Krizlerle Mücadelede Mali Kuralların Uygulanabilirliğinin Anayasal

advertisement
Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Gazi Akademi Genç Sosyal Bilimciler Sempozyumu 2017 Özel Sayısı (370-394)
Krizlerle Mücadelede Mali Kuralların Uygulanabilirliğinin Anayasal İktisat
Perspektifinden Değerlendirilmesi
Yasin ERTÜRK * *
Arzu POLAT*
Geliş Tarihi (Received): 30.05.2017 – Kabul Tarihi (Accepted): 20.06.2017
Öz
1970’li yıllarda stagflasyon olgusunun aşılmasında Keynesyen politikalar yetersiz
kalmıştır. Bu dönemde borç stoku hızla artmış ve krizler mali yapının bozulmasına neden
olmuştur. Bu noktada alternatif politikalar geliştirilmiştir. Anayasal iktisat yaklaşımı da
bunlardan bir tanesidir. Anayasal iktisat yaklaşımı devlet faaliyetlerinin sınırlandırılmasını
savunur. Aksi takdirde devletin giderek büyüyeceğini bunun da ülke ekonomisini olumsuz
etkiyeceğini savunur. Mali yapının bozulması ile birçok ülke anayasal iktisat esaslarına
yönelmiştir. Devletin yetkileri sınırlandırılmaya başlamıştır. Bu dönemde mali kural
uygulamalarının sayısı artmıştır. Çalışmada kriz ve krizle mücadele üzerinde durulacaktır.
Anayasal iktisat yaklaşımı ile krizler arasındaki ilişki incelenecektir. Kriz dönemlerinde mali
kuralların etkinliği ele alınacaktır.
Anahtar Kelimeler: Anayasal iktisat, anayasal iktisat politikaları, krizler, mali
kurallar.
*
Araş.Gör., Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü, arzuakyldz@gmail.com.
Araş.Gör., Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü, yasinerturk@gazi.edu.tr
**
370
Evaluation of the Applicability of the Financial Rules from Constitutional Economics
Perspective at Struggle Crises
Abstract
In the1970s Keynesian policies have been inadequate in overcoming the phenomenon
of stagflation. In this period the debt stock has increased rapidly and crises caused financial
distortions. Alternative policies have been developed at this point. Constitutional economics is
one of them. Constitutional economics limit goverment activities. Otherwise the state will grow
and harm the economy of this country. With the deterioration of financial structure, many
countries have turned to constitutional economic principles. The authority of the state has begun
to be restricted. The number of fiscal rule applications increased in this period. This study will
focus on the crisis and the fight against the crisis. The connection between constitutional
economics and crises will be examined. The effectiveness of fiscal rules will be examined
during crisis periods.
Keywords: Constitutional economics, constitutional economic policies, crises, fiscal
rule.
371
Giriş
1930’lu yıllarda Keynes ile ortaya çıkan, 1960’lı yıllarda etki alanını genişleten iradi
(takdiri) ekonomi politikaları, 1970’li yılların sonlarına doğru uygulanan ülkelerde makroekonomi üzerinde ortaya çıkardığı olumsuz sonuçlar nedeniyle tartışılmaya başlanmıştır.
Durgunluk, enflasyon ve işsizliğin 1970’li yıllarda aynı anda yaşanmasıyla ortaya çıkan
stagflasyon olgusunun aşılmasında Keynesyen mali yaklaşımın yetersiz kalması, hızla artan
borç stokları ve yaşanan derin krizler, mali yapının sürdürülebilirliğine ilişkin endişeleri
artırmış, bu sorunların çözümünde alternatif politika önerileri sunan yeni mali yaklaşımlar
geliştirilmiştir. Anayasal iktisat teorisi, devletin ekonomik yetki ve sorumlulukları ile bireyin
ekonomik hak ve özgürlüklerini karşılıklı olarak inceleme konusu yapmakta, devletin
yetkilerinin anayasal düzenlemelerle sınırlandırılmaması durumunda devletin giderek
büyüyeceğini, bunun ise ekonomik ve politik yozlaşmaya neden olacağını ve demokrasinin
tahribe uğrayacağını savunmaktadır.
Birçok ülke kamu mali yönetim anlayışlarını sorgulamaya başlamıştır. Bütçe açıklarının
kontrolü, planlanması ve izlenmesi ekonomilerin üzerinde önemle durdukları konuların başında
gelmektedir. Nitekim 90’lı yılların başından itibaren ülkeler veya uluslararası kuruluşlar artan
bütçe açıklarının kontrolü için yasal, anayasal, politik veya uluslararası kurallar getirerek
hükümetlerin maliye politikası üzerindeki iradelerini sınırlama yollarına gitmişlerdir. Yaşanan
bu gelişmelerle mali göstergelerin sınırlandırılması ve belirli kurallara bağlanması gündeme
gelmiştir. Böylelikle ‘’mali kurallar’’ın veya ‘’kurala dayalı maliye politikaları’’nın hızla
yaygınlaşması için gerekli ortam oluşmuştur.
Günümüzde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede mali disiplinin ve
makroekonomik istikrarın sağlanması adına ulusal veya uluslararası düzeyde mali kurallar
uygulanmaktadır. Türkiye’de ise bu uygulama IMF ile yapılan anlaşmalar çerçevesinde başta
faiz dışı fazla hedefi ile başlamıştır. 2008 yılında IMF ile yolları ayıran Türkiye “Mali Kural”
adıyla yeni bir mali çıpa arayışına girmiştir. 2011 yılı bütçesinin bu kurala istinaden
hazırlanması ve Orta Vadeli Program ile Mali Plandaki üç yıllık makro hedeflerin buna göre
düzenlenmesi beklenirken hükümet bu kuralın yasalaşmasından vazgeçmiştir.
1. Kriz Kavramı
Kriz, tüketici talebinde ve firmaların yatırımlarındaki büyük düşüş, yüksek oranlı
işsizlik ve yaşam standartlarında düşüş anlamına gelmektedir (Eğilmez, 2008, s.48). Kriz
kelimesi yerine kimi zaman buhran, bunalım, büyük sıkıntı gibi kelimeler de kullanılmaktadır.
372
Her durumu kriz olarak adlandırmak doğru değildir. Krizler (Aktan, Şen, 2001, s. 2);

Sadece ani ve beklenmedik bir anda ortaya çıkan olumsuz gelişmelerdir,

Önceden tahmin edilemeyen ya da bilinemeyen bir anda ortaya çıkarlar,

Bir tehlike veya bir tehdit oluşturabileceği gibi yeni fırsatlar da yaratabilirler,

Kısa veya uzun süreli olabilirler,

Bulaşıcı bir hastalık gibi diğer sektörlere de yayılabilirler.
1.1 Kriz Nedenleri
Krizlerin ortaya çıkmasında siyasal, ekonomik, teknolojik ve ekolojik alanlardaki hızlı
değişimler etkili olmaktadır (Aktan, Şen, s.6). Örneğin, siyasal alanda yaşanan hükümet
bunalımları, askeri darbeler, siyasal istikrarsızlık ortamı krizlere neden olabilmektedir. Bunun
yanı sıra, dünyada yaşanan hızlı ekonomik değişimler, daima krizlerin ortaya çıkmasına
elverişli bir ortam yaratmaktadır. Özellikle,
- Küreselleşme,
- Uluslararası ve bölgesel entegrasyonların önem kazanması,
- Dış ticarette serbestleşme,
- Yeni oluşan büyük pazarlar,
hem tehlike hem de fırsat anlamında krizlere davetiye çıkaran önemli ekonomik
değişimlerdir.
1.2. Kriz Türleri
Şekil 1’de görüleceği üzere ekonomik krizleri reel sektör krizleri ve finansal krizler
olarak ikiye ayırmak mümkündür. Reel sektör krizleri, mal/hizmet ve işgücü piyasalarında
üretimde ve/veya istihdamda ciddi daralmalar (durgunluk ve/veya işsizlik krizi) biçiminde
ortaya çıkan krizlerdir.
Durgunluk krizi; fiyatlar genel seviyesindeki artışların ekonomide mal ve hizmet
üretiminde yatırımları teşvik edecek düzeyin altında gerçekleşmesidir. Bir başka ifadeyle
ekonomide yeterince yatırım yapılmaması dolayısıyla GSMH artış hızının düşük düzeyde
kalması veya negatif olmasıdır.
İşsizlik Krizi ise emek piyasalarındaki işsizlik oranlarının alışılmış seviyenin üzerinde
olması şeklinde ortaya çıkan krizlerdir.
373
Şekil 1. Kriz Türleri
Ekonomik Kriz
ÇEŞİTLERİ
Reel Sektör Krizleri
Finansal Krizler
Bankacılık
Mal ve Hizmet
Piyasalarında
İşgücü
Piyasalarında
Enflasyon Krizi
Durgunluk Krizi
Borsa
Döviz
Ödemeler Dengesi
Döviz Kuru
Kaynak: Aykut KİBRİTÇİOĞLU, “Türkiye’de Ekonomik Krizler ve Hükümetler 1969-2001“, Yeni Türkiye
Dergisi, Ekonomik Kriz Özel Sayısı, Sayı 41, s. 174-182., Ankara, 2001, s.2.
