doktora tezi - Gazi Üniversitesi Açık Arşiv
advertisement
SAMİ BUHUR MALİYE ANABİLİM DALI T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ DOKTORA TEZİ TÜRKİYE’NİN 1980 SONRASI MALİ GÖSTERGELERİNİN MALİ KURAL BAĞLAMINDA İNCELENMESİ VE ANALİZİ SAMİ BUHUR EYLÜL 2014 MALİYE ANABİLİM DALI EYLÜL 2014 TÜRKİYE’NİN 1980 SONRASI MALİ GÖSTERGELERİNİN MALİ KURAL BAĞLAMINDA İNCELENMESİ VE ANALİZİ Sami BUHUR DOKTORA TEZİ MALİYE ANABİLİM DALI GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ EYLÜL 2014 iv TÜRKİYE’NİN 1980 SONRASI MALİ GÖSTERGELERİNİN MALİ KURAL BAĞLAMINDA İNCELENMESİ VE ANALİZİ (Doktora Tezi) Sami BUHUR GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ Eylül 2014 ÖZET Tezin amacı, mali kuralların yabancı ülke uygulamaları ışığında Türkiye’de uygulanabilirliğini ortaya koymaktır. Bu amaca yönelik olarak; mali kurallar ve Anayasal İktisat Yaklaşımı teorik düzeyde ele alındıktan sonra, mali kuralların Türkiye ve yabancı ülke uygulamaları incelenmiştir. Tezin son bölümünde, Türkiye’de ve yabancı ülkelerde mali göstergeler incelenerek, mali kuralların uygulama sonuçları değerlendirilmektedir. Mali kuralları yasal ve anayasal boyutta uygulamaya çalışan Avrupa Birliği (AB) ülkeleri, özellikle 2008 Küresel Mali Krizi’nden sonra Maastricht Antlaşması’nda ortaya konulan kuralları önemli ölçüde esnetmiştir. Türkiye’nin özellikle 2000’li yıllardan itibaren mali göstergelerinde iyileşmeler olması, mali kuralların Türkiye’de uygulanabileceğini ortaya koymaktadır. Bilim Kodu : 1120 Anahtar Kelimeler : Mali Kural, Mali Disiplin, Mali Göstergeler, Anayasal İktisat, Küresel Kriz. Sayfa Adedi : 159 Danışman : Doç. Dr. Duran BÜLBÜL v INVESTIGATE AND ANALYSİS OF TURKEY’S POST-1980 FINANCIAL INDICATORS IN THE CONTEXT OF FISCAL RULES (Phd Thesis) Sami BUHUR GAZI UNIVERSITY INSTITUTE OF SOCIAL SCIENCES September 2014 ABSTRACT This thesis aims to assess the viability of fiscal rules in Turkey in the light of foreign country practices. Within this scope, after a theoretical analysis of fiscal rules and Constitutional Economics, we examined the Turkish and foreign country practices regarding the fiscal rules. In the last chapter, we investigated the financial indicators of Turkey and foreign countries and evaluated the practical consequences of fiscal rules. The Europen Unioun (EU) countries were trying to apply the fiscal rules in both legal and constitutional ways, but they have considerably bended the rules of the Treaty of Maastricht especially since the Global Financial Crisis of 2008. Some upturns in the financial indicators of Turkey since the beginning of 2000s mean that fiscal rules can be applicable in Turkey. Science Code : 1120 Keywords : Fiscal Rule, Fiscal Discipline, Financial İndicators, Constitutional Economics, Global Crisis. Page Number : 159 Supervisor : Assoc. Prof. Duran BÜLBÜL vi TEŞEKKÜR Ülkelerin farklı siyasi ve ekonomik yapıları, mali kuralların her ülkede aynı biçimde uygulanabilmesini güçleştirmektedir. Diğer taraftan mali veya iktisadi krizler mali kuralların uygulama şansını ve başarısını zora sokabilmektedir. Türkiye’nin mali göstergelerine bakıldığında; özellikle 2000 yılından sonra IMF destekli istikrar programları ve mali kural benzeri düzenlemeler, bütçe açığı, borç toplamı, kamu giderleri gibi mali performans göstergeleri üzerinde olumlu sonuçlar doğurmuştur. Türkiye’nin gündemine 2011 yılında gelen ve kamuoyunda yoğun bir şekilde tartışılan Mali Kural Kanun Tasarısı çeşitli sebeplerden dolayı yasalaşamamıştır. Tezde bu konular detaylandırılacaktır. Gerek doktora eğitim dönemim boyunca ve gerek tezin hazırlanmasında yardımlarını ve katkılarını esirgemeyen saygıdeğer hocam ve tez danışmanım Doç. Dr. Duran Bülbül’e; teze katkıda bulunan değerli hocalarım Prof Dr. Nurettin Bilici, Prof. Dr. Ahmet Burçin Yereli, Doç Dr. Metin Meriç ve Doç. Dr. Hilmi Ünsal’a sonsuz teşekkürlerimi borç bilirim. Diğer taraftan tezin hazırlanmasında sabırlarını ve desteklerini hissettiğim aileme de çok teşekkür ederim. vii İÇİNDEKİLER Sayfa ÖZET ...................................................................................................................... iv ABSTRACT .............................................................................................................v TEŞEKKÜR ............................................................................................................ vi İÇİNDEKİLER ........................................................................................................ vii ÇİZELGELERİN LİSTESİ ....................................................................................... xi KISALTMALAR ..................................................................................................... xiii 1. GİRİŞ .............................................................................................. 1 2. MALİ KURAL: TEORİK ÇERÇEVE .................................................. 3 2.1. Mali Kural İle İlgili Genel Bilgiler .................................................................. 3 2.1.1. Mali kural kavramı ................................................................................ 3 2.1.2. Mali kuralların amaçları ........................................................................ 4 2.1.3. Mali kurala geçilmesinin gerekçeleri..................................................... 5 2.1.3.1. Kamu sektörünün büyümesinin getirdiği sorunlar ......................... 5 2.1.3.2. Mali disiplinin bozulması ............................................................... 6 2.1.3.3. Bütçeleme ile ilgili ortaya çıkan sorunlar ....................................... 7 2.1.3.4. Geleneksel maliye politikalarının başarı şansının azalması .......... 8 2.1.3.5. Diğer gerekçeler............................................................................ 8 2.1.4. Mali saydamlık ve mali kural ilişkisi ..................................................... 9 2.1.5. Mali kuralların dayanakları ................................................................. 10 2.1.6. Mali kuralların türleri ........................................................................... 11 2.1.7. Mali kuralların taşıması gereken özellikler ......................................... 14 2.1.8. Mali kuralların denetimi ...................................................................... 16 2.1.9. Mali kurallara yönelik eleştiriler .......................................................... 17 2.2. Mali Kurallara İlişkin Temel Yaklaşımlar .................................................... 19 viii 2.2.1. İktisadi Yaklaşımlar ve Anayasal İktisat ile ilişkisi............................... 20 2.2.2. Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorisi Kavramı ............................. 21 2.2.3. Anayasal İktisat’a yönelik eleştiriler .................................................... 25 2.2.4. Anayasal İktisat’ın önermeleri ............................................................ 27 2.2.5. Mali kuralların Anayasal İktisat ile ilişkisi ............................................ 32 3. TÜRKİYE’DE VE BAZI YABANCI ÜLKELERDE MALİ KURAL UYGULAMALARININ İNCELENMESİ ........................................... 35 3.1. Türkiye’de Mali Kural Benzeri Uygulamalarının İncelenmesi..................... 35 3.1.1. Anayasalar ......................................................................................... 35 3.1.2. Kamu Finansmanı Ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ................................................................................................ 43 3.1.3. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) .......... 44 3.1.4. IMF İle yapılan anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefi ............................ 49 3.1.5. TC Merkez Bankası Kanunu’nda Yapılan Değişiklik ......................... 52 3.1.6. Yerel yönetimlere ilişkin kurallar ........................................................ 53 3.2. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kural Uygulamalarının İncelenmesi ............. 55 3.2.1. Avrupa Birliği’nde uygulanan mali kurallar ......................................... 57 3.2.2. Diğer uluslararası düzeyde belirlenen mali kurallar ............................ 61 3.2.3. Ülke örnekleri ..................................................................................... 62 3.2.3.1. ABD ............................................................................................ 62 3.2.3.2. İngiltere ....................................................................................... 65 3.2.3.3. Kanada ....................................................................................... 65 3.2.3.4. Almanya ...................................................................................... 67 3.2.3.5. Fransa......................................................................................... 68 3.2.3.6. Japonya ...................................................................................... 69 3.2.3.7. Brezilya ....................................................................................... 70 3.2.3.8. Yeni Zelanda ............................................................................... 71 3.2.3.9. Diğer bazı ülkelerde mali kurallar ................................................ 72 ix 3.3. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kurallara Uyulmamasına İlişkin Yaptırımlar ................................................................................................. 73 4. ÜLKE UYGULAMALARI IŞIĞINDA MALİ KURALLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ ................................................................ 81 4.1. Türkiye’nin Mali Göstergelerinin Mali Kural Çerçevesinde Değerlendirilmesi ..................................................................................... 81 4.1.1. 1980 – 1999 arası Türkiye’nin mali göstergelerinin değerlendirilmesi ............................................................................... 81 4.1.1.1. Bütçe açıklarının durumu (1980 – 1999) ..................................... 84 4.1.1.2. Kamu harcamalarının durumu (1980 – 1999) ............................. 86 4.1.1.3. Kamu gelirlerinin durumu (1990 – 1999) ..................................... 89 4.1.1.4. Kamu borçlarının durumu (1980 – 1999) .................................... 91 4.1.2. 2000 - 2013 arası Türkiye’nin mali göstergelerinin mali kural bağlamında değerlendirilmesi............................................................ 93 4.1.2.1. Bütçe açıklarının durumu (2000 – 2013) ..................................... 97 4.1.2.2. Kamu Harcamalarının Durumu (2000 - 2013) ............................. 98 4.1.2.3. Kamu gelirlerinin durumu (2000 - 2013).................................... 101 4.1.2.4. Borçların durumu (2000 - 2013) ................................................ 104 4.1.3.Türkiye’nin başlıca ekonomik göstergeleri ........................................ 105 4.2. Bazı Yabancı Ülkelerin Mali Göstergelerinin Mali Kural Çerçevesinde Değerlendirilmesi ..................................................................................... 108 4.2.1. OECD ülkelerinin mali göstergelerinin değerlendirilmesi.................. 108 4.2.1.1. Borçların durumu ...................................................................... 109 4.2.1.2. Bütçe açıklarının durumu .......................................................... 110 4.2.1.3. Büyüme rakamları ..................................................................... 113 4.2.1.4. Enflasyon rakamları .................................................................. 115 4.2.1.5. Değerlendirme .......................................................................... 116 4.2.2. AB’de Mali Yapının Güçlendirilmesine Yönelik Alınan Önlemler ...... 118 4.2.2.1. Avrupa 2020 Stratejisi ............................................................... 119 4.2.2.2. Avrupa İstikrar Mekanizması ..................................................... 120 x 4.2.2.2.1. Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması ............................... 121 4.2.2.2.2. Avrupa Finansal İstikrar Fonu ............................................ 122 4.2.2.3. Ödemeler Dengesi Fonu ........................................................... 123 4.2.2.4. Kredi Havuzu ............................................................................ 123 4.2.2.5. Finansal İşlem Vergisi ............................................................... 124 4.2.2.6. Altılı Paket ................................................................................. 125 4.2.2.7. Değerlendirme .......................................................................... 126 4.3. Mali Kural Kanun Tasarısı Ve Türkiye’de Mali Kuralların Uygulanabilirliğinin Değerlendirilmesi ...................................................... 127 4.3.1. Mali Kural Kanun Tasarısı ................................................................ 127 4.3.2. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda Yer Alan Bütçe Açığı Ve Büyüme Parametrelerinin Değerlendirilmesi.................................................. 129 4.3.3. Türkiye’de mali kuralların uygulanabilirliğinin tartışılması................. 133 4.4. Mali Kuralların Değişik Ülke Uygulama Sonuçlarının Değerlendirilmesi ................................................................................... 137 5. SONUÇ ve ÖNERİLER............................................................................ 145 KAYNAKLAR ...................................................................................................... 149 ÖZGEÇMİŞ ........................................................................................................ 158 xi ÇİZELGELERİN LİSTESİ Çizelge Sayfa Çizelge 3.1. 2014-2016 OVP’de Temel Ekonomik Büyüklükler ........................... 47 Çizelge 3.2. Faiz Dışı Bütçe Dengesinin GSYH İçindeki Payı .............................. 51 Çizelge 3.3. Faiz Giderlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi İçindeki Payı .................. 51 Çizelge 3.4. Faiz Hariç Bütçe Giderlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi İçindeki Payı ................................................................................................. 52 Çizelge 3.5. Seçilmiş Bazı Ülkelerde Mali Kuralların Dayanakları ........................ 56 Çizelge 3.6. Uluslararası Düzeyde Belirlenen Mali Kurallar.................................. 62 Çizelge 4.1. Bütçe Giderleri / Geliri ve Bütçe Dengesi* (1980 –1999) ................. 85 Çizelge 4.2. Konsolide Bütçe Harcamalarının GSYH Payı (1990-1999)............... 87 Çizelge 4.3. 1990 – 1999 Arası Kamu Harcamalarının Dağılımı .......................... 89 Çizelge 4.4. Konsolide Bütçe Gelirlerinin Payları (%) (1990 – 1999) .................. 90 Çizelge 4. 5: Merkezi Yönetim Borç Stoku (1986 – 1999) .................................... 92 Çizelge 4.6. Faiz Dışı Fazla Hedefleri ve Uygulama Sonuçları ............................ 94 Çizelge 4.7. Bütçe Giderleri, Geliri ve Bütçe Dengesi (2000– 2013) .................... 98 Çizelge 4.8. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin Dağılımı (Bütçe İçindeki Paylar) .................................................................. 100 Çizelge 4.9. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin GSMH İ İçindeki Payı............. 100 Çizelge 4. 10. Vergi Gelirleri İçinde Dolaylı-Dolaysız Vergilerin Dağılımı ........... 102 Çizelge 4.11. Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin Dağılımı (%) .......................... 103 Çizelge 412. Merkezi Yönetim Borç Stoku (2000 – 2013) .................................. 105 Çizelge 4.13. Türkiye’nin GSYH’si ...................................................................... 106 Çizelge 4.14. Türkiye’nin Büyüme Rakamları ve Gelecek Dönem Tahminleri (Bir Önceki Döneme Göre Yüzde Değişim) ................................... 106 Çizelge 4.15. Enflasyon Oranları (ÜFE – 12 Aylık Ortalama) ............................. 106 Çizelge 4.16. İthalat/İhracat Rakamları (Milyon Dolar) ....................................... 107 Çizelge 4.17. İşsizlik Oranları ............................................................................. 107 xii Çizelge 4.18. OECD Ülkelerinde Kamu Borçlarının GSYH’ye oranı ................... 109 Çizelge 4.19 OECD Ülkelerinde Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı .................... 112 Çizelge 4.20. Türkiye’de Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı ............................... 113 Çizelge 4.21. OECD Ülkelerinde Reel GSYİH .................................................... 114 Çizelge 4.22. OECD Ülkelerinde Enflasyon Oranları .......................................... 116 xiii KISALTMALAR Bu çalışmada kullanılmış kısaltmalar, açıklamaları ile birlikte aşağıda sunulmuştur. a.g.e. Adı Geçen Eser a.g.m. Adı Geçen Makale a.g.t. Adı Geçen Tez AATUHK Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkındaki Kanun AB Avrupa Birliği ABD Amerika Birleşik Devletleri ADP Aşırı Dengesizlik Prosedürü AYM Anayasa Mahkemesi BDDK Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Bkn Bakınız BSMV Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisi BÜMKO Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü EPB Ekonomik ve Parasal Birlik EV Emlak Vergisi GİB Gelir İdaresi Başkanlığı GSMH Gayri Safi Milli Hasıla GSYİH Gayri Safi Yurtiçi Hasıla GV Gelir Vergisi HM Hazine Müsteşarlığı İDT İktisadi Devlet Teşekkülü IMF International Monetary Fund (Uluslararası Para Fonu) KDV Katma Değer Vergisi KİK Kamu İktisadi Kuruluşu KİT Kamu İktisadi Teşebbüsleri KKBG Kamu Kesimi Borçlanma Gereği KKFA Kamu Kesimi Finansman Açığı KMYK Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu KOBİ Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeler KOSGEB Küçük ve Orta Ölçekli İşlet. Geliş. Dest. İdare. Bşk. xiv KV Kurumlar Vergisi MB Merkez Bankası MG Milli Gelir MTV Motorlu Taşıtlar Vergisi OECD Organisation for Economic Co-orporation Development (Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü) OVP Orta Vadeli Program OVMP Orta Vadeli Mali Plan ÖİB Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ÖİV FÖzel İletişim Vergisi ÖTV Özel Tüketim Vergisi SGK Sosyal Güvenlik Kurumu TC Türkiye Cumhuriyeti TİSK Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu VUK Vergi Usul Kanunu 1 1. GİRİŞ Siyasi iktidarların yetkilerinin sınırlandırılması gerektiği fikri, devletin var olduğu tarihlerden itibaren tartışılmaktadır. Temsilsiz vergi olmaz, vergilemede kanunilik ilkesi, bütçe hakkı gibi siyasal otoritenin yetkilerini sınırlamaya yönelik ilkeler, tarihsel süreç içerisinde kamusal düzene hakim kılınmaya çalışılmaktadır. Mali kurallar, bir ülkenin bütçe, kamu harcama ve gelirleri ile kamu borçları gibi mali göstergelerine yasal, sürekli ve kalıcı bir şekilde getirilen sınırlamalar şeklinde ifade edilmektedir. Siyasi iktidarları mali kurallarla sınırlandırmak doğru mudur? Mali kuralların uygulanması, mali performans göstergeleri üzerinde kalıcı bir iyileştirme sağlar mı? Mali kurallar, ülkelerin sosyo-ekonomik yapısına bağlı olarak farklı düzeylerde mi uygulanmalıdır? Gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların uygulanması mali göstergeleri olumlu yönde etkiler mi? Bu gibi soruların cevabı, mali kuralların uygulanmasının gerekliliğini ortaya koyacaktır. Tezde, bu soruların cevabına yönelik olarak, mali kural uygulayan ülkelerin veya uluslararası kuruluşların uygulama sonuçlarından hareket ederek bir sonuca varılmaya çalışılacaktır. İkinci bölümde 2.1. başlığı çerçevesinde; mali kuralların tanımı, teorik alt yapısı, amaçları, uygulanma gerekçeleri, dayanakları, mali kurallara yönelik eleştiriler, mali kuralların taşıması gereken özellikler, mali kuralların denetimi gibi hususlar ele alınmaktadır. 2.2. başlığı altında ise mali kurallara ilişkin temel yaklaşımlar ele alınmaktadır. Üçüncü bölümde 3.1. numaralı başlık altında; mali kuralların Türkiye uygulamaları çerçevesinde; TC Anayasaları’nda yer alan mali hükümler, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK), Orta Vadeli Program, Orta Vadeli Mali Plan ve Bütçe Hazırlama Rehberi, IMF ile yapılan anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefi, TC Merkez Bankası Kanunu’nda yapılan değişiklik, yerel yönetimlere ilişkin kurallar incelemeye tabi tutulmaktadır. 2 Bu bölümde 3.2. başlığı çerçevesinde; yabancı ülke anayasalarında yer alan mali hükümler, uluslararası düzeyde belirlenen mali kurallar, Avrupa Birliği’nde (AB) uygulanan mali kurallar, ülke örnekleri ele alındıktan sonra mali kuralların uygulanmaması durumunda ne tür yaptırımların devreye girdiği yine ülke örnekleri çerçevesinde 3.3. başlığı altında incelenmektedir. Dördüncü değerlendirilirken, bölümde; 4.1. ülke başlığı uygulamaları çerçevesinde ışığında Türkiye’nin mali ve 4.2. kurallar başlığı çerçevesinde bazı yabancı ülkelerin mali göstergeleri ele alınacaktır. Bu bölümde ayrıca 2011 yılında Türkiye’nin gündemine gelen Mali Kural Kanun Tasarısı ele alınacak; Türkiye’de mali kuralların uygulanabilirliği tartışılacaktır. Son bölümde mali kuralların uygulanabilmesine yönelik öneriler ortaya konulup bir sonuca varılmaya çalışılacaktır. 3 2. MALİ KURAL: TEORİK ÇERÇEVE Bu bölümde mali kurallarla ilgili genel bilgiler verilirken, mali kuralların teorik alt yapısını etkileyen yaklaşımlar da ele alınacaktır. 2.1. Mali Kural İle İlgili Genel Bilgiler Bu başlık altında mali kural kavramı, mali kuralların amaçları, mali kurallara geçilmesinin gerekçeleri, mali kuralların dayanakları, türleri, mali kurallara yönelik eleştiriler gibi konular ele alınacaktır. 2.1.1. Mali kural kavramı Mali kural veya maliye politikası kuralları ile ilgili birçok tanımlama yapılmaktadır. Kopits ve Symansky’e göre; “mali kurallar, mali değişkenler üzerine konulan yasal sınırlamalar veya maliye politikaları üzerine konulan sürekli sınırlamalardır”. 1 Mali kurallar, bütçeleme süreci (hazırlanması, onaylanması, uygulanması ve denetimi) ile ilgili bir dizi kural, kurum ve düzenlemeyi içerir. 2 Mali kurallar, maliye politikası uygulamalarının etkinliğini arttırmak, bütçeleme sürecinden kaynaklanan sorunları ortadan kaldırmak amacıyla, mali araç ve göstergeler kullanılarak maliye politikasına getirilen anayasal veya yasal sınırlamalar şeklinde tanımlanabilir. 3 Mali kurallar, mali performans göstergelerine (bütçe dengesi, kamu borçları, kamu harcamaları ve kamu gelirleri gibi) getirilen sınırlama ve düzenlemelerdir. 4 1 Kopits, G., Symansky, S. (1998). Fiscal Policy Rules, Occasional Paper 162, International Monetary Found, Washington DC, 1-5. 2 Alesina, A., Perotti, R. Budget Deficitsand Budget İnstitutions, (1999). Fiscal Institutionsand Fiscal Performance , James M. Poterbaand Jürgenvon Hagen (Editors), The University of Chicago Press, 13-36. 3 Vural, İ. Y. (2007). Mali Disiplin ve Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Yeni Bir Araç: Maliye Politikası Kuralları, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar. Ankara. Seçkin Yayıncılık, 98. 4 Kesik, A., Bayar, N. (2010). Uluslararası Uygulamalar Işığında Mali Kurallar ve Mali Disiplin. C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler). Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar. Ankara. Maliye Bakanlığı SGB Yayın No: 2010/408, 47. 4 2.1.2. Mali kuralların amaçları Mali kuralların devreye girmesinin en önemli amaçları arasında; uzun vadede mali sürdürülebilirliği sağlamak, 5 ekonomik istikrarı sağlamak, kamu müdahaleleri sonrası ortaya çıkan olumsuz dışsallıkları ortadan kaldırmak, diğer maliye politikalarını 6 desteklemek, uygulanan maliye politikalarının güvenirliğini arttırmak, siyasi yatırımı engellemek sayılabilir. 7 Mali kurallar ile getirilen sınırlamalar; bütçe açığı, faiz dışı fazla, borç stoku, vergiler ve vergileme yetkisi, harcama türleri (cari, yatırım, transfer) iradi maliye politikası araçlarının miktar ve bileşimini denetim altına almayı amaçlamaktadır. 8 Türkiye Büyük Millet Meclisi - TBMM’ye sunulan Mali Kural Kanun Tasarısı’na göre, mali kuralların temel amaçları arasında; kamu açığı ve borç yükünü sürdürülebilir bir yapıya kavuşturmak, mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek, maliye politikasına olan güveni artırmak, artan güven ve kredibiliteyle beraber riskin düşmesini sağlayarak borçlanma maliyetini azaltmak sayılmaktadır. 9 Mali kuralların uygulanması ile geleceğe dönük belirsizlikleri ortadan kaldırmak ve buna bağlı olarak piyasadaki karar alıcıların güven sorununu en aza indirgemek amaçlanmaktadır. 10 Diğer taraftan siyasi otoritenin iradi kararlarının yarattığı olumsuzlukları bertaraf etmek amacı da güdülmektedir. Finansal piyasalarda makul bir reel faiz oranının yerleştirilmesi ve özel kesimin yatırımlar üzerindeki dışlama etkisinin (crowding out effect) ortadan kaldırılmasıdır (Aktan, C. C., Vural, İ. Y. (2007) Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 121). 6 İradi (ihtiyari) maliye politikası ve otomatik stabilizatörler. 7 El-Khori, S. (2002). Fiscal Policy and Macroeconomic Manegement, Macroeconomic Manegement: Program and Policies, Washington DC, İnternational Monetary Fund, 201-231. 8 Aktan, C. C.,Vural, İ. Y. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler), Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 122. 9 İnternet: Mali Kural Kanun Tasarısı (2011), TBMM, Web: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf, 10.12.2013 tarihinde alınmıştır. 10 Saygılıoğlu, N., Çelen A. E. (2011) Mali Kural Ve Etkinlik Sorunu: Türkiye Örneği, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Ekonomik Yaklaşım Kongreler Dizisi – VII’de sunuldu, 1. 5 5 2.1.3. Mali kurala geçilmesinin gerekçeleri Artan bütçe açıkları, mali istikrarın bozulması, kamu sektörünün büyümesinin yarattığı sorunlar ve diğer nedenler mali kurallara geçilmesi gerekçeleri arasında sayılabilir. 2.1.3.1. Kamu sektörünün büyümesinin getirdiği sorunlar Kamu sektörü, kamu harcamalarının artmasına bağlı olarak geçtiğimiz yüzyılda büyüme eğilimine girmiştir. Kamu kesiminin büyüklüğü genellikle bütün kamu kesimi harcamalarının Gayri Safi Yurtiçi Hasıla (GSYH) veya Gayri Safi Milli Hasılaya (GSMH) oranlanması ile elde edilmektedir. 11 OECD 12 ülkelerinde 1870’li yıllarda toplam kamu harcamalarının GSYH’ye oranı ortalama % 10’un altında iken; bu rakam 20. yüzyılın sonuna doğru ortalama % 50’ye ulaşmıştır. 13 Kamu harcamalarının büyümesinde etkili olan belli başlı faktörler arasında; kamu mallarına olan talebin artışı, kamusal malların nispi fiyatlarının artışı, sosyal devlet anlayışının yaygınlaşması, baskı gruplarının davranışları, 14 kentleşme, savaş ve savunma harcamalarının artışı, nüfusun artışı, teknolojik gelişmeler 15 gibi sebepler gösterilebilir. Buradaki asıl sorun kamu kesiminin aşırı büyümesinin getirdiği sorunlardır. Kamu kesiminin aşırı büyümesinin getirdiği belli başlı sorunlar arasında; devlet borçlarının hızla büyümesi, faiz oranlarının yükselmesi, enflasyon oranının artması, dış ticaret açıklarının büyümesi, gelir dağılımının bozulması, yatırım ve tasarruflardaki düşme, kayıt dışı ekonominin büyümesi, siyasi yozlaşma, gibi sebepler sayılabilir. 16 Akdoğan, A. (2002). Kamu Maliyesi, (8. baskı), Ankara, Gazi Kitabevi, 63. OECD: Organisation for Economic Co-orporationand Development – Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü. 13 Sakal, M. (2003). Anayasal Bütçe Reformunun Esasları, Ankara, Gazi Kitabevi, 2. 14 Sakal; a.g.e., 3 15 Akdoğan; a.g.e., 75-79. 16 Sakal; a.g.e., 28. 11 12 6 Yukarıda saydığımız sorunlar beraberinde bütçe açıklarını getirmekte ve bütçe disiplininde bozulmalara neden olmaktadır. Belli bir dönem içerisinde devletin bütçe gelirleri ile bütçe giderleri arasındaki farka bütçe açığı denilmektedir. 17 Son 20-30 yıl içerisinde hemen hem bütün gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerde bütçe açıkları önemli bir sorun olarak durmaktadır. 18 William Niskanen, kamu kesiminin büyümesini bürokrasinin genişlemesi ve artan bürokratik harcamalara bağlamaktadır. Dolayısıyla bu genişlemenin önüne geçebilmek amacıyla, devletin ve bürokratik yapının anayasal hükümlerle sınırlandırılması gerektiğini vurgulamaktadır. Örneğin, kamu harcamalarının artış yüzdesinin GSMH artış yüzdesinden fazla olmaması gerektiğini savunmuştur. 19 2.1.3.2. Mali disiplinin bozulması Mali disiplin sorunu, yüzyıllar öncesinden var olan ve ekonomik istikrarın sağlanmasında vazgeçilmez öneme sahip olan bir kavramdır. Mali disiplin, kamu kesimi gelirleri ile giderleri arasındaki dengeyi ifade etmektedir. 20 Siyasi iktidar tarafından kamu harcamalarının sürekli olarak arttırılması, vergileme yetkisinin hükümetlerin takdirine bırakılması, borçlanma konusunda bir ölçünün olmaması mali disiplinin süreç içerisinde bozulmasına neden olmuştur. 21 Klasik İktisadi Yaklaşım’ın piyasaların kendiliğinden dengeye geleceği ve denk bütçe varsayımı, 1929 Dünya Ekonomik Bunalımı sonrası Keynesyen teorilerin de etkisi ile ortadan kalkmıştır. Bu tarihlerden itibaren açık bütçe 17 Kamu açığı (diğer bir ifade ile Kamu Kesimi Borçlanma Gereği - KKBG veya Kamu Kesimi Finansman Açığı - KKFA) ise bütçe açığından daha geniş bir kavramdır ve belli bir dönem içerisinde toplam kamu harcamaları ile toplam kamu gelirleri arasındaki farkı ifade etmektedir. Dolayısıyla KKBG içerisine; merkezi devlet örgütü yanında yerel yönetimler, sosyal güvenlik kurumları, KİT’ler, fonlar, döner sermaye işletmelerinin açıklarının toplamı girmektedir. (Sakal; a.g.e., 32). 18 Sakal; a.g.e., 39. 19 Sakal; a.g.e., 65. 20 Aktan, C. C., Çoban, H. Demir, İ. C. (2007). Kurumsal Maliye Politikası Perspektifinden Vergi ve Harcama Sınırlamaları, C. C. Aktan, D. Dinleyici,İ. Y. Vural (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 168. 21 Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 168. 7 politikaları olağan bir durum şeklinde karşılanmış, mali disiplinin bozulmasına veya mali disiplinden uzaklaşılmasına neden olmuştur. 22 Ülkelerarası rekabet ve ülkelerin sanayileşme eğilimleri geçmiş yüzyılda kamu kesiminin büyümesine neden olmuş, ülkelerin dış açıkları ve borç yükü artmaya başlamış, buna paralel olarak mali disiplinden uzaklaşılmıştır. 23 Mali disiplinin bozulması ile vergi ve borç yükü artmış, devletin faiz yükü artmış, yatırımlar ve tasarruflar üzerinde olumsuz etkiler yaratmış, ekonomik büyümeyi olumsuz etkileyerek kayıt dışı ekonomik yapının ve rant ekonomisinin güçlenmesine neden olmuştur. 24 Son yıllarda bir çok ülkede kamu borçlarının aşırı artması ve mali açıkların büyümesi, kamu finansmanının ne şekilde sağlanacağı ile ilgili soruları da arttırmıştır. Bu noktada mali kurallar; mali, disiplini sağlamada ve mali kredibiliteyi arttırmada önemli kurumsal mekanizmalar yaratmaktadır. 25 Mali disiplin sorunu, çağımızın en önemli mali sorunların başında gelmektedir. Mali kurallar ile mali disiplin birbirini tamamlayan veya birbirine paralel mali kavramlardır. Bu bağlamda, bir ülkede mali disiplin sağlanmadan mali kuralları oluşturmak ve uygulamak nerede ise imkansız görünmektedir. 2.1.3.3. Bütçeleme ile ilgili ortaya çıkan sorunlar Günümüz bütçeleme sürecinde kamu idari birimlerinin harcamaları, harcamacı kuruluşların ödenek tekliflerini Maliye Bakanlıklarına bildirmesi sonrası hükümetin ödenek dağıtımında öncelik sıralaması yapması ile ortaya çıkmaktadır. Ancak, çıkar ve baskı gruplarının bu süreçte etkili olması hem bütçe harcamalarının artmasına hem de kamu harcamalarında etkinliğin azalmasına neden olmaktadır. 22 Vural; a.g.e., 97. Aktan ve Vural; a.g.e., 130. 24 Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 168. 25 Yereli, A.B. (2011, 8 Ekim). Mali Kural-Tek Başına Mali İstikrarı Sağlamaya Yeter mi? Yönetim ve Ekonomi Bilimleri Konferansı’nda sunuldu, SOBİAD - Sosyal Bilimler Araştırmaları Derneği, İzmir. Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. 19.05.2014 tarihinde alındı. 23 8 Diğer taraftan bütçelemede kaynaklar rasyonel dağıtılması gerekirken, bir önceki yıl bütçesi esas alınarak hazırlanmaktadır. Bu durumda kaynakların etkin ve verimli kullanılması şansı ortadan kalkmaktadır. Buna ilave olarak, her yıl yapılması zorunlu olan cari veya adi giderler (personel ücretleri, işsizlik sigortası ödemeleri, emekli aylıkları gibi) hükümetlerin kamu giderlerini azaltma ve kendi politikalarını uygulama şansını ortadan kaldırmaktadır. 2.1.3.4. Geleneksel maliye politikalarının başarı şansının azalması Bilindiği üzere, iradi (ihtiyari) maliye politikası ile otomatik stabilizatörlerin ekonomik istikrarı sağlamadaki başarısı son yıllarda yoğun bir şekilde tartışılmaktadır. Bu durumda mali kurallar bu başarısızlığı çözmede ikinci en iyi seçenek olarak tercih edilmektedir. 26 Dışlama etkisi, maliye politikası uygulamalarındaki gecikmelerin konjonktürün olumsuz etkilerini giderememesi, borçlanmanın gelecek kuşakların üzerine yük bindirmesi gibi nedenler, geleneksel maliye politikasının başarı şansını düşürmektedir. 2.1.3.5. Diğer gerekçeler Mali kurallara geçilmesinin veya mali kurallara başvurulmasının yukarıda saydığımız başlıklar dışında diğer gerekçeleri şu şekilde özetlenebilir: • Neo - liberal politikaların (serbestleşme, kuralsızlaştırma) da etkisiyle ekonomik yapının kırılgan hale gelmesi, krizlerin ortaya çıkması ve buna bağlı olarak mali yapının bozulması, 27 • Fiyat istikrarı ve tam istihdamı (makro ekonomik istikrarı) sağlayıcı politikaların hayata geçirilmek istenmesi, 26 Vural; a.g.e., 105. Bülbül, D. Bozoğlu, T. (Mart 2011). Serbest Piyasa Ekonomisine Yeni Düzen: Mali Kural, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı 355, s. 16-19. 27 9 • Mali piyasalarda uygun bir faiz oranını belirleyerek, özel yatırımlar üzerindeki dışlama etkisini ortadan kaldırma isteği, 28 • Vergi yükünün azaltılması ve buna bağlı olarak piyasanın önünün açılması, • Kamu açıklarının azaltılması ve kamu borçlarının makul bir seviyeye çekilmek istenmesi, 29 • Kamu hizmetlerinde şeffaflığın ve tarafsızlığın sağlanması, • Baskı ve çıkar gruplarının kamu idarelerindeki olumsuz etkisinin azaltılması, • Siyasi yatırımın ve buna bağlı olarak kamu kaynaklarının israfının önüne geçilmek istenmesi. 2.1.4. Mali saydamlık ve mali kural ilişkisi Mali kuralların amaçlarından birisi de kamu mali yönetiminde mali saydamlığı sağlamaktır. Mali saydamlık, kamu kesiminin yapısı ve fonksiyonları, maliye politikası hedefleri, kamunun hesapları ve geleceğe dönük projeksiyonlarının kamuya açık olmasıdır. Mali saydamlık, devletin görev ve fonksiyonlarının, kamu mali yapısına ilişkin bilgilerin, hesapların, planların ve projeksiyonların açık, anlaşılır, düzenli ve güvenilir bir şekilde kamuoyunun bilgisine sunulmasına denilmektedir. 30 Kamu hesaplarının düzenli ve güvenilir bir şekilde kamuoyuna açıklanması ulusal ve uluslararası düzeyde büyük önem taşımaktadır. Ülkeye borç veren uluslararası kuruluşlar ve firmalar, borç verdikleri ülkenin veya kuruluşun mali ve ekonomik performansı ile ilgili doğru ve güvenilir bilgiye ihtiyaç duyarlar. Burada asimetrik bilgi sorunu ortaya çıkmaktadır. Yunanistan Krizi’nde görüldüğü üzere, 28 Özker, N. Biniş, M. (2009). Mali Kurallar ve Bir Vergi Anayasası Yaklaşımı , Hukuk Ve İktisat Araştırmaları Dergisi, Cilt 1, No 1, 45. 29 Bülbül, Bozoğlu; a.g.m., 16-19. 30 Mali Saydamlık İzleme Raporu 3, (Aralık 2005). Ankara, TEPAV Yayını, 7. 10 kriz yaşayan ülkenin mali ve ekonomik sorunları bir tür negatif dışsallık yaratarak diğer AB üyesi ülkeleri de etkilemiştir. Ayrıca borç veren ülkelerin alacaklarını garanti altına alacakları uluslararası sözleşme ve yaptırımlarında yerleşmiş olması gerekmektedir. 31 Yukarıda bahsedilen sorunlar mali ve parasal düzeyde saydamlığın ve mali kuralların önemini daha da arttırmıştır. 2.1.5. Mali kuralların dayanakları Mali kuralların dayanakları; anayasa, yasalar, uluslararası anlaşmalar, hükümet programları, politika kuralları, bütçe planları, orta vadeli mali planlar, orta vadeli programlar olabilmektedir. 32 Anayasalar normlar hiyerarşisinde en üstte yer aldığından, anayasal düzeyde belirlenen mali kuralların kesin, uyulması zorunlu, değiştirilmesi zor bir nitelik kazanacağı tartışmasızdır. İsmi mali kural olmasa da anayasal düzeyde ortaya konulan bazı mali hükümler, mali kural niteliğine bürünmekte veya örtük mali kural şeklinde ifade edilebilmektedir. Anayasal düzeyde belirlenen mali kurallar, ülkenin içerisinde bulunduğu sosyal ve ekonomik yapıya uygun olmalıdır. Sosyal ve ekonomik yapıdan uzak hazırlanan anayasal kurallar beraberinde belli sorunları da getirebilmektedir. Örneğin, özelleştirmeler için gerekli alt yapı oluşturulmadan, kamuya ait kuruluşların satışının anayasal düzeyde hükme bağlanması yanlış sonuçlar ortaya çıkarabilmektedir. Diğer bir husus, yasal düzeyde belirlenen mali kurallarla anayasal düzeyde belirlenen mali kurallar arasında tutarlılığın sağlanmasıdır. Örneğin, Hazinenin Merkez Bankasından avans almaması yönünde anayasalara kesin hüküm 31 Aktan, C. C.,Vural, İ. Y., Karaaslan Y. T. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler) Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 193-196. 32 Aktan ve Vural; a.g.e., s. 122. 11 konulurken, bu ilkeyi ihlal edici yasal düzenlemelere yer verilmesi, anayasal mali hükümleri de tartışılır hale getirecektir. Yasaların en temel özellikleri, ülkelerin yasama organları tarafından çıkarılması, bağlayıcı, sürekli, objektif ve soyut olmasıdır. Ülke uygulamalarına bakıldığında, birçok ülkede yasal düzeyde belirlenen mali kuralların önemli ölçüde uygulamaya geçirildiği de görülmektedir. Mali kurallar politika kuralları şeklinde de uygulanabilmektedir. Politika kuralları diğer mali kurallara göre daha basit uygulanmasına rağmen ortaya çıkardığı en büyük risk, politika kurallarına uyulmaması durumunda yasal bir yaptırımının olmaması, sadece politikayı uygulayan otoritenin itibar kaybına uğramasıdır. 33 Mali kuralların dayanakları olan anayasalar, yasalar, uluslararası anlaşmalar ilerleyen bölümde, Türkiye ve yabancı ülke uygulama örnekleri ile birlikte detaylı bir şekilde incelenecektir. 2.1.6. Mali kuralların türleri Mali kurallar ile ilgili değişik tür ve sınıflandırma yapılmaktadır. İlk ayırım; katı ve esnek mali kural ayırımıdır. Bu ayırıma göre; siyasi iktidarın tercihleri veya ekonomik koşullardaki değişmelere bağlı olarak değişebilen kurallar esnek, değişmeyen veya esnek olmayan kurallar ise katı (süreklilik arz eden) mali kurallardır. 34 İkinci sınıflamada, anayasalara dayalı olanlara anayasal mali kurallar, yasalara dayalı olanlara ise yasal mali kurallar ismini almaktadır. Diğer bir sınıflamada, 33 34 enflasyon Bülbül, Bozoğlu; a.g.m.; 16-19. Aktan ve Vural; a.g.e.,122. gerçekleşmelerine dayalı olarak harcama tavanı 12 oluşturuluyorsa reel mali kurallar; enflasyondaki değişmeler dikkate alınmıyorsa nominal mali kurallar ayırımıdır. 35 Üçüncü tür sınıflandırmada mali kurallar sayısal ve sayısal olmayan mali kurallar şeklinde ayrılmaktadır. Bütçe, borçlanma, kamu gelir ve giderleri gibi maliye politkası araçlarına getirilen rakamsal veya oransal sınırlamalara sayısal mali kurallar denilmektedir. Bu açıdan Maastricht Kriterleri ile getirilen bütçe açığının GSYH’ye oranının % 3’ü geçmemesi veya kamu borlarının GSYH’ye oranının % 60’ı geçmemesi sayısal mali kurallara verilebilecek örneklerdir. Türkiye’de sayısal mali kural adı altında bir düzenleme bulunmamaktadır. Örneğin, faiz dışı fazla hedefi adı altında kamu mali yönetimine getirilen sınırlamalar, adı konulmasa da sayısal mali kurallara verilebilecek örnektir. Sayısal olmayan mali kurallar ise miktar ve oransal olarak maliye politikası araçlarına sınırlama getirmeyen, bütçe süreçlerine getirilen ilkesel sınırlamalardır. Örneğin, bütçenin hazırlanması, onaylanması ve uygulanması aşamalarında, şeffaflık, hesap verilebilirlik, denetim ve yaptırımlara ilişkin ortaya konulan kurallardır. Türkiye’de 5018 Sayılı Kanun ile bu ilkeler açıkça ortaya konulmuştur. Diğer bir ayırım, mali kuralların açık ve örtük bir şekilde düzenlenmesidir. Bu ayırıma göre; mali kurallar açıkça yasalarda, anayasada veya diğer mevzuatlarda ortaya konulmuş ise açık mali kuralar; ilgili kuralların dayanağının yasa, politik taahhütname, koalisyon antlaşması veya alt hukuki metinler olmaması ve uygulamanın belirli bir süreyle sınırlandırılmış olması durumunda ise örtük mali kurallar olarak ifade edilmektedir 36. Türkiye’de IMF ile yapılan üçer yıllık Stand-by anlaşmaları örtük mali kurallara örnek teşkil ederken; 2011 yılında TBMM’ye gelen Mali Kural Kanun Tasarısı ise açık mali kurallara örnektir. Açık ve örtük mali kurallarla ilgili ikinci bölümde ulusal ve uluslararası düzeyde birçok uygulama örneklerine yer verilecektir. 