kapak- 160 - Vergistan

advertisement
MALÝYE DERGÝSÝ
ISSN 1300-3623
M A L Ý Y E
Ocak - Haziran 2011, Sayý 160
D E R G Ý S Ý
Ocak - Haziran 2011, Sayý 160
Prof.Dr. Güneri AKALIN
Prof.Dr. Abdurrahman AKDOÐAN
Prof.Dr. Coþkun Can AKTAN
Prof.Dr. Figen ALTUÐ
Prof.Dr. Mehmet ARSLAN
Prof.Dr. Sait AÞGIN
Prof.Dr. Beyhan ATAÇ
Prof.Dr. Engin ATAÇ
Prof.Dr. Ömer Faruk BATIREL
Prof.Dr. Turgay BERKSOY
Prof.Dr. Nurettin BÝLÝCÝ
Prof.Dr. Üstün DÝKEÇ
Prof.Dr. Nihat EDÝZDOÐAN
Prof.Dr. Nihat FALAY
Prof.Dr. Yusuf KARAKOÇ
Prof.Dr. Rýdvan KARLUK
Prof.Dr. Sadýk KIRBAÞ
Prof.Dr. Ahmet KIRMAN
Prof.Dr. Birol Naci MUTER
Prof.Dr. M.Kamil MUTLUER
Prof.Dr. H.Bülent OLCAY
Prof.Dr. Ýzzettin ÖNDER
Prof.Dr. Abuzer PINAR
Prof.Dr. Mustafa SAKAL
Prof.Dr. Nevzat SAYGILIOÐLU
Prof.Dr. Doðan ÞENYÜZ
Prof.Dr. Metin TAÞ
Prof.Dr. Selahattin TUNCER
Prof.Dr Kamil TÜÐEN
Prof.Dr. Ahmet Burçin YERELÝ
Doç.Dr. Ýbrahim Attila ACAR
Doç.Dr. Müslüm AKINCI
Doç.Dr. Necimiddin BAÐDADÝOÐLU
Doç.Dr. Asým BALCI
Doç.Dr. Murat Ali DULUPÇU
Doç.Dr. Ýbrahim DURSUN
Doç.Dr. M.Cahit GÜRAN
Doç.Dr. Mehmet KARAKAÞ
Doç.Dr. Ahmet NOHUTÇU
Doç.Dr. Nagihan OKTAYER
Doç.Dr. Erdoðan ÖNER
Doç.Dr. Ali Rýza ÖZDEMÝR
Doç.Dr. Ýsa SAÐBAÞ
Doç.Dr. Mehmet ÞAHÝN
Doç.Dr. M.Umur TOSUN
Doç.Dr. H. Hakan YILMAZ
Yrd.Doç.Dr.Tekin AKDEMÝR
Yrd.Doç.Dr. Birol KARAKURT
Yrd.Doç.Dr. Mithat Arman KARASU
Yrd.Doç.Dr. Mahmut YARDIMCIOÐLU
MALÝYE DERGÝSÝ
Ocak - Haziran 2011
Sayý 160
Sahibi
Maliye Bakanlýðý
Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Adýna
Doç.Dr. Ahmet KESÝK
Sorumlu Yazý Ýþleri Müdürü
Doç.Dr. Ahmet KESÝK
Yayýn Kurulu
Baþkan Füsun SAVAÞER
SGB Daire Baþkaný
Üye
Ali Mercan AYDIN
SGB Daire Baþkaný
Üye
Nural KARACA
SGB Daire Baþkaný
Üye
Ýsmail ERASLAN
SGB Daire Baþkaný
Üye
Seyfeddin KOÇUM
SGB Daire Baþkaný
Dergimiz HAKEMLÝ DERGÝ olup, yýlda iki
kez yayýnlanmaktadýr.
Dergimizde yayýmlanan makaleler
en az üç hakem tarafýndan
okunmaktadýr.
Yönetim Merkezi ve Yazýþma Adresi
Maliye Bakanlýðý
Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý
Dikmen Caddesi M Blok Kat:3
06450 Bakanlýklar /ANKARA
Tel: 415 12 55 - 415 12 53
e-mail: sgbmakale@sgb.gov.tr
Baský Tarihi: Temmuz 2011
Tasarým - Baský
ÝVME : 230 67 01
Hermes Matbaacýlýk
Kazým Karabekir Cd. 39/16-21
Ýskitler-Ankara
Yayýn Türü
Yaygýn Süreli Yayýn
Dergimizde çýkan yazýlarýn baþka yayýn
organlarýnca aynen yayýnlanmasý
Baþkanlýðýmýzdan alýnacak yazýlý izinle,
alýntýlar yapýlmasý ise kaynak
gösterilmesi koþulu ile mümkündür.
MALÝYE DERGÝSÝ
ÝÇÝNDEKÝLER
Sunuþ .........................................................................................v
Aday Ülke Statüsü Kazanýmý Sonrasýnda Türkiye'nin Avrupa Birliði
ile Ekonomik Entegrasyonu: Koþullar ve Kýsýtlar...........................1
Prof.Dr. Belgin AKÇAY
Finansal Enfeksiyon ve "Aþý" Kuramý: Bir Genel Kriz Eleþtirisi .....28
Doç.Dr. Ýrfan KALAYCI
Türkiye'de Özel Yükseköðretim Kurumlarýnýn Kuruluþu ve
Finansmaný ...............................................................................57
Doç.Dr. Ýlhami SÖYLER, Dr. Süleyman KARATAÞ
Türkiye'de Kamu Harcamalarý ile Ekonomik Büyüme Arasýndaki
Nedensellik Ýliþkisi: 1963-2008 Dönemi .....................................72
Doç.Dr. Ekrem GÜL, Arþ.Gör. Hakan YAVUZ
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri ............................................86
Doç.Dr. Birol KOVANCILAR, Arþ.Gör. Alparslan UÐUR
Bölgesel Kalkýnma Çerçevesinde Yatýrým Teþviklerinin Shift-Share
Analizi......................................................................................111
Doç.Dr. Mehmet ÞAHÝN, Arþ.Gör. Özge UYSAL
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakýþ (1999-2007) ......139
Arþ.Gör. Sevinç YARAÞIR, Doç.Dr. Binhan Elif YILMAZ
Türkiye'de 1960-1980 Yýllarý Arasýnda Uygulanan Kalkýnma
Planlarýnda Maliye Politikalarý ...................................................154
Yrd.Doç.Dr. Abdullah TAKIM
Kamu Borçlanmasý Sýnýrlamalarýnýn Kamu Harcamalarýnýn
Bileþimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliði Ülkelerine Yönelik
Ampirik Bir Deðerlendirme ......................................................177
Yrd.Doç.Dr. Tekin AKDEMÝR, Yrd.Doç.Dr. M. Fatih ÝLGÜN
Osmanlý Devletinde Sosyoekonomik Yapýsýyla Öne Çýkan
Vilayet ve Sancaklarýn Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi
(1325-1327/1909-1912) ..........................................................204
Yrd.Doç.Dr. Muharrem ÖZTEL
ISSN 1300-3623
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri........................................228
Yrd.Doç.Dr. S. Emre ÖZCAN
Performansa Dayalý Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin
Verimliliði Üzerine Etkileri .........................................................242
Yrd.Doç.Dr. Seher Nur SÜLKÜ
ABD'nin Federal Bütçe Süreci..................................................269
Yrd.Doç.Dr. Yiðit KARAHANOÐULLARI
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alýnan Tedbirlere
Ýliþkin Bir Deðerlendirme..........................................................289
Yrd.Doç.Dr. Yaþar KÖSE, Dr. Hakan KARABACAK
Finansal Krizleri Önleme Aracý Olarak Finansal Sektörün
Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye...................................307
Dr. Selami ER
Vergi Rekabeti Etkinlik Deðerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler
Ýçin Veri Zarflama Analizi Uygulamasý .......................................328
Dr. Melek AKDOÐAN GEDÝK
Finansal Yenilikler ve Para Talebi ..............................................351
Dr. Asuman OKTAYER
2001 Ýç Borç Takasý: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar ................369
Dr. Emre BALIBEK
Türkiye'de Enerji Etkinliðini Saðlama ve Çevresel Kirlenmeyi
Engellemede Enerji Üzerindeki Zýmni Vergi Oranlarýnýn Etkisi...392
Dr. Deniz AYTAÇ
Kamu Ýhalelerinde ve Sözleþme Yönetimi Süreçlerinde
Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumluluklarý...................411
Ertuðrul KARATOPRAK
Performansa Dayalý Ödeme: Saðlýk Bakanlýðý Uygulamasý .......423
Arslan ERKAN
Yazarlar Hakkýnda ....................................................................439
Yayýn Kurallarý ..........................................................................445
Yayýn Süreci .............................................................................447
2011 Yýlýnda Bakanlýðýmýz Kütüphanesi Ýçin Alýnan Yayýnlar .....449
Maliye Bakanlýðý tarafýndan 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan 150. Sayýsýndan
baþlayarak, yýlda iki kez hakemli dergi statüsünde yayýmlanan “Maliye Dergisi”
içeriðindeki makaleler ayrýca Econlit ile ULAKBÝM’de de yayýmlanmaktadýr.