Finansal Kriz, işletmelerde mevcut üretim tarzının sermaye birikimini sağlayacak
noktanın gerisinde kalması, sermaye birikiminin daralması, üretim ve dolaşım bütünlüğünün
kesintiye uğramasıdır (Sayım, Duman, Korkmaz, 2004, s. 46). Bir başka ifadeyle para talebinde
para arzına kıyasla yaşanan ani yükseliş durumudur. Finansal krizler ekonominin reel kesimi
üzerinde tahrip edici etkiler yaratabilen ve böylece piyasaların etkin olarak işleyiş gücünü bozan
finansal piyasa çöküşlerine sebep olabilmektedir.
1.3. Krizlerle Mücadele Yolları
Krizlerle mücadele edebilmek için (Aktan, Şen, 2001, s. 2);
 Makroekonomik ve siyasi istikrarı temin edebilmek,
 Ekonomide düzen, güven ve istikrar için yapısal reformlar gerçekleştirmek,
 Mali ve parasal disiplini sağlayacak ciddi anayasal-yasal-kurumsal düzenlemeler
yapabilmek, (Maastricht Anlaşması’nda yer alan ‘bütçe açıklarının GSYİH’ya oranın
%3’ü geçmeyeceği benzeri bir kuralın anayasada yer alması gibi),
 Kamu borçlanmasında disiplin sağlayabilmek, (Maastricht Anlaşması’nda yer alan
“kamu borçlarının GSYİH’ya oranının % 60’ı aşamayacağı” benzeri bir bir kuralın
anayasada yer alması gibi),
 Vergi sistemini; “tarafsızlık”, “basitlik”, “adalet”, “genellik”, “istikrar”, ve “etkinlik”
ilkeleri çerçevesinde radikal bir şekilde yeniden düzenleyebilmek,
374
 Esnek kur sistemi için uzun dönemde faiz ile döviz kuru gelişmelerini sağlıklı bir zemine
oturtabilmek gerekmektedir.
2. Anayasal İktisat Kavramı
Ekonomik ve mali bürokrasinin yaygınlaşması 19.yy’da hız kazanmıştır, I.Dünya
Savaşı sonrası Keynesyen iktisat anlayışının da desteği ile birlikte 20.yy’ın ikinci çeyreğinde
müdahaleci ekonomi anlayışı devlet maliyesine verilen önemi artırmış, mali kurumların daha
hızlı bir şekilde büyümesine ve yeni kurumların ortaya çıkmasına neden olmuştur (Yereli, 2003,
s.83-85).
Anayasal iktisat yaklaşımı müdahaleci ekonomi anlayışına karşı geliştirilmiş olup,
anayasaların bir tarafını oluşturan devletin ekonomik hak, yetki, görev ve sorumlulukları ile
diğer tarafta yer alan bireylerin ekonomik hak ve özgürlüklerini inceleme konusu
yapmaktadır(Yereli, 2003, s.83-85). Bir başka ifadeyle anayasal iktisatçılara göre, devletin hak
ve yetkilerinin sınırlandırılması, bireylerin ekonomik hak ve özgürlüklere sahip olması
anlamına gelmektedir.
2.1. Anayasal İktisat Politikaları
Para Politikası
Birçok ülke para basma yetkisini düzenleyen kurallara anayasalarında yer vermektedir.
Ancak bu yetkinin sınırlarını belirleyen kurallar bulunmamaktadır. Bunun bir sonucu olarak da
hükümetler, para otoritesi üzerinde etkili olarak para arzının arttırılmasına neden olmaktadır.
Öyle ki hükümetler sadece parasal genişlemeye neden olmakla kalmamakta, para politikası
araçlarını keyfi ve takdiri olarak kullanmakta ve ekonomik birimlerin karar ve faaliyetleri
üzerinde önemli etkilerde bulunmaktadır (Karluk, 2005, s. 419).
Anayasada parasal kurallara yer verilmesinin en önemli avantajı, hükümetlerin para
politikası araçlarını düzensiz bir şekilde kullanmasını önlemesidir. Para politikasının
öngörülebilir olması, yatırım, tasarruf ve üretim kararlarını olumlu yönde etkilemektedir. Para
politikalarının güvenilirliği, parasal istikrarsızlıkla mücadele açısından önemlidir. Parasal
anayasada para politikasına ilişkin çerçeve çizilmiş olduğundan istikrar programlarının bu
eksikliği giderilmiş olur (Dileyici, 2005, s.20-21).
Maliye Politikası
Çağdaş demokrasilerde, devletin varlığını doğrudan ve en güçlü biçimde ortaya
koyduğu alan vergileme ve harcamalardan oluşan maliye alanıdır. Devlet bu alanda kendisine
tanınmış olan yasa çıkarma ve zora başvurma gücünü kullanır. Bu gücün siyasi iktidar
375
tarafından nasıl kullanılacağı; vatandaşın hak ve özgürlükleri yönünden olduğu kadar, halk
egemenliği ilkesi yönünden de büyük önem taşır.
Geleneksel maliye teorisi, hangi kaynakların vergilendirileceği, vergi yükünün
mükellefler arasında nasıl dağıtılacağı, vergi ve diğer kamu gelirlerinin nasıl harcanacağı gibi
konuları inceleyerek hükümetlere vergi ve harcama politikalarının nasıl olması gerektiği
yolunda maliye politikası önerisi sunmaktadır. Anayasal maliye teorisi ise, devletin vergileme
gücünü nasıl kullanması, bu gücün nasıl sınırlandırılması gerektiği ve siyasi iktidarın mali
yönden nasıl bir hukuki ve kurumsal yapı içinde olması gerektiği ile ilgilenmektedir.
2.2. Anayasal İktisadın Temel İlkeleri
Anayasal iktisadın temel ilklerini dört başlık altında ele almak mümkündür (Önder,
1997, s.119);
Bütçe Denkliği; Tek bir bütçe içinde ifade edilen kamu finansal tablosunda giderler
gelirlere denk olmalıdır. Bunu sağlamanın bir yolu da önce kamu gelirlerinin belirlenip, daha
sonra bu gelirlere eşit miktarda harcama kalemlerinin saptanmasıdır. Bütçe denkliği ilkesi,
ancak harp ve benzeri gibi fevkalade koşullarda bozulabilir. Bu gibi olağanüstü haller dışında
bütçe birliği ve denkliği ilkelerine mutlaka uyulmak zorundadır. Bütçenin fazla vermesi halinde
bu fazlalık ya borç ödemede kullanılmalı ya da gelecek dönemlere aktarılmalıdır.
Sınırlı Borçlanma; Kamu kesimi borçlanma gereksinimi, denk bütçe varsayımı altında
söz konusu olmamakla beraber, istisnai durumlarda bütçe açığı oluşacağından dolayı, kamu
kesimi borçlanma gereksinimi ortaya çıkabilir. İşte böyle özel durumlarda ortaya çıkacak olan
kamu kesimi borçlanma gereksinimi GSMH’nın %3’ü gibi ufak bir oranın üzerine
çıkmamalıdır. Böylece, iç ve dış borçlanma için hem anayasal oy oranı gerekecek hem de
yapılan borç tutarı milli gelirin çok düşük bir oranı içinde kalacaktır.
Sınırlı Vergileme; Devletin vergileme yetkisinin sınırlandırılması konusu, vergilemede
yararlanma ilkesinin uygulanmaya koyulması ile birlikte ele alınmaktadır. Böylece, kamu
hizmetlerinin oylanmasında rant kollayıcı davranışlar frenlenecek ve toplam vergi kapasitesi
sınırlanması yolu ile, dolaylı yoldan kamu harcamaları da sınırlandırılmış olacaktır.
Sınırlı
Harcama;
Hükümetin
merkez
bankasından
borçlanma
yetkisinin
sınırlandırılmasıyla, olağan kamu gelirleri artırılmadan kamu harcamalarının artırılmasının
önüne bir sınır koyulmaktadır. Anayasal iktisadın en güçlü yanı, kamu kesimi borçlanma
gereksiniminin minimal düzeye çekilmesi ve hatta olası koşullarda sıfırlanmasıdır.
376
2.3. Anayasal İktisat ve Kriz
1970’li yıllarda Bretton Woods sisteminin çökmesi ve petrol krizi nedeniyle pek çok
ülkede kamu borç stoku büyük ölçüde artmıştır (Karakurt, Akdemir, 2010a, s. 322). Bu yıllarda
ortaya çıkan stagflasyon olgusunun çözümünde, Keynesyen maliye politikaları yetersiz kalmış,
hızla artan borç stokları ve krizler, mali yapının sürdürülemez hale gelmesine neden olmuştur.