35 Aktan ve Vural; a.g.e., 123. Kaya, F. (2010). Türk Kamu Mali Yönetiminde Örtük Mali Kurallar ve Ülke Tecrübelerinin Değerlendirilmesi, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 386. 36 13 Mali kuralların sınıflandırılmasında genellikle maliye politikası araçları dikkate alınmaktadır. Uygulamada da en fazla başvurulan bu ayırıma göre mali kurallar; vergi, harcama, bütçe ve borçlanma kuralları şeklinde bir sınıflamaya tabi tutulabilir. Vergileme ile ilgili mali kurallar; gelecek mali yıl içerisinde toplanacak vergilerin miktarı, mevcut vergilerin artış oranları, hangi idare tarafından tahsil edileceği, vergi yükünün anayasada belirtilmesi, verginin konusu, muafiyet, istisna, indirim ve oranlarla ilgili sınırlamalardır. Örneğin, merkezi idare ile yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını ne şekilde paylaşacağı ile ilgili kurallar, vergi oranlarındaki artışın hangi kritere göre (enflasyon veya yeniden değerleme oranı) yapılacağı gibi. Harcama ile ilgili mali kurallar; kamu harcamalarındaki artışın miktarı ve bileşimi, hangi harcamaların öncelikli olduğu, kamu harcamalarının denk bütçe kuralı 37 ile sınırlandırılması, kamu harcamalarının GSYH’ye oranı, kamu harcamalarındaki artışın vergi artışı ile finanse edilmesi zorunluluğu, devletin görev ve fonksiyonlarının anayasada açıkça belirtilmesi, 38 merkezi idare ile yerel yönetimlerin hizmetleri bölüşmeleri ile ilgili sınırlamalardır. ABD, İngiltere, İsveç, Hollanda gibi sanayileşmiş birçok ülkede uygulamaya konan harcama ile ilgili mali kurallar, genellikle bir mali aşan süreleri kapsamaktadır. İsviçre ve ABD gibi ülkelerde, sınırlamaların ötesinde harcama yapılabilmesi için harcamaları finanse edebilecek ek gelir sağlama zorunluluğu bulunmaktadır. 39 Ek harcama için ek gelir sağlama zorunluluğu, mali disiplinin sağlanmasında etkili olmaktadır. Bütçe ile ilgili mali kurallar; bütçe ile ilgili göstergelere getirilen sınırlamalardır. Örneğin, bütçe açıklarının GSYH’ye oranına getirilen sınırlamalar, kamu gelir ve kamu giderlerinin birbirine denk olması ile ilgili sınırlama, borçlanmaya ancak ve Denk bütçe kuralına göre, devletin gelirleri kadar harcama yapması şarttır ve gereklidir. Örneğin, özel sektör işletmelerinin rahatlıkla yapabileceği işlere devletin girmemesi gibi. 39 Vural;a.g.e., 102. 37 38 14 ancak yatırımların finansmanı içi başvurulabileceği ile ilgili zorunluluk (altın kural) gibi. 40 Bütçe ile ilgili mali kurallar, ülkelerin mali durumları ve mali göstergelerine göre farklılık arz edebilmektedir. Örneğin, İngiltere’de altın kural uygulanmaktadır ve bu kurala göre hükümet sadece yatırımları finanse etmek için borçlanabilmektedir. Almanya’da ise altın kural gereği, bütçe açığı hükümetin yapacağı yatırımların miktarı aşamayacağı öngörülmektedir. 41 İsviçre’de bir mali yıl içerisinde bütçe denkliğinin sağlanması anayasal bir zorunluluk iken; Kanada, İspanya, Almanya gibi ülkelerde denk bütçenin sağlanması birer mali kural gibi uygulanmaktadır. Türkiye’de ise özellikle 20002001 yıllarındaki krizlerden sonra faiz dışı fazla 42 hedefi, hem bütçe açıklarını sınırlandırma hem de mali disiplini sağlamada örtük mali kural uygulamalardır. Borçlanma ile ilgili mali kurallar; borçlanma ile ilgili mali kurallar, merkezi veya yerel yönetimlerin borçlanma kaynaklarına veya miktarına yönelik sınırlamalardır. Örneğin, Hazinenin Merkez Bankasından alacağı avanslara getirilen sınırlamalar, yurtdışından yapılan borçlanmalara getirilen sınırlamalar, toplam borçların GSYH’ye oranına getirilen sınırlamalar gibi. Borçlanma ile ilgili mali kurallar ülkeler açısından farklılık arz etmektedir. AB üye ülkelerinde genellikle Maastricht Kriterleri geçerli iken, ABD gibi federal yapıya sahip ülkelerde, hem merkezi devlet hem de federal düzeyde borç kriterleri uygulanabilmektedir. 2.1.7. Mali kuralların taşıması gereken özellikler Mali kuralların kendisinden beklenen başarıyı elde edebilmesi için bazı özelliklere sahip olması gerekir. Mali kurallar iyi tanımlanmalı, şeffaf, basit, sık 40 Aktan ve Vural; a.g.e., 123. Vural; a.g.e., 101. 42 Birincil bütçe fazlası olarak da ifade edilen faiz dışı fazla; faiz giderleri hariç, kamu gelirlerinin kamu giderlerini aşan kısmına denilmektedir. 41 15 değişmeyen, kalıcı, yaptırımı güçlü olabilmelidir. 43 Ayrıca mali kurallar, hedeflediği amaçlara yönelik hazırlanmalı ve uygulanmalıdır. Örneğin, ülkede enflasyon yaşanıyorsa kamu harcamalarına üst sınır getirilmelidir. Mali kural düzenlemelerinin kamuoyunda yeterince tartışılması, kuralların açık ve anlaşılır olması, ekonomik krizlere karşı esnekliğe sahip olması ve kamu yatırım harcamalarını kısıtlayıcı olmaması gerekmektedir. 44 Vergi ve harcama ile ilgili kuralların halka tanıtılması gerekir. Beklenmeyen olağanüstü durumlar ortaya çıktığında yeterince esnek olabilmelidir. Creel’e göre mali kurallar; iyi tanımlanmış olmalı, şeffaf olmalı, basit olmalı, esnek olmalı, amaca uygun olmalı, yaptırım gücü olmalı, tutarlı olmalı, etkin olmalıdır. 45 2010 yılında TBMM’ye sunulan Mali Kural Kanun Tasarısı’na göre mali kurallar şu özellikleri taşımalıdır 46: • Mali kural, ülkenin kamu açığını ve borç stokunu sürdürülebilir seviyede tutmalıdır. • Beklenmedik durumlarda kuraldan sapma olduğu zamanlar, telafi edici mekanizmaların tesis edilmesi gerekir. • Mali kural ile uygulanacak olan maliye politikalarının otomatik istikrarlandırıcıların işleyiş mekanizmasını bozmaması gerekir. Diğer bir ifade ile ekonominin daralma dönemlerinde genişleyici, büyüme dönemlerinde ise daraltıcı özelliklere sahip olması gerekir. • Mali kuralların kamuoyunda kolaylıkla takip edilebilmesi, şeffaflık ve hesap verebilirlik açısından önemlidir. Bu açıdan mali kuralın basit ve anlaşılır olması gerekir. 43 Aktan ve Vural; a.g.e., 131. Bülbül, Bozoğlu; a.g.m., 16-19. 45 İnternet: Creel, J. (2003). Ranking Fiscal Policy Rules: the Golden Rule of Public Finance the Stability and Growth Pact, Observatoire Francais des Conjonctures Economiques (OFCE); ESCP Europe - OFCE, No. 2003-04, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=826285, adresinden 08.12.2013’te alınmıştır. 46 İnternet: Mali Kural Kanun Tasarısı (2011), TBMM, Web: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/10891.pdf,10.12.2013 tarihinde alınmıştır. 44 16 • Mali kurallara geçilmeden önce mali reformların hayata geçirilmesi gerekir. • Mali kuralların uygulama zamanının iyi belirlenmiş olması gerekir. Mali kuralların; yasal dayanaklarının olması (anayasal düzenleme, uluslararası anlaşma veya herhangi bir yasal düzenleme), yaptırım güçlerinin olması (kurallara uyulmadığı takdirde kurallara uymayanlara ceza uygulanması), geçici değil kalıcı olmaları (yıllık olarak hazırlanan bütçe kanunlarında değil uzun bir süre uygulanabilen) özelliklere sahip olması gerekir. 47 2.1.8. Mali kuralların denetimi Denetim ve yaptırımdan bağımsız uygulanan mali kuralların başarı şansı çok düşüktür. Mali kuralların denetimi ülkelerin siyasal, hukuksal ve idari yapılarına göre farklılık arz edebilmektedir. Mali kuralların anayasalara dayalı olduğu ülkelerde, mali kuralların denetimi genellikle ülkelerin Sayıştayları veya yüksek hesap mahkemeleri tarafından gerçekleştirilmektedir. 48 Mali kuralların anayasa dışında diğer yasal düzenlemelere dayalı olduğu ülkelerde, kurallara uyulup uyulmadığını farklı organlar denetleyebilmektedir. Örneğin, AB’de mali kuralların denetimini Maastricht Antlaşması’na dayalı olarak Avrupa Komisyonu ve Bakanlar Konseyi üstlenirken; ABD’de Kongre Bütçe Bürosu ve Yönetim ve Bütçeleme Bürosu, Japonya’da ise Maliye Bakanlığı denetim görevini üstlenmektedir. 49 Mali kuralların denetimi sonrası ortaya çıkan kural ihlallerinin yaptırımı da ülkeye göre farklılık arz etmektedir. İngiltere, Almanya, Avustralya, Yeni Zelanda gibi ülkelerde kural ihlallerinde herhangi bir yaptırım söz konusu değil iken; Avusturya’da kural ihlali yapan idareye para cezası, Kanada’da kabine üyelerine maaş kesintisi yapılmaktadır. 50 İnternet: Şengönül, A., Songur, M. (Kasım 2010). Türkiye’de Mali Kural: Olsaydı Ya Da Olacaksa, SETA - Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı ,www.setav.org, adresinden 23.11.2013’te alınmıştır. 48 Vural;a.g.e., 99. 49 Vural;a.g.e., 99. 50 Vural;a.g.e., 100. 47 17 Türkiye’de IMF’nin temel koşullarından birisi olan faiz dışı fazla kuralı ihlal edildiğinde, IMF desteğini çekmekte ve uluslararası finans piyasalarındaki itibarı kayba uğramaktadır. Ancak olağanüstü koşulların ortaya çıkmasında (ekonomik kriz gibi) mali kurallar birçok ülkede esnetilebilmektedir. 2.1.9. Mali kurallara yönelik eleştiriler Mali kurallar ile ilgili olumlu veya olumsuz bazı eleştiriler yöneltilmektedir. Mali kurallara yönelik olumlu eleştirilerden birincisi; borçlanma ile ilgili getirilen sınırlamalar, kamu borç yükünü hafifleterek borçlanma riskini ve kamu borcunun emisyonla finansmanını ortadan kaldırmakta, bu durum enflasyon gibi ekonomik istikrarsızlıkların azaltılmasının yanında, gelecek nesillerin üzerine yıkılacak borç yükünden de kurtulmasını sağlamaktadır, şeklindedir. 51 Olumlu eleştirilerden ikincisi; mali kurallar süreklilik arz eden kurallar olduğu için, siyasilerin oylarını arttırmak için seçim yatırımı yapmalarını engellemekte ve böylece kamu açıklarının artmasına engel olunabilmektedir, yönündedir. 52 Olumlu eleştirilerden bir diğeri; mali kurallar sistematik bir şekilde hazırlanıp topluma ilan edildiği için bilgi asimetrisini de ortadan kaldırmaktadır. Diğer taraftan mali kurallar, sürekli ve kararlı bir şekilde uygulandığında iradi maliye politikalarında ortaya çıkabilecek gecikmeleri de ortadan kaldırabilmektedir. 53 Olumsuz eleştirilerden birincisi; kurallı maliye politikalarının konjonktürel dalgalanmalara karşı esnek olmadığı, siyasi iktidarın elini bağladığı ve konjonktürel dalgalanmalara karşı ancak iradi maliye politikaları ile karşı konulabileceği yönündedir. Mali kurallar ekonomiyi bir nevi “otomatik pilota” bağladığı için özellikle kısa vadede değişen koşullara karşı önlem alınmasını güçleştirmektedir. 54 51 Vural; a.g.e., 104. Vural; a.g.e., 104. 53 Vural; a.g.e., 104. 54 Aktan ve Vural; a.g.e., 126. 52 18 İkinci eleştiri; mali kuralların başarılı olabilmesi için güçlü bir siyasi iradenin var olması gerektiği yönündedir. Eğer mali kurallar AB ve IMF gibi ulusüstü kurum ve örgütler tarafından desteklenmiyor veya denetlenmiyorsa başarılı olma şansı bir hayli düşüktür. 55 Diğer taraftan mali kurallara uyulmadığı takdirde ne tür yaptırımların uygulanacağı anayasada yer almaması anayasaların üstünlüğü ve bağlayıcılığı ile ters düşecektir. 56 Üçüncü eleştiri; mali kuralların gereksiz birçok bürokratik işlem doğurduğu yönündedir. 57 İktisadi koşullar veya iktisadi problemlere (kriz gibi) göre değişmeyen mali kurallar, sadece katlanılması gereken prosedür veya ağır bürokratik işlemler yığını haline gelmektedir. Ekonomi ve ekonomik ilişkiler toplumsal yaşamın en dinamik alanını oluşturmaktadır. Bu en dinamik alanı belli bir iktisadi anlayış çerçevesinde anayasalara hapsetmek bazı sorunları da beraberinde getirmektedir. 58 Bu anlamda mali kurallar anayasalarda yasakçı veya bağlayıcı olmak yerine, yalnızca hedef, program veya temenni şeklinde uygulanmalıdır. 59 Mali kurallara yönelik “siyasi iktidarın bu şekilde sınırlandırılması demokrasi ile bağdaşmayacağı” yönündeki eleştirisi ve iddiası temelsizdir. Çünkü siyasi iktidarı ekonomik meselelerde tamamen serbest bırakmak, siyasal yapının doğasında var olan oy alış verişi ile siyasi yapının yozlaşmasına neden olmaktadır. Mevcut iktidarlar toplumun yararına olan hizmetlerden ziyade oy alabileceği hizmetlere veya harcamalara yönelmektedir. Hükümetlerin bu şekilde sınırlamalara tabi tutulması, değişen ekonomik yapıya uyumu zorlaştırmaktadır. Diğer taraftan; seçimle iş başına gelen hükümetlerin sınırlandırılmanın demokratik olmadığı yönünde eleştiriler yöneltilmektedir. 55 Aktan ve Vural; a.g.e., 126. Yüzbaşıoğlu, N. (2012) Anayasa ve Ekonomi, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin, (Editörler), Anayasadan Mali ve Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 44 - 45. 57 Vural; a.g.e., s. 103. 58 Yüzbaşıoğlu, a.g.e., s. 44. 59 Yüzbaşıoğlu, a.g.e., s. 45. 56 19 Bu eleştirilere rağmen parasal bazı sınırlamaların uygulanması, toplumla siyasi iktidarlar arasındaki belirsizlikleri ortadan kaldıracak (siyasi iktidarın alacağı kararları ve izleyeceği politikaların önceden bilinmesi nedeniyle) ve geleceğe dönük kararların daha sağlıklı alınmasını sağlayacaktır. 60 Diğer taraftan siyasi iktidarların seçim beyannamelerinde ayrıntılı mali konulara (bütçeden ne kadar transfer yapılacağı, emisyon hacminin ne kadar olacağı gibi) yer verilmemesi, iktidarların bu konularda tamamen taktiri kararlar almasına neden olmaktadır. Siyasi iktidarların istediği gibi transfer ödemesi yapması, iç ve dış borçlanmaya gitmesi gibi uygulamaları mali dengeyi bozabilmektedir. Bu durumda siyasi iktidarların anayasal bazı kurallar içerisinde kalması gerçek demokrasiler için vazgeçilmez bir unsurdur. Ancak, bütçe, vergi, borçlanma, özelleştirme ve kamulaştırma, transfer harcamaları gibi mali performans göstergelerinden hangileri üzerine kurumsal ve hukuksal sınırlama getirileceği de ayrı bir soru işaretidir. 61 Çünkü bu mali göstergeler Dolayısıyla zaman içerisinde değişmeyen ve birçok katı değişken mali faktörden kurallar, etkilenmektedir. ekonomik gidişatı frenleyebilmektedir. 2.2. Mali Kurallara İlişkin Temel Yaklaşımlar Mali kuralların teorik alt yapısı Anayasal İktisat Yaklaşımı’na dayanmaktadır. Bu başlık altında, Anayasal İktisat Yaklaşım’ın nasıl ortaya çıktığı, diğer iktisadi yaklaşımlarla olan ilişkisi, temel varsayımları ve mali kurallarla Anayasal İktisat ilişkisi ele alınacaktır. 60 61 Savaş, V. F. (2007). Anayasal İktisat, 4. Baskı, Ankara, İlke Yayınevi, 48. Yüzbaşıoğlu, a.g.e., 45-46. 20 2.2.1. İktisadi Yaklaşımlar ve Anayasal İktisat ile ilişkisi A. Smith’in öncülük ettiği Klasik İktisadi Yaklaşım, 1929 Dünya Ekonomik Bunalımı’ndan sonra önemli ölçüde tartışılmış ve bu tarihlerden itibaren J.M. Keynes’in öncülük ettiği Keynesyen Yaklaşım yaygınlık kazanmıştır. Keynesyen Yaklaşım, devletin ekonomik hayatta vazgeçilmez olduğunu ve devletin kamu harcamaları ve vergiler yolu ile ekonomik hayatı düzenlemesi gerektiği üzerinde durmaktadır. Ancak 20. yüzyıl boyunca artan kamu harcamaları devletin büyümesine neden olmuştur. Artan kamu harcamaları daha fazla vergi, para basımı veya borçlanmayı da zorunlu hale getirmiştir. Keynesyen İktisadi Düşünce’nin sonuçları olarak kabul edilen bu sorunlar, 1970’lerden itibaren Klasik İktisada dayalı teorileri yeniden tartışılır hale getirmiştir. 62 Keynesyen iktisadi düşünce sonrası ortaya çıkan çağdaş iktisadi yaklaşımlar içerisinde; Monetarizm, Rasyonel Beklentiler Teorisi, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat, Arz Yönlü İktisat sayılabilir. 63 Bu teorilerden birisi olan Anayasal İktisat, siyasi iktidarın yetkilerinin sınırlandırılması gerektiğini savunmaktadır. Anayasal İktisat kavramı, 1970’lerden itibaren farklı bir politik tutum ve araştırma eğilimini tanımlamak amacıyla kullanılmaya başlanmıştır. Anayasal İktisat, ilgilendiği konular açısından ele alındığında yeni ve değişik bir bilim dalı olarak tanımlanamaz. Anayasal İktisat, Klasik İktisadi Yaklaşım’ın yeniden ve genel düzeyde canlanması olarak kabul edilmektedir. 64 Anayasal İktisat, Klasik İktisadi Yaklaşım’ın çerçevesini daha da genişletmek, hem piyasanın hem de politikanın değişik hukuksal ve kurumsal yapılar içerisinde işleyişini analiz etmek amacıyla ortaya çıkmıştır. 65 Güngör, K. (2011). Küresel Kriz Mali Kural ve Türkiye, Nobel Yayınları, Ankara, 1. Güngör; a.g.e., 48 - 65. 64 Savaş; a.g.e., 31. 65 Sakal; a.g.e., 49. 62 63 21 2.2.2. Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorisi Kavramı “İktisadi meselelerin çözümünde anayasalar ne derecede etkilidir veya iktisadi meselelerin çözümünde hükümetlere verilen yetkilerin sınırları ne olmalıdır” gibi soruların cevabını bulmaya yönelik olarak Anayasal İktisat kavramı ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda Anayasal İktisat, siyasi iktidarların iktisadi hayata müdahale etmek istedikleri zaman, hangi tür anayasal sınırlarla sınırlandırılması gerektiği ve bu sınırlamaların iktisadi hayattaki etkilerinin neler olduğunu araştıran yeni bir yaklaşımdır 66. Ülkelerin anayasaları, üzerinde inşa edilen ekonomik alt yapıdan bağımsız değildir. Buradan hareketle ülkelerin vergi yapısı da üretim ilişkileri sonucunda şekillenir. Dolayısıyla anayasaları ve yasaları salt bir hukuki sorun olarak ele almak doğru değildir. Bu noktada üretici güçlerin üretimden ne kadar pay aldıkları (bölüşüm) sorunu çözümlenmeli ve anayasalar bu düzlemde ele alınmalıdır. 67 Siyasi iktidarlar (hükümetler) anayasal kurallarla sınırlandırılmalıdır. Aksi taktirde, siyasi iktidar saygınlığını yitirmenin yanında, seçmen ile siyasetçi arasındaki ilişki oy alışverişine dönüşecek ve bu durum hem siyasetçinin hem de seçmenin yozlaşmasına 68 neden olacaktır. 69 Anayasal iktisat ile ilgili tartışmalar Thomas Hobbes’in 17. yüzyılda açıkladığı düşüncelerine kadar götürülebilir. Hobbes kısaca, yaşam ve mülkiyet konusunda güvenliğin sağlanması için egemenlik hakkına sahip bir devlet ile yapılacak sözleşmenin önemini vurgulamaktadır. 70 İlerleyen tarihlerde Montesquieu, Locke ve anayasaların ortaya çıkmasında etkili olan düşünürler, devletin faaliyetlerinin sınırlandırılması ile ilgili benzer görüşleri paylaşmışlardır. 71 Savaş; a.g.e.,25. Önder, İ. (2012). Ekonomik, Mali ve Vergisel Tercihlerin Anayasadaki Yeri, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin (Editörler), Anayasadan Mali Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 7-19. 68 Siyasetçi oy peşinde koşarken, seçmen ise kişisel çıkarları için uğraşan, hatta vereceği oyu şantaj olarak kullanan bir yapıya bürünecektir. 69 Savaş; a.g.e., 26. 70 Buchanan J. M. (1979). Politics Without Romance: A Setch of Positive Public Choice Theory And İts Normative İmplications, IHS Journal, Vol: 3, (çev: C. C. Aktan), 1-11 71 Buchanan (1979); a.g.m., 1-11. 66 67 22 Anayasal İktisat veya Ekonomik Anayasa ile ilgili 1930’lu ve 1940’lı yıllarda Almanya’da Freiburg İktisat ve Hukuk Okulu’nun üyelerinin (Walter Eucken ve Franz Böhm gibi) savunduğu bazı görüşler vardır. Bunlar arasında; toplumsal düzenin bir yönü de ekonomik düzendir, ekonomik düzen için bazı kurum ve kurallar gerekir, sosyo-ekonomik-politik düzenin kural ve kurumlarını oluşturan bir devletin varlığı gerekir, devlet rekabeti teşvik edecek, koruyacak, aksak ve haksız rekabeti engelleyecek ve cezalandıracak kurallar koyması gereklidir, gibi fikirler yer almaktadır. 72 Anayasal İktisat, her ne kadar çağdaş iktisadi düşünceler içerisinde yer alsa da Adam Smith’in öncülük ettiği Klasik İktisadi Yaklaşım’la yakın ilişki içerisindedir. 73 Anayasal İktisatçılara göre, devlet hukuk kuralları ile serbest piyasa mekanizmasını eksiksiz ve sürekli olarak işleten düzenlemeler getirmelidir. Diğer bir ifade ile Klasik İktisadi Yaklaşım’ın savunduğu ekonominin kendiliğinden işleyeceği serbest piyasa düzenini devlet, hukuk kuralları ile işler hale getirmelidir. 74 Anayasal İktisat, Kamu Tercihi Teorisinin gelişimi ile ortaya çıkan bir kavramdır. Anayasal İktisat’ın teorik alt yapısı Kamu Tercihi Teorisi’dir. 75 Kamu Tercihi Teorisi, ilk olarak II. Dünya Savaşı sonrası Amerika Birleşik Devletleri’nde ortaya çıkan ve çağdaş iktisadi düşünceler içerisinde yer alan bir iktisadi yaklaşımdır. Buchanan’ın Kamu Tercihi Teorisi çerçevesinde yapmış olduğu çalışmalar Anayasal İktisat’ın doğuşuna neden olmuştur. 76 ABD’de 1960’lı yılların başında James M. Buchanan başta olmak üzere, Gordon Tullock, Robert D. Tollison, Viktor Vanberg, Richard E. Wagner, Charles Rowley, James Gwartney, Geoffrey Brennan, Dennis C. Mueller, Thomas D. Günay, A. (2007). Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk Bütçe Yaklaşımı Ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No:2007/375, Ankara, 141-142. 73 Buchanan J. M. (1987). Constitutional Economics, The New Palgrave – A. Dictionary of Economics, Mamillian, London, (çev. İ. Aktürk), 281. 74 Yüzbaşıoğlu; a.g.e., 42. 75 Sakal, M. Şahin, E. A. (Haziran 2009). Anayasal İktisat’ın Temel Felsefesi Ve Türkiye’de Uygulanabilirlik Koşulları, Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt: 10, Sayı: 1, 82. 76 Yereli, B.A. (25 Haziran 2012). Bütçelemenin Anayasal Temelleri: Anayasal Bütçe Yaklaşımı, Şeffaf ve Hesap Verebilir Kamu Yönetimi Sempozyumu’nda sunulmuştur, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, Ankara, 43-67, Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. 31.05.2014 tarihinde alındı. 72 23 Willett, Dwight R. Lee, Peter Bernholz geliştirdiği Virginia Politik İktisat Okulu’nun öğretisi, “Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat” olarak bilinmektedir. 77 Kamu Tercihi Teorisi, özellikle 1960 ve 1970’li yıllarda gelişmiş ve piyasa ekonomilerinin yetersizliği teorisine karşılık kamu ekonomisinin yetersizliği teorisini öne sürmüştür. 78 Kamu Tercihi Teorisi’nin bu tarihlerde ilgi çekmesinin nedenlerinden birincisi, Neo-klasik yaklaşımların mevcut sorunların çözümünde yetersiz kalması; ikincisi ise Keynesyen Yaklaşım’ın uygulamada ortaya çıkardığı sorunlardır. 79 Kamu Tercihi Teorisi, politik karar alma faaliyetlerinin, ekonomi biliminin araç ve yöntemleri ile analiz edilmesi kavramıdır. 80 Bu yaklaşım, ekonomi biliminde ayrıntılı analizler için geliştirilmiş araç ve yöntemleri, politik sürece ve kamu sektörüne uygulamaya çalışmaktadır; diğer bir ifade ile politikanın ekonomik analizidir. 81 Kamu Tercihi Teorisi’nin diğer yaklaşımlardan ayıran temel özellik; toplam ekonomik kaynakların kamu kesimi ve özel kesim arasındaki dağılımı ile kamu kesimi içindeki bileşiminin siyasal süreç içerisinde belirlendiğini ileri sürmesidir. 82 Kamu Tercihi Teorisi, siyasal karar alma mekanizmalarında rol alan aktörlerin (bürokrasi, seçmen, politikacı gibi) davranışları ile ilişkilendirilmektedir. 83 Bu teori, kamu sektöründe tercihlerin nasıl belirlendiği ile ilgilenmektedir. Ayrıca devletin büyümesinin politik ve ekonomik yozlaşmaya neden olduğunu savunmaktadır. 84 77 Günay; a.g.e., 132. Buchanan J. M. (1983). The Achievement And - The Limits Of Public Choice İn Diagnosing Goverment Failure And İn Offering Bases For Constructive Reform, Horst Haunes (Ed.), Anotomy Of Goverment Deficiencies, Berlin: Springer – Verlag, (çev. C.C. Aktan), 15-25. 79 Hepaksaz, E. (2007). Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat Teorisi Perspektifinden Anayasal Mali Reform, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar, Cilt: 44, Sayı: 514, 91. 80 Buchanan J. M. (1979). Public Choice and Public Finance, In: J.M. Buchanan, What Should Economists Do? İndianapolis: Liberty Press, (çev. C. C. Aktan), 44. 81 Savaş; a.g.e., 32. 82 Hepaksaz; a.g.m., 91. 83 Buchanan (1979). a.g.m., 1-11 84 Eker, A., Bülbül, D. (2013). Kamu Maliyesi, Özbaran Ofset Matbaacılık, 306. 308. 78 24 Kamu Tercihi Teorisi, kuralları politikaya uygulayan bir bilim dalı iken; Anayasal İktisat, politik davranışları sınırlayan anayasal hükümlerin neler olması gerektiği üzerinde durmaktadır. 85 Anayasal İktisat Yaklaşımı, devletin nasıl sınırlandırılabileceği, devletin ne tür işler yapması gerektiği, ne tür politik kararlar vermesi gerektiği gibi soruların cevabını bulmaya çalışmaktadır. 86 Buradan hareketle, anayasal reformun amacı, politikacıların uyması gereken kural ve kurumların oluşturulması ve politikacıların yetkilerinin sınırlandırılmasıdır. 87 Smith’in 1776’da yazdığı “Milletlerin Zenginliği” eserinde belirttiğine benzer şekilde; anayasal reformda amaçlanan, politikacıların çalışmalarında kişiliklerini önemsiz kılacak kurallar ve sınırlamalar getirmektir. 88 Anayasal İktisat, doğrudan doğruya devlete veya siyasi iktidara yönelik sınırlamalarla ilgilenmektedir. Bu sınırlamalar uygulamada yasal sınırlamalar ve kurumsal sınırlamalar olarak ortaya çıkmaktadır. 89 Anayasal İktisat, ekonomik yaşamın meydana geldiği hukuki, kurumsal ve anayasal çerçeveyi incelemeye yönelik bir yaklaşımdır. 90 Yereli’ye göre Anayasal İktisat; anayasaları sadece ekonomik yönüyle ele almayan, aynı zamanda devletin siyasi hak, yetki ve sorumlulukları 91 ile vatandaşların özgürlüklerini ve haklarını da içerecek bir şekilde ele alan bir yaklaşımdır. 92 Anayasal İktisat’a göre devletin varlığı bir tür toplumsal sözleşmeden (vatandaşlar arası bir uzlaşma ile belirlenmiş sun’i bir yapı) 93 kaynaklanmaktadır. 85 Sakal; a.g.e., 50. Buchanan (1979); a.g.m., 67. 87 Buchanan (1987); a.g.m., 280. 88 Buchanan J. M. (1984). Constitutional Restrictions On The Pover Of Government, İn J.M. Buchanan And R.D. Tollison, (Ed.), The Theory Of Public Choice II, Ann Arbor: The University Of Michigan Press, (çev. Z. Arıkan), 439 – 451. 89 Savaş; a.g.e., 27. 90 Savaş; a.g.e., 29. 91 Devletin siyasi hak ve yetkisi yasa yapmasıdır. 92 Yereli; Bütçelemenin Anayasal Temelleri: Anayasal Bütçe Yaklaşımı, 52. 93 Işık A., Sakal M., Meriç M. (2010). Anayasal İktisat Teorisi ve Mali Kurallar: Türkiye’de Uygulanabilirliği, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt: 15, Sayı: 2, 3. 86 25 Buradan hareketle devlete verilmiş olan yetkiler (vergileme yetkisi gibi) her durumda sınırlandırılabilir. 94 Devlet, anayasal olarak sınırlandırılabilir. Bu çerçevede, kamu kesiminin nispi büyüklüğü, reel kamu harcamaları ve reel vergi oranlarının arttırılmasında mevcut anayasaların önemi oldukça fazladır. 95 Hükümetler bütçe hesaplarını dengeli tutmalıdır. Merkez Bankası yetkilileri, piyasadaki para miktarını bir yıl içerisinde belli oranlarda artırabilir. Denk bütçe kuralı ile parasal büyüme hedefi arasında paralellik kurularak, mali ve parasal kurallar birbirini tamamlayıcı yapıya kavuşturulabilir. 96 Anayasal İktisat, bir anayasa değişikliğinde meclis üyelerine veya yeni anayasayı yapacak kuruma nasıl bir anayasa olması gerektiği konusunda normatif önerilerde bulunma amacını da taşımaktadır. 97 Diğer bir değişle Anayasal İktisat “oyunun kurallarının” nasıl olması gerektiği ile ilgilenmektedir. 98 Geleneksel İktisat 99 ise, oyunun kuralları ile ilgilenmez; bu kuralları bilinen ve değişmez olarak kabul eder. 100 Örneğin, talep kanununda tüketicinin gelirinin sabit veya değişmez kabul edildiği gibi. Geleneksel İktisat, hukuki, kurumsal ve anayasal yapı ile ilgilenmez. Diğer bir ifade ile bu yapının mevcut, değişmez ve incelenen olayla ilgisiz olarak kabul eder. 101 2.2.3. Anayasal İktisat’a yönelik eleştiriler Anayasal İktisat Yaklaşımı’na yönelik eleştirilerin başında; hükümetlerin anayasalarla sınırlandırılması belli mali ve ekonomik sorunları da beraberinde getireceği yönündedir. Özellikle kriz dönemlerinde alınacak kararların ve uygulanacak mali ve iktisadi politikaların önünde engel oluşturduğu yönünde Işık, Sakal, Meriç: a.g.m., 3. Buchanan (1984); a.g.m., 439 – 451. 96 Buchanan (1984); a.g.m., 439 – 451. 97 Savaş; a.g.e., 29. 98 Savaş; a.g.e., 29. 99 Geleneksel (Ortodoks) İktisat, Sovyetler Birliği’nin yıkılmasına kadar olan süreçte Batılı ülkelerin kabul ettiği iktisat dalıdır. Geleneksel Olmayan (Heterodoks) İktisat ise, Bolşevik İhtilalı’ndan sonra ortaya çıkan Marksist, Ricardocu veya Yeni Sol olarak tanımlanan iktisat dalıdır (Savaş; a.g.e., 26.). 100 Savaş; a.g.e., 30. 101 Savaş; a.g.e., 28. 94 95 26 eleştirilmektedir. Diğer bir ifade ile kriz dönemlerinde hükümetlere esneklik sağlamadığı için krizlere karşı alınacak önlemleri de engelleyebilmektedir. Anayasal İktisat Yaklaşımı’na yönelik karşı görüşler veya belli başlı eleştiriler arasında, ekonomik ve sosyal alt yapı ve bunun getirdiği sorunlar giderilmedikçe yapılacak bir anayasal reformun başarı şansının olmadığı yönündedir. 102 Örneğin, ülkede kapsamlı bir vergi reformu yapılmadan anayasal düzeyde getirilecek sınırlamaların başarı şansı düşük olacaktır. Diğer taraftan sık sık yapılan anayasal değişikliklerin siyasi ve toplumsal istikrarın bozulmasına neden olduğu yönünde de eleştirilmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde siyasi ve ekonomik yapıdaki istikrarsızlık Anayasal İktisat Yaklaşımı’nın başarı şansını düşürebilmektedir. Sosyal ve ekonomik hak ve özgürlükleri anayasa gibi toplumsal bir sözleşme ile belirlemenin doğru olmadığı, çünkü bu hak ve özgürlüklerin ahlaki bir sorun olduğu yönünde eleştirilmektedir. Dolayısıyla anayasal düzeyde yapılacak değişikliklerin çok iyi tanıtılması ve halkın desteğinin alınması gerekmektedir. Mevcut anayasal düzenden memnun olup da yeni bir anayasanın kendi çıkarlarını zedeleyeceğini düşünenler (bürokrat, yargıç, parlamenter gibi), anayasal reforma karşı gelmektedirler. Anayasal reformun gereksiz olduğu ve başarı şansının olmadığı şeklinde iddialar ortaya atmaktadırlar. Çünkü bu gibi kişiler mevcut yasal ve anayasal düzene hakim olan ve bu düzenden yarar sağlayanlardır. 103 Bunların yanında anayasal düzeyde belirlenecek sınırlamaların birçok gereksiz bürokratik işlem doğuracağı yönünde de eleştirilmektedir. Anayasal düzeyde belirlenecek temel ilkelere dayalı olarak birçok yasal düzenlemeye de gidilmesi zorunluluk arz edecektir. 102 103 Savaş; a.g.e., 38. Savaş; a.g.e., 38. 27 Anayasal İktisat Yaklaşımı’nın temel hedefi devleti hukuki yönüyle sınırlandırmak olsa da; mali ve iktisadi hayatın anayasal düzeyde bazı yasakçı kurallarla düzenlenmesi, özellikle piyasaların işleyişi üzerinde olumsuz etkiler meydana getireceği yönünde de eleştirilmektedir. 2.2.4. Anayasal İktisat’ın önermeleri Çağdaş demokrasilerde nasıl ki anayasalar vazgeçilmez bir yapıya sahipse, iktisadi anayasaların da varlığı ve gerekliliği sosyal ve ekonomik hayatın düzenlenmesinde olmazsa olmazlar arasında yer almalıdır. Örneğin, mevcut yapıda var olan borçların gelecek nesillere yüklenilmesi kabul edilemez bir olgudur. Bununla ilgili yasal ve anayasal düzenlemeler gerekmektedir. Aynı şekilde krizin yarattığı ağır yüklerin krizle ilgili olmayan kişilere veya toplumsal katmanlara yüklenilmesi de kabul edilemez bir durumdur. Mevcut anayasalar, temel hak ve özgürlükler üzerinde titizlikle durmaktadır. Aynı şekilde ekonomik hak ve özgürlüklerin de vazgeçilmez bir yapıya kavuşturulması gerekmektedir. Ekonomik hakların, oy alışverişine dayalı olduğu bir anayasal düzenin değiştirilmesi ve ekonomik anayasalara geçilmesi gerekmektedir. 104 Rekabete dayalı serbest piyasa mekanizmasının düzenli işleyebilmesi için, hukuksal ve kurumsal üst yapının belirlenmesi gerekmektedir. Bu yapıyı oluşturacak ve koruyacak olan ise iktisadi anayasadır. 105 Borçlanma, para basımı, özelleştirme gibi gelecek kuşakları da ilgilendiren mali ve ekonomik olguların toplumsal bir sözleşme halinde anayasalarda yer alması gerekmektedir. 106 İktisadi anayasaların temel amacı, siyasi iktidarların ekonomik konularda düzenleme yapma yetkisini sınırlandırmaktır. 107 Örneğin, hükümetlerin o yıl içerisinde ne kadar para basabileceği, bütçe açığı için ne kadar borçlanabileceği veya ne kadar ek vergi koyabileceği anayasalarda ortaya konulmalıdır. Savaş; a.g.e., 42. Yüzbaşıoğlu, a.g.e., 43. 106 Yüzbaşıoğlu, a.g.e., 43. 107 Savaş; a.g.e., 42. 104 105 28 İktisadi anayasaların en önemli özelliği, dönemsel ve toplumsal olarak farklılık gösterebilmesidir. Dolayısıyla ekonomik anayasalar, herhangi bir ideolojik veya siyasi yapının ürünü olamazlar. 108 İktisadi anayasaların temel önermeleri; parasal anayasa, mali anayasa, gelir dağılımı anayasalarıdır. Para basma ve arz etme yetkisinin devlet tekelinde olması enflasyonun önemli nedenlerinden birisidir. Bununla ilgili olarak farklı tarihlerde Hayek, Friedman gibi düşünürler, devletin para basma yetkisinin sınırlandırılması veya elinden alınması gerektiğini savunmuşlardır. 109 Parasal Anayasa, bu çerçevede neler yapılması veya devletin hangi araçlar eliyle sınırlandırılması gerektiği üzerinde durmaktadır. Örneğin, enflasyonun yaşandığı bir ekonomik yapıda, hükümetin her yıl piyasaya arz edeceği para miktarının merkezi yönetim bütçesinin % 5’i ile %7’si oranında sınırlandırmak gibi. Bununla ilgili Leijonhufvud’un önerileri arsında; para arzının yıllık artış oranları önceden saptanmalı, Merkez Bankası kredileri sınırlandırılmalı, Merkez Bankası’nın biri emisyon bölümü diğeri ise bankacılık bölümü olmak üzere ikiye ayrılması gerektiği, emisyon bölümünün, anayasal sınırlar içerisinde para basımını üstlenmesi gerektiği bankacılık bölümünün ise, Merkez Bankası kredilerini düzenleyip, özel bankaların kredi yaratma işlemlerini denetlemesi gerektiği vardır. 110 Sürekli enflasyonun yaşandığı ekonomilerde özellikle geçimini sadece çalışarak sağlayanlar önemli kayıplar yaşamaktadır. Diğer taraftan enflasyon dönemlerinde alacaklılar sağlamaktadır. Ayrıca, kayıp gelir yaşarken, idaresi borçlular enflasyon reel nedeniyle olarak kazanç gelir kaybına uğramaktadır. Bu sakıncaların giderilmesi amacıyla, enflasyondan olumsuz etkilenen kesimler göz önünde bulundurularak, sabit rakamlarla ifade edilen maaş, ücret, Savaş; a.g.e., 43. Savaş; a.g.e., 43. 110 Savaş; a.g.e., 53. 108 109 29 vergi vb. gelirler enflasyon oranında arttırılmasına (enflasyon oranına endekslemeye) dair anayasaya hükümler konulmalıdır. Fisher ve Simons tarafından savunulan endeksleme yönteminde, para arzının fiyat endekslerindeki değişmelere bağlanması gerektiği savunulmuştur. Endeksleme Yöntemi’nde fiyat endeksi artıyorsa para arzını daraltmak, fiyat endeksi azalıyorsa para arzını genişletmek gerekmektedir. 111 Hayek’e göre, enflasyonun gerçek nedeni para basma yetkisinin tekel olarak devlete verilmiş olmasıdır. Bu açıdan devletin tekel olan bu yetkisinin sınırlandırılarak, özel bankalara da para basama yetkisinin verilmesi gerekmektedir. Bu şekilde daha istikrarlı bir para sistemi ortaya çıkacaktır. Ayrıca Hayek, böyle bir sisteme Batı Avrupa ülkeleri ile Kuzey Amerika Ülkeleri’nin birlikte geçmesi gerektiğini önermiştir. 112 Bunun için anayasal bir düzenlemenin de yapılması gerektiğini savunmuştur. Mali Anayasa, devletin vergileme, harcama ve borçlanma yetkisinin anayasal sınırlarını ve hangi kural ve kurumlarla sınırlandırılması gerektiği üzerinde durmaktadır. 113 Vatandaşların, tek tek alınan vergi ve harcamalar üzerinde anlaşma sağlamaları mümkün olamayacağı için, genel vergi ve harcama kurallarının toplumsal bir uzlaşma (anayasa) ile belirlenmesi gerekmektedir. 114 Özellikle verginin konusu, vergi oranları, bütçe büyüklükleri ve vergi yasalarının çıkarılış biçimi gibi hususların anayasalarda net bir şekilde ortaya konulması gerekmektedir. Yirminci yüzyılın ikinci yarısından itibaren devletin görevlerinin artması ile birlikte, harcama ve vergi toplama yetkisi de genişlemiş, 115 bu durum vatandaşların kişisel hak ve özgürlükleri üzerinde olumsuz etkiler yaratmıştır. Bu durumda Savaş; a.g.e., 52. Savaş; a.g.e., 52. 113 Sakal; a.g.e., 56. 114 Savaş; a.g.e., 61. 115 Kamu harcamalarının milli gelir içerisindeki payının artması, bürokrasinin genişlemesi, buna bağlı olarak vergi gelirlerinin de artması ile birlikte Laviathan Devlet Modeli ortaya çıkmaktadır. (Savaş; a.g.e., 64). 111 112 30 anayasalara vergileme ve harcama ile ilgili belli hükümler konulması zorunlu hale gelmiştir. Örneğin, vergilemede adalet ilkesi, genellik ilkesi, kanunilik ilkesi, vergi muafiyet ve istisnalarının belirlenmesi gibi hususlar anayasalarda açıkça ortaya konulmaya başlanmıştır. Vergilerin kimlerden ve nasıl alınacağı gibi konular yasalarda ayrıntılı bir şekilde düzenlendiği halde, kamu harcamalarının kimler için ve nasıl yapılacağı ile ilgili ayrıntılı düzenlemeler yoktur. Bu durumda asimetrik bilgi sorununu ortaya çıkmakta, siyasi iktidarlar diledikleri kişi ve kurumlara transfer harcaması yapıp, vergileri buna göre ayarlayabilmektedirler. 116 Bu durumda vergileme ilkelerinin yanında harcama ilkelerinin de anayasal ve yasal düzenlemeler içerisinde yer alması gerekir. Diğer taraftan bütçe ilkeleri içerisinde yer alan Adem-i Tahsis İlkesi (belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilememesi117) bireylerin vergileri hangi harcamalar için ödediklerini bilmemelerine neden olmaktadır. Günümüzde ülkelerin yaşadığı en temel sorunlarından birisi, bütçenin sürekli olarak büyümesidir. Bütçenin sürekli büyümesi vergi gelirlerinde de artışa neden olmaktadır. Mali Anayasa’nın temel amacı, bütçe büyüklüğü ve vergi artışları ile ilgili kesin, değişmeyen ve sürekli kurallar ortaya koymaktır. Mali Anayasa ile ilgili Friedman, Buchanan gibi düşünürlerin önerileri ABD’de ciddiye alınıp tartışılmıştır. 4 Ağustos 1982 tarihinde ABD Senatosunda “mali anayasa” denilebilecek yasa teklifi onaylanmış, devamında ABD Temsilciler Meclisinde yapılan oylamada ise kabul edilmemiştir. 118 Benzer bir anayasa değişik önerisi de 1979 yılında Temsilciler Meclisi tarafından kabul edilmemiştir. 119 Mali Anayasa ile ilgili ilk ve en önemli önerilerden birisi, Brennan ve Buchanan tarafından ortaya atılmıştır. Bunlara göre, siyasi iktidar çoğunluğun Savaş; a.g.e., 67. Bülbül D., Ejder H.L., Şahan Ö. (2005). Devlet Bütçesi, Ankara, Gazi Kitabevi, 17. 118 Aktan, C. C., Dinleyici, D., Saraç, Ö. (2007). Anayasal Vergi Politikası, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler), Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 135. 119 Aktan, Dileyici, Saraç; a.g.e., 158. 116 117 31 oyları ile azınlığın aleyhine olan vergisel düzenlemelere gidebilmektedir. 120 Bu durumda azınlığın, devlet gücüyle istismarını önleyici mali kuralların uygulanması gerekmektedir. 121 Seçmenler, verdikleri oylarla siyasi iktidarı belirledikten sonra, devletin nasıl işleyeceği, beklenilen hizmetler ne derecede yerine getirileceği gibi sorularla karşı karşıya kalmaktadır. Bu durumda devletin, ekonomik anayasa modeli içerisinde hareket etmesi zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Buchanan ve Wagner, çağdaş demokrasilerin anayasal sınırlamalara tabi olmadığı sürece bütçe açığı ile karşı karşıya kalacağını iddia etmişlerdir. 122 Bu açıdan bütçe denkliğinin korunması gerektiğini, bütçe denkliğinin sağlanamaması durumunda harcamaların otomatik olarak azaltılması, bütçe fazlalığı olduğunda ise bu fazlalığın devlet borçlarının ödenmesinde kullanılması gerektiğini, bu hükümlerin meclis tarafından ancak olağanüstü durumlarda askıya alınabileceği gibi önerilerde bulunmuşlardır. Gelir dağılımında adalet kavramı, bireylerin veya sosyal grupların belli dönem içinde elde ettikleri gelirleri ve servetlerinin birbiri ile karşılaştırılması ile ortaya çıkarken; sağlık, sosyal yardım, çalışma koşulları, eğitim gibi anayasal ve temel ihtiyaçlardan ne derecede yararlandıkları ile de ilgilidir. Bu durumda, Anayasal İktisat gelir dağılımında adaleti bazı kural ve sınırlamalar içerisinde incelemeye çalışır ve politik mekanizmanın piyasa mekanizmadan daha adil bir gelir dağılımı sağlayabileceği sorusu ile ilgilenir. 123 Günümüzde siyasi iktidarlar transfer ödemeleri, vergi sistemi gibi araçları kullanarak gelir dağılımını değiştirebilmektedir. Piyasa mekanizmasının gelir dağılımda adaleti sağlamada yetersiz kalması, devletin gelir dağılımına müdahale etmesini zorunlu hale getirmektedir. Çünkü çoğunluğu elinde bulunduran iktidar, Wicksell’in öngördüğü “oy birliği” ilkesi uygulamada işlemeyecek ve bunun yerine “oy çokluğu” ilkesi hakim olacaktır. 121 Savaş; a.g.e., 69. 122 Sakal; a.g.e., 62. 123 Savaş; a.g.e. 92. 120 32 vergileri dilediği oranlara kadar arttırıp transfer ödemelerini kendi çıkarları doğrultusunda harcayabilmektedir. Bu durumda anayasal düzeyde belirlenecek kural ve kurumlar gelir dağılımında adaletin sağlanmasına yardımcı olacaktır. 