TÜBÝTAK
ULAKBÝM
SUNUÞ
Sevgili Okurlarýmýz;
1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan ve 150'nci sayýsýndan baþlayarak
yýlda iki kez ulusal hakemli dergi olarak yayýn hayatýna devam eden Maliye
Dergisinin 160'ýncý sayýsý ile tekrar birlikte olmaktan büyük mutluluk
duymaktayýz.
Akademik ve mesleki camiada saygýn bir yeri bulunan ve önemli okuyucu
potansiyeline sahip olan Maliye Dergisinin; alanýnda çok baþarýlý bir
uluslararasý dizin sitesi EconLit'te ve farklý konu ve disiplinlerde zengin bir
veri tabaný koleksiyonuna sahip olan TÜBÝTAK-ULAKBÝM Sosyal Bilimler
Veri Tabanýnda yayýmýna bu sene de devam edilmekte olup, siz deðerli
Okurlarýmýzýn ilgisini çekeceðini düþündüðümüz muhtelif konularda yetkin
isimler tarafýndan hazýrlanan bilimsel çalýþmalara bu sayýmýzda da yer
verilmiþtir.
Þimdi bizlerden bazý haberler vermek istiyoruz:
- Bakanlýðýmýz Kütüphanesi; ProQuest ABI Complete veritabaný
üyeliðiyle; iþletme, ekonomi, muhasebe, uluslararasý ekonomi, çevre, hukuk
ve vergilendirme, enformasyon bilimleri, petrol, pazarlama ve diðer birçok
endüstri alanýndaki yayýn ihtiyacýna cevap vermek üzere hizmet vermeye
devam etmektedir.
- 2011 yýlýnýn birinci yarýsýnda;
i.
Havva BÖREKCÝ ve Mehmet Onur YURDAKUL'a ait “Avrupa
Birliði ve Türkiye'nin Birliðe Katýlým Sürecinde MASAK” ve
ii. Yrd.Doç.Dr. Yunus DEMÝRLÝ’ye ait “Geliþmekte Olan Ülkelerde
Vergi Reformlarý ve Türkiye'de Gelir Üzerinden Alýnan Vergiler
Açýsýndan Deðerlendirme” adlý kitaplarýn basýmý yapýlarak
Baþkanlýðýmýzca okurlarýmýzýn hizmetine sunulmuþtur.
-Bakanlýðýmýz kütüphanesine 2011 yýlýnýn ilk yarýsýnda 45 adet kitap satýn
alma suretiyle, 42 adet kitap da baðýþ yoluyla kazandýrýlmýþtýr. Bu kitaplarla
birlikte 2011 yýlý ilk altý ayý itibarýyla kütüphanemizde 18.305 adet kitap ve
230 adet çeþitli süreli yayýn mevcut bulunmaktadýr. Abone olunan dergi sayýsý
ise 14 adettir.
Deðerli okurlarýmýz, 38 yýldýr hizmet veren Maliye Dergisinin 160'ýncý
sayýsýnýn da akademik ve mesleki camiaya faydalý olmasý temennisiyle
saðlýklý ve mutlu günler dileriz.
Saygýlarýmýzla,
Doç.Dr. Ahmet KESÝK
Strateji Geliþtirme Baþkaný
B. AKÇAY
Aday Ülke Statüsü Kazanımı
Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği
ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar
ve Kısıtlar
Belgin AKÇAY*
Özet
1957 yılında kurulan Avrupa Birliği (AB) ile ekonomik entegrasyon sağlamak
amacıyla, AB’nin kuruluşundan çok kısa bir süre sonra (1959) müracaat eden az
sayıda ülkeden biri Türkiye’dir. Yaklaşık elli yıldır devam eden Türkiye ile AB
arasında bir ekonomik entegrasyon oluşturma amacına yönelik başlatılan bu ilişki,
zaman içinde aksamalara uğrasa da son yıllarda önemli aşama kaydetmiştir. 1996
yılında Türkiye ve AB arasında Gümrük Birliğinin (GB) işlemeye başlaması
sonrasında, 1999 yılında Türkiye’ye aday ülke statüsü verilmesi ile bu entegrasyon
ilişkisi yeni bir boyut kazanmıştır. Artık hedef, Türkiye’nin AB’ye tam üyeliği ile
daha ileri ekonomik bütünleşmedir.
1999 yılında aday ülke statüsü verildikten sonra, AB ile ekonomik entegrasyonu
giderek artan Türkiye’nin, AB ile ekonomik entegrasyonunun daha fazla
ilerlemesinde bazı kısıtların olduğu ve bazı konularda (özellikle nüfus büyüklüğü ve
işçilerin serbest dolaşımı) duyulan endişeler nedeniyle bu kısıtların giderilmesi
konusunda özellikle AB cephesinde fazla çaba gösterilmediği görülmektedir. Bu
çalışmada, bugün AB ile Türkiye’nin ekonomik entegrasyonun ilerlemesinde var
olan kısıtlar tartışılmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Türkiye, Ekonomik Entegrasyon, Gümrük
Birliği, Müzakere Süreci
Turkey’s Economic Integration into the European Union after a Candidacy
Status: Conditions and Constraints
Abstract
Turkey is one of the few countires which had applied for membership very
shortly after the establishment of the EU (1959), which is an example of the most
*
Prof.Dr., Ankara Üniversitesi, Hukuk Fakültesi, akcay@law.ankara.edu.tr
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
1
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
advanced economic integration of the world established in 1957, in order to achieve
economic integration. This relation, which has been going on between Turkey and
the EU for approximately fifty years, has reached an important stage in the recent
years, although there have been some disruptions during the course of the years.
After the coming into effect of the Customs Union (CU) in 1996 between Turkey and
the EU, and granting to Turkey of cadidate country status in 1999, the integration
relation has gained new dimension. Now, Turkey’s objective is full membership in
the EU.
After receiving candidate country status in 1999, Turkey’s economic integration
with the EU has gradualy increased, but it is seen that there are certain constraints
and some concerns on certain subjects (especially the large population and free
movement of the workers) and that because of concerns EU is not exerting serious
efforts in overcoming these constraints. In this paper, today, it is discussed the
constraints that the progressing of economic integration of Turkey into the EU has.
Key Words: European Union, Turkey, Economic Integration, Custom Union,
Negogation Process
JEL Classification Codes: F17, F22, H23
Giriş
Dünya genelinde, özellikle 1960’lı yıllardan itibaren ekonomik entegrasyon
girişimlerinin sayıları artmış ve giderek daha çok sayıda ülke, gerek güvenlik
kaygısıyla gerek ekonomik gerekçelerle getireceği avantajlardan yararlanabilmek
amacıyla, bir ekonomik entegrasyon girişimine dahil olmaya istekli olmuştur. Bugün
dünyanın en ileri ekonomik entegrasyon örneği olan ve 1957 yılında kurulan Avrupa
Birliği (AB) ile ekonomik entegrasyon sağlamak amacıyla, AB’nin oluşumundan
çok kısa bir süre sonra (1959) Birliğe müracaat eden az sayıdaki ülkeden biri
Türkiye’dir. Yaklaşık elli yıldır devam eden Türkiye ile AB arasında bir ekonomik
entegrasyon oluşturma amacına yönelik başlatılan bu ilişki, zaman içinde
aksamalara uğrasa da son yıllarda önemli aşama kaydetmiştir. Türkiye ve AB
arasında kararlaştırılan Gümrük Birliğinin (GB) 1996 yılında uygulama alanına
geçirilmesinden kısa bir süre sonra işlemeye başlaması sonrasında, 1999 yılında
Türkiye’ye aday ülke statüsü verilmesi ile bu entegrasyon ilişkisi yeni bir boyut
kazanmıştır. Artık hedef, Türkiye’nin AB’ye tam üyeliği ile daha ileri ekonomik
bütünleşmedir.
Ancak Türkiye’ye aday ülke statüsü verildiği tarihte, AB’nin tam üyeliğe kabul
koşulları da değişikliğe uğramış bulunuyordu. AB’nin ilk genişlemesinden (1973),
beşinci genişlemesine kadar, AB’ye tam üyelik için coğrafik olarak Avrupa’da yer
almak yeterli iken, Avrupa Birliği Antlaşması (Treaty on European Union) ile AB
içinde yer almak isteyen bir ülkenin sadece Avrupa devleti olması yeterli
olmamakta, aynı zamanda bu ülkenin bir hukuk devleti olması, demokrasiyi garanti
altına alması, insan hakları ve temel özgürlüklere saygılı kurumsal yapıya da sahip
olması gerekmektedir. Yani aday ülkenin, üyelik başvurusu Avrupalı bir devlet
olduğu takdirde kabul edilecek, siyasi ve ekonomik doktrin olarak liberalizmin temel
ilkelerinin işlediği bir düzene sahip bir ülke olduğu zaman diğer bir ifade ile 1993
2
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
yılında getirilen Kopenhag kriterlerini karşıladığı zaman AB’ye tam üye
olabilecektir.
