluşların BM Milenyum Kalkınma Hedeflerine sıklıkla vurgu yaptıkları görülmektedir; çünkü artık kapitalist dünya-sistemi yoksulluk, açlık ve eşitsizlik gibi hem toplumsal, hem ekonomik hem de siyasi boyutları olan sorunlara duyarsız kalamayacağı bir seviyeye gelmiştir. 2030 Sürdürülebilir Kalkınma Hedeflerinin de 2015 yılında kabul edildiği düşünüldüğünde, uluslararası kuruluşların kapitalist dünya-sistemindeki çıkar ve üretim ilişkilerinin beslediği sorunlara cevap verebilir olmaya çalıştıkları görülmektedir. Kalkınmanın iyi bir yaşam sağlama boyutunun ekonomik büyümenin rakamsal yönleri adına ilgiyi yitirmesinin ardından, bugün yeniden canlandırılmaya ihtiyaç duyulduğu söylenebilir. Bugün ABD, bahsedilen eleştirilerin yöneltildiği bir devlet olarak birçok başkaldırının hedefi olmakta ve tezde bahsedilmeye çalışıldığı gibi İkinci Dünya Dünya Bankası, “Partnering with Indigenous Peoples and Ethnic Minorities”, http://www.worldbank.org/ (13.05.2016) 391 Birleşmiş Milletler, “UN health agency warns of rise in urban air pollution, with poorest cities at most risk”, http://www.un.org/en/index.html(13.05.2016) 392 IMF, “Weakening Growth in Sub-Saharan Africa Calls for Policy Reset”, http://www.imf.org/external/index.htm (13.05.2016) 390 134 Savaşı sonrası oluşturulan düzenin (IMF, GATT, Dünya Bankası gibi aktörlerle birlikte) bu devletin çıkarını yansıttığı oldukça sık dile getirilmektedir. ABD açısından bakıldığında, uluslararası sistemde barışın ve istikrarın sürdürülmesi, bu devletin her zaman ideali olmuştur ve kendi içerisinde sağladığı hukuk ve demokrasi nosyonlarını diğer toplumlar için de dilemektedir. “ABD idealizmi” adı verilebilecek bu durum, hiçbir zaman kanıtlanabilen bir olgu olmamıştır ve aksini kanıtlamak da bir o kadar zordur. Çünkü “niyet okuyuculuğu” yapmanın bilimsel açıdan bir yeri ve katkısı yoktur; yapılabilecek olan ancak yaklaşımları belirli bir teorik çerçeve ile açıklamaya çalışmak ya da yeni ve tutarlı bir çerçeve önermektir. Bu tezde de yapılmaya çalışılan da bu olmuştur. Devleti ilgilendiren kamu yönetimi alanında ortaya çıkan yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımları tartışılarak, yaklaşımların ortaya çıkışının hegemonik bir düzeni sürdürmeye yönelik olduğu, özellikle Immanuel Wallerstein ve Robert F. Cox gibi yazarların teorik çerçevesi doğrultusunda değerlendirilmeye çalışılmıştır. Yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim gündeminin uluslararası düzeyde tartışılmasının özellikle 1990’lı yıllardan itibaren geliştiğini ve bugün oldukça yaygınlaştığını söylemek mümkündür. İkinci bölümde belirtildiği üzere, uluslararası kuruluşlar tarafından üretilen raporların, geliştirilen modellerin, standartların ve iyi/en iyi uygulamaların, özelikle son 15 yıldır rejimlerin karşılaştırılması, en iyi uygulamaların tartışılması ve bu uygulamaların bir yerden diğerine aktarılması yönünde önemli katkısı bulunmaktadır. “Orta vadeli harcama çerçevesi”, “paranın karşılığı” ve “mali şeffaflık” gibi kavramlar, küreselleşmenin de etkisiyle ülkeler arasında dolaşıma giren fikirler olmuştur. Üçüncü bölümde anlatılmaya çalışıldığı üzere; Dünya Bankası, IMF ve OECD’nin bu yönde çok kapsamlı çalışmaları bulunmaktadır. Üç kuruluş da, bir küresel kamusal mal olarak tanımlanan uluslararası sistemin finansal istikrarını sağlama adına oluşturulmaya çalışılan bir uluslararası yönetişim yapısı içerisinde betimlenmektedir. İlk bölümde bahsedilen “araştırmacı” ve “düşüncesel” yönetişim biçimleri geliştirerek devletleri etkilemeye çalışmaktadırlar. Devletler, politikalarının “araştırılması” ve böylece izlenmesi ve denetlenmesi amacıyla iç işleyişlerini bu kuruluşlara açmakta, “düşüncesel” alanda da uluslararası kuruluşların oluşturduğu kıstaslara tabi olabilmektedirler. Ancak günümüzde 135 iyi/en iyi uygulama fikrinin sorgulandığı da bir gerçektir. Modernleşmenin sorgulanamaz olmadığına ışık tutan Dünya-Sistemi Yaklaşımı gibi bir