2.2.5. Mali Kuralların Anayasal İktisat İle İlişkisi 1970’lerde yaşanan krizler, stagflasyon olgusu Keynesyen İktisat politikalarının yerine kurala dayalı politikaları tartışılır hale getirmiştir. 124 “Bu yeni politik değişikliğin arka planında Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorileri’nin görüşleri yatmaktadır” 125. Mali kural ve kurumlar düşünsel temellerini Anayasal İktisat’tan almıştır 126. Anayasal İktisat ve Kamu Tercihi Teorisi daha ziyade siyaset bilimi içerisinde değerlendirilebilecek politik yaklaşımlardır. Ancak her durumda, mali kurallarla Anayasal İktisat’ın eş değer olduğunu iddia etmek doğru değildir. Mali kurallar ile Anayasal İktisat birbirine paralellik arz eden varsayımlara sahiptir. Örneğin, kamu açıklarını kontrol etmeye yönelik, siyasi iktidarların kalıcı ve sürekli olarak sınırlandırılması fikri her iki yaklaşımda da iddia edilmektedir. Mali kuralların ortaya çıkmasında, büyüyen kamu sektörü, artan kamu açıkları ve mali yapıda ortaya çıkan istikrarsızlıklara çare bulmak düşüncesi etkili olmuştur. Anayasal İktisat, Klasik İktisadi Düşünce’nin çağdaş yorumları içerisinde değerlendirilen, devletin bazı anayasal kurallarla sınırlandırılması gerektiği fikri üzerinde yoğunlaşan bir yaklaşım iken; mali kurallar mali istikrarsızlıklara ve kamu açıklarına çare olabilecek bir politika aracı olarak düşünülmektedir. Diğer bir ifade ile mali kuralları farklı ve yeni bir iktisadi yaklaşım olarak değerlendirmek doğru değildir. 124 Yereli; (2011). a.g.e. Yereli; (2011). a.g.e. 126 Saygılıoğlu, Çelen; a.g.e. 1 125 33 Mali kurallar kamu harcamalarının büyümesi, kamu sektörünün genişlemesi sonucunda ortaya çıkan mali sorunları çözmeye yönelik birer politika aracı olarak düşünülmelidir. Bilindiği üzere kamu sektörü 20. yüzyıldan itibaren büyümeye başlamıştır. Dolayısıyla mali kurallar bu tarihten itibaren özellikle ABD ve diğer gelişmiş ülkelerin gündeminde yer edinmeye başlamıştır. ABD’nin birçok eyaletinde ve daha sonra 1920’li yıllarda İsviçre’nin bazı kantonlarında bütçe dengesini korumaya yönelik mali sınırlamalara gidilmiştir. 127 1950’lerden itibaren bazı gelişmiş sanayi ülkeleri (Almanya, Hollanda, Japonya gibi) istikrar programları çerçevesinde, bütçe denkliğini sağlamaya yönelik bazı kuralları uygulamaya sokmuştur. 128 Bu dönemde daha ziyade “altın kural” niteliğinde mali kural düzenlemelerine gidilmiştir. Mali kuralların ortaya çıkmasında, 20. yüzyılın son çeyreğinde birçok ülkenin mali disiplinin bozulmasının yanında, Anayasal İktisat ile ilgili çalışmaların yetersiz kalması sonucu oluşan boşluğu doldurma isteği de etkili olmuştur. 129 1990’lı yıllardan itibaren birçok ülkede uygulanmaya çalışılan mali kurallar; bütçe denkliği veya altın kuralın yanında kamu gelirleri, kamu borçlanması ve harcamalarına yönelik geniş bir yelpazede kendini göstermiştir. 130 İlerleyen bölümlerde mali kuralların, ulusal ve uluslararası boyutları ile uygulama örneklerine yer verilecektir. Bu noktada şu sonuca varılabilir: Anayasal İktisat, devleti anayasal hükümlerle sınırlandırmaya çalışırken; mali kurallar, ülkelerin farklı sosyoekonomik yapılarına, konjonktürel değişmelere, ülkenin siyasi yapısına bağlı olarak farklı düzeylerde uygulanabilen birer politika aracıdır. Mali kuralların uygulanıp uygulanamayacağı siyasi iktidarın tercihlerine bağlıdır. 127 Kopits, G. (September 2001). Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?, IMF Working Paper, WP/01/45 Web: http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=15370.0. 24.11.2013 tarihinde ulaşıldı, 4. 128 Kopits; a.g.m., 4. 129 İnan, M. (2011) Türkiye’de Mali Kural, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:13/2, 27. 130 Kopits; a.g.m., 4. 34 Birçok ülkede 20. yüzyıldan itibaren uygulanmaya çalışılan mali kurallar, mali istikrarı sağlamaya çalışırken, siyasi iktidarı belli ölçülerde sınırlandırarak hareket alanını daralttığı yönünde eleştirilmektedir. Özellikle ekonomik kriz dönemlerinde mali kuralların uygulanabilirliği tartışılmaktadır. Benzer eleştiriler Anayasal İktisat Yaklaşımı için de yapılmaktadır. Bu yönüyle hem Anayasal İktisat’ın hem de mali kuralların temel varsayımları eleştirilmektedir. 35 3. TÜRKİYE’DE VE BAZI YABANCI ÜLKELERDE MALİ KURAL UYGULAMALARININ İNCELENMESİ Bu bölümde, mali kuralların ülke uygulamaları ele alınacaktır. Türkiye’de mali kural benzeri uygulamalar veya örtük mali kurallar incelendikten sonra, yabancı ülke uygulamaları ulusal ve uluslararası boyutları ile ele alınacaktır. 3.1. Türkiye’de Mali Kural Benzeri Uygulamalarının İncelenmesi Türkiye’de anayasal ve yasal düzeyde mali kural adı altında bir düzenleme yer almamakla birlikte; mali kural benzeri uygulamalara veya örtük mali kural uygulamalarına yer verildiği görülmektedir. Bu bölümde; 1982 Anayasası ve daha önce yürürlükte olan anayasalarda yer alan mali ve ekonomik hükümler incelendikten sonra, IMF ile yapılan anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefi, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Merkez Bankası Kanunu’nda yapılan değişiklik, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, yerel yönetimlere ilişkin mali düzenlemeler Orta Vadeli Program Ve Orta Vadeli Mali Plan gibi yasal düzenlemeler incelemeye tabi tutulacaktır. 3.1.1. Anayasalar Ekonomik Anayasa’nın en önemli özelliği, siyasi iktidarın kendi isteğine göre ekonomik hayata yapacağı müdahaleleri en aza indirmesi, vatandaşların ekonomik özgürlüklerini garanti altına alması ve geleceğe dönük risk ve belirsizlikleri ortadan kaldırmasıdır. Devlet, adalet, savunma, eğitim, sağlık gibi hizmetleri ne derecede yerine getirmelidir veya hizmet sunumu için toplayacağı vergi vb. gelirleri hangi ölçülere göre belirlemelidir? Örneğin, hizmet için topladığı vergiler yeterli olmadığında ne kadar para basmalıdır veya ne kadar borçlanmalıdır? Bu soruların cevapları, hazırlanacak yeni anayasada mali ve ekonomik hükümlere ayrıntılı yer verilerek giderilebilir. 36 Yeni anayasa tartışmalarının yaşandığı bugünlerde anayasada bulunması gereken vergisel ve mali hususlar yine arka planda kalmaktadır. Hazırlanacak yeni anayasada şu hususların göz ardı edilmemesi gerekmektedir: ekonomik özgürlükleri doğal özgürlüklerin bir parçası olarak kabul eden, piyasa mekanizmasını toplumsal refahın esası kabul eden, devleti ve bireyi eşit kabul eden, adaleti ve ortak savunma idealini benimseyen bir yapıda olmalıdır. 131 Türkiye’de yeni bir anayasa yönündeki beklentileri karşılamak için Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde oluşturulan “Anayasa Uzlaşma Komisyonu” 19 Ekim 2011 tarihinde çalışmalarına başlamıştır. Müzakere edilen maddelere bakıldığında mali ve ekonomik hükümlere hak ettiği önemin verilmediği görülmektedir. Anayasa uzlaşma komisyonu, yeni anayasa çalışmalarına ara vermiştir. Bunun en önemli nedenleri arasında, anayasa tartışmalarının gereğinden fazla uzaması ve böylece uzlaşma komisyonunun inandırıcılığını kaybetmesidir. Yeni anayasa tartışmalarının sadece meclisteki siyasi parti gruplarının arasında geçmesi doğru değildir. Bununla ilgili toplumun her kesiminden önerilerin ve düşüncelerin dikkate alınması gerekmektedir. Mevcut 1982 Anayasası’nda ağırlıklı olarak vergileme ilkeleri ve bütçe ile ilgili hükümlere yer verilmektedir. Kamu harcamaları, bütçe açıkları gibi diğer önem arz eden hususlara pek yer verilmemektedir. Diğer taraftan Türkiye’nin mali yapısını önemli ölçüde etkileyen para basma, borçlanma, yerel yönetimler, devletin ekonomiye müdahalesi gibi hususlar da anayasada yeteri kadar yer bulamamaktadır. Osmanlı Devleti’nin son dönemlerinde ve Cumhuriyet kurulduktan sonraki dönemde anayasal ve yasal düzeyde mali ve vergisel sınırlamalara yer verildiği görülmektedir. Osmanlı’da anayasacılık hareketlerinin gelişmesine paralel olarak mali ve vergisel düzenlemelere de yer verilmiştir. Yereli, A.B., (21-22 Ekim 2011). Hukuk ve İktisat Yaklaşımı Çerçevesinde Yeni Anayasanın Felsefi Temelleri, Yeni Anayasa Milli Anayasa Şûrası’nda sunuldu, ESAM - Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar Merkezi, Ankara, Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. 31.05.2014 tarihinde alındı. 131 37 Osmanlı’da meşrutiyet öncesi dönemde, vergi koyma, kaldırma, vergi miktarını belirleme ve muafiyetleri düzenleme hakkı büyük ölçüde padişahın yetki ve kararına bağlı olarak yürütülmüştür. Osmanlı Devleti’nin son dönemlerinde, özellikle ıslahat hareketlerinin etkisiyle, anayasal yenilikler ve reformlar hız kazanmaya başlamıştır. Bu dönemde vergi ve bütçe hakkı ile ilgili bazı düzenlemelere gidilmiştir. Ancak bu tür düzenlemelerin mali kural niteliğinde olduğunu iddia etmek doğru değildir. Örneğin, 1839 yılında yayınlanan Tanzimat Fermanı ile mali reformlar çerçevesinde; bazı vergilerin kaldırılıp yerine yeni vergilerin konulması, vergi toplama yönteminin değiştirilmesi (iltizama son verilerek vergilerin maliye memurları eliyle toplanması), Maliye Nezareti adı altında Maliye Bakanlığı’nın kurulması, herkesten iktidarına (mali gücüne) göre vergi alınması, padişah hazinesinin ve giderlerinin maliye hazinesine mal edilmesi gibi yenileşmelere gidilmiştir. 132 1876 Anayasası’nda bütçe ve maliye ile ilgili; vergilerin herkesin gücü oranında dağıtılacağı, el koyma ve angaryanın yasak olduğu, bir kanuna dayanmadıkça vergi, resim vb. adlar altında hiçbir akçe (madeni para) alınmayacağı, ayan meclisi bütçe kanunu ve tasarılarını incelediğinde anayasaya ve diğer kanunlara aykırı bir şey gördüğünde reddedebilir veya değiştirilmek üzere iade edebilir, bütçe gelir-gider tahminlerini belirleyen kanundur ve meclis genel kurulunda madde madde incelenir ve onaylanır, özel bir kanunla belirtilmedikçe devlet bütçesinden harcama yapılamaz, bütçe kanunun geçerlilik süresi bir yıldır, kesin hesap kanunu ilgili yılın gelirleri ile giderlerini belirtir ve ilgili yılın sona ermesinden itibaren dört yıl sonra genel meclise verilir, hükümlerine yer vermiştir. 133 Türkiye’de çağdaş anlamda bütçe ve vergileme ilkelerinin gelişmesi ve uygulanması, Cumhuriyet dönemi anayasalarında ve özellikle 1961 Anayasası ile mümkün olabilmiştir. 1921 Anayasası’nda bütçe ve vergileme ilkelerine ve kanun 132 Falay, N. (2007). Türkiye’de Bütçenin İdari, Yargı ve Yasama Denetimleri, Engin Ataç, Tayfun Moğol (Editörler). Devlet Bütçesi, Eskişehir, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Yayın No: 1686, 115. 133 Falay; a.g.e., 117-118. 38 metinlerine çok fazla yer verilmemiştir. Bunun en önemli nedeni 1921 Anayasası’nın savaş gibi olağanüstü bir dönemde çıkarılmış olmasıdır. 1924 Anayasası’nın 26. maddesinde bütçe ile ilgili 134; “...Devletin bütçe ve kesin hesap kanunlarını incelemek ve onamak” ifadesi bütçenin ve kesin hesabın meclis tarafından onaylanacağını; diğer bir ifade ile bütçenin kanuni bir dayanağının olduğu ifade edilmektedir. Ayrıca bu maddede “...para basmak, tekelli ve akçalı yüklenme sözleşmelerini ve imtiyazları onamak” ifadesi ile mali ve ekonomik önemi olan bu tip konularda meclisin yetkili olduğu açıkça ortaya konulmaktadır. 1924 Anayasası’nın 85. maddesi “Vergiler ancak kanunla salınır ve alınır. Devletçe, illerin özel idarelerince ve belediyelerce alına gelmekte olan resimler ve yüklemeler, kanunları yapılıncaya kadar alınabilir” 135 ifadesine yer vermektedir. 85. madde açıkça vergilemede kanunilik ilkesine vurgu yapmaktadır. 1924 Anayasası’nda kabul edilen bütçe ve vergi ile ilgili maddelerin önemli bir kısmı 1961 Anayasası’nda da yer almıştır. 1961 Anayasası’nın “Siyasi Hak ve Ödevler” başlıklı 4. bölümün “Vergi Ödevi” başlıklı 61. maddesinde vergileme ile ilgili hususlara yer verilmiştir. 1982 Anayasası, 1961 Anayasası’nda yer alan anayasal ilkelere büyük ölçüde sadık kalmış, bütçe ve vergileme ile ilgili daha detaylı hükümlere yer vermiştir. Bu açıdan 1961 Anayasası’nda yer alan mali ve ekonomik hükümlere ayrıca yer verilmeyecektir. 1982 Anayasası’nda vergileme ile ilgili hususlara, Siyasi Hak ve Ödevler bölümünde Vergi Ödevi başlığı altında 73. maddesinde yer verilmiştir 73. maddede; “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler 134 İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa24.htm, 12.10.2013 tarihinde alınmıştır. 135 İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa24.htm, 12.10.2013 tarihinde alınmıştır. 39 kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.” 136 ifadelerine yer verilmiştir. 73. maddede geçen vergileme ilkelerine daha önceki anayasalarda da değinilmiştir. 1982 Anayasası ile vergilemede kanunilik ilkesi, genellik ilkesi, eşitlik ilkesi, adalet ilkesi ve mali güç ilkesi açık bir şekilde ortaya konulmuştur. 1982 Anayasası’nın 167. maddesinde; “Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir.” ifadesi ile siyasi iktidara dış ticaretin vergilendirilmesi konusunda yetki verilmektedir. 1982 Anayasası’nda Bütçe ile ilgili hususlar, Mali Hükümler bölümünde Bütçe başlığı altında yer almaktadır. 161. maddede; “Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” 137161. maddede yer alan bu ifadeler 1961 Anayasası’nda da yer almıştır. 162. maddede; “…Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar.” 138 Tıpkı 1961 Anayasası’nda yer alan bu fıkra ile meclis üyelerinin siyasi yatırım yapma eğilimlerinin önüne geçilmek istenmektedir. İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: tarihinde alınmıştır. 137 İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: tarihinde alınmıştır. 138 İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: tarihinde alınmıştır. 136 http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, 17.10.2013 http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, 17.10.2013 http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, 17.10.2013 40 163. maddede; “Merkezi yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunludur.” 139 Bu maddenin bütçeye eklenmesinin en önemli amacı veya anlamı, yürütme organının onaylanmış bütçe üzerinde keyfi ve takdiri değişikliklere gidilmesinin önüne geçmektir. Ayrıca mali kural bağlamında, hükümetin yetkilerinin belli alanlarda sınırlandırılması söz konusudur. Diğer taraftan mali kaynak gösterilmeden ödenek artışının yapılamayacağı ifadesi, hükümetleri sınırlandıran ve bağlayıcı niteliktedir ve mali kural bağlamında önem arz etmektedir. Toplanan vergilerin hangi kamu hizmetleri için harcandığı sorusu önem arz etmektedir. Bu açıdan anayasalarda vergi ile ilgili hususları yanında kamu giderleri için de detaylı maddelere yer verilmelidir. Türkiye’de anayasada vergileme ile ilgili temel ilkelere özellikle 73. maddede yer verilirken; kamu giderleri ile ilgili anayasada ayrıntılı maddelere yer verilmemiştir. Siyasi iktidarlar kısa vadeli hedefleri ve çıkarları doğrultusunda borçlanmaya başvurabilmektedirler. Ancak bu durum ileriki kuşakların hiç hak etmediği borç yükü ile karşı karşıya kalmalarına neden olmaktadır. Bu durumda borçlanma ile ilgili anayasalara bazı sınırlamaların getirilmesi gerekmektedir. Örneğin, Alman Anayasası’nda bununla ilgili şu ifadeye yer verilmektedir: “borçlanmadan elde edilen gelirler bütçede öngörülen yatırım giderlerini aşamaz”. 140 Ancak günümüzde kamu idarelerinin borçlanması ile ilgili anayasal ve yasal düzeyde etkili ve yaptırımı olan düzenlemeler mevcut değildir. Hükümetler uluslararası finans kuruluşları veya ülke içerisinden rahatlıkla borçlanmakta ve bu İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: tarihinde alınmıştır. 140 Azrak; a.g.e., 29. 139 http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, 17.10.2013 41 borçlar ülke kaynakları ile (örneğin varlık satışı yapılarak) veya tekrar borçlanılarak ödenmeye çalışılmaktadır. 141 Borçlanmanın sınırları ve kamu borç faiz ödemelerinin gider kabul edilip edilmeyeceği ile ilgili anayasal boyutta bir düzenlemeye gidilmelidir. Günümüz ekonomilerinde enflasyonun önemli nedenlerinden birisi, siyasi iktidarların sorumsuzca para basma yetkileridir. Parasal Anayasa ile ilgili öneriler kısmında da belirttiğimiz üzere, para arzının her yıl belli oranlarda arttırılabileceği ile ilgili siyasi iktidarın sınırlandırılabileceği anayasal hükümlere yer verilmelidir. TC Merkez Bankası, para basımının yanında para politikası araçları 142 üzerinde de söz sahibidir. Her ne kadar 14 Ocak 1970 tarihinde kabul edilen 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu ile Hazine’ye verilecek avans miktarının üst limiti, ilgili yıla ait bütçe giderlerinin yüzde 15’i oranına yükseltilmiş olsa da yıllar içerisinde bu oran düşmüş ve 2001 Krizinden sonra 25 Nisan 2001 tarihinde Merkez Bankası Kanunu’nda değişiklik yapılarak, Merkez Bankası’nın Hazine ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına avans vermesi, kredi açması ve bu kuruluşların ihraç ettiği borçlanma araçlarını birincil piyasadan satın alması yasaklanmıştır. 143 Böylece, Merkez Bankası’nın kamunun finansman ihtiyacını karşılayacak bir kaynak olarak kullanılmasına son verilmiştir. Bu değişiklik aynı zamanda enflasyonun temel nedenlerinden biri olan kamu açıklarının para basarak kapatılmasının (parasallaştırılmasının) ortadan kaldırılmasına da önemli ölçüde yardımcı olmuştur. 144 1982 Anayasası’nın 127. maddesi idari vesayet ilkesinden bahsetse de hangi tür hizmetlerin ve gelirlerin yerel yönetimlerle merkezi yönetim arasında paylaştırılacağı ile ilgili ayrıntılı açıklamalar yer almamaktadır. Örneğin, yerel yönetimlerin hangi gelirleri toplayacağı, topladığı gelirlerin ne şekilde Baş; a.g.e., 416. Para politikası araçları: açık piyasa işlemleri, bankaların zorunlu karşılıkları ve reeskont oranları üzerinde yapılan değişiklikler. 143 İnternet: Dünden Bugüne Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, Web: http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/dundenbugune_TCMB.pdf, (Erişim: 23.11.2013), 12-13. 144 Dünden Bugüne Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası;,a.g.e., 12-13. 141 142 42 bölüştürüleceği, gelirlerin hangi hizmetler için harcanacağı, hizmetlerin ve gelirlerin denetiminin nasıl yapılacağı ile ilgili anayasalara açık hükümler getirilmelidir. Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları başlığı altında yer alan 65. maddede, “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.” 145 ifadesine yer vermektedir. Bu madde ile devletin sosyal ve ekonomik alanlara müdahalesinin anayasada belirtilen görevleri dahilinde yerine getirmesi şeklinde tanımlansa da bu ifade çok açık değildir. Diğer bir ifade ile devletin anayasada belirtilen görevleri çok anlaşılır ve açık olmadığı için her şekilde yoruma açık bir maddedir. 1982 Anayasası’nın 47. maddesi Devletleştirme ve Özeleştirme başlığı altında özelleştirme ile ilgili hususlara değinmektedir. Şöyle ki; “Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterilir. Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzel kişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceği kanunla belirlenir. 146 Özelleştirme usul ve esaslarının ve hangi kamu hizmetlerinin özelleştirileceği kanunla düzenleneceği anayasada ifade edilse de 1980’lerden itibaren özelleştirme kanunlarında pek çok kez değişiklik yapılmıştır. Diğer taraftan özelleştirilecek kamu hizmetlerinin ve kamu kuruluşlarının kanunla belirleneceği hüküm altına alınsa da kamu iktisadi teşebbüslerinin büyük bir kısmı kamuoyunda uzun tartışmalara neden olacak şekilde özelleştirilmiştir. Anayasada kamulaştırmaya ancak kamu yararı söz konusu olduğunda başvurulabileceğine hükmedilirken; özelleştirmede böyle bir sınırlama yoktur 147 ve İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, 17.10.2013 tarihinde alınmıştır. 146 TBMM, Anayasalar, http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, (Erişim: 17.10.2013). 147 Azrak, Ü. (2012,). Anayasada Ekonomik ve Mali Tercihler Sorunu, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin (Editörler), Anayasadan Mali Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 25. 145 43 özelleştirme yapacak siyasi iktidara sınırsız yetkiler verilerek tamamen serbest bırakılmıştır. 1982 Anayasası’nın 167. maddesinin birinci fıkrasında; “Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler.” 148 ifadesi ile devlete serbest piyasa ekonomisinin işleyişi ile ilgili pozitif ödevler yüklemektedir. Devletin düzenleyici ve denetleyici görevi, tekelleşme ve kartelleşmeyi önleyici tedbirlerin alınması gerektiği ifadesi ile açıkça ortaya konulmaktadır. Bu maddeler her ne kadar kamu mali yönetimine anayasal düzeyde belli oranda sınırlamalar getirse de “mali kural” adı altında düzenlenmediği, siyasi iktidarın ne ölçüde sınırlandırdığı veya uyulmadığı taktirde ne tür tür yaptırımların uygulanacağı, sınırlamaların süreleri, denetimin ne şekilde yapılacağı, gibi hususlara yer vermediği için örtük mali kural veya mali kural benzeri düzenlemeler olarak ifade edilmesi doğru olacaktır. 3.1.2. Kamu Finansmanı Ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 149 Türkiye’de 1980 ve 1990’lı yıllar boyunca kamu borç yükünün yükselmesi sonucu, bu soruna çare bulabilmek amacıyla getirilmiştir. Bu kanunda mali yapıya getirilen belli başlı sınırlamalar aşağıda sıralanmaktadır. Bunlardan birincisi, borçlanma sınırı ile ilgilidir. Hazine Müsteşarlığının bütçe kanununda öngörülen bütçe açığı kadar net borçlanma yapabilmesi hükmü getirilmiştir. Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 5. maddesinde; “Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla % 5 oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave % 5 oranında bir tutar, İnternet: TBMM, Anayasalar, Web: http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa82.htm, 17.10.2013 tarihinde alınmıştır. 149 Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, Kanun Numarası: 4749, Kabul Tarihi: 28.3.2002 Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 9.4.2002 Sayı: 24721 148 44 ancak Müsteşarlığın görüşü ve Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile artırılabilir. Bütçenin denk olması durumunda da borçlanma, anapara ödemesinin en fazla % 5’ine kadar artırılabilir.” ifadelerine yer vermektedir. 2008 yılından itibaren yaşanan Küresel Kriz ile birlikte 2009 yılında bütçe açığının artması nedeniyle, 4749 sayılı Kanun ile getirilen borçlanma kurallarında bazı değişikliklere gidilmiştir. Bu kapsamda, 25.06.2009 tarih ve 5917 sayılı Kanun ile 01.01.2009 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere net borç kullanım tutarı 5 kat arttırılmıştır. 150 Bu kanunla bütçede yer almayan herhangi bir harcamayı finanse etmek üzere, tahvil ihraç etme diğer bir ifade ile “bütçe dışı ikraz” uygulaması getirilmiştir. Kanun’da, bu şekilde ihraç edilen tahvillere de bütçe kanunu ile limit getirilmesi öngörülmüştür. Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’la, kamu kurum ve kuruluşlarının dış proje kullanımları için önceden bütçeye yatırım ödeneği konulması şartı getirilmiştir. 151 Yerel yönetimlerin borçlanması ile ilgili de belli kurallar getirilmiştir. Şöyle ki; dış kredi borçlusu yerel yönetimler, Hazine Müsteşarlığı garantisi altında sağlanan dış kredilere ilişkin geri ödeme için gereken tutarı yılı bütçelerinde yatırım harcamalarına kıyasla öncelikli olarak ayırmakla mükellef kılınmıştır. 152 3.1.3. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (kmykk) 5018 sayılı Kanun, 153 mali kuralların Türkiye’de hayata geçirilmesinde önemli köşe taşlarından birisidir. 5018 sayılı Kanun kamu mali yapısında; bütçenin kapsamının genişletilmesi, bütçe süreçlerinin yeniden tanımlanması, mali kontrol sisteminin yenilenmesi, iç denetim uygulamasına geçilmesi, stratejik yönetim ve performans ilişkisinin kurulması, 150 orta vadeli bir perspektifin getirilmesi, Kesik, Bayar; a.g.e., 53-54. Kesik, Bayar; a.g.e., 54. 152 Kesik, Bayar; a.g.e., s. 54. 153 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Kanun Numarası: 5018, Kabul Tarihi: 10.12.2003, Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 24.12.2003 Sayı: 25326 151 45 sorumlulukların yeniden tanımlanması, mali disiplinin kurumsal alt yapısının güçlendirilmesi gibi yenilikler getirilmiştir. 154 AB ile 2005 yılından itibaren başlatılan müzakerelerin 32 no.lu faslı “Mali Kontrol” başlığı altında; kamu kaynaklarının mevzuata uygun, etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak amacıyla kontrol sistemini, kurumsal yapıyı, yöntem ve süreçleri ortaya koymaktadır. 155 Mali kontrol alanındaki uyum çerçevesinde, 2003 yılında 5018 sayılı Kanun çıkarılmıştır. 5018 Sayılı Kanun ile kamu mali yönetiminde; bütçe dışı fonlar bütçe içerisine aktarılmış, iç denetim birimleri kurulmuş, kamu kurumları Analitik Bütçe Sınıflaması adı altında yeni bir sınıflamaya tabi tutulmuş, orta vadeli harcama stratejilerine geçilmiş, bütçe ile kalkınma planları arasındaki ilişki geliştirilmiş, devlet kuruluşlarında stratejik plan uygulanmaya başlanmış, daha düzenli ve detaylı mali istatistikler uygulanmaya başlanmıştır. 156 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 5. maddesinde, kamu mali yönetiminde uyulması gereken temel ilkeler (mali disiplin, kamu yönetiminde hesap verilebilirlik gibi) ortaya konulmaktadır. 7. ve 8., maddelerinde çağdaş bütçe ilkelerine uygun olarak kamu kaynaklarının kullanılmasında temel ilkeler (mali saydamlık ve hesap verilebilirlik) ortaya konulmaktadır. 9. madde, “Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme” başlığı altında; kamu idarelerinin niçin stratejik plan hazırlamaları gerektiği, stratejik plan ve performansa dayalı bütçenin nasıl ve hangi kuruluşlar tarafından hazırlanacağı ve öneminden bahsetmektedir. 10. ve 11. maddelerde, bakanların ve üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğu hususlarına yer verilmektedir. 13. madde bütçe ilkelerine yer verilmektedir. Bu maddede; bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir, tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir, belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır, bütçelerde gelir ve gider 154 Kesik, Bayar; a.g.e., s. 54. Bilici, N. (2012). Avrupa Birliği ve Türkiye, Ankara, Seçkin Yayınları, 84-85. 156 Yereli, A.B., (Aralık 2010). 5018'in Altı Yılı, Strateji Geliştirme Birimlerinin Geleceği Konulu Panel’de sunuldu, Mali Hizmet Uzmanları Derneği, Ankara, Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. 28.05.2014 tarihinde alındı. 155 46 denkliğinin sağlanması esastır, bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez, kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir, bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir, ifadeleri ile bütçelemede belli kurallar ortaya konulmaktadır. 14. maddede yer alan “.........kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tasarılarının getireceği mali yükü, orta vadeli program ve mali plan çerçevesinde, en az üç yıllık dönem için hesaplar ve tasarılara eklerler. Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer verilir” ifadeleri ile gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarılarına belli bir ölçü ve sınırlama getirilmektedir. 20. maddede ödeneklerin kullanılması, 21. maddede ödenek aktarımı, 23. maddede yedek ödenek, 24. maddede örtülü ödeneklerin kullanımı ile ilgili temel esaslara yer verilmektedir. 26. maddede yüklenmeye girişilmesi, 27. maddede ertesi yıla geçen yüklenmelere, 28. maddede ise gelecek yıllara yüklenmeler, 32. maddede harcama talimatı ve sorumluluğa ilişkin hususlara yer verilmektedir. Bu maddeler kamu harcamaları ile ilgili bazı sınırlamalara gidilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır. 5018 Sayılı Kanunun 16. maddesinde, Orta Vadeli Program’ın (OVP) Devlet Planlama Teşkilatı tarafından hazırlanacağına yer verilmektedir. OVP, Bakanlar Kurulu tarafından Eylül ayının ilk haftasına kadar kabul edilmektedir. 16. maddede, OVP’nin kalkınma planları, stratejik planlar ve ülkenin genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde hazırlanması gerektiği vurgulanmaktadır. 2014 – 2016 yıllarını kapsayan OVP; uluslararası finans piyasalarında 2013 yılı Mayıs ayından itibaren başlayan dalgalanmalar, küresel likidite koşullarında beklenen gelişmeler ve komşu ülkelerdeki siyasi gelişmelerin getirdiği belirsizlik ortamı göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. 47 2014 – 2016 yıllarını kapsayan OVP’de ortaya konulan temel ekonomik göstergeler aşağıdaki çizelgede gösterilmiştir. Çizelge 3.1. 2014-2016 OVP’de Temel Ekonomik Büyüklükler 2012 2013 (1) 2014 (2) 2015 (2) 2016 (2) BÜYÜME GSYH (Milyar TL, Cari Fiyatlarla) 1.416 1.559 1.719 1.895 2.095 GSYH (Milyar Dolar, Cari Fiyatlarla) 786 823 867 928 996 Kişi Başına Milli Gelir (GSYH, Dolar) 10.497 10.818 11.277 11.927 12.670 GSYH Büyümesi (3) 2,2 3,6 4,0 5,0 5,0 Toplam Tüketim (3) 0,2 4,3 3,2 3,8 3,6 Kamu 6,4 7,8 3,0 3,3 4,2 Özel -0,5 3,8 3,2 3,8 3,5 Toplam Sabit Sermaye Yatırımı (3) -2,2 3,1 3,6 8,6 8,1 Kamu 10,5 19,5 -3,5 9,9 3,9 Özel -4,8 -0,8 5,7 8,2 9,2 Toplam Yurt içi Tasarruf / GSYH 14,5 12,6 13,8 14,9 16,0 Kamu 2,9 2,9 2,4 3,0 3,4 Özel 11,6 9,7 11,4 11,9 12,7 Toplam Nihai Yurt içi Talep (3) -0,4 4,0 3,3 5,0 4,7 Toplam Yurt içi Talep (3) -1,8 5,1 3,2 5,0 4,8 İSTİHDAM Nüfus (Yıl Ortası, Bin Kişi) 74.855 76.055 76.911 77.770 78.632 İşgücüne Katılma Oranı (%) 50,0 51,0 51,3 51,6 51,9 İstihdam Düzeyi (Bin Kişi) 24.821 25.692 26.257 26.901 27.525 İstihdam Oranı (%) 45,4 46,2 46,5 46,9 47,3 İşsizlik Oranı (%) 9,2 9,5 9,4 9,2 8,9 DIŞ TİCARET İhracat (fob) (Milyar Dolar) 152,5 153,5 166,5 184,0 202,5 İthalat (cif) (Milyar Dolar) 236,5 251,5 262,0 282,0 305,0 Ham Petrol Fiyatı-Brent (Dolar/Varil) 112,0 108,8 103,2 97,6 93,1 Enerji İthalatı (Milyar Dolar) 60,1 59,0 61,0 62,0 64,5 Dış Ticaret Dengesi (Milyar Dolar) -84,1 -98,0 -95,5 -98,0 -102,5 İhracat / İthalat (%) 64,5 61,0 63,5 65,2 66,4 Dış Ticaret Hacmi / GSYH (%) 49,5 49,2 49,4 50,2 50,9 Turizm Gelirleri (Milyar Dolar) (4) 25,7 29,0 31,0 32,0 34,5 Cari İşlemler Dengesi (Milyar Dolar) -47,8 -58,8 -55,5 -55,0 -55,0 Cari İşlemler Dengesi / GSYH (%) -6,1 -7,1 -6,4 -5,9 -5,5 Altın Hariç Cari İşlemler Dengesi / GSYH -6,8 -6,1 -6,1 -5,6 -5,2 (%) ENFLASYON GSYH Deflatörü 6,8 6,3 6,0 5,0 5,3 TÜFE Yıl Sonu % Değişme 6,2 6,8 5,3 5,0 5,0 (1) Gerçekleşme Tahmini (2) Program (3) Sabit fiyatlarla yüzde değişimi göstermektedir. (4) Ödemeler dengesinde gösterildiği şekliyledir. Kaynak: İnternet: Orta Vadeli Program (2014 - 2016), Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,42/orta-vadeli-program.html, 11.01.2014’te alınmıştır. OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek 3 yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek 48 teklif tavanlarını içeren Orta Vadeli Mali Plan (OVMP), Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmaktadır. OVMP, en geç Eylül ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanıp ve Resmi Gazetede yayımlanmaktadır. OVMP ile getirilen en göze çarpan yeniliklerden birisi, merkezi idareye bağlı kuruluşların ödenek teklif tavanlarının önceden belirlenmesidir. Bu yenilik kamu kurumlarının ödenekleri kullanmadaki savurganlığı önleme ve kaynak israfını önlemeye yöneliktir. 5018 Sayılı Kanunun 16. maddesinde, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve Eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığı’nca hazırlanacağı ve en geç Eylül ayının on beşine kadar Resmi Gazetede yayımlanacağı hükmedilmektedir. Ayrıca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nca hazırlanacağını ve en geç Eylül ayının on beşine kadar Resmi Gazetede yayımlanacağı hüküm altına alınmaktadır. Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir (KMYK, Madde: 16). 5018 Sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesi, Türkiye’de artık mali yapıda belli bir disiplinin yerleştirilmek istenmesi, bütçeyi uygulayan kurumların belli sınırlamalara tabi tutulması, bütün kamu kuruluşlarının harcamalarının bütçede gösterilmesi, hesap verilebilirliğin yerleştirilmesi ve bütçede daha etkili bir denetim mekanizmasının yerleştirilmesi amaçlanmaktadır. Diğer bir ifade ile bu kanun, her ne kadar ismi mali kural olmasa da mali kurallara geçişte önemli bir basamak olduğu tartışmasızdır. 49 Mali kuralların Türkiye’de uygulanmasına dönük çok önemli bir adım olan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu her ne kadar yasal boyutu ile uygulanmaya çalışılsa da uygulamaya bakıldığında hedeflenen başarıyı sağlayamamıştır. Uygulamaya bakıldığında bazı aksaklıkların olduğu görülmektedir. Örneğin; stratejik planların hazırlanmasında kamu kurumları gereken hassasiyeti göstermediği için stratejik planlar hazırlanması gereken formalite yazışmalara dönüşmüş veya Orta Vadeli Programlar 2005 yılı hariç hiç bir zaman zamanında hazırlanamamıştır. 157 AB İlerleme Raporlarında 32. Fasıl (Mali Kontrol başlığı) ile ilgili Komisyon şu tür eleştirilere yer vermektedir: performans esaslı bütçe işletilememektedir, Komisyonun gönderdiği teftiş elemanlarına yardım ve koordinasyon yükümlülüğüne uyumda sorun yaşanmaktadır, bağımsız bir yolsuzlukla mücadele yapısının kurulması gerekmektedir. 158 Bu ve benzeri eleştiriler Türkiye’nin 5018 Sayılı Kanun’da belirtilen hedeflerin uzağında olduğunu göstermektedir. 3.1.4. IMF İle yapılan anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefi Türkiye 1947 yılında üye olduğu IMF ile ilk Stand-by anlaşmasını 1961 yılında yapmıştır. Bu tarihten itibaren IMF ile toplam 19 adet Stand-by anlaşması imzalanmıştır. 2005 yılında imzalanan ve 2008 yılında son bulan 19. Stand-by anlaşması ile IMF’den alınan kredilerin son taksiti Mayıs 2013 tarihinde ödenerek, IMF ile olan anlaşmalara son verilmiştir. 159 Böylece Türkiye, IMF ile olan borç ve yükümlülük ilişkisini sona erdirmiştir. Türkiye, IMF ile özellikle 1994 Krizinden sonra yaptığı Stand-by anlaşmaları ve istikrar programı doğrultusunda iktisadi ve mali yapısına yön vermiştir. Stand-by anlaşmaları ve bu doğrultuda verilen niyet mektuplarının ana ekseni, yüksek oranda faiz dışı fazla sağlama amaçlı sıkı maliye politikaları ve enflasyonla mücadele programları oluşturmaktadır. 157 Yereli; (2010), a.g.e. Bilici, a.g.e., 85. 159 İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Web: www.hazine.gov.tr, 17. 12. 2013’te alınmıştır. 158 50 Türkiye’de 1994 Krizinden sonra açıklanan 5 Nisan Kararları ile birlikte ilk olarak faiz dışı fazla hedefi 160 kamu mali yönetiminde uygulanmaya başlanmıştır. 161 Faiz dışı fazla ile bütçede faiz harcamaları hariç tutulduğunda, kamu gelirlerinin kamu giderlerini aşan kısmı kastedilmektedir. Diğer bir ifade ile faiz harcamaları hariç tutulduğunda, kamu bütçesinin fazla vermesidir. Faiz dışı fazla hedefi, mali kurallar içerisinde önem arz eden borçlanma kuralının en etkin uygulama biçimidir. Çünkü böyle bir hedefin belirlenmesinde en önemli neden, borçlanmaya belli ölçüde sınırlama getirilmesi ve kamu borcunun süreç içerisinde azalmasını sağlamaktır. Türkiye’de 2000 yılından itibaren uygulanmaya başlanan istikrar programlarında, faiz dışı fazla hedefi IMF’ye verilen taahhütlerin başında gelmektedir. Daha önceki başlıklarda ifade edilen, 2002 yılında çıkarılan 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun’un da amacı kamu borç yükünü hafifletmektir. Gerek IMF’den yapılan açıklamalar ve gerekse Hazine Müsteşarlığı’nın açıklamalarında, Türkiye’de özellikle 2000 yılından sonra uygulanan faiz dışı fazla hedefi, bütçe açıklarının GSYH içerisindeki payının düşmesinde önemli bir etken olmuştur. 162 Aşağıdaki çizelgede Türkiye’nin 2000 yılından sonra, faiz dışı bütçe dengesinin GSYH içerisindeki payı verilmektedir. Bu tabloya göre, faiz dışı bütçe dengesinin Krizin etkisini göstermeye başladığı 2008 yılından itibaren düşme eğiliminde olduğu, hatta bu dengenin 2009 yılında sıfıra eşitlendiği görülmektedir. Bu durumda Türkiye’nin ya vergi gelirlerini arttırıcı politikaları etkin hale getirmesi gerekmekte ya da kamu giderlerinde önemli ölçüde kısıntılara gitmesi gerekmektedir. Faiz dışı fazla hedefi GSMH’nin yüzde 6,5 düzeyinde belirlenmiştir. Karakurt, B., Akdemir, T. (2010). Türkiye’de Mali Kural Uygulamaları: Sayısal Olmayan Kurallardan Sayısal Kurallara Geçiş Mali Kurallar, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler) Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 330-331. 162 Kar2004akurt, Akdemir; a.g.e., s. 331-332. 160 161 51 Çizelge 3.2. Faiz Dışı Bütçe Dengesinin GSYH İçindeki Payı Yıllar (%) 2000 4,4 2001 5,2 2002 3,3 2003 4,0 2004 4,9 2005 6,0 2006 5,4 2007 4,2 2008 3,5 2009 0,0 2010 0,7 2011 1,9 2012 1,4 2013 1,2 Kaynak: İnternet: Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,Web:http://www.bumko.gov.tr/TR,157/butce-buyuklukleri-ve-butcegerceklesmeleri.html, 11.12.2014’te alınmıştır. Aşağıdaki çizelgede, Türkiye’de faiz giderlerin yıllar itibariyle bütçe içerisindeki payına yer verilmektedir. Bu tablodan da anlaşılacağı üzere, 2000’li yılların başında faiz giderlerinin merkezi bütçe içerisindeki payı % 40 civarında iken bu oran 2013 yılı itibariyle % 13,1’e düşmüştür. Çizelge 3.3. Faiz Giderlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi İçindeki Payı Yıllar (%) 2000 39,8 2001 47,2 2002 43,2 2003 41,4 2004 37,1 2005 28,6 2006 25,8 2007 23,9 2008 22,3 2009 19,8 2010 16,4 2011 13,4 2012 13,4 2013 13,1 Kaynak: İnternet: Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Web:http://www.bumko.gov.tr/TR,157/butce-buyuklukleri-ve-butcegerceklesmeleri.html, 11.12.2014’te alınmıştır. Aşağıdaki çizelgede faiz hariç bütçe harcamalarının bütçe içerisindeki payına yer verilmektedir. 2000’li yılların başında % 50-60 civarında olan bu oranın son yıllarda % 80’in üzerine çıktığı görülmektedir. Bu rakamların ortaya çıkmasında, 52 son yıllarda faiz giderlerinin bütçe içerisindeki payının düşme eğiliminde olması etkili olmuştur. Çizelge 3.4. Faiz Hariç Bütçe Giderlerinin Merkezi Yönetim Bütçesi İçindeki Payı Yıllar (%) 2000 60,2 2001 52,8 2002 56,6 2003 58,6 2004 62,9 2005 71,4 2006 74,2 2007 76,1 2008 77,7 2009 80,2 2010 83,6 2011 86,6 2012 86,6 2013 86,9 Kaynak: İnternet Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,157/butce-buyuklukleri-ve-butce gerçekleşmeleri.html, 11.12.2014’te alınmıştır. Türkiye’nin borç stokunun GSYH içerisindeki payı ve bütçe açıklarının GSYH içerisindeki payına bakıldığında; 2000 yılından sonra ortaya çıkan rakamların Maastricht Kriterlerine uygun olduğu ve Türkiye’nin birçok AB ülkesinden iyi durumda olduğu anlaşılmaktadır. (Bu konuya üçüncü bölümde ayrıntılı şekilde değinilecektir.) 3.1.5. TC Merkez Bankası Kanunu’nda Yapılan Değişiklik 1930 yılında kurulan TC Merkez Bankası’nın temel amacı, 1211 Sayılı Merkez Bankası Kanunu’nda da belirtildiği üzere; fiyat istikrarını sağlamak ve istikrarı sürdürmek şeklinde ifade edilmektedir. 2001 Krizinden sonra 25 Nisan 2001 tarihinde Merkez Bankası Kanunu’nda 163 değişiklik yapılarak, Merkez Bankası’nın Hazine ile diğer kamu 163 İnternet: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, Kanun No: 4651, Kabul Tarihi: 25.04.2001, Web: http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k4651.html, 17.12.2013’te alınmıştır. 53 kurum ve kuruluşlarına avans vermesi, kredi açması ve bu kuruluşların ihraç ettiği borçlanma araçlarını birincil piyasadan satın alması yasaklanmıştır. 164 TC Merkez Bankası Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla bankanın, devleti doğrudan finanse etmesi engellenmiş ve hazine ile ilişkileri kurala bağlanmıştır. 2000’li yıllara gelindiğinde enflasyonun ciddi boyutlara ulaşması ve Hazine’nin sürekli kamu kurum ve kuruluşlara avans vermesi mali disiplinden uzaklaşılmasına neden olmuştur. TC Merkez Bankası Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun gerek mali disiplinin sağlanması gerekse mali kurallara geçişte önem arz etmektedir. 