Kopenhag kriterleri, siyasi, ekonomik ve uyum kriterleri olmak üzere üç grupta
toplanmaktadır (European Council, 1993). Kopenhag siyasi kriteri, aday ülkenin
hukuk devletini, insan haklarını, azınlıklara saygı gösterilmesi ve korunmasını ve
demokrasiyi garanti altına alan bir kurumsal istikrarın gerçekleştirilmesini;
Kopenhag ekonomik kriteri, aday ülkenin hem işleyen bir piyasa ekonomisinin hem
de Birlik içerisindeki piyasa güçleri ve rekabetçi baskıyla başa çıkacak bir
kapasitenin varlığını gerektirirken; uyum kriteri, siyasi, ekonomik ve parasal birliğin
amaçlarına bağlı kalmayı içeren üyelik yükümlülüklerini üstlenme gücüne sahip
olmayı gerektirmektedir. 1995 yılında Madrid Zirvesinde bu kriterlere, aday ülkenin
entegrasyon için gereken idari yapısını ayarlaması gerekliliğini vurgulayan
“hazmetme kapasitesi” (absorption capacity) kriteri eklenmiştir.
Görüldüğü gibi Türkiye, aday ülke statüsünü kazanmış olmakla siyasi
taahhütlerin ve mevzuata ilişkin yükümlülüklerin yanında ekonomik yükümlülükler
de üstlenmiştir.1 Ancak 1999 yılında yeni dönemece girilmesi ile birlikte tarafların,
hedeflerini tam üyelik olarak açıkça beyan etmelerine ve AB ile Türkiye’nin
ekonomik entegrasyon ilişkisini daha ileri aşamaya götürme amacını
vurgulamalarına rağmen, suni olarak yaratılan kısıtlarla hedefe gidiş
geciktirilmektedir.
Bu çalışmada, adaylık statüsünün alınmasının ardından, tam üyelik hedefine
ulaşmak için Kopenhag ekonomik kriterlerine uyum sağlamak üzere gösterilen
çabalar sonunda Türkiye ile AB’nin ekonomik entegrasyonunun hangi seviyeye
geldiği ve bu entegrasyon ilişkisinin daha hızlı ilerlemesini engelleyen kısıtlar
tartışılacaktır.
1. Adaylık Statüsü Sonrasında Türkiye Ekonomisinde Gelişmeler
Türkiye’nin AB ile ilişkilerinin başlangıcı, halihazırda kendisi gibi aday
konumdaki ülkelerden hatta tam üye olan pek çok ülkeden (örneğin; Avusturya ve
Finlandiya) çok daha eskidir. 1959 yılında o zamanki ismiyle Avrupa Ekonomik
Topluluğuna başvurusu ile başlayan AB-Türkiye ilişkilerinin kapsamı 1963 yılında
imzalanan Ankara Anlaşması ile belirlenmiştir. 1995 yılında aralarında Gümrük
Birliği tesis eden Türkiye-AB ilişkileri, 1999 yılında Türkiye’ye adaylık statüsü
verilmesi ile yeni bir dönemece girmiştir. 2004 yılı Aralık ayında Konsey, Müzakere
Çerçeve Belgesini (Negotiation Framework Document) kabul ederek, katılım
müzakerelerinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlamasına karar vermiştir ve halihazırda beş
yılı aşkın süredir katılım müzakere süreci devam etmektedir.
1999 yılında adaylık statüsü verilmesinden itibaren Türkiye tarafından, 1980’li
yıllarda başladığı piyasaların serbestleştirilmesi amacının hayata geçirilmesinde
daha somut adımlar atılmaya başlamıştır. AB’nin piyasa ekonomine dayalı olarak
üye ülkeler arasında Tek Avrupa Pazarını gerçekleştirme amacı, yeni üyelerin de
AB-15 ülkeleri gibi benzer ekonomik düzene sahip olmaları zorunluluğunun
getirilmesine ve bu amaca yönelik ekonomik kriterlerin (Copenhagen economic
1
Bu yükümlülüklerini yerine getirdiği takdirde, tam üye olabilecektir. Gerçi aday bir ülkenin tam üyeliğe
ilişkin kriterleri yerine getirmesi, AB’ye kesin olarak üye olacağı anlamına gelmediği gibi, tüm koşulları
yerine getiren aday ülke, o aşama geldiğinde tam üye olmaktan vazgeçebilir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
3
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
criteria) belirlenmesine yol açmıştır. Bu kriterler bağlamında bugün, AB’ye katılmak
isteyen ülkelerin, etkin işleyen bir piyasa ekonomisine ve Birlik içinde piyasa
güçleri ve rekabet baskısı ile başa çıkabilme kapasitesine sahip olmalarından oluşan
Kopenhag ekonomik kriterlerini yerine getirmeleri beklenmektedir.
Aday ülke statüsü aldıktan sonra, her ülke söz konusu kriterleri sağlamada
önceliklerini belirledikleri Ulusal Program hazırlamaktadır. Türkiye, 2001 yılında
ilk Avrupa Birliği Müktesabatının Üstlenilmesine İlişkin Ulusal Programını (ABGS,
2001) hazırlayarak, önceliklerini sıralamıştır. Daha sonra hazırlanan Ulusal
Programlarda (2003 ve 2008) Türkiye, AB’ye tam üyelik hedefinin, “Türk halkının
büyük çoğunluğunun desteklediği ve ülkü birliğine vardığı ulusal bir hedef olduğu
ve Türkiye’nin stratejik vizyonunun da ayrılmaz bir parçası olduğunu...” (ABGS,
2003:1 ve ABGS, 2008:1) belirterek, bu hedefe verilen önemi açık şekilde ortaya
koymuştur. Nitekim daha sonra bu hedefe ulaşmak amacıyla Türkiye cephesinde
gösterilen çabalar, Türkiye’nin bu hedefe verdiği önemin göstergesidir. Aday ülke
statüsü aldıktan sonra gösterilen çabaların sonucunda, ekonomide sağlanan
gelişmeler değerlendirildiğinde, Türkiye ekonomisinin piyasa ekonomisinin işleyişi
ve rekabet gücünün artması konusunda önemli ilerleme kaydettiği görülmektedir.
Özellikle Cumhuriyet tarihinin en derin ekonomik krizi (2001 Şubat) ile uygulamaya
konan yapısal reformlar ve izlenen istikrarlı ekonomi politikalarıyla Türkiye
ekonomisi, özellikle 2003 yılından itibaren olumlu gelişmelerle istikrarlı bir
makroekonomik yapıya kavuşmuştur. Nitekim, 1997 yılında 169 milyar euro olan
ekonominin büyüklüğü iki kattan daha fazla artarak, 2009 yılında 441,6 milyar
euroya ulaşmış (EC(a), 2010:99) ve Türkiye’de kişi başına düşen gelir, 1997 yılına
göre iki kat artarak, 2008 yılında 7,053 euroya çıkmıştır. 2009 yılında kişi başına
düşen gelir, son krizin etkisiyle, önceki yıla göre azalsa da, AB-27 ortalama gelirinin
yaklaşık %42’si düzeyindedir (IMF, 2010). Goldman Sachs (2008) tarafından
yapılan tahminler, 2050 yılında Türkiye’nin kişi başına düşen gelirinin AB’nin
%75’ine ulaşacağı yönündedir (Sachs, 2008:2-7). Ayrıca kişi başına düşen gelir
açısından Türkiye ile diğer AB ülkeleri mukayese edildiğinde, Türkiye’nin kişi
başına geliri, AB’ye son katılan ülkelerin (Romanya ve Bulgaristan) üzerinde olduğu
görülmektedir (IMF, 2010).
2001 krizi sonrasında devamlı büyüyen Türkiye ekonomisi, ABD’de başlayan
subprime mortgage krizinin küresel krize dönüşmesine kadar, AB-27 ortalamasının
üzerinde reel büyüme oranına sahip olmuştur. 1997-2009 döneminde, Türkiye
ekonomisi yıllık ortalama %3,5 büyürken, AB-27’nin büyüme ortalaması %2
olmuştur. 1997-2009 döneminde kriz dönemleri hariç, AB-27 ortalamasının oldukça
üzerinde büyüme sergileyen Türkiye, aday ülke statüsünü aldığında daha alt
sıralarda bulunduğu GDP’ye göre yapılan dünya sıralamasında altı basamak
yukarıya çıkarak, 2009 yılında 17. sıraya yükselmiştir (DB, 2010). Adaylık statüsü
aldıktan sonra Türkiye ekonomisinde diğer olumlu gelişme, enflasyon hızının
azalmasıdır. Yıllarca yüksek enflasyonla mücadele eden Türkiye, enflasyonun
kontrol altına alınmasında önemli başarı göstermiş, enflasyon hızı iki haneli
rakamlardan (%99,1) tek haneli rakama düşmüştür (%6,3; 2009) (Grafik 1).
Halihazırda AB ortalamasının üzerinde olan enflasyon oranının, 2011 yılında %4,9’a
düşmesi hedeflenmiştir (DPT, 2010:16).
