Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin

advertisement
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası
Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca
Yaptırımlar
Ahmet AYSU*
Özet
Maliye politikası kuralları, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde mali
problemleri gidermede bir politika aracı olarak yaygın bir şekilde kullanılmaktadır.
Kurallı maliye politikası amaçlarını gerçekleştirmek için mali kuralların iyi bir
şekilde tanımlanması ve bu kuralların ihlalinde uygulanacak yaptırımların net bir
şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Bu çalışmada, öncelikle gelişmiş ülkelerdeki
kurallı maliye politikası düzenlemeleri, daha sonra da bunların ihlaline ilişkin
yaptırımlar incelenmiştir. Sonuç olarak, birçok gelişmiş ülkede mali kuralların yer
aldığı, fakat bu kuralların yeterli yaptırımlar ile desteklenmediği ortaya
çıkmaktadır. Kurallı politika tasarımında politik tutumların etkisinde olmadan
yaptırımların dikkate alınması gerekmektedir.
Anahtar Kelimeler: Kurallı Maliye Politikası, Yaptırımlar, Gelişmiş Ülkeler
Main Sanctions for Violation of Fiscal Policy Rules in Developed Countries
Abstract
Fiscal policy rules have been used widely as policy tool in developed and
developing countries to combat fiscal problems. Fiscal policy rules should be well
defined and its sanctions in a condition of violation should be determined clearly. It
is important to achieve rule-based fiscal policy objectives successfully. In this study
firstly examined the rule-based fiscal policy arrangements in developed countries
and afterwards the sanctions analysed when the fiscal rules not realise.
Consequently, many developed countries has determined many fiscal rules, but these
rules are not adequately supported by sanctions. So the sanctions should take into
account in rule based policy designing without political stance.
*
Arş.Gör., DEÜ, İİBF, Maliye Bölümü, ahmet.aysu@deu.edu.tr
464
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
Key Words: Rule-Based Fiscal Policy, Sanctions, Developed Countries
JEL Classification Code: E62-Fiscal Policy
Giriş
1929 Dünya Buhranı’ndan sonra ekonomik durgunlukla mücadele için ihtiyari
maliye politikası uygulamaları yaygınlaşmıştır. Hemen hemen her ülke, ekonomik
daralma sürecinden çıkmak için kamu politikalarına büyük ağırlık vermiştir.
Klasiklerin tarafsız maliye politikası anlayışı söz konusu süreçte terk edilmiş,
Keynesyen Teori’ye dayanan müdahaleci politikalar uygulanmıştır. Kamu
harcamalarının ihtiyari bir şekilde kullanılması ise bütçe açıklarının, borç ve vergi
yükünün artmasına neden olmuştur. Bu uygulamalar sonucunda ise ülkeler
makroekonomik istikrarın en önemli unsurundan biri olan mali disiplini sağlamada
sorunlar yaşamıştır. Bu sorunlar 20. yüzyılda giderek ağırlaşmıştır.
Yukarıda belirtilmiş olan bu tür sorunlar iktisat teorisinde kuralların ve
kurumların önemine dikkat çeken yeni gelişmeleri ortaya çıkarmıştır. Bu gelişmeler
çerçevesinde özellikle, 1930 ve 1940’lı yıllarda temelleri Almanya’da atılmış olan
Freiburg Okulu; ekonomik düzenin mutlaka kural ve kurumlara dayalı olması
gerektiğini ve bunun yapıcı rasyonalizm çerçevesinde oluşturulması gerektiğini
savunmuşlardır. Ayrıca aynı dönemde Buchanan ve Tullock’un önderliğinde gelişen
Kamu Tercihi ve Anayasal Politik İktisat; siyasal süreçte yer alan aktörlerin bireysel
çıkarları doğrultusunda hareket ettiklerini ve bu durumun kamu ekonomisinde
ekonomik ve siyasi yozlaşmaları ortaya çıkardığını öne sürmüş ve netice itibarıyla
devletin yetkilerinin yasal-anayasal düzeyde sınırlandırılması gerekliliğini
savunmuşlardır (Aktan, 2004).
Diğer bir gelişme ise 1990’lı yıllarda parasalcı yaklaşımın enflasyon olgusunu
sadece para arzı ile açıklamasına karşılık, temelleri Woodford ve Sims’in
çalışmalarıyla ortaya çıkan fiyat düzeyinin maliye teorisidir (fiscal theory of the
price level). Fiyat düzeyinin maliye teorisine göre, belirli varsayımlar altında, uzun
dönemde fiyatlar genel düzeyini belirleyen para miktarı değil, bütçe açıkları ve bu
açıkların yol açtığı kamu borç stokudur. Para politikası ve bağımsız bir merkez
bankası, enflasyonu kontrol etmek için yeterli değildir. Teoriye göre enflasyonun
kontrol edilmesinde faiz politikasının önemli fakat bunun gerçekleşmesinde mali
dengenin gerekli önkoşul olduğu kabul edilmektedir. Bundan hareketle de başta AB
olmak üzere birçok ülke bütçe açıkları ve borçlanma üzerine yasal sınırlamalar
getirmiştir (Uygur, 2001:11).
Birçok ülke, hazırladıkları kanunlarda (Denk Bütçe Kanunu, Mali İstikrar
Kanunu, Yapısal Reform Kanunu vb.) veya anayasalarında birtakım vergi ve
harcama sınırlandırmalarına yer vermiştir. Bu kuralların gereksinimleri karşılayacak
şekilde oluşturulması ve uygulanması, kurala dayalı maliye politikasından beklenen
faydalara ulaşmada önemli bir faktördür. Özellikle bu kuralların kimler tarafından
uygulanacağı, sorumlulukların açık ve kesin bir biçimde belirlenmesi, kuralların
ihlal edilmesinde ne tür yaptırımların uygulanacağı ve bu yaptırımların kimin
tarafından uygulanacağı tespit edilmelidir. Uygulamada, maliye politikası
kurallarının ihlalinde uygulanacak yaptırımlar konusunda özellikle AB’nin
düzenlemeleri dikkat çekmektedir. Birliğe üye ülkelerin belirlenen mali kuralları
ihlal etmeleri halinde ne tür bir yaptırım mekanizmasının işleyeceği AB
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
465
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
müktesebatında yer almıştır. Ancak söz konusu mekanizmanın işleyişi konusunda
zaman zaman sorunlar yaşanmıştır.
Bu çalışmada maliye politikası kurallarının uygulanabilirlik ve güvenilirliği
açısından büyük bir önem taşıyan kuralların ihlaline ilişkin yaptırımlar gelişmiş
ülkeler açısından ortaya konulacaktır. Bu doğrultuda, çalışmanın birinci bölümünde
maliye politikasına yönelik kurallar ve ikinci bölümünde ise bu kuralların ihlaline
ilişkin yaptırımlar ele alınmıştır.
1. Kurallı Maliye Politikası
Son yirmi yılda birçok ülkede görülen borç ve bütçe açığı artışları mali disiplinin
sağlanmasını zorlaştırmıştır. Avrupa Komisyonunun 2005 yılı raporuna göre
sürdürülemez bütçe pozisyonları makroekonomik istikrarı tehdit eden önemli bir
sorundur. 1990’lı yıllara kadar bazı Avrupa ülkelerinde yaşanan gevşek maliye
politikası deneyimleri göstermiştir ki, yüksek kamu açıkları ve borç seviyesinin
artması, ekonomik büyüme ve istikrarı olumsuz etkilemektedir. Yüksek açıklar ve
borç seviyeleri, fiyatları ve faiz oranlarını artırmakta, kaynakların tahsisini bozmakta
ve ekonominin üretim kapasitesini olumsuz yönde etkilemektedir (European
Comission, 2005:72). Özellikle artan kamu harcamalarının kontrolü mali
sürdürülebilirliğin korunması için önemli bir faktör olarak ortaya çıkmıştır. Yaşanan
ekonomik sorunlar nedeniyle ulusal maliye politikası kurallarına karşı artan bir ilgi
meydana gelmiştir. Bu artan ilginin oluşmasında AB parasal birlik çalışmaları, AB
İstikrar ve Büyüme Paktı gibi ekonomi politikalarını uyumlaştırma çabaları ve
Amerika’da Denk Bütçe Kuralı uygulamaları etkili olmuştur.