3.1.6. Yerel yönetimlere ilişkin kurallar Başta belediyeler olmak üzere yerel yönetimlerin borçlanma miktarı ve biçimi son yıllarda üzerinde tartışılan konulardan birisidir. Yerel yönetimlerin borçlanması ile ilgili düzenlemelerden birisi, 4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun’dur. 4749 Sayılı Kanun’da, “Hazine Garantileri ve Garantisiz Borçlar İçin İzin Alınması” başlığı altındaki 8. maddesinde: “İl özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve belediyeler, kendilerine ait tüzel kişilerin ve/veya kendilerine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz kuruluşlar ile kendilerinin ve/veya kendilerine ait tüzel kişilerle kendilerine bağlı tüzel kişiliği haiz kuruluşların sermayesinin yarıdan fazlasına sahip olduğu özel idare şirketleri ile belediye iktisadi kuruluşlarının dış finansman kaynağından Hazine garantisi altında sağladıkları dış finansman imkânlarına ilişkin her türlü yükümlülüklerden ve bu yükümlülüklerin aksatılması neticesinde doğmuş olan ve doğabilecek Hazine alacaklarının geri ödenmesinden müteselsilen sorumludurlar. Bu kapsamda akdedilen dış kredi anlaşmalarından ortaya çıkan her türlü geri ödeme yükümlülüğü tamamlanıncaya kadar borçlu kuruluş, borcun geri ödenmesi süresince meydana gelebilecek her türlü idari değişikliklere ve yeni görevlendirmelere bağlı olmaksızın, borcun geri ödenmesinden sorumludur” ifadesine yer verilmektedir. 164 Meriç, M., Bülbül, D. (2013). Mali Yapı, Gazi Kitabevi, Ankara, 300. 54 Bahsi geçen bu maddede Hazine garantisi altında alınmış dış borçların geri ödemesinde sorumluluğun, borcu alan ilgili yerel yönetim kuruluşunu da bağladığı ifade edilmektedir. Bu madde ile hedeflenen, yerel yönetim kuruluşlarının sınırsız ve sorumsuz borçlanma yetkisinin daraltılmasıdır. Bunun yanında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 165 “Borçlanma” başlığı altındaki 68.maddesinin (a) bendinde; “Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir.” ifadesine yer vermektedir. Bu ifade altın kuralı hatırlatmaktadır. Bilindiği üzere Altın Kural’da yatırımların finansmanı için borçlanmaya başvurulacağının altı çizilmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68.maddesinin (c) bendinde; “Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır” ifadesine yer vermektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68.maddesinin (d) bendinde; “Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dahil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır” ifadesine yer vermektedir. Bu ifadeden de anlaşılacağı üzere yerel yönetimlerin borçlanma miktarlarına sayısal bir sınırlama getirilmektedir. Yine 68. maddede; “Yukarıda belirtilen usul ve esaslara aykırı olarak borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanır” ifadesi ile borçlanma yetkisine sahip belediye görevlilerinin yetkilerini kötüye kullanmaları veya usulsüz borçlanmaları cezalandırılacağı hüküm altına alınmaktadır. İnternet: Başbakanlık Mevzuat Bilgi Sistemi,Web: http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf, 18.11.2013’te alınmıştır. 165 durumunda 55 Yukarıda belediyeler için getirilen borçlanma kurallarının aynısı 5302 Sayılı İl Özel İdareleri Kanunu’nun 166 51. maddesinde yer verilmektedir. Bu maddelerin getirilmesinin temel amacı, yerel yönetim kuruluşlarının gereksiz ve aşırı borçlanma eğilimlerine sınırlama getirmektir. Bir diğer sınırlama ise belediyelerin personel harcamaları ve alımlarla ilgilidir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49. maddesinde; “Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000'in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır” ifadesine yer verilmektedir. Yukarıda bahsi geçen yerel yönetimlerin borçlanması ve personel harcamaları ile ilgili sınırlamalar, yerel yönetimlerin sorumsuz ve sınırsız borçlanma eğilimlerine bir çeki düzen getirme isteğinden kaynaklanmaktadır. Bu düzenlemeler mali kuralara geçişte önemli birer basamak olarak düşünülmelidir. 3.2. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kural Uygulamalarının İncelenmesi Mali kuralların 1980’lerden sonra birçok ülkede uygulamaya sevk eden temel gerekçe büyüyen kamu açıklarıdır. Kamu açıklarını azaltmaya yönelik olarak ABD’de Gram-Rudman-Hollings Yasası, İngiltere’de Orta Dönemli Finansal Strateji Yasası, Avustralya’da Triology, Kanada’da Açık Azaltma ve Borç Kontrol Yasası, İtalya’da Gloria Planı yürürlüğe konulmuştur. 167 Arjantin, Şili gibi gelişmekte olan ekonomilerde mali kurallar daha ziyade IMF destekli istikrar programları çerçevesinde uygulanmaktadır. 168 Mali kuralların uygulandığı ulusal ve uluslararası alan, kuralların uygulanması için gereken hukuki düzenlemelere göre farklılık arz edebilmektedir. Örneğin, İngiltere, Yeni Zelanda, İspanya, İsveç, Kanada, bazı Latin Amerika ülkelerinde (Arjantin, Brezilya, Peru, Kolombiya) mali kurallar yasal düzenlemeler içerisinde İnternet: Başbakanlık Mevzuat Bilgi Sistemi,Web: http://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf, 18.11.2013’te alınmıştır. 167 Işık, Sakal, Meriç: a.g.m., 7. 168 Işık, Sakal, Meriç: a.g.m., 7. 166 56 yer alırken; ABD, Almanya, İsviçre, Polonya’da ise anayasal bir zorunluluk haline gelmiştir. 169 Avro bölgesinde bulunan ülkelerde uluslararası anlaşmalar (Maastrich Kriterleri, İstikrar ve Büyüme Paktı) mali kuralları belirlerken, Norveç’te tüzük, Japonya’da hükümet kararı, 170 Hollanda ve Endonezya’da siyasi karar ve rehberler. 171 IMF tarafından 2009 yılında yapılan bir araştırmada; mali kuralların gelişmekte olan ve sürekli ekonomik krizle uğraşan ülkelerde daha ziyade mali disiplini sağlama (kamu kesimi açıklarının ve yüksek borç stokunun azaltılması) amacına yönelik olarak uygulandığı sonucuna varılmıştır. 172 Aşağıdaki çizelgede seçilmiş bazı ülkelerde uygulanan mali kuralların dayanaklarına yer verilmiştir. Bu tablodan da anlaşılacağı üzere, anayasalardan ziyade yasal düzeyde uygulayan ülke sayısı daha fazladır. Buna rağmen, ülkelerin iktisadi, siyasi, hukuki alt yapıları mali kuralların uygulama alanını ve uygulama başarısını belirleyebilmektedir. Çizelge 3.5. Seçilmiş Bazı Ülkelerde Mali Kuralların Dayanakları Ülkeler Uygulama Yılı Anayasal Yasal Uluslararası Sözleşmeler İngiltere X İsveç X İspanya X Arjantin 2000 X Brezilya 2001 X Kanada Çeşitli Yıllarda X Almanya 1996 X Yeni Zelanda 1994 X Peru 2000 X Polonya X İsviçre Çeşitli Yıllarda X ABD Çeşitli Yıllarda X AB Üyeleri 1997 X Kaynak: İnternet: Kopits, G. (2001). Fıscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament, IMF Working Paper, Fiscal Affairs Department, Web: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2001/wp01145.pdf, 15.09.2013’te alınmıştır, 18. 169 Vural; a.g.e., 99. Vural; a.g.e., 99. 171 Kesik, Bayar; a.g.e., 50. 172 Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 17. 170 57 Siyasi iktidarları somut ve açık bir şekilde sınırlandıran hükümlere Polonya, Romanya ve Hırvatistan Anayasaları’nda rastlanmaktadır. Polonya Anayasası’nın 216. Maddesinde; yıllık borçlanma miktarının ulusal gelirin beşte üçünü aşamayacağı, 220. maddesinde parlamentoların öngörülen bütçe açıklarını aşamayacakları, bütçe açıklarının Merkez Bankası’na devredilerek kapatılamayacağı hüküm altına alınmıştır. 173 Romanya Anayasası’nın 138. maddesinde, mali kaynağı gösterilmeden kamu harcamalarının onaylanamayacağını, Hırvatistan Anayasası’nın 90. maddesinde mali kaynakların yasal dayanağı ve bu kaynakların ne şekilde elde edileceği ile ilgili hükümlere yer verilmektedir. 174 3.2.1. Avrupa Birliği’nde uygulanan mali kurallar Avrupa Birliği’nde birlik sürecinde aday ülkelere getirilen bazı kriterler mali kuralların AB içerisinde yaygınlaşmasında etkili olmuştur. Birlik süreci içerisinde AB ülkelerinin parasal birliğe geçerken (ortak para birimine geçerken), maliye politikası ile ilgili hususların ülkelerin inisiyatifine bırakılması beraberinde belli sorunları da doğurmuştur. 1992 yılında imzalanan Maastricht Antlaşması 1 Kasım 1993 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Maastricht Antlaşması ile birlikte belirlenen kurallar (Maastricht Kriterleri) iki kısımda değerlendirilebilir. Birincisi, mali disiplinin sağlanmasına ilişkin şartlar olan bütçe açığı ve toplam kamu borcunun GSYH’ye oranları; ikincisi ise parasal disiplinin sağlanmasına ilişkin olan enflasyon, faiz ve döviz kurları kriterleridir. Şöyle ki; • Bütçe Açığı: Üye ülke bütçe açıkları GSYH’nin % 3’ünü aşmamalıdır. • Kamu Borçları: Üye ülkenin devlet borçları, GSYH’nin % 60’ını geçmemelidir. 173 174 Yüzbaşıoğlu; a.g.e., 48-49. Yüzbaşıoğlu; a.g.e., 48-49. 58 • Enflasyon oranı: Herhangi bir üye ülkenin yıllık ortalama enflasyon oranı, AB’de en düşük enflasyon oranına sahip üç üye ülkenin enflasyon oranı ortalamasını 1,5 puandan fazla geçmemelidir. • Faiz Oranı: Herhangi bir üye ülkenin uzun vadeli devlet tahvili faiz oranı, en düşük enflasyon oranına sahip üç üye ülkenin faiz oranı ortalamasını 2 puandan fazla geçmemelidir. • Döviz Kurları: Üye ülke paraları Avrupa Para Sistemi Döviz Kuru Mekanizmasına dahil olmalı ve ulusal paranın döviz değişim oranı son iki yılda normal dalgalanmaya bırakılmalı ve devalüe edilmeksizin kur mekanizması içindeki değer değişimi (+/-) % 15’i geçmemelidir. Maastricht Kriterleri belirlenirken, kamu yatırımlarının tarihsel ortalaması esas alınarak (bu ortalama % 3 civarındadır) geleneksel kamu maliyesinin altın kuralı uygulanmıştır. 175 Altın kural, borçlanmaya sadece yatırım harcamaları için izin veren bir kuraldır. Maastricht Kriterleri bir anayasa hükmü olmasa da uygulamada mali kural veya ekonomik anayasa olarak değerlendirilmektedir. 176 Maastricht Kriterleri AB için önem arz etmektedir ve bu kriterlere parasal birlik öncesi ve sonrası ve hatta iktisadi durgunluk dönemlerinde bile uyulması zorunludur. 177 1997 yılında imzalanan İstikrar ve Büyüme Paktı (İBP), maliye politikası kurallarının neredeyse tamamını içermektedir. İBP’nin temel hedefi, Maastricht Antlaşması ile belirlenen kuralların hayata geçirilmesi ve bu kuralların güçlendirilmesidir. 178 Ancak son yıllarda birlik düzeyinde belirlenen kurallara uyulmasında yaşanan sorunlar, İstikrar ve Büyüme Paktı’nı tartışılır hale getirmiştir. İBP, 1992 tarihli Maastricht Antlaşması hükümlerini içermektedir ve üye ülkelerin bütçe açıklarının GSYH’nin % 3’ünü, kamu borçlarının ise yine GSYH’nin 175 Güngör; a.g.e., 84-85. Güngör; a.g.e., 84-85. 177 Güngör; a.g.e., 85. 178 Şen, K. (2010). Mali Kural, Bazı Uluslararası Uygulamalar ve Türkiye İncelemesi, Bütçe Dergisi, Sayı 34, 2010/2, 35. 176 59 % 60’ını aşamayacağını hüküm altına almaktadır. 179 İstikrar ve Büyüme Paktı, Maastricht Antlaşması ile ortaya konulan mali kuralların daha da güçlü bir şeklide uygulanmasını sağlamaya yöneliktir. İBP, mali kuralların üye ülkelere uygulanmasında önleyici ve düzeltici kurallar içermektedir. AB üyesi ülkelerin aşırı bütçe açıkların oluşma eğilimi olduğu durumunda, açığın ortaya çıkmasından önce müdahale edilmesini amaçlayan Erken Uyarı Sistemi adı altında önlemler paketini yayınlanmaktadır. 180 Erken Uyarı Sistemi ile açık verebilecek ülkelere gerekli düzeltici önlemleri almaları konusunda çağrıda bulunulmaktadır. Bu kapsamda, 2002 yılının sonlarında Portekiz ve Almanya’ya, 2003 yılının başında Fransa’ya ve 2004 yılında İtalya’ya erken uyarıda bulunulmuştur. 181 Diğer taraftan İBP kapsamında Romanya ve Fransa’ya mali dengesizlikleri işaret eden ve mali reformları içeren erken politika önerilerinde bulunulmuştur. 182 İstikrar ve Büyüme Paktı’nın önem arz eden politika araçlarından bir diğeri ise Aşırı Açık Prosedürü’dür. Aşırı Açık Prosedürü, Maastricht Antlaşması ile belirlenen üye ülkelerin bütçe açıklarının GSYH’nin % 3’ü aşması durumunda işlemektedir. Böyle bir durumda AB Komisyonu, açığın istisnai durum olup olmadığını, açığın kamu yatırımlarını aşıp aşmadığını, üye ülkenin ekonomik ve mali görünümünü hakkında bir rapor hazırlar ve AB Konseyine öneride bulunur. 183 Konsey, Komisyonun tavsiyesini kabul ederse ilgili ülke hakkında tavsiye kararı alınır. Bu tarihten sonra ilgili ülke tavsiyeye uyup uymadığı konusunda takip edilir. İlgili ülke tavsiyelere uymuşsa ve bütçe açığında iyileşme varsa, Aşırı Açık 179 Vural;a.g.e., 103. Gök, M., Biyan, Ö. Akar, S. (2012). Avrupa Birliği’nde Mali Kuralların Yeniden Düşünülmesi: Altılı Mevzuat Paketi ve Türkiye Değerlendirmesi, Business and Economics Research Journal, Cilt: 3, Sayı: 3, 165. 181 Şen; a.g.e., 35. 182 Şen; a.g.e., 35. 183 Şen; a.g.e., 35. 180 60 Prosedürü kaldırılır. AB üyesi ülkeler içerisinde son dönemlerde İngiltere, Fransa, Yunanistan, İspanya ve İrlanda için Aşırı Açık Prosedürü işletilmiştir. 184 AB’de 1999 yılında Avrupa Para Birimine (avro) geçilmiş, Avrupa Merkez Bankası kurulmuş, bu doğrultuda mali kuralların uygulanması zorunluluk haline gelmiştir. 185 AB’ye üye devletler parasal birlik sonrasında, İstikrar ve Büyüme Paktı ile maliye politikalarının birbiriyle uyumunu sağlayarak, parasal birliğin uyum içinde işlemesini garanti altına almışlardır. 21 Mart 2005 tarihinde İstikrar ve Büyüme Paktı’nda bazı reformları içeren düzenlemelere gidilmiştir. Bu yenilikler arasında, %3 sınırını aşan ülkelerin bazı durumlarda ceza mekanizmasından muaf tutulacağı kararlaştırılmıştır. 186 Şöyle ki; % 3 sınırını geçici ve sınıra yakın olması koşuluyla, aşılabilmesine izin verilebilmektedir. % 3 sınırını aşan üye ülkenin sınır aşımının gerekçelerini içeren bir savunma hazırlaması istenmektedir. AB Konseyi gerekçeleri tartışıp, gerekli gördüğünde ülkeye mali yaptırım uygulayabilmektedir. Bu sınırı aşan üye ülkelerin %3’ün altına inmeleri için verilen süre 1 yıldan 2 yıla çıkarılmıştır. Bu süre olağanüstü durumlarda 2 yıl daha uzatılabileceği yönünde karar alınmıştır. 187 AB’de Maastricht Kriterleri’nin belirlenmesinden sonra mali kural uygulamaları yaygınlık kazanmaya başlamıştır. 1990’lı yılların başında AB’de uygulanan mali kural sayısı 13 adet iken; zamanla artarak 2011 yılı itibariyle bu rakam 77’ye ulaşmıştır. AB üyesi ülkeler geneline bakıldığında; sayıca en fazla bütçe dengesi kurallarının (budget balance rules) uygulandığı görülmektedir. Bu sayıyı borç kuralları (debt rules) ve harcama kuralları (expenditure rules) takip Şen; a.g.e., 35. Bali, B. B., Çelen, M. (2010). Avrupa Birliği’nde Mali Kurallar, Coşkun C. A., A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 212. 186 Akgül, Y. G. (2008). AB’ne Üyelik Sürecinde Türkiye’de Kayıt dışı Ekonomi, Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt: XXV, Sayı: 2, 270. 187 Akgül; a.g.m., 270. 184 185 61 etmektedir. AB üyesi ülkeler içerisinde gelir kuralları (revenue rules) ise en az uygulama alanı bulan kurallardandır. 188 Merkezi hükümet düzeyinde en fazla harcama kurallarının (expenditure rules) yürürlükte olduğunu, yerel yönetim düzeyinde ise en fazla bütçe dengesi kurallarının (budget balance rules) ve borç kurallarının (debt rules) yürürlükte olduğu görülmektedir. 189 3.2.2. Diğer uluslararası düzeyde belirlenen mali kurallar Uluslararası kuruluş veya organizasyonlar tarafından kabul edilen veya uygulanan mali kuralların ortak ve nihai amacı, ekonomi politikasına yönelik belli ilkelerin oluşturulmasıdır. 190 Örneğin, OECD tarafından ortaya konulan kurallarda amaç, şirketlerde saydamlık, hesap verme sorumluluğu, adalet ve sorumluluk gibi ilkeleri yerleştirmektir. IMF tarafından hazırlanan “Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Kodu” isimli mali kuralların başlıca dört temel ilkesi bulunmaktadır: sorumlulukların açık olması, bilginin kamuoyuna açık olması, bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçlerinin bağımsız olması, denetim ve istatistiki veri yayınlarının bağımsız olmasıdır. 191 IMF tarafından belirlenen ilkelerde amaç, kamu mali yönetiminde mali saydamlığı sağlamaktır ve bu kurallar kamu yöneticilerine tavsiye niteliğindedir. Aşağıdaki çizelgede başlıca uluslararası mali kuralların isimleri (kodları), kural koyan kuruluşun ismi, getiriliş amaçları ve ilkeleri gösterilmektedir. İnternet: European Commission, Economicand Financial Affairs, Economic Databases and İndicators, Numerical Fiscal Rules, Web:http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/documents/nfr_2011_graph_1.pd f 30.12.2013’te ulaşılmıştır. 189 İnternet: European Commission, Economicand Financial Affairs, Economic Databases and İndicators, Numerical Fiscal Rules,http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/documents/nfr_2011_graph_2.p df 30.12.2013’te ulaşılmıştır. 190 Aktan, Vural, Karaaslan; a.g.e., 191. 191 Aktan, Vural, Karaaslan; a.g.e., 193-196. 188 62 Çizelge 3.6. Uluslararası Düzeyde Belirlenen Mali Kurallar Uluslararası Kuruluş Kuralın İsmi Organisation For Economic Co-Orporation Development Kurumsal Yönetim International Monetary Fund Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Kodu Parasal Ve Mali Politikalarda Saydamlık Üzerine İyi Uygulamalar Kodu Özel Veri Yayınlama Standardı Kuralın Amacı Şirketlerde Saydamlık, Hesap Verme Sorumluluğu, Adalet Ve Sorumluluk Kurallarının Oluşturulması Kamu Mali Yönetiminde Mali Saydamlığın Sağlanması Parasal Ve Mali Politikalarda Saydamlığın Tesis Edilmesi Uluslararası Veri Yayınlama Standardının Oluşturulması Düzenli İflasa Yönelik Düzenli Ve Etkin İflas Dünya Bankası Uluslararası İlkelerin Yöntemleri Belirlenmesi Bankacılık Sektörüne İlişkin Bankacılık Denetimine İlişkin Etkili Bankacılık Denetimine Gözetim Ve Denetim Basel Komitesi İlişkin İlkeler İlkelerinin Oluşturulması Uluslararası Muhasebe Uluslararası Muhasebe Mali Raporlama Ve Muhasebe Standartları Komitesi Standartları Standartların Oluşturulması Kaynak:Aktan, C. C., Vural, İ. Y., Karaaslan Y. T. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler) Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 192. 3.2.3. Ülke örnekleri Mali kuralların yasal düzeyde uygulanmaya başladığı 1990’lı yıllarda mali kuralları uygulayan ülkelerin sayısı yedi iken, bu sayı 2010 yılına gelindiğinde doksanın üzerine çıkmıştır. 192 Anglo-Sakson ülkelerinde (Avustralya, Kanada, Yeni Zelanda ve İngiltere gibi) mali kurallar mali saydamlık üzerine daha fazla yoğunlaşırken, AB ile Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Peru ve Hindistan gibi gelişmekte olan ülkelerde genellikle sayısal hedeflere ve sınırlamalara daha fazla ağırlık verilmektedir 193 3.2.3.1. ABD Vergi ve harcama sınırlamalarının (mali kurallar) uygulandığı ülkelerin başında ABD gelmektedir. ABD’de anayasal ve yasal birçok mali kural ile ilgili düzenlemelere gidilmiştir. ABD Anayasası’nın 1. maddesinin 8. bölümünde Kongre’nin mali yetkileri şu şekilde sıralanmaktadır: “vergi, harç, gümrük, üretim ve tüketim vergisi belirlemek 192 193 Kesik, Bayar; a.g.e., 49. Kopits; a.g.e., 5. 63 ve toplamak, kamu borçlarını ödemek ve Birleşik Devletlerin ortak savunmasını ve genel refahını sağlamak, Birleşik Devletlerin tümünde aynı gümrük, üretim ve tüketim vergisi uygulamak, Birleşik Devletler adına borç almak, yabancı ülkelerle ve birçok eyalet arasında ve Kızılderili kabileler ile ticareti düzenlemek, iflaslar konusunda tek yasa koymak”. 194 ABD’de mali kurallar ilk olarak Reagen döneminde 1973 yılında California Eyaleti’nde uygulanmaya başlanmış, 1980’li yıllarda artış eğilimine girmiş, günümüzde ise birçok eyaletinde uygulama alanı bulmuştur. 195 1982 yılında gündeme gelen bütçe açıklarını azaltma amaçlı yasa ABD kongresi tarafından kabul edilmemiştir. 1985 yılında Gramm-Rudman-Hollings Yasası olarak da bilinen Denk Bütçe ve Acil Açık Kontrol Yasası Senato’dan ve Kongre’den geçerek yasallaşmıştır. Bu yasa ile beş yıllık süre içerisinde bütçe açıklarının her yıl azalarak beşinci yılın sonunda sıfırlanacağı öngörülmektedir. 196 Ancak Gramm-Rudman-Hollings Yasası beklenildiği gibi başarı sağlayamayınca (parlamentonun bütçe dışı kalemlere yönelmesi bunda etkili olmuştur), 1990 yılında Bütçe Uygulama Yasası yürürlüğe girmiştir. Bütçe Uygulama Yasası, bütçe açıklarından ziyade harcama kontrolü ve mali kurallar üzerinde durmaktadır. Bu yasa ile parlamentonun herhangi bir harcama artış önerisi, bir başka harcama kesintisi veya gelir artışı öngörürse mümkün olabilmektedir. 1990’da yürürlüğe giren Kanun’la maksimum açık hedefi yerine, bloke etme, yeni yasal harcama limitlerine ve PAYGO kuralları yürürlüğe girmiştir. PAYGO (Pay As You Go) kuralına göre; yeni öneriler bütçe denkliğini bozmamalı ya da mevcut fonlardan tasarruf edilerek karşılanmalıdır. Ekonomik büyüme, enflasyon ve demografik değişiklikler gibi Kongre ve Başkanın doğrudan kendi kontrolleri TBMM Araştırma Merkezi, (Kasım 2011), Bazı Ülke Anayasalarında Ekonomik ve Mali Hükümler, 4. Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 174. 196 Günay; a.g.e., 154. 194 195 64 dışındaki faktörler tarafından etkilenen açık seviyesinden ziyade, hedeflenen bütçe sonuçlarından sorumlu tutulmuştur. 197 1990 – 1995 yıllarını kapsayan Bütçe Uygulama Yasası önce 1998 yılına sonra 2002 yılına kadar uzatılmıştır. ABD’de 2002 yılından itibaren 2010 yılına kadar mali kural adı altında yeni bir düzenleme yürürlüğe girmemiştir. 2010 yılında Kanuni PAYGO düzenlemesi yürürlüğe girmiştir. Bu düzenlemede bütçenin tarafsız olduğu ve bütçe açığının diğer politika araçları tarafından finanse edilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. 198 ABD’de uygulamaya konulan vergi ve harcama sınırlamalarının neredeyse yarısı halk oylaması sonrasında yürürlüğe girmiştir. 199 Bu durum Amerikan halkının vergi ile ilgili sınırlamalara ne kadar önem verdiğini ortaya koymaktadır. ABD’de federal devlet yanında eyaletlerde de mali kural uygulamalarına rastlanmaktadır. Eyalet düzeyinde uygulanan mali kurallar genellikle denk bütçe kurallarıdır. 200 Bunun yanında vergi ve harcama sınırlamaları, borçlanmaya getirilen sınırlamalar, bütçe açığı ile ilgili sınırlamalar da mali kural niteliğindedir. 201 ABD elli eyaletten oluşan federal bir devlettir ve eyaletlerin birçok mali düzenlemelerde yetkili olduğu bilinmektedir. Mali kural uygulayan eyaletlerden 17 tanesi mali kuralları anayasal düzeyde, 13 tanesi yasal düzeyde, 23 eyalet sadece harcama sınırlamaları, 4 eyalet vergi sınırlamaları, 3 eyalet ise hem vergi hem de harcama sınırlamalarına gitmektedir. 202 197 Aysu, A. (2010). Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar, Maliye Dergisi, Sayı:158, Ocak-Haziran 2010, 468-469 198 Mukambetova, A. (2013). Mali Kurallar ve Dünya Ekonomisindeki Uygulamaları, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, 60. 199 Kitapçı, İ. (2010). Anayasal İktisat Perspektifinden Amerika’daki Vergi ve Harcama Sınırlamaları: Uygulama Sonuçları, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 163-164. 200 Günay; a.g.e., 157. 201 Işık, Sakal, Meriç; a.g.m., 11. 202 Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 174. 65 3.2.3.2. İngiltere İngiltere’de yasal düzeyde ilk olarak 1997 yılından itibaren yürürlüğe giren Mali İstikrar Kanunu ve devamında 1998 yılında yürürlüğe giren ve yasal yardımları düzenleyen Finans Yasası ile birlikte mali kurallar uygulanmaya başlamıştır. 203 Mali İstikrar Kanunu ile beş temel maliye politikası ilkesi; şeffaflık, istikrar, sorumluluk, adalet ve etkinliktir. 204 Ayrıca bu kanunda, bütçe öncesi raporun yayımlanmasını, finansal beyanın ve bütçe raporunun yayımlanmasını, ekonomik ve mali strateji raporunun yayımlanmasını, borç yönetimi raporunun yayımlanmasını zorunlu hale getirmektedir. 205 İngiltere’de temel olarak iki mali kural göze çarpmaktadır. Bunlardan birincisi Altın Kural’dır. Altın Kural’a göre, sadece yatırımların finansmanı için borçlanmaya başvurulmasına gerek duyulmalıdır. İkincisi Sürdürülebilir Yatırım Kuralı’dır. Bu kurala göre, kamu kesimi net borcunun GSYH’ye oranı ekonomik konjonktür dönemi boyunca istikrarlı ve kalıcı bir seyir izlemesi gerekir. Bu kuralın konulmasındaki temel amaç, kamu borcunun gelecek nesiller üzerinde bir yük oluşturmamasıdır. 206 Ayrıca bu iki kural siyasi otoritenin daha şeffaf ve mali disiplini ön planda tutan bir yönetim anlayışına sahip olmasını amaçlamaktadır. 3.2.3.3. Kanada Kanada’da federal devlet düzeyinde bir mali kanunu düzenlenmese de eyaletler düzeyinde bütçe disiplinini sağlamaya yönelik bazı düzenlemelerin yürütüldüğü görülmektedir. Mali Yönetim Kanunu ve Harcama Kontrol Kanunu 203 Kesik, Bayar; a.g.e., 49. Günay; a.g.e., 205. 205 Günay; a.g.e., 205. 206 Günaydın, İ., Eser, Y. L. (2010). Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 74. 204 66 isimleri adı altında çıkarılan yasalar, kamu harcamalarını kontrol altına almak ve mali disiplini sağlamayı amaçlamaktadır. 207 Kanada Federal Anayasası’nda vergileme ve eyalet borçları ile ilgili şu maddeler mali kural benzeri düzenlemelerdir: 208 Kamu gelirinin herhangi bir birime tahsis edilmesi veya herhangi bir vergi ya da gümrük resminin yürürlüğe konulması için hazırlanan yasa tasarıları Avam Kamarasından çıkarılır (madde 53). Vergileme sistemi veya herhangi bir şekilde para arzının artırılması, kamu kredisi için ödünç para alımı, döviz ve madeni para basımı, bankacılık, bankaların birleşmesi ve kağıt para basımı konularında Kanada Parlamentosu yetkilidir (madde 91). Eyalet amaçlarıyla bir geliri yükseltmek için eyalet içinde dolaysız vergileme ve eyaletin bağımsız kredisi kapsamında borç para almaları konusunda eyaletler özel yasalar çıkarabilir (madde 92). Eyalet borçları için Kanada Hükümeti sorumludur (madde 111). Kanada Birliği içindeki Nova Scotia ve New Brunswick Eyaletleri’ne ait yıllık kamu borçlarının faizleri, Kanada Konsolide Gelir Fonu kapsamındaki ikinci hesaptan izlenir (madde 110). Kanada’ya veya herhangi bir eyalete ait hiçbir kamu arazisi ve serveti vergilemeye tabi tutulamaz(madde 125). Kanada’da federal düzeyde herhangi bir denk bütçe yasası yürürlüğe konmasa da 1990’lı yıllarda yürürlükte olan Harcama Kontrol Kanunu toplam program harcamaları için belli sınırlamalar getirmektedir. Kanada’da federal devletten ziyade eyaletlerde vergi ve harcama sınırlamalarına gidildiği görülmektedir. Şöyle ki; Nova Scotia, New Brunswick, Quebec, Ontario, Manitoba, Saskatchevan, Alberta ve British Columbia Eyaletleri’nde bütçe dengesine yönelik kurallar; Manitoba, Alberta ve Yukon Eyaletleri’nde borç kısıtlamaları; Nova Scotia ve Alberta Eyaletleri’nde ise vergi ve harcama ile ilgili kısıtlamalara gidilmektedir. 209 207 Günay; a.g.e., 164. İnternet: TBMM, Kanada Anayasası, Web:http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tbmm_internet.anasayfa, 28.11.2013’te alınmıştır. 209 Günay; a.g.e., 168. 208 67 3.2.3.4. Almanya Almanya federal bir devlet yapısına sahiptir ve yasa yapma yetkisi, federal devlete ait olsa da eyaletler ve mahalli idareler düzeyinde de yasa yapılabilmektedir. 210 Almanya Anayasası’nın 10. bölümünde “Mali Rejim” başlığı altında vergi, harcama, bütçe ve borçlanma ile ilgili hususlara yer verilmektedir. 211 Almanya Anayasası’nda bazı vergisel ve mali hükümler şunlardır: Eyaletler Federasyon adına hareket ettiklerinden doğan giderleri Federasyon yüklenir (madde 104). Federasyon ve eyaletler kendi idari kuruluşlarının giderlerini kendi üzerlerine alırlar ve idarenin düzenli olarak işlemesinden birbirlerine karşı sorumludurlar (madde 104). Eyaletler, federal yasayla düzenlenen vergilerle aynı cinsten olmayan tüketim ve sarf vergileri konusunda yasama yetkisine sahiptirler. Aynı şekilde gayrimenkul alım vergisinde vergi oranını belirleme yetkisine sahiptirler (madde 105). Gelirleri tamamen veya kısmen eyaletlere, belediye ile köy birliklerine ait olan vergiler konusundaki federal yasalar, Federal Konseyin onayına bağlıdır (madde 108). Federasyon ve eyaletler, bütçe rejimlerinde özerk olup birbirlerine bağlı değildirler. Federal Almanya Cumhuriyetinin Avrupa Birliğinin, Kuruluş Antlaşması’nın 104. maddesi uyarınca bütçe disiplininin yerine getirilmesine ilişkin düzenlenen hukuki işlemlerden doğan yükümlülükleri, Federasyon ve eyaletler tarafından birlikte yerine getirilecektir (madde 109). Federasyon’un bütün gelir ve giderleri bütçede gösterilir. Federal işletmelerde ve özel mallarda yalnız gelir ve giderler gösterilebilir. Bütçe, gelir ve giderler bakımından denkleştirilir (madde 110). Plan üstü ve plan dışı harcamalar, Federal Maliye Bakanının iznine bağlıdır. Bu izin, ancak önceden öngörülemeyen ve kaçınılmaz bir gereksinme dolayısıyla verilebilir (madde 112). Federal Maliye Bakanı, Federal Hükümet’in ibrası için Federal Meclis ve Federal Konseye bütün gelirler ve giderler, hazinenin malları ve borçları konusunda izleyen mali yıl içinde 210 Günay; a.g.e., 193. İnternet: Adalet Bakanlığı, Almanya Anayasası, Web:http://www.adalet.gov.tr/duyurular/2011/eylul/anayasalar/ulkeana/pdf/08-ALMANYA%20209-276.pdf, 24.12.2013’te alınmıştır. 211 68 hesap vermek zorundadır. Üyeleri yargıç bağımsızlığına sahip olan Federal Sayıştay, hesap ve bütçenin iktisadi yerindeliği ve usule uygunluğunu denetler. Federal Hükümet ile Federal Meclis ve Federal Konseye her yıl rapor verir (madde 114). Almanya Anayasası’nın 115. maddesinde borçlanmaya sadece yatırım harcamaları için başvurulabileceği ifade edilmektedir. Bu madde ile borçlanmada altın kural esası anayasal bir hüküm haline getirilmiştir. Almanya’da son yıllarda kamu harcamalarının artış oranı ile ilgili belli kurallar getirilse de harcama aşımı olduğunda neler yapılacağı ortaya konulmamıştır. 212 3.2.3.5. Fransa Fransa’da mali kural niteliğindeki temel düzenlemeler 1958 tarihli Fransız Anayasası’nda yer almaktadır 213 ve bu düzenlemeler günümüze kadar önemli ölçüde değişmemiştir. Fransa Anayasası’nın 34. maddesinde, her türlü verginin oran, matrah ve tahsil biçimlerinin ancak kanunla düzenlenebileceği hükme bağlanmıştır. 214 Anayasa’nın 40. maddesi, “Parlamento üyeleri tarafından getirilen kanun teklifleri, kabul edilmeleri durumunda kamusal kaynakların azalması, yeni bir kamusal yükümlülük yaratılması ya da böyle bir yükümlülüğün ağırlaştırılması sonucunu doğurabilecek teklif ve değişiklikler kabul edilemez” hükmüne yer vermektedir. Burada kamu kaynaklarını azaltan veya devlete yeni yük getirebilecek tekliflerin kabul edilemeyeceği ifade edilmektedir. 1959 yılında anayasada yapılan değişiklik ile meclis üyelerinin bütçe tasarısı üzerinde gelirleri azaltıcı veya giderleri arttırıcı teklifte bulunamayacağı hüküm 212 Günay; a.g.e., 200. İnternet: Fransa Anayasası, Web: https://yenianayasa.tbmm.gov.tr/docs/Fransa-TR(4.10.1958).pdf, 24.12.2013’te alınmıştır. 214 TBMM, Araştırma Merkezi, Bazı Ülke Anayasalarındaki Ekonomik ve Mali Hükümler, 27. 213 69 altına alınmıştır. 215 Bu düzenleme bütçe ile ilgili önemli bir kuraldır ve siyasilerin bütçe üzerindeki etkilerini azaltmaya yöneliktir. Fransız Anayasası’nın 47. maddesinde; “Merkezi idarelerin hesapları yasalara uygun ve doğru olmalıdır. Hesaplar, söz konusu idarelerin yönetim, varlık ve mali durumlarının sonuçlarını doğru ve açık şekilde sergiler” hükmü, kamu hesaplarının doğruluk, mali saydamlık ilkelerine uygun bir şekilde hazırlanması gerektiğini ifade etmektedir. Fransa’da mali kural niteliğindeki en önemli düzenlemelerden birisi 2001 yılında yürürlüğe giren Organik Kanun’dur. Bu kanun, verimlilik, etkinlik, yerindelik gibi kamu mali yönetiminde temel prensipleri ortaya koymakta ve ilerleyen zamanlarda bütçe ve mali yapı ile ilgili belli düzenlemelerin yürürlüğe gireceğini vurgulamaktadır. Ayrıca 2005 yılında yürürlüğe giren bir kanunla bütçede samimiyet ilkesi, çok yıllılık, performansın gerekliliği gibi ilkelerin ön planda olacağı vurgulanmaktadır. 216 Fransa bir AB üyesi ülkesidir ve bu çerçevede Maastricht Kriterleri ekseninde birçok kere istikrar programlarını uygulamaya çalışmıştır. Bu istikrar programları çerçevesinde; reel sosyal harcama artış oranları, çok yıllı harcama ve büyüme hedefleri belirlense de uygulamada Almanya ile birlikte Fransa’nın da Maastricht Kriterleri’ne uyumda bazı esnekliklerin sağlanması yönünde talepleri olmuştur. 217 3.2.3.6. Japonya Japonya’da anayasada yer alan mali hükümler yanında birçok yasal düzenlemeye de gidilmiştir. Kamu Finansman Kanunu, Muhasebe Kanunu, Milli Emlak Kanunu, Devlet Mallarının Yönetimi Kanunu, Sayıştay Kanunu, Devlet Tahvili Kanunu ve Devlet Borç İdaresi Kanunu bunlar arasında sayılabilecek önem 215 Günay; a.g.e., 201. Günay; a.g.e., 203. 217 Günay; a.g.e., 204. 216 70 arz eden kanunlardır ve bu kanunlar devletin tüm mali işlemlerinde uygulanacak temel kuralları ortaya koymaktadır. 218 Kamu Finansman Kanunu’nda bütçe ile ilgili genel hükümler, gelir ve gider hükümleri, bir yıldan uzun sürebilecek harcamalar, gelecek yıllara sarkan ödemeler gibi hususlara yer verilmektedir. 219 Kamu Finansman Kanunu ile Muhasebe Kanunu’nda yer alan; devletin parasının özel menfaatler için kullanılamayacağı, siyasi iktidarın belli aralıklarla kamunun mali yapısı ile ilgili bilgi vermesi gerektiği, tüm gelir ve giderlerinin gayri safilik ilkesine göre bütçede gösterilmesi ve tek hazine sistemi yöntemine göre kayıtlarının tutulması gerektiği gibi ifadeler birer mali kural niteliği taşımaktadır. 220 Ayrıca Kamu Finansman Kanunu, Devlet Tahvili İhraç Kanunu ve Borç Konsolidasyon Özel Hesap Kanunu ile mali disiplini sağlamak amacıyla devlet tahvili ihracına belli sınırlamalar getirilmiştir. Bu kanunlarda yer alan, devlet tahvilleri yalnızca bayındırlık ve yatırım harcamalarının finansmanı için çıkarılır, devlet tahvilleri karşılığında merkez bankası para basma yoluna gidemez gibi hükümler devlet borçlanmasını ciddi şekilde kurala bağlamaktadır. 221 3.2.3.7. Brezilya Brezilya’da 2000 yılında yürürlüğe giren Mali Sorumluluk Kanunu; kamu finansmanında uyulacak kuralları ortaya koymakta, hükümet borçlanması, personel harcamalarına ve sosyal güvenlik harcamalarına belli sınırlamalar getirilmekte, ayrıca kamu mali yönetiminde hesap verilebilirliği ve şeffaflığı arttırıcı önlemleri içermektedir. 222 Bu yasada Federal Hükümet net cari gelirin maksimum 218 Günay; a.g.e., 214-215. Cansızlar, D. (1995). Japonya Bütçe Sistemi, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Sayı: 1995/1, Ankara, 5. 220 Günay; a.g.e., 216. 221 Cansızlar; a.g.e., 27. 222 The Brasilian Fiscal Responsibility Law, Web:http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/BudgetLaws/BRLRFEnglish.pdf, 26.12.2013’te alınmıştır. 219 71 % 50’si kadar, eyaletler ve belediyeler ise net cari gelirlerinin maksimum % 60’ına kadar personel harcaması yapabileceklerdir. 223 Mali Sorumluluk Kanunu’nun şu maddelerinde bütçe ve vergileme ile ilgili sınırlamalara gidilmektedir: Kamu gelirleri ve giderleri arasındaki denge sağlanmalıdır (madde 4), bütçeler yıllık hazırlanmalıdır (madde 5), gelir tahminlerinde uyulacak kurallar (madde 11), çok yıllı bütçeleme ve mali hedeflere uyumu (madde 16), personel giderlerinin sınırları (madde 21), kamu borç ve kredi işlemleri sınırları 224 (madde 30), Mali Sorumluluk Kanunu, kamu harcamalardaki sürekli artışın sürekli gelir artışı ile finanse edilmesi gerektiğini, eyaletlerin ve belediyelerin kendi gelirlerini toplayamamaları durumunda federal devlet kesintilerinin yapılması gerektiğini de vurgulamaktadır. 225 Bütçenin hazırlanması ve uygulanmasında belli standartlar belirlemiş ve ayrıca bu kurallara uyulmaması durumunda ne gibi yaptırımların devreye gireceği belirlenmiştir. 226 3.2.3.8. Yeni Zelanda Yeni Zelanda Anayasal Kanunu’nda bütçeleme ile ilgili 22 ve 23. maddelerde şu hususlara yer verilmektedir: Kral tarafından Temsilciler Meclisine sunulmadıkça; kamu kaynağından ödenek ayrılmasını veya kamu gelirlerine mali yük getirilmesini öngören kanun tasarıları Meclisten geçemez (22. madde); Kral, kanunda öngörülmedikçe, vergi koyamaz, kredi veya borç para alamaz ve kamu kaynağını harcayamaz (23. madde). 227 Yeni Zelanda’da kamu mali yapısında hayata geçirilmeye çalışılan reformlar çerçevesinde; Resmi Bilgiler Yasası (1982), Kamu İktisadi Teşebbüsleri Kanunu (1986), Devlet Sektörü Kanunu (1988), Merkez Bankası Kanunu, Kamu Şen; a.g.m., 41. 2001 yılında, merkezi yönetimin net cari gelirlerinin % 200’ü, yerel idarelerin ise net cari gelirlerinin % 120’si kadar borçlanabilecekleri ifade edilmektedir (Şen; a.g.e., 41). 225 Şen; a.g.m., 41. 226 Şen; a.g.m., 41. 227 TBMM Araştırma Merkezi, Bazı Ülke Anayasalarındaki Ekonomik ve Mali Hükümler, 20. 223 224 72 Finansmanı Kanunu (1989), Finansal Raporlama Kanunu (1993) Mali Sorumluluk Kanunu (1994) çıkarılmıştır. 228 Mali kuralların yerleştirilmesinde Mali Sorumluluk Kanunu belirleyici olmuştur. Mali Sorumluluk Kanunu’nun önem arz eden bazı hususları şunlardır: siyasi iktidar maliye politikalarını ve bu politikalardaki sapmaları kamuoyu ile paylaşmalı, hükümet borçlanmayı makul bir seviyeye indirmeli, vergi oranları ve miktarları makul bir düzeyde belirlenmelidir. 229 3.2.3.9. Diğer bazı ülkelerde mali kurallar Şili’de yasal anlamda bir mali kural bulunmasa da bir politika kuralı olarak göze çarpan bütçe dengesi kuralı 2000 yılında ilan edilmiş ve güçlü bir siyasi irade tarafından desteklenmiştir. 230 Bu uygulamalar sonucunda kamu borçlarının GSYH’ye oranı 1985 yılından 2000’li yıllara gelindiğinde önemli ölçüde düşmüştür. 231 Kolombiya’da mali kural çatısı altında 1997 yılında kabul edilen kanunla; merkezi yönetimin yerel yönetimlerin borçlarını kontrol mekanizması güçlendirilmiştir. 2003 yılında kabul edilen Mali Sorumluluk Kanunu ile; faiz dışı fazla hedefleri belirlenmiş ve belli ölçülerde başarı sağlanmıştır. Ayrıca 2011 yılında anayasada yapılan değişiklik ile bütçe açığı ve kamu borç stoku tavanları belirlenmiştir. 232 Meksika’da 2006 yılında kabul edilen Federal Bütçe ve Mali Sorumluluk Kanunu ile gelecek beş yıl tahminlerini kapsayan orta vadeli mali planların hazırlanacağı hüküm altına alınmış, geleneksel denk bütçe kuralı benimsenerek bütçe açığı sıfıra indirilmesi hedeflenmiş ve bu hedefe 2011 yılı itibariyle ulaşılmıştır. 233 228 Günay; a.g.e., 218. Günay; a.g.e., 218 -219. 230 Mukambetova; a.g.e., 76. 231 Mukambetova; a.g.e., 76. 232 Mukambetova; a.g.e., 78-79. 233 Mukambetova; a.g.e., 80-81. 229 73 3.3. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kurallara Uyulmamasına İlişkin Yaptırımlar Mali kurallara uyulmaması durumunda uygulanacak yaptırımlar ülkeden ülkeye farklılık arz edebilmektedir. Bazı ülkelerde para cezası uygulanırken, bazı ülkelerde yargısal yaptırımlara yer verilmektedir. ABD ve Polonya’da yaptırımlar açık bir şekilde ortaya konulurken, Japonya, Kanada, İsviçre, Avustralya gibi ülkelerde açık yaptırım hükümlerine yer verilmemiştir. 234 ABD’de uzun süre devam eden bütçe açıkları nedeniyle, 1985 yılında bütçe açıklarını kontrol altına almayı hedefleyen Denk Bütçe Kanunu kabul edilmiştir. Gramm-Rudman-Hollings (GRH) olarak da adlandırılan bu kanuna göre, açık hedefleri tutturulamazsa, aşırı harcamaların bloke edilmesi ya da herkese eşit mali yük getiren kesintiler yapılması kararlaştırılmıştır. 235 Bu kanun, açık hedefinin tutturulması için yapılacak kesintilerin fazla olması nedeniyle eleştirilmiş ve ilerleyen yıllarda (1987, 1990, 1993, 1997 yıllarında) revize edilmiştir. 1990’da yürürlüğe giren Kanun’la maksimum açık hedefi yerine, bloke etme, yeni yasal harcama limitlerine ve PAYGO kuralları yürürlüğe girmiştir. PAYGO (Pay As You Go) kuralına göre; yeni öneriler bütçe denkliğini bozmamalı ya da mevcut fonlardan tasarruf edilerek karşılanmalıdır. Ekonomik büyüme, enflasyon ve demografik değişiklikler gibi Kongre ve Başkan’ın doğrudan kendi kontrolleri dışındaki faktörler tarafından etkilenen açık seviyesinden ziyade, hedeflenen bütçe sonuçlarından sorumlu tutulmuştur. 236 Günümüzde ABD’de iki ayrı bloke etme prosedürü uygulanmaktadır; bunlardan birincisi, yıllık ödeneklerle finanse edilen ihtiyari harcamalarda bloke etme süreci, ikincisi ise doğrudan harcamalara ve gelirlere uygulanan PAYGO sürecidir. 237 ABD’de ihtiyari harcamalar (dış ekonomik ve askeri yardımlar gibi) için her yıl bir sınır belirlenmektedir. Aysu, A. (2010). Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar, Maliye Dergisi, Sayı:158, Ocak-Haziran 2010, 468-469. 235 Aysu; a.g.m., 470. 236 Aysu; a.g.m., 470. 237 Aysu; a.g.m., 470. 234 74 ABD’de bütçe açıkları ortaya çıktığında, bazı eyaletlerde otomatik olarak ödenek kesintileri devreye gireceği, bazı eyaletlerde ise otomatik vergi artışları yapılacağı öngörülmesine rağmen, bu kuralların hiçbirisi bugüne kadar uygulanmamıştır. Bunun yanında bütçe açıklarının kapatılamaması durumunda yetkililer hakkında ne tür yaptırımların uygulanacağı konusunda da yasal düzenlemeler mevcut değildir. 238 AB’de, Maastricht Antlaşması ile üye devletlerin bütçe açığı (GSYH’nin % 3’ü) ve borçlara (GSYH’nin % 60’ı) ilişkin belirlenen eşik değerleri aşmamaları kararlaştırılmıştır. Bu eşik değerleri aşan üye ülkelere ise Aşırı Açık Prosedürü kapsamında parasal yaptırım uygulanması öngörülmüştür. 