Bu süreçte Keynesyen iradi maliye politikaları yerine kurallara dayalı maliye politikaları hızla
gelişmeye başlamıştır. Bunlardan özellikle Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat
yaklaşımları önemli yer tutmaktadır. Devletin ihtiyari borçlanma yetkisine sahip olması
gerektiğini savunan Keynesyen İktisat’ın aksine, Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat
kurallara dayalı borçlanmayı savunmaktadır.
Bu teori, siyasal aktörlerin tıpkı bireyler gibi kendi çıkarlarını maksimize etme
doğrultusunda hareket ettiklerini, bu nedenle de mali uygulamaların disiplin altına alınması ve
iradi politikaların yasal zeminde sınırlandırılmasını önermektedir (Kaya, 2009, s. 10). Bu
bağlamda Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat yaklaşımı krizler için alternatif bir
mücadele yolu olan mali kuralları ortaya çıkarmıştır.
3. Mali Kuralların Ortaya Çıkışı
Kamu maliyesinin en önemli konusu devletin gelir ve gider dengesinin sağlanmasıdır.
Çünkü bu denge kamu maliyesinin sürdürülebilirliği açısından çok önemlidir. Bu dengenin
sağlanması için uygulanan kurallar 150 yıllık bir süreçte yasal ve anayasal bir temele
dayanmaya başlamıştır (Kopits, Symansky, 1998).
1980 sonrası dönemde mali kuralların ortaya çıkmasına neden olan faktörler şu şekilde
sıralanabilir (Günaydın, Eser, 2009, s.53).:
-
Harcamaların artması ile gelişmekte olan ülkelerde borçlanmanın getirdiği maliyetin
büyük bütçe açıklarına neden olması,
-
Politikacıların oy maksimizasyonu için maliye politikası araçlarını (borçlanma, vergiler,
harcamalar) keyfi olarak kullanması,
-
Anayasal iktisat görüşünün önem kazanmaya başlaması,
-
Makroekonomik istikrarı sağlamada bütçe açıklarına başvurulması (krizler),
-
Özellikle devletin müdahale etmesi sonucu ortaya çıkan olumsuz dışsallıkları azaltmak
veya ortadan kaldırmak,
-
Siyasi popülizmi engellemek,
-
Uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini artırmak,
-
Mali disiplin ile mali sürdürülebilirliği sağlamak.
377
3.1. Mali Kuralın Amacı ve Özellikleri
Mali kuralların borç sürdürülebilirliği, makro ekonomik stabilizasyon, kamunun
büyüklüğü, veya jenerasyonlar arası adaleti sağlama gibi çeşitli amaçları bulunmaktadır. Diğer
bir yaklaşımla, mali kuralın konmasının amacı mali sorumluluk ve borcun sürdürebilirliğinin
garanti altına alınmasıdır. Bunun nedeni iki önemli önyargıdan gelmektedir. Politikacıların
“kısa görüşlülüğü” - politikacıların kısa süreli planlama yaparak aşırı borçlanmaları - ve “ortak
havuz problemi”- sınırlı bütçe kaynakları üzerinde yapılan önerilerin koordinasyonun
sağlanamaması- dır (Schaechter, Kinda, Budina, Weber, 2012, s.4.).
Bu bağlamda mali kural politikacıların kısa vadeli planlar kurarak ve popülist yaklaşım
sergileyerek aşırı borçlanmalarına engel olarak makroekonomik stabilizasyonu ve
jenerasyonlar arası adaleti gerçekleştirmek ve bütçe kaynaklarını kamu karar alma sürecinde
karşılaşılan problemler nedeniyle yanlış kullanılmasına engel olmak amacıyla konmaktadır.
Kopits ve Symansky Kriterleri olarak bilinen sekiz kriter, mali kural literatüründe en iyi
mali kurallar bütününü ifade etmektedir: (Kopits, Symansky, 1998, s.120)
İyi Tanımlanmışlık: Mali kuralların performans göstergeleri, zaman aralığı ve
kurumsal teminatları iyi tanımlanmalıdır.
Şeffaflık: Kalıcı bir mali kural, hükümetin muhasebe, öngörü ve kurumsal
düzenlemelerinde şeffaf olmalıdır.
Basitlik: Mali kurallar, politikacılar, vatandaşlar ve yatırımcıların kolaylıkla
anlayabileceği basitlikte olmalıdır.
Esneklik: Mali kurallar, çeşitli dış şoklara ve iktisadi dalgalanmalara uyum
sağlayabilecek esneklikte olmalıdır.
Yeterlilik: Mali kurallar, hedeflerine ulaşacak yeteneğe sahip olmalıdır.
Zorlayıcılık: Mali kurallar zorlayıcı olmalıdır. Bu zorlayıcılığı tesis etmek için, mali
kuralın bir anayasal veya yasal düzenlemeye ihtiyacı vardır.
Uyumluluk: Uygulanmak istenen mali kurallar, kendi içlerinde ve diğer
makroekonomik politika araçlarıyla uyumlu olmalıdır.
Etkinlik: Çoğu kural, etkin politik tedbirler aracılığıyla desteklenmedikçe uzun süreli
olamaz. Bu açıdan, bir mali kural, uzun dönemli sürdürülebilirliği sağlama açısından mali
reformlar için bir katalizatör olabilmelidir.
Bu özellikler dikkate alınarak mali kuralların yasal altyapısı oluşturulmalı ve kurallara
ilişkin istisnalar mümkün olduğunca az ve iyi belirlenmiş olmalıdır. Ayrıca politikacıların
partizanca davranışları önlenmeli ve ani şoklara karşı alınacak tedbirler belirlenmelidir.
378
Bununla birlikte sadece politik karar olarak belirlenen mali kurallardan yaptırımı
olmaması nedeniyle kolaylıkla vazgeçmek mümkündür. Uygulayıcılar, özellikle konjonktürün
dalgalanma dönemlerinde kuralları istedikleri gibi esnetme şansına sahip olmaktadır. Bu
nedenle düzenlemelerde mali kurallara uyulmamasının yaptırımları belirlenmelidir.
3.2. Mali Kural Çeşitleri
Mali kuralları, sayısal nitelikteki kurallar ve sayısal olmayan kurallar olarak iki ana
başlıkta ele almak mümkündür. Sayısal kurallar maliye politikası göstergelerine getirilen
sınırlamalardır. Sayısal olmayan kurallar ise, mali politikaların onaylanması ve uygulanmasına
getirilen sınırlamalardır. (Karakurt, Akdemir, 2010a, s. 233)
Bütçe Kuralı; Mali kuralların arasında en fazla yer tutan bütçelerin denk bütçe
olmasıdır. Denk bütçe kuralı aşırı borçlanma ve bütçe açıklarına engel olmaktadır. Ancak
maliye politikası için bu tarz basit kuralların uygulanması uygun değildir. Basit olarak
belirlenmiş yıllık bütçe dengesi kuralı konjonktürle birlikte hareket etmektedir. Bu da,
ekonomik dalgalanma dönemlerinde gelir ve harcamaların ayarlanmasını zorlaştırmaktadır.
Cari dönem borçlanılmasının gelecek dönemler hakkında harcama yapılması anlamına
gelmesi, gelecek nesillere haksızlık yapılmasıdır. Bu kural yerine daha sofistike olarak bilinen
altın kural uygulanmaktadır. Altın kuralın amacı jenerasyonlar arasında adaleti sağlamaktır.
Altın Kural’a göre; kamu sektörü ancak sermaye yatırımları için borçlanabilir veya
kalan şimdiki harcamalarını vergi ve diğer gelirlerden karşılar. Bu kural her yıl yerine ekonomik
döngünün artış ve azalışına göre değiştirilmektedir(Chote, Emmerson, Tetlow, 2009, s. 81).
Altın Kuralın tartışılan negatif yanları da vardır (Marneffea, Aarleb, Wielenc, Vereeck,
s. 3);

Ek kamu yatırımının uzun dönem faiz oranını etkilemesi,

Kısa vadede büyümeyi pozitif etkilese de uzun vadede etkilemediği,

Tüketim harcaması ile yatırım harcamalarının açık bir şekilde ayrılamaması,

Enflasyonun dikkate alınması gerektiğidir. Çünkü enflasyon borç yükünü azalttığı için
yüksek bütçe açığı, enflasyon durumunda altın kural ile uyumlu olacaktır. Ancak bütçe
açığının kamu yatırımını geçmemesi gerekmektedir.
Bütçenin denk olmasına örnek olarak Avrupa Birliği verilebilir. AB Mali Tüzüğü
uyarınca AB bütçesinin denk olması gerekmektedir.
Borçlanma ve Borç Stoku Kuralı; Borç kuralı, kamu idari birimlerinin borçlanma
kaynaklarına veya miktarına belirli endekslemelerle üst sınır getiren uygulamalardır.
Borçlanma kuralı çeşitlerini (Aktan, 2010, s. 89) değerlendirirsek;
379
1- Yurtiçi kaynaklardan borçlanmaya ilişkin belirli sınırlamalar konulabilir ve toplam
borçlanma limitleri belirlenebilir. Söz konusu limitler, nominal olarak belirlenebileceği gibi
gelir toplamına ya da hasılaya oran olarak da belirlenebilir.