Mali kurallar genel olarak makroekonomik anlamda bütçe dengesi, kamu
borçları, kamu harcamaları ve vergi oranları gibi mali performans göstergelerine
birtakım sınırlamalar getiren düzenlemeler olarak tanımlanabilir. Mali kuralların en
önemli işlevi mali disiplinin sağlanması ve bunun sürdürülebilir bir amaç haline
getirilmesiyle makroekonomik istikrarın ve ekonomik büyümenin sağlanmasıdır
(Maliye Bakanlığı, 2008:59-60). Mali kurallar ayrıca hükümet politikalarının
güvenilirliğini sağlamak, negatif dışsallıklardan sakınmak ve diğer finansal
politikaları desteklemek amaçlarına da hizmet etmektedir (Şimşek ve Bekâr,
2008:289-290).
Ekonomi biliminde, maliye politikası kuralları çeşitli bakış açılarından
tartışılmaktadır. Politik Ekonomi Teorileri olarak da bilinen Buchanan ve
Tullock’un katkılarıyla geliştirilen Kamu Tercihi Teorisi; rant kollama, politik
miyopluk, mali asimetri, oy ticareti gibi nedenlerden dolayı siyasi karar alma
sürecinin kamu harcamalarında aşırı büyümeye yol açacağını savunmaktadır. Bu
risk, güçlü ekonomilerde, gelirdeki artışın harcama artışına dönüştürülmesi kolay
olduğu için daha büyüktür. Aynı zamanda, güçlü ekonomilerde uzun dönemli
sorunlar için hazırlanan önemli yapısal reformlara girişilmesine yönelik güdüler
yeterli düzeyde mevcut değildir. İhtiyari maliye politikası uygulamaları karşısında,
maliye politikası kurallarının potansiyel yararları, bütçe disiplinine dair güvenilir
yükümlülüklerden kaynaklanmaktadır (Finland Ministry of Finance, 2007:35).
Mali kurallar, genellikle kamu harcamaları, vergiler ve bütçe denkliği ile ilgili
birtakım sayısal sınırlandırmaları içermektedir. Kopits ve Symansky’ye göre iyi bir
mali kural; iyi tasarlanmış (açıkça tanımlanmış, basit, şeffaf, tutarlı ve esnek) olmalı,
planlanan ve gerçekleşen hedeflerin uyumuna ve etkili bir izleme mekanizması
466
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
aracılığıyla etkin uygulamalara imkân tanımalıdır. Ayrıca maliye politikası
kurallarına ilişkin kararlar daha sonraları düzeltilebilir ve yaptırımlarla birlikte
uygulanabilir olmalıdır (Buti ve Noord, 2004:9).
Aşağıdaki Tabloda gelişmiş ülkelerde uygulanan maliye politikası kuralları
gösterilmektedir. Ülkelerin özellikle 1990’lı yılların sonlarından itibaren birtakım
(bütçe açığı sınırlamaları, harcama sınırlamaları) mali kurallar uyguladıkları
görülmektedir.
Tablo 1: Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kuralları
Ülke
Avustralya
Düzenlenme
Yılı
1998
Avusturya
2000
Belçika
1999-2002
Kanada
1991-1996
Almanya
1998
2002
Japonya
1997-1998
2002
Hollanda
1994
Yeni
Zelanda
Norveç
1994
Polonya
1999
İspanya
2003
İsveç
1996
İsviçre
1998
2001
2001
İngiltere
1997
Mali Kural
Kanunlarla belirlenmiş rakamsal kurallar yoktur. Hükümet
amaç ve hedeflerini açıklar.
Her bir yönetim düzeyi için bütçe dengesine ilişkin
kısıtlamalar.
Federal hükümet+sosyal güvenlik açıklarına ve yerel
yönetimlerin açıklarına ilişkin sınırlama.
Harcama programları sınırlandırması, izleyen iki yılda
kapatılmak üzere aşırı harcamalara izin verilmesi.
Denk Bütçe Kuralı.
Altın kural: Federal hükümetin bütçe açıkları federal yatırım
harcamalarını aşamaz.
2003 yılına kadar bütçe açıklarının GSYİH’ye oranının %3’e
düşürülmesi.
Açık finansmanı araçlarının 2003 yılında kadar
çıkarılmaması.
2010 yılından önce birincil bütçe fazlası vermek.
Kamu hacminin 2006 yılına kadar aynı seviyede tutulması ya
da daha da düşürülmesi.
Merkezi hükümet, sağlık ve sosyal güvenlik harcamaları için
tavan sınırlar belirlenmesi.
Borçların makul düzeyde tutulması ve bu amaçla iktidar
partisinin rakamsal hedef belirlemesi.
Hükümet bütçe açıkları (petrol gelirleri olmaksızın) kamu
petrol fonunun %4’üne eşit olmalıdır.
Toplam
kamu
borcunun
GSYİH’nin
%60’ı
ile
sınırlandırılması.
Tüm yönetim düzeylerinde hesaplar denk ya da fazla verecek
şekilde olmalı.
İzleyen üç yıl için nominal harcama sınırları.
Bütçe fazlalığını GSYİH’nin %2’si seviyesinde korumak.
2001 yılına kadar federal açıklar için tavan sınır gelirlerin
%2’si ya da GSYİH’nin %0,25’i olarak belirlenmiş.
Borç artışlarını azaltmak amacıyla toplam gelirlere eşit olan
tavan harcamanın sınırlaması.
Altın Kural: Hükümet sadece yatırımlar için borçlanabilir cari
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
467
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
Amerika
1990-2002
AB ülkeleri
1992, 1997
harcamalar için değil.
Sürdürülebilir Yatırım Kuralı: Borçların GSYİH’ye oranı
konjonktür dönemi süresince makul bir seviyede (GSYİH’nin
%40’ı) sabit tutulmalıdır.
İhtiyari harcama sınırlandırmaları, gelirler ya da harcama
programlarındaki kanuni değişiklikler (gelecek 5 yıl için)
bütçe denkliğini bozmamalı.
Bütçe açıklarının GSYİH’nin %3’ünü, kamu borcunun ise
%60’ını aşmaması.
Bütçeler denk olmalı ya da fazla vermeli..
Kaynak: OECD, 2002:132-134.
ABD ve Kanada’da vergi ve harcama sınırlamaları şeklindeki mali kurallar diğer
gelişmiş ülkelerde de yaygın bir şekilde kullanılmıştır. Özellikle federal yapıya sahip
ülkelerde uygulama alanı bulan vergi ve harcama sınırlamaları, AB gibi uluslarüstü
kuruluşların programlarında da yer almıştır (Aktan, Çoban ve Demir, 2007:171).
2. Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Yaptırımlar
21. yüzyılın başlarında ülkeler, yeniden vergi ve harcama sınırlamalarının
etkinliği ve yapısıyla daha fazla ilgilenmeye başlamışlardır. Bu mali mekanizmalar,
hükümet bütçelerindeki artışı vergiler açısından ya da harcamalar açısından ya da
her ikisi bakımından kısıtlayan, katı sınırlamalar getirmektedir. Harcama, borçlanma
ya da denk bütçe gibi mali kuralların tam anlamıyla uygulanabilmesi için bu
kurallara uyulmaması halinde ne tür yaptırımların veya cezaların uygulanacağı
önemlidir.
Ülke deneyimleri incelendiğinde son yıllarda hem gelişmiş hem de gelişmekte
olan ülkelerde mali sorunların çözümü için mali kurallara dayalı politikaların
yaygınlaştığı görülmektedir. Gelişmiş ülkelerde uygulanan bu kurallar, ağırlıklı
olarak; bütçe açığı, harcama, borç sınırlaması ve saydamlık kurallarından
oluşmaktadır. Örneğin 1998 yılında İngiltere’de “Mali İstikrar Kanunu” ile iki mali
kural uygulanmaya başlamıştır. Bunlardan birincisi Altın Kural, diğeri ise
Sürdürülebilir Yatırım Kuralıdır. Altın Kural, ekonomik konjonktür süresince,
hükümetin cari harcamaların finansmanı için değil, sadece yatırım yapmak için
borçlanmasını ifade etmektedir. Sürdürülebilir yatırım kuralı ise, kamunun net
borçlarının GSYİH’ye oranını ekonomik konjonktür boyunca sabit tutmayı
gerektirmektedir (Kell, 2001:3).
AB ülkelerinde (Aşırı Açık Prosedürü nedeniyle), Polonya ve Amerika’da açık
bir şekilde yaptırımlar tespit edilmişken; Japonya, İngiltere, İsviçre gibi ülkelerde
kesin bir şekilde oluşturulmuş yaptırım mekanizması bulunmamaktadır. Bazı
ülkelerde ise (Kanada, Japonya, İsviçre gibi) bazı durumlarda bu kurallara
uyulmamasını meşrulaştıran kaçış hükümleri bulunmaktadır. Gelişmiş ülkelerde
uygulanan mali kural çeşitleri Tablo 2’de özetlenmiştir.