perspektiften bakıldığında, esas önemli mesele bu kuruluşların önerdiklerinin kimin ve neyin yararına olduğudur. Uluslararası siyasi iktisat çalışmaları da, ilk bölümde bahsedildiği üzere bu çabaya yönelmiştir. Elde edilen bulgular ise, yeni kamu işletmeciliği ve yönetişimin kapitalist sistemin krizinin belirtilerinden sayılabilecek neoliberal politikalarla ve sosyal devlet olgusuna bir karşı duruşla olduğudur. İşletmecilik temelinde bir dönüşüm, kamunun faaliyetlerinin yürütülmesinde özel sektöre doğru bir yönelişi beraberinde getirmiştir. Yeni kamu işletmeciliği ile devlete atfedilen unsurlar onun rolünü azaltıcı olsa da, işletmeciliğin de sistemde yaşanan krize yanıt olamadığı düşünüldüğünde “yönetişimci devlet” paradigması ile devlet-özel sektör arasındaki ilişki yeniden düzenlenmiştir. Bir açıdan devlet yeniden vazgeçilmez örgütlenme biçimi olarak teyit edilmiştir; çünkü uluslararası düzeyde ön plana çıkarılan kararların nihai uygulayıcısı devletlerdir ve sistemin sürdürülebilirliği açısından bu devletlerde kamunun nasıl yönetildiği önemli hale gelmektedir. Bu dönüşümlerin, kapitalist dünya-sisteminin işleyişi için gerekli olan devlet ve kamu yönetimi yapılanmasında bir arayış olarak yorumlanması mümkündür. Bu arayış da günümüzde uluslararası kuruluşların rolüyle gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerin ulusal yapılarında yer bulmaktadır. Kamu yönetimine dış müdahalenin kapitalist dünya-sistemi içerisinde neredeyse kurumsallaşmasının ve olağan bir uygulama haline gelmesinin temelleri, borç krizleri sonrasında gelişmekte olan ülkelere uluslararası finans kuruluşlarınca sağlanan 1970’lerdeki istikrar ve yapısal uyum programlarına götürebilir. Çünkü ülkelerin ihtiyaç duydukları dış finansmana eklenen koşulsallıklar, makroekonomik göstergeler kadar kurumların ve sistemlerin işleyişinde de değişikliğe gidilmesini içermiştir. Dünya-ekonomisi bir bütün olarak düşünüldüğünde, İkinci Dünya Savaşı sonrasında başlarda uluslararası kuruluşlarca da desteklenen ulusal kalkınmacılık modeli, 1970’li yıllara gelindiğinde sermayenin küreselleşmesinin önünde durabilecek engellerin kaldırılması kapsamında neoliberal devlet modeliyle yer değiştirmiştir. Bu 136 doğrultuda kamu yönetiminin de işletmeleştirilmesi denenmiş; etkinlik, ekonomiklik ve verimlilik temelinde işleyen bir devlet, uluslararası kuruluşların gündeminde olmuştur. Yönetişim gündemi de, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerle geçiş ülkelerine sağlanan fonların kurumsal yozlaşma veya yolsuzluk tarafından sekteye uğramaması adına, kamunun dönüşümünde öncelikli hale gelmiştir. Nihayetinde şeffaflık, sağlanan fonların ne için kullanıldığını temin etmek için elzemdir ve bu kapsamda yolsuzlukla mücadele de uluslararası kuruluşların gündeminde önemli yeri bulunmaktadır. Yönetişim gündemi bu doğrultuda uluslararası kuruluşların bir önceliğidir. Peki, uluslararası kuruluşlarının kamu yönetimi gündemlerini sistem düzeyinde anlamak neyi değiştirecektir? Bu gündemin bağımsız olarak değil de sistemsel düzeyde ele alınması, sistem değiştiğinde her şeyin mevcut aktörlerin değil, başka aktörlerin çıkarları doğrultusunda olabileceği yönünde ümit vericidir. Mevcut sistemin yerine geçecek düzenin, küresel adaleti temin edeceği kesin değilse de, Wallerstein’ın kelebek etkisi olarak adlandırdığı etki göz önüne alındığında farklı coğrafyalardan toplumsal hareketlerin sistemde kendi önceliklerini temsil edebilecek konuma gelmeleri olanaksız değildir. Giriş kısmında bahsedildiği üzere, mevcut durum insanlığı hapsetmemiştir ve alternatif seçenekler her zaman gündemde olduğu gibi bu seçeneklerin gerçekleşmesi de yakın gelecekte güneşin hangi toplumlar üzerinde doğup batacağını değiştirebilecektir. Hegemonlar yükselip inişe geçerken, toplumların ortak değeri ve uluslararası toplumu bir arada tutabilecek olan adalet inancı hep var olacaktır. 