2- Borç stoku belirli bir düzeyle sınırlanabilir. Bu düzey nominal olarak
belirlenebileceği gibi gelirlere ya da hasılaya oran olarak da tasarlanabilir.
3- Hükümetin merkez bankası kaynaklarından borçlanması üzerine sınırlamalar
getirilebilir. Bu kural günümüzde neredeyse kamu mali yönetimine ilişkin temel ilkelerden biri
haline gelmiş olup, çoğu ülke tarafından uygulanmaktadır.
Harcama Kuralı; kamu harcamalarını belirli kalemler üzerinde veya toplamında
sınırlandırma getirilmesidir. Bazı ülkeler kamu harcamalarının bazı kalemlerinde, örneğin
sağlık harcamalarında, üst limit getirirken, bazı ülkeler harcamaların toplamına üst limit
getirmektedir. Kamu harcamaları kamu gelirlerinden, özellikle vergi gelirlerinden daha esnek
bir yapıya sahip olup, vergi gelirlerinde mevzuatın değiştirilmesi kolay değildir.
Gelir Kuralı; vergi gelirlerine uygulanan oranların arttırılması veya vergi
harcamalarını azaltma yolu ile gelir miktarında artışa gidilmesi için getirilen bir kuraldır.
4. Bazı Ülkelerde Mali Kural Uygulamaları
Tablo 1. Bazı Ülkelerde Mali Kural Uygulamaları
Avrupa
Ülkeleri
Danimarka
Hollanda
Kural Türü
Süre
Kapsam
Yapısal Bütçe Dengesi
Çok Yıllı
Merkezi Yönetim
Harcama Tavanı
Çok Yıllı
Merkezi Yönetim
Bütçe Dengesi
Çok Yıllı
Merkezi Yönetim
Finlandiya
Bütçe Dengesi
Çok Yıllı
Yerel Yönetim
GSYH’nın %’sinde Borç
Çok Yıllı
Merkezi Yönetim
Slovenya
GSYH’nın %’sinde Borç
Çok Yıllı
Merkezi Yönetim
Borç Tavanı
Yıllık
Yerel Yönetim
Bütçe Dengesi
Çok Yıllı
Merkezi Yönetim
Estonya
GSYH’nın %’sinde Borç
Yıllık
Yerel Yönetim
Bütçe Dengesi
Yıllık
Yerel Yönetim
Polonya
GSYH’nın %’sinde Borç
Yıllık
Merkezi Yönetim
Slovakya
Gelirin %’sinde Borç
Yıllık
Yerel-Bölgesel Y.
Bütçe Dengesi
Konjonktür
Merkezi Yönetim
İspanya
Borç Tavanı
Yıllık
Bölgesel Yönetim
Gelirin %’sinde Borç
Yıllık
Yerel Yönetim
İsveç
Ortalama Bütçe Açığı
Konjonktür
Merkezi Yönetim
İsviçre
Bütçe Dengesi-Borç Freni
Konjonktür
Merkezi Yönetim
Altın Kural
Konjonktür
Merkezi Yönetim
İngiltere
GSYH’nın %’sinde Borç
Konjonktür
Merkezi Yönetim
Bazı Yükselen Piyasa Ülkeleri
Hindistan
Altın Kural
Çok Yıllı
Merkezi Yönetim
Brezilya
Gelirin %’sinde Borç
Yıllık
Merkezi-Yerel Y.
İsrail
Açık ve Harcama Tavanları Çok Yıllı
Merkezi Yönetim
Kolombiya Gelirin %’sinde Borç
Yıllık
Merkezi-Yerel Y.
Kaynak: Debrun, Epstein, Symansky, 2008, s. 9.’dan tarafımızca derlenmiştir.
380
Yasal Temel
Politik Anlaşma
Koalisyon Anlaşması
Politik Anlaşma
Kanun
Politik Anlaşma
Koalisyon Anlaşması
Kanun
Politik Anlaşma
Kanun
Kanun
Anayasa
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Politik Anlaşma
Anayasa
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Denk bütçe kuralları ve borçlanma kuralları hem gelişmekte olan ülkelerde hem de
gelişmiş ülkelerde yaygın şekilde kullanılmaktadır, özellikle parasal birliğe üye ülkeler bu iki
kuralı beraber uygulamaktadır. Gelişmiş ülkelerde ise daha çok bir tanesi tercih edildiği sıklıkla
görülmektedir. Gelir kuralı hem gelişmekte olan ülkelerde hem de gelişmiş ülkelerde nadiren
kullanılmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler gelişmiş ülkelerin aksine daha çok merkezi hükümet
harcamaları üzerinde mali kural koymaktadır (Bova, Carcanac, Guerguil, 2013, s. 6).
Avrupa ülkelerinin çoğu yasal olarak dayanağı bulunan ve çok yıllı olarak mali kural
uygulamaktadır. Bu kurallara bakıldığında genelinin bütçe denkliği üzerine olduğu
görülmektedir.
4.1. Almanya’da Mali Kural Uygulaması
Almanya mali kural uygulamalarının çok eski tarihlere dayandığı ülkelerden biridir.
Almanya’da 1969 yılından itibaren ekonomik ve mali anlamda anayasal sınırlamalara gidilmiş
olup ilk olarak bütçe denkliği hedeflenmiştir. Bu dönemde altın kural olarak adlandırılan
yatırımlar için borçlanılması, söz konusu bütçe dengesi politikasının istisnası olmuştur. Başka
bir ifade ile gelir getirmesi hedeflenen yatırımlar için borçlanmanın önü açılmıştır (Dede, 2010,
s. 72).
Tablo 2. Almanya Ekonomik Göstergeleri
TARİH
GYBS/GSYH
54.7
1995
57.5
1996
58.7
1997
59.5
1998
60
1999
58.9
2000
57.7
2001
59.4
2002
63.1
2003
64.8
2004
67
2005
66.5
2006
63.7
2007
65.1
2008
72.6
2009
81
2010
78.7
2011
79.9
2012
77.5
2013
74.9
2014
Kaynak: OECD, Bluenomics
GYBD/GSYH
-8.61
-2.87
-2.23
-2.42
-1.82
-0.61
-2.15
-2.71
-2.75
-2.9
-2.85
-1.8
-0.82
-0.91
-2.76
-3.06
-0.47
0.08
-0.05
0.41
FDBD/GSYH
-6.00
-0.100
-0.400
-0.800
1.30
4.00
-0.100
-1.00
-1.30
-0.900
-0.700
1.00
2.90
2.50
-0.600
-1.70
1.50
2.30
1.80
2.10
ENFLASYON
1.71
1.45
1.94
0.91
0.59
1.44
1.98
1.42
1.03
1.67
1.55
1.58
2.30
2.63
0.32
1.10
2.07
2.01
1.50
0.91
FAİZ ORANI
6.86
6.22
5.66
4.58
4.44
5.26
4.8
4.78
4.07
4.04
3.35
3.76
4.22
3.98
3.22
2.74
2.61
1.5
1.57
1.16
Almanya’da merkezi yönetim ve eyaletlerde bütçe dengesi ve harcama kuralı başta
olmak üzere belediyeler içinde borç stoku konusunda sınırlamalara gidilmiştir. İlgili kuralların
uygulanması ile otorite olarak Maliye Bakanlığı belirlenmiştir. Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra
381
yaptırım gücü olmayan fakat öneri mercii olarak oluşturulan bir Mali Planlama Konseyi de
oluşturulmuştur (Kaya, 2009, s. 67).
Almanya’da ulusal anlamda uygulanan mali kuralların dışında uluslararası anlamda
özellikle Avrupa Birliği politikaları çerçevesinde Maastricht Kriterleri de kabul edilmiştir. Bu
bağlamda özellikle bütçe dengesi ve borç stoku ile koyulan hedeflere ulaşılmaya çalışılmıştır.
Söz konusu uygulamalar mali disiplinin sağlanması noktasında önemli rol oynamıştır.
Almanya ile ilgili olarak makroekonomik verilerin oluşturduğu yukarıdaki tablo
çerçevesinde özellikle Maastricht Kriterleri çerçevesinde borç stoku ile ilgili hedeflerin
yakalanamadığı görülmektedir. Bütçe dengesi noktasında borçlanmaya kıyasla daha başarılı
olunmuş söz konusu hedeflere ulaşılmıştır. Almanya ekonomisi genel olarak incelendiğinde
mali kural uygulamalarının pek başarılı olduğunu ifade etmek doğru olmaz ancak uygulanan
politikalar özelikle mali disiplinin sağlanması ve ekonomik kriz dönemlerinde krizlerin
olumsuz etkilerinin azaltılması noktasında faydalı olmuştur.