239 AB’nin İşleyişine Yönelik Anlaşma’nın 126. maddesinde düzenlenen Aşırı Açık Prosedürü ile belli yaptırımların önü açılmış ve üye devletlerin bütçe açıkları ve kamu borç stoklarının izlenmesinde AB Komisyonu görevlendirilmiştir. 240 Aşırı Açık Prosedürü ile üye ülkeye uygulanacak yaptırım şu şekilde işletilmektedir: Bütçe açığı kriterine (GSYH’nin % 3’ü) uyulmadığı ve bu durumun istisnai veya geçici bir durum olmadığı tespit edilirse AB Komisyonu, Konseye bu durumu rapor eder. Üye devlete bütçe açığını azaltması için dört ay süre verilir. Buna rağmen kritere uyulmadığı tespit edilirse, bütçe kriterini aşan her % 1’lik oran için GSYH’nin % 0,1 oranında bir miktar AB bünyesinde bir hesapta faizsiz olarak bekletilir. 241 Bütçe açığı takip eden yıl da devam ederse bu tutar üye ülkeye iade edilmez. Bunun dışında; kriterlere uymayan ülkelerin kamuoyuna duyurulması, (bu durum ilgili ülkenin itibar kaybetmesine neden olur) kriterlere uymayan ülkelere Avrupa Yatırım Bankası kredilerinin kullandırılmaması, üye devletlerin yeni 238 Günay; a.g.e., 163-164. İnternet: Schuknecht, L.;“EU Fiscal Rules Issues and Lessons From Political Economy”, European Central Bank Working Paper Series, No. 421, Germany, 11. Web: http://www.suomenpankki.fi/pdf/118757.pdf, 26.05.2014’te alınmıştır. 240 Bali, Çelen; a.g.e., 189-190. 241 Güngör; a.g.e., 85. 239 75 borçlanma senetleri veya tahvil çıkarırken iktisadi yapılarındaki olumsuzluklar hakkında ek bilgi yayınlaması gibi önlemlere de başvurulmaktadır. 242 1997 yılında uygulamaya konulan İstikrar ve Büyüme Paktı’nda bütçe açığının GSYH’nin % 3’ünü geçmesi durumunda yaptırım uygulanacağı belirtilmektedir. Ancak bu kriter de süreç içerisinde esnetilmiştir. 243 Örneğin, ilgili devletin kendi kontrolü dışında gerçekleşen ve mali durumunda büyük etkiler meydana getiren olağanüstü durumlarda, GSYH’de en az % 2’lik bir düşüşün meydana geldiği ekonomik daralma sürecinde yaptırımlar devreye girmemektedir. 244 AB’de mali kurallar Almanya, Fransa gibi büyük ülkeler için tam anlamı ile işletilememiştir. 245 İstikrar ve Büyüme Paktı, Fransa ve Almanya’nın üç yıl üst üste yüksek oranda bütçe açığı vermesi üzerine tekrar gündeme gelmiş; AB Komisyonu 2003 yılında yaptırımların devreye girmesini önermesine rağmen AB Bakanlar Konseyi bunu engellemiştir. 246 Almanya ve Fransa’nın 2002 yılında GSYH’nin % 3’ü olarak belirlenen açık limitini aşmaları ve bu ülkelere karşı ceza mekanizmasının işletilmemesi nedeniyle 2005 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı kurallarında değişikliğe gidilmiştir. 247 Buna göre; % 3’lük bütçe açığı ve % 60’lık borç oranı kriteri aynen korunmuş, ancak ülkelerin her yıl yapısal bütçe açıklarını GSYH’nin % 0,5’i oranında azaltacakları hüküm altına alınmıştır. 248 Bunun yanında % 3 limitinin “geçici” ve “limite yakın” olması şartıyla aşılabilmesine izin verilmiş, bu sınırı aşan her ülkenin, sınır aşımının gerekçelerini 242 Güngör; a.g.e., 85. Şen; a.g.m., 36 – 37. 244 Aysu; a.g.m., 472. 245 Bali, Çelen; a.g.e., 192. 246 Vural; a.g.e., 112. 247 Aysu, A. (2010). Avrupa Birliği’nde Maliye Politikası Kuralarının İhlaline İlişkin Yaptırımlar, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya, (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 219. 248 Aysu; a.g.e., 219. 243 76 içeren bir rapor hazırlaması kararlaştırılmış, sınırı aşan ülkelerin % 3’ün altına inmeleri için verilen süre ise bir yıldan iki yıla çıkarılmıştır. 249 İstikrar ve Büyüme Paktı uygulamaya geçirildikten sonra bir takım sorunlar ortaya çıkarmıştır. Bu doğrultuda Pakta yönelik eleştiriler aşağıda sıralanmaktadır: • İktisadi istikrarsızlığın ve konjonktürel dalgalanmaların yaşandığı dönemlerde, bütçe esnekliği çok büyük önem arz etmektedir. İstikrar ve Büyüme Paktı, koyduğu kurallarla hükümetleri zor durumda bırakabilmektedir. • İktisadi büyüme dönemlerinde, ülkelerin kamu harcamaları artmakta, vergi indirimlerine gidilmektedir. Pakt bu tür durumlarda kontrol mekanizmasını işletememektedir. • Bütçe denkliği hedefi, ülkelerin yatırım için finansman kaynağı bulmalarını zorlaştırmakta ve böylece yatırımların genişlemesini engellemektedir. • Üye ülkelerin kendi içerisinde uyguladıkları maliye politikaları farklı olduğu halde, bütün ülkelere aynı mali kuralların uygulanması neredeyse imkansızdır. • İstikrar ve Büyüme Paktı, kısa vadeli bütçe hedeflerine yöneliktir. Orta ve uzun vadeli hedeflerin belirlenmesine imkan tanımamaktadır. 2008 Küresel Krizi ve AB ülkeleri üzerindeki olumsuz etkileri hem Ekonomik ve Parasal Birlik (EPB) içerisinde hem de AB düzeyinde daha iyi işleyen bir ekonomi yönetimine duyulan ihtiyacı net bir şekilde ortaya çıkarmıştır. Bu doğrultuda AB Komisyonu, AB ekonomi politikalarının eş güdümünün daha etkin sağlanabilmesi ve gözetiminin geliştirilmesi amacıyla, 29 Eylül 2010 tarihinde Altılı Paket (Six-Pack) olarak bilinen mevzuatı önermiş; paket AB Konseyi tarafından 4 Ekim 2011 tarihinde onaylanmış ve 13 Aralık 2011 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 250 249 Aysu; a.g.m., 472. İnternet: TC Avrupa Birliği Bakanlığı, (Ekim 2011), AB Ekonomik Yönetişim Sisteminde Yeni Dönem, Ankara, 2-3, 250 77 Altılı Paket uygulamasının yürürlüğe girmesi ile AB’de makroekonomik politikaların ve yapısal reformların daha kapsamlı bir biçimde uygulanması, ülke ekonomilerinin bütçelerinin denetlenmesi, maliye politikalarının uyumunun sağlanması, gelişmiş gözetimin gerçekleştirilmesi ve daha güçlü bir İstikrar ve Büyüme Paktı oluşturulması amaçlamaktadır. 251 Altılı Paket’te yer alan düzenlemeler aşağıda sıralanmaktadır. 252 1. İstikrar ve Büyüme Paktı’nın Önleyici Kısmını Oluşturan Mevzuatta Değişiklik Yapan Tüzük • Harcama Kuralı: Harcamalardaki genişleme potansiyel büyüme hızını geçmemelidir. • Kuralı ihlal eden ülkeler ceza, faizli teminat ve/veya Komisyon uyarılarına maruz kalabilecektir. 2. İstikrar ve Büyüme Paktı’nın Düzeltici Kısmını Oluşturan Mevzuatta Değişiklik Yapan Tüzük • Aşırı Açık Prosedürü: Borçlarının GSYH’ye oranı % 60’ı aşan ülke, borç miktarını 3 yıl boyunca ve her yıl GSYH’sinin % 60’ını aşan kısmının 1/20’si oranında azaltmalıdır. 3. Euro Bölgesinde Bütçe Gözetiminin Etkin Bir Şekilde Uygulanmasına İlişkin Düzenleme • Önleyici tedbir: İhtiyati politikalardan ciddi sapmalar, GSYH’sinin % 0,2’si oranında faizli teminat uygulamasını devreye sokacaktır. • Düzenleyici tedbir: Aşırı açık veren ülke, GSYH’sinin % 0,2’si oranında faizsiz teminat uygulamasına maruz kalacaktır. AB tavsiyelerini dikkate almayan ülkelerin teminatları cezaya çevrilebilecektir. Web:http://www.abgs.gov.tr/files/EMPB/ab_ekonomik_yönetişim_sisteminde_yeni_donem_web.pdf, 05.01.2014’te alınmıştır. 251 Gök, Biyan, Akar; a.g.m., 160. 252 TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 2-3. 78 4. Üye Devletlerin Bütçe Çerçeveleri Kapsamındaki Gereksinimlere İlişkin Direktif • İBP’de yer alan amaçlar ulusal bütçe çerçevelerine yansıtılacak ve kamu maliyesine ilişkin çok yıllı planlama yaklaşımı benimsenecektir. • Muhasebe ve süreçlerinde istatistiki üye raporlarda, devletlerin bağımsız uyması gözetim gereken ve asgari analiz koşulları tanımlanmaktadır. 5. Makroekonomik Dengesizliklerin Önlenmesi ve Düzeltilmesine İlişkin Düzenleme • Aşırı Dengesizlik Prosedürü: Çeşitli ekonomik göstergelerden oluşan bir puan tablosu baz alınarak dengesizlik riskleri düzenli olarak değerlendirilecek ve ciddi dengesizliklerin tespit edildiği üye devletler için ADP devreye girecektir. • ADP’ye tabi olan üye devlet, belli bir takvim dahilinde gerçekleştireceği eylemleri içeren düzeltici bir eylem planı hazırlayacak; eylemlerin gerçekleştirilmesinde sürekli başarısız olunması durumunda yaptırımlar devreye girecektir. 6. Euro Bölgesindeki Aşırı Makroekonomik Dengesizliklerin Düzeltilmesine İlişkin Uygulama Tedbirleri Hakkında Düzenleme • ADP tavsiyelerini uygulamakta tekrarlayarak başarısız olunması durumunda, söz konusu ülke GSYH’sinin % 0,1’ine tekabül eden miktarda yıllık para cezası ödemek zorunda kalacaktır. Söz konusu cezanın uygulanmasına son verilmesi ancak Avro Bölgesine dahil olan üye devletlerin oylarının nitelikli çoğunluğuyla mümkün olmaktadır. Yukarıda sayılan değişiklikler ile AB’ye üye ülkelere ilişkin yaptırım mekanizması güçlendirilerek, yaptırımların uygulanmasındaki keyfiyet ortadan kaldırılmak istenmektedir. Diğer bir ifade ile yeni düzenlemeler; bir taraftan İBP’nin daha “kurallara dayalı” bir yapıya kavuşturulmasını, diğer taraftan taahhütlerini 79 ihlal eden ülkeler için yaptırımların kendiliğinden işleyen bir süreç dahilinde uygulanmasını amaçlamaktadır. 253 Altılı Paket ile açık bir ikaz mekanizması, daha fazla şeffaflık, daha katı ve zorlayıcı kurallar getirilmek istenmektedir. 254 AB Komisyonu Fransa, Yunanistan, İrlanda, İspanya ve İngiltere’nin bütçe açıklarının özellikle Küresel Krizle birlikte artması ile birlikte Aşırı Açık Prosedürü’nü başlatılma kararı almıştır. AB Komisyonu, Yunanistan için 2010, İrlanda için 2013, Fransa ve İspanya için 2012 ve İngiltere için 2013-2014 yılına kadar bütçe açıklarını kontrol altına almalarını kararlaştırmıştır. AB Komisyonu, bu kuralların İngiltere için bağlayıcı bir niteliğe sahip olmadığını (parasal birlik içerisinde olmamasından dolayı), fakat söz konusu kurallara uymaya çalışması gerektiğini tavsiye etmiştir. 255 Mali kurallara uyulmaması durumunda uygulanan para cezaları veya yargısal yaptırımlar, bazı olumsuz sonuçlar ortaya çıkarabilmektedir. Bunlardan birincisi, bütçe açığı kriterini tutturmaya çalışan hükümetler bu hedefe ulaşmak için yasal olmayan yollara başvurabilmektedir. İkincisi, yaptırımlara maruz kalan siyasi iktidar veya kurumlar kamuoyu nezdinde itibar kaybedebilmekte ve böylece bu kişi ve kurumların tekrar seçilebilme olasılığı zayıflamaktadır. 256 AB bünyesinde belirlenen mali kuralların uygulamasına bakıldığında çok iç açıcı bir durumun ortaya çıkmadığı görülmektedir. Bunun başlıca nedenlerinden birisi, AB içerisinde dominant olan ülkelere (İngiltere, Almanya, Fransa gibi) yaptırımların uygulanamaması, mali kurallara olan inancı önemli ölçüde sarsmıştır. Bir diğer neden ise kuralların uygulanmasında objektif davranılmaması, bazı ülkelere yönelik ayırımcı tutum sergilenmesidir. İstikrar ve Büyüme Paktı’nda belirlenen mali kurallara uyulmaması durumunda uygulanacak para cezalarında kararı, Avrupa Birliği Maliye Bakanları Konseyi tarafından verilmektedir. 257 Konsey’in politikacılardan oluşması da verilecek kararların objektif ve tarafsızlığını zedeleyebilmektedir. TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 4. TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 8-9. 255 Aysu; a.g.m., 474-475. 256 Aysu; a.g.m., 469. 257 Aysu; a.g.m., 475. 253 254 80 İstikrar ve Büyüme Paktı ve Maastricht Antlaşması’nda ortaya konulan kriterlere paralel olarak ulusal düzeyde yaptırım uygulayan ülkeler de mevcuttur. Örneğin, Avusturya’da % 3’lük açık sınırının ihlalinden doğan yaptırımlar yerel yönetimler arasında paylaştırılmaktadır. Polonya’da kamu borcu % 60’lık seviyeye yaklaşır veya borç sınırı aşılırsa, gelecek yıl için hazırlanacak merkezi ve yerel yönetim bütçeleri mutlaka denk hazırlanmakta ve ayrıca kamu idareleri tarafından çıkarılan hazine kefaletine ve garantisine sahip borçlanma araçları yasaklanmaktadır. 258 Polonya’da 2002 yılında merkezi hükümet harcamalarındaki artışın en fazla enflasyon oranından % 1 fazla olabileceği belirtilmiş ve uygulanmaya çalışılmışsa da bu kriter ilerleyen yıllarda terk edilmiştir. Kanada’da Denk Bütçe Kuralı uygulanmaktadır ve bu kuralın ihlali durumunda, kabine üyelerinin maaşlarından kesintiler yapılmakta veya seçime gitme gibi yaptırımlar uygulanmaktadır. 259 Brezilya’da eyaletlerin ve belediyelerin kendi gelirlerini toplayamamaları durumunda federal devlet kesintilerine gidilmekte; borçlanma tavanlarının ihlali halinde ise yerel idarelere yeni finansman ve isteğe bağlı transfer aktarımına izin verilmemektedir. 260 Japonya’da ise mali kurallara uyulmamasının yasal yaptırımı yoktur. Sonuç itibariyle mali kurallara uyulmamasının yaptırımı ülkeden ülkeye farklılık arz etmektedir. Para cezasından kredi kullandırmamaya kadar birçok yaptırımı olan mali kurallara, AB gibi ulusüstü organizasyonların tam anlamıyla riayet etmediği görülmektedir. Yunanistan örneğinde de görüldüğü üzere, ülkelerin mali performans göstergeleri ile ilgili yanlış bilgi vermeleri yaptırımların etkinliğinin ve inandırıcılığının da aşınmasına neden olmaktadır. 258 Aysu; a.g.m., 476. Aysu; a.g.m., 478. 260 Şen; a.g.e., s. 41. 259 81 4. ÜLKE UYGULAMALARI IŞIĞINDA MALİ KURALLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ Bu bölümde mali kurallar, Türkiye ve bazı yabancı ülkedeki mali göstergeler göz önünde bulundurularak değerlendirilecektir. Ayrıca bu bölümde 2011 yılında Türkiye’nin gündemine gelen Mali Kural Kanun Tasarısı da ele alınacaktır. 4.1. Türkiye’nin Mali Göstergelerinin Mali Kural Çerçevesinde Değerlendirilmesi Bu başlık altında Türkiye’nin 1980 sonrası mali göstergeleri iki döneme ayrılarak değerlendirilecektir. İlki 1980’den başlayarak 1999 yılının sonuna kadar olan dönemi kapsarken, ikincisi 2000 yılından başlayarak 2014 yılına kadar olan dönemi kapsamaktadır. 4.1.1. 1980 – 1999 arası Türkiye’nin mali göstergelerinin değerlendirilmesi 1980 – 1999 arası birçok ülkede mali kuralların uygulanması ile ilgili bir eğilim yaşanırken, bu dönemde Türkiye’de mali kuraların uygulanması neredeyse imkansız görünmektedir. Bunda en önemli etkenler arasında; mali yapıdaki kuralsızlık, mali disiplinin olmayışı, kamu kaynaklarının siyasi yatırım kaygısı ile israf edilmesi, siyasi istikrarsızlık, kamu mali yönetiminde denetimsizlik gibi nedenler sayılabilir. Aşağıda 1980 – 1999 yılları arası Türkiye’nin mali yapısı mali göstergeler ışığında ifade edilmektedir. Yirminci yüzyılın son çeyreğine kadar devletin ekonomik hayattaki rolü ve önemi tartışılmaz boyutlarda olmuştur. Böyle olmasının temelinde, Keynesyen Ekonomik Anlayışın hakimiyeti yanında, özel sektörün ve piyasaların yeterince gelişmemiş olması da etkendir. Sermaye birikimi, tasarrufların artışı, kalkınma ve büyüme gibi makroekonomik sorunlar devlet eliyle çözülmeye çalışılmıştır. Bu anlayış ve politika 1980’lerden itibaren değişmeye başlamıştır. Devletin ekonomide önemli ölçüde söz sahibi olması ve müdahaleci anlayış ekonomik ve sosyal sorunları da beraberinde getirmiştir. Bu dönemde Neo-liberal politikaların 82 da etkisiyle serbestleşme, devletin küçültülmesi, kamu harcamalarının daraltılması, özelleştirme, deregülasyon politikaları yaygınlaşmaya başlamıştır. 261 Türkiye’de 1980 öncesi ve devamında 1990’ların ortalarına kadar, kamu mali yönetiminde kuralsız, şeffaflıktan uzak, kamu harcamalarının denetlenemediği, kamu harcamalarının borçlanma ile finanse edildiği, borçlanma ile ilgili sınırlamaların olmadığı, kısacası mali disiplinden uzak bir anlayış süre gelmiştir. 262 Neo-liberal politikaların Türkiye’deki yansıması 24 Ocak 1980 Kararlarıdır 263 ve bu kararlar ekonomik istikrarı sağlamaya yönelik tedbirleri içermektedir. Bu kararlar içerisinde bütçe açıklarını azaltmak, enflasyonu kontrol altına almak, sıkı para ve faiz politikalarını uygulamak, gelir dağılımını düzenlemek, ödemeler dengesi açılarını azaltmak gibi tedbirler içermektedir. 264 Bu dönemde devletin küçültülmesine yönelik kamu harcamalarının kısılması, bütçenin küçültülmesi, özelleştirme, deregülasyon gibi politikalar yeteri derecede uygulama alanı bulamamış, buna bağlı olarak mali ve ekonomik sorunlar 1990’lardan itibaren kendini daha da fazla hissettirmeye başlamıştır. 265 Bu dönemde özellikle gelişmiş ekonomilerde, serbest piyasa koşulları oluşturulurken, Türkiye’de devletin ekonomiye müdahalesinin devam etmesi kamu yönetiminde ve kamu mali yapısında verimlilikten ve etkinlikten uzaklaşılmasına neden olmuştur. 266 1980 – 2000 yılları arasında, Türkiye’de kamu mali yapısında görülen belli başlı sorunlar şunlardır: • Kayıt dışı ekonomik yapının yaygın olması, • Bütçe açıklarının oldukça yüksek seyretmesi, • İç ve dış borç yükünün fazlalığı, • Enflasyon oranının yüksekliği, • Sosyal güvenlik sisteminin açık vermesi, Bülbül, Bozoğlu; a.g.m., 16-19. Yükseler, Z. (2010). Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş, TC Merkez Bankası, Ocak 2010, 2. 263 Bülbül, Bozoğlu; a.g.m., 16-19. 264 Sakal; a.g.e., 99. 265 Sakal; a.g.e., 93. 266 Sakal; a.g.e., 94. 261 262 83 • Kamu iktisadi teşebbüslerinin sürekli açık vermesi ve bu açığın bütçeden finanse edilmesi, • Yerel yönetimlerin finansman sorunu, • Bürokrasinin genişlemesi, gereksiz ve verimsiz harcamaları, kamu kaynaklarının israfı, • Siyasi yapıdaki yozlaşmalar (rant kollama, adam kayırma, rüşvet, zimmet vb.). Yukarıda sayılan mali ve ekonomik sorunları aşmaya yönelik alınan tedbirler yeteri kadar etkili olamamış, diğer bir ifade ile bu sorunları aşmada etkisiz kalmıştır. 4 Şubat 1988 Ara Kararları, 5 Nisan 1994 Kararları, mali ve ekonomik istikrarı sağlamada yetersiz kalmıştır. 267 Türkiye’nin 1980 sonrası yaşadığı önemli bazı mali ve ekonomik sıkıntılar 4 Şubat 1988 Ara Kararları alınmasına neden olmuştur. (Örneğin, 1983 yılında Sayıştay’ın denetimi dışına bırakılan büyük miktarlı fonlar oluşturulması, yurtdışından alınan kısa vadeli borçların yatırımlar yerine cari ve transfer harcamalarında kullanılması, doların yükselmesi gibi). 4 Şubat 1988’de dönemin siyasi iktidarı mevduat faizlerini yükseltmiştir. Bununla beraber faizler büyük bir tırmanış göstermiştir. İç borçlarda hızlı bir artış olmuştur. Yüksek faiz, düşük kur politikası, kısa vadeli dış borç alımları, ekonomiyi krize sürüklemiştir. 1990’lı yıllar boyunca önemli sayılabilecek ekonomik gelişmelerden birisi, Türkiye’nin Gümrük Birliği üyeliği ve AB’ye aday adayı ülke olarak kabul edilmesidir. 1995 yılında geçiş döneminin tamamlanmasından sonra, Gümrük Birliği Kararı kabul edilerek, AB sanayi mallarına uygulanan gümrük vergileri kaldırıldı ve Türkiye 1 Ocak 1996’da bu kararın yürürlüğe girmesi ile resmen Gümrük Birliği’ne girmiş oldu. 18 Nisan 1999 yılında yapılan seçim sonrasında koalisyon hükümeti, iktidara gelmiştir. IMF ile Aralık 1999 tarihinde imzalanan ve 1 Ocak 2000 tarihinde uygulamaya alınan istikrar programı ile ekonominin istikrara kavuşacağı ümidi ortaya çıksa da sonraki yaşanan gelişmeler bunun gerçekleşmesinin zor olacağını 267 Sakal; a.g.e., 95. 84 göstermiştir. 17 Ağustos 1999 tarihinde yaşanan Marmara Depremi de mali yapının bozulmasında etkili olmuştur. 2000’li yıllara kadar mali disiplini sağlamaya yönelik siyasi iktidarlar şu tedbirleri almaya çalışmıştır: 268 1993 yılında 63 adet fon bütçe kapsamına alınmış, 1994 yılından itibaren IMF ile yapılan anlaşma sonrası faiz dışı fazla hedefi belirlenmiş, Merkez Bankası’nın Hazine’ye kısa vadeli avans limiti 1995’te % 12’ye, 1998’de ise % 3’e düşürülmüş, kamu açıklarının finansmanında kamu bankalarının kaynaklarının kullanımını önlemek amacıyla 15 Kasım 2000 tarihinde kamu bankaları KİT kapsamından çıkarılmıştır. 269 4.1.1.1. Bütçe açıklarının durumu (1980 – 1999) 1980 sonrası dönemde kamu harcamalarının artması karşısında, dönemin iktidarları vergi gelirlerini arttırıcı politikalarla bütçe açıklarını kapatmaya çalışmışlardır. Her ne kadar KİT’lere bütçeden yapılan transferler kısılmaya çalışılsa da bütçe açıklarındaki artış devam etmiştir. 270 4. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1979 – 1983) yaşanan ekonomik sorunları aşmada, bütçe ve maliye politikaları önemli birer araç olarak düşünülmüştür. Ekonomik alt yapıdaki sorunlar nedeniyle 4. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda ön görülen hedeflere ulaşılamamış; aynı durum 5. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda da (1985 – 1989) ortaya çıkmıştır. 271 Bu dönemde gelir ve harcama politikaları, kalkınma plan ve programlarında ön görülen hedeflerin uzağında kalmıştır. 6. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1990-1994) maliye politikasının temel hedeflerine bakıldığında, kamu harcamalarının GSMH’ye oranının düşürülmesi, kamu gelirlerinin arttırılması öngörülmüştür. Bütçe açıklarının kapatılması için gelir yönlü politikalar (vergi gelirlerinin arttırılması) hayata geçirilmeye çalışılmıştır. 268 Yükseler; a.g.e., 3-4. Yükseler; a.g.e., 3-4. 270 Sakal; a.g.e., 100. 271 İnternet: Kalkınma Bakanlığı, Kalkınma Planları, Web:http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/PortalControls/WebIcerikGosterim.aspx?Enc=83D5A6FF03C7B4F C3712B3AA8761DC70455EDD505C91856E7FE60BFD028C293D, 20.08.2013’te alınmıştır. 269 85 Bütçe dışında yer alan birtakım fonların bütçe içerisine alınması gibi düzenlemelerle ekonomik yapıda istikrarın sağlanması hedeflenmiştir. 272 1980’li yıllar boyunca kamu harcamalarındaki artışın kamu gelirlerinden fazla olması, bütçe açıklarının büyümesine ve borçlanmaya başvurulmasına neden olmuştur. Çizelge 4.1’de görüldüğü üzere, bütçe açıklarının GSYH’ye oranı tam bir istikrar sağlamasa da belli yıllarda (1993, 1996, 1997, 1998, 1999 yıllarında) önemli boyutlara varmıştır. Çizelge 4.1. Bütçe Giderleri / Geliri ve Bütçe Dengesi* (1980 –1999) BÜTÇE BÜTÇE DENGESİ GSYH (BİN TL) DENGESİ (BİN TL) / GSYH 1980 1.148 988 -159 7.031 -2,3 1981 1.633 1.536 -97 10.621 -0,9 1982 1.765 1.622 -143 14.104 -1,0 1983 2.915 2.696 -219 18.693 -1,2 1984 4.278 3.770 -508 29.570 -1,7 1985 6.493 5.980 -513 47.177 -1,1 1986 8.311 7.154 -1.158 68.663 -1,7 1987 12.791 10.445 -2.346 100.445 -2,3 1988 21.446 17.587 -3.859 173.709 -2,2 1989 38.871 31.369 -7.502 305.579 -2,5 1990 68.355 56.573 -11.782 528.369 -2,2 1991 132.401 99.085 -33.316 847.032 -3,9 1992 225.398 178.070 -47.328 1.469.755 -3,2 1993 490.438 357.333 -133.105 2.664.116 -5,0 1994 902.454 751.615 -150.839 5.200.119 -2,9 1995 1.724.194 1.409.250 -314.944 10.434.647 -3,0 1996 3.961.308 2.727.958 -1.233.350 19.857.343 -6,2 1997 8.050.252 5.815.099 -2.235.153 38.762.506 -5,8 1998 15.614.441 11.811.065 -3.803.376 70.203.147 -5,4 1999 28.084.685 18.933.065 -9.151.620 104.595.916 -8,7 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü – Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,4461/butce-gider-gelirgerceklesmeleri-1924-2012.html, 21.08.2013’te alınmıştır. * Yukarıda yer alan rakamlar Konsolide Bütçe rakamlarıdır. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu öncesi Konsolide Bütçe kavramı kullanılmaktaydı. Konsolide Bütçe = Genel Bütçe + Katma Bütçe – Hazine Yardımı 273 Yıl GİDERLER (BİN TL) GELİRLER (BİN TL) Kamu kesimi açıklarının 1980 ve 1990 yılları boyunca sürekli olarak büyümesi, makroekonomik sorunları da beraberinde getirmiştir (fiyatların sürekli artması, dış ticaret açıklarının büyümesi, TL’nin hızla değer kaybetmesi gibi). Bu durum yeni bir ekonomik paketin açıklanmasını ve uygulanmasını zorunlu hale 272 273 Sakal; a.g.e., 100 Altuğ, F. (1999). Kamu Bütçesi, Ezgi Kitabevi, 1999, 9. 86 getirmiştir ve 5 Nisan 1994 tarihinde Ekonomik Önlemler Uygulama Planı açıklanmıştır. 5 Nisan 1994 kararları enflasyonu kontrol altına almak, ihracatı arttırmak ve böylece ödemeler dengesini sağlamak amacıyla alınmıştır. Mali kararlar içerisinde ise vergi gelirlerini arttırmak amacıyla Ekonomik Denge Vergisi, Net Aktif Vergisi gibi vergiler uygulamaya sokulmuştur. Bu yeni önlemler 1994 ve 1995 yıllarında bütçe açıklarını kısmen durdursa da 1996 yılından itibaren bütçe açıklarındaki artış devam etmiştir. (Bkz. Çizelge 3.1.). 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı da (1996 – 2000) aynı hedefler doğrultusunda hazırlansa da kalkınma planları, iktisat ve maliye politikaları üzerinde fazla bir etkisi olamayan, ekonomik ve mali gösterge niteliği taşıyan ve fazla da inandırıcılığı olmayan belgeler haline gelmiştir. 274 Diğer taraftan 1980 sonrası dönemde alınan devlet borçlarının vadelerinin çok kısa olması, faizlerinin bütçe içerisindeki payının her yıl daha da artması, bütçe açıklarının büyümesine neden olmuştur. Bütçe açıklarının bu şekilde GSYH içerisindeki payının büyümesi, ertesi yıl bütçelerinin hazırlanmasında da belirleyici olmuştur. 275 4.1.1.2. Kamu harcamalarının durumu (1980 – 1999) 20. yüzyıl boyunca devletin ekonomik faaliyetler içerisinde daha fazla yer alması, kamu harcamalarının artmasına neden olmuştur. 1980 sonrası dönemde Neo-liberal politikaların etkisi ile kamu harcamalarının GSMH içerisindeki payı azaltılmaya çalışılsa da kamu harcamalarındaki artış devam etmiştir. Kamu harcamalarının GSYH içerisindeki payı da önem arz etmektedir. Çünkü bu oran (Kamu Harcamaları / GSYH) devletin ekonomik faaliyetler içerisindeki yerini ve büyüklüğünü göstermektedir. 276 Birçok gelişmiş veya 274 Sakal; a.g.e., 102. Sakal; a.g.e., 103. 276 Çakır; a.g.e.; 7. 275 87 gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi, Türkiye’de de kamu harcamalarının GSMH içerisindeki payı büyüme eğilimindedir. Çizelge 4.2. konsolide bütçe harcamalarının GSYH içerisindeki payını göstermektedir. Bu tabloya bakıldığında, bütçe harcamalarının GSMH içerisindeki payı 1990 yılının başında % 20’nin altında iken 1999 yılında bu oran % 35,9 olarak gerçekleşmiştir. Bu durum, kamu harcamalarının ve kamu kesiminin doksanlı yıllar boyunca sürekli büyüdüğünü veya kamu kesimindeki harcamaların kontrol altına alınamadığını göstermektedir. 5 Nisan 1994 tarihli istikrar paketi de bu gidişata çare olamamış, devlet harcamalarındaki artışın önüne geçilememiştir. Çizelge 4.2. Konsolide Bütçe Harcamalarının GSYH Payı (1990-1999) KONSOLİDE BÜTÇE HARCAMALARI / GSMH (%) 1990 17,2 1991 20,9 1992 20,4 1993 24,6 1994 23,2 1995 22,0 1996 26,4 1997 27,4 1998 29,2 1999 35,9 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü – Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,4461/butce-gider-gelirgerceklesmeleri-1924-2012.html, 23.08.2013’te alınmıştır. YILLAR Çizelge 4.3.’te 1980 1999 yılları arasında kamu harcamalarının bütçe içerisindeki dağılımına yer verilmiştir. Cari, yatırım ve transfer harcamalarının dağılımına bakıldığında; 1980 yılında cari harcamaların toplam harcamaların içerisindeki payı % 40, yatırım harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı % 20, transfer harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı ise % 40 civarındadır. 1999 yılında konsolide bütçe harcamalarının % 24’ü personel harcamalarına; % 38’i ise borç faiz ödemelerine yapılmıştır. Borç faiz ödemelerinin toplam bütçe içerisindeki payı on yıl içerisinde % 20,5’den % 38’e yükselmesi bütçe dengesini 88 önemli ölçüde bozmuş, bütçe kaynaklarının önemli bir kısmı faiz ödemelerine aktarılmıştır. Faiz hariç diğer kamu hizmetleri için ayrılan pay % 62’ye kadar gerilemiştir. Borç faiz ödemelerinin konsolide bütçe içerisindeki payının bu denli yükselmesi toplam transfer harcamalarının bütçe içerisindeki payını da arttırmıştır. Transfer harcamalarının konsolide bütçe içerisindeki payı 1990 yılında % 36,7 iken bu oran 1999 yılında % 60,7’ye kadar yükselmiştir Transfer harcamalarının bu denli büyümesi akıllara rant ekonomisi ve rant kollama faaliyetlerini getirmektedir. Bir çok ülkede yapılan araştırma sonuçlarına göre, bütçe ödeneklerinin bir kısmının rant transferleri şeklinde belli kesimlere aktarıldığı görülmektedir. 277 Türkiye’de Hazine bonosu faizlerinin yüksek olması ve bu senetlerin daha ziyade yüksek gelir grubuna sahip kişi ve kurumlar tarafından edinilmesi gibi. Burada dikkat edilmesi gereken noktalardan birisi de yatırım harcamalarının toplam bütçe çerisindeki payının ciddi oranda düşmesidir. 1990 yılında yatırım harcamalarının bütçe içerisindeki payı % 15 iken, 1999 yılında yatırım harcamalarının bütçe içerisindeki payı % 5,3’e kadar gerilemiştir. Hükümetlerin cari ve transfer harcamalarına yönelik izlediği politikalar (borç faiz ödemelerindeki sürekli artış gibi) yatırım harcamalarında düşüş yaşanmasının önemli nedenlerinden birisidir. Yatırım harcamaları, yeni gelir akımları yaratıp milli gelirin artışına katkıda bulunmaktadır. 278 Bu açıdan yatırım harcamaları bir ülkenin olmazsa olmaz harcamaları içerisinde önemli bir paya sahip olmalıdır. Sanayileşmeye çalışan Türkiye ekonomisi için yatırımlara ayrılan kaynakların azalması, gelecek yıllar için ciddi ekonomik ve sosyal sorunları da beraberinde getirmektedir. 277 Eliakim, Katz; Jacop, Rosenberg; “Bütçe Tahsislerine Yönelik Rant Kollama Faaliyetleri: Yirmi Ülkeye İlişkin Veriler,” Public Choice, Vol. 60 No: 2, çev. Mustafa Sakal, Dokuz Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi,, Cilt 7, Sayı: 2, 315 278 Sakal; a.g.e., 110. 89 Çizelge 4.3. 1990 – 1999 Arası Kamu Harcamalarının Dağılımı Giderler Cari Personel Diğer Cari Yatırım Transfer Faiz Ödemeleri İç Borç Faizi Dış Borç Faizi KİT`lere Transferler Devlet İştirak.Kat. Payı Vergi İadeleri Sosyal Güvenlik EmekliSand..ödenen SSK`ya ödenen BAĞKUR`a ödenen İşsizlik Sigorta Fonu Fon Ödemeleri Diğer Transferler Kaynak: 1980 1990 1.148 464 351 113 220 464 68 52 16 174 68.355 33.452 26.465 6.987 9.882 25.021 13.966 9.613 4.353 1.267 45 45 177 1994 1995 1996 1997 1998 1999 902.454 1.724.194 3.961.308 8.050.252 15.614.441 28.084.685 347.262 645.945 1.286.240 2.788.298 5.187.840 9.172.790 273.062 502.601 974.148 2.073.140 3.871.005 6.911.927 74.200 143.344 312.092 715.158 1.316.835 2.260.863 77.016 102.989 255.356 640.134 999.320 1.544.427 478.176 975.260 2.419.712 4.621.820 9.427.281 17.367.468 298.284 576.116 1.497.401 2.277.917 6.176.595 10.720.840 233.167 475.520 1.329.087 1.977.967 5.629.514 9.824.622 65.117 100.596 168.314 299.950 547.081 896.218 21.000 45.440 50.244 123.450 159.960 416.800 0 1.748 5.292 24.950 180.371 30.000 176.442 4.349 1.225 1.225 0 0 31.147 34.480 20.000 14.480 0 0 49.130 42.387 63.620 108.205 41.000 59.205 8.000 0 64.886 111.701 104.900 335.300 119.200 146.000 70.100 0 168.480 238.437 249.499 760.000 300.000 337.000 123.000 0 387.341 643.242 539.253 1.400.000 514.000 451.000 435.000 0 428.563 692.910 1.159.991 2.750.000 1.035.000 1.105.000 610.000 0 985.797 1.157.598 0 4.214 İnternet: Muhasebat Genel Müdürlüğü, Konsolide Bütçe İstatistikleri, Web: https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/faces/khbDetay_yeni?birimDiziniryaclc5g2_69 6, 23. 08. 2013’te alınmıştır. 4.1.1.3. Kamu gelirlerinin durumu (1990 – 1999) Kamu gelirlerinin 1990 ile 1999 arası gelişim seyrine bakıldığında (Çizelge 4.4.); konsolide bütçe gelirleri içerisinde genel bütçe gelirlerinin payının % 97-98 civarında olduğu; bunun dışında kalan katma bütçe gelirlerinin ise % 1-2 civarında dolaştığı görülmektedir. Genel bütçe gelirleri içerisinde yer alan vergi gelirlerinin toplam gelirler içerisinde % 75-80 ile en yüksek paya sahip olduğunu, bunun dışında kalan vergi dışı normal gelirler ile özel fon ve payların ise % 20 civarında seyrettiği görülmektedir. Vergi türleri bakımından incelendiğinde; gelir vergisinin payının 1990’dan 1999’a % 32’den % 26’ya düştüğü, kurumlar vergisinde önemli bir değişim olmadığı, dahilde ve ithalde alınan KDV’lerde önemli bir değişmenin olmadığı, Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisinin (BSMV) 1990’daki payı % 2,1 iken 1999’da % 11,8’e yükseldiği, yine gümrük vergisinin % 1,9’dan % 10,4’e yükseldiği görülmektedir. 90 Çizelge 4.4. Konsolide Bütçe Gelirlerinin Payları (%) (1990 – 1999) (%) KONSOLİDE BÜTCE GELİR. TOPLAMI I- GENEL BÜTÇE GELİRLERİ 1. VERGİ GELİRLE Gelir Vergisi Kurumlar Vergisi MTV Veraset İ.V. 1990 1993 1994 1995 1998 1999 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 97,3 98,2 98,8 98,5 98,5 98,5 80,2 74,0 78,2 76,9 78,1 78,0 32,9 29,8 24,2 23,4 29,5 26,0 8,2 5,4 5,9 7,3 6,3 8,2 0,6 0,6 0,5 0,5 0,6 0,7 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Ek MTV 0,1 0,0 0,2 Net Aktif 4,2 1,1 Vergisi Dahilde Alın 13,5 14,2 14,8 15,1 13,5 12,8 KDV Taşıt Alım 1,0 1,5 0,9 1,2 0,6 0,8 Vergisi Akaryakıt Tüketim 2,2 3,6 6,2 Vergisi BSMV 2,1 2,0 2,2 7,3 9,1 11,8 Damga 2,6 2,2 1,8 1,8 2,7 2,5 Vergisi Harçlar 2,1 1,4 1,6 2,1 2,0 1,9 Ek Taşıt Alım 2,0 1,6 1,4 Vergisi Gümrük 1,9 3,7 2,9 13,8 11,2 10,4 Vergisi Akaryakıt 0,0 1,2 1,2 2,2 1,4 1,2 Tük. V İthalde Alın 8,3 8,7 8,8 0,0 0,0 0,0 KDV 2. VERGİ DIŞI 7,5 4,9 6,4 0,0 0,0 0,0 NORMAL GELİRLER 3. ÖZEL GELİR VE 9,5 19,3 14,2 FONLAR II- KATMA BÜTÇE 2,7 1,8 1,2 2,4 1,9 1,6 GELİRLERİ Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Konsolide Bütçe Gelirlerinin Bütçe Payları, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,160/konsolide-butce-buyuklukleri-programbutce-siniflandirm-.html, 06.01.2014’te alınmıştır. 91 4.1.1.4. Kamu borçlarının durumu (1980 – 1999) Bütçe açıkları, doğurduğu sonuçlar itibariyle mali dengenin bozulmasının yanında iktisadi bazı sorunları da beraberinde getirebilmektedir. Örneğin, bir ülkede borçların niceliksel olarak büyümesi monetizasyon 279 nedeniyle enflasyonun büyümesine neden olabilmektedir. 280 Borçlanmanın şekli, miktarı, vadesi, faiz oranı gibi unsurlar borçlanmanın mali ve iktisadi sonuçları üzerinde etkili olabilmektedir. 281 Normal devlet gelirlerinin kamu giderlerini karşılayamaması (bütçe açığı) durumunda borçlanma kaçınılmaz hale gelmektedir. 1980 yılından itibaren, birçok ülkede bütçe açığının kapatılması ve borçların azaltılmasına yönelik politikalar geliştirilmiştir. 12 Eylül 1980 Askeri Müdahalesinden hemen önce IMF desteği ile alınan 24 Ocak Kararları, döviz dar boğazını ve dış borç tıkanıklığını aşmak, ekonomiyi dışa açmak, ihracatı teşvik etmek, turizm ve işçi gelirlerini arttırmak açısından önem taşımaktadır. 282 Türkiye’nin 1980 sonrası daha ziyade kısa vadeli borçlanması borç yükünü daha da arttırmıştır. Aşağıdaki çizelgede Türkiye’nin 1980 sonrası iç ve dış borçları ile bunların yıllar itibari ile GSYH’ye oranları verilmiştir. Çizelgeden de anlaşılacağı üzere Türkiye’nin 1980 ve 1990 yılları boyunca borçlarının GSYH’ye oranı % 40’ın üzerine çıkmamıştır. 1998 yılına kadar iç borçlar dış borçlardan daha az iken bu tarihten itibaren iç borçların arttığı ve dış borç toplamını geçtiği görülmektedir. İç ve dış borçların GSYH’ye oranlarına bakıldığında yine 1998 yılına kadar dış borçların GSYH’ye oranının daha yüksek çıktığı görülmektedir. Borçların para basarak ödenmesi işlemine “monetizasyon” denilmektedir (Akdoğan; a.g.e., 411). Sakal; a.g.e., 116. 281 İnce, M. (2001). Devlet Borçları ve Türkiye, Ankara, Gazi Kitabevi, 2001, 331-334. 282 İnce; a.g.e., 216. 279 280 92 Çizelge 4.5. Merkezi Yönetim Borç Stoku (1986 – 1999) Milyon TL GSYH'ye oran (%) Dış İç İç Borçlar Toplam Dış Borçlar Toplam Borçlar* Borçlar 1986 11 13 23 15,3 18,3 33,7 1987 17 22 39 17,1 21,4 38,6 1988 28 40 69 16,4 23,2 39,6 1989 42 53 95 13,7 17,4 31,2 1990 57 76 133 10,8 14,4 25,2 1991 98 138 236 11,5 16,3 27,9 1992 194 243 437 13,2 16,5 29,7 1993 357 455 812 13,4 17,1 30,5 1994 799 1.283 2.083 15,4 24,7 40,0 1995 1.361 2.069 3.430 13,0 19,8 32,9 1996 3.149 3.492 6.641 15,9 17,6 33,4 1997 6.283 6.472 12.756 16,2 16,7 32,9 1998 11.613 10.147 21.759 16,5 14,5 31,0 1999 22.920 18.706 41.626 21,9 17,9 39,8 Kaynak: İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistik Yıllığı, Kamu Borç Yönetimi, Web: http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&mid=249&cid =26&nm=41, 29.08.2013’te alınmıştır. * Dönem sonu ABD Doları döviz alış kuru ile TL’ye çevrilmiştir. Türkiye’nin toplam borçlarının GSYH’ye olan oranına bakıldığında; 1988 yılına gelindiğinde bu oranın neredeyse % 40’a ulaştığını, ancak 1989 yılından itibaren düşme eğilimine girdiğini, 1990 yılında % 25,2 gibi düşük bir rakama gerilediğini görmekteyiz. Bunda 4 Şubat 1988 yılında alınan kararlarla, kamu projelerinde kısıntıya gidilmesi etkili olmuştur. 283 1991 ve 1992 yılından itibaren borçların GSYH’ye oranı artma eğilimine girmiştir. KİT’lerin, yerel yönetimlerin borçları ve gelir ortaklığı senetleri gibi yöntemlerin devreye girmesi, bu oranın artmasında etkili olmuştur. 284 1994 yılında borçların GSYH’ye oranı % 40’a ulaşmış ve beraberinde 1994 Ekonomik Krizi yaşanmıştır. 1994 yılında ortaya çıkan ekonomik krizin en önemli nedenleri arasında; kredi derecelendirme kuruluşlarının (Moody’s ile Standart and Poors) 13 Ocak 1994 tarihinde Türkiye’nin kredi notunu düşürmesi sonucu piyasaların olumsuz etkilenmesi ve hükümetin piyasadaki likidite fazlalığını emme çabasının başarılı 283 284 İnce; a.g.e., 130. İnce; a.g.e., 130. 93 olamaması sayılabilir. Bu tarihte ABD Doları 15 bin TL’den 40 bin TL seviyesine çıkmıştır. 285 Bu şartlar altında IMF ile yapılan anlaşma sonrasında 5 Nisan 1994 tarihli İstikrar Paketi açıklanmıştır. Türkiye on dört yıl aradan sonra tekrar IMF ile Standby anlaşması imzalamıştır. Bu dönemdeki TC hükümeti, ABD ve IMF’den destek istemiş ve böylece Türkiye’nin kredi notunun daha fazla düşmesi önlenmeye çalışılmıştır. 286 Bu dönemde bazı bankalar (TYT Bank, Marmara Bank, İmpex Bank gibi) yolsuzluk gibi bilinen bazı nedenlerle batmıştır. 287 Aynı dönemde Merkez Bankası, döviz kurlarının aşırı yükselmesini önlemek amacıyla para piyasasından yüksek faizle borçlanmış, gecelik faizler (overnight) rekor seviyelere ulaşmıştır. 1994 yılında % 50 üzerinden borçlanan Hazine, devamında % 80 - % 100 üzerinden hazine bonosu ihraç etmeye başlamıştır. 288 Borç krizi ve beraberinde gelen yüksek enflasyon 5 Nisan Ekonomik Kararları’nın başarı şansını suya düşürmüştür. Bu durum 1999 Aralık ayında imzalanan istikrar programına kadar sürmüştür. Dönemin önemli sayılabilecek gelişmelerinden birisi de 1994 yılında çıkarılan özelleştirme yasasıdır. 289 Özelleştirmeye bu tarihten itibaren hız verilmesinin temel sebebi, zarar eden KİT’lerin bütçeye olan yüklerinin azaltılması ve bütçe açıklarının finansmanı için kaynak sağlanmasıdır. 290 Bu hedefler doğrultusunda KİT’lerin satışından sağlanan kaynaklarla bütçe üzerinde yük oluşturan devlet borçlarının azaltılması yoluna gidilmiştir. 4.1.2. 2000 - 2013 arası Türkiye’nin mali göstergelerinin mali kural bağlamında değerlendirilmesi 1980 ve 1990’lı yılar boyunca yaşanan mali disiplinsizlik, yüksek kamu borcu, kamu harcamalarında yaşanan savurganlık, enflasyonun yüksek seyretmesi, İnce; a.g.e., 130. İnce; a.g.e., 131. 287 İnce; a.g.e., 131. 288 İnce; a.g.e., 131. 289 24.11.1994 tarihli ve 4046 Sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun 290 İnce; a.g.e., 133. 285 286 94 ardından yaşanan 2000-2001 krizi, Türkiye’de mali disiplinin sağlanmasını ve mali reformun hayata geçirilmesini zorunlu hale getirmiştir. 2000-2001 Krizi sonrası Türkiye’nin mali durumuna bakıldığında; mali kaynaklarının tükendiği, kamunun yeni borçlanmaya gitmesinin ve Merkez Bankası kaynakları ile borçların çevrilmesinin imkansız hale geldiği, bütçe dengesi ve mali disiplinin sağlanmasının zorlaştığı görülmektedir. 291 Bu çerçevede IMF ile Türkiye arasında; 9 Aralık 1999’da 17. Stand-by anlaşması, 18 Ocak 2002’de 18. Stand-by anlaşması ve 26 Nisan 2005’te 19. Stand-by anlaşması imzalanmıştır. Sonuncusu olan 19. Stand-by anlaşmasının süresi 2008 yılı Mayıs ayında sona ermiştir. IMF ile yapılan Stand-by anlaşmaları ile Türkiye fiilen mali kuralları uygulamaya başlamıştır. 292 IMF ile yeni bir Stand-by anlaşması yapılmamasının altında yatan nedenler arasında; hükümetin ülkeye 2009 yılında sıcak para girişi beklentisi, IMF ile yapılan anlaşmaların (sıkı para ve maliye politikasının) 2011 seçimleri öncesi halkın tepkisini çekme ihtimali sayılabilir. 293 Özellikle 17. ve 18. Stand-by anlaşmaları ile borç yükünün hafifletilmesi için faiz dışı fazla hedefinin üzerinde durulmuş, 2002 yılından itibaren faiz dışı fazlanın milli gelire oranın % 6,5 düzeyinde bir fazla yaratılması hedeflenmiştir. 294 (Bununla ilgili ayrıntılı bilgi ikinci bölümde 1.5. IMF İle Yapılan Anlaşmalar ve Faiz Dışı Fazla Hedefi başlığı altında incelenmiştir). Aşağıdaki çizelgede IMF ile Stand-by anlaşmaları çerçevesinde faiz dışı fazla hedefleri ve uygulama sonuçları gösterilmektedir. Çizelge 4.6. Faiz Dışı Fazla Hedefleri ve Uygulama Sonuçları (GSYH’ye Oranı) % 2000 2001 2002 Hedeflenen 3,7 5,5 6,5 Gerçekleşen 2,5 5,8 4,4 Kaynak: Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 26. Demir, İnan; a.g.m., 54. Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 2. 293 Şengönül, Songur; a.g.m., 14. 294 Demir, İnan; a.g.m., 54. 