468
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
Tablo 2: Mali Kural Türlerine Göre Ülkeler
Mali Kural Türleri
Denk bütçe politikası
Bütçe açığı sınırlaması
Harcama sınırlaması
Borç sınırlaması
Yaptırımlar
Açık bir yaptırım olmayan
ülkeler
Saydamlık
Kaçış hükmü
Kaynak: OECD, 2002:132-134.
Ülkeler
Kanada, Japonya, AB ülkeleri, Yeni Zelanda
Japonya, Norveç, Polonya, İsviçre
Amerika, Japonya, İsviçre
İngiltere, AB ülkeleri, Yeni Zelanda, İsviçre
AB ülkeleri, Polonya, Amerika
Avustralya, Japonya, Kanada, İsviçre, İngiltere, Yeni
Zelanda
Avustralya, AB ülkeleri,Yeni Zelanda, İngiltere
Kanada, Japonya, İsviçre, AB ülkeleri, Amerika
Maliye politikası kurallarının ihlalinde uygulanacak yaptırımlar konusunda
ülkeler arasında temel bir kriter mevcut değildir. Bu yaptırımlar, bazı ülkelerde para
cezası şeklinde uygulanmakta iken, bazı ülkelerde yargısal yaptırımlar şeklinde
uygulanmaktadır.
Yargısal yaptırımlarda, sorumlu olan kişilerin tespiti genellikle zordur. Özellikle
yaptırımların belirlenmesi konusunda bütçe sonuçlarının referans değere nerede
ulaşacağını tahmin etmek güçtür. Aslında, bütçe sonuçlarına verilen önem,
hükümetin amaçlara gayri meşru yollardan ulaşmasını teşvik eder. Bazı durumlarda
da yargısal yaptırımlara maruz kalan kişilerin ya da partilerin kamuoyuna
duyurulması, bunların itibarlarını zedelemekte ve böylece iktidardaki partinin tekrar
seçilme şansını azaltmaktadır (Premchand, 2004:820).
Uygulanabilecek başka bir yaptırım şekli de, özellikle uluslararası entegrasyonlar
çerçevesinde yapılan anlaşmalarla mali kural ihlali yapan ülkelere karşı grup baskısı
şeklindeki yaptırımlar ya da ülkenin (sorumluların) kamuoyuna duyurulması (itibari)
gibi yaptırımlardır. Amerika, İsviçre, Almanya gibi ülkelerde yargısal yaptırımlar,
Yeni Zelanda’da itibari yaptırımlar, AB ülkelerinde ise parasal cezalar mevcuttur
(Kopits, 2001:18).
2.1. ABD’de Maliye Politikası Kuralları ve Kuralların İhlalinde
Yaptırımlar
Ocak 2007 tarihi itibarıyla ABD’de 30 eyalet, vergi ya da harcama sınırlaması
uygulamaktadır. Son zamanlarda vergi ve harcama sınırlamalarını uygulayan
eyaletlerden birisi Ohio’dur. Ohio’da 2006 yılında yapılan meclis toplantısında
kanuni harcama sınırının, nüfus artış hızı ile enflasyon artış hızının toplamı kadar ya
da %3,5 olması kararlaştırılmıştır. Bu oranlardan hangisi yüksekse onun
uygulanması benimsenmiştir. Maine ve Ohio gibi bazı eyaletlerde yasal harcama ve
vergi sınırlaması mekanizması mevcutken, Colorado ve Arizona gibi eyaletlerde
vergi ve harcama sınırlandırmaları anayasa ile düzenlenmiştir. ABD’de 23 eyalette
harcama sınırlaması, dört eyalette vergi sınırlaması ve üç eyalette de her iki tür
sınırlama bulunmaktadır. Bu sınırlamaların yaklaşık yarısı anayasal düzeyde, diğer
yarısı ise yasal düzeydedir. Şu an mevcut olan vergi ve harcama sınırlamaları içeren
uygulamaların çoğu 1970’lerin sonlarında ve 1990’lı yılların başlarında olmak üzere
iki dönem itibarıyla düzenlenmiştir (NCSL, 2007).
ABD’de 1929 yılında yaşanan Büyük Buhran ve ardından Keynesyen politikalar
sonucunda durgunluktan kurtulmak için uygulanan açığa dayalı harcama politikaları,
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
469
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
federal bütçe açıklarının artmasına neden olmuştur. II. Dünya Savaşı’ndan sonraki
dönemde de söz konusu açıklar devam etmiştir. Bütçe açıkları 1950-1974
döneminde GSYİH’nin ortalama olarak %0,7’sini oluşturmakta iken 1975-1979
döneminde artarak ortalama %3 seviyesinde gerçekleşmiştir. 1974 yılında Kongre
tarafından çıkarılan “Bütçe ve Askıya Alma Kanunu” (Budget and Impoundment
Act) açıkları azaltmada çok etkili olamamış ve 1970’lerin sonlarında bütçe açığının
GSYİH içerisindeki payı %1,7 seviyesinde kalmıştır. 1981 yılında Reagan
döneminde ekonomide iyileşmeyi sağlamak amacıyla çıkarılan ve vergi indirimlerini
içeren kanundan sonra, bütçe açıklarındaki artış daha çok hızlanmış ve 1983 yılında
federal bütçe açığı %6,3’lük oranla zirve yapmıştır (Poterba, 1996:13-14).
1985 yılında açık hedefleri aracılığıyla bütçe açıklarını kontrol altına almayı
amaçlayan ve Gramm-Rudman-Hollings (GRH) olarak adlandırılan Denk Bütçe
Kanunu kabul edilmiştir. Bu Kanuna göre eğer açık hedefleri tutturulamazsa, aşırı
harcamaların bloke edilmesi (sequestration) ya da herkese eşit mali yük getiren
(across-the-board) kesintiler yapılması kararlaştırılmıştır. Daha sonra Kanunun
anayasaya uygun bulunmaması nedeniyle Kanun 1987 yılında yeniden
düzenlenmiştir. Fakat bu yeni düzenlemeye göre açık hedefinin tutturulabilmesi için
getirilen kesintiler kabul edilemeyecek düzeyde büyük ve güvenilir olmadığı
yönünde eleştirilmiştir (Simmons, 1998:2).
1985 yılında yaygın olarak bilinen adıyla Gram-Rudman-Hollings Kanunu ile ilk
defa kurulan bloke etme süreci başlangıçta (Kanunla belirlenen tarihte bütçe açığının
kapatılması amacıyla), yıllık maksimum açık hedefine bağlanmıştır. Eğer bütçe açığı
bu hedef değerleri (bazı yıllarda hedef değerlere hata payı da eklemiştir) aşarsa,
otomatik olarak herkesi kapsayan harcama kesintileri devreye girecekti. Fakat bu
süreç, Kongre ve Başkanın açıkları otomatik kesintilerle karşılamak yerine, yasama
faaliyeti ile gidermek konusunda çeşitli eğilimlere yönelmesine neden oldu. 1985
yılındaki Kanunda 1987, 1990, 1993 ve 1997 yılında değişiklikler yapıldı. Özellikle
1990 yılındaki Bütçe Uygulama Kanunu, bloke etme sürecinin odak noktasını
değiştirdi. 1990’da yürürlüğe giren Kanunla maksimum açık hedefi yerine, bloke
etme (el koyma), yeni yasal harcama limitlerine ve PAYGO1 (pay as you go)
kurallarına bağlanmıştır. Bu değişiklikle Kongre ve Başkan ekonomik büyüme,
enflasyon ve demografik değişiklikler gibi doğrudan kendi kontrolleri dışındaki
faktörler tarafından etkilenen açık seviyesinden ziyade, hedeflenen bütçe
sonuçlarından sorumlu tutulmuştur (Heniff, 2001:1).
ABD’de şu an iki ayrı bloke etme prosedürü vardır. Bunlardan birincisi, yıllık
ödeneklerle finanse edilen ihtiyari harcamalarda bloke etme süreci, ikincisi ise
doğrudan harcamalara ve gelirlere uygulanan PAYGO sürecidir.
İhtiyari harcama (discretionary spending) limitinin ihlali, sadece ihtiyari harcama
programlarının azaltılması ile telafi edilirken, PAYGO koşulunun ihlali sadece
doğrudan harcama programlarındaki indirimlerle giderilmektedir (Keith, 2001:5).