4
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
Kaynak: IMF, 2010
Grafik 1: Büyüme Oranı (%)
Grafik 2: HICIP (%)
Türkiye, AB’de bir ekonomik ve parasal birlik (EPB) alanının oluşturulması
hedefinin ortaya konulmasından beri üye ülkelerde sağlamaya çalışılan mali disiplin
pek çok AB üyesi ülkeden daha başarılı olmuştur. Türkiye’de istikrarlı olarak
uygulanan mali disiplin borç rakamlarına yansımış, 2009 yılında dış borcun
GSYİH’ye oranı gerilerken (%43,9), kamu borcunun GSYİH’ye oranı üç haneli
rakamlardan, 2008 yılında %39,5’e düşmüştür. 2009 yılında bu oran %45,4’e
yükselse de, AB-27 ortalamasının (%73,6) oldukça altındadır (Grafik 3). Ayrıca
borç yapısı iyileşerek, kısa vadeliden uzun vadeli ve sabit faizli borç yapısına
dönüşmüştür. Kamu borcundaki iyileşme, kamu bütçesine de yansımış ve 1997
yılında %7,7 olan bütçe açığı/GDP rasyosu, 2008 yılında %2,2’ye gerilemiştir.
Ancak 2009 yılında yaşanan krizin etkisiyle, tekrar yükselerek (%-6,7), AB-27
ortalamasının üzerinde kalmıştır %2,3 (Grafik 4).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
5
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
Kaynak: IMF, 2010.
Grafik 3: Kamu Borcu/GSYİH (%) Grafik 4: Bütçe Açığı/GSYİH (%)
Türkiye’ye giren doğrudan yabancı yatırımının (DYY) toplam gelen yabancı
sermaye içindeki payı 1997 yılına göre oldukça artmıştır. 1997 yılından beri uzun
yıllar %0,4 ilâ %0,5 arasında çok düşük düzeyde olan DYY şeklinde sermaye
girişinin GSYİH’ye oranı, 2006 yılında %4,9 seviyesine kadar yükselmiştir. Ancak
2009 yılında bu oran %1,3’e gerilemiştir. DYY şeklinde gelen yabancı sermayenin
yapısı, 2004 yılından itibaren değişmiştir. Gayrimenkul alımları hariç tutulduğunda,
2003 yılında gelen DYY içinde hakim sektör imalat sanayi olurken (%60), takip
eden yıllarda bu sektörün payı azalmış ve gelen DYY, kâr transferinin daha kolay
yapılabildiği hizmetler sektörüne kaymıştır. Örneğin 2004-2009 döneminde gelen
DYY’nin en az %60’ı hizmetler sektörüne gitmiş ve birinci sırayı mali sektör
almıştır (2009 yılında mali sektörün payı, %41). DYY içinde en büyük paya sahip
olan AB-27’nin toplam gelen DYY içinde payı, 2008 yılında %75 iken, 2009 yılında
%79’a çıkmıştır (DTM, Tablo 5.3 ve Tablo 5.4). Son finansal kriz, tüm dünyada
yabancı sermaye hareketlerinin hacmini daraltmıştır. Dolayısıyla, Türkiye’ye gelen
DYY miktarı da 2009 yılında önceki yıllara göre yarı yarıya azalmıştır (6 milyar
dolar). 2009 yılı itibarıyla Türkiye’ye gelen toplam yabancı sermayenin GSYİH’ye
oranı %2’nin altındadır (HM, 2010:3).
2002’den beri artan trend izleyen cari açığın büyümesi 2009’da global krizin
etkisiyle azalarak, GDP’nin %2,3’ü seviyesine düşmüştür. 2010 yılında yükselme
trendine girmiştir. Nitekim resmi tahminler, önümüzdeki üç yıl cari açığın GDP’ye
oranının %4,5 seviyesinde olacağı yönündedir (DPT, 2010:12). Gerçi bu düzey,
Komisyon tarafından İlerleme Raporlarında “… finanse edilebilir olduğu…” (CEC,
2006:32) ifade edilen 2006 yılındaki seviyesinin (%8) oldukça altındadır.
Türkiye’nin cari açık düzeyi, 1997 yılı ile mukayese edildiğinde, önemli ölçüde
6
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
gerileyen ancak diğer ülkelerle mukayese edildiğinde hala çok yüksek olan faiz
oranını cazip bulan kısa vadeli yabancı sermaye ile finanse edilmiştir ve cari açığın
bu yüksek faiz düzeyi devam ettiği sürece finanse edilebilir olduğu görülmektedir.
Ancak cari açığın daraltılması için gereken önlemlerin hızlı şekilde uygulamaya
konması, makroekonomik istikrarının sürdürülmesi açısından büyük önem arz
etmektedir. Ayrıca Türkiye’nin dış borcu aday ülke statüsü alındıktan sonra da
artmaya devam etmiştir ve 2009 yılı sonunda 268,2 milyar dolar düzeyine
ulaşmıştır. Görüldüğü gibi, 1997 yılında 84,3 milyar dolar olan brüt dış borç stoku
üç kat artmıştır (HM, 2010; Tablo 2.19). Her ne kadar artan GSYİH ile 2008 yılında
toplam dış borcun GSYİH’ye oranı %37,4’e gerilemişse de 2009 yılında tekrar
%43,9’a yükselmiştir (EC (a), 2010:100). Türkiye’nin 2000 sonrasında uyguladığı
ekonomik politikalarının dış piyasalarda olumlu algılanması ve mevcut kur ve faiz
politikalarının dış borçlanmayı cazip hale getirmesi özel sektörün de dış borcunun
hızla artmasına neden olmuştur. Özellikle 2005 yılından itibaren Türkiye’nin artan
dış borcunda kamu sektörünün payı azalırken, özel sektörün payı artarak %60
düzeyini aşmıştır. Öte yandan özel sektör, yüksek borç düzeyini son üç yıldır da
sürdürmeye devam etmektedir (HM, 2010, Tablo 2.19). Aslında son yıllarda
Türkiye’de bollaşan döviz, global olarak artan likiditeden kaynaklanmıştır. Bugün
gelinen noktada, başlangıçta merkez bankaları tarafından yaratılan global likidite
yerini artan şekilde yatırım bankalarının fonladığı özel yatırım fonları (private
equity), hedge fonlar gibi yapılanlanmaların yarattığı yeni borçlanma araçlarına ve
para ticaretine (carry trade) bırakmıştır. Artan global likiditenin etkisi ile borçlanma
vadeleri uzamış, borçlanmanın maliyeti azalmıştır. Ancak, bu şekilde artan global
likidite neticesinde dünya ekonomisinde oluşan pembe tablo, 2007 Temmuz ayının
son günlerinde ABD konut sektörü kaynaklı başlayan krizle renk değiştirmeye
başlamıştır. Üstelik riskten kaçış, ödünç verenlerin borç verirken vadelerde daha
dikkatli olmalarına ve fon talep edenlere karşı daha seçici davranmalarına neden
olmuştur. Bu durum, global likiditeyi azaltıcı etki yaparken borçlanma maliyetlerini
artırıcı etki yapmıştır (Dwight, 2009; IMF, 2009). Dünya finans piyasalarındaki bu
gelişmelerin, Türkiye gibi dış finansman ihtiyacı artarak devam eden yükselen
ekonomilerin daha yüksek maliyetle borçlanmalarına neden olacağı ve ekonomileri
olumsuz etkileyeceği açıktır.
Adaylık statüsü alındıktan sonra Türkiye ekonomisinde ortaya çıkan olumlu
gelişmelerden biri, 1990’lı yıllardan beri Türkiye’nin artan rekabet gücüdür.
Türkiye’nin rekabet gücünün göstergesi olarak alınan ihracatın ithalatını karşılama
oranı, 2000 yılında %51 iken; artarak, 2008 yılında %65,4’e ulaşmıştır. AB-27’de
ise 2002 yılında %100’e ulaşan bu oran, takip eden yıllarda azalarak %83’e
gerilemiştir (Grafik 5).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
7
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
2002
2004
2006
2008
EU-27
Turkey
(*)İhracat/İthalat.
Kaynak: DTM, 2010; Eurostat, 2010.
Grafik 5: Rekabet Gücü (%) (*)
AB-27 ortalamasının (%8,9) üzerinde olan Türkiye’de ortalama işsizlik düzeyi,
özellikle 2001 krizinden itibaren artmaya başlamış, son yıllarda ulaşılan yüksek
büyümeye rağmen 2009 yılında %14’e ulaşmıştır. Benzer şekilde, 1990’lı yıllarda
%15 düzeyinde olan genç işsizlik oranı da artmaya devam etmektedir (2009 yılında
%25,3). Bu oranlar, ekonominin yüksek büyümesine rağmen yeni iş olanakları
yaratılamadığının göstergesidir. Emek piyasasında talep edilen nitelikteki işgücü
arzı yaratılamaması da, işsizlik sorununun çözümünde başta gelen engellerden
biridir. Aslında eğitim harcamalarına bütçeden ayrılan pay, son yıllarda artmıştır.