4.2. Fransa’da Mali Kural Uygulaması
Fransa ekonomisi gelişmiş önemli ekonomilerden biridir. Fransa ekonomisi özellikle
kamunun ekonomi içerisindeki payının büyümesi ve borçlanmanın artması noktasında birtakım
önlemler almıştır. Bu çerçevede gerek ulusal anlamda uygulanan mali kurallar gerekse Avrupa
Birliği politikaları çerçevesinde Maastricht Kriterleri esas alınarak var olan olumsuz durumun
önüne geçilmeye çalışılmıştır.
Tablo 3. Fransa Ekonomik Göstergeleri
TARİH
GYBS/GSYH
55.8
1995
59.7
1996
61.1
1997
61
1998
60.2
1999
58.6
2000
58.1
2001
60
2002
64.1
2003
65.7
2004
67.1
2005
64.4
2006
64.3
2007
68
2008
78.9
2009
81.6
2010
85.2
2011
89.5
2012
92.3
2013
95.3
2014
Kaynak: OECD, Bluenomics
GYBD/GSYH
-6.62
-5.63
-5.53
-4.34
-3.49
-3.03
-3.11
-4.75
-5.46
-4.84
-4.55
-3.68
-3.66
-4.23
-8.44
-6.64
-4.93
-4.48
-3.63
-3.78
FDBD/GSYH
-1.80
-0.500
-0.200
0.800
1.30
1.50
1.50
-0.200
-1.20
-0.800
-0.600
0.200
0.100
-0.400
-4.80
-4.40
-2.50
-2.20
-1.70
-1.80
382
ENFLASYON
1.79
2.00
1.19
0.64
0.54
1.69
1.63
1.92
2.11
2.13
1.74
1.68
1.49
2.82
0.09
1.53
2.12
1.96
0.86
0.51
FAİZ ORANI
7.53
6.31
5.58
4.64
4.61
5.39
4.94
4.86
4.13
4.10
3.41
3.80
4.30
4.23
3.65
3.12
3.32
2.54
2.20
1.67
Fransa ile ilgili makroekonomik verilerin yer aldığı tabloya göre borçlanma ve bütçe
ilgili olarak söz konusu hedeflere ulaşılamadığı görülmektedir. Özelikle bütçe sürekli olarak
açık vermiş ve kriz dönemlerinde var olan olumsuz tablo daha da kötüleşmiştir. Bütçenin
sürekli olarak açık vermesi Fransa’da bütçe reformu çalışmalarını kaçınılmaz hale getirmiştir.
Bu çerçevede 2001 yılında Organik Kanun yürürlüğe koyulmuştur. Bir çeşit mali anayasa olan
bu kanun çerçevesinde parlamento yetkilerinin güçlendirilmesi, idari faaliyetlerin performansı
ve sorumluluklara ilişkin düzenlemeler getirilmiştir (Dede, 2010, s. 76).
Fransa’da merkezi yönetim için harcama ve gelir kuralı, sosyal güvenlik konusunda
harcama kuralı, yerel yönetimlerde bütçe dengesinin sağlanması gibi mali kural uygulamalarına
gidilmiştir. Bu çerçevede özellikle sağlık harcamaları konusu üzerinde durulmuş ve sağlık
harcamaları sınırlandırılmıştır. Ayrıca yatırımlar için borçlanılması noktasında altın kural
uygulamasına izin verilmiştir (Kaya, 2009, s. 68).
4.3. İngiltere’de Mali Kural Uygulaması
İngiltere’de mali kural uygulamaları özellikle 1990’lı yıllarda meydana gelen yüksek
kamu açıklarına bağlı olarak uygulanmaya başlanmıştır. Bu çerçevede Mali İstikrar Yasası,
Finans Kanunu ve İngiltere Merkez Bankası Kanunu uygulamaya koyulmuştur. Bu kanunlarla
maliye politikalarının etkinliği artırılmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda şeffaflık, ekonomik
istikrar, kamu mali yönetiminde sorumluluk ve borç yükünün nesiller arası dağılımında adaletin
sağlanması hedeflenmiştir.
Tablo 4. İngiltere Ekonomik Göstergeleri
TARİH
GYBS/GSYH
45.2
1995
44.8
1996
43.9
1997
41.6
1998
40.2
1999
37.3
2000
34.6
2001
34.7
2002
35.9
2003
38.8
2004
40.1
2005
41
2006
42
2007
50.2
2008
64.5
2009
76
2010
81.6
2011
85.1
2012
86.2
2013
88.1
2014
Kaynak: OECD, Bluenomics
GYBD/GSYH
-5.30
-3.80
-2.00
-0.200
0.700
1.10
0.400
-2.00
-3.20
-3.40
-3.30
-2.70
-2.90
-4.90
-10.20
-9.60
-7.60
-8.30
-5.70
-5.80
FDBD/GSYH
-2.20
-0.700
1.20
2.90
3.30
3.60
2.50
-0.200
-1.40
-1.50
-1.30
-0.700
-0.700
-2.70
-8.30
-6.70
-4.40
-5.40
-2.80
-3.10
383
ENFLASYON
2.66
2.48
1.78
1.59
1.34
0.79
1.24
1.26
1.36
1.34
2.05
2.33
2.32
3.61
2.17
3.29
4.48
2.83
2.53
1.47
FAİZ ORANI
8.20
7.81
7.05
5.55
5.09
5.33
4.93
4.89
4.53
4.88
4.41
4.50
5.01
4.59
3.65
3.62
3.14
1.92
2.39
2.57
İngiltere’de uygulanacak mali kuralların çerçevesi her yıl Bütçe Kanunu ile
belirlenmektedir. Ayrıca uygulanacak kurallarla ilgili olarak raporlama ve uluslararası
standartlara uygun olması konusu üzerinde önemle durulmuştur. Bu çerçevede etkin bir
raporlama sistemi geliştirilerek uygulamaların halk tarafından takip edilmesi ve hesap
verilebilirlik kolaylaştırılmıştır (Kaya, 2009, s. 45).
İngiltere’nin kamu açıkları doğrultusunda uyguladığı ulusal mali kuralların başarılı
olduğunu ifade etmek yanlış olmayacaktır. Zira uygulanan mali kurallar ile birlikte kamu
kesimi harcamalarının payı zaman içerisinde düşürülmüştür. Ayrıca borç stoku da kriz
dönemleri dışında zaman içerisinde azalma göstermiş olup borçların sürdürülebilirliği
sağlanmıştır.
4.4. İspanya’da Mali Kural Uygulaması
İspanya 1986 yılında Avrupa Birliği’ne üye olmasıyla birlikte Maastricht Kriterleri
çerçevesinde mali kural uygulamalarına başlamıştır. Ayrıca ulusal anlamda bir dizi uygulamaya
da gidilmiştir. Bunlardan en önemlisi 2003 yılında uygulanan Bütçe İstikrarı Kanunu’dur. Bu
kanuna göre denk bütçe ya da bütçe fazlasının verilmesi hedeflenmiştir. Bütçe İstikrarı Kanunu
çerçevesinde denetim yetkisi ve uygulama noktasında otorite Maliye Bakanlığı olarak
belirlenmiştir (Dede, 2010, s. 80).
Tablo 5. İspanya Ekonomik Göstergeleri
TARİH
GYBS/GSYH
61.7
1995
65.6
1996
64.4
1997
62.5
1998
60.9
1999
58
2000
54.2
2001
51.3
2002
47.6
2003
45.3
2004
42.3
2005
38.9
2006
35.5
2007
39.4
2008
52.7
2009
60.1
2010
69.5
2011
85.7
2012
95.4
2013
100.4
2014
Kaynak: OECD, Bluenomics
GYBD/GSYH
-7.00
-5.40
-3.90
-2.90
-1.30
-1.00
-0.500
-0.400
-0.400
0.00
1.20
2.20
2.00
-4.40
-11.00
-9.40
-9.60
-10.50
-7.00
-6.00
FDBD/GSYH
-2.10
-0.400
0.600
1.20
2.10
2.20
2.50
2.20
1.90
2.00
2.90
3.80
3.60
-2.90
-9.30
-7.50
-7.10
-7.50
-3.50
-2.50
384
ENFLASYON
4.68
3.56
1.97
1.84
2.31
3.43
3.59
3.06
3.04
3.04
3.37
3.52
2.78
4.09
-0.28
1.80
3.20
2.44
1.42
-0.15
FAİZ ORANI
11.27
8.74
6.40
4.83
4.73
5.53
5.12
4.96
4.12
4.10
3.39
3.78
4.31
4.36
3.97
4.25
5.44
5.85
4.56
2.72
İspanya’nın makroekonomik göstergelerinin yer aldığı tabloya göre Bütçe İstikrarı
Kanununun koyulduğu ilk yıllarda bütçenin açık verdiği görülmektedir. Ancak uygulanan
politikalar sonraki süreçte etkisini göstermiş ve istenen rakamlara ulaşılmıştır. Ancak daha
sonraki süreçte meydana gelen küresel krizden tüm Avrupa devletlerinin etkilendiği gibi
İspanya’da etkilenmiş ve durum tam tersine dönmüş ve bütçe açıkları fazlasıyla artış
göstermiştir. Ayrıca söz konusu dönemde ülkenin borç stoku da artış göstermiştir. Bu
nedenlerle İspanya’nın uyguladığı mali kurallar ile ilgili olarak dönemsel başarı yakalanmış
olsa da genel anlamda istenilen hedeflere ulaşılamadığını ifade etmek yanlış olmayacaktır.