ABD’de doğrudan harcamalar, kamu idareleri tarafından ya hükümet
programları ya da faaliyetleri için yapılan harcamaları kapsamaktadır. İhtiyari
harcamalar ise, Bütçe Tahsis Kurulu (Appropriations Committee) tarafından kontrol
1
PAYGO kuralı, federal bütçe açıklarına vergi ve harcama değişikliklerinin eklenmemesini
gerektirmektedir. Yeni öneriler, bütçe denkliğini bozmamalı ya da mevcut fonlardan tasarruf edilerek
karşılanmalıdır: http://www.c-span.org/guide/congress/glossary/paygo.htm.
470
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
edilen harcamalardan oluşmaktadır. İhtiyari harcamalar; savunma, uluslararası (dış
ekonomik ve askeri yardımlar, uluslararası finans programlarını kapsamaktadır) ve
yurt içi (hükümetin eğitim, taşımacılık, sağlık ve barınma aktivitelerinden
oluşmaktadır) şeklinde üçlü bir sınıflandırmaya tabidir.
Amerika’da her yıl ihtiyari harcamalar için bir sınır belirlenmektedir. Örneğin
2002 mali yılı için bu sınır 700 milyar $ olarak belirlenmiştir. İhtiyari harcama
limitlerinde muhtelif zamanlarda Yönetim ve Bütçe Ofisi (Office of Management
and Budget) tarafından ayarlamalar yapılmaktadır. Ayarlamalar, kanunda yer alan
çeşitli faktörlere göre yapılmaktadır: Bütçe sistemindeki değişiklikler, acil durumlar
için Kongre ve Başkan tarafından düzenlenen harcama kanunları, uluslararası
borçlar gibi (Keith, 2001:5).
2.2. AB’de Maliye Politikası Kuralları ve Kuralların İhlalinde Yaptırımlar
Avrupa’nın Ekonomik ve Parasal Birliği güçlü bir mali alt yapı temeline
dayanmaktadır. Avro bölgesindeki üyelerin bütçesel özerklikleri Maastricht
Anlaşması, İstikrar ve Büyüme Paktı ile rakamsal kısıtlamalara maruz kalmıştır.
Yapılan birçok tartışma, mali kuralların Avrupa Birliği için önemli olduğunu ortaya
koymuştur. Mali kurallar, işlem maliyetleri ve politikanın zaman tutarsızlığı
problemlerinden kaynaklanan politik başarısızlıkları ortadan kaldırmaya yardımcı
olur. Avrupa Parasal Birliği (EMU)’nin kurucuları, Avrupa Birliği tarihinde 1970 ve
1980’lerde yaşanan savurganlıktan hareketle birtakım mali kuralların, bir parasal
birlik için çok önemli olduğunu kabul etmişlerdir. Bundan hareketle de, Maastricht
Anlaşması ile daha sonra da İstikrar ve Büyüme Paktı ile genişletilmiş birtakım mali
kurallar kabul edilmiştir.
Maastricht Anlaşması ile AB üyesi bir ülkenin parasal birliğe girebilmesi için
gerekli mali ve parasal kuralların çerçevesi belirlenmiştir. Bu kuralların temel
unsurunu etkili bir gözetim süreci oluşturmaktadır. Daha da önemlisi, ülkelerin
bütçe açığı ve borçlara ilişkin belirlenen eşik değerleri aşmaktan kaçınmaları
kararlaştırılmıştır. Bu eşik değerler bütçe açığı/GSYİH’de %3, kamu
borcu/GSYİH’de %60’tır. Belirlenen eşik değerleri aşan üye ülkelere ise “aşırı açık
prosedürü” (excessive deficit prosedure) kapsamında nihai olarak parasal yaptırım
uygulanmaktadır (Schuknecht, 2004:11).
Uzun vadeli ekonomik istikrar, etkin bir bütçe disiplinini zorunlu kılmaktadır.
Avrupa Para Birliği kapsamında bütçe disiplininin kontrol altına alınmasını
amaçlayan İstikrar ve Büyüme Paktı’nın temel prensipleri, 13-14 Aralık 1996
tarihlerinde gerçekleştirilen Dublin Zirvesi’nde kabul edilmiştir. İstikrar ve Büyüme
Paktı, ekonomik ve parasal birlik içerisinde ulusal maliye politikalarının
koordinasyonunu sağlamaya yönelik kurala dayalı bir çerçeve sunmaktadır. Üye
ülkeler, parasal birlik sonrasında, İstikrar ve Büyüme Paktı ile maliye politikalarının
birbiriyle uyumunu sağlayarak, parasal birliğin uyum içinde işlemesini garanti altına
almışlardır. İstikrar ve Büyüme Paktı 1997 yılında Amsterdam’da yapılan Avrupa
Konseyi’nde birtakım değişikliklerle nihai şekline kavuşmuştur (Buti, Franco ve
Ongena, 1998:84).
İstikrar ve Büyüme Paktı, parasal birlik içerisinde bulunan ülkelerin kamu
maliyesindeki bozulmayı önlemek amacıyla, iki mali kuralı vurgulamaktadır.
Kurallardan birincisi, bütçe açığının GSYİH’nin %3’ünü geçmesini yasaklarken;
ikincisi, üye ülkelerin orta vadede denk bir bütçeye ya da bütçe fazlasına sahip
olmasını teşvik etmektedir. Eğer bir üye ülke, orta vadede bütçe açığını
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
471
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
gideremezse, Avrupa Birliği Maliye Bakanları Konseyi (ECOFIN), üye ülkeye
birtakım düzenleyici önlemler almasına yönelik tavsiyelerde bulunur. Üye ülkenin
bu tavsiye niteliğindeki önlemleri uygulamaması ve bütçe açığını azaltmaması
durumunda yaptırımlar uygulanmaktadır. İlk aşamada bu yaptırım, topluluğa
verilecek bir vadesiz mevduat (non-interest bearing deposits) iken, verilen süre
içerisinde açığın kapatılmaması durumunda para cezası olarak uygulanmaktadır
(Hodson ve Maher, 2004: 799).
1997 yılında uygulamaya konulan İstikrar ve Büyüme Paktı’nda bütçe açığının
GSYİH’nin %3’ünü geçmesi durumunda yaptırım uygulanacağı belirtilmekle
birlikte birtakım kaçış hükümlerine de yer verilmiştir. Örneğin, üye ülkenin kendi
kontrolü dışında gerçekleşen ve mali durumunda büyük etkiler meydana getiren
olağanüstü bir durumda ya da reel GSYİH’de en az %2’lik bir düşüşün meydana
geldiği ekonomik daralma sürecinde bu yaptırımlar uygulanmamaktadır. Yaptırımlar
iki türlüdür. Bunlar adlandırma ve utandırma (naming and shaming) yani üye ülkeye
yapılacak grup baskısı ve parasal cezalardır (Buiter, 2006:689).
2005 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı kurallarında değişiklik yapılmıştır. Bu
değişikliklerde, Almanya ve Fransa’nın 2002 yılında GSYİH’nin %3’ü olarak
belirlenen açık limitini aşmaları ve bu ülkelere karşı ceza mekanizmasının
işletilmemesi etkili olmuştur. Bu düzenlemelerle birlikte İstikrar ve Büyüme
Paktı’nın yeni hali şu şekildedir (Payzanoğlu ve Tekkaya, 2005:1):
− %3’lük bütçe açığı ve %60’lık borç oranı kriteri aynen korunmuştur.
− Temel olarak, ülkeler her yıl yapısal bütçe açıklarını GSYİH’nin %0,5’i
oranında azaltacaklardır. Ancak, potansiyelin üzerinde ve hızlanan bir büyüme
eğilimi bulunduğunda, üye ülkeler o yıl %0,5’ten daha fazla mali disiplin
uygulayacaktır. Potansiyelin altında ve yavaşlayarak büyüyenler ise %0,5’ten daha
az kısıntıya gideceklerdir.
− Yeni getirilen kurallar uyarınca %3 limitini aşan ülkeler, aşağıdaki
durumlarda cezai mekanizmadan muaf tutulacaklardır:
%3 limitinin “geçici” ve “limite yakın” olması şartıyla aşılabilmesine izin
verilmektedir.
Sınırı aşan her ülkenin, sınır aşımının gerekçelerini içeren bir rapor
hazırlaması kararlaştırılmıştır. Daha sonra, gerekçelerin meşruiyetini tartışacak olan
AB Konseyi, gerekli görürse, söz konusu ülkeye mali yaptırım uygulayabilecektir.
Limiti aşan ülkelerin %3’ün altına inmeleri için verilen süre ise bir yıldan iki
yıla çıkarılmıştır. Bu süre, olağandışı durumlarda iki yıl daha uzatılabilecektir.