Ancak bu harcamaların okul sayısının nicel olarak artırılmasından daha fazla, daha
kaliteli ve ihtiyaca cevap verecek işgücünün yetiştirilmesine yönlendirilmesinin
önemi ortadadır. Bugün AB ekonomisinde olduğu gibi işsizlik sorunu, Türkiye
ekonomisinin de başta gelen ekonomik sorunlarından biri olmaya devam etmektedir.
2. Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu
Ekonomik bütünleşme girişimlerinde, ülkelerce tercih edilen entegrasyon düzeyi
(Serbest Ticaret Alanı, Gümrük Birliği, Parasal Birlik ve Ekonomik Birlik) hem
ekonomik entegrasyonun derecesini hem de tarafların yükümlülüklerini
etkilemektedir. Örneğin, en ileri ekonomik entegrasyon aşaması olan EPB’de ortak
paranın kullanımı, üretim faktörlerinin serbest dolaşımı ve ekonomi politikalarının
uyumlaştırılması söz konusu iken, Gümrük Birliği (GB) tesisine dayalı entegrasyon
ilişkisinde, GB’ye taraf olan ülkeler arasında malların serbest dolaşımının ve üçüncü
ülkelere karşı ortak dış ticaret politikasının (ODP) uygulanması söz konusudur.
Halihazırda Türkiye ile AB arasındaki ekonomik entegrasyon ilişkisi, bir yandan
GB’nin işletilmesi ile diğer yandan Türkiye’nin tam üye olarak AB ile daha ileri
8
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
entegrasyon aşamasına geçebilmek için Kopenhag kriterlerini yerine getirme
çabalarına bağlı olarak yürütülmektedir. Ankara Anlaşması’na dayanan GB süreci,
5 Mart 1995 tarihinde imzalanan 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı (OKK) ile
sonuçlanmış ve Kararın 65’inci maddesi doğrultusunda 31 Aralık 1995 tarihinde
yürürlüğe girmiştir. Bu Karara istinaden, “Malların Serbest Dolaşımı ve Ticaret
Politikası” hükümleri, tarım ürünleri dışında kalan ürünlere uygulanmaktadır (OKK,
2. md.).
Türkiye bugüne kadar yaptığı çalışmalarla, gümrük mevzuatı konusunda AB’ye
yüksek seviyede bir uyum sağlamıştır. Bu durum Komisyonca hazırlanan ilk
İlerleme Raporu’ndan itibaren hazırlanan tüm Raporlarda ifade edilmiştir (CEC,
1998:4 ve CEC, 2009:85). Türkiye, AB çıkışlı sanayi ürünlerinden (işlenmiş tarım
ürünlerinden alınan sanayi payı dahil) aldığı her türlü gümrük vergileri ile eş etkili
vergileri kaldırmış, üçüncü ülkelere karşı da ortak gümrük tarifesini (OGP)
uygulamaya başlamış ve 1/95 sayılı OKK’nın 16’ncı maddesi uyarınca yapması
gereken serbest ticaret anlaşmalarını (STA) büyük bir başarıyla uygulamaya
koymuştur. Hatta bu anlaşmaları AB’den yeterince destek görmemesine rağmen
yapabilmiştir (Dönmez, 2010:521-522).
AB ile ekonomik entegrasyon düzeyinin göstergelerinden birisi, iki taraf
arasındaki ticaret hacmidir. Ticaretin serbestleştirilmesi, sadece aday ülke statüsü
aldıktan sonra değil, 1980’li yılların başından beri Türkiye ekonomi politikasının
önemli veçhesidir. Türkiye ile AB arasında tesis edilen GB, iki taraf arasında ticaret
hacminin artmasına olumlu katkı yapmıştır. 1995 yılında Türkiye’nin AB ile dış
ticaret hacmi yaklaşık 36,9 milyar dolar iken 2008 yılında yaklaşık üç kat artarak
138,2 milyar dolara yükselmiş, 2009 yılında yaşanan son krizin etkisiyle ve bu
krizden en çok etkilenen ülkeler arasında eski AB (15) üye ülkelerinin yer alması
nedeniyle, 2009 yılında önceki yıla göre azalarak, 103,5 milyar dolara düşmüştür.
Türkiye ile AB arasındaki ticaretin yüksek büyüme hızı, son yirmi beş yıldır
sürmektedir. GB’nin yürürlüğe girdiği dönemde (1985-1995 dönemi) AB’ye ihracatı
yıllık ortalama %12,5 ve ithalatı yaklaşık %15 büyüyen Türkiye’nin ihracat ve
ithalatının yıllık ortalama büyüme hızı, GB sonrasında 1996-2009 döneminde de
kriz dönemleri hariç (1997-1998 Asya Krizi, Türkiye’nin yaşadığı 2000 Kasım ve
2001 Şubat Krizleri ve Subprime Mortgage Krizi) ticaret yaptığı ülkelerin
çeşitlenmesine rağmen yüksek seviyesini sürdürmüştür.2 Son yaşanan krizle pek çok
AB ülkesinin resesyona girmesi, Türkiye’nin AB’ye olan ihracatının 2009 yılında
daha önce hiç görülmemiş oranda daralmasına neden olmuştur (Önceki yıla göre
ihracat daralması %25,9’dur).
Bugün AB, Türkiye’nin en önemli ticaret ortağıdır. 1997 yılında %46,6 olan
Türkiye ihracatında AB’nin payı, 2007 yılında %57’ye yükselmiş ve 2009 yılına
kadar da bu seviyesini sürdürmüştür (2009 yılında %46). Türkiye’nin AB’den
yaptığı ithalatın toplam ithalattaki payı ise son yıllarda biraz azalsa da, ilk sırasını
muhafaza etmektedir (2009 yılında %41) (Grafik 6). Sonuç olarak, Türkiye’nin AB
ile ticaret entegrasyonu yüksek seviyededir.
2
Asya Krizinin etkisiyle 1998 ve 1999 yıllarında Türkiye’nin AB’den yaptığı ithalatın hacmi sırasıyla
%3,9 ve %15,4 oranında küçülürken, Türkiye’deki Kasım 2000 ve Şubat 2001 krizlerinin sonucu, 2001
yılında bu daralma %27,1 düzeyine çıkmıştır. 2009 yılında ise ithalat hacmi önceki yıla göre %24,4,
ihracat hacmi %25,9 oranında daralmıştır (Bkz. DPT, 2002; DPT (a), 2010).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
9
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
70
60
AB'ye ihracat
50
40
AB'den ithalat
30
20
10
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Kaynak: DTM, 2010.
Grafik 6: Türkiye’nin AB-27 ile Ticaretinin Gelişimi (% Pay)
Artan ekonomik entegrasyonun diğer bir göstergesi, taraflar arasında artan
yabancı sermaye hareketleridir. AB’den gelen yabancı sermayenin önemli kısmı
DYY şeklinde olup, 2009 yılında Türkiye’ye gelen DYY’nin %80’i AB’ye aittir
(CEC, 2009:32).
Ticaretin liberalizasyonu, Türkiye’nin hem AB hem de diğer ülkelerle ekonomik
entegrasyonunu artırmıştır. Böylece, toplam ithalat ve ihracat hacminin GSYİH’ye
oranı olarak tanımlanan dışa açıklık oranı (2002, 2003 ve 2009 yılları hariç) giderek
artmıştır. Nitekim 1997 yılında %33 olan dışa açıklık oranı, 2009 yılında
gerilemesine rağmen %36,5’dir (Grafik 7).
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Not: (*)İthalat+İhracat/GSYİH
Kaynak: IMF (2010) ve DTM (2010).
Grafik 7: Yıllar İtibarıyla Türkiye’nin Dışa Açıklık Oranı (%) (*)
10
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
Grafik 8’de görüldüğü üzere, halihazırda Türkiye, çoğu AB üyesinden daha açık
bir ekonomiye sahip (Örneğin, 2006 yılında dışa açıklık oranı Fransa’da %27,2 ve
Yunanistan’da %25,5) olup; İngiltere (%27,9), İtalya (%27,9) ve İspanya (%29,5)
gibi AB’nin büyük ekonomileri kadar da açık bir ekonomidir (Baldwin ve Wyplosz,
2006:353).
Turkey
Ingiltere
İsveç
İspanya
Portekiz
Hollanda
İtalya
İrlanda
Yunanistan
Almanya
Fransa
Finlandiya
Danimarka
Belçika
Avusturya
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Kaynak: Baldwin ve Wyploz, 2006:353 ve kendi hesaplarımız.
Grafik 8: Dışa Açıklık Oranı (2006) (%) (*)
Görüldüğü gibi, Türkiye’nin bazı ekonomik sorunları devam etmesine rağmen,
Türkiye ekonomisinin rekabet gücü giderek artan bir piyasa ekonomisi olduğu
açıktır ve AB ile ticari ve ekonomik entegrasyon düzeyi de yükselmeye devam
etmektedir.