137 KAYNAKÇA Kitaplar Aksoy, Şinasi ve Üstüner, Yılmaz (2007), “Önsöz”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Kamu Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara. Aktan, Coşkun Can, Dileyici, Dilek ve Kesik, Ahmet (2012), “Geleneksel Maliye ve Yeni Maliye”, (Der. Coşkun Can Aktan, Dilek Dileyici ve Ahmet Kesik), “Yeni” Maliye: Değişim Çağında Kamu Maliyesi: Yeni Trendler, Yeni Paradigmalar, Yeni Öğretiler, Yeni Perspektifler, Ankara. Amir, Samir. 1997. Capitalism in the Age of Globalization. St. Martin’s Press, United States. Ataay, Faruk (2007), “Neoliberalizm, Kamu Yönetimi ve Demokrasi”, Kamu Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Nobel Yayın, Ankara. Barzelay, Michael (1992), Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing Governmentdan aktaran Leslie A. Pal, “Inversions without End: The OECD and Global Public Management Reform”, (Der. Rianne Mahon ve Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver 2008. Bennett, A. ve LeRoy, Oliver, James K. (2002), Uluslararası Örgütler: İlkeler ve Meseleler, (Çev. Nasuh Uslu), BB101 Yayınları, Ankara. Boratav, Korkut (2003), Türkiye İktisat Tarihi: 1908-2009, İmge Kitabevi, Ankara, 2003. Robin Broad (1990), Uneequal Alliance-The World Bank, the International Monetary Fund and the Philippines, University of California Press. Chang, Ha-Joon (2002), Kicking Away the Ladder. Development Strategy in Historical Perspectivedan aktaran Wolfgang Dreschler, “The Rise and Demise of the New Public Management”, Post-Autistic Economics Review, Sayı: 14, September 2005. Cox, Robert W. (1986) “Social Forces, States and World Orders: Beyond International Relations Theory”, (Der. Robert O. Keohane), Neorealism and Its Critics, Columbia University Press, United States. Cox, Robert. W. (1996), “Global Perestroika”, (Der. Robert W. Cox ve Timothy J. Sinclair), Approaches to World Order. Cambridge University Press, United States. Edis Şahin, Yeşim (2007), “Kamu Yönetimi Disiplininin Kamusallık ve Karlılık Karşıtlığı Açısından Çözümlenmesi”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Kamu Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara. 138 Eker, Aytaç (2009), “Küreselleşme Sürecinde Kamu Maliyesinde Yaşanan Dönüşüm”, (Der. Aytaç Eker ve Hayal Ayça Şimşek), Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde Yaşanan Dönüşüm, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Ankara. Eren, Veysel ve Eken, Musa (2007), “Kamu Personel Rejiminde Reform Arayışları”, KamuYönetimi: Yöntem ve Sorunlar, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Nobel Yayın, Ankara. Jacobsson, Bengt (2006), Regulated Regulators: Global Trends of State Transformationdan aktaran Rianna Mahon ve Stephen McBride, The OECD and Transnational Governance, (Der. Rianne Mahon and Stephen McBride), UBC Press, Vancouver 2008, Karluk, Rıdvan (2011), “Küresel Uluslararası Örgütler III: Uluslararası Para Fonu”, (Der. Çınar Özen ve Özgür Tonus), Uluslararası Örgütler, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir. Kegley, Charles W. and Blanton, Shannon L. (2014-2015), World Politics: Trend and Transformation, Cengage Learning, Kanada. Keohane, Robert. O. ve Nye, Joseph (2001), Power and Interdependence, Longman, United States. Mohammad Mohabbat Khan, 2007, “Public Administration Reform in Bangladesh: Incremental Changes, Reform Resistance and Lack of Political Will”dan aktaran Seriye Sezen, “Kamu Yönetimi Reformları: Küresel Bir Düzenleme mi?”