291 292 2003 6,5 6,6 2004 6,5 7 2005 6,5 6,4 2006 6,5 6,5 2007 6,5 4,4 95 Çizelgeden de anlaşılacağı üzere faiz dışı fazlanın uygulanmaya başladığı 2000 yılında hedef % 3,7 iken 2002 yılından itibaren % 6,5’e sabitlenmiştir. 2003, 2004, 2005 ve 2006 yılında hedef önemli ölçüde tutturulmuş; 2007 yılı seçim yılı olduğu için bu hedefe ulaşılamamıştır. Bu dönemde IMF ile yapılan anlaşmalar, maliye politikalarının ana ekseni haline gelmiştir. Özellikle faiz dışı fazla hedefinin tutturulabilmesi için, kamu borç yükünün ve bütçe açıklarının azaltıldığı, kamu harcamalarında kısıntıya gidildiği ve kamu gelirlerini arttırıcı politikaların yürürlüğe konulduğu görülmektedir. Kasım 2000 ve Şubat 2001 Krizleri’nden sonra “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” ile dört temel alanda yasal düzenlemeye gidilmiştir. Bunlar, mali sektörün yeniden yapılandırılması, devletin şeffaflığının arttırılması ve kamu finansmanının güçlendirilmesi, ekonomide rekabetin ve etkinliğin arttırılması, sosyal dayanışmanın güçlendirilmesidir. 295 Bu dönemde uygulanan sıkı para politikası, açık enflasyon hedeflemesi, bütçe disiplini ve yapısal reformlar sonrası enflasyon oranı 2004 ve 2005 yıllarında tek haneli rakamlara inmiştir. 296 Sıkı maliye politikası çerçevesinde gelir arttırıcı ve kamu harcamalarını kısıcı politikalar sonucu kamu mali yapısında iyileşmeler olduğu gözlenmiştir. Kamu borçlarında disiplini sağlamak ve borçlanmayı belli kurallara bağlamak amacıyla, bu dönemde bazı örtük mali kurallar yürürlüğe girmiştir. Örtük mali kuraldan kastedilen, ilgili kuralların dayanağının yasa, politik taahhütname, koalisyon antlaşması veya alt hukuki metinler olmaması ve uygulamanın belirli bir süreyle sınırlandırılmış olmasıdır. 297 Örneğin, IMF ile yapılan üçer yıllık Stand-by anlaşmaları örtük mali kurallara örnektir. Işık, Sakal, Meriç; a.g.m., 16. Işık, Sakal, Meriç; a.g.m., 17. 297 Kaya; a.g.e., 386. 295 296 96 2002 yılında 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun 298 yürürlüğe girmiştir. İsmi mali kural olmasa da 2000 yılından sonra yürürlüğe giren ilk mali kural benzeri uygulamalarından birisidir. Devamında 2002 yılında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 299, kamu kaynaklarının kullanımında etkinliği sağlamak, kamu ihale düzenini AB standartlarına getirme amacıyla kabul edilmiştir. 2003 yılında kabul edilen 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 300, kamu mali yönetiminde belli kuralları yerleştirmek ve kamu maliyesini yeniden yapılandırmak, kamu maliyesinde saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlamak amacıyla getirilmiştir. Yine 2005 yılında çıkarılan 5393 sayılı Belediye Kanunu 301 ve ilerleyen zamanlarda çıkarılan diğer düzenlemeler Türkiye’de kurallı bir kamu mali yönetim sürecinin başladığını işaret etmektedir. 302 9 Mart 2007 tarihinde IMF’nin Konsültasyon Sonuç Bildirgesi’nde, Türkiye’nin özellikle 2000’li yıllardan sonra uygulamaya çalıştığı mali istikrar programları çerçevesinde kurallı maliye politikasına geçmesi konusunda öneride bulunulmuştur. 303 Yukarıda sayılan maliye politikası araçları veya örtük mali kuralların uygulamaya geçirilmesi, 2007 yılına kadar Türkiye’nin mali ve iktisadi yapısında iyileşmeye neden olmuştur. Bu süreçte, Türkiye’nin GSYH’de artış olmuş, enflasyon ve faiz oranları düşmüş, kamu mali yapısında belli ölçüde disiplin sağlanmaya çalışılmıştır. Ancak 2007 yılından sonra Küresel Mali Kriz Türkiye üzerinde de etkili olmuş, ekonomik faaliyet hacminde hızlı bir daralma meydana gelmiş ve bütçe açığının artmasına neden olmuştur. 304 298 Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, Kanun Numarası: 4749, Kabul Tarihi: 28.3.2002 Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 9.4.2002 Sayı: 24721 299 Kamu İhale Kanunu, Kanun Numarası: 4734, Kabul Tarihi: 4.1.2002, Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 22.1.2002 Sayı: 24648. 300 Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu, Kanun Numarası: 5018, Kabul Tarihi: 10.12.2003, Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 24.12.2003, Sayı: 25326 301 Belediye Kanunu, Kanun Numarası: 5393, Kabul Tarihi: 3.7.2005 Yayımlandığı Resmi Gazete Tarihi: 13.7.2005, Sayı: 25874. 302 Kesik, Bayar; a.g.e., 53. 303 Işık, Sakal, Meriç; a.g.m., 18. 304 Karakurt, Akdemir; a.g.e., 330-331. 97 Tam da bu dönemde, Türkiye’de mali sürdürülebilirlik konusunda piyasalara güven vermek ve mali disiplini sağlamak amacıyla 2010 yılında Mali Kural Kanun Tasarısı hazırlanıp TBMM’ye sunulmuştur. Bu tasarının hazırlanıp meclise sunulması, Türkiye’de mali kuralların resmi olarak uygulanmak istendiği şeklinde yorumlanmaktadır (Mali Kural Kanun Tasarısı ileride geniş bir şekilde açıklanacaktır). 4.1.2.1. Bütçe açıklarının durumu (2000 – 2013) Bütçe büyüklükleri ve bunun GSYH’ye oranının gösterildiği aşağıdaki çizelgede, 2000’li yılların başında bütçe açıklarının GSYH’ye oranının % 10-11 seviyelerinde seyrettiği bu rakamların 2005, 2006, 2007 ve 2008 yıllarında oldukça düşük seviyelerde seyrettiği, Küresel Krizle beraber tekrar artışa geçen bu rakamların son yıllarda tekrar düşme eğilimine girdiği görülmektedir. Bütçe açıklarının Maastricht Kriterlerinde belirlenen GSYH’nin % 3’ü seviyesini önemli ölçüde sağladığı hatta bazı yıllarda bu oranın altında seyrettiği görülmektedir. Bu tablonun ortaya çıkmasında en önemli nedenler, mali disiplini sağlamaya yönelik önlemlerin ve kamu mali yönetiminde mali kural sayılabilecek önlemlerin devreye sokulmasıdır. Yukarıda saydığımız önlemler içerisinde IMF ile yapılan anlaşmalar ve mali istikrar programları baskın unsur olarak göze çarpmaktadır. Çünkü IMF ile yapılan anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefi 2008 yılına kadar maliye politikalarının ana eksenini oluşturmuştur. 98 Çizelge 4.7. Bütçe Giderleri, Geliri ve Bütçe Dengesi (2000– 2013) BÜTÇE BÜTÇE DENGESİ GSYH (BİN TL) DENGESİ (BİN TL) / GSYH 2000 51.344.362 38.228.895 -13.115.467 166.658.021 -7,9 2001 86.971.971 58.415.911 -28.556.060 240.224.083 -11,9 2002 119.603.824 79.420.275 -40.183.549 350.476.089 -11,5 2003 141.247.793 101.039.544 -40.208.249 454.780.659 -8,8 2004 152.092.573 122.964.216 -29.128.357 559.033.026 -5,2 2005 159.686.603 152.783.900 -6.902.703 648.931.712 -1,1 2006 178.126.033 173.483.430 -4.642.603 758.390.785 -0,6 2007 204.067.683 190.359.773 -13.707.910 843.178.421 -1,6 2008 227.030.562 209.598.472 -17.432.090 950.534.251 -1,8 2009 268.219.185 215.458.341 -52.760.844 952.558.579 -5,5 2010 294.358.724 254.277.435 -40.081.289 1.098.799.348 -3,6 2011 314.606.792 296.823.602 -17.783.190 1.298.062.004 -1,4 2012 360.491.300 331.700.350 -28.790.950 1.434.712.000 -2,0 2013 370.095.000 404.046.000 -33.951.000 1.559.000.000 -2,1 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü – Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,4461/butce-gider-gelirgerceklesmeleri, 10.01.2014’te alınmıştır. Yıl GİDERLER (BİN TL) GELİRLER (BİN TL) 4.1.2.2. Kamu Harcamalarının Durumu (2000 - 2013) Türkiye’de kamu harcamalarının ekonomik sınıflandırılmasında, 1950–1963 yılları arasındaki dönemde, cari harcamalar ve yatırım harcamaları olmak üzere ikili bir sınıflandırma kullanılmışken, Birinci Beş Yıllık Kalkınma Programı doğrultusunda, 1964 Mali Yılı Bütçesi’nde kamu harcamaları; cari harcamalar, yatırım harcamaları ve sermaye teşkili ve transfer harcamaları biçiminde sınıflandırılmıştır. 305 Türkiye’de 2003 yılına kadar Program Bütçe Sınıflaması yapılmıştır. Bu sınıflamada kamu giderleri; cari, yatırım ve transfer harcamaları şeklinde sınıflandırılmıştır. 2003 yılından itibaren Analitik Bütçe Sınıflamasına (ABS) geçilmiştir. ABS’ye göre, Merkezi Yönetim Bütçesi Kurumsal Sınıflama, Fonksiyonel Sınıflama, Ekonomik Sınıflama ve Finansman Tipi Sınıflama şeklinde dört bölümden meydana gelmektedir. 306 Aşağıdaki çizelge, kamu harcamalarının Ekonomik Sınıflandırmasına göre hazırlanmıştır. Kamu harcamalarının dağılımına bakıldığında cari transferlerin Öner, Erdoğan; Türkiye’de Kamu Harcamalarının Genel Bir Değerlendirmesi, IX. Maliye Sempozyumu, 6-8 Mayıs 1993. Silifke, 243. 306 Bülbül, vd.; a.g.e., 89. 305 99 2000-2013 yılları arasında toplam kamu giderleri içerisindeki payının arttığı görülmektedir. Cari transferlerin 2000 yılındaki payı % 24,8 iken bu oran 2013 yılında % 37,4’e yükseldiği görülmektedir (Bkn. Tablo 3.9.). Cari transferler adı altında; KİT Görev Zararı, Sosyal Güvenlik Kurumlarına Transferler, Tarımsal Destekleme Ödemeleri, Mahalli İdare ve Fon Payları yer almaktadır. 2000 yılından 2013 yılına Sosyal Güvenlik Kurumlarına Transferler % 6,5’ten % 18’e bir artış gerçekleşmiştir (hemen hemen 3 katı artış). Türkiye’de 2000’li yıllara gelindiğinde faiz giderlerinin bütçe içerisindeki payı oldukça yüksektir. Aşağıdaki çizelgeden de anlaşılacağı üzere faiz giderlerinin toplam kamu giderleri içerisindeki payı 2001 yılında % 47,2’ye kadar yükselmiştir (Bunun nedenleri yukarıda ifade edilmiştir). Bir tür örtülü mali kural olarak kabul edilen IMF ile yapılan anlaşmalar (faiz dışı fazla hedefi) ve diğer mali kural benzeri uygulamalar, kamu yönetiminde belli bir istikrar sağlamış ve 2001 yılından sonra faiz giderlerinin toplam kamu giderleri içerisindeki payı düşme eğilimine girmiştir. 2001 yılında % 47,2 ile en yüksek seviyesine ulaşmış olan faiz giderlerinin toplam kamu giderleri içerisindeki payı son olarak 2013 yılında % 13,1’e kadar gerilemiştir. 100 Çizelge 4.8. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin Dağılımı (Bütçe İçindeki Paylar) Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, http://www.bumko.gov.tr/TR,4534/merkezi-yonetim-butce-gelirleri-20062012.html, 09.01.2014’te alınmıştır. Bütçe harcamalarının GSYH içerisindeki paylarının gösterildiği aşağıdaki çizelgede, 2000’li yılların başlarında % 35’ler seviyesinde seyreden bu rakamlar 2003 yılından itibaren azalma eğilimine girmiştir. Kamu mali yapısında uygulama sokulan faiz dışı fazla ve diğer önlemler kamu harcamalarının GSYH içerisindeki paylarını düşürmüştür. Çizelge 4.9. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin GSMH İ İçindeki Payı Yıllar (%) 2000 30,8 2001 36,2 2002 34,1 2003 31,1 2004 27,2 2005 24,6 2006 23,5 2007 24,2 2008 23,9 2009 28,2 2010 26,8 2011 24,2 2012 25,1 2013 25,7 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,4534/merkezi-yonetim-butce-gelirleri2006-2012.html,09.01.2014’te alınmıştır. 101 4.1.2.3. Kamu gelirlerinin durumu (2000 - 2013) Mali kural ile ilgili çalışmalarda, kamu gelirleri genellikle göz ardı edilmektedir. OECD ve IMF gibi uluslararası kuruluşların raporlarına bakıldığında vergi tabanının genişletilmesinin ve vergide adaletin sağlanmasının son derece önemli olduğu anlaşılmaktadır. 307 Türkiye’de vergileme ile ilgili ciddi bir düzenleme veya reform bugüne kadar yapılmamıştır. Türkiye’de kamu gelirleri ile ilgili belli başlı sorunlar şunlardır: 308 • Kayıt dışı ekonomik yapı ile mücadelede ciddi adımlar atılmamıştır. • Vergi kayıp ve kaçakları ciddi boyutlardadır. Bunu önlemeye yönelik denetim mekanizması etkin işlememektedir. • Toplam vergilerin dağılımında dolaylı vergiler lehine ciddi bir adaletsizlik söz konusudur (Bkz. Çizelge 4.10.) • Çok sık gündeme gelen ve uygulanan vergi afları (Vergi Barışı, Varlık Barışı gibi) mükelleflerin vergi sistemine olan güvenini ortadan kaldırmaktadır. • Olağan dışı kamu gelirlerine (özelleştirme gelirleri, vergi afları, bedelli askerlik gibi) gereğinden fazla önem verilmekte ve bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılmaktadır. 307 308 Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 35. Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 34-35. 102 Çizelge 4. 10. Vergi Gelirleri İçinde Dolaylı-Dolaysız Vergilerin Dağılımı VERGİ GELİRLERİ İÇİNDEKİ PAY (%) DOLAYLI DOLAYSIZ VERGİLER VERGİER 2004 62.080,1 27.996,7 90.076,9 68,9 31,1 2005 74.256,4 32.672,8 106.929,2 69,4 30,6 2006 94.222,4 43.257,9 137.480,3 68,5 31,5 2007 100.991,5 51.843,6 152.835,1 66,1 33,9 2008 109.085,9 59.023,1 168.109,0 64,9 35,1 2009 111.307,8 61.132,7 172.440,4 64,5 35,5 2010 143.994,7 66.565,7 210.560,4 68,4 31,6 2011 171.752,3 82.056,9 253.809,2 67,7 32,3 2012 186.231,4 92.519,7 278.751,1 66,8 33,2 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Dolaylı Dolaysız Vergiler, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,4534/merkezi-yonetim-butce-gelirleri-2006 2012.html, 12.01.2014’te alınmıştır. DOLAYLI VERGİLER DOLAYSIZ VERGİLER VERGİ GELİRLERİ TOPLAMI Yukarıdaki çizelge, Türkiye’nin dolaylı ve dolaysız vergilerin dağılımını göstermektedir. Bu çizelgeden de anlaşılacağı üzere; dolaylı vergiler lehine ciddi bir dengesizlik söz konusudur. Mali kurallara geçilmeden önce bu tablonun düzeltilmesi gerekmektedir. Bilindiği üzere özelleştirme gelirlerine AB Program Tanımlı Kamu Kesimi Genel Dengesi’nde yer verilmemektedir. Özelleştirme gelirleri dışında; faiz gelirleri ve giderleri, kamu bankaları kâr payları ve bazı özellikli gelirler ile giderler hariç tutularak hesaplama yapılmaktadır. 309 Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın verilerine göre; özelleştirme uygulamalarının başladığı 1985 yılından 2014 yılına kadar özelleştirmeden elde edilen gelir yaklaşık 60 milyar dolar civarındadır. Sadece 2013 yılında 12,4 milyar dolar özelleştirme geliri elde edilmiştir. 310 Maliye Bakanının 2014 yılı bütçe sunuşunda, 2014 yılında özelleştirmeden 6,9 milyar TL gelir elde etmeyi hedeflediklerini ifade etmişlerdir. Özelleştirmeden sağlanan gelirler arızi nitelik taşımaktadır. Diğer bir ifade ile özelleştirmeden sağlanan gelir bir defaya mahsus kaynak yaratmaktadır. Türkiye 2002 yılından itibaren 2014 yılına kadar yaklaşık 50 milyar dolar özelleştirmelerden gelir sağlamıştır. Türkiye’nin bütçe açıklarının GSYH’ye oranı 309 310 2014 -2016 Orta Vadeli Program, 25. TC Özelleştirme İdaresi Başkanlığı,Web: www.oib.gov.tr/,12.01.2014’te alınmıştır. 103 birçok AB ülkesinden daha iyi durumdadır. Bütçe açıklarının düşük seviyede seyretmesinde özelleştirmeden sağlanan kaynaklar göz ardı edilemez boyuttadır. Özelleştirme gelirlerinin yanında vergi afları da önemli ölçüde kaynak yaratmaktadır. Son olarak Varlık Barışı Yasası kapsamında 31 Ekim 2013 tarihine kadar beyan edilen varlıklardan Maliye Bakanlığı’nın verilerine göre; Uygulama sonucunda toplam 69 milyar 807 milyon 327 bin lira varlığın beyan edildiği, bu kapsamda 1 milyar 396 milyon 147 bin lira vergi tahakkuk ettirildi ve bu tutarın 209 milyon 169 bin lirası tahsil edildiğini; dolayısıyla beyan edilip, şu ana kadar Türkiye'ye getirilip vergisi ödenen tutar 10,5 milyar lira olduğunu, bu varlıkların yüzde 90,4'ü (63 milyar 101 milyon 942 bin lira) vergi dairelerine doğrudan, yüzde 9,6'sı ise (6 milyar 705 milyon 384 bin lira) banka ve aracı kurumlara beyan edildiği ortaya çıkmaktadır. Aşağıdaki çizelgeden hareketle; vergi gelirlerinin toplam gelirler içerisindeki payının % 80 civarında seyrettiği; toplam vergiler içerisinde KDV ve ÖTV’nin ilk iki sırayı aldığı; özellikle servet üzerinden alınan vergilerin önemsiz bir paya sahip olduğu görülmektedir. Çizelge 4.11. Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin Dağılımı (%) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Merkezi Yönetim 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Gelirleri Genel Bütçe Gelirleri 97,2 97,1 96,9 96,8 96,8 96,5 96,4 Vergi Gelirleri 79,2 80,3 80,2 80,0 82,8 85,5 83,9 Gelir Vergisi 16,7 18,1 18,1 17,8 15,9 16,4 17,0 Kurumlar Vergi 6,4 7,2 8,1 8,4 8,2 9,1 8,7 Veraset v İntikal V 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 MTV 1,7 1,8 1,9 2,1 2,0 2,0 2,0 Dahilde Alınan KDV 9,2 8,8 8,0 9,7 10,4 10,1 9,5 ÖTV 21,3 20,5 20,0 20,2 22,5 21,6 21,6 BSMV 1,5 1,7 1,8 1,9 1,4 1,4 1,6 Gümrük Vergiler 1,2 1,3 1,3 1,1 1,3 1,6 1,6 İthalde Alı KDV 14,7 13,9 14,3 12,1 14,2 16,4 15,0 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Merkezi Yönetim Bütçe Tahmin ve Gerçekleşmeleri, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,4461/butce-gider-gelirgerceklesmeleri-1924-2012.html, 12.01.2014’te alınmıştır. Mali kurallara geçilmeden önce kamu gelir yapısında önemli bir reforma ihtiyaç olduğu görülmektedir. Şöyle ki; vergi yapısındaki bu adaletsiz yapının düzeltilmesi adına gelir ve servet üzerinden alınan vergilerin toplam vergiler 104 içerisindeki payının arttırılması gerekmektedir. Ayrıca yukarıda bahsi geçen vergi yapısındaki aksaklıkların giderilmesi gerekmektedir. Bu yapının uzun yıllar devam etmesi halinde, vatandaşların vergi sistemine olan güveni ortadan kalkacaktır. 4.1.2.4. Borçların durumu (2000 - 2013) Türkiye’nin 1990-2000 yılları arası borçlarının GSYH’ye oranı ortalama % 35 civarında seyrederken, bu oran 2000 yılından hemen sonra artış eğilimine girmiştir. Bunun sebepleri arasında; ekonomik programda öngörülen reformların yapılamaması, cari açığın giderek büyümesi, kamu bankalarının kısa vadeli para piyasalarından yoğun borçlanma arayışlarına girmesi gibi faktörler sayılabilir. 311 Türkiye’de yaşanan Kasım 2000 ve Şubat 2001 Krizleri sonrasında tasfiye edilen bankaların ortaya çıkardığı yük ve bankaların görev zararlarının karşılanması amacıyla devlet iç borçlanma senetlerine başvurulmuş ve bu durum kamunun borç yükünü arttırmıştır. 312 Aşağıdaki çizelgede de görüleceği üzere borçların GSYH’ya oranı 2000 yılında % 38,2 iken bu oran 2001 yılında % 74,1’e yükselmiştir. IMF ile yapılan Stand-by anlaşmaları, faiz dışı fazla hedefleri, Kamu Mali Yönetimi ve Borç Kanunu, yerel yönetimlere ilişkin borçlanma ile ilgili düzenlemelerin de etkisi ile borç yapısında belli bir istikrar yakalanmış ve 2013 yılına gelindiğinde borçların GSYH içerisindeki payı % 40’ın altına gerilemiştir. 311 312 Demir, İnan; a.g.m., 53. Demir, İnan; a.g.m., 53. 105 Çizelge 412. Merkezi Yönetim Borç Stoku (2000 – 2013) Milyon TL GSYH'ye oran (%) Dış İç İç Borçlar Toplam Dış Borçlar Toplam Borçlar* Borçlar 2000 36.421 27.216 63.636 21,9 16,3 38,2 2001 122.157 55.754 177.911 50,9 23,2 74,1 2002 149.870 92.795 242.665 42,8 26,5 69,2 2003 194.387 88.420 282.807 42,7 19,4 62,2 2004 224.483 92.045 316.528 40,2 16,5 56,6 2005 244.782 86.738 331.520 37,7 13,4 51,1 2006 251.470 93.580 345.050 33,2 12,3 45,5 2007 255.310 78.175 333.485 30,3 9,3 39,6 2008 274.827 105.493 380.321 28,9 11,1 40,0 2009 330.005 111.503 441.508 34,6 11,7 46,3 2010 352.841 120.720 473.561 32,1 11,0 43,1 2011 368.778 149.572 518.350 28,5 11,6 39.9 2012 408.200 154.500 562,700 27,2 10,4 37.6 2013 416.400 190.500 606.900 25,7 10,2 35,9 Kaynak: İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistik Yıllığı, Kamu Borç Yönetimi, Web: http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&mid=249&cid =26&nm=41, 07.01.2014’te alınmıştır. * Dönem sonu ABD Doları döviz alış kuru ile TL’ye çevrilmiştir. 4.1.3.Türkiye’nin başlıca ekonomik göstergeleri Türkiye’nin başlıca ekonomik göstergeleri GSYH ve büyüme, enflasyon oranları, dış ticaret dengesi, işsizlik ve istihdam rakamları aşağıdaki çizelgelerde verilmektedir. Türkiye’nin büyüme rakamlarına bakıldığında; 2008 yılında 0,7’lik bir büyümenin olduğu, ancak Küresel Kriz’in kendini önemli ölçüde hissettirdiği 2009 yılında % 4,8’lik bir küçülmenin yaşandığı görülmektedir. Bu olumsuz durum 2010 yılından itibaren değişmeye başlamış ve Türkiye 2010 yılında % 9,2 ve 2011 yılında % 8,8’lik bir büyüme yaşamıştır. İlerleyen 2011 ve 2012 yıllarında büyüme trendi azalarak artmaya devam etmiştir. 2014 ve 2015 yılları için % 3,8 ve % 4,1’lik bir büyüme tahmin edilmektedir (Bkn. Çizelge 4.13). 106 Çizelge 4.13. Türkiye’nin GSYH’si Yıllar GSYH (Milyon TL) 2000 166.658 2001 240.224 2002 350.476 2003 454.781 2004 559.033 2005 648.932 2006 758.391 2007 843.178 2008 950.534 2009 952.559 2010 1.098.799 2011 1.297.713 2012 1.415.786 2013 1.559.000 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ekonomik Göstergeler, Büyüme, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,148/buyume.html, 08.01.2014’te ulaşılmıştır. Çizelge 4.14. Türkiye’nin Büyüme Rakamları ve Gelecek Dönem Tahminleri (Bir Önceki Döneme Göre Yüzde Değişim) Yıllar 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Büyüme 0,7 -4,8 9,2 8,8 2,2 3,6 3,8 4,1 Oranı (%) Kaynak: İnternet, OECD, İstatistikler, Web: http://www.oecd-ilibrary.org/economics/real-grossdomestic-product-forecasts_gdp-kusd-gr-table-en, 08.01.2014’te ulaşılmıştır. Enflasyon rakamlarına bakıldığında; 2000’li yıllara gelindiğinde hiper enflasyon tehlikesi ile karşı karşıya kalan Türkiye; sıkı para ve maliye politikaları sonucunda enflasyon rakamlarını son yıllarda tek haneli rakamlara indirmeyi başarmıştır (Bkz. Çizelge 4.15). Çizelge 4.15. Enflasyon Oranları (ÜFE – 12 Aylık Ortalama) Yıllar Enflasyon Oranı 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 50,1 25,56 11,09 5,89 9,34 6,31 12,72 1,23 8,52 11,09 6,09 7,4 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ekonomik Göstergeler, Enflasyon, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,149/enflasyon.html,13.01.2014’te ulaşılmıştır. Türkiye’nin dış ticaret dengesine bakıldığında; 2013 yılı Ağustos ayında 12 aylık kümülatif bazda ihracat 151,9 milyar dolar, ithalat da 246,5 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. Bu kapsamda 2012 yıl sonunda 84,1 milyar dolar olan dış ticaret açığı 2013 yılı Ağustos ayında 12 aylık kümülatif bazda 94,6 milyar dolara yükselmiştir. Dış ticaret açığı 2013 yılı Ocak-Ağustos döneminde ise geçen yılın 107 aynı dönemine göre yüzde 18,3 oranında artarak 67,6 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. 313 İhracatın ithalatı karşılama oranlarına bakıldığında; 2012 yılı sonu itibariyle Türkiye’de bu rakam % 64 iken, ABD’de % 66, Japonya’da % 90, Almanya’da % 120, Fransa’da % 83, İngiltere’de % 73, İspanya’da % 87, İtalya’da % 102, Yunanistan’da % 56, Brezilya’da % 106, Çin’de % 112 olarak gerçekleşmiştir. 314 Çizelge 4.16. İthalat/İhracat Rakamları (Milyon Dolar) Yıllar İhracat İthalat 2000 30.825 52.882 2001 34.729 38.092 2002 40.719 47.109 2003 52.394 65.883 2004 68.535 91.271 2005 78.365 111.445 2006 93.613 134.671 2007 115.361 162.213 2008 140.800 193.821 2009 109.647 134.497 2010 120.902 177.315 2011 143.396 232.535 2012 163.218 228.553 2013 153.500 251.500 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ekonomik Göstergeler, Ödemeler Dengesi, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,152/odemeler-dengesi-ve-cari-acik.html, 13.01.2014’te ulaşılmıştır. Türkiye’nin toplam işgücünde nüfusun artışına bağlı olarak yıllar itibariyle artış gözlenmektedir. İşsiz sayısının toplam işgücüne bölünmesi ile elde edilen işsizlik oranı son yıllarda düşme eğilimine girmiştir. Çizelge 4.17. İşsizlik Oranları Yıllar 2008 2009 2010 2011 2012 2013 İşsizlik Oranı (%) 14.0 13.5 11.4 9.8 10.1 9.5 Kaynak: İnternet: Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ekonomik Göstergeler, Toplam İşgücü ve İşsizlik Oranı Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,156/istihdam.html,15.01.2014’te ulaşılmıştır. Türkiye’nin dış ticaret açığı ve enerjide dışa bağımlılık, ihracatın önemli ölçüde turizm gelirlerine bağlı olması, ithalatın yaklaşık % 88’inin yurtiçi üretimin Yıllık Ekonomik Rapor 2013, Maliye Bakanlığı, 113. İnternet: Kalkınma Bakanlığı, Uluslararası Ekonomik Göstergeler, 2013, Web: http://www.kalkinma.gov.tr/Pages/UluslararasiEkonomikGostergeler.aspx, Erişim: 18.01.2014, 44 313 314 108 sürdürülebilmesi için gerekli olan ara mal ve yatırım malı ithalatından meydana gelmesi, işsizliğin halen % 10’larda, enflasyonun da % 6-7’lerde seyretmesi ileride muhtemel çıkabilecek krizlerin habercisidir. 315 Bütün bunların yanında kayıtdışı ekonomik yapının halen varlığını önemli ölçüde hissettirmesi, son dönemde yaşanan siyasi olayların iktisadi yapı üzerinde olumsuz yansımaları, AB sürecinin yavaş ilerlemesi, fiziki yatırımlara yönelik ciddi bir eylem planının olmaması gibi unsurlar gelecek için risk oluşturmaya devam etmektedir. 4.2. Bazı Yabancı Ülkelerin Mali Göstergelerinin Mali Kural Çerçevesinde Değerlendirilmesi Finansal serbestleşme, kuralsızlaştırma, piyasalar üzerindeki denetimlerin kaldırılması gibi neo-liberal politikalar, ülkelerin mali ve ekonomik yapılarının bozulmasına ve krizlerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. 316 Yirminci yüzyılın son çeyreğinde ortaya çıkan; 1994 Meksika ve Türkiye Krizleri, 1997 Asya Krizi, 1998 Brezilya Krizi, 2001 Türkiye ve Arjantin Krizleri, 2008 Küresel Mali Kriz mali kuralların uygulanabilirliği ile ilgili ciddi tartışmaları da beraberinde getirmiştir. 317 2007 yılında ABD’de mortgage piyasasında ortaya çıkan kriz, büyüyerek bütün dünyada mali piyasaları, bankaları ve sermaye piyasalarını etkileyerek; ekonomik küçülme, yüksek borç, bütçe açığı, dış ticarette daralma gibi makro ekonomik bir takım sorunları beraberinde getirmiştir. 318 4.2.1. OECD ülkelerinin mali göstergelerinin değerlendirilmesi 2008 yılından itibaren hemen hemen bütün ülkelerde etkisini hissettiren Küresel Kriz, kamu açıklarını ve borç stoklarını önemli ölçüde arttırmıştır. Bozulan mali dengeler nedeniyle mali kuralların uygulanabilirliği önemli ölçüde tartışılmaya başlanmıştır. Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 36. Bülbül, Bozoğlu; 16-19. 317 Bülbül, Bozoğlu; 16-19. 318 Güngör; a.g.e., 24. 315 316 109 4.2.1.1. Borçların durumu Küresel Krizin etkisini hissettirmeye başladığı 2008 yılından itibaren Türkiye’nin borçlarının GSYH’ye oranı birçok OECD ülkesinden iyi olduğu ( bu oran % 40’ın altına inmiştir) gözlenmektedir. Aşağıdaki çizelgede, OECD ülkelerinde kamunun borçlarının GSYH’ye oranı gösterilmektedir. Bu çizelgeye göre, Küresel Krizin yaşanmaya başladığı dönemlerde borçların birçok ülkede önemli ölçüde artışa geçtiği görülmektedir. Çizelge 4.18. OECD Ülkelerinde Kamu Borçlarının GSYH’ye oranı 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Avustralya 13,9 19,4 23,6 27,0 32,1 33,1 Avusturya 68,7 74,3 78,8 80,6 86,0 83,4 Belçika 92,6 101,0 100,9 104,1 106,4 106,7 Kanada 74,7 87,4 89,5 93,6 96,1 93,6 Çek Cumhuriyeti 34,4 40,8 45,2 48,2 55,7 57,1 Danimarka 41,4 49,3 53,1 59,9 59,3 55,2 Estonya 8,5 12,6 12,4 9,6 13,3 13,1 Finlandiya 40,3 51,8 57,9 58,2 64,0 66,4 Fransa 79,3 91,4 95,7 99,3 109,3 112,6 Almanya 69,9 77,5 86,2 85,8 88,5 85,9 Yunanistan 122,5 138,3 157,3 179,9 167,5 186,0 Macaristan 77,2 86,4 87,7 86,8 90,0 89,4 İzlanda 76,4 94,5 100,1 106,8 103,7 97,9 İrlanda 50,1 71,1 88,5 103,9 127,8 134,6 İsrail 72,9 75,3 71,5 69,7 68,2 67,8 İtalya 118,9 132,4 131,1 124,0 142,2 145,5 Japonya 171,1 188,7 193,3 209,5 216,5 224,6 Kore 28,3 31,0 31,8 33,3 34,8 36,5 Lüksemburg 19,3 19,2 26,2 26,3 30,2 30,3 Hollanda 64,8 67,6 71,9 76,1 82,7 86,2 Yeni Zelanda 28,7 34,0 37,8 41,3 42,4 40,6 Norveç 55,2 49,0 49,3 33,9 34,7 35,6 Polonya 55,5 57,6 62,2 63,0 62,3 63,8 Portekiz 80,8 94,0 104,0 118,4 134,6 139,4 Slovakya 32,2 40,4 45,9 48,3 56,9 59,3 Slovenya 28,9 43,3 47,6 51,2 61,6 80,5 İspanya 48,0 63,3 68,4 78,8 92,6 104,0 İsveç 48,3 50,2 47,3 47,6 46,7 47,1 İsviçre 48,3 47,5 46,2 46,3 46,5 46,2 İngiltere 57,3 72,1 81,7 97,1 101,6 99,3 ABD 72,6 85,8 94,6 98,8 102,1 104,3 Avro Bölgesi 78,0 88,8 93,9 95,9 104,4 106,7 OECD-Toplam 79,9 91,2 97,5 102,1 107,1 109,5 Kaynak: İnternet: OECD, Library, Government Debt, Web: http://www.oecdilibrary.org/economics/government-debt-2014-1_gov-debt-table-2014-1en;jsessionid=c0lsk67ml4ojh.x-oecd-live-02, 29.05.2014’te ulaşıldı. 2013 yılı itibariyle Maasricht Kriterleri’nden birisi olan borçların GSYH’ye oranının % 60’ı geçmemesi rasyosunu sağlayan ülkeler; Avustralya, Çek 110 Cumhuriyeti, Danimarka, Estonya, Güney Kore, Lüksemburg, Yeni Zelanda, Norveç, Slovakya, Slovenya, İsveç ve İsviçre’dir. 2008 – 2013 yılları arasında borçların GSYH’ye oranının azalma eğiliminde olduğu ülkeler ise İsrail, Norveç, İsveç, İsviçre’dir. 2008 yılından 2013 yılına karşılaştırıldığında borçların GSYH’ye oranı; İngiltere, ABD, AB ve OECD genelinde önemli ölçüde yükseldiği gözlenmektedir. Krizin etkisini hissettirdiği yıllarda borçların GSYH’ye oranının % 100’ün üzerinde seyrettiği ülkeler; Belçika, Fransa, Yunanistan (2013 yılında % 186), İzlanda, İrlanda, İtalya, Japonya (2013 yılında % 224), Portekiz, ABD’dir (2013 yılında % 104). Borçların GSYH’ye oranının yüksek seviyede seyrettiği Japonya ve İngiltere gibi ülkeler krizin etkilerini çok derin yaşamamışlardır. Bunun en önemli nedeni, bu ülkelerin önemli ölçüde cari fazlalığa sahip olması ve ekonomik alt yapılarının krizin etkilerini azaltacak düzeyde büyük olmasından kaynaklanmaktadır. 319 Türkiye’de kamunun borçlarının GSYH’ye oranı daha önce Çizelge 4.12’de verilmiştir. Bu çizelgeden de hatırlanacağı üzere; Küresel Krizin etkisinin yoğun şekilde yaşandığı 2009 ve 2010 yıllarında borçların GSYH’ye oranı % 40’ın üzerine çıksa da 2011 ve 2012 yıllarında tekrar bu oran % 40’ın altına inmiştir. Bu göstergelere dayalı olarak, Türkiye’nin Maastricht Kriterlerine uyumunun zor olmayacağını ve birçok AB üyesi ülkeden daha iyi bir mali performansa sahip olduğu sonucuna varılabilir. 4.2.1.2. Bütçe açıklarının durumu Bütçe açıklarının OECD ülkelerinde GSYH’ye oranının gösterildiği aşağıdaki çizelgede; Küresel Krizin yoğun bir şekilde etkisini gösterdiği 2009 ve 2010 yıllarında birçok ülkede bütçe açığının GSYH’ye oranının önemli ölçüde arttığı görülmektedir. Avustralya, Kanada, Danimarka, Estonya, Finlandiya, İzlanda, İrlanda, Güney Kore, Lüksemburg, Hollanda, Yeni Zelanda, İspanya, İsveç ve İsviçre gibi 319 Güngör; a.g.e., 81. 111 ülkeler kriz öncesi bütçe fazlası verirken, krizin yaşandığı dönemde bütçe açığı verdiği görülmektedir. Bu ülkelerde krizin etkilerinin yavaşladığı 2011, 2012 yıllarında bütçe açıklarının GSYH’ye oranı azalma eğilimine girmesine rağmen, açık durumu devam etmektedir. ABD ve İngiltere’de bütçe açıklarının GSYH’ye oranı 2009 yılında %11-12 seviyesini görmüştür. 2009 yılında avro bölgesinde bütçe açıklarının GSYH’ye oranı % 6,3 iken OECD ülkelerinin ortalamasında bu oran % 8,4 gibi yüksek bir seviyeye ulaşmaktadır. Yine hem AB’de hem de ABD’de bütçe açıklarının GSYH’ye oranı 2011 yılından itibaren düşme eğilimine girdiği görülmektedir. 112 Çizelge 4.19 OECD Ülkelerinde Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı 2008 Avustralya Avusturya Belçika Kanada Çek Cumhuriyeti Danimarka Estonya Finlandiya Fransa Almanya Yunanistan Macaristan İzlanda İrlanda İsrail İtalya Japonya Kore Lüksemburg Hollanda Yeni Zelanda Norveç Polonya Portekiz Slovakya Slovenya İspanya İsveç İsviçre İngiltere ABD Avro Bölgesi OECD-Toplam Brezilya Çin Hindistan Endonezya Rusya Güney Afrika Kaynak: 2009 2010 2011 2012 2013 -0,6 -1,0 -1,1 -0,3 -4,7 -4,1 -5,6 -4,5 -5,1 -4,5 -4,0 -4,9 -3,6 -2,4 -4,0 -3,7 -2,9 -2,6 -4,1 -3,4 -1,4 -1,5 -2,7 -3,0 -2,2 -5,8 -4,7 -3,2 -4,2 -1,5 3,3 -3,0 4,3 -3,3 -0,1 -9,9 -3,7 -13,5 -7,4 -3,3 -2,7 -1,9 2,9 3,2 0,5 0,4 18,8 -3,7 -3,7 -2,1 -1,9 -4,5 2,2 2,0 -5,1 -7,2 -2,1 -3,5 -2,0 0,9 -7,1 -0,1 7,3 -2,8 -2,0 -2,7 -7,5 -3,1 -15,6 -4,5 -9,9 -13,7 -6,2 -5,4 -8,8 -1,0 -0,7 -5,6 -2,7 10,5 -7,5 -10,2 -8,0 -6,3 -11,1 -1,0 0,8 -11,2 -12,8 -6,3 -8,4 -3,3 -1,1 -9,6 -1,6 -4,0 -2,7 0,2 -2,8 -7,0 -4,2 -11,0 -4,4 -10,1 -30,6 -4,6 -4,4 -8,3 1,0 -0,8 -5,0 -7,4 11,1 -7,8 -9,9 -7,5 -5,9 -9,6 -0,0 0,3 -10,0 -12,2 -6,2 -8,0 -2,5 -0,7 -7,4 -0,7 -1,2 -2,0 1,1 -1,0 -5,2 -0,8 -9,6 4,2 -5,6 -13,0 -3,9 -3,6 -8,8 1,0 0,2 -4,3 -4,4 13,6 -5,1 -4,3 -4,8 -6,4 -9,6 -0,0 0,7 -7,9 -10,7 -4,1 -6,5 -2,6 0,1 -7,4 -1,1 4,2 -3,9 -0,2 -2,2 -4,9 0,1 -8,9 -2,2 -3,8 -8,1 -5,1 -2,9 -8,7 1,0 0,0 -4,0 -2,1 13,9 -3,9 -6,5 -4,5 -4,0 -10,6 -0,7 -0,2 -6,3 -9,3 -3,7 -5,9 -2,5 -0,3 -7,5 -1,9 0,5 -0,9 -0,2 -2,5 -4,3 0,0 -12,7 -2,3 -2,1 -7,0 -4,3 -2,8 -9,3 -0,4 0,1 -2,4 -0,3 11,1 -4,3 -5,0 -2,8 -14,7 -7,1 -1,3 0,1 -5,9 -6,4 -3,0 -4,6 -3,3 -0,7 -7,1 -2,2 -0,5 -1,4 -5,2 -6,0 -5,6 -6,2 -6,1 İnternet: OECD Library. Government Deficit Web: http://www.oecdilibrary.org/economics/government-deficit-surplus-as-a-percentage-of-gdp-2014-1_govdfct-table-2014-1-en, 29.05.2014’te ulaşılmıştır. Türkiye’de bütçe açıklarının GSYH’ye oranı aşağıdaki çizelgede verilmiştir. Krizin önemli ölçüde hissedildiği 2009 ve 2010 yılları hariç diğer yıllarda bütçe açığının GSYH’ye oranı % 3’ün altında seyretmektedir. Bu oranlar birçok AB üyesi ülkeden daha iyidir ve Maastricht Kriterleri’ni önemli ölçüde sağlamaktadır. 113 Çizelge 4.20. Türkiye’de Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı Yıllar Oran (%) Kaynak: 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 -0,6 -1,6 -1,8 -5,5 -3,6 -1,4 -2,0 -2,2 İnternet: Hazine Müsteşarlığı, İstatistikler, Web: http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=&mid=59&cid= 12&nm=167, 15.01.2014’te ulaşılmıştır. 4.2.1.3. Büyüme rakamları Küresel Krizin yarattığı önemli makro ekonomik problemlerden birisi de birçok ülkede üst üste yaşanan ekonomik küçülmelerdir. Aşağıdaki çizelge OECD verilerine dayalı olarak ekonomik büyüme rakamlarını göstermektedir. Bu çizelgeye göre; krizin etkisinin en fazla hissedildiği 2009 yılında hemen hemen bütün ülkelerde küçülme yaşanmaktadır. Çin, Hindistan, Endonezya’nın krizden fazla etkilenmediği ve büyümeye devam ettikleri gözlenmektedir. İngiltere, ABD ve avro bölgesinde 2008 ve 2009 yıllarında küçülme yaşandığı, diğer birçok ülkelerde olduğu gibi 2010 yılından itibaren toparlanma evresine girdiği gözlenmektedir. Türkiye’de krizin çok sıcak yaşandığı 2009 yılında % 4,8 küçülme yaşansa da 2010’da % 9,2 gibi çok yüksek bir büyüme trendi yaşanmıştır. Takip eden yıllarda büyüme rakamları 2010 yılı kadar olmasa da büyüme devam etmiştir. 114 Çizelge 4.21. OECD Ülkelerinde Reel GSYİH 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Avustralya 2,5 1,6 2,3 2,6 3,6 2,4 Avusturya 0,9 -3,5 1,9 2,9 0,7 0,4 Belçika 1,0 -2,8 2,3 1,8 -0,1 0,2 Kanada 1,2 -2,7 3,4 2,5 1,7 2,0 Şili 3,2 -0,9 5,7 5,7 5,4 4,2 Çek Cumhuriyeti 2,9 -4,4 2,3 1,8 -0,9 -0,9 Danimarka -0,8 -5,7 1,4 1,1 -0,4 0,4 Estonya -4,2 -14,1 2,6 9,6 3,9 0,8 Finlandiya 0,3 -8,5 3,4 2,8 -1,0 -1,4 Fransa -0,2 -3,1 1,6 2,0 0,0 0,3 Almanya 0,8 -5,1 3,9 3,4 0,9 0,5 Yunanistan -0,2 -3,1 -4,9 -7,1 -7,0 -3,9 Macaristan 0,8 -6,7 1,0 1,6 -1,7 1,2 İzlanda 1,2 -6,6 -4,1 2,7 1,5 3,3 İrlanda -2,2 -6,4 -1,1 2,2 0,2 -0,3 İsrail 5,0 0,9 5,5 4,6 3,3 3,4 İtalya -1,2 -5,5 1,7 0,6 -2,4 -1,8 Japonya -1,0 -5,5 4,7 -0,5 1,4 1,5 Kore 2,8 0,7 6,5 3,7 2,3 3,0 Lüksemburg -0,7 -5,6 3,1 1,9 -0,2 2,1 Meksika 1,2 -4,5 5,1 4,0 3,7 1,3 Hollanda 1,8 -3,7 1,5 1,0 -1,3 -0,8 Yeni Zelanda -0,7 0,6 1,8 1,2 2,9 2,5 Norveç 0,1 -1,6 0,5 1,3 2,9 0,6 Polonya 5,1 1,6 3,9 4,5 1,9 1,6 Portekiz -0,0 -2,9 1,9 -1,3 -3,2 -1,4 Slovak Cumhuriyeti 5,8 -4,9 4,4 3,0 1,8 0,9 Slovenya Cumhuriyeti 3,4 -7,9 1,3 0,7 -2,5 -1,1 İspanya 0,9 -3,8 -0,2 0,1 -1,6 -1,2 İsveç -0,8 -5,0 6,3 3,0 1,3 1,5 İsviçre 2,2 -1,9 3,0 1,8 1,0 2,0 Türkiye 0,7 -4,8 9,2 8,8 2,1 4,0 İngiltere -0,8 -5,2 1,7 1,1 0,3 1,7 ABD -0,3 -2,8 2,5 1,8 2,8 1,9 Avro Bölgesi 0,2 -4,4 1,9 1,6 -0,6 -0,4 OECD-Toplam 0,2 -3,5 3,0 2,0 1,5 1,3 Dünya geneli 2,5 -1,0 5,0 3,7 3,0 2,8 Brezilya 5,2 -0,3 7,5 2,7 1,0 2,3 Çin 9,6 9,2 10,4 9,3 7,7 7,7 Hindistan 6,1 5,2 11,1 7,8 4,9 4,5 Endonezya 6,0 4,6 6,2 6,5 6,3 5,8 Rusya 5,2 -7,8 4,5 4,3 3,4 1,3 Güney Afrika 3,6 -1,5 3,1 3,6 2,5 1,9 Kaynak: İnternet: OECD Library, Real Gross Domestic Product, Web: http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/190200231x1t008.xls?expires=1401363183&id=id&accn ame=freeContent&checksum=62090065B04F86A68B06564EE93C11B7, 29.05.2014’te ulaşılmıştır. 115 4.2.1.4. Enflasyon rakamları Aşağıdaki tabloda OECD ülkelerinde enflasyon oranları bir önceki yıla göre yüzde değişimi yıllar itibariyle verilmektedir. Avro bölgesinde ortalama enflasyon oranı 2000 yılında % 2,2 iken Küresel Krizin yaşandığı 2008 yılında % 3,3’ü görmesine rağmen 2009 yılından itibaren inmeye başlamıştır. ABD’de enflasyon oranları avro bölgesi ortalamasına göre daha yüksek seyretmektedir. ABD’de enflasyon oranı Küresel Krizin yaşandığı 2008 yılında % 3,8 gibi rekor bir seviyeye ulaşmasına rağmen 2009 yılında düşme eğilimine girmiştir. Benzer durum İngiltere’de de yaşanmıştır. Türkiye’de 2000 yılında enflasyon oranı % 54,9 iken, takip eden yıllarda bu oran düşme eğilimine girmiştir. 2007 yılında % 8,8 olan enflasyon oranı Küresel Krizin yaşandığı 2008 yılında % 10,4’e kadar yükselmiş, ancak takip eden yıllarda bu oran düşme eğilimine girmiştir. 116 Çizelge 4.22. OECD Ülkelerinde Enflasyon Oranları 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Avusturya 4,4 2,0 4,4 2,3 3,0 1,7 2,7 1,3 2,4 2,0 2,6 2,1 3,5 1,7 2,4 2,2 4,3 3,2 1,8 0,4 2,9 1,7 3,4 3,6 1,7 2,6 2,4 2,1 Belçika 2,7 2,4 1,6 1,5 1,9 2,5 2,3 1,8 4,5 0,0 2,3 3,4 2,6 1,2 Kanada 2,7 2,5 2,3 2,7 1,8 2,2 2,0 2,1 2,4 0,3 1,8 2,9 1,5 1,0 Şili 3,8 3,6 2,5 2,8 1,1 3,1 3,4 4,4 8,7 0,4 1,4 3,3 3,0 1,8 Çek Cumhuriyeti 3,9 4,7 1,8 0,1 2,8 1,9 2,6 3,0 6,3 1,0 1,5 1,9 3,3 1,4 Danimarka 2,9 2,4 2,4 2,1 1,2 1,8 1,9 1,7 3,4 1,3 2,3 2,8 2,4 0,8 Estonya 3,9 5,6 3,6 1,4 3,0 4,1 4,4 6,7 10,6 0,2 2,7 5,1 4,2 3,2 Finlandiya 2,9 2,7 2,0 1,3 0,1 0,8 1,3 1,6 3,9 1,6 1,7 3,3 3,2 2,2 Fransa 1,8 1,8 1,9 2,2 2,3 1,9 1,9 1,6 3,2 0,1 1,7 2,3 2,2 1,0 Almanya 1,4 1,9 1,4 1,0 1,8 1,9 1,8 2,3 2,8 0,2 1,2 2,5 2,1 1,6 Yunanistan 2,9 3,7 3,9 3,4 3,0 3,5 3,3 3,0 4,2 1,3 4,7 3,1 1,0 -0,9 Macaristan 9,8 9,1 5,3 4,7 6,7 3,6 3,9 8,0 6,0 4,2 4,9 3,9 5,7 1,7 İzlanda 5,1 6,4 5,2 2,1 3,2 4,0 6,7 5,1 12,7 12,0 5,4 4,0 5,2 3,9 İrlanda 5,3 4,0 4,7 4,0 2,3 2,2 2,7 2,9 3,1 -1,7 -1,6 1,2 1,9 0,5 İsrail 1,1 1,1 5,7 0,7 -0,4 1,3 2,1 0,5 4,6 3,3 2,7 3,5 1,7 1,6 Italya 2,6 2,3 2,6 2,8 2,3 2,2 2,2 2,0 3,5 0,8 1,6 2,9 3,3 1,3 -0,5 -0,8 -0,9 -0,3 0,0 -0,6 0,2 0,1 1,4 -1,4 -0,7 -0,3 0,0 0,4 Kore 2,3 4,1 2,8 3,5 3,6 2,8 2,2 2,5 4,7 2,8 2,9 4,0 2,2 1,3 Lüksemburg 3,8 2,4 2,1 2,5 3,2 3,8 3,0 2,7 4,1 0,0 2,8 3,7 2,9 1,7 Meksika 9,5 6,4 5,0 4,5 4,7 4,0 3,6 4,0 5,1 5,3 4,2 3,4 4,1 3,8 Hollanda 2,3 5,1 3,9 2,2 1,4 1,5 1,7 1,6 2,2 1,0 0,9 2,5 2,8 2,6 Yeni Zelanda 2,6 2,6 2,7 1,8 2,3 3,0 3,4 2,4 4,0 2,1 2,3 4,0 1,1 1,1 Norveç 3,1 3,0 1,3 2,5 0,5 1,5 2,3 0,7 3,8 2,2 2,4 1,3 0,7 2,1 Polonya 9,9 5,4 1,9 0,7 3,4 2,2 1,3 2,4 4,2 3,8 2,6 4,2 3,6 1,0 Portekiz Slovak Cumhuriyeti Slovenya Cumhuriyeti İspanya 2,8 4,4 3,7 3,3 2,5 2,1 3,0 2,4 2,7 -0,9 1,4 3,6 2,8 0,4 12,2 7,2 3,5 8,4 7,5 2,8 4,3 1,9 3,9 0,9 0,7 4,1 3,7 1,5 8,9 8,6 7,5 5,7 3,7 2,5 2,5 3,8 5,5 0,9 2,1 2,1 2,8 1,9 3,5 2,8 3,6 3,1 3,1 3,4 3,6 2,8 4,1 -0,2 2,0 3,1 2,4 1,5 0,9 2,4 2,2 1,9 0,4 0,5 1,4 2,2 3,4 -0,5 1,2 3,0 0,9 0,0 Avustralya Japonya İsveç İsviçre 1,6 1,0 0,6 0,6 0,8 1,2 1,1 0,7 2,4 -0,5 0,7 0,2 -0,7 -0,2 Türkiye 54,9 54,4 45,0 21,6 8,6 8,2 9,6 8,8 10,4 6,3 8,6 6,5 8,9 7,5 İngiltere 0,8 1,2 1,3 1,4 1,3 2,0 2,3 2,3 3,6 2,2 3,3 4,5 2,8 2,6 ABD 3,4 2,8 1,6 2,3 2,7 3,4 3,2 2,9 3,8 -0,3 1,6 3,1 2,1 1,5 2,2 2,4 2,3 2,1 2,2 2,2 2,2 2,1 3,3 0,3 1,6 2,7 2,5 1,3 Avro Bölgesi Kaynak: İnternet: OECD, İstatistikler, Web: http://www.oecd.org/statistics/ ulaşılmıştır. 29.05..2014’te 4.2.1.5. Değerlendirme Küresel Kriz, bütçe açığı ve borç yükünün artması, ekonomik küçülme gibi çok önemli mali ve ekonomik sorunları da beraberinde getirmiştir. Küresel Krizin yaşandığı dönemlerde, başta AB üyesi ülkeler olmak üzere birçok ülkede mali 117 performans göstergelerinin bozulması ile birlikte mali kurallar önemli ölçüde esnetilmiş, mali kural uygulamaları ya ertelenmiş ya da hiç uygulanmamıştır. Özellikle Yunanistan, İtalya, Belçika ve Fransa gibi ülkeler kriz öncesi ve sonrası mali kriterlere uyumu hiç sağlayamamıştır. 320 AB içerisinde Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Estonya, Lüksemburg, Norveç, Slovakya, Slovenya, İsveç ve İsviçre’nin Borç/GSYH kriterine uyduğu görülmektedir (Bkz. OECD Ülkelerinde Borç/GSYH Oranı Çizelgesine). Buradan çıkan sonuç şudur: Mali kurallar ülkelerin mali disiplinin sağlanmasında önemli bir araç olmasına rağmen, AB üyesi ülkelerin önemli bir kısmında Maastricht Kriterlerine uyum sağlanmasında başarı sağlanamamıştır. Özellikle Küresel Krizin yaşandığı dönemlerde kriterlere uyumdan uzaklaşılmıştır. AB bu durumdan çıkmak veya kriterlere tekrar uyumu güçlendirmek amacıyla kriterlerde esneklik sağlamış, bütçe açıklarını Maastricht Kriterlerine uygun hale getirebilmeleri için belli süreler tanımış, üye ülkelerden başta borç yükünün azaltılması olmak üzere belli taahhütler almıştır. 