İstikrar ve Büyüme Paktı uygulamaya konulduktan sonra birtakım sorunlara yol
açmış ve çeşitli açılardan eleştirilmiştir. Bu eleştirileri aşağıdaki gibi sıralamak
mümkündür (Buti, Eijffinger ve Franco, 2003:13-14):
İstikrar ve Büyüme Paktı bütçe esnekliğini azaltmaktadır: Pakt’ta bütçe açığının
GSMH’ye oranına %3’lük bir tavan sınırlandırması getirilmiş, bu sınırın sadece
istisnai durumlarda ve kısıtlı bir zaman için ihlal edilebileceği kabul edilmiştir.
Parasal alan için yapılan çalışmalar göstermiştir ki, ulusal para bağımsızlığının
olmadığı bir ortamda yaşanacak spesifik şokları gidermede yüksek bütçe esnekliği
gereklidir.
İstikrar ve Büyüme Paktı asimetrik bir şekilde işlemektedir: Pakt, konjonktür
periyotlarına uygun vergi kesintilerine ya da harcama artışlarına yönelik hükümet
eğilimlerini engelleyememektedir. Pakt’ta ülkelerin, güçlü büyüme periyodu
472
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
boyunca, harcama artırımlarını ya da vergi indirimlerini önleyen herhangi bir
mekanizma yoktur.
İstikrar ve Büyüme Paktı kamu yatırımlarını engellemektedir: Bütçe denkliğinin
korunması ya da bütçe fazlalığının hedeflenmesi, sermaye harcamalarının cari
gelirlerle finanse edilmesini ima etmektedir. Bu yüzden, yatırım projesinin
maliyetlerini, projeden fayda sağlayacak olan gelecek kuşaklara aktarma imkânı
ortadan kalkmaktadır.
İstikrar ve Büyüme Paktı toplam mali tutumu (fiscal stance) ihmal etmektedir:
Pakt’ta, her ülke kendi ulusal maliye politikasından sorumludur. Bununla birlikte,
ulusal olarak belirlenen maliye politikaları Avro Bölgesi’ndeki optimal mali tutum
ile sonuçlanmamaktadır. Örneğin, birkaç ülkede bütçe fazlasından bütçe dengesine
doğru aynı anda meydana gelen bir kayma, Pakt sınırlamalarına uyan ülkelere
rağmen aşırı genişletici (over-expansionary) bir mali tutuma yol açmaktadır.
İstikrar ve Büyüme Paktı kısa vadeli taahhütlere odaklanmakta ve yapısal
reformları ihmal etmektedir: Pakt, hemen hemen sadece bütçe açıkları için kısa
dönemli amaçlara odaklanmaktadır. Ayrıca, orta ve uzun vadede sürdürülebilirliği
güçlendirecek, kısa dönemde ise bütçe açıklarını olumsuz etkileyecek emeklilik
reformu gibi çeşitli politikaların uygulanmasını engellemektedir.
AB’de aşırı açık prosedürü, üye ülkenin planlanan ya da gerçek açık/GSYİH
oranı %3 olarak belirlenmiş referans değerini aştığı zaman başlatılmaktadır. Buna ek
olarak, aşırı açık prosedürü borç/GSYİH oranının %60’ın üzerinde olduğu ve bu
oran yeterli düzeyde bir azalış hızı göstererek referans değerine yaklaşmadığı sürece
uygulanmaktadır. Avrupa Topluluğu Anlaşması’nın 104. maddesinde düzenlenen
aşırı açık prosedürünün aşamaları şu şekildedir (Morris, Ongena ve Schuknecht;
2006:13-15):
Aşırı açığın tanımlanması (Madde 104(3)-(6)): Prosedürün ilk aşaması, üye
ülkenin bütçe açığı ve ekonomik durumu ile ilgili Komisyon raporunun
hazırlanmasıdır. Bu rapor, ülkenin referans değerlerini ihlal etmesinin, ülkenin
kontrolü dışında olan olağanüstü bir durumdan mı, yoksa geçici olarak mı meydana
gelip gelmediğini inceler. Ekonomik ve Mali Komite ile Komisyon, aşırı açığın olup
olmadığına dair görüş bildirir. Komisyon raporu ve söz konusu görüşler
doğrultusunda Ekonomik ve Mali İşler Bakanlar Konseyi aşırı açığın olup olmadığı
konusunda karar verir.
Konsey tavsiyesi (Madde 104(7)): Konseyin aşırı açık kararı vermesinden sonra,
üye ülkeye, açığı giderecek önlemler alması konusunda birtakım baskılar yapılır. İlk
aşama, Konsey tavsiyelerinin yayınlanmasından oluşur ve daha sonra bunu aşırı
açığın bulunduğuna dair Konsey kararının yayınlanması takip eder. Tavsiye
kararlarında, aşırı açığın giderilmesi için belirli bir süre verilmektedir. Ayrıca, aşırı
açığı gidermek amacıyla etkili eylemlerin başlatılması için de belirli bir süre
tanınmaktadır.
Aşırı açığın olduğuna karar verildikten sonra Konsey, o ülkeye açığı gidermeye
yönelik tavsiyelerde bulunur. Ülke söz konusu tavsiyeler doğrultusunda dört ay
içerisinde açığı gidermeye yönelik etkin uygulamalara başlamalıdır. Eğer üye ülke,
Konsey kararlarına ilişkin uygulamalarda başarısız olursa, aşırı açığın
mevcudiyetine ilişkin verileri içeren raporun yayınlanmasından itibaren en geç 10 ay
içerisinde Konsey yaptırım uygulamaya karar verebilir.
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
473
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
Konsey ilanı (Madde 104(9)): Eğer üye ülke verilen süre içerisinde açığı
kapatmak amacıyla Konsey kararları doğrultusunda mali önlemler alırsa, prosedür
askıya alınır ve Komisyon ile Konsey, ülkedeki önlemleri ve bunların etkilerini
gözlemler. Aksine ülke, etkin bir faaliyete girişmezse ya da alınan önlemler açığı
gidermede yetersiz kalırsa, Konsey ülkenin durumunu kamuoyuna açıklama
konusunda karar alır.
Yaptırım (Madde 104(11)): Eğer ülke etkili bir eylemde bulunmazsa ya da alınan
önlemler yetersiz kalırsa, Konsey yaptırım uygular. Yaptırımlar, GSYİH’nin
%0,2’sine eşit bir sabit unsurdan ve açığın referans değeri üzerindeki kısmının
1/10’una denk gelen değişken unsurdan oluşan vadesiz mevduat alınmasıdır. Ayrıca
bu mevduat için GSYİH’nin %0,5’i şeklinde bir tavan belirlenmiştir. Aşırı açık
giderilmediği sürece açığın referans değerin üzerindeki kısmının 1/10’una eşit, ek
mevduatlar alınmaktadır (belirtilen tavan sınırına kadar). İki yıl sonra ise bu
mevduat para cezasına dönüştürülmektedir.
İptal (Madde 104(12)): Aşırı açık prosedürü, Konseyin üye ülkenin aşırı açığını
giderdiği hakkındaki görüşü ile sona erer ve aşırı açık kararı iptal edilir.
Aşağıdaki şekilde söz konusu süreç özetlenmiştir.
Açık ve Borç Raporu
Madde 104 (5)
Komisyon Görüşü
Madde 104 (3)
Komisyon Raporu
Madde 104 (4)
Ekonomik ve Mali Komite
Madde 104 (6)
Karar
Etkin faaliyet
Önlemlerin uygulanmaması / yetersiz
Yürürlükte olmama ve
Gözlemleme
Verilen süre içerisinde aşırı açığın
Etkin faaliyet
Önlemlerin uygulanmaması / yetersiz
Aşırı açığın
giderilmesi
Madde 104 (7)
Tavsiye
Etkin faaliyet
Madde 104yok
(8)
Karar
Etkin faaliyet
yok
Madde 104 (9)
İlan
Etkin faaliyet
yok
Madde 104 (11)
Yaptırım
Aşırı açığın
giderilmesi
Madde 104 (12)
İptal
Kaynak: Morris, Ongena ve Schuknecht; 2006:14.
Şekil 1: AB Aşırı Açık Prosedürü’nün Temel Aşamaları
AB’de son dönemde Fransa, Yunanistan, İrlanda, İspanya ve İngiltere için aşırı
açık prosedürü başlatılmıştır. Bu beş ülkenin 2008 yılındaki bütçe açığının
474
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
GSYİH’ye oranı sırasıyla; -3,4; -5,0; -7,1; -3,8; -5,4 olarak gerçekleşmiştir.