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 42, Sayı:1, Mart 2009. Krasner, Stephen D. (1999), Sovereignty: Organized Hypocrisy, Princeton University Press, London. Lynn, Laurence E., Jr (2007), “Public Management”, (Der. B. Guy Peters and Jon Pierre), The Handbook of Public Administration, Sage Publications, London. Mahon, Rianne ve McBride, Stephen (2008), “Introduction”, (Der. Rianne Mahon and Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver. Özen, Çınar (2011), “Uluslararası Örgütlere Giriş” (Der. Çınar Özen ve Özgür Tonus), Uluslararası Örgütler, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir. Pal, Leslie A. (2008), “Inversions without End: The OECD and Global Public Management Reform”, (Der. Rianne Mahon ve Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver. Pal, Leslie A. (2012), Frontiers of Governance: The OECD and Global Public Management Reform, Palgrave Macmillan, Aldershot. Peters, B. Guy ve Pierre, Jon (2009), “Introduction: The Role of Public Administration in Governing”, (Der. B. Guy Peters ve Jon Pierre), Handbook of Public Administration, Sage Publications, Los Angeles. 139 Polatoğlu, Aykut (2000), Introduction to Public Administration, The Case of Turkey, Middle East Technical University, Ankara. Porter, Tony ve Webb, Michael (2008), “Role of the OECD in the Orchestration of Global Knowledge Networks”, (Der. Rianne Mahon and Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver. Ruckert, Arne (2008), “Making Neo-Gramscian Sense of the Development Assistance Committee: Towards an Inclusive Neoliberal World Development Order”, (Der. Rianne Mahon ve Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver. Ruggie, John Gerard (1998), Constructing the World Polity - Essays on International Institutionalization, Routledge, London and New York. Sahlin-Andersson, Kerstin (2000), “Arenas as Standardizers”, (Der. Nils Brunsson and Bengt Jacobsson), A World of Standards, Oxford University Press, Oxford. Salminen, Ari (2003),“New Public Management and Finnish Public Sector Organisations: The Case of Universities”, (Der. A. Amaral et al.)The Higher Education Managerial Revolution, Kluwer Academic Publishers, Netherlands, s. 55-69. Sönmez, Sinan (1998), Dünya Ekonomisinde Dönüşüm: Sömürgecilikten Küreselleşmeye, İmge Kitabevi. Strange, Susan (1988),States and Marketsdan aktaran M. Fatih Tayfur, “Devletler ve Piyasalar”, (Der. Atilla Eralp), Devlet ve Ötesi - Uluslararası İlişkilerde Temel Kavramlar, İletişim Yayıncılık, 2005. Şaylan, Gencay (1994), Değişim, Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevinden aktaran Veysel Eren ve Musa Eken, “Kamu Personel Rejiminde Reform Arayışları”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), KamuYönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara, 2007. Şener, Hasan Engin (2007), “Kamu Yönetiminde Postmodernizm”, (Der. Şinasi Aksoy ve Yılmaz Üstüner), Kamu Yönetimi: Yöntem ve Sorunlar, Nobel Yayın, Ankara. Şimşek, Hayal Ayça (2009), “Yapısal Uyum Programları ve Kamu Açıkları”, (Der. Aytaç Eker ve Hayal Ayça Şimşek), Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde Yaşanan Dönüşüm, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Ankara. Tayfur, Fatih M. (2005) “Devletler ve Piyasalar”, (Der. Atilla Eralp), Devlet ve Ötesi - Uluslararası İlişkilerde Temel Kavramlar, İletişim Yayıncılık, İstanbul. Tiihonen, Seppo (2004), From Governing to Governance: A Process of Change, Tampere University Press, Tampere. Tiryaki, Ahmet (2011), “Küresel Uluslararası Örgütler IV: Dünya Bankası Grubu”, (Der. Çınar Özen ve Özgür Tonus), Uluslararası Örgütler, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir, s. 104-124. 140 Wallerstein, Immanuel (2014), “Yapısal Kriz, Ya da Kapitalistler Niçin Kapitalizmi Artık Kazançlı Bulmayabilirler?” (Der. Immanuel Wallerstein, Randall Collins, Michael Mann, Georgi Derluguian, Craig Calhoun), Kapitalizmin Geleceği Var mı?,Metis Yayınları, İstanbul, s. 19-47. Waltz, Kenneth (1979), Theory of International Politics, Mc-Graw Hill, United States. Weber, Max (1922), Grundiss der Sozialökonomie 3: Wirtschaft und Gesellschaftdan aktaran Wolfgang Dreschler, “The Rise and Demise of the New Public Management”, Post-Autistic Economics Review, Sayı: 14, September 2005. Wolfe, Robert (2008), “From Reconstructing Europe to Constructing Globalization: The OECD in Historical Perspective”, (Der. Rianne Mahon and Stephen McBride), The OECD and