5. Türkiye’de Krizler Ve Mali Kural Uygulaması
Çeşitli nedenlerle ortaya çıkan ve geniş uygulama alanı bulan mali kural fikri uzun bir
geçmişe dayanmakla birlikte mali kuralların yasal olarak uygulamaya koyulması ancak 1990’lı
yıllarda mümkün olmuştur. Özelikle ülkelerin geçirmiş oldukları ekonomik darboğazlar ve
AB’nin birliğe üye olmak isteyen ülkeler için koymuş olduğu ekonomik kriterler bu kuralların
meşrulaşmasında ve uygulama alanlarının genişlemesinde etkili olmuştur.
5.1. 1994 Krizi
1980’lerden 2006 yılına kadar kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasındaki ilişki
aşağıdaki grafikte görülmektedir.
Grafik 1. Türkiye’de Kamu Kesimi Gelir ve Giderlerinin GSMH’a Oranı (1980-2006)
60
40
KG/GSMH
20
0
1980 1984 1988 1992 1996 2000 2002 2004 2006
Kaynak: www.kalkınma.gov.tr
Grafikte yer alan ve kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasında kalan alan kamu
kesimi borçlanma gereğini (KKBG) ifade etmektedir. KKBG’nin yükselmesi borç stokunun
hızla artmasına, borç stoku artışı ise faiz oranlarının artmasına ve Türkiye’nin sıcak para
açısından avantajlı bir ülke haline gelmesine yol açmıştır. Böylece Türkiye ekonomisi 1990’lı
yıllarda doğrudan yabancı sermaye yatırımlarından ziyade sıcak para yatırımlarının yapıldığı
bir ülke haline gelmiştir. Sıcak para girişi TL’nin değerlenmesine ve ithalatın ucuzlamasıyla
cari açığın artmasına yol açmış ve ikiz açık sarmalına girilmiştir.
385
Bu durum ekonomimizi kırılgan bir hale getirmiştir. . Nihayetinde 1994 yılında kısa
ancak şiddetli bir kriz yaşanmıştır. Yüksek kazanç sağlayarak ülkeyi terk eden sıcak para vergi
avantajının da sağlanmasıyla birlikte bütçe açıklarının kapatılmasında da kullanılamamıştır.
Bozulan iç ve dış denge sonrasında Türkiye 1994 yılında 5 Nisan Kararları adı altında
acil bir ekonomik paketi uygulamaya koymuştur. Buna göre:
-TL devalüasyonu,
-KİT ürünlerine zam yapılması,
-Özelleştirmelerin hızlandırılması,
-Ek vergi konulması,
-Bütçedeki cari ve yatırım harcamalarının kısılması vb,
bir takım tedbirler öngörülmüştür.
Ancak 5 Nisan Kararları da bütçe açıklarının kontrolünü sağlayamamıştır. Bütçede yer
alan faiz giderlerinin yüksekliği ile cari harcamalarda kısıntıya gidilememesi bundaki en önemli
etken olmuştur.
5 Nisan 1994 tarihinden itibaren hükümet tarafından alınan bazı önlemler, kısa vadede
toparlanma surecine katkıda bulunmuş olsalar da bunun sağlıksız bir iyileşme olduğu sonradan
anlaşılmıştır. Nitekim bu dönemde görülen iyileşme sureci daha sonra yaşanılan krizlerinde
temellerini oluşturmuştur.
5 Nisan krizinin ardından bütçe açıklarının finansmanında Merkez Bankası
kaynaklarına başvurulması kanuni bir değişiklik ile kademeli olarak azaltılmış ve 1997 yılından
itibaren Hazine’nin Merkez Bankasından kısa vadeli avans kullanamayacağı karara
bağlanmıştır. Artık Hazinenin tek finansman kaynağı iç ve dış borçlanma olarak şekillenmiştir.
Mali kuralların ilk uygulaması bütçe açığının Merkez Bankası aracılığı ile finanse
edilmesine yasak getirilmesidir. Çünkü neoliberalizmin egemen kesimi olan finansal sermaye
için enflasyonun artması finans sermayenin alacaklarının erimesi, karlılık kaybı anlamına
gelmektedir (Gürkan, Karahanoğulları, 2010, s. 549).
5.2. 2001 Krizi
Türkiye 2000’li yıllara “Döviz Kuru Çapasına Dayalı Enflasyonu Düşürme Programı”
başlıklı bir istikrar paketi ile girmiştir. Amaç faiz dışı fazla oluşması için tedbirlerin artırılması
ve KKBG’nin düşürülerek faizlerin aşağı çekilmesiydi. Alınan tedbirler sonrasında 1999
yılında yüzde 11,6 olan KKBG, 2000 yılında yüzde 8,9’a inmiştir.
IMF destekli program, 2000 yılının ikinci yarısından itibaren özellikle özelleştirmenin
istenilen seviyede
gerçekleşememesi
ve
yapısal
386
reformların
gecikmesi
programın
sürdürülebilirliğine kuşku düşürmüş ve Kasım 2000’den itibaren likidite krizi başlamış yaşanan
siyasi gelişmeler ile birlikte Şubat 2001’de krize girilmiştir.
Tabloda da görüldüğü üzere KKBG 2001’de aniden yükselmiş yüzde 12,1 olarak
gerçekleşmiştir. Yaşanan likidite krizi ve bütçe açıkları borç sorununu daha da içinden çıkılmaz
bir hale getirmiş ve iç ve dış borçlardaki faizler aşırı yükselmiş ve Türkiye uluslararası finans
kuruluşlarından borçlanmak zorunda kalmıştır.
Tablo 6. KKBG (1998-2011), Bütçe Açığı/GSYH (2000-2011)
Borçlanma Gereği (Net-Bin
TL)
1998
5.016.735
1999
12.176.647
2000
14.806.057
2001
28.965.925
2002
34.989.041
2003
33.294.027
2004
20.303.254
2005
-479.683
2006
-14.268.088
2007
552.504
2008
15.397.163
2009
48.493.702
Kaynak: www.kalkınma.gov.tr, www.bumko.gov.tr
Yıllar
Borçlanma Gereği / GYSH
(KKBG) %
7,1
11,6
8,9
12,1
10,0
7,3
3,6
-0,1
-1,9
0,1
1,6
5,1
Bütçe Açığı / GSYH
(%)
7,9
11,9
11,5
8,8
5,2
1,0
0,6
1,6
1,8
5,5
IMF programlarındaki temel amaç, ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu
probleminin aşılması, borç dinamiklerinin sürdürülebilir hale getirilmesi için mali disiplinin
öneminin vurgulanması ve bu çerçevede faiz dışı fazla verilmesi suretiyle kamu sektörü
ayağının sağlamlaştırılmasıdır (Eğilmez, Kumcu, 2005, s.397). Böylece yüksek enflasyon,
ödemeler dengesi problemleri ve yüksek kamu açıklarıyla karşı karşıya kalan ülkeler sıkı
maliye politikaları uygulayacaklardır. Kamu gelirleri artırılıp, kamu harcamaları kontrol altında
tutularak ve kamu borç stoku azaltılarak özel sektöre gerekli mali kaynaklar sağlanmak
suretiyle özel kesim temelli sürdürülebilir büyüme ortamına geçebilmek, bu programların temel
standart kurgusu ve beklentisi olarak ortaya konulmaktadır.
IMF’yle yürütülen stand-by düzenlemeleri ülkemizde mali kural uygulamaları adına
verilebilecek en iyi örnektir. Bu kapsamda Türkiye “faiz dışı fazla hedefi”ni mali kural olarak
uygulamıştır. Söz konusu fazlanın milli hasılanın %6,5’u olarak devam ettirileceği taahhüt
edilmiştir ancak aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere bu oran tutturulamamıştır.
387
Tablo 7. Faiz Dışı Fazla/GSYH (2000-2011)
Yıllar
Faizdışı
Denge/
GSYH
(%)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
4,39
5,20
3,29
4,03
4,89
5,89
5,45
4,16
3,50
0,05
Kaynak: www.bumko.gov.tr
IMF ile yapılan Stand-by anlaşmalarında yer alan kriterlerde mali kurallar açık bir
biçimde benimsenmiş ve literatürde yer alan bütçe, harcama, gelir ve borçlanmaya ilişkin tüm
kurallar yer almıştır. 17. Stand-by Anlaşması ile 10 adet, 18. ve 19. Stand-by Anlaşmaları ile
de 9 adet sayısal hedef belirlenmiştir. Bu hedeflerden faiz dışı fazla bütçe dengesine yönelik bir
mali kural, kısa vadeli dış borç stoku ve dış borçlanmaya ilişkin tavanlar borçlanma kuralı,
konsolide bütçe faiz dışı harcama tavanı harcamalara yönelik kural ve özelleştirme gelirlerine
yönelik belirlenen hedefler ise açık bir gelir kuralıdır (Civriz, 2010, s. 336).