Komisyon, İrlanda için 2013, Fransa ve İspanya için 2012, Yunanistan için 2010 ve
İngiltere için de 2013-2014 yılına kadar bütçe açıklarını kontrol altına almalarını
istemiştir. Komisyon, İngiltere’nin parasal birlik içerisinde olmamasından dolayı bu
kuralların İngiltere için bağlayıcı bir niteliğe sahip olmadığını, fakat söz konusu
kurallara uymaya çalışması gerektiğini belirtmiştir (EC, 2009).
Tablo 3’te, AB mali kurallarının ideal mali kurallar açısından bir
değerlendirilmesi sunulmuştur. AB mali kuralları uygulanabilirlik açısında vasat bir
görünüme sahiptir. Bunda en önemli etken AB içerisinde egemen olan ülkelere karşı
yaptırımların uygulanması hakkındaki inandırıcılığın düşük olmasıdır. Bu durumu
artıran faktör ise nihai kararın Konsey tarafından verilmesi ve partizan
uygulamaların bulunma riskidir.
Tablo 3: AB Mali Kurallarının Çeşitli Kriterler İtibarıyla Değerlendirilmesi
İdeal Mali Kural
AB Mali Kuralları
1. İyi Tanımlanmış
++
2. Şeffaf
++
3. Basit
+++
4. Esnek
++
5. Nihai amaç uygun
++
6. Uygulanabilir
+
7. Tutarlı
++
8. Yapısal reformlarla desteklenme
+
Kaynak: Buti, Eijffinger ve Franco, 2003:7.
Değerlendirme kriterleri: +++ = ‘çok iyi’, ++ = ‘iyi’, + = ‘vasat’
Mali kurallar ihlal edildiğinde, önemli yaptırımların uygulanması gerekmektedir.
Cezalar uygulanabilir ve yeterli büyüklükte olmalıdır. İstikrar ve Büyüme Paktı’nda,
mali kuralların ihlaline ilişkin yaptırımlar (vadesiz mevduat ve daha sonra para
cezası uygulanması) oldukça yüksek miktarlarda ve katıdır. Ancak bunların
uygulaması Konsey tarafından çeşitli siyasi kararlara bağlı olan, oldukça uzun bir
süreçtir. Ülkelere uygulanacak yaptırımlara ilişkin karar, Avrupa Birliği Maliye
Bakanları Konseyi tarafından verilmektedir. Konsey, politikacılardan oluşmakta ve
bunlar kendi akranlarının karşı karşıya olduğu sorunlara karşı müsamahakâr ve
anlayışlı olabilmektedir.
Yaptırımların uygulanmasına dair karar, hem teknik hem de siyasi bir karaktere
sahiptir. Bu kararın sadece Komisyona bırakılması imkânsızdır. Çözüm,
yaptırımların uygulamasındaki partizan eğilimleri azaltacak bir karar alma
mekanizmasının geliştirilmesidir (Eijffinger, 2002:8).
AB’de uygulanan aşırı açık prosedüründen başka, AB’ye üye bazı ülkeler kendi
ulusal kanunlarında çeşitli mali kurallar ve bunların ihlali durumunda uygulanacak
birtakım yaptırımlar belirlemiştir. Ülkeler Maastricht Anlaşması ve İstikrar ve
Büyüme Paktı çerçevesinde belirlenen mali kurallara ilişkin taahhütlerini ortaya
koymak ve taahhütte bulundukları hedefleri desteklemek amacıyla ulusal
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
475
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
düzenlemelere başvurmaktadırlar. Bunlar içerisinde Polonya ve Avusturya’nın
ulusal düzenlemelerindeki yaptırımlar dikkat çekmektedir.
2.2.1. Polonya
Polonya’da uygulanan mali saydamlık uygulamaları ve mali kurallar, bütçe açığı
eğilimlerini azaltmada büyük katkılar sağlamıştır. Mali saydamlığın önemi
konusunda, IMF (Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Kodu, 1998) ve OECD (Bütçe
Saydamlığı İçin En İyi Uygulamalar, 2000) gibi uluslararası kuruluşlar tarafından
çalışmalar yapılmaktadır. Bu uygulamalar aynı zamanda Avrupa Birliği
müktesebatında da açık bir şekilde formüle edilmiştir. Tüm bu organizasyonlar, iyi
yönetişimin ve mali sürdürülebilirliğin bir ön koşulu olarak mali saydamlığın rolü
üzerinde durmaktadır. Saydamlık, mali kurallarla yaygın bir biçimde
desteklenmektedir. Bu kurallar, Avrupa Birliği Maastricht Kriterleri ile İstikrar ve
Büyüme Paktı’nda yer alan bağlayıcı kısıtlamalarla getirilmiştir. Bununla birlikte,
maliye politikası kurallarından beklenen faydaların gerçekleşebilmesi için politika
yapıcıların daha çok sorumluluk sahibi olmaları gerekmektedir (Benecki, Hölscher
ve Jarmuzek, 2006:2).
2004 yılında Avrupa Birliğine üye olan Polonya’da, maliye politikası
kurallarının etkileyici örnekleri mevcuttur. Polonya Anayasası ve Kamu Maliyesi
Kanunu ile borç ve bütçe açığı kuralları düzenlenmiştir. Aynı zamanda, bu kurallara
benzer şekilde Avrupa Birliğine üyelikten kaynaklanan birtakım dış
yükümlülüklerle, çeşitli sınırlandırmalar bulunmaktadır. Harcamalar üzerinde ise,
Maliye Bakanı tarafından “Belka Kuralı” olarak bilinen birtakım geçici (at hoc)
harcama sınırlamalarının uygulandığı görülmektedir (Benecki, Hölscher ve
Jarmuzek, 2006:16).
Kamu Borcu Kuralı: Polonya’da borç kuralı en etkili ve katı mali kuraldır.
Borçlanma kuralı Anayasanın 216. maddesi ile düzenlenmiştir. Buna göre kamu
borçlarının GSYİH’nin 3/5’ini yani %60’ını geçemeyeceği anayasa ile güvence
altına alınmıştır. Yıllık GSYİH’nin ve kamu borcunun hesaplanma yöntemlerinin ise
kanunla belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
Borçlara ilişkin ikinci kural ise Kamu Maliyesi Kanunu’nda yer almaktadır. Bu
düzenleme ile hükümet, kamu borçlarını belirlenen üç eşik değer düzeyinde
tutmakla sorumludur. Kamu borcunun GSİYH’ye oranının önceden belirlenen
değerleri aşması durumunda, oluşacak borç artışlarını durdurmak amacıyla eşik
değerler belirlenmiştir. Bu sınırlayıcı eşik değerlerden birincisi, kamu borç stokunun
GSYİH’ye oranının %50 olmasıdır. Eğer borç/GSYİH oranı %50 olan eşik değeri
aşarsa, hem merkezi hükümet, hem de yerel yönetimler bütçe açığı/bütçe gelirleri
oranını bir sonraki yıl bir önceki yıla göre aynı oranda tutmak zorundadır. İkinci
sınırlayıcı hüküm, eğer kamu borcu GSYİH’nin %55’ini geçerse, hükümet gelecek
yıl bütçesini borç-GSYİH oranını azaltacak şekilde denk olarak hazırlamak
zorundadır. Ayrıca hükümet, parlamentoya borç-GSYİH oranını azaltmayı
amaçlayan mali konsolidasyon programını sunmakla sorumludur. Borçlara ilişkin
son eşik değer ise, anayasal sınırlamaya eşit olan kamu borcunun GSYİH oranının
%60 olmasıdır. Bu değer aynı zamanda Maastricht Kriteri ile de uyumludur. Eğer
kamu borcu bu seviyeye yaklaşır veya bu seviyeyi aşarsa, gelecek yıl için
hazırlanacak merkezi ve yerel yönetim bütçeleri mutlaka denk hazırlanmalıdır. Buna
ek olarak, kamu idareleri tarafından çıkarılan hazine kefaletine ve garantisine sahip
borçlanma araçları yasaklanmıştır. Aynı zamanda hükümet, kamu borcu/GSYİH
476
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
oranını azaltmayı amaçlayan mali konsolidasyon programını parlamentoya sunmakla
yükümlüdür (Benecki, Hölscher ve Jarmuzek, 2006:17).
Bütçe Açığı Kuralı: Polonya’da, Avrupa Birliğine üye olduktan sonra, bütçe
açıklarına ilişkin Büyüme ve İstikrar Paktı’yla belirlenen sınırlama uygulanmaktadır.