Transnational Governance, UBC Press, Vancouver. Zürn, Michael (2013), “Globalization and Global Governance”, (Der. Walter Carlsnaes, Thomas Risse ve Beth A. Simmons), Handbook of International Relations, Sage Publications, Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, Washington DC. Makaleler Arslan, Ümit (Nisan 2007), “ABD Hazinesinin Stratejik Planı Üzerine Kısa Bir Değerlendirme”, Strateji Bülteni. Bakkal, Ufuk ve Susam, Nazan (2011), “Küreselleşme Sürecinin Kamu Maliyesi Alanına Etkileri”, İktisat Fakültesi Mecmuası, Cilt: 61, Sayı: 2, s. 23-50. Cadry, Ryan (2005), “Defying Bureaucratic Malfeasance: The IMF’s Push for Good Governance”, The UCI Undergraduate Research Journal, Cilt VIII. Canpolat, Hasan ve Cangir, Mehmet (Mart 2010), “Değişen Dünyada Kamu Yönetiminin Geleceği ve Türkiye’nin Reform Gündemi: Devletin Daha Fazla Demokratikleşmesi”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 466, s. 25-45. Dreschler, Wolfgang (September 2005), “The Rise and Demise of the New Public Management”, Post-Autistic Economics Review, Sayı: 14. Dreschler, Wolfgang (2009), “The Rise and Demise of the New Public Management: Lessons and Opportunities for South East Europe”, Uprava, Cilt: VII, Sayı: 3, s. 7-27. Güzelsarı, Selime (2003), “Neo-liberal Politikalar ve Yönetişim Modeli”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 36, Sayı: 2, s. 17-34. Hasenclever, Andreas, Mayer, Peter ve Rittberger, Volker (2000), “Integrating Theories of International Regimes”, Review of International Studies, Cilt: 26, Sayı: 1, s. 3-33. 141 Hood, Christopher (1991), “A Public Management for All Seasons”dan aktaran, Yılmaz Üstüner, “Kamu Yönetimi Kuramı ve Kamu İşletmeciliği Okulu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 33, Sayı 3, 2000, s. 15-31. Kayıkçı, Sabrina (Ocak-Haziran 2004), “Dünya Bankası’nın Yeni Kredi Verme Yöntemi: Ülke Destek Stratejisi ve Türkiye Uygulaması”, Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi. Keohane, Robert O. and Martin, Lisa L. (1995). ‘’The Promise of Institutionalist Theory”, International Security, Cilt: 20, Sayı: 1, s.39-51. Keating, Michael (2001), “Public Management Reform and Economic and Social Development”, OECD Journal of Budgeting, s. 141-212. Krasner, Stephen (1982), “Regimes and the Limits of Realism: Regimes as Autonomous Variables”, International Organizations, Cilt: 36, Sayı: 2, s. 497510. Martin, Lisa L. ve Simmons, Beth A. (1998), “Theories and Empirical Studies of International Institutions”, International Organization, Cilt: 52, Sayı: 4, s.729757. Mearsheimer, John J. (Winter 1994-95), “The False Promise of International Institutions”, International Security, Sayı: 19, s.5-49. Öztürk, Nazım (2006), “Ekonomide Devletin Değişen Rolü”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 39, Sayı: 1, s. 17-38. Reviglio, Franco (2001), “Budgetary Transparency for Public Expenditure Control”, https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2001/wp0108.pdf (13.05.2016) Santiso, Carlos (2001), “Good Governance and Aid Effectiveness: The World Bank and Conditionality”, The Georgetown Public Policy Review, Cilt: 7, Sayı: 1, s. 1-22. Schick, Allen (1998), “Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand’s Reforms”dan aktaran Dünya Bankası, Public Expenditure Management Handbook, 2008. Sezen, Seriye (2001), “The Impact of Globalization on the Organization of Public Administration: Turkish Case”, Turkish Public Administration Annual, Cilt: 2728, s. 3-26. Sezen, Seriye (Mart 2009),“Kamu Yönetimi Reformları: Küresel Bir Düzenleme mi?”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 42, Sayı:1, s. 23-41. Skocpol, Theda (March 1977), “Wallerstein’s World Capitalist System: A Theoretical and Historical Critique”, American Journal of Sociology, Cilt: 82, Sayı: 5, s. 1075-1090. Strange, Susan (Spring 1982), “Cave! Hic Dragons: A Critique of Regime Analysis”, International Organization, Cilt: 36, Sayı: 2. 