5.3. 2008 Krizi
2005 ve 2006 yıllarına gelindiğinde KKBG’nin eksi (-) düzeylere indiği görülmektedir
(Tablo 6). Ancak 2008 yılına gelindiğinde Türkiye’de bütçe açıklarında yaşanan iyileşmenin
geçici olduğu anlaşılmıştır. Tamamen dış konjonktüre bağlı olarak azalan bütçe açıkları küresel
krizin başlaması ile birlikte Türkiye’nin ihracatını azaltmış ve buna bağlı ithalat azalmış ve
ithalata dayalı vergiler (KDV ve gümrük vergileri) ile kapanan açıklar bu defa yükselmeye
başlamıştır. Krizin en yoğun yaşandığı 2009 yılına gelindiğinden Mart yerel seçimlerinin de
etkisi ile KKBG yüzde 5,1’e yükselerek 2001’deki artıştan daha fazla bir artış gerçekleşmiştir.
IMF anlaşmalarının sona erdiği 2008 yılından itibaren faiz dışı fazla oranının düştüğü ve 2009
ve 2010 yıllarında %1 bile gerçekleşme sağlanamadığı görülmektedir (Tablo 7).
Tablo 8. İthalde Alınan KDV ve ÖTV Tahsilatı (2009-2010)
2009 Yılı (Milyon TL)
2010 yılı (Milyon TL)
İthalde Alınan KDV
26.134
30.108
ÖTV
43.620
54.631
Kaynak: Maliye Bakanlığı 2010 Kasım Ayı Bütçe Gerçekleşmeleri Raporu, www.bumko.gov.tr
Açığın kapanmasında yukarıdaki iki vergi geliri önemli rol oynamıştır. Ancak burada
dikkat edilmesi gereken çok önemli bir nokta gözden kaçırılmamalıdır. 2010 yılında
gerçekleşen yüksek ÖTV artışları ile ithal vergileri 2009’da gerçekleşen bütçe açığını
frenlemiştir.
388
Tablo 9.
Türkiye’nin İç, Dış ve Toplam Borç Stoku ve Yurtiçi Hasılaya Oranları (2000-2010)
Yıllar
İç Borç
Dış Borç
(Milyon TL)
(Milyon TL)
2000
54.194
31.360
2001
125.535
63.911
2002
154.880
102.019
2003
201.722
95.578
2004
234.677
97.945
2005
259.757
91.531
2006
268.237
97.605
2007
273.217
82.256
2008
295.765
112.444
2009
347.301
118.312
Kaynak: Kamu Finansmanı İstatistikleri, www.hazine.gov.tr
Toplam Borç
Stoku
85.555
189.446
256.899
297.300
332.622
351.289
365.842
355.474
408.209
465.613
Borç Stoku/GSYH
(%)
51,3
78,9
73,3
65,4
59,5
54,1
48,2
42,2
42,9
48,9
Türkiye’nin bütçede yer alan faiz ödemeleri ve bütçe paylarının yer aldığı aşağıdaki
Tabloya bakıldığında 2009 yılında 53 milyar lira faiz ödemesi gerçekleştirilmiştir. Bunun
anlamı, Türkiye borçlarının faizlerini ödemek için 2009 yılında neredeyse faiz tutarı kadar
borçlanma gerçekleştirmiştir. Bir başka ifadeyle ponzi finansman durumuna düşmüştür.
Tablo 10. Faiz Giderleri ve Bütçe İçindeki Payı (2006-2010)
Yıllar
Faiz Giderleri (Bin TL)
2006
45.962.709
2007
48.752.891
2008
50.661.305
2009
53.200.894
2010 G.T.
48.296.409
Kaynak: Bütçe İstatistikleri, www.bumko.gov.tr
Bütçe Payı (%)
25,8
23,9
22,3
19,8
16,5
Kriz ve seçim nedeniyle faiz dışı fazla kuralından sapma gösterilen 2009 yılında
borçlanma ile faizlerini ödeyebilen ve 2010 yılında ise faiz ödemelerini ÖTV artışları ve ithalde
alınan vergilerle (konjonktürün etkisi ile) hissettirmeden kapatmayı başaran (aynı zamanda
yaklaşık 30 milyar iç ve dış borçlanma gerçekleştirilmiştir) ve 2010 yılında % 8,9 oranında
gerçekleşen büyüme ile borç stoku/GSYH oranını % 45’lerde tutan Türkiye’nin mali
sürdürülebilirliği için yeni bir mali kurala ihtiyacı doğmuştur.
500 milyar liraya yaklaşan borçların ve faizlerinin sağlıklı bir şekilde ödenebilmesi
için IMF programları sonrasında yeni bir çıpa görevi görecek mali kurala ihtiyaç duyulmuştur.
Hükümet harcama artışı taleplerini “mali kurala aykırı hareket edemeyiz” diyerek frenlemek
istemiştir. Ancak mali kural uygulamasından 2012 yılında uygulanmak üzere vazgeçilmiştir.
Türk usulü mali kural uzun vadeli büyüme hızının % 5 ve ideal bütçe açığının milli
hasılaya oranının %1 olması gerektiğini esas alarak dizayn edilmiştir. Buradaki bütçe açığı
oranı merkezi yönetim bütçe açığının milli gelire oranı olarak düşünülmüştür.
389
Fakat bu hedefe ulaşılıncaya kadar neler yapılacağı da Mali Kural’da anlatılmıştır.
Bütçe açığı GSYH’nın %1’inden fazla ve büyüme hızı %5’in altında ise bu hedeflere hemen
ertesi yıl ulaşmak imkansızdır. Bu nedenle bir mali kural formülü oluşturulmuştur.
IMF’yle yürütülen stand-by çalışmaları çerçevesinde benimsenen faiz dışı fazla kuralı
ve uygulamaya sokulamamış mali kural yasası dışında, ülkemizde mali kural benzeri bir
uygulama da OVP ve OVMP’dır.
Söz konusu program ve plan çok yıllı bütçeleme sistemi ilgili olup hedef makro
göstergelerin belirlendiği bir hükümet programı niteliğindedir. Sapmalar olması halinde revize
edilmelerinde herhangi bir engel yoktur. Oysaki teorik anlamda mali kurallar belirli oransal
veya miktar olarak sınırlar koyan bu sınırlardan sapmalar olması halinde ek tedbirleri gerektiren
ve yaptırımları bünyesinde taşıyan anayasal veya yasal kurallardır. Bu anlamda OVP ve
OVMP’nın mali kuraldan ziyade çok yıllı bütçe hedeflerinin ve makroekonomik hedeflerin
gösterildiği bir hükümet programı olduğu söylenebilir.
Şekil 2. Türkiye’de Mali Kural Uygulamaları
Kaynak: Karakurt, Akdemir, 2010b, s.254.
390
6. Değerlendirme Ve Sonuç
Mali kurallar 1970’lerden sonra önemi artan yeni bir kavram olarak karşımıza
çıkmaktadır. Bir mali kural ne kadar mükemmel tasarlanırsa tasarlansın hükümetler ve halk
tarafından benimsenmedikçe ve uygulanmadıkça tek başına güçlü bir mali performans
göstermesi mümkün değildir. Mali kuralın temeli siyasi taahhütlere dayanmaktadır.
Türkiye 1990’lı yıllarda yüksek bütçe açığı ve borçlanma rakamlarına sahip iken, 2001
krizinin ardından mali disiplini sağlama konusunda önemli yol almıştır. Mali disiplinin
sağlanmasında alınan yapısal ve yönetsel kararların ve siyasi iradenin kararlılığının önemli
katkısı olmuştur. Bu dönemde maliye politikası daha açık ve şeffaf bir hale getirilmiş, getirilen
bir takım mali kural benzeri düzenlemeler ve örtük bir mali kural görevi gören IMF’nin faiz
dışı fazla hedefi ile birlikte bütçe denkliği sağlanırken, kamu borcunun GSYİH’ ya oranı da
ciddi biçimde azaltılabilmiştir.
Krizler sonrası yaşanılan sıkıntılar, kamu maliyesinde başarılı kurallı maliye politikaları
ile giderilebilmiş, bütçe dengesi sağlanmaya çalışılmıştır. Bütçe dengesinin devam etmesi ve
küresel krizden kötü bir şekilde etkilenmemek için bir yandan reel piyasa canlandırılmış bir
yandan da bir takım gelir, gider, borçlanma ve vergi reformlarıyla düzenlemelere devam
edilmiştir.
2008 yılında ülkemizdeki cari işlemler açığı, bütçe açıkları, ithalatın giderek artması ve
reel faizlerin çok yüksek olması gibi makroekonomik konular gündemi meşgul etmiştir.
Türkiye’de küresel kriz sonrası uygulanan politikalar önceki istikrar programlarının bir devamı
niteliğinde olduğundan kamu dengelerini sağlamaya yönelik mali kurallara ihtiyaç
duyulmuştur.