İstikrar ve Büyüme Paktı’nda, merkezi hükümet bütçe açığının GSYİH’nin %3’ünü
aşamayacağı karara bağlanmıştır. Eğer bu seviye, üye ülkeler tarafında ihlal edilirse,
ülke “aşırı bütçe açığı prosedürü’’ne tabi tutulmaktadır.
Harcama Kuralı: Polonya’da son yıllarda maliye politikası uygulamaları,
harcama kurallarının iyi bir örneğini teşkil etmektedir. 2002 yılındaki Maliye Bakanı
Belka tarafından harcamalara ilişkin bir sınırlandırma getirilmiştir. Bu kurala göre,
merkezi hükümet harcamalarındaki artışın en fazla enflasyon oranından %1 fazla
olabileceği belirtilmiş ve bütçelerin bu esasa göre hazırlanması gerektiği
vurgulanmıştır. Bu kural daha sonraki yıllarda merkez bankası ve finansal piyasalar
tarafından olumlu bir şekilde karşılanmıştır. Bununla birlikte bu kuralın avantajları,
güvenilirliğine bağlıdır. Son yıllardaki tecrübeler, harcama kuralının daha az
bağlayıcı olduğunu ve Belka’dan sonra gelen Maliye Bakanları tarafından
uygulamanın terk edildiği göstermektedir (Benecki, Hölscher ve Jarmuzek,
2006:18).
2.2.2. Avusturya
Avusturya’da mali kuralları içeren düzenleme “Yurtiçi İstikrar Paktı” (Domestic
Stability Pact)’tır. Buna göre, federal hükümet, eyaletler ve belediyeler olmak üzere
üç yönetim birimi, denk bütçe kuralı ve buna ilişkin yaptırımlar konusunda
anlaşmaya varmışlardır. 2005-2008 dönemi için yapılan anlaşmada, federal hükümet
için, 2005 yılındaki %2,4’lük bütçe açığı tavanının ve 2008 yılında %1,2’ye
düşürülmesi kararlaştırılmıştır. Eyaletlerin ise 2005 ve 2006 yılında GSYİH’nin
%0,6’sı, 2007 ve 2008 yılında da GSYİH’nin %0,7’si oranında bütçe fazlası vermesi
kararlaştırılmıştır. Dokuz eyaletin her birinde uygulanan spesifik fazlalık hedefleri
geniş ölçüde nüfusa bağlıdır. Bununla birlikte daha az zengin eyaletlerin biraz daha
küçük fazla verme imkânı mevcuttur (Andres, Wurzel, Wörgötter, 2006:24).
Belediyeler ise dört yıllık dönem süresince, denk bütçeye sahip olmalıdırlar.
Denk bütçe hedefi, her bir belediye için ayrı ayrı uygulanmak yerine, her bir eyalette
bulunan belediyelerin toplamına uygulanmaktadır. Eyaletteki tüm belediyeler
tarafından Açık Kuralının aşılması herhangi bir yaptırım içermemektedir. Denk
bütçe gereksinimi, yapısal dengenin ölçülmesinden ziyade, fiili denge tarafından
belirlenmektedir. Bununla birlikte İstikrar Paktı birtakım esneklikler de
tanımaktadır. Federal hükümete, eyalet yönetimine, belediyelere GSYİH’nin
sırasıyla söz konusu sınırlamaların %0,25, %0,15 ve %0,1’ini geçici süreyle
aşmalarına izin verilmiştir. Bu esneklik hükmü 2007 ve 2008 yıllarını
kapsamaktadır. Yaptırım mekanizması aynı zamanda konjonktürel açıklar için kaçış
hükmüne de yer vermektedir.
Hükümetler, İstikrar Paktı süresince söz konusu hedeflere ulaşmada ortalama
olarak başarısız olursa, tavan sınırına kadar hedeflenen dengenin mutlak miktarının
%8’inden oluşan sabit para cezası ile açığın %15’inden oluşan değişken para cezası
toplamından oluşan para cezası uygulanmaktadır. Belediyeler, sabit para cezasından
sorumlu olmadıkları için ne fazla ne de açık verme gereksinimi duymazlar.
Maastricht Anlaşması’nda belirlenen %3’lük açık sınırının ihlalinden doğan
yaptırımlar yerel yönetimler arasında paylaştırılmaktadır. İstikrar Paktı’nda aynı
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
477
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
zamanda önemli bir ekonomik resesyon nedeniyle açık hedeflerine ulaşılamaması
durumunda herhangi bir yaptırımın uygulanmayacağı ifade edilmiştir (Andres,
Wurzel, Wörgötter, 2006:24).
AB üyesi olmayan gelişmiş ülkelerden Kanada ve Japonya’da da belirlenmiş
birtakım mali kurallar yer almaktadır. Japonya’ya kıyasla mali kuralların daha
yaygın olduğu Kanada’da bu kuralların ihlaline ilişkin yaptırımlar daha açık bir
şekilde ortaya konulmuştur.
2.3. Kanada’da Maliye Politikası Kuralları ve Kuralların İhlalinde
Yaptırımlar
Kanada’nın eyaletlerinde çoğunlukla Denk Bütçe Kanunu kabul edilmiş
olmasından dolayı etkin bir vergi ve harcama sınırlandırması (Manitoba ve Ontario
eyaletleri hariç) bulunmamaktadır. Son yıllarda Kanada ile ilgili yapılan ampirik
çalışmalar, Denk Bütçe Kanunu’nun, kamu harcamalarındaki artışı az miktarda
sınırlandırdığı ancak mali dengeyi kolaylaştırdığı yönündeki argümanları
desteklemektedir. 1990’lı yıllarda Kanada eyaletlerinin sekizinde Denk Bütçe
Kanunu uygulanırken, iki eyalette (Prince Edward Island ve Newfoundland &
Labrador) uygulanmamaktadır (Clemens vd:9). Bütçe kanunlarında ise Denk Bütçe
Kuralının ihlal edilmesi durumunda kabine üyelerinin maaşlarından kesintiler ya da
seçime gitmeyi içeren yaptırımlar bulunmaktadır (OECD, 2002:132).
2.4. Japonya’da Maliye Politikası Kuralları ve Kuralların İhlalinde
Yaptırımlar
Japonya’da 1980 yılında Maliye Bakanı ve iktidardaki Liberal Demokrat Parti
arasındaki müzakereler sonucunda kabul edilen Mali Konsolidasyon Anlaşması
kamu kesimi reform girişimlerinin bir parçası olmuştur. Bu anlaşmanın tüm amacı,
1990 yılına kadar açıkları kapatmak için devlet borçlanma araçlarının
çıkarılmamasıdır. Amacı gerçekleştirmek için Maliye Bakanı 1982 yılında tüm
kamu idarelerinin bütçeleri için sıfır artış oranını içeren bütçe hazırlama rehberi
yayınlamıştır. Bu uygulama 1980’li yıllar boyunca nominal genel gider hesaplarında
düşüşlere yol açmıştır. Fakat, sıfır artış tavanı uygulanması, sadece genel hesap
içerisinde yer alan bakanlıklarda ve bunlara bağlı devlet dairelerinde uygulanmıştır.
Yerel yönetimlere yapılan genel hesap transferleri bu artış tavanından muaf
tutulmuştur. Ayrıca, artış tavanı çok sayıdaki özel hesapları (special accounts)
kapsamamıştır. Dolayısıyla bu mali kural sadece kısmi bir etkiye sahip olmuştur
(Hagen, 2005:3).
Japonya’da mali kurallar genellikle söz konusu yıl için belirlenen mali hedefler
doğrultusunda düzenlenmiştir. Örneğin 1984-1987 döneminde cari harcamalarda
maksimum %10’luk, yatırım harcamalarında da maksimum %5’lik bir azalış
hedeflenmiştir. 1988-1990 döneminde ise, bir önceki dönemdeki cari harcama azalış
hedefi korunmuş, yatırım harcamaları artış hızı %0 olarak belirlenmiştir. 1991-2003
yılları arasında cari harcamalar, genel yönetim harcamaları ve sosyal güvenlik
harcamaları için çeşitli azalış oranları, yatırım harcamaları, bilim ve teknoloji
harcamaları için ise çeşitli artış oranları hedeflenmiştir.
1997 yılında kabul edilen Mali Yapı Reform Kanunu (Fiscal Structure Reform
Act) ile bütçe açığının GSYİH’ye oranının %3 değerinin altına indirilmesi ve 2005
yılından sonra açıklanan finansman politikasının sonlandırılması ve bunun için yeni
finansal araçların piyasaya sürülmemesi kararlaştırılmıştır. (Hagen, 2005:4).