3. Türkiye ile Avrupa Birliği’nin Ekonomik Entegrasyonunda
Kısıtlar
Türkiye, bugüne kadar AB’ye tam üye olan ya da halihazırda aday statüsünde
bulunan ülkeler içinde, tam üye olmaksızın AB ile Gümrük Birliği ilişkisi kuran tek
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
11
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
ülkedir. Önceki bölümde belirtildiği gibi, kurulan GB ilişkisi ve Türkiye’nin
Kopenhag kriterlerini yerine getirmede gösterdiği çabaların sonucunda AB ile
Türkiye arasında ekonomik entegrasyonun yoğunluğu artmıştır
Bugün, pek çok AB ülkesi gibi Türkiye ekonomisi çeşitli sorunlarla karşı karşıya
bulunsa da, bazı üye ülkelere kıyasla daha başarılı ya da elverişli durumda olduğu
alanlara da sahiptir. Örneğin, pek çok AB ülkesi ile işsizlik gibi benzer bir soruna
sahip iken, yaşlanan AB karşısında Türkiye, genç nüfusu ile daha dinamik bir
demografik yapıya sahiptir. Ayrıca çoğu AB ülkesinin başaramadığı mali disiplini,
son yıllarda önemli ölçüde gerçekleştirebilen Türkiye’nin, yine pek çok AB üyesi
ülkedekinden çok daha dinamik bir ekonomisi vardır. Türkiye’nin AB ile ticari ve
ekonomik entegrasyonu, tam üye olmaması nedeniyle, üyeliğin getirdiği pek çok
imkândan yoksun olmasına rağmen ileri düzeydedir ve Türk ekonomisi rekabet gücü
artmış, işleyen bir piyasa ekonomisi olma özelliğini pek çok açıdan taşımaktadır.
Türkiye’nin işleyen bir piyasa ekonomisi olduğu, Komisyon tarafından hazırlanan
ilk İlerleme Raporu (Progress Report, 1998)’ndan beri tüm belgelerde yer almaktadır
(CEC, 1998:29-26; CEC, 2005:22 ve EC, 2009:3). Türkiye, 1980’li yılların başında
verdiği serbest piyasa ekonomisine geçiş kararı doğrultusunda yürürlüğe koyduğu
uygulamalarla, pek çok AB ülkesi gibi, kamunun toplam ekonomik faaliyetlerdeki
payını giderek azaltmıştır. Nitekim, kamu sektörünün toplam üretimde azalan payı
ile özel sektörün payı, 2008’in ikinci yarısında GDP’nin %89’una çıkmıştır (CEC,
2008:33). Aynı şekilde bankacılık sektöründe de kamunun payı azalmıştır. 1997
yılında bankacılık sektöründe toplam aktifler içinde kamu bankalarının payı %40
iken, 2006 yılında yaklaşık %30’a gerilemiş ve bu düzeyini 2010 yılında da
korumuştur (BDDK, 2010:16-25). Yine kamu iktisadi teşebbüslerinin GSYİH’deki
payı 1999 yılında %8 iken, yapılan özelleştirmelerle yaklaşık %5’e gerilemiştir.
Ancak piyasa ekonomisinin işleyişi bağlamında sağlanan ilerlemeye rağmen, bazı
sorunlar devam etmektedir. Örneğin, piyasadan çıkışta işlemlerin tamamlanma
süreci hâlâ hem pahalı hem de süre olarak uzundur. Ticari yargı sisteminde,
kanunların uygulanmasında ve sözleşmelerin icra edilmesinde hâlâ ciddi darboğazlar
mevcuttur. Bürokratik sürecin uzunluğu ve yavaş işlemesi, çerçeve mevzuatın
kabulü ile uygulama mevzuatının kabul edilmesi arasında geçen sürenin çok uzun
olması, hukuk sisteminin etkililiğini ve öngörülebilirliğini azaltan sorunlardır.
Ayrıca fikri mülkiyet haklarının uygulanmasında bazı yetersizlikler söz konusudur.
Yine işgücü niteliğinin zayıflığı yanında, son yıllarda, ulaşılan yüksek ekonomik
büyümeye ve 2009 yılına kadar önemli düzeye ulaşan DYY’ye rağmen, eğitimli
işgücü ve genç işgücündeki yüksek işsizlik ve düşük kadın istihdamı ve altyapı
olanaklarının yetersizliği (EC(a), 2010:43) Türkiye ekonomisinde sorun olarak
kalmaya devam etmektedir. Ancak bu sorunlar, Konsey tarafından onaylanan ve AB
üyesi ülkeler için hazırlanan tavsiye niteliğindeki Ekonomi Politikasını Yönlendirici
İlkeler (Broad Economic Policy Guidileness-BEPG)’de belirtildiği gibi pek çok üye
ülkenin (örneğin; Romanya, Bulgaristan vd.) sorunudur (EC, 2004 ve EC(c), 2009).
Daha önceki bölümlerde bahsedildiği üzere, AB-27 ortalaması dikkate
alındığında, ekonomik gelişmişlik düzeyi ve önemli makroekonomik göstergeler
(örneğin enflasyon, rekabet gücü) açısından Türkiye ile AB arasında farklar vardır.
Ancak bu durum sadece Türkiye’ye özgü olmayıp, halihazırda AB üyesi pek çok
ülke için de geçerlidir. Nitekim Komisyonun hazırladığı bazı raporlarda Avrupa tek
pazarının oluşumunda ulusal ekonomi politikalarının koordinasyonunun önemi
12
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
üzerinde durularak, artan koordinasyonun üye ülkeler arasında büyüme, enflasyon
ve rekabet gücü farklılıklarının giderilmesine yardım edeceği vurgulanmıştır (EC(d),
2010:3 ve EC, 2008:286-291).
Kurulan GB ilişkisi ve Türkiye’nin Kopenhag kriterlerini yerine getirmede
gösterdiği çabaların sonunda AB ile Türkiye arasında ekonomik entegrasyon giderek
artmıştır. Ancak ekonomik entegrasyonun daha da ilerlemesinin önünde bazı
kısıtların varlığı söz konusudur. Bu kısıtların başında, mali yardımların dağıtımında
yapılan ayrımcılık, GB’nin etkin işleyişini zorlaştıran uygulamalar, taraflar arasında
ticari ve ekonomik entegrasyonun ilerlemesine önemli katkı sağlayabilecek olan
ekonomik alandaki müzakere başlıklarının açılmasının önündeki engeller
gelmektedir.
3.1. Mali Yardımlar
AB ile Türkiye arasında ekonomik entegrasyonun daha fazla ilerlemesi, AB ile
gelişmişlik farkının giderilmesi ve ekonominin rekabet baskısına dayanma gücünün
artırılmasındaki kısıtların başında, AB’nin mali yardımların yapılmasındaki ayrımcı
tavrı gelmektedir. Bir ülkenin bir veya daha fazla ülkeyle ekonomik entegrasyon
ilişkisine girmesinin yaratabileceği olumlu katkılar yanında ortaya çıkarabileceği
bazı maliyetler de vardır. AB örneğinde olduğu gibi, tam üyelik ilişkisi içinde
taraflar arasında GB kurulduğunda ortaya çıkan maliyetler ya da tek Avrupa
pazarının oluşturulması sürecinde zayıf ekonomili ülkelerin karşı karşıya kaldıkları
rekabet baskısına dayanabilme güçlerini artırabilmek için uygulamaya koydukları
yapısal reformların söz konusu ülkeye getirdiği maliyetler gibi olumsuzluklar, Birlik
bütçesinden yapılan mali yardımlarla ve diğer transferlerle mümkün olduğu kadar
asgariye indirilmeye çalışılmaktadır.
Çeşitli projelerin finansmanında kullanılmak üzere Birlik bütçesinden yapılan
mali yardımlar ve diğer transferler, ekonomik entegrasyon ilişkisine dahil olan
ülkelerin AB’ye uyumunun kolaylaştırılmasında ve hızlandırılmasında ayrıca gerek
üye ülkenin bölgeleri gerekse üye ülkeler arasındaki gelişmişlik farklarının
giderilmesinde çok önemli bir araç olarak görülmektedir. AB mali yardımlarından
hem aday statüsünde olan ülkeler, hem de tam üye olan ülkeler
faydalanabilmektedir. Mali yardımlara ek olarak sadece AB üyesi ülkelerin
faydalandığı Yapısal Fonlar kapsamında bazı fonlar (Avrupa Bölgesel Kalkınma
Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu vb.)
vardır. AB’nin kuruluşundan beri var olan bu fonlar zaman içinde işleyişleri ve
fonksiyonları açısından değişikliğe uğramışsa da, giderek birbirlerini tamamlayan ve
bütünleyen bir yapıya kavuşmuştur. Öncelikle ekonomik açıdan zayıf olan ülkelere
tahsis edilen bu fonların amacı da, mali yardımlar gibi AB üyesi ülkeler arasındaki
ve üye ülkelerin bölgeleri arasındaki ekonomik gerilik ve gelişmişlik farkını
azaltmaktır. Böylece, üyeler arasında hep birlikte kalkınma mümkün olacak ve
rekabet gücü yüksek tek bir Avrupa pazarı yaratma hedefine ulaşılacaktır (EC, 2006
ve EC, 2002).