142 Tuncer, Aziz ve Köseoğlu, Özer (2015), “Düzenlemenin Üç Hali: Refah Devletinden Düzenleyici Devlete Düzenleme Faaliyetinin Vazgeçilemezliği”, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: 20, Sayı: 1, s. 85-100. Üstüner, Yılmaz (2000), “Kamu Yönetimi Kuramı ve Kamu İşletmeciliği Okulu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 33, Sayı: 3, s. 15-31. Vabø, Mia (2009), “New Public Management - The Neoliberal Way of Governance”, Rannsóknarritgerðir, Sayı: 4. Vries, Jouke de (2010), “Is New Public Management Really Dead?”, OECD Journal of Budgeting, Cilt: 2010, Sayı: 1. Wallerstein, Immanuel (December 2002), “New Revolts Against the System”, New Left Review, 18. Waltz, Kenneth (2000), “Structural Realism after the Cold War”, International Security, Cilt: 25, Sayı: 1, s. 5-41. Weiss, Thomas G. (2010), “Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges”, Third World Quarterly, Cilt: 21, Sayı: 5, s. 795-814. Woods, Ngarie (2000), “The Challenge of Good Governance for IMF and World Bank Themselves”, World Development, Cilt: 28, Sayı: 1, s. 823-841. Raporlar Birleşmiş Milletler (2001), World Public Sector Report: Globalization and the State,http://www.unpan.org/publications/content/PDFs/ELibrary%20Archives/World%20Public%20Sector%20Report%20series/World%2 0Public%20Sector%20Report.2001.pdf (25.02.2016) Birleşmiş Milletler (2003), Monterrey Consensus on Financing for Development, http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf (10.05.2016) Dünya Bankası (November 1989), Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/IW3P/IB/1999/12/02/000178830_ 98101901364149/Rendered/PDF/multi0page.pdf (23.02.2016) Dünya Bankası (1992), Governance and Development, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1999/09/17/00 0178830_98101911081228/Rendered/PDF/multi_page.pdf (13.05.2016) 143 Dünya Bankası (1994), Governance: The World Bank’s Experience, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1994/05/01/00 0009265_3970716142854/Rendered/PDF/multi0page.pdf (01.03.2016) Dünya Bankası (August 1995), Public Financial Management Project, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1995/08/29/00 0009265_3961008052233/Rendered/PDF/multi0page.pdf (13.05.2016) Dünya Bankası (1997), World Development Report: The State in a Changing World, http://www.wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/20 13/02/28/000425962_20130228154147/Rendered/PDF/173000REPLACEMENT 0WDR01997.pdf (10.05.2016) Dünya Bankası (2001), Turkey Public Expenditure and Institutional Review: Reforming Budgetary Institutions for Effective Government, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2015/08/31/09 0224b0828aaf63/1_0/Rendered/PDF/Turkey000Publi0effective0government.pdf (13.05.2016) Dünya Bankası (2008), Public Sector Reform: What Works and Why - An IEG Evaluation of World Bank Support, http://ieg.worldbank.org/Data/reports/psr_eval.pdf (10.05.2016) Dünya Bankası (February 2012), The World Bank’s Approach to Public Sector Management 2011-2020: Better Results from Public Sector Institutions, http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVANTICORR/Resources/30358631285601351606/PSM-Approach.pdf (11.05.2016) Dünya Bankası (December 2012), Public Sector Management Reform: Toward a Problem-Solving Approach, http://siteresources.worldbank.org/EXTPREMNET/Resources/EP100.pdf (09.05.2016) IMF (2001), Review of the Fund’s Experience in Governance Issues, https://www.imf.org/external/np/gov/2001/eng/gov.pdf (29.04.2016) IMF (2007), “Manual on Fiscal Transparency”, https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf (02.05.2016) IMF (2014), “Fiscal Transparency Code”, http://blog-pfm.imf.org/files/ft-code.pdf (13.05.2016) OECD (1991), Serving the Economy Better, http://www.oecd.org/internet/public-innovation/2394425.pdf (06.05.2016) 144 OECD (1999), Draft Legal Mandate of the Public Management