478
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
Japonya’da bağlayıcı bir mali kural bulunmamaktadır. Kamu Maliyesi Kanunu,
merkezi hükümetin borçlanmasını sadece yatırım amaçları için kullanılması
konusunda teşvik etmektedir. Ancak bu kural, cari harcama açıklarının finansmanı
(1991-93 dönemi hariç) için istisnai tahvil (exceptional bonds) çıkarımının başladığı
1965 yılından beri uygulanamamaktadır (OECD, 2006:89).
Sonuç
20. yüzyılın sonlarına doğru yoğun bir şekilde kullanılmaya başlayan mali
kurallara dayalı maliye politikası uygulamalarına karşı ilgi her geçen gün
artmaktadır. Söz konusu mali kuralların tespit ediliş amaçlarına göre uygulanması ve
bu konuda dikkat gösterilmesi bu kuralların ihlali durumunda uygulanacak
yaptırımlar ile desteklenmesine bağlıdır.
Gelişmiş ülkeler bazında maliye politikası kurallarının ihlaline ilişkin
yaptırımlara baktığımızda, mali kurallar kadar, bu yaptırımların yaygın olmadığını
görmekteyiz. Yaptırımlar özellikle, Amerika ve AB ülkelerinde (İstikrar ve Büyüme
Paktı ile) uygulanmaktadır. AB’de İstikrar ve Büyüme Paktı gereğince belirlenen
referans değerlerini aşan ülke için ilk önce itibari bir yaptırım (ülkenin kamuoyuna
duyurulması), daha sonra ise ülkeden bir miktar paranın vadesiz mevduat olarak
alınması, son olarak da söz konusu mevduatın para cezasına çevrilmesi
uygulanmaktadır. Amerika’da belirlenen değerlerin aşılması durumunda harcama
kesintilerine gidilmekte, Polonya’da borçlar için belirlenen eşik değerlerin aşılması
durumunda hükümet yeni bir mali konsolidasyon programı hazırlamakta ve meclise
sunmaktadır.
İhtiyari maliye politikası uygulamalarının sakıncalarının giderilmesi amacıyla
uygulamaya konan mali kurallar tam anlamıyla uygulanabilir nitelikte olmalıdır.
Özellikle ortaya konan mali kurallara ilişkin düzenlemeye paralel olarak mali
saydamlıkla ilgili düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Uygulama sonuçlarının
değerlendirilmesi, kamu hesaplarının doğru ve uluslararası düzeyde karşılaştırılabilir
şekilde tutulması ve bunlara her kesimin ulaşması gerekmektedir.
Kaynakça
Aktan, C. C. (2004), “Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal Politik İktisat”, iç.
Anayasal İktisat, (ed. Aktan C. C.), Siyasal Kitabevi, 3-34.
Aktan, C.C., Çoban, H. ve Demir, İ. C. (2007), “Kurumsal Maliye Politikası
Perspektifinden Vergi ve Harcama Sınırlamaları”, iç. Kurumsal Maliye
Politikaları, (ed. Aktan, C.C., Dileyici, D. ve Vural, İ. Y.), Seçkin Kitabevi, 167189.
Buiter, W. H. (2006), “The ‘Sense and Nonsense of Maastricht’ Revisited: What
Have we Learnt About Stabilization in EMU?”, Journal of Common Market
Studies, 44(4), 687-710.
Buti, M., Franco, D. ve Ongena, H. (1998), “Fiscal Discipline and Flexibility in
EMU: The Implementation of the Stability and Growth Pact”, Oxford Review of
Economic Policy, 14(3), 81-97.
Benecki, R., Hölsche, J. ve Jarmuzek, M. (2006), “Fiscal Transparency and Policy
Rules in Poland”, Centre for the Study of Economic & Social Change in Europe,
Economics Working Paper No. 65, London, 1-31.
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
479
Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar
Buti, M., Eijffinger, S. ve Franco, D. (2003), “Revisiting the Stability and Growth
Pact: Grand Design or Internal Adjustment”, CEPR Discussion Paper, No. 3692,
1-36.
Buti, M. ve Noord van den P. (2004), “Fiscal Policy in EMU: Rules, Discretion and
Political Incentives”, European Economy, European Commission Directorate
General for Economic and Financial Affairs Economic Papers, No. 206,
http://europa.eu.int/comm/economy_finance, (25/10/2007).
Clemens, J., Fox, T., Karabegovic, A., Leroy, S. ve Veldhuis, N. (2007), Tax and
Expenditure Limitations: The Next Step in Fiscal Discipline, the Fraser Institute,
http://www.fraserinstitute.org/COMMERCE.WEB/product_files/TaxExpendLim
ts.pdf, (11/11/2007).
EC (2009), European Commission, http://ec.europa.eu/news/economy/090324_1_
en.htm, (10/04/2009).
Eijffinger, S. C. W. (2002), “How can the Stability and Growth Pact Be Improved to
Achieve Both Stronger Discipline and Higher Flexibility”, Briefing Paper on the
Conduct Of Monetary Policy And An Evaluation of The Economic Situation In
Europe - 4th Quarter 2002.
European Commission (2005), Public Finance in EMU 2005, Directorate-General
For Economic and Financial Affairs, Brussels.
Finland Ministry of Finance (2007), “Fiscal Policy Rules and the Reform of
Spending Limits in Finland”, Ministry of Finance Budget Department, Helsinki.
Fuentes, A., Wurzel, E. ve Wörgötter, A. (2006), “Reforming Federal Fiscal
Relations in Austria”, OECD Economic Department Working Papers, No. 474,
1- 34.
Hagen, von J. (2005), “Fiscal Rules and Fiscal Performance in the EU and Japan”,
Imes Discussion Paper Series, Discussion Paper No. 2005-E-5, Tokyo, 1- 44.
Heniff, B. (2001), “The Sequestration Process”, CRS Report for Congress,
Congressional Research Service.
Hodson, D. ve Maher, I. (2004), “Soft Law and Sanctions: Economic Policy Coordination and Reform of the Stability and Growth Pact”, Journal of European
Public Policy, 11(5), 798–813.
Keith, R. (2001), “Sequestration Procedures Under the 1985 Balanced Budget Act”,
CRS Report for Congress, Congressional Research Service.
Kell, Michael (2001), “An Assessments of Fiscal Rules in the United Kingdom”,
IMF Working Paper, WP/01/91, 1-36.
Kopits, G. (2001), “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary
Ornament”, IMF Working Paper, WP/01/145, 1-24.
Maliye Bakanlığı (2008), Yıllık Ekonomik Rapor 2008.
Morris, R., Ongena, H. ve Schuknecht, L. (2006), “The Reform and Implementation
of the Stability and Growth Pact”, European Central Bank Occasional Paper
Series, No. 47, Germany, 1-51.
NCSL (2007), State Tax and Expenditure Limits 2007, http://www.ncsl.org/
programs/fiscal /tels2007.htm, (11/12/2007).
OECD (2002), Economic Outlook, No. 72, Paris.
OECD (2006), Economic Surveys: Japan, Volume 2006, Issue 13.
Payzanoğlu, D. ve Tekkaya, A. (2005), “Euro Bölgesi İzleme Raporu”, TCMB Dış
İlişkiler Genel Müdürlüğü, 1-14.
480
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
A. AYSU
Poterba, J. M. (1996), “Do Budget Rules Work”, NBER Working Paper Series,
Working Paper 5550, 1-61.
Premchand, A. (2004), “Ethical Dimensions of Public Expenditure Management”,
Economic and Political Weekly, February 21, 813-822.
Schuknecht, L. (2004), “EU Fiscal Rules Issues and Lessons From Political
Economy”, European Central Bank Working Paper Series, No. 421, Germany,
1-38.
Simmons, R. T. (2007), Constitutional Limits Versus Statutory Rules,
http://www.limitedgovernment.org/limiting_leviathan/chapter5.pdf,
(03/12/2007).
Şimşek, H. A. ve Bekâr, A. G. (2008), “Kurallı Maliye Politikası: Seçilmiş Ülke
Örnekleri”, iç. Yönetim ve Ekonomi Bilimleri Konferansı, Kamu Maliyesi ve
Kamu Ekonomisi, (ed. Dileyici, D., Özkıvrak, Ö. ve Vural, T.), 11-12 Eylül
2008, 289-304.
Uygur, E. (2001), “Enflasyon, Para ve Mali Baskı: İktisat Politikasında Geri
Kalmışlık”, İktisat, İşletme ve Finans, 16 (189), 7-23.
Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010
481
Download