AB’nin, aday ülkelere katılım öncesi süreçte taahhüt ettiği hibe yardımlardan
aday ülke statüsündeki Türkiye de pay almaktadır. Ancak diğer aday ülkelerle
mukayese edildiğinde, Türkiye’nin aldığı yardımların çok düşük seviyede kaldığı
görülmektedir. Örneğin; en çok yardım alan ülkelerle mukayese edildiğinde,
Türkiye’nin 1963-2009 döneminde aldığı mali yardımlar (3,8 milyar euro),
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
13
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
Yunanistan’ın aldığı yardım toplamının (96,5 milyar euro) %3,9’u iken,
İspanya’nınkinin (132,2 milyar euro) %2,8’i düzeyindedir (Grafik 9).
132.250
140.000
80
70
120.000
100.000
96.500
60
50
76.251
80.000
40
60.000
30
40.000
20
15.600
20.000
3.884
0
10
0
Yunanistan
(1981-2009)
İspanya
(1986-2009)
Mali Yardım (sol , Milyon dolar)
MDAÜ
(1990-2009)
Bulgaristan ve
Romanya
(1990-2009)
Türkiye
(1963-2009)
Nüfus (Sağ, Milyon Kişi)
(*) Net yardımlar.
Kaynak: Bilici, 2010:154-156’dan faydalanılarak hazırlanmıştır.
Grafik 9: Avrupa Birliğinin Yardımları (Milyon Euro) (*)
AB ile elli yıla yakın bir süredir ilişkisi bulunun Türkiye’nin aldığı mali
yardımlar, 1990’lı yıllarda AB ile ekonomik entegrasyon ilişkisine girmeye başlayan
diğer ülkelerin de gerisindedir. 1 Mayıs 2004 tarihinde Birliğe üye olan Merkezi ve
Doğu Avrupa Ülkeleri (MDAÜ)3 ile 1 Ocak 2007 yılında tam üye olan Bulgaristan
ve Romanya’ya yapılan mali yardım, Türkiye’nin aldığı yardımın çok üzerindedir.
Son yıllarda Türkiye’nin aldığı yardım tutarı önemli ölçüde artmış olsa da, Grafik
9’da görüldüğü üzere, MDAÜ’ye yapılan mali yardım Türkiye’den yirmi kat,
Bulgaristan ve Romanya’ya yapılan yardım ise yaklaşık dört kat fazladır. Düşük
yardım miktarının doğal sonucu, kişi başına düşen yıllık ortalama hibe miktarının da
daha düşük olmasıdır. Bulgaristan ve Romanya’da kişi başına düşen hibe miktarı
520 euro, MDAÜ’de 1,016 euro, İspanya’da 3,005 euro ve Yunanistan’da 8,772
euro iken, Türkiye’de sadece 52,5 eurodur.
AB tarafından yapılan yardımların dışında, EFTA ülkeleri de AB üyesi ülkelere
mali yardım sağlamaktadır. AB ile EFTA ülkeleri (Norveç, İzlanda ve Lihtenşayn),
2 Mayıs 1992 tarihinde Avrupa Ekonomik Alanı Anlaşmasını (The European
Economic Area Agreement) imzalayarak, Avrupa Ekonomik Alanını (European
Economic Area-EEA) oluşturmuşlardır. Daha sonra AB’nin genişleme sürecinde
yeni üyeler de EEA’ya dahil olmuşlardır. EEA’nın oluşturulmasından itibaren üye
devletler ve bölgelerarasında hayat standardı farklılıklarını azaltmak ve ekonomik ve
sosyal ilerlemeyi artırmak amacıyla EFTA ülkelerince, EEA’ya taraf olan AB üyesi
3
1/5/2004’de, AB’ye tam üye olan on ülke; Çek Cumhuriyeti, Estonya, Letonya, Litvanya, Malta,
Macaristan, G.Kıbrıs, Polonya, Slovenya ve Slovakya’dır.
14
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
ülkelere mali destek sağlanmasına karar verilmiştir. Bu kapsamda olmak üzere
değişik dönemlerde oluşturulan EEA Finansal Mekanizması ve Norveç Finansal
Mekanizması ile 1994-2009 dönemi için ödenen ve taahhüt edilen mali yardım tutarı
1.926,6 milyon eurodur (Tablo 1). EFTA ülkeleri tarafından yapılan yardımlar, AB
kaynaklı mali yardımlara benzer şekilde, aynı ülkelere tahsis edilmiştir.
-
-
-
189,4
41,0
9,8
2,1
11
105
227
500
0,5
21,3
70,2
119,6
31,3
34,3
488,6
600
567
567
-
-
11,5
157,6
331,5
1.055,6
41,5
98,5
1.926,6
0,6
8,2
17,2
54,8
2,2
5,1
100
21,5
50,5
72
20
48
68
% Pay
Norveç Finansal
Mekanizma
(2007-2009) (3)
45,8
-
TOPLAM
EEA Finansal
Mekanizma
(2007-2009) (3)
22,1
5,5
EEA Finansal
Mekanizma
(2004-2009) (2)
121,5
35,5
EEA Finansal
Mekanizma
(1999-2003) (1)
Norveç Finansal
Mekanizması
(2004-2009) (2)
Yunanistan
İrlanda
Kuzey
İrlanda
Portekiz
İspanya
MDAÜ
Bulgaristan
Romanya
TOPLAM
EEA Finansal
Mekanizma
(1994-1998) (1)
Ülkeler
Tablo 1: EFTA’dan AB Ülkelerine Yapılan Mali Yardımlar (Milyon Euro)
Kaynak: (1) EFTA, 2002:51-47, Tablo 14 ve Tablo 21.
(2) EFTA, 2004:2-3.
(3) EFTA, 2007:12-1.
AB mali yardımlarına, EFTA ülkelerince de yapılan mali yardımlar da
eklendiğinde, söz konusu ülkelerle Türkiye’ye yapılan mali yardımlar arasındaki
fark daha da büyümektedir. Yardımların bölgelerarasında gelişmişlik farkını
azaltılması, yeni iş imkânları yaratılması, işgücünün niteliğinin artırılması ve
ekonominin ihtiyaç duyduğu altyapının geliştirilmesine yapacağı katkı dikkate
alındığında, mevcut mali yardım farkılılığının önemi açıkça ortaya çıkmaktadır.
Aslında Türkiye’nin aldığı mali yardımlar, AB’nin mali yardım yaptığı üçüncü
ülkelerden de azdır. Örneğin, Türkiye’nin aldığı mali yardım miktarı, Bağımsız
Devletler Topluluğu ülkelerininkinin yaklaşık 1/4’ü kadardır (Özcan, 2008:130).4
Kaldı ki, bugüne kadar AB tarafından Türkiye’ye verilen çeşitli yardım
taahhütleri de yerine getirilmemiştir. Bu durum, büyük ölçüde Yunanistan’ın
vetosundan kaynaklanmıştır. Ayrıca Türkiye aday ülke olarak kabul edilmesine
rağmen, aynı dönemde aday ülke statüsü alan ve 2004 yılında AB’ye üye olan diğer
ülkeler gibi ISPA, SAPARD ve PHARE fonlarından da yararlandırılmamıştır.
Halbuki, AB tarafından yapılan mali yardımların bir gerekçesi de, üye ülkeler
arasında Gümrük Birliğine geçildiğinde dış ticaret açığı veren zayıf ekonomili
ülkelere destek olunması ve bu ülkelerin rekabet gücünün artırılmasıdır.
Mali yardımların tahsisinde yapılan ayrımcılığa ek olarak, AB ile tam üye
olmaksızın GB ilişkisine giren tek aday ülke konumundaki Türkiye’nin AB üyesi
olmadığı için, EFTA mali yardımlarının yanında AB yapısal fonlarından da
4
1991-2006 döneminde Bağımsız Devletler Topluluğu’na yapılan toplam yardım 7,180 milyon euro iken,
1963-2006 döneminde Türkiye, 2,202 milyon euro net yardım almıştır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
15
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
yararlanması söz konusu değildir. Mali yardımlara benzer amaçlarla tahsis edilen bu
fonlar, aynı zamanda üye ülkenin işleyen bir piyasa ekonomisine sahip olmasına,
serbestleşen ticaret karşısında piyasada artan rekabet ortamında ortaya çıkan piyasa
dengesizliklerinin giderilmesine ve üye ülkenin rekabet gücünün artışına önemli
katkı yaparak, ekonomik entegrasyonun maliyetlerini hafifletmektedir. Diğer bir
ifadeyle, telafi edici bir mekanizma işlevini görmektedir. Görüldüğü gibi Türkiye,
entegrasyonun maliyetlerini bir ölçüde de olsa karşılayabilecek ve çoğu kendisinden
daha gelişmiş olan AB ülkeleri ile arasındaki ekonomik gelişmişlik farkını
kapatmasına önemli katkı sağlayacak bu tür bir telafi edici mekanizmadan da
yoksundur. Halbuki Türkiye’nin AB ile dış ticaret açığı, GB sonrasında önceki
döneme göre ikiye katlanmıştır. Gümrük Birliği öncesinde AB ile ticaret farkı 19931995 döneminde (14,3 milyar dolar) yıllık ortalama 4,8 milyar dolar iken, 19962009 döneminde (95 milyar dolar) yıllık ortalama 10,6 milyar dolara yükselmiştir.5
Bu ticaretin faturası 1 Ocak 1996’dan itibaren gümrük vergileri ve fonların, Gümrük
Birliği kapsamında yer alan mallar için kaldırılmasıyla daha da ağırlaşmıştır. AB ile
dış ticaret açığının, Türkiye’nin cari açığının önemli bir kısmını oluşturduğu dikkate
alınırsa mali yardımların önemi bir kez daha anlaşılacaktır.