321 Nitekim bu taahhütler çerçevesinde, bazı ülkelerin mali performans göstergelerinde iyileşmeler gözlenmektedir. Bütçe açığının GSYH’ye oranı son yıllarda Belçika, Avusturya, Danimarka, Estonya, Finlandiya, Almanya, Lüksemburg, Hollanda, İsveç, İsviçre gibi ülkelerde azalma eğilimine girmiştir. Avro bölgesi 2016 yılına kadar bütçe açıklarını istikrarlı hale getirmeyi planlamaktadır. 322 Avro bölgesi dışında yer alan Norveç’te durum daha iyi görünmektedir. Bunun en önemli nedenlerinden birisi, Norveç’in ciddi petrol gelirlerine sahip olmasıdır. 323 Krizlerin ortaya çıkışının önceden tahmin edilmesi nerede ise imkansızdır. 2008 Küresel Krizi için birkaç iktisatçı dışında neredeyse tamamı krizin geçici bir durum olduğu yönünde fikir beyan etmişlerdir. Türkiye tarihinde yaşanan en büyük 320 Güngör; a.g.e., 90. Güngör; a.g.e., 90. 322 Güngör; a.g.e., 93. 323 Güngör; a.g.e., 93. 321 118 krizlerden birisi olan 2001 Krizi de ancak birkaç gün önceden tahmin edilebilmiştir. 324 Krizlere çare olabilecek mali kuralların önceden devreye sokulması bu bağlamda neredeyse imkansızdır. Ekonominin sıkı kurallara veya anayasal hükümlere bağlanması ekonomik yapıyı daha fazla zora sokabilmektedir. 325 Dolayısıyla mali kuralları, krizlere çare olacak politika araçları olarak değerlendirmek, mali kurallara gereğinden fazla bel bağlamak anlamına gelecektir. Türkiye gibi gelişmekte olan, ekonomik ve siyasi alt yapısı kırılgan olan ülkelerde siyasi otoritenin böyle bir risk alması kolay görünmemektedir. Nitekim 2011 yılında Türkiye gündemine gelen mali kural yasa tasarısı, bu tür gerekçelerle yasalaşmadan rafa kaldırılmıştır. 4.2.2. AB’de Mali Yapının Güçlendirilmesine Yönelik Alınan Önlemler OECD ülkelerinde borçların GSYH’ye oranının kriz öncesine göre çok yüksek seviyede (OECD ortalaması % 100’ün üzerinde) seyretmesi, bütçe açığının yine kriz öncesine göre yüksek seviyede seyretmesi (% 6 civarında), ulusal ve uluslararası bazı önlemlerin devreye sokulmasını zorunlu hale getirmiştir. AB’de krizin derinleşmesinin altında yatan nedenler arasında, Birlik üyesi ülkelerin birbirine olan bağımlılığının yanında üye devletlerin bağımsız karar alamamaları ve AB ortak politikalarına olan bağımlılığıdır. Bununla beraber, İspanya, Yunanistan, Portekiz ve İtalya gibi ülkelerin aşırı borcu ve AB’nin yapısal problemleri nedeniyle de kriz derinleşmiş ve krize karşı kalıcı önlemlerin alınmasını zorunlu hale getirmiştir. 326 Avrupa Birliği’nde uygulanmaya çalışılan Maasricht Kriterleri, mali kural niteliği taşımasına rağmen, üye ülkelerin tam olarak denetlenememesi, yaptırım gücünün yeterli düzeyde olmaması, Yunanistan gibi bazı ülkelerin AB’yi yanlış 324 Güngör; a.g.e., 25. Güngör; a.g.e., 25. 326 İnternet: Yüksel, O. (2014). Euro Krizinin Kurumlar ve Politikalar Çerçevesinde İncelenmesi, Politik Akademi, 01.01.2014, Web: http://www.politikakademi.org/2014/01/euro-krizinin-kurumlar-ve-politikalarcercevesinde-incelenmesi/, 05.01.2014’te ulaşılmıştır. 325 119 bilgilendirmesi gibi nedenlerle başarılı olamamış 327 ve krizin Avro Bölgesi’nde yaygınlaşmasını kolaylaştırmıştır. Diğer taraftan avronun 17 üye ülke tarafından kabul edilip, para politikasının tek bir elden (Avrupa Merkez Bankası’ndan) yürütülüp, maliye politikalarının üye devletlerin yetkilerine bırakılması, diğer bir ifade ile bu iki politikanın beraber yürütülememesi de krizin etkilerini arttırmıştır. 328 Üye devletler örneğin borçlanma, iş gücü, dış ticaret gibi konularda bağımsız hareket edebilmişlerdir. 329 Bu durum Ekonomik ve Parasal Birliğin bir ayağını sekteye uğratmıştır. Kriz döneminde alınan önemlere bakıldığında daha ziyade aksak işleyen ayağın (maliekonomi politikalarının) düzeltilmesine yönelik önlemleri içermektedir. Diğer bir ifade ile maliye politikalarındaki koordinasyonun sağlanması ön plana çıkmaktadır. 330 Kriz döneminde alınan önlemlere bakıldığında; daha ziyade finans-bankacılık sektörünün ayakta kalması için hükümetlerin veya IMF gibi kuruluşların kurtarma paketleri hayata geçirilmiştir. Almanya ve Fransa’nın öncülük ettiği kurtarma paketlerinden en fazla Yunanistan yararlanmıştır. AB Küresel krizle beraber aşağıda sayılan önlemleri gündeme almıştır. Bu önlemler mali kural niteliğinde olup krizin etkilerini ortadan kaldırmak ve hatta krizden önce de var olan yapısal problemlerin ortadan kaldırılmayı amaçlamaktadır. 4.2.2.1. Avrupa 2020 Stratejisi 23-24 Mart 2000 tarihlerinde gerçekleştirilen Lizbon Avrupa Konseyi’nde; 2010 yılında AB’nin dünyada dinamizmi ve rekabet gücü en yüksek bilgi toplumu olma hedefini sağlayacak, ekonomik ve sosyal reformları gerçekleştirme kararı alınmıştır. 331 Bu doğrultuda AB üyesi ülkelerin, Lizbon Stratejisi olarak tanımlanan 327 Güngör; a.g.e., 14. Yüksel; a.g.m., 2-3. 329 Yüksel; a.g.m., 3. 330 Yüksel; a.g.m., 3. 331 İnternet: Şener, H. İ. Lizbon Stratejisi ve Türkiye’nin Rekabet http://web.sakarya.edu.tr/~kaymakci/makale/lizbonstratejisi.pdf, 05.01.2014’te ulaşılmıştır. 328 Gücü, Web: 120 bu hedef doğrultusunda ulusal boyutta ve AB düzeyinde birçok ekonomik ve sosyal reformu gerçekleştirmesi beklenmektedir. 332 AB üyesi ülkelerin krizle mücadelede başarılı olamamaları ve Lizbon Stratejisi’nin sorunları çözmede yetersiz kalması nedeniyle; krizin etkisi ile mücadele sürecinde üye devletlere destek olmaya ve AB’ni gelecek on yıla hazırlamaya yönelik olarak Avrupa 2020 Stratejisi 03.03.2010 tarihinde AB Komisyonu tarafından açıklanmıştır. 333 Avrupa 2020 Stratejisi, Lizbon Stratejisinin devamı niteliğindedir ve küresel krizin etkileri ile mücadeleye yönelik kısa dönemli hedefleri değil, birliğin kriz sonrasındaki uzun dönemli hedeflerini ortaya koymaktadır. 334 Avrupa 2020 Stratejisi’nde; yaşanılan ekonomik krizin AB üyesi ülkeler üzerinde yarattığı olumsuz sonuçlar üzerinde durulmakta, AB olarak birlikte hareket etmenin gerekliliği savunulmakta ve kriz öncesi seviyelere gelmek değil, krizden önce de var olan yapısal problemlerin ortadan kaldırılması ihtiyacına vurgu yapılmaktadır. 335 Bu belge, Lizbon Stratejisi’ne benzer bir şekilde gelecek on yıllık süreç için, AB’nin ekonomik krizin olumsuz etkilerinden sıyrılarak ekonomik büyüme, istihdam ve çevre ile ilgili hedeflerini gerçekleştirmesi için bir yol haritası çizmektedir. 336 4.2.2.2. Avrupa İstikrar Mekanizması AB’nin istikrarını sağlamayı amaçlayan Avrupa İstikrar Mekanizması, üye devletlerin Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi’nde 28.11.2010 tarihinde alınan 332 Yüksel; a.g.m., 5. İnternet: Eralp, N. A. Avrupa Birliğinde Neler Oluyor? TEPAV, Web: http://www.tepav.org.tr/upload/files/1279029964-2.Avrupa_Birligi_nde_Neler_Oluyor.pdf, 05.01.2014’te ulaşılmıştır. 334 İnternet: Yiğit, D. AB Ekonomi Yönetiminde Avrupa Dönemi Uygulaması Web: http://www.sde.org.tr/tr/haberler/1605/ab-ekonomi-yonetiminde-avrupa-donemi-uygulamasi.aspx, 05.01.2014’te ulaşılmıştır. 335 Akbaş, G., Apar, A. (2010). Avrupa 2020 Stratejisi: Akıllı, Sürdürülebilir ve Kapsayıcı Büyüme için Avrupa Stratejisi, T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği Sosyal, Bölgesel Ve Yenilikçi Politikalar Başkanlığı, Eylül 2010, Ankara, 2-3. 336 Gökşen, Altan; a.g.e., 2. 333 121 kararla kurulmuş ve 2013 yılı ortasında devreye gireceği belirtilmiştir. Avrupa İstikrar Mekanizması, avro bölgesi ülkeleri Maliye Bakanlarından oluşan bir Guvernörler Kurulu’na sahiptir. Kurul; mali yardımın sağlanması, mali yardımın koşulları ve niteliği, mekanizmanın borç verme kapasitesi, borçlanma araçlarının tür ve dağılımının değiştirilmesi hususlarında ortaklaşa karar alabilecektir. 337 Avrupa İstikrar Mekanizması’nın toplam 700 milyar avroluk bir sermaye tabanına sahip olması ve bunun 500 milyar avroluk kısmının kredi olarak verilmesi hedeflenmiştir. 17 avro bölgesi üye devletler tarafından garanti edilmiş tahvillerin piyasaya sürülmesi ile kaynak sağlamaktadır. Kaynaklar içerisinde yaklaşık % 27’lik bir katkı payı ile Almanya başı çekmekte bunu yaklaşık % 20’lik payla Fransa takip etmektedir. 338 Avrupa İstikrar Mekanizması’ndan faydalanabilmek için; AB Komisyonu, IMF ve talepte bulunan üye devlet tarafından üzerinde mutabakata varılmış ekonomik uyum programlarının uygulanması zorunluluk teşkil etmektedir. Uyum programları dahilinde üye devletin gösterdiği performans, AB Komisyonu tarafından izlenecek ve AB Konseyi ile Avrupa İstikrar Mekanizması yönetim kuruluna raporlanacaktır. Borç dilimlerinin serbest bırakılması için ilgili raporlar göz önünde bulundurulacaktır. Avrupa İstikrar Mekanizması’nın talepte bulunan üye devletlere sağlayacağı mali yardım doğrudan kredi şeklinde yapılacaktır. 339 4.2.2.2.1. Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması 2008 Küresel Kriz sonrası, AB ülkelerinde yaşanan bütçe açığı ve borçların artış göstermesi nedeniyle 407/2010 sayı ve 11 Mayıs 2010 tarihli Konsey Tüzüğü’ne dayalı olarak Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması kurulmuştur. 337 Yüksel; a.g.m., 8-9. T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, (Mayıs 2011), Avrupa Birliği’nde Küresel Finansal Krize Karşı Alınan Önlemler ve Birliğin Rekabet Gücünün Arttırılmasına Yönelik Girişimler: Euro Rekabet Paktı, Ankara, 16. 339 T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, a.g.e., 16-17. 338 122 Her ne kadar zor durumda olan üye devletlere yardım sağlamayı amaçlasa da Yunanistan’ın kriz dışında mali göstergelerinin yanlış veya yanılgı içermesi, İrlanda krizinin de bankacılık sektörünün kırılgan bir yapıya sahip olmasından kaynaklanması, Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması’nı tartışılır hale getirmektedir. Mekanizma işletilirken sıkı bir denetim sistemi devreye girmekte, krediyi alan ülke Avrupa Sayıştay’ı ve Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisi tarafından kontrol edilmektedir. Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması’nın toplam bütçe büyüklüğü 60 milyar avrodur ve krediler AB bütçesi tarafından garanti altına alınmaktadır. 340 Mekanizma kapsamında piyasaya tahvil sürülüp kaynak yaratılmaktadır. Bu kaynaklardan İrlanda ve Romanya yararlanmıştır. Geçici bir uygulama olan bu mekanizma, 2013 yılı Haziran ayından itibaren yerini Avrupa İstikrar Mekanizması’na bırakmıştır. 341 4.2.2.2.2. Avrupa Finansal İstikrar Fonu Avrupa Finansal İstikrar Fonu, 9 Mayıs 2010 tarihinde avro bölgesi ülkelerin katılımı ile çeşitli borç sorunları yaşayan avro bölgesi devletlerine geçici mali destek sağlayarak parasal birliğin mali istikrarını temin etmek amacıyla kurulmuştur. Sadece avro bölgesi ülkelere mali destek sağlama yönüyle Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması’ndan ayrılmaktadır. Bu fonda diğerleri gibi üye devletler tarafından garanti edilmiş tahvillerin piyasaya sürülmesi ile kaynak sağlamaktadır. Fondan İrlanda ve Portekiz yararlanmıştır. Fon, 2013 yılı ortasından itibaren Mekanizması’na bırakmıştır. 342 T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 12. T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 12. 342 T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 14. 340 341 yerini Avrupa İstikrar 123 4.2.2.3. Ödemeler Dengesi Fonu Bu fon, Avro bölgesi dışında kalan 10 AB üyesi devletin ödemeler dengesinde yaşayabilecekleri potansiyel sorunlarda ve buna bağlı olarak gerçekleşebilecek dış finansman güçlüklerinde devreye girmesi amacıyla 332/2002 sayı ve 18 Şubat 2002 Tarihli Konsey Tüzüğü aracılığı ile kurulmuştur. 343 Konsey Tüzük çerçevesinde fondan faydalanan AB üyesi ülkelerin ödemeler dengelerini sağlıklı ve sürdürülebilir hale getirebilmeleri amacıyla gerekli ekonomi politikası önlemlerini almaları şart koşulmaktadır. Ödemeler Dengesi Fonunun bütçe büyüklüğü toplam 50 milyar Avro civarındadır 344 ve bu fondan şu ana kadar Macaristan (6,5 milyar Avro), Letonya (3,1 milyar Avro) ve Romanya (5 milyar Avro) yararlanmıştır. 345 4.2.2.4. Kredi Havuzu Yunanistan’ın içinde bulunduğu borç krizinden kurtarmak amacıyla bir kereye mahsus kurulmuştur. 346 Bir tür borç havuzu olan bu fona AB Komisyonu aracılığıyla 80 milyar avro ve IMF tarafından da 30 miyar avro olmak üzere toplam 110 milyar avroluk bir kaynak taahhüt edilmiştir. 347 2010/320 sayılı Konsey Kararı uyarınca mali yardım karşılığında, Yunanistan’ın atması gereken adımlar ve alması gereken önlemler karara bağlanmıştır. Dolayısıyla sadece borç verilmemiş, borç karşılığında Yunanistan’ın kamu mali yapısında önemli adımlar (örneğin, tasarruf tedbirleri) atması gerektiği ifade edilmiştir. T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, a.g.e., 10. Fonun finansmanı, AB Komisyonunun, AB bütçesi ve 27 üye devlet tarafından garanti altına alınan tahviller ihraç ederek borçlanması ile oluşturulmaktadır. 345 T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 10-11. 346 2010/320 sayılı Konsey Kararı. 347 T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği; a.g.e., 11. 343 344 124 4.2.2.5. Finansal İşlem Vergisi AB’de krizin başlaması ve yaygınlaşmasında; parasal birlik aşamasında finansal serbestleşme ve sermayenin serbest dolaşımı önündeki bütün engeller kaldırılırken, finansal denetim ve kontrol için gerekli mekanizmaların oluşturulması konusunda gerekli adımların atılmaması da etkili olmuştur. 348 Küresel mali krizleri önlemeyi amaçlayan ve bir tür Tobin Vergisi özelliği taşıyan Finansal İşlem Vergisi 2011 yılında AB gündemine getirilmiştir. AB Komisyonu, Finansal İşlem Vergisi’nin 1 Ocak 2014 tarihinden itibaren uygulanması gerektiğini önermiştir. Bu öneri 09 Aralık 2011 tarihinde de AB Komisyonu’nda görüşülmüş ancak kabul görmemiştir. Finansal İşlem Vergisi’ne Belçika, Avusturya ve Fransa destek verirken, İngiltere ve İsveç şiddetle karşı çıkmıştır. Almanya ise, piyasalarda spekülatif alımsatım hareketlerini önlemek için getirilmesi istenen Finansal İşlemler Vergisi’nin sadece avro bölgesinde değil tüm dünyada geçerli olması halinde işe yarayacağını ifade etmiştir. Bu öneriye özellikle İngiltere karşı çıkmıştır. Çünkü Avrupa’nın finansal hizmetlerinin yaklaşık % 80’i Londra’da verilmektedir. Komisyon, Finansal İşlem Vergisi’nin bütün AB üye ülkeleri için (AB 27) uygulanması gerektiğini bildirmiştir. Öneride vergi mükelleflerinin AB’de yerleşik finans kurumları olacağı ve verginin konusunun ise bu kurumların yaptığı finansal işlemler olacağını bildirmiştir. Finansal İşlem Vergisi’nin oranı olarak; hisse senetleri ve tahvillerde binde 1, türev ürünlerde ise on binde 1 olarak düşünülmektedir 349. 2014 başında yürürlüğe girmesi düşünülen finansal işlem vergisinin ilk yıl geliri 57 milyar avro olarak tahmin edilmektedir. Bu tutarı oluşturan gelirler her ülkeden AB bütçesine gönderilecektir. Böylece AB bütçesinin yıllık tutarının yaklaşık yarısı, Finansal İşlem Vergisi’nden karşılanacaktır. Amaç, mali işlemlerin yarattığı riskleri (finansal 348 Yüksel; a.g.m., 4. Öz, N. Semih (Kasım 2011). Avrupa Birliği’nde Finansal İşlem Vergisi, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı 278, 349 125 krizleri) bu gelirlerden finanse etmektir. 350 Ancak beklenen gelişmeler yaşanmamıştır. Finansal İşlem Vergisi’nin 2014 yılında yürürlüğe gireceği beklenmemektedir. 4.2.2.6. Altılı Paket AB’de kiriz döneminde birçok üye ülke maliye politikalarında gevşemeye gitmiş, mali kural uygulamaları arka plana itilmiştir. Başta Yunanistan’ın yaşadığı ekonomik kriz olmak üzere İtalya, İspanya ve Portekiz’in bütçe açıklarının aşırı büyümesi Maastricht Kriterleri’ni ve bu kriterlere uyumu yeniden gündeme getirmiştir. Yaşanan kriz hem Ekonomik ve Parasal Birlik (EPB) içerisinde hem de AB düzeyinde daha iyi işleyen bir ekonomi yönetimine duyulan ihtiyacı net bir şekilde ortaya çıkarmıştır. Bu doğrultuda AB Komisyonu, AB ekonomi politikalarının eş güdümünün daha etkin sağlanabilmesi ve gözetiminin geliştirilmesi amacıyla, 29 Eylül 2010 tarihinde Altılı Paket (Six-Pack) olarak bilinen mevzuatı önermiş; paket AB Konseyi tarafından 4 Ekim 2011 tarihinde onaylanmış ve 13 Aralık 2011 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 351 Altılı Paket uygulamasının yürürlüğe girmesi ile AB’de makroekonomik politikaların ve yapısal reformların daha kapsamlı bir biçimde uygulanması, ülke ekonomilerinin bütçelerinin denetlenmesi, maliye politikalarının uyumunun sağlanması, gelişmiş gözetimin gerçekleştirilmesi ve daha güçlü bir İstikrar ve Büyüme Paktı oluşturulması amaçlanmaktadır. 352 Altılı Paket’te yer alan düzenlemeler daha önce “3.3. Bazı Yabancı Ülkelerde Mali Kurallara Uyulmamasına İlişkin Yaptırımlar” başlığı altında incelenmiştir. Altılı Paket adı altında sayılan değişiklikler ile, AB’ye üye ülkelere ilişkin yaptırım mekanizması güçlendirilerek, yaptırımların uygulanmasındaki keyfiyet İnternet: Yaşar, S. Cari Açığa Finansal İşlem Vergisi Sabah Gazetesi, 29.09.2011. Web: http://www.sabah.com.tr/Yazarlar/yasar/2011/09/29/cari-aciga-finansal-islem-vergisi, 22.11.2013’te ulaşılmıştır. 351 TC Avrupa Birliği Bakanlığı, AB Ekonomik Yönetişim Sisteminde Yeni Dönem, 2-3. 352 Gök, Biyan, Akar; a.g.m., 160. 350 126 ortadan kaldırılmak istenmektedir. Diğer bir ifade ile yeni düzenlemeler; bir taraftan İBP’nin daha “kurallara dayalı” bir yapıya kavuşturulmasını, diğer taraftan taahhütlerini ihlal eden ülkeler için yaptırımların kendiliğinden işleyen bir süreç dahilinde uygulanmasını amaçlamaktadır. 353 Altılı Paket ile açık bir ikaz mekanizması, daha fazla şeffaflık, daha katı ve zorlayıcı kurallar getirilmek istenmektedir. 354 Bu pakette öne çıkan yenilikler, İstikrar ve Büyüme Paktı kapsamında bütçe ve borç ölçütlerine uyum sağlanması, kuralları ihlal eden AB ülkelerine yönelik cezaların uygulanması, karar alma sürecinin saydamlaştırılması ve kurumlar arası ilişkinin güçlendirilmesidir. 355 Altılı Paket, ekonomik ve mali koordinasyonun güçlendirilmesi vasıtasıyla olası krizlerden kaçınılmasını ve halihazırdaki krizin etkilerinin hafifletilmesini amaçlamasının sağlamlaştırılması yanı sıra AB bakımından ekonomik ileriye dönük entegrasyonunun büyük bir daha adım da olarak değerlendirilmektedir. 356 4.2.2.7. Değerlendirme Yukarıda saydığımız mekanizma ve önlemlerin bütün üye ülkeler tarafından ciddiyetle uygulanması ve izlenmesi önem arz etmektedir. Almanya ve Fransa’nın avro bölgesini domine ettiği bir gerçektir. Özellikle Yunanistan’a açılan krediler AB içerisinde kamuoyu tarafından önemli ölçüde eleştirilmiştir. Çünkü Yunanistan krizi diğer üye ülkelerin maruz kaldığı küresel krizden ziyade, kamu mali yapısının ve mali göstergelerinin ciddi soru işaretleri içermesinden de kaynaklanmaktadır. AB’nin yukarıda saydığımız önlemleri hayata geçirememesi olasılığı da vardır. Çünkü AB, parasal birlik yönünde önemli adımlar atmış olsa da kamu maliyesinde halen ulusal politikaların yaygın olması geleceğe dönük önemli bir risktir. TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 4. TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 8-9. 355 Gök, Biyan, Akar; a.g.m., 172. 356 TC Avrupa Birliği Bakanlığı, a.g.e., 10. 353 354 127 1992 yılında kabul edilen Maastricht Kriterleri’nin bile henüz hiçbir AB üyesi ülkede tam olarak uygulanamadığı bir gerçektir. Aynı şekilde vergi uyumlaştırmasında da benzer sorunlar yaşayan AB’nin mali kural niteliği taşıyan bu mekanizmaları tam anlamıyla hayata geçirmesi kanımızca zor görünmektedir. 4.3. Mali Kural Kanun Tasarısı Ve Türkiye’de Mali Kuralların Uygulanabilirliğinin Değerlendirilmesi IMF ile 2008 yılından itibaren yeni bir Stand-by anlaşmasının yapılmaması ve aynı tarihlerde yaşanan Küresel Kriz, Türkiye’de kamu mali yönetiminde mali kuralların uygulanabilirliği ile ilgili tartışmaları da gündeme getirmiştir. 4.3.1. Mali Kural Kanun Tasarısı Türkiye’de mali kurala geçileceği ilk olarak 2009 yılı Eylül ayında açıklanan 2010 - 2012 dönemini kapsayan Orta Vadeli Program ile kamuoyuna duyurulmuştur. 2010 - 2012 OVP’de, mali kurala ilişkin düzenlemelerin 2010 yılında tamamlanacağı ifade edilmiştir. 25 Mayıs 2010 tarihinde Bakanlar Kurulu tarafından imzalanan “Mali Kural Kanun Tasarısı” 357 TBMM’ye gönderilmiştir. TBMM’ye gönderilen “Mali Kural Kanun Tasarısı’na göre, 2011 yılı mali yılından itibaren Türkiye’nin kamu mali yönetiminin, mali kurallara göre yürütüleceği ifade edilmiştir. Ancak bu kanun tasarısı tasarı halinde kalmıştır. Tasarının rafa kaldırılmasında en önemli nedenlerinden birisi, 2011 seçimlerinin yaklaşması ve siyasi iktidarın mali kuralı uygulamada kararlı bir tavır sergileyememesidir. Mali kurallara neden geçileceği, Mali Kural Kanun Tasarısı’nın “Genel Gerekçe” başlığı altında şu ifadelerle açıklanmaktadır: “2008 yılının son çeyreğinde başlayarak 2009 yılında etkisini gösteren küresel finansal kriz ülkelerin kamu açıklarını ve borç stokunu önemli ölçüde İnternet: TBMM, Kanun Tasarısının Tam Metni, Web: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf, 10.12.2013’te alınmıştır. 357 128 artırmıştır. Krize karşı alınan mali önlemlerin neticesi olarak genel devlet borç stoku gelişmekte olan G-20 ülkelerinde yüzde kırkı, gelişmiş G-20 ülkelerinde ise yüzde yüzü aşmıştır. Bu durum piyasalarda ve kamuoyunda mali sürdürülebilirlik hususunda endişe yaratmış ve mali disiplinin temini için mali kural uygulamalarına ilişkin düzenlemelerin önemini artırmıştır.” Mali kural uygulaması ile; • Kamu açığı ve borç yükünü sürdürülebilir bir yapıya kavuşturmak, • Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek, • Maliye politikasına olan güveni artırmak, • Artan güven ve kredibiliteyle beraber risk priminin düşmesini sağlayarak borçlanma maliyetini azaltmak, amaçlanmaktadır. “Türkiye’de mali kural uygulamasına geçilmesi, son yıllarda kamu mali yönetimi alanında elde edilen başarıların kalıcı hale getirilmesi, kamu açıkları ve borç yükünün sürdürülebilir seviyelerde tutulması, maliye politikasına olan güvenin piyasalar ve kamuoyu nezdinde güçlendirilmesi ve artan güven ve kredibiliteyle beraber risk priminin ve borçlanma maliyetlerinin azaltılmasına önemli katkı sağlayacak ve kamu mali yönetiminin modernleştirilmesi alanında tamamlayıcı rol üstlenecektir.” “Türkiye’de mali kuralın uygulanması için zamanlama ve altyapı açısından gerekli şartların oluştuğu görülmektedir. Zira 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile kamu mali yönetiminde önemli reformlar yapılmıştır. Ayrıca son yıllarda uygulanan faiz dışı fazla hedefi politikası ile bütçe açığında ve borç stokunda önemli azalmalar sağlanmıştır.” Mali Kural Kanun Tasarısı’nın amacı, tasarının 1. maddesinde; “Bu Kanunun amacı, mali sürdürülebilirliğin ve öngörülebilirliğin artırılması suretiyle makroekonomik istikrarın güçlendirilmesi için kamu mali yönetiminde uygulanacak 129 mali kuralları ve bunlara ilişkin ilke, esas ve usulleri düzenlemektir” şeklinde ifade edilmektedir. Bu kanun tasarısının kapsamı 2. maddede şu şekilde ifade edilmektedir: “Genel yönetimi, 8.6.1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanuna tabi olup, sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan işletmeci kuruluşları kapsamaktadır.” Mali Kural Kanun Tasarısı’nın temel ilkeleri şunlardır: (madde 4) • Mali kuralın uygulanmasında basitlik, doğruluk, saydamlık ve hesap verilebilirlik esastır. • Mali kuralın uygulanmasına ilişkin veriler tam ve zamanında kamuoyuyla paylaşılır. • Bu Kanun kapsamındaki kuruluşların muhasebe ve raporlama işlemleri Avrupa Hesaplar Sistemi ve diğer uluslararası standartlarla uyumlu olarak yürütülür. • Genel yönetim kapsamına alınacak kuruluşların belirlenmesinde Avrupa Hesaplar Sistemi esas alınır. • Muhasebe ve istatistik yöntemlerinde önemli bir değişiklik yapılması halinde, kamuoyu zamanında bilgilendirilir ve geçmiş veriler yeni duruma uygun olarak raporlanır, şeklinde ifade edilmektedir. 4.3.2. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda Yer Alan Bütçe Açığı Ve Büyüme Parametrelerinin Değerlendirilmesi Mali Kural Kanun Tasarısı’nın madde gerekçeleri içerisinde yer alan 5. maddesinde mali kural aşağıdaki formülle gösterilmektedir. 130 a(t) ≤ a(t-1) – y(a(t-1) – a*) – k(b(t) – b*) Yukarıdaki formülde: a(t) : Cari yıldaki genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranını, a(t-1) : Bir önceki yılın genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranını, a* : Yüzde bir olarak belirlenmiş olup borç stokunun makul bir seviyeye düşürülmesi amacıyla, genel yönetim açığının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranının orta-uzun vadede ulaşılması hedeflenen değerini, b(t) b* : Cari yıldaki reel gayrisafi yurtiçi hasıla artış oranını, :Yüzde beş olarak belirlenmiş olup otomatik dengeleyicilerin çalışmasında esas alınacak eşik reel gayrisafi yurtiçi hasıla büyüme oranını, y : Yakınsama hız katsayısını, k : Döngüsel (konjonktürel) etkiyi yansıtma katsayısını, -y(a(t-1) – a*) : Açık etkisini, -k(b(t) – b*) : Konjonktürel etkiyi, ifade etmektedir. Açık etkisi içinde yer alan (y) katsayısı herhangi bir yılda orta uzun vadeli hedeften (yüzde bir) sapma olduğu zaman söz konusu hedefe hangi hızla yakınsanacağını göstermektedir. Türkiye’de söz konusu parametre 0,33 olarak belirlenmiştir. Bu bağlamda, bu katsayı, hedeften sapılan miktarın yaklaşık % 33’ünün bir sonraki sene telafi edileceği anlamına gelmektedir. Konjonktürel etki içinde yer alan (k) katsayısı, ekonominin reel olarak büyüme ve daralma dönemlerinde maliye politikasına esneklik sağlamaktadır. Bu anlamda (k) katsayısı, reel gayrisafi yurtiçi hasıladaki % 5’in üzerindeki her bir puanlık büyüme için ne kadar tasarruf yapılacağını; altındaki her bir puanlık büyüme için ise ne kadar açık verilebileceğini göstermektedir. 131 Böylece yüksek büyüme dönemlerinde borç stoku daha hızlı düşürülecek, düşük büyüme veya küçülme dönemlerinde ise ekonominin ihtiyacı olan genişleyici maliye politikalarının uygulanmasına olanak sağlayacaktır. Söz konusu parametrenin bu özelliği tam olarak sağlayabilmesi için seçilen parametrenin genel yönetim faiz dışı harcamalarının gayrisafi yurtiçi hasılaya oranı dikkate alınarak belirlenmesi önemlidir. Türkiye’de bu husus dikkate alınarak söz konusu parametre 0,33 olarak belirlenmiştir. Mali Kural Kanun Tasarısı’na göre, mali kuralın iki ana bileşeni bulunmaktadır: • Bütçe açığı • Büyüme Bütçe açığı kuralına göre, orta ve uzun vadede genel yönetim açığı GSYH’nin % 1’i olmalıdır. Ancak, bu hedef son yıllardaki bütçe açığı rakamlarına bakıldığında gerçeği yansıtmamaktadır. Çizelge 4.22’den de hatırlanacağı üzere 2006 yılı hariç diğer yıllarda bütçe açıklarının % 1’in üzerinde olduğu görülmektedir. 358 Buna rağmen bütçe açıklarının GSYH’ye oranı Maastricht Kriterleri’ni uygulamaya çalışan birçok AB üyesi ülkeden iyi durumdadır. Mali Kural Kanun Tasarısı’nın ikinci bileşeni büyüme ile ilgilidir. Büyüme kriterine göre, büyüme oranı % 5 olarak belirlenmiştir. Bu kritere göre, büyüme hedefin üstünde gerçekleşmesi halinde tasarruf sağlanacak, hedefin altında kalması halinde ise harcamalar artırılacaktır. Çizelge 4.23’ten de hatırlanacağı üzere; Türkiye özellikle 2010 ve 2011 yıllarında önemli ölçüde büyümüştür. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda mali uyum oranı ise % 33 olarak belirlenmiştir. Diğer bir ifade ile bütçe açığı ve büyüme hedeflerinden sapma olması durumunda, bir sonraki dönemde 0,33 oranında bir uyarlama yapılacaktır. Bu kurala göre, hedeften sapılan miktarın % 33’ünün bir sonraki sene telafi edileceği sonucuna varılmaktadır. 358 Bütçe açığının GSYH’ye oranının % 3’e çekilmesi yönünde kamuoyunda bir eğilim söz konusudur. 132 Yukarıda belirlenen kriterlerde bir değişiklik olduğunda, Yüksek Planlama Kurulu toplantısında ve Orta Vadeli Program Ve Orta Vadeli Mali Plan çalışmalarında açık tavanı güncellenecek ve kamuoyuna duyurulacaktır. Bütçe rakamları yıl içerisinde sürekli olarak izlenecektir. % 1’in üzerinde çıkması halinde, Maliye Bakanlığı, DPT ve Hazine tarafından alternatif önlemler hazırlanıp Bakanlar Kuruluna sunulacaktır. Hedefler, gerçekleşmeler, güncellemeler ve varsa kuraldan sapmalar ile sapmaların gerekçeleri hakkında, Orta Vadeli Program Ve Orta Vadeli Mali Plan’ın yayımını takip eden 15 gün içinde Maliye Bakanı ve DPT Müsteşarlığından sorumlu Bakan, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından kamuoyuna duyurulacaktır. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda Sayıştayın denetim fonksiyonunu yerine getireceği ifade edilmektedir. Sayıştay, Maliye Bakanlığı tarafından üçer aylık dönemler itibariyle hazırlanan ““Mali Kural İzleme Raporu’nda”, yer alan bilgilerin doğruluğu, güvenilirliği ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluğu ile ilgili değerlendirme sonuçlarını, bu raporun yayımlanma tarihinden itibaren 45 gün içerisinde TBMM’ye gönderecek ve kamuoyu ile paylaşacaktır. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda, KİT’lere ilişkin mali veriler üçer aylık ve yıllık olarak Hazine tarafından raporlanacak ve kamuoyuna açıklanacaktır. Ayrıca, Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) koordinatörlüğünde ilgili idarelerden oluşan bir komisyon tarafından her yıl, emeklilik ve genel sağlık sigortalarının uzun dönemli aktüeryal dengelerine ilişkin hesaplamaları içeren bir rapor hazırlanacak ve kamuoyu ile paylaşılacaktır. Tasarı’da en dikkat çekici noktalardan bir diğeri, ilgili kişilerin sorumluluklarını yerine getirmediklerinde uygulanacak yaptırımlarla ilgilidir. Tasarıya göre; kamu idarelerinden, mali istatistiklere esas verileri süresinde göndermeyenler ile hata ve noksanlıklarını gidermeyenlere Maliye Bakanlığının talebi üzerine ilgili kamu idaresinin üst yöneticileri tarafından her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamı tutarında idari para cezası kesilecektir. 133 Tasarı, TBMM Plan Bütçe Komisyonunda kabul edilmesine rağmen, TBMM Genel Kurulunda beklemektedir. Bu durum, siyasi iktidar aleyhine kamuoyunda ve uluslararası çevrelerde olumsuz değerlendirmelere neden olmaktadır. Mali Kural Kanun Tasarısı’nın yasallaşmaması, hükümetin kamu harcamalarını kısma konusunda isteksiz olduğu şeklinde yorumlanmıştır. Ayrıca bu durum maliye politikalarının gevşemesi sonucunu da doğuracaktır. Mali Kural Kanun Tasarısı’nın uygulamaya geçmemesi, uluslararası kredi derecelendirme kuruluşlarının da dikkatinden kaçmamıştır. 2011 yılının seçim yılı olması, Mali Kural Kanun Tasarısı’nın ertelenmesinde etkili olmuştur. Bu tasarı ile yıllık büyüme GSYH’nin % 5’i, genel bütçe açığının oranı ise yine GSYH’nin % 1’i olarak belirlenmiştir. Bu parametrelerin değiştirilmesi, özellikle bütçe açığının % 1’den % 3’e çıkarılması (bu oran aynı zamanda Maastricht kriteridir) söz konusudur. Küresel Krizin etkilerinin önemli ölçüde hissedildiği bir dönemde bütçe açığının % 1 olarak belirlenmesi, hükümetin gereksiz yere harcamalarda kısıntıya gitmesine (sıkı bir maliye politikasına gitmesine) neden olabilir. Bu durumun çeşitli mali ve iktisadi sıkıntıları beraberinde getireceği açıktır. Siyasi iktidardan gelen açıklamalarda da bugüne kadar mali disiplinin gerektiği gibi uygulandığı ve mali kural için belirlenen parametrelerin esnetilebileceği, bu durumun büyüme üzerinde olumlu etki yaratacağı ifade edilmiştir. 4.3.3. Türkiye’de mali kuralların uygulanabilirliğinin tartışılması Yukarıda, mali göstergeler kısmında da belirtildiği üzere, Türkiye’nin bütçe açığı ve borçlarının GSYH’ye oranı birçok AB üyesi ülkeden daha iyi durumdadır. Bu açıdan bakıldığında Türkiye’nin mali kurallara geçmesi daha kolay görülmektedir. Ancak Türkiye’nin dış ticaret açığı ve piyasalarının kırılgan yapısı bazı soru işaretlerini de beraberinde getirmektedir. Bunun yanında iddia edildiği gibi siyasi istikrarın olup olmadığı da tartışmalıdır. Diğer taraftan siyasi popülizm ve siyasi yatırım eğilimi halen etkisini önemli ölçüde hissettirmektedir. 134 Nitekim 2011 yılında TBMM’nin gündemine gelen Mali Kural Kanun Tasarısı, tasarı halinde kalmıştır. Bunun altında yatan en önemli nedenlerden birisi, Türkiye’nin siyasi yapısının seçimlere endeksli olması veya seçimlerin birçok mali ve ekonomik göstergeyi etkileyebilmesidir. Bunun yanında siyasi iktidarın mali kuralları uygulamadaki kararlı tavrı tartışmalıdır. Mali Kural Kanun Tasarısı’nın Meclisten geçmemesinin altında yatan en önemli neden, ülkenin 2011 Genel Seçimlerin arifesinde olmasıdır. Mali kural veya anayasal iktisadın hayata geçirilmesi, üst gelir gruplarının siyasi iktidar üzerinde baskı oluşturup daha fazla gelir, teşvik veya güç isteme eğilimini azaltacağı yönünde görüşler vardır. 359 Siyasi yatırımın veya hükümet üzerindeki bu yönlü baskıların önemli ölçüde hissedildiği Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların uygulanması bu açıdan olumlu sonuçlar doğuracaktır. Türkiye’deki vergi yapısının dolaylı vergiler ağırlıklı olması, muafiyet ve istisnaların çokluğu, 360 ücretliler üzerindeki vergi yükünün ağırlığı, sık sık vergi aflarının uygulamaya sokulması gibi uygulamalar sonucu, vergi sisteminin adaletli işletilmediği yönünde eleştiriler yoğunluk kazanmaktadır. Bu açıdan mali kuralların vergi yapısında belli bir istikrar sağlayabileceği ve mevcut vergi yapısındaki çarpıklığı giderebileceği düşünülmelidir. Acar’ın mali kurallarla ilgili yaptığı bir anket çalışmasında, ankete katılanların % 89’u harcamaların sınırlandırılması gerektiğini, % 75’i anayasal sınırlamaların gerekli olduğunu, % 70’i devletin gelir-gider ve borçlanma yetkisinin sınırlandırılması gerektiğini, % 78’i vergilendirme yetkisinin sınırlandırılması gerektiğini ortaya koymuştur. 361 Sakal, Şahin; a.g.m., 106-107. Acar, M. Bilir, H. (2013). Türkiye’de Sivil Anayasa Arayışları, Anayasal İktisat ve Anayasada Bulunması Gereken İktisadi-Mali Hükümler, KMÜ Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi, Sayı: 15 (24), 87-96. 361 Acar, İ.A. (2001). Türkiye İçin Açık Bütçe mi? Denk Bütçe mi? Yeni Türkiye, Ekonomik Kriz Özel Sayısı, Yıl:7, Sayı: 42 (Kasım- Aralık), Cilt: 2, ,1393-1422. 359 360 135 Diğer taraftan Çağan’ın da dediği gibi; mali kurallar hükümetlerin ekonomi politikalarını belirleme yetkisini elinden almaktadır. 362 Bu yönüyle değerlendirildiğinde, mali kuralların konjonktürel gelişmelere uygun bir politik araç olmadığı sonucuna varılabilir. Kaldı ki Türkiye konjonktürel değişmelerden önemli ölçüde etkilenmektedir. Bu dönemlerde yürürlükte olan mali kurallar, siyasi iktidarın konjonktürel etkileri azaltıcı politikaları devreye sokmasını güçleştirebilir. 363 Türkiye gelişmekte olan bir ülkedir. Mali kuraların, ABD veya AB gibi ekonomik yapısı gelişmiş ülkeler için uygulanabileceği, Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde kamunun rolünün ihmal edilmesinin doğru olmadığı 364 ve mali kuralların gelişmekte olan ülkelerde uygulanamayacağı yönünde de görüşler ortaya atılmaktadır. Mali kuralların Türkiye’de uygulanabilmesi için; bütçe açığının olabildiğince sıfıra yakın olması, ekonomik ve siyasi istikrarın sağlanması, siyasi otoritenin mali kuralları içselleştirmesi ve kararlı olması, anayasal düzeyde yapılacak değişikliklerin nitelikli oyçokluğuna bağlanarak, değiştirilmesinin zorlaştırılması gerekmektedir. 365 Türkiye’nin siyasi istikrarına bakıldığında; genel seçimler, yerel seçimler, referandumlar yoluyla ortalama bir buçuk veya iki yıla bir seçimlere gidildiği görülmektedir. Hem seçim dönemi harcamaları hem de istikrarlı bir siyasi yapının oluşmaması, halkın ve kamuoyunun siyaset kurumuna olan güvenini sarsmaktadır. Diğer taraftan Türkiye’nin ekonomik istikrarına bakıldığında; 1994 yılında yaşanan kriz, 2000 ve 2001 krizleri Türkiye’nin kendi yapısal sorunlarından kaynaklanmıştır. Her ne kadar 2008 Küresel Kriz’i, Türkiye’den kaynaklanmasa da Türkiye bu krizde mali ve ekonomik göstergelerinde ciddi sıkıntılar yaşamıştır. Çağan, N. (1997). Yeni Sağın Ekonomik Anayasa Yaklaşımı, Ekonomide Durum Dergisi, Bahar/Yaz, 130. 363 Sakal, Şahin; a.g.m., 108. 364 Önder, İ. (1997). “Anayasal İktisat”, Ekonomide Durum Dergisi, Bahar/Yaz, 118-122. 365 Günay; a.g.m., 413-425. 362 136 Türkiye’de göze çarpan en önemli kural IMF ile yapılan anlaşmalar ve faiz dışı fazla hedefidir. Bu kural, Türkiye’nin 2000’li yıllarında maliye politikalarına yön verecek güçte olmuştur. Bu dönemde siyasi iktidarın kararlı tavrı sonucu seçim dönemleri hariç (2002 ve 2007) faiz dışı fazla hedefine önemli ölçüde ulaşılmıştır. Siyasi iktidarın kararlı tavırları bu hedeflere ulaşmada etkili olmuştur. Mali kuralların her ülkede olduğu gibi Türkiye’de de başarılı olabilmesinin önemli koşullarından birisi de kararlı duruş ve kuralları uygulamadaki istekliliktir. Ne kadar çok yasal kural getirilse de uygulamada istek ve kararlılık olmadığı sürece başarılı olma şansı yoktur. Örneğin, Türkiye’de 2001 yılında Merkez Bankası Kanunu’nda yapılan bir değişiklikle Merkez Bankasının Hazineye kısa vadeli avans açması yasaklanmıştır. Bu kanun çıkmadan önce 1998 ile 2001 yılları arasında siyasi iktidarın emisyona başvurmadığı bilinmektedir. 366 Bu örnek, mali kuralların uygulanmasındaki isteklilik ve siyasi kararlılığın ne kadar önemli olduğunu göstermektedir. Türkiye’de mali kurallara geçilebilmesi için, bağımsız denetim-gözetim yapısının oluşturulması, bütçede şeffaflığın sağlanması, orta vadeli programların hayata geçirilmesi, kamu mali reformu ile birlikte yapılması gerekmektedir. 367 Mali kuralların uygulama sonuçlarının nasıl ve hangi kurum tarafından denetleneceği de bir soru işaretidir. Mali Kural Kanun Tasarısı’nda denetimin Sayıştay tarafından yapılacağı ifade edilse de Sayıştayın TBMM adına denetim yapması, başkanı ve üyelerinin TBMM tarafından atanması, Sayıştayın bağımsızlığı ile ilgili soru işaretleri doğurmaktadır. Bazı uzmanlar, bağımsız mali komisyonlar aracılığıyla izleme ve denetimin yapılması gerektiğini savunmaktadırlar. 368 Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 29. İnternet: TEPAV – Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Merkezi: Mali Kural Uygulansaydı Bu Yıl Daha Gevşek Bir Maliye Politikası Olacaktı, Web: http://www.tepav.org.tr/tr/haberler/s/2266, 18.10.2013’te ulaşılmıştır. 368 Dedeoğlu, E. (Mayıs 2010). Mali Kural Nasıl İşler, TEPAV - Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Merkezi, 8. 366 367 137 Türkiye’nin içinde bulunduğu dış ticaret açığı ve kredi hacminin genişlemesi, ülke ekonomisini gelecekte oluşabilecek risklere açık hale getirmektedir369 ve bu durum mali kuralların uygulanabilirliği ile ilgili soru işareti oluşturmaktadır. Türkiye’de özellikle 2000 yılı sonrası çıkarılan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, Merkez Bankası Kanunu’nda yapılan değişiklik, yerel yönetim kanununda yapılan değişiklik gibi düzenlemeler, örtük mali kural diyebileceğimiz düzenlemelerdir ve geleceğe dönük olumlu sinyaller vermektedir. Türkiye’nin bütçe açığı ve borç stokunun Maastricht Kriterleri’ne yakın olması, mali kuralların Türkiye’de uygulanabilmesi ile olumlu sinyaller vermektedir. Mali kuralların Türkiye’de uygulanabilmesinin ön koşulu ise siyasi iktidarın ve TBMM’nin kararlı bir tavır sergilemesi ve kamuoyuna bu konuda güven vermesidir. 4.4. Mali Kuralların Değişik Ülke Uygulama Sonuçlarının Değerlendirilmesi Mali kuralların ilk uygulandığı 1970’li yıllardan günümüze kadar birçok mali performans göstergesinde olumlu sonuçlar ortaya çıkarmıştır. Uygulandığı ülkelerde maliye politikalarının istikrarlı seyir izlemesi, mali disiplinin sağlanması, vergi yükünün azalması, kamu harcamalarının azalması, bütçe açıklarının azalması, bütçe denkliğinin sağlanması gibi mali performans göstergeleri üzerinde olumlu sonuçlar ortaya çıkarmıştır. 370 Mali kuralların uygulanmasında ön ayak olan ABD’de bu kuralların uygulanmasında önemli başarılar elde edilmiştir. ABD’de mali kuralların uygulama sonuçları üzerine yapılan bir araştırmada, vergi ve harcama sınırlamalarında uygulanan farklı kriterlerin gelir ve harcama düzeyleri açısından farklı sonuçlar ortaya çıkardığı gözlenmiştir. Örneğin, Colorado eyaletinde yapılan araştırmada, anayasal düzeyde uygulanan ve halkın doğrudan katılımının sağlandığı vergi ve harcama sınırlamaları uygulamalarının, yasal düzeyde uygulanan vergi ve 369 370 Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 2-3. Kesik, Bayar; a.g.e., 52. 138 harcama sınırlamaları uygulamalarına göre daha başarılı olduğu sonucuna varılmıştır. 