2009 yılında gelirleri arttırıcı mali kural uygulamaları hedeflenmiştir. Ancak durgunluk
yaşayan reel piyasaların canlanması için yatırım harcamalarının arttırılmasına dikkat edilmiştir.
Bunun için tarım, ulaştırma enerji gibi sektörlere teşvikler verilerek büyüme hızının arttırılması
ve kaynakların etkin kullanılması amaçlanmıştır. Aynı zamanda vergi politikasına ilişkin olarak
yurt içi tasarrufların arttırılması amacıyla yurt dışından getirilecek para, döviz ve altın gibi
menkul kıymetlerin ticari kazanç kapsamında kurumlar vergisinden muaf tutulması
planlanmıştır.
2002-2010 yılları arasında yasal düzlemde çeşitli kanunlarda yer alan mali kural benzeri
uygulamalar ve tedbirler sayesinde, mali baskınlık oranları düşürülmüş, enflasyon uzun yılların
ardından tek haneli rakamlara indirilmiştir. Ancak elde edilen başarının devam ettirilmesi ve
kalıcılığının sağlanması gerekmektedir. 2009 yılında küresel kriz nedeniyle gündeme
391
alınamayan Mali Kural uygulamasının, 2011 mali yılı ile Türk Kamu Mali Yönetimindeki
yerini alacağı söylenmiştir. Ancak seçimler nedeniyle mali kuralın yasalaşması ertelenmiştir.
Getirilecek mali kural uygulamasına bakıldığında borçlanmaya ilişkin herhangi bir
sınırlama öngörülmemiştir. Sadece bütçe açıklarının azaltılarak ve sınırlanarak borçların
döndürülebilirliği üzerinde durulmuştur. Oysa yukarıda da belirttiğimiz üzere asıl sorun bütçe
harcamalarının borçlanma yerine sağlıklı (dolaysız) vergiler ile finanse edilmesi ve borç
stokunun eritilmesidir. Aksi takdirde mali kurallar, finans sermayeye daha fazla borçlanma ve
bunun faizlerinin ödenmesi sarmalında uygulama alanı bulacaktır.
Mali kuraldan ziyade bütçe harcamalarının sağlam kaynaklardan bir başka ifadeyle
dolaysız vergilerden finansmanına ilişkin düzenlemeler getirilmelidir. Aksi takdirde borç
stokunun yükselmesi kaçınılmaz olacak ve faizler altından kalkılamayacak bir duruma
gelecektir ki nitekim Türkiye 2009 yılında Ponzi finansman durumunu yaşamıştır.
Türkiye’de, yolsuzluklar, politik ve idari yozlaşma, kaynakların etkin kullanılamaması,
maliye politikası araçlarının popülist yöntemlerle kullanılması ve politik çıkarların uzun vadeli
akılcı çözümleri engellemesi, ekonomik istikrarsızlıklar, ağır bütçe açıkları ve borç yükü,
yüksek enflasyon gibi sorunları ortaya çıkarmaktadır.
Bu nedenle, ülkemizde mevcut anayasal sistemde bu sorunların kaynağındaki
uygulamalar, hükümetlerin politik tercihlerine bağlı olduğundan, ekonomik sistemde hayati
öneme sahip bu kısıtların, iradi uygulamalar dışına taşınabilmesi için anayasal iktisada dayalı
bir mali kurala ihtiyaç duyulmaktadır. Hem esnek hem de mali disiplinden ödün vermeyen bir
mali kural uygulamasına gidilmelidir. Böyle bir mali kural yasasının kabul edilmesi her ne
kadar güç olsa da Türkiye'nin ekonomik öncelikleri gözetilerek dönemsel olarak güncellenen
bir mali kural yasasının uygulamaya konulması Türkiye'nin uluslararası kredibilitesi
bakımından da önemli bir gelişme olacaktır.
Dünyadaki duruma bakıldığında ise mali kural uygulayan ülkelerin genelde gelişmiş
ekonomik yapıya sahip olan ülkeler olduğu görülmektedir. Ülkeler kendi içerisinde ulusal
anlamda farklı mali kural uygulamalarına gitmiştir. Ayrıca özellikle Avrupa Birliği politikaları
çerçevesinde uluslararası anlamda belirlenen kurallar çerçevesinde koyulan hedefler de
benimsenmiştir. Genel anlamda değerlendirildiğinde tüm ülkeler özellikle bütçe açıklarının
giderilip denk bütçenin yakalanması ve borç stokunun eritilerek borçların sürdürülebilirliğinin
sağlanmasına yönelik kurallar koyup politikalar belirlemiştir. Mali kural uygulamaları yaşanan
krizlerin önlenmesi noktasında tek başına yeterli olmamakla birlikte makroekonomik
göstergeler dikkate alındığında krizin etkisinin azaltılması noktasında önemli rol oynamışlardır.
392
Kaynakça
Aktan, C.C. ve Şen, H. (2001). Ekonomik Kriz: Nedenler ve Çözüm Önerileri I. Yeni Türkiye,
Ekonomik Kriz Özel Sayısı, Kasım-Aralık, (42), Cilt:II.
Aktan, C.C. Ekonomi Politikası Yönetiminde Anayasal ve Yasal Mali Kurallar. T.C. Maliye
Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No:2010/408.
Bova, E., Carcenac, N. ve Guerguil, M. (2013). Fiscal Rules and Procyclality of Fiscal Policy
In The Developing World, April.
Chote, R., Emmerson, C. ve Tetlow, G. (2009). Fiscal Rule and Policy Framework, IFS Green
Budget 2009.
Civriz, M. Türkiye’de Mali Disiplini Sağlamaya Yönelik Mali Hükümler ve Mali Kural Benzeri
Uygulamalar, T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın
No:2010/408.
Debrun, X., Epstein, N. and Symansky, S. (2008). A New Fiscal Rule: Should Israel “Go
Swiss?”, IMF Working Paper, April.
Dede, M. E. (2010). Anayasal İktisat Perspektifinden Maliye Politikası Kuralları ve Avrupa
Birliği Ülkelerinde Uygulamanın İncelenmesi, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara.
Dileyici, D. (2005). Anayasal İktisat Perspektifinden Para ve Maliye Politikaları, Seçkin
Yayıncılık, Ankara.
Eğilmez, M. (2008). Küresel Finans Krizi, Remzi Kitabevi, İstanbul.
Eğilmez, M., Kumcu, E. (2005). Ekonomi Politikası: Teori ve Türkiye Uygulaması,
8.Basım, Remzi Kitabevi, İstanbul.
Günaydın, İ. ve Eser, L.Y., (2009). Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar, Maliye
Dergisi, (156), Ocak-Haziran.
Gürkan, C. ve Karahanoğulları, Y. (2010). Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar,
Maliye Dergisi, (158), Ocak-Haziran.
Karakurt, B. ve Akdemir, (2010a). T. Türkiye’de Mali Kural Uygulamaları: Sayısal Olmayan
Kurallardan Sayısal Kurallara Geçiş, T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Başkanlığı, Yayın No:2010/408.
Karakurt, B. ve Akdemir T. (2010b). Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye
Politikası Örnekleri, Maliye Dergisi, (158), Ocak-Haziran.
Karluk, R. (2005). Türkiye Ekonomisi, Beta Yayınları, İstanbul.
Kaya, F. (2009). Mali Kural Uygulamaları ve Türkiye Örneği, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara.
Kibritçioğlu, A. (2001). Türkiye’de Ekonomik Krizler ve Hükümetler 1969-2001. Yeni Türkiye
Dergisi, Ekonomik Kriz Özel Sayısı, (41), Ankara.
393
Kopits, G. ve Symansky, S. (1998). FiscalPolicy Rules, IMF Occassional Paper.
Marneffea, W., Aarleb, B.V., Wielenc, W.V.D. ve Vereeck, L. Theimpact of fiscalrules on
publicfinances: theoryandempiricalevidenceforthe Euro Area.
Önder, İ.(1997). Anayasal İktisat, Ekonomide Durum Dergisi, Türk-İş Yayınları, BaharYaz Sayısı, Ankara.
Sayım, I. Duman, K. ve Korkmaz, A. (2004). Türkiye Ekonomisinde Finansal Krizler: Bir
Faktör Uygulaması. D.E.Ü. I.I.B.F.Dergisi, (1), Cilt:19.
Schaechter, A., Kinda, T., Budina, N. ve Weber, A. (2012). Fiscal Rules in
ResponsetotheCrisis—Towardthe “Next-Generation” Rules. A New Dataset, IMF
Working Paper.
Yereli, A.B. (2003). Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de Devlet-Birey İlişkisi, Gazi Kitabevi,
Ankara.
Maliye Bakanlığı 2010 Kasım Ayı Bütçe Gerçekleşmeleri Raporu, www.bumko.gov.tr.
Kalkınma Bakanlığı Verileri, www.kalkınma.gov.tr.
OECD, Bluenomics.
394
Download