Committee, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=PUMA( 99)11&docLanguage=En(11.05.2016) OECD (2003),“Public Sector Transparency and the International Investor”, https://www.oecd.org/investment/investment-policy/18546790.pdf (29.04.2016) OECD (2005), Modernising Government: The Way Forward, http://www.keepeek.com/Digital-AssetManagement/oecd/governance/modernising-government_9789264010505en#page1 (16.05.2016) OECD (2005/2008), The Paris Declaration on Aid Effectiveness and Accra Agenda for Action”, http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf (08.04.2016) OECD(2008), Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countriesdan aktaran Seriye Sezen, “Kamu Yönetimi Reformları: Küresel Bir Düzenleme mi?”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 42, Sayı:1, Mart 2009. Pollitt, Christopher ve Dan, Sorin (November 2011), The Impact of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis, http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2012/03/WP1_Deliverable1_Metaanalysis_Final.pdf (13.05.2016) Yayınlanmamış Tezler Özdemir, Umut (2013), Good Governance in Conditions of Globalization and Europeanization: Public Financial Management in Turkey from a Policy Transfer Approach, Orta Doğu Teknik Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara. Elektronik kaynaklar Bayar, Doğan, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?”, s. 61, http://dergiler.sgb.gov.tr/calismalar/maliye_dergisi/yayinlar/md/md144/kamumali. pdf (26.09.2016) Birleşmiş Milletler, “UN health agency warns of rise in urban air pollution, with poorest cities at most risk”,http://www.un.org/en/index.html(13.05.2016) Dikmen, Ahmet Alpay “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler”, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_BSB/DikmenKMYMKK_Cumhuriyet.doc(26.09.2016) 145 Dünya Bankası, “Multilateral Development Banks”, http://web.worldbank.org/archive/website01531/WEB/0__CO-25.HTM (19.04.2016) Dünya Bankası, “World Bank Lending: Fiscal 2015” http://pubdocs.worldbank.org/pubdocs/publicdoc/2015/11/877421447347401640/ WBAR15-FY15Lending-rev.pptx (21.04.2016) Dünya Bankası, “Articles of Agreement”, http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMD K:20049563~pagePK:51123644~piPK:329829~theSitePK:29708~isCURL:Y,00. html (10.05.2016) Dünya Bankası, “Organization”, http://www.worldbank.org/en/about/leadership (10.05.2016) Dünya Bankası, “About the World Bank”, http://www.worldbank.org/en/about(10.05.2016 Dünya Bankası, “Products and Services”, http://www.worldbank.org/en/projectsoperations/products-and-services#DPF (11.05.2016) Dünya Bankası, “Partnering with Indigenous Peoples and Ethnic Minorities”, http://www.worldbank.org/ (13.05.2016) Dünya Bankası Grubu, “Reports on the Observance of Standards & Codes” http://www.worldbank.org/ifa/rosc_more.html (19.04.2016) Mimi Dwyer, “Where Did the Anti-Globalization Movement Go?”, 26 October 2012, https://newrepublic.com/article/115360/wto-protests-why-have-they-gottensmaller(26.09.2016) Güler, Birgül Ayman (3 Mart 2003), “Devlette Reform””, Mimarlar Odası Sunuşu, http://www.mimarlarodasiankara.org/dosya/birgulaymanguler.pdf(26.09.2016) IMF (1997), “The Role of the IMF in Governance Issues: Guidance Note”, http://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/govern/govindex.htm (29.04.2016) IMF (March 2002), “Globalization: A Framework for IMF Involvement”, https://www.imf.org/external/np/exr/ib/2002/031502.htm (16.03.2016) IMF (March 2016), “The IMF and Good Governance”, http://www.imf.org/external/np/exr/facts/gov.htm (29.04.2016) IMF, “Articles of Agreement of the International Monetary Fund” https://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/#art1 (15.03.2016) IMF, “IMF Members’ Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors” http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx (15.03.2016) 146 IMF, “Cooperation and