371 Mali kuralların uygulama sonuçlarının doğru analiz edilebilmesi için uygulama öncesi ve uygulama sonrası mali performans göstergelerinin izlenmesi gerekmektedir. ABD’de 1990 ve 2000’li yıllarda 18 eyalet bazında yapılan bir araştırmada, mali kuralların uygulanmadığı dönemde kişi başına kamu harcaması tutarı ABD ortalamasının % 0,8 üzerinde iken, uygulama sonrası bu oran ABD ortalamasının % 2,9 altına inmiştir. 372 Vergiler açısından da benzer sonuçlar elde edilmiştir. Vergi ile ilgili mali kural uygulayan eyaletlerde, vergi sınırlaması yapmayan eyaletlere nazaran vergi yükü miktarında düşme gözlenmiştir. 373 Mali kural uygulayan eyaletlerde vergi yüklerinin de değiştiği gözlenmektedir. Örneğin, Colorado Eyaleti’nde gayrimenkuller üzerindeki vergi oranı %30’dan %21 seviyesine düşürülmesi sonucu, mülkiyet sahipleri üzerinde olan vergi yükünün ticaret sektörüne geçtiğine tanıklık edilmiştir. 374 Diğer taraftan Colorado Eyaleti’nde 2000 yılında yürürlüğe giren “Vergi Mükellef Hakları Şartı” ve bu eyaletlerde vergi karşıtı faaliyetler vergilerin düşmesine neden olmuştur. 375 Vergi Mükellef Hakları Şartı temel olarak üç bileşene dayanmaktadır: Birincisi, gelir fazlalığı oluşması durumunda vatandaşlara vergilerin iade edilmesi; ikincisi, gelir ve harcamalardaki artışlarda enflasyon oranı ve nüfus artış oranının göz önüne alınması; üçüncüsü ise yeni vergilerin gündeme gelmesinde, vergi oranlardaki artışlarda, süresi biten vergilerin uzatılmasında ve vergi ile ilgili yapılacak tüm düzenlemelerde basit çoğunluk oylamasıyla seçmenlerin oyuna başvurulmasıdır. 376 Kitapçı; a.g.e., 164. Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 181. 373 Aktan, Çoban, Demir; a.g.e., 182. 374 Kitapçı; a.g.e., 172-173. 375 Kitapçı; a.g.e., 173. 376 İnternet: Hill, E., S., M., Duritsky, J., O’Brien, K., Robey, C. (May 2006). A Review of Tax Expenditure Limitation Impact on State&Local Government in Ohio, The Center for Public Management Maxine 371 372 139 Vergi oranlarının düşürüldüğü eyaletlerden birisi de California’dır. Bu eyalette 1982 yılında emlak vergisinin düşürülmesi, istihdam ve büyüme üzerinde olumlu etkiler yaratmıştır, ancak hemen devamında düşen vergi gelirleri yerine yeni finansman kaynakları yaratılmaya çalışılmıştır. 377 Michigan Eyaleti’nde 1990 yılında anayasal düzeyde bir vergi sınırlamasına gidilmiştir. Bu düzenlemede, vatandaşlardan kişisel gelirlerinin % 9,49’undan fazla vergi alınamayacağı, yerel hükümetlerin vergi yükünü arttırıcı düzenlemelere gidemeyeceği, emlak vergisinde yıllık enflasyon oranının üzerinde bir artış yapılamayacağı hüküm altına alınmıştır. 378 Colorado Eyaleti’nde uygulanan “Vergi Mükellef Hakları Şartı” benzeri bir uygulama Michigan Eyaleti’nde de hayata geçirilmiş; bu uygulama sonrası 19902005 yılları arasında vergilerde meydana gelen düşüşle birlikte hükümet harcamaları ve iş maliyetlerinde de düşüş yaşanmıştır. 379 Yine ABD Eyaletleri’nde 1990’lı yıllarda yapılan araştırmada, bütçe açığındaki 1 dolarlık artışın sınırlamaların uygulandığı eyaletlerde 0,47 dolar vergi artışına, sınırlamaların uygulanmadığı eyaletlerde ise 1,03 dolarlık bir vergi artışına neden olduğunu sonucuna varılmıştır. 380 ABD’de yapılan araştırmalarda, denk bütçe kuralları, vergi, harcama ve borçlanma kuralları, maliye politikası sonuçları üzerinde etkili olduğu 381 ve mali disipline katkıda bulunduğu 382 sonucuna varılmıştır. Latin Amerika Ülkeleri’nde Goodman Levin College of Urban Affairs Cleveland State University, Web: http://urban.csuohio.edu/publicmanagement/publications/tel31806.pdf, 05.12.2013’te alınmıştır. 377 Kitapçı; a.g.e., 175. 378 Hill vd.; a.g.m., 34-36. 379 İnternet: Sims, R. G. (August-2006) The Long Term Effects of TABOR on the Michigan Economy, Web: http://www.mea.org/tef/Michigan_TABOR_II.doc , Erişim: 05.12. 2013’te alınmıştır. 380 Kitapçı; a.g.e., 164. 381 İnternet: Poterba, James M. (1996). Do Budget Rules Work? NBER Working Paper, No. 5550, Cambridge: National Bureau of Economic Research, Web: http://www.nber.org/papers/w5550.pdf, Erişim: 07.09.2013’te ulaşılmıştır. 382 İnternet: Stansel, D. Taming Leviathan: Are State Taxand Spending Limitsthe Answer?, Washington DC, The CatoInstitute, Web: http://www.cato.org/publications/policy-analysis/taming-leviathan-are-tax-spendinglimits-answer, 07.09.2013’te alınmıştır. 140 yapılan araştırmalarda, borçlanma tavanı ile ilgili sınırlamaların ulusal bütçe ve maliye politikaları üzerinde etkili olduğu sonucuna varılmıştır. 383 Mali kuralların uygulanması sonucu olumlu veya olumsuz etkiler ortaya çıkabilmektedir. Fatas ve Mihov tarafından ABD’de yapılan araştırma sonuçlarına göre; mali kurallar anti-konjonktürel maliye politikası uygulama yeteneğini azaltırken; orta ve uzun vadede bütçe açıklarının kapanması ve mali sürdürülebilirlik üzerinde olumlu etkiler yaratmaktadır. 384 Mali kuralların uygulandığı ABD’de vergi ve harcama sınırlamalarının yerel yönetimlerde federal devlete nazaran daha etkili olduğu gözlenmektedir. Örneğin, mali kuralların uygulandığı ABD eyaletlerinde yerel vergi gelirleri hasılatının değiştiği, emlak vergisinden KDV, gelir vergisi, satış vergilerine doğru bir kaymanın olduğu gözlenmiştir. 385 Ayrıca ABD’de gerek federal gerek yerel hükümet tarafından fazla gelir elde edilmesi durumunda, vatandaşlara vergilerin iade edilmesi uygulaması, mali kuralların başarı şansını arttırmıştır. 386 Avrupa Birliği uygulama sonuçlarına bakıldığında, Maastricht Kriterleri’ne dayalı olarak yürürlüğe giren İstikrar ve Büyüme Paktı’nın mali disiplini sağlamada olumlu etkiler doğurduğu gözlenmiştir. 387. Pakt’ın uygulandığı 1999 - 2003 dönemde avro alanına dahil ülkelerde bütçe açığının GSYH’ye oranı % 1,6 iken; henüz uygulanmadığı 1980 – 1990 ve 1992 – 1998 dönemlerinde döneminde bütçe açığının GSYH’ye oranı % 4,5 seviyelerinde gerçekleşmiştir. 388 AB düzeyinde yapılan ampirik araştırmalarda, mali kuralların bütçe dengeleri üzerinde olumlu etkiler meydana getirdiği sonucuna varılmaktadır. 389 383 Vural; a.g.e., 110. İnternet: Fatas, A. İlian, M. (2005). The Macroeconomic Effects of Fiscal Rules in US States, Journal of Public Economics, 15-16, Web:http://faculty.insead.edu/fatas/fpindus.pdf, 30.05.2014’te alınmıştır, 385 Kitapçı; a.g.e., 171. 386 Kitapçı; a.g.e., 168. 387 İnternet: IMF; (August 2004). Euro Area Policies: Selected İssues, IMF Country Report No. 04/235, 9495, Web: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2004/cr04235.pdf, 30.05.2014’te alınmıştır, 388 Vural; a.g.e., 113. 389 Bali, Çelen; a.g.e., 212. 384 141 Her ne kadar AB’de olumlu sonuçlar doğursa da; İstikrar ve Büyüme Paktı’nda ortaya konulan kriterlere Birlik Üyeleri’nin tam olarak uyduğu söylenemez. 2005 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı’nda yapılan değişiklik ve mali kurallardan sapmaların yaşanması durumunda yaptırım mekanizmasını düzenleyen AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın 126. maddesinde düzenlenen Aşırı Açık Prosedürü’nün başarılı bir şekilde uygulanamaması ve siyasi müdahalelere açık bir yapıya sahip olması; 390 bunun üstüne bir de 2008 Küresel Mali Kriz’in etkisi ile üye ülkeler mali kuralları uygulamada gevşek davranmıştır. Benzer şekilde Avustralya, Yeni Zelanda, Kanada gibi sanayileşmiş ülkelerde de uygulanan mali kurallar mali disiplin performanslarında olumlu etkiler yaratmıştır. Japonya gibi mali kuralların belirsiz ve gevşek uygulandığı ülkelerde ise mali disiplinin daha da bozulmasına neden olunmuştur. 391 Yeni Zelanda’da mali reform kapsamında yapılan düzenlemeler sonucunda mali performans göstergelerinde iyileşme görülmüştür. Yeni Zelanda’da bütçe açığının GSYH’ye oranı uygulanan mali kurallar sonrası 2005 yılına gelindiğinde % 5,9 olarak gerçekleşmiştir. 392 İngiltere’de iki binli yıllara gelindiğinde mali disiplinden uzaklaşıldığı görülmektedir. Ancak 1997 yılında iktidar değişikliğinden sonra, uygulanan maliye politikası kurallarının da etkisiyle kamu harcamaları/GSYH oranında düşme ve kamu gelirlerinde artış gözlenmiş, buna bağlı olarak bütçe dengesinde fazlalık yaşanmıştır. 393 Mali kurallar, siyasi iktidarın kararlı maliye politikaları uygulaması ile iyi sonuçlar doğurabileceği gibi; otomatik stabilizatörlerin çalışmasını engelleyerek veya konjonktürel dalgalanmalara karşı esnek olamayarak kötü sonuçlara da neden olabilmektedir. Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 22. Vural; a.g.e., 113. 392 Günay; a.g.e., 221. 393 Güngör; a.g.e., 94. 390 391 142 IMF’nin 2009 yılında yapmış olduğu bir araştırmada mali kuralların uygulanması ile ilgili şu tür sonuçlara ulaşmıştır: bazen iradi maliye politikası kararlarının alınmasını engellemiş ve ekonomik istikrarsızlıklara neden olmuştur; siyasi kararlılığın ve siyasi desteğin olmadığı zamanlar yürürlüğe konulmuştur; sosyal getirisi yüksek yatırımların azalmasına neden olmuştur; mali kurallar bütçe dışı alanlara sapılmasına neden olmuştur. 394 IMF’nin mali kuralların uygulama sonuçları ile ilgili yaptığı aynı araştırmada; bütçe üzerindeki yükleri azalttığı, bütçe denkliği kuralları ile harcama kurallarının birlikte uygulanmasının mali kuralların uygulama etkinliğini arttırdığı şeklinde olumlu sonuçlara da ulaşılmıştır. 395 Mali kuralların başarılı olmasının temel koşulu, kamu mali yönetiminde geniş çaplı reformlarla birlikte uygulanması gerektiğidir. Aksi taktirde mali kurallar yasal düzenlemeler veya temenni düzeyinde kalacaktır. Mali kuralların uygulama sonuçları ile ilgili yapılan ampirik çalışmaların sayısı çok azdır. Mali kuralların etkileri ile ilgili özellikle uluslararası düzeyde net sonuçlar elde etmek güçtür. Bunun birinci sebebi, her ülkede uygulanan mali kuralların farklı olması; ikinci sebebi ise maliye politikası uygulamalarının ülkeden ülkeye değişebilmesidir. Gelişmiş ülkelerde mali kurallar etkili ve kararlı bir şekilde uygulanırken, az gelişmiş ülkelerde mali kurallar genellikle uygulamaya geçildikten kısa bir süre sonra etkisinin azalma eğiliminde olmaktadır. 396 Bunun en önemli nedeni az gelişmiş ülkelerin mali kuralları uygulamada siyasi kararlılığa sahip olmamasıdır. Mali kuralları ülkelerin ekonomik alt yapısından bağımsız veya ulus üstü kuruluşların üyeliği gereği uygulamak zorunda olan ülkelerde mali kuralların uygulama etkinliği ve başarısı düşme eğilimindedir. Aksi durumda, mali kuralları ülkelerinin sosyo-ekonomik durumuna göre dizayn etmiş ülkelerde ise mali kurallar başarılı bir şekilde uygulanmıştır. 2008 Küresel Krizi’nde AB üyesi her ülke aynı düzeyde etkilenmemiştir. 397 Yunanistan, İspanya, İrlanda ve Portekiz borç krizine sürüklenirken Almanya ve Fransa gibi ülkelerde aynı sonuçlar ortaya çıkmamıştır. Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 396 Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 397 Saygılıoğlu, Erduran; a.g.m., 394 395 13. 13. 19. 19. 143 Bu çok önemli iktisadi olay bize şunu öğretmiştir: mali kurallar her ülkenin kendi öznel koşullarına göre düzenlenmelidir. Bütün bunlara rağmen mali kuralları her türlü sorunu çözecek sihirli bir araç görmek doğru değildir. İyi tasarlanmış ve kararlılıkla uygulayan ülkelerde mali kuralların mali disiplini sağlayıcı etkileri görülmektedir. Özellikle ekonomik ve sosyal alt yapısı gelişmiş, piyasaların kırılgan bir yapıya sahip olmadığı ülkelerde, esnekliğe sahip mali kuralların uygulanabilirliği ile ilgili iyimser fikirler ileri sürülebilir. 144 145 5. SONUÇ ve ÖNERİLER 1980 ve 1990’lı yıllar boyunca yaşanan mali disiplinsizlik, yüksek kamu borcu, kamu harcamalarında yaşanan savurganlık, enflasyonun yüksek seyretmesi, ardından yaşanan 2000-2001 krizi, Türkiye’de mali disiplinin sağlanmasını ve mali reformun hayata geçirilmesini zorunlu hale getirmiştir. Bu tarihten itibaren kamu mali yönetiminde mali kural benzeri uygulamalar hayata geçirilmiştir. IMF ile yapılan Stand-by Anlaşmaları ve faiz dışı fazla hedefi, 5018 Sayılı Kanun ve diğer mali kural benzeri uygulamalar, Türkiye’nin özellikle bütçe açığı ve borçların GSYH’ye oranı gibi mali göstergelerinde olumlu sonuçlar ortaya çıkarmıştır. En son 2008 yılında IMF ile yapılan 19. Stand-by Anlaşması’ndan sonra, yeni bir Stand-by anlaşmasının yapılmaması, kamu mali yönetiminde mali kuralla ilgili yeni bir düzenlemeyi gündeme getirmiştir. 2011 yılında Türkiye’nin gündemine gelen Mali Kural Kanun Tasarısı yasalaşamamıştır. Bunun altında yatan en önemli nedenler arasında mali ve ekonomik alt yapının hazır olmaması, siyasi kararlılığın olmaması ve siyasi kaygıların ön planda olmasıdır. Mali Kural parametrelerinin, Kanun Tasarısı’nda Türkiye’nin son yer yıllarda alan bütçe gösterdiği açığı ve büyüme mali performansla karşılaştırıldığında gerçeği yansıtmadığı gözlenmiştir. Son yıllarda büyüme hızının yavaşlaması ve bütçe açığının hedeflenen ile örtüşmemesi bu parametreleri tartışılır hale getirmektedir. Diğer taraftan bu parametrelere ulaşmak amacıyla kamu maliyesinde yapılacak değişiklikler (örneğin kamu harcamalarının kısılması) siyasi iktidar tarafından kabul görmemiştir. Türkiye’de mali kural benzeri uygulamaların yarattığı olumlu göstergelerin yanında; dış ticaret dengesinin negatif görünümünün devam etmesi, işsizlik sorununun halen devam etmesi, son yaşanan siyasi gelişmelerin finansal göstergeler üzerinde etkili olması, siyasi iktidarın özelleştirme, vergi afları gibi arızi gelirleri kamu açıklarının azalmasında bir çare olarak görmesi Türkiye’nin önünde 146 çözüm bekleyen önemli risklerdir. Örneğin, Türkiye’de kapsamlı bir vergi reformu yapılmadan mali kurallara geçilmesi, mali kuralların başarı şansını düşürecektir. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların uygulanabilmesi için kamu mali yönetim anlayışının değişmesi gerekmektedir. Bir taraftan kamu mali yönetiminde mali disiplini sağlamaya yönelik düzenlemeler yürürlüğe girerken diğer taraftan, kamu kaynakları siyasi yatırım kaygısı ile israf edilebilmektedir. Türkiye’de siyasi kaygılar halen etkisini hissettirmektedir ve mali kuralların hayata geçirilmesinde en büyük engeldir. Türkiye’nin kamu mali yapısındaki değişiklikler (5018 Sayılı Kanun gibi) kağıt üstünde ve pratikte uygulanamayan düzenlemeler olarak kalmaktadır. Mali kurallara geçilebilmesi için bu tür düzenlemelerin birer temenni olmaktan çıkarılıp, kamu mali yönetiminde bütün kuralları ile uygulanması gerekmektedir. Mali kurallar, bir taraftan siyasi iktidarları bütçe, borçlanma, para basma, vergi toplama gibi alanlarda sınırlandırırken; diğer taraftan kamu harcamalarını denetim altına alacağı için politikacılar için tercih edilmeyecek bir politika aracı olabilmektedir. Bu açıdan kamu mali yönetiminde şeffaf, tarafsız, siyasi etkilerden uzak bir kamu mali anlayışını benimsemiş ülkelerde mali kuralların uygulanması daha kolay görünmektedir. Mali kuralların hayata geçirilmesi, üst gelir gruplarının siyasi iktidar üzerinde baskı oluşturup daha fazla gelir, teşvik veya güç isteme eğilimini azaltacağı yönünde görüşler vardır. Siyasi yatırımın veya hükümet üzerindeki bu yönlü baskıların önemli ölçüde hissedildiği Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların uygulanması bu açıdan olumlu sonuçlar doğuracaktır. Dolayısıyla Türkiye’de mali kuralların daha kararlılıkla ve daha ileriye götürülerek uygulanması gerekmektedir. 2008 Küresel Krizi’nden sonra mali kurallar tekrar gündeme gelmiştir. Krize kadar birer mali kural olan Maastricht Kriterleri’ni uygulamakta isteksiz davranan Avrupa ülkeleri, 2010 yılından itibaren Altılı Paket gibi daha güçlü önlemleri içeren düzenlemeleri kabul etmiştir. Yunanistan, İspanya, İrlanda gibi ülkelerin mali 147 disiplinden uzaklaşması, AB içerisinde mali kuralların daha güçlü uygulanması gerektiği fikrini güçlendirmiştir. Mali kuralları değişik düzeylerde uygulayan ülke deneyimlerine bakıldığında; genel olarak mali kuralların mali performans göstergeleri üzerinde olumlu sonuçlar doğurduğu gözlenmiştir. AB ve ABD’de bütçe açığı, kamu borcu, kamu gelir ve giderleri gibi birçok mali performans göstergeleri üzerinde olumlu sonuçlar ortaya çıkarmıştır. Mali kuralların etkileri ile ilgili özellikle uluslararası düzeyde net sonuçlar elde etmek güçtür. Bunun birinci sebebi, her ülkede uygulanan mali kuralların farklı olması; ikinci sebebi ise maliye politikası uygulamalarının ülkeden ülkeye değişebilmesidir. Gelişmiş ülkelerde mali kurallar etkili ve kararlı bir şekilde uygulanırken, gelişmekte olan ülkelerde mali kurallar genellikle uygulamaya geçildikten kısa bir süre sonra etkisinin azalma eğiliminde olduğu görülmektedir. Bunun en önemli nedeni, az gelişmiş ülkelerin mali kuralları uygulamada siyasi kararlılığa sahip olmamasıdır. Buradan hareketle; mali kuralların uluslararası düzeyde uygulama farklılıkları ve başarı düzeyindeki farklılıklar nedeniyle, ülkenin iktisadi, siyasi, mali yapısının çok iyi analiz edilerek uygulanması gerekmektedir. Mali kuralların uygulamasına yönelik yasal ve kurumsal alanda yapılacak değişiklikler yeterli olmayacaktır. Bu tür kurumsal ve yasal değişikliklerin halka çok iyi anlatılması ve halkın da bu konuda desteğinin alınması gerekmektedir. Aksi taktirde bu değişikliklerin pratik sonuçları alınamayacak ve siyasi iktidarın güvenilirliği tartışılır hale gelecektir. Siyasi otoriteyi kamu harcamaları ve özellikle transfer harcamaları yönü ile sınırlandırmak büyük önem taşımaktadır. Örneğin, siyasi iktidarın kamu kaynaklarını dilediği kişi ve kuruluşlara yönelik harcaması, diğer taraftan vergileri ise kamu kaynaklarından yeterince yararlanmayanlardan istemesi, ciddi anlamda istismar, adaletsiz ve kuralsız bir sosyal ve ekonomik yapının ortaya çıkmasına neden olur. Bu anlamda, kamu kaynaklarının kullanımı ile ilgili anayasalara kesin ve kalıcı hükümler konulmalıdır. 148 Anayasal ve yasal düzenlemelerle siyasi iktidarı sınırlandırmaya çalışmak yeterli olmayabilir. Çünkü hazırlanan mali kurallar ne kadar mükemmel olsa da bunu uygulayacak siyasi iktidarın mali kurallara ne kadar bağlı kalacağı soru işaretidir. Tersi durumda anayasal ve yasal düzenlemeler yeterli düzeyde olmadığı halde siyasi iktidarın duruşu ve kararlılığı anayasal düzenlemeleri gerekli kılmayabilir. Mali kuralların başarısını etkileyen birçok faktör vardır. İyi tasarlanmış olması, uygulamadaki kararlılık, seçmen desteği ve inandırıcılığı bunlardan bir kaçıdır. Bütün bu etkenlere rağmen, mali istatistiklerde - mali göstergelerde yapılan hatalar ve özellikle hileler mali kuralların başarı şansını önemli ölçüde düşürebilmektedir. Farklı ülke uygulama sonuçlarına bakıldığında, kamu mali yönetimine getirilen sınırlamalar, mali göstergeler üzerinde olumlu sonuçlar ortaya çıkarmaktadır. Dolayısıyla, Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde mali kuralların uygulanması, kamu açıklarının azalmasına, kamu mali yönetiminde istikrarın sağlanmasına, şeffaf, hesap verilebilir ve siyasi etkilerin azaldığı bir yönetim anlayışının oturtulmasına yardımcı olacaktır. 149 KAYNAKLAR Acar, İ. A. (2001). Türkiye İçin Açık Bütçe mi? Denk Bütçe mi?, Yeni Türkiye, Ekonomik Kriz Özel Sayısı, Yıl: 7, Sayı: 42 (Kasım- Aralık), Cilt: 2, 13931422. Acar, M. Bilir, H. (2013). Türkiye’de Sivil Anayasa Arayışları, Anayasal İktisat ve Anayasada Bulunması Gereken İktisadi-Mali Hükümler, KMÜ Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi, Sayı: 15 (24), 87-96. Akbaş, G. ve Apar, A. (2010). Avrupa 2020 Stratejisi: Akıllı, Sürdürülebilir ve Kapsayıcı Büyüme için Avrupa Stratejisi, T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği Sosyal, Bölgesel Ve Yenilikçi Politikalar Başkanlığı, Eylül 2010, Ankara, 2-3. Akdoğan, A. (2002). Kamu Maliyesi, (8. baskı), Ankara, Gazi Kitabevi, 63. Akgül, Y. G. (2008). AB’ne Üyelik Sürecinde Türkiye’de Kayıt dışı Ekonomi, Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt: XXV, Sayı: 2, 270. Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2007) Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 121. Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler), Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 122. Aktan, C. C., Çoban, H. ve Demir, İ. C. (2007). Kurumsal Maliye Politikası Perspektifinden Vergi ve Harcama Sınırlamaları, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 168. Aktan, C. C., Dinleyici, D. ve Saraç, Ö. (2007). Anayasal Vergi Politikası, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. (Editörler), Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 135. Aktan, C. C., Vural, İ. Y. ve Karaaslan Y. T. (2007). Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar, C. C. Aktan, D. Dinleyici, İ. Y. Vural (Editörler) Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar, Ankara, Seçkin Yayıncılık, 193-196. Alesina, A. and Perotti, R. Budget Deficitsand Budget İnstitutions, (1999). Fiscal Institutions and Fiscal Performance, James M. Poterbaand Jürgen von Hagen (Editors), The University of Chicago Press, 13-36. 150 Aysu, A. (2010). Avrupa Birliği’nde Maliye Politikası Kuralarının İhlaline İlişkin Yaptırımlar, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya, (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 219. Aysu, A. (2010). Gelişmiş Ülkelerde Maliye Politikası Kurallarının İhlaline İlişkin Başlıca Yaptırımlar, Maliye Dergisi, Sayı: 158, Ocak-Haziran 2010, 468-469. Azrak, Ü. (2012), Anayasada Ekonomik ve Mali Tercihler Sorunu, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin (Editörler), Anayasadan Mali Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul,. 25. Bali, B. B. ve Çelen, M. (2010). Avrupa Birliği’nde Mali Kurallar, Coşkun C. A., A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 212. Bilici, N. (2012). Avrupa Birliği ve Türkiye, Ankara, Seçkin Yayınları Buchanan J. M. (1979). Politics Without Romance: A Setch of Positive Public Choice Theory And İts Normative İmplications, IHS Journal, (3), (çev: C. C. Aktan), 1-11 Buchanan J. M. (1979). Public Choice and Public Finance, In: J.M. Buchanan, What Should Economists Do? İndianapolis: Liberty Press, (çev. C. C. Aktan), 44. Buchanan J. M. (1983). The Achievement And - The Limits Of Public Choice İn Diagnosing Goverment Failure And İn Offering Bases For Constructive Reform, Horst Haunes (Ed.), Anotomy Of Goverment Deficiencies, Berlin: Springer – Verlag, (çev. C.C. Aktan), 15-25. Buchanan J. M. (1984). Constitutional Restrictions On The Pover Of Government, İn J.M. Buchanan And R.D. Tollison, (Ed.), The Theory Of Public Choice II, Ann Arbor: The University Of Michigan Press, (çev. Z. Arıkan), 439 – 451. Buchanan J. M. (1987). Constitutional Economics, The New Palgrave – A. Dictionary of Economics, Mamillian, London, (çev. İ. Aktürk), 281. Bülbül, D. ve Bozoğlu, T. (Mart 2011). Serbest Piyasa Ekonomisine Yeni Düzen: Mali Kural, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı 355, 16-19. Bülbül, D., Ejder H.L. ve Şahan, Ö.; Devlet Bütçesi, Ankara, Gazi Kitabevi, 2005, 17. Cansızlar, D. (1995) Japonya Bütçe Sistemi, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Sayı: 1995/1, Ankara, 5. 151 Çağan, N. (1997). Yeni Sağın Ekonomik Anayasa Yaklaşımı, Ekonomide Durum Dergisi, Bahar/Yaz, 130. Dedeoğlu, E. (Mayıs 2010). Mali Kural Nasıl İşler, TEPAV - Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Merkezi, 8. Eker, A. ve Bülbül, D. (2013). Kamu Maliyesi, Özbaran Ofset Matbaacılık, 306. 308. Eliakim, K. and Jacop, R. “Bütçe Tahsislerine Yönelik Rant Kollama Faaliyetleri: Yirmi Ülkeye İlişkin Veriler,” Public Choice, Vol. 60 No: 2, çev. Mustafa Sakal, Dokuz Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt 7, Sayı: 2, s. 315. El-Khori, S. (2002). Fiscal Policy and Macroeconomic Manegement, Macroeconomic Manegement: Program and Policies, Washington DC, İnternational Monetary Fund, 201-231. Falay, N. (2007). Türkiye’de Bütçenin İdari, Yargı ve Yasama Denetimleri, Engin Ataç, Tayfun Moğol (Editörler). Devlet Bütçesi, Eskişehir, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Yayın No: 1686, 115. Gök, M.,Biyan, Ö. ve Akar, S. (2012). Avrupa Birliği’nde Mali Kuralların Yeniden Düşünülmesi: Altılı Mevzuat Paketi ve Türkiye Değerlendirmesi, Business and Economics Research Journal, Cilt: 3, Sayı: 3, 165. Günay, A. (2007). Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk Bütçe Yaklaşımı Ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No:2007/375, Ankara, 141-142. Günaydın, İ. ve Eser, Y. L. (2010). Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, s. 74. Güngör, K. (2011). Küresel Kriz Mali Kural ve Türkiye, Nobel Yayınları, Ankara, 1. Hepaksaz, E. (2007). Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat Teorisi Perspektifinden Anayasal Mali Reform, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar, Cilt: 44, Sayı: 514, 91. Işık, A., Sakal, M. ve Meriç, (2010). M. Anayasal İktisat Teorisi ve Mali Kurallar: Türkiye’de Uygulanabilirliği, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt:15, Sayı: 2, 3. İnan, M. (2011) Türkiye’de Mali Kural, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:13/2, 27. İnce, M. (2001). Devlet Borçları ve Türkiye, Ankara, Gazi Kitabevi, 2001, 331-334. 152 İnternet: Yereli, A.B., (Aralık 2010), 5018'in Altı Yılı, Strateji Geliştirme Birimlerinin Geleceği Konulu Panel’de sunuldu, Mali Hizmet Uzmanları Derneği, Ankara, Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. adresinden 28 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet: Adalet Bakanlığı, Almanya Anayasası, Web: http://www.adalet.gov.tr/duyurular/2011/eylul/anayasalar/ulkeana/pdf/08ALMANYA%20209-276.pdf, adresinden 24 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: Bütçe Büyüklükleri ve Bütçe Gerçekleşmeleri, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Web:http://www.bumko.gov.tr/TR,157/butce-buyukluklerive-butce-gerceklesmeleri.html, adresinden 11 Aralık 2014’te alınmıştır. İnternet: Creel, J. (2003). Ranking Fiscal Policy Rules: the Golden Rule of Public Finance the Stability and Growth Pact, Observatoire Francaisdes Conjonctures Economiques (OFCE); ESCP Europe - OFCE, No. 2003-04, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=826285, adresinden 08 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: Dünden Bugüne Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, Web: http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/dundenbugune_TCMB.pdf, adresinden 23 Kasım 2013’te alınmıştır. 12-13. İnternet: Eralp, N. A. Avrupa Birliğinde Neler Oluyor? TEPAV, Web: http://www.tepav.org.tr/upload/files/12790299642.Avrupa_Birligi_nde_Neler_ Oluyor.pdf, adresinden 05 Ocam 2014’te alınmıştır. İnternet: European Commission, Economic and Financial Affairs, Economic Databases and İndicators, Numerical Fiscal Rules, Web: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/docu ments/nfr_2011_graph_1.pdf adresinden 30 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: Fatas, A. İlian, M. (2005). The Macroeconomic Effects of Fiscal Rules in US States, Journal of Public Economics, 15-16, Web: http://faculty.insead.edu/fatas/fpindus.pdf, adresinden 30 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet: Fransa Anayasası, Web: https://yenianayasa.tbmm.gov.tr/docs/FransaTR(4.10.1958).pdf, adresinden 24 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistik Yıllığı, Kamu Borç Yönetimi, Web: http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=& mid=249&cid=26&nm=41, adresinden 07 Ocak 2014’te alınmıştır. İnternet: Hazine Müsteşarlığı, İstatistikler, Web: http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=& mid=59&cid=12&nm=167, adresinden 15 Ocak 2014’te alınmıştır. İnternet: Hazine Müsteşarlığı, Merkezi Yönetim Borç İstatistikleri, Web: http://www.hazine.gov.tr/default.aspx?nsw=EilDPQez15w=H7deC+LxBI8=& mid=59&cid=12&nm=167, adresinden 14 Ocak 2014’te alınmıştır. 153 İnternet: Hill, E., S., M., Duritsky, J., O’Brien, K. and Robey, C. (May 2006). A Review of Tax Expenditure Limitations and their Impact on State&Local Government in Ohio, The Center for Public Management Maxine Goodman Levin College of Urban Affairs Cleveland State University, Web: http://urban.csuohio.edu/publicmanagement/publications/tel31806.pdf, adresinden 05 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: IMF; (August 2004). Euro Area Policies: Selected İssues, IMF Country Report No. 04/235, 94-95, Web: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2004/cr04235.pdf, adresinden 30 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet: Kalkınma Bakanlığı, Kalkınma Planları, Web: http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/PortalControls/WebIcerikGosterim.aspx?E nc=83D5A6FF03C7B4FC3712B3AA8761DC70455EDD505C91856E7FE60B FD028C293D, adresinden 20 Ağustos 2013’te alınmıştır. İnternet: Kalkınma Bakanlığı, Uluslararası Ekonomik Göstergeler, 2013, Web: http://www.kalkinma.gov.tr/Pages/UluslararasiEkonomikGostergeler.aspx, adresinden 18 Ocak 2014’te alınmıştır. İnternet: Kopits, G. (2001). Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament, IMF Working Paper, Fiscal Affairs Department, Web: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2001/wp01145.pdf, adresinden 15 Eylül 2013’te alınmıştır, 18. İnternet: Kopits, G. (September 2001). Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?, IMF Working Paper, WP/01/45 Web: http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=15370.0. adresinden 24 Kasım 2013’te alınmıştır. İnternet: Mali Kural Kanun Tasarısı (2011), TBMM, Web: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf, adresinden 10 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: Mali Kural Kanun Tasarısı (2011), TBMM, Web: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0891.pdf, adresinden 10 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: Muhasebat Genel Müdürlüğü, Konsolide Bütçe İstatistikleri, Web: https://portal.muhasebat.gov.tr/mgmportal/faces/khbDetay_yeni?birimDiziniry aclc5g2_696 adresinden 23 Ağustos 2013’te alınmıştır. İnternet: OECD Library, Real Gross Domestic Product, Web: http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/190200231x1t008.xls?expires=1401363183 &id=id&accname=freeContent&checksum=62090065B04F86A68B06564EE9 3C11B7, adresinden 29 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet: OECD Library. Government deficit Web: http://www.oecdilibrary.org/economics/government-deficit-surplus-as-a-percentage-of-gdp2014-1_gov-dfct-table-2014-1-en, adresinden 29 Mayıs 2014’te alınmıştır. 154 İnternet: Schuknecht, L.; “EU Fiscal Rules Issues and Lessons From Political Economy”, European Central Bank Working Paper Series, No. 421, Germany, 11. Web: http://www.suomenpankki.fi/pdf/118757.pdf, adresinden 26 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet: Sims, R. G. (August-2006) The Long Term Effects of TABOR on the Michigan Economy, Web: http://www.mea.org/tef/Michigan_TABOR_II.doc, adresinden 05 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: Stansel, D. Taming Leviathan: Are State Tax and Spending Limits the Answer?, Washington DC, The Cato Institute, Web: http://www.cato.org/publications/policy-analysis/taming-leviathan-are-taxspending-limits-answer, adresinden 07 Eylül 2013’te alınmıştır. İnternet: Şener, H. İ. Lizbon Stratejisi ve Türkiye’nin Rekabet Gücü, Web: http://web.sakarya.edu.tr/~kaymakci/makale/lizbonstratejisi.pdf, adresinden 05 Ocak 2014’te alınmıştır. İnternet: TBMM, Kanada Anayasası, Web: http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tbmm_internet.anasayfa, adresinden 28 Kasım 2013’te alınmıştır. İnternet: TC Avrupa Birliği Bakanlığı, (Ekim 2011), AB Ekonomik Yönetişim Sisteminde Yeni Dönem, Ankara, 2-3, Web: http://www.abgs.gov.tr/files/EMPB/ab _ekonomik_yönetişim_sisteminde_yeni_donem_web.pdf, adresinden 05 Ocak 2014’te alınmıştır. İnternet: TEPAV – Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Merkezi: Mali Kural Uygulansaydı Bu Yıl Daha Gevşek Bir Maliye Politikası Olacaktı, Web: http://www.tepav.org.tr/tr/haberler/s/2266, adresinden 18 Ekim 2013’te alınmıştır. İnternet: The Brasilian Fiscal Responsibility Law, Web: http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/BudgetLaws/BRLRFEnglish.pdf, adresinden 26 Aralık 2013’te alınmıştır. İnternet: Yaşar, S. Cari Açığa Finansal İşlem Vergisi Sabah Gazetesi, 29.09.2011. Web: http://www.sabah.com.tr/Yazarlar/yasar/2011/09/29/cari-aciga-finansalislem-vergisi, adresinden 22 Kasım 2013’te alınmıştır. İnternet: Yereli, A.B. (2011, 8 Ekim). Mali Kural - Tek Başına Mali İstikrarı Sağlamaya Yeter mi? Yönetim ve Ekonomi Bilimleri Konferansı’nda sunuldu, SOBİAD-Sosyal Bilimler Araştırmaları Derneği, İzmir. Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. adresinden 19 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet: Yereli, A.B., (21-22 Ekim 2011). Hukuk ve İktisat Yaklaşımı Çerçevesinde Yeni Anayasanın Felsefi Temelleri, Yeni Anayasa Milli Anayasa Şûrası’nda sunuldu, ESAM - Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar Merkezi, Ankara, Web: 155 http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. adresinden 31 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet: Yereli, B.A. (25 Haziran 2012). Bütçelemenin Anayasal Temelleri: Anayasal Bütçe Yaklaşımı, Şeffaf ve Hesap Verebilir Kamu Yönetimi Sempozyumu’nda sunulmuştur, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, Ankara, 43-67, Web: http://ahmetburcinyereli.com/seminerler.html. adresinden 31 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet: Yiğit, D. AB Ekonomi Yönetiminde Avrupa Dönemi Uygulaması Web: http://www.sde.org.tr/tr/haberler/1605/ab-ekonomi-yonetiminde-avrupadonemi-uygulamasi.aspx, adresinden 05 Ocak 2014’te alınmıştır. İnternet: Yüksel, O. (2014). Euro Krizinin Kurumlar ve Politikalar Çerçevesinde İncelenmesi, Politik Akademi, 01.01.2014, Web: http://www.politikakademi.org/2014/01/euro-krizinin-kurumlar-ve-politikalarcercevesinde-incelenmesi/ adresinden 05 Ocak 2014’te alınmıştır. İnternet:OECD, Library, Government Debt, Web: http://www.oecdilibrary.org/economics/government-debt-2014-1_gov-debt-table-2014-1en;jsessionid=c0lsk67ml4ojh.x-oecd-live-02, 29 Mayıs 2014’te alınmıştır. İnternet:Orta Vadeli Program (2014 - 2016), Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Web: http://www.bumko.gov.tr/TR,42/orta-vadeli-program.html, 11 Ocak 2014’te alınmıştır. Karakurt, B. ve Akdemir, T. (2010). Türkiye’de Mali Kural Uygulamaları: Sayısal Olmayan Kurallardan Sayısal Kurallara Geçiş Mali Kurallar, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler) Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 330-331. Kaya, F. (2010). Türk Kamu Mali Yönetiminde Örtük Mali Kurallar ve Ülke Tecrübelerinin Değerlendirilmesi, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 386. Kesik, A. ve Bayar, N. (2010). Uluslararası Uygulamalar Işığında Mali Kurallar ve Mali Disiplin. C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler). Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar. Ankara. Maliye Bakanlığı SGB Yayın No: 2010/408, 47. Kitapçı, İ. (2010). Anayasal İktisat Perspektifinden Amerika’daki Vergi ve Harcama Sınırlamaları: Uygulama Sonuçları, C. C. Aktan, A. Kesik, F. Kaya (Editörler), Mali Kurallar, Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Kurallar ve Sınırlamalar Vergi, Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Maliye Bakanlığı SGB, Yayın No: 2010/408, Ankara, 163-164. 156 Kopits, G. and Symansky, S. (1998). Fiscal Policy Rules, Occasional Paper 162, International Monetary Found, Washington DC, 1-5. Mali Saydamlık İzleme Raporu 3, (Aralık 2005). Ankara, TEPAV Yayını, 7. Meriç, M. ve Bülbül, D. (2013). Mali Yapı, Gazi Kitabevi, Ankara, 300. Mukambetova, A. (2013). Mali Kurallar ve Dünya Ekonomisindeki Uygulamaları, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, 60 Önder, İ. (1997). “Anayasal İktisat”, Ekonomide Durum Dergisi, Bahar/Yaz, 118122. Önder, İ. (2012). Ekonomik, Mali ve Vergisel Tercihlerin Anayasadaki Yeri, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin (Editörler), Anayasadan Mali Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 7-19. Öner, Erdoğan; Türkiye’de Kamu Harcamalarının Genel Bir Değerlendirmesi, IX. Maliye Sempozyumu, 6-8 Mayıs 1993. Silifke, 243. Özker, N. ve Biniş, M. (2009). Mali Kurallar ve Bir Vergi Anayasası Yaklaşımı , Hukuk Ve İktisat Araştırmaları Dergisi, Cilt 1, No 1, 45. Poterba, James M. (1996). Do Budget Rules Work? NBER Working Paper, No. 5550, Cambridge: National Bureau of Economic Research, Web: http://www.nber.org/papers/w5550.pdf , 07.09.2013’te ulaşılmıştır. Sakal, M. (2003). Anayasal Bütçe Reformunun Esasları, Ankara, Gazi Kitabevi, 2. Sakal, M. ve Şahin, E. A. (Haziran 2009). Anayasal İktisat’ın Temel Felsefesi Ve Türkiye’de Uygulanabilirlik Koşulları, Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt: 10, Sayı: 1, 82. Savaş, V. F. (2007). Anayasal İktisat, 4. Baskı, Ankara, İlke Yayınevi, 48. Şen, K. (2010). Mali Kural, Bazı Uluslararası Uygulamalar ve Türkiye İncelemesi, Bütçe Dergisi, Sayı 34, 2010/2, 35. Şengönül, A. ve Songur, M. (Kasım 2010). Türkiye’de Mali Kural: Olsaydı Ya Da Olacaksa, SETA - Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı, www.setav.org, adresinden 23.11.2013’te alınmıştır. T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, (Mayıs 2011), Avrupa Birliği’nde Küresel Finansal Krize Karşı Alınan Önlemler ve Birliğin Rekabet Gücünün Arttırılmasına Yönelik Girişimler: Euro Rekabet Paktı, Ankara, 16. TBMM Araştırma Merkezi, (Kasım 2011), Bazı Ülke Anayasalarında Ekonomik ve Mali Hükümler, 4. Vural, İ. Y. (2007). Mali Disiplin ve Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Yeni Bir Araç: Maliye Politikası Kuralları, C. C. Aktan, D. Dinleyici, Vural, İ. Y. 157 (Editörler). Kurumsal Maliye Politikası – Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar. Ankara. Seçkin Yayıncılık, 98. Yıllık Ekonomik Rapor 2013, Maliye Bakanlığı, 113. Yükseler, Z. (2010). Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş, TC Merkez Bankası, Ocak 2010, 2. Yüzbaşıoğlu, N. (2012) Anayasa ve Ekonomi, F. Yenisey, G. Güneş, Z. E. Şirin, (Editörler), Anayasadan Mali ve Vergisel Beklentiler, Oniki Levha Yayıncılık, İstanbul, 44 - 45. 158 ÖZGEÇMİŞ Kişisel Bilgiler Soyadı,adı : BUHUR, Sami Uyruğu : TC Doğum tarihi ve yeri : Kırşehir – 13/12/1970 Medeni hali : Evli Telefon : 0539 552 24 30 Faks : 0386 280 55 28 e-mail : y.s.buhur@hotmail.com Eğitim Derece Eğitim Birimi Doktora Gazi Üniv., SBE, Maliye ABD 12.10.2014 Yüksek Lisans Gazi Üniv., SBE, Maliye ABD 13.04.2011 Lisans Gazi Üniv., İİBF, Maliye 19.06.1998 Lise Kırşehir Lisesi 1988 Mezuniyet Tarihi İş Deneyimi Yıl 2007-devam ediyor Yer Ahi Evran Üniversitesi Ahi Evran Üniversitesi Görev Öğretim Görevlisi Büro Yönetimi ve Yönetici Asistanlığı Bölüm Danışmanı 2007 - 2011 Ahi Evran Üniversitesi Müdür Yardımcısı 2007 - 2010 Ahi Evran Üniversitesi Staj Komisyonu 1996 – 2006 Karacan Akademi Usta Öğretici 1994 -1996 MESTAŞ Muhasebeci Yabancı Dil İngilizce 159 Yayınlar BUHUR, Sami; “Ecrimisil Alacakları İle İlgili Düşündürücü Bir Uygulama Örneği”, E – Yaklaşım, Temmuz 2013, Sayı: 247, Sayfa: 591 – 593. BUHUR, Sami; “Danıştay Kararları Işığında Ödeme Emri ve Ödeme Emrine İtirazın İncelenmesi”, Vergi Dünyası Dergisi, Mayıs 2013, Yıl: 32, Sayı: 381, Sayfa: 111 – 114. BUHUR, Sami; “Uzlaşma Müessesesinin Uygulama Sonuçları Üzerine Kısa Bir Değerlendirme”, E – Yaklaşım, Mart 2013, Sayı: 243, Sayfa: 638 – 643. BUHUR, Sami; “Özelleştirme Uygulamalarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi” Vergi Sorunları Dergisi (Gelir Kontrolörler Derneği), Mayıs 2011, Sayı: 272, Sayfa: 222 -228 BUHUR, Sami; “Türkiye’de Tarım Sektörüne Yönelik Özelleştirme Uygulamalarının İncelenmesi Ve Değerlendirilmesi” Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2011 BUHUR, Sami; “Tarımsal Destekleme Ödemelerinin Bütçe İçerisindeki Payının Analizi” Vergi Sorunları Dergisi (Gelir Kontrolörler Derneği), Mayıs 2010, Sayı: 260, Sayfa: 166 – 175 Hobiler Seyahat etmek, tenis oynamak, satranç oynamak, yüzmek, kitap okumak. GAZİ GELECEKTİR... SAMİ BUHUR MALİYE ANABİLİM DALI T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ DOKTORA TEZİ TÜRKİYE’NİN 1980 SONRASI MALİ GÖSTERGELERİNİN MALİ KURAL BAĞLAMINDA İNCELENMESİ VE ANALİZİ SAMİ BUHUR EYLÜL 2014 MALİYE ANABİLİM DALI EYLÜL 2014