3.2. Gümrük Birliği
AB ile Türkiye arasında kurulan GB ilişkisinin düzgün işlediği Komisyon
tarafından hazırlanan raporlarda ifade ediliyorsa da (EC, 2010:5), AB ile Türkiye
arasındaki ekonomik entegrasyonun daha fazla ilerlemesindeki diğer bir kısıt,
AB’nin üçüncü ülkelerle yaptığı serbest ticaret anlaşmalarına (STA) ilişkin
sorunlardan kaynaklanmaktadır. Bu sorunların bir kısmı, bağlayıcı bir
mekanizmanın bulunmadığı durumlarda, AB’nin STA yaptığı üçüncü ülkelerin,
ticari ilişkilerin ilerlemesinde isteksiz olmaları nedeniyle Türkiye ile yapılacak
STA’ların tamamlanamamasına ya da tamamlanma sürecinin uzun olmasına yol
açmaktadır. Bu ise Türkiye ekonomisi üzerinde zarar verici etkiler yaratmaktadır
(European Parliament, 2010:4-5).
Diğer sorun, AB’nin STA müzakerelerini sanki Türkiye ile GB yokmuş gibi
devam etmesi ve sonuçlandırmasından kaynaklanmaktadır. Türkiye’nin ısrarla
müzakerelere katılma veya AB’nin varılan anlaşmaya Türkiye ile ilgili hüküm
konması talebi göz ardı edilmektedir. AB ile üçüncü ülke arasında anlaşma
yürürlüğe girdikten sonra Türkiye söz konusu ülke ile STA yapmaya çalışmaktadır.
Dolayısıyla STA’ların AB ile eş zamanlı yürürlüğe girememesi sorunlara sebep
olmaktadır (Dönmez, 2010:521).
Yine AB tarafından, GB’nin tesis edilmesiyle birlikte taraflar arasında
yürürlükten kaldırılması gereken anti-damping ve anti-sübvansiyon uygulamaları da
Türkiye’ye karşı sürdürülmektedir (Dönmez, 2010:524). Türkiye tarafından zaman
zaman bu sorun gündeme getirilmişse de Birlik tarafından dikkate alınmamıştır.
Buna ek olarak, Türkiye ile Birlik arasında GB’nin işleyişiyle doğrudan ilgili
alanlarda Avrupa Komisyonu’na yardımcı olan bazı komitelerin çalışmalarına Türk
uzmanların da katılması öngörülmesine rağmen ancak sınırlı sayıda Türk uzman
5
Türkiye’nin 1996-2009 döneminde AB’ye ihracatı; 353,46 milyar dolar ve aynı dönemde AB’den
yaptığı ithalatı; 448,48 milyar dolar olmuştur.
Bkz: DTM, Avrupa Birliği Dış Ticaret İstatistikleri-Türkiye’nin Dış Ticareti ve AB’nin Payı,
http://www.dtm.gov.tr/dtmweb/index.cfm?action=detay&yayinID=376&icerikID=475&dil=TR
(23/12/2010).
16
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
katılabilmektedir. Malların serbest dolaşımı üzerine inşa edilmiş olan GB’ye ve
Avrupa Tek Pazarı Anlaşması’nın yürürlüğe girmesiyle 31/12/1992 tarihinden beri
malların serbest dolaşımına ilişkin her türlü teknik, fizik vb. engellerin konulması
AB’de yasaklanmasına rağmen, Türk mallarının serbest dolaşımı, zaman zaman
AB’nin teknik engelleriyle karşılaşmaktadır. Örneğin, malların Türkiye’den AB
ülkelerine kara yoluyla gitmesi halinde kota uygulamalarıyla karşılaşması ve Türk
işadamlarına vize uygulanması bu teknik engeller arasında sayılabilir. Halbuki AB,
henüz GB ilişkisi kurmadığı diğer aday statüsündeki ve potansiyel aday ülkelere
vizeleri kaldırmıştır. Bu sorunlar defalarca gündeme getirilmesine rağmen bugüne
kadar henüz bir çözüme kavuşturulmamıştır (Dönmez, 2010:521; European
Parliement, 2008:5). Sonuç olarak, GB’nin daha etkin işleyişine katkı yapacağı
düşünülen Türkiye’nin taleplerinin çeşitli sebeplerle göz ardı edildiği görülmektedir.
3.3. Katılım Müzakere Süreci
AB ile entegrasyonun hızla ilerlemesinin diğer bir kısıtı, katılım müzakereleri
sürecinin mevcut işleyişidir. 2005 Ekim ayında başlayan Türkiye ile AB arasındaki
müzakerelerin beş yılı aşkın süredir devam etmesine rağmen, bazı başlıkların
görüşülmesinin askıya alınması ve bugüne kadar sadece bir başlığın (bilim ve
araştırma) açılıp geçici olarak kapatılması ve halihazırda 2006-2010 döneminde
açılan az sayıda faslın müzakeresinin başlamış olması müzakere sürecinin çok yavaş
ilerlediğinin göstergesidir. 5/10/2005 tarihinde Türkiye ile AB arasında resmen
müzakere sürecine başladıktan yaklaşık 1 yıl sonra, 11/12/2006 tarihinde
Türkiye’nin Müzakere Çerçeve Belgesi (Turkey's Negotiation Framework
Document) ile belirlenen ve müzakerelere konu olan otuz beş fasıldan sekizi askıya
alınmıştır (Tablo 2). Askıya alınan fasılların neredeyse tamamı ekonomi ile ilgilidir
ve doğrudan GB ile bağlantılıdır. Halbuki Müzakere Çerçeve Belgesindeki GB
başlığı, GB’nin etkin işleyişini, sınırlarda etkin korunmasını ve kontrol edilmesini
garantileyen çok sayıda araçtan oluşmaktadır. Komisyon, “...GB olmaksızın,
Birliğin ortak dış ticaret ve kalkınma politikasının, ortak tarım piyasasının ve
ekonomi ve para politikalarında efektif koordinasyonun olamayacağını...” (EC,
2007:2) ifade ederek, GB’nin ileri ekonomik bütünleşmedeki önemini vurgulamıştır.
Dolayısıyla, sekiz fasıl başlığının dört yıldır açılmaması, Türkiye açısından piyasa
mekanizmasının işleyişindeki sorunların giderilmesi ve AB ile ekonomik
entegrasyonun ilerletilmesinin önünde önemli bir kısıt olarak durmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
17
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
Tablo 2: AB-Türkiye Müzakere Sürecinde Açılan ve Askıya Alınan Fasıllar
Geçici Kapatılan
Fasıllar
*Bilim ve Araştıma
Açılan Fasıllar
Askıya Alınan Fasıllar
*İşletmeler ve Sanayi Politikaları
(2007)
*Mali Kontroller (2007)
*İstatistik (2007)
*Tüketici ve Sağlığın korunması
(2007)
*Şirketler Kanunu (2008)
*Fikri Mülkiyet Hakları (2008)
*Sermayenin serbest Dolaşımı
(2008)
*Bilgi Toplumu ve Medya (2008)
*Malların Serbest Dolaşımı
*Gümrük Birliği
*Balıkçılık
*Taşımacılık Politikası
*Dış İlişkiler
*İş Kurma Hakkı ve Hizmet
Sunum Politikası
*Mali Hizmetler
*Tarım ve Kırsal Kalkınma
*Kültür (2009)
*Vergilendirme (2009)
*Çevre (2009)
Kaynak: ABGS, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=44460&l=2 (20/12/2010).
Müzakere sürecinin yavaş ilerlemesinde Kıbrıs Rum Kesimi ile ilgili olarak ileri
sürülen bazı gerekçeler rol oynuyor görünüyor ise de asıl neden, Türkiye’nin AB’ye
tam üye olması durumunda sorun yaratabileceği ileri sürülen bazı alanlara ilişkin
duyulan endişelerdir. Endişe konularının başında, Türkiye’nin büyük nüfusunun
AB’de yaratacağı ekonomik etkilerdir. Tam üyelik durumunda, Türkiye yetmiş iki
milyon nüfusu ile Almanya’dan sonra nüfus açısından ikinci büyük ülke konumunda
olacaktır.
Bazı AB ülkeleri, Türkiye nüfusunun tam üyelik halinde serbest dolaşım hakkına
sahip olması sonucunda AB’