Reconstruction” (1944-71) http://www.imf.org/external/about/histcoop.htm (17.03.2016) IMF, “The End of the Bretton Woods System” (1972–81) http://www.imf.org/external/about/histend.htm (17.03.2016) IMF, “Societal Change for Eastern Europe and Asian Upheaval” (1990-2004) http://www.imf.org/external/about/histcomm.htm (17.03.2015) IMF, “Globalization and the Crisis” (2005-present) https://www.imf.org/external/about/histglob.htm (18.03.2016) IMF, “IMF Lending”, http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm (13.05.2016) IMF, “IMF Concessional Financing through https://www.imf.org/external/np/exr/facts/esaf.htm (13.05.2016) IMF, “Weakening Growth in Sub-Saharan Africa Reset”,http://www.imf.org/external/index.htm (13.05.2016) the Calls ESAF” for Policy IMF, “Fiscal Transparency”, http://www.imf.org/external/np/fad/trans/(13.05.2016) IMF-World Bank Library, “What is Bretton Woods?”, http://external.worldbankimflib.org/Bwf/whatisbw.htm (17.03.2016) Karagöl, Erdal Tanas (19 Eylül 2016), “Birleşmiş Milletler Kimi ve Neyi Temsil Ediyor?”, SETA, http://setav.org/tr/birlesmis-milletler-neyi-ve-kimi-temsilediyor/yorum/42959(26.09.2016) Kıbrıs Postası, “Erdoğan: Dünya 5'ten büyüktür”, 21 Eylül 2016. http://www.kibrispostasi.com/index.php/cat/36/news/200922/PageName/TURKI YE (26.09.2016) Köse, Ahmet Haşim (6 Ekim 2013), “Küresel kriz yoğunlaşırken: Demokrasi ile ekonomi at başıdır!”, http://haber.sol.org.tr/yazarlar/ahmet-hasim-kose/kuresel-kriz-yogunlasirkendemokrasi-ekonomi-ile-at-basidir-80675 (26.09.2016) Ladi, Stella (December 2008) “Good Governance and Public Administration Reform in the Black Sea Economic Cooperation Member States”, http://icbss.org/media/110_original.pdf (13.05.2016) Larbi, George A. (2003), “Overview of Public Sector Management Reform”, http://siteresources.worldbank.org/INTROADSHIGHWAYS/Resources/3389931115316483571/3-public_sector_mgmnt_reform.pdf (26.09.2016) 147 Marshall, George C. “The Marshall Plan Speech at Harvard University, 5 June, 1947, http://www.oecd.org/general/themarshallplanspeechatharvarduniversity5june1947 .htm (27.04.2016) OECD (2006), “Joint World Bank/IMF/PEFA Public Expenditure Group Strengthened Approach”, http://siteresources.worldbank.org/PEFA/Resources/HarmonisingDonorPracticesf orEffectiveAidDlieveryVol2.pdf OECD, “The Public Governance and Territorial Development Directorate (GOV) Networks” http://www.oecd.org/gov/thepublicgovernanceandterritorialdevelopmentdirectorat egovnetworks.htm (28.04.2016) OECD, “Convention on the Organisation for Economic Cooperation and Development” http://www.oecd.org/general/conventionontheorganisationforeconomiccooperationanddevelopment.htm (28.04.2016) OECD, “Public Governance”, http://www.oecd.org/governance/ (05.05.2016) OECD, “Working Party of Senior Budget Officials” http://www.oecd.org/gov/budgeting/workingpartyofseniorbudgetofficialssbo.htm (10.05.2016) OECD, “Budget”, http://www.oecd.org/about/budget/member-countries-budget-contributions.htm (10.05.2016) OECD, “Who Does What”, http://www.oecd.org/about/whodoeswhat/ (11.05.2016) OECD, “Accession: Latvia invited to join OECD”, http://www.oecd.org/latvia/accession-latvia-invited-to-join-oecd.htm (13.05.2016) Rodrik, Dani (October 2001), “The Global Governance of Trade: As If Development Really Mattered”, http://wcfia.harvard.edu/files/wcfia/files/529_rodrik5.pdf?m=1427210943(16.02.2 016) T.C. Kalkınma Bakanlığı (2015), Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu Raporu, Ankara. http://www.sp.gov.tr/upload/xSpKutuphane/files/jYEng+Kamuda_Stratejik_Yone tim_Calisma_Grubu_Raporu.pdf(26.09.2016) 148 The Levin Institute, “International Monetary Fund and World Bank”, http://www.globalization101.org/uploads/File/IMF/imfall.pdf (09.05.2016) Yeldan, Erinç (29 Haziran 2016), “Neoliberal küreselleşmenin maskesi düşerken”, http://www.cumhuriyet.com.tr/koseyazisi/559321/Neoliberal_kuresellesmenin_m askesi_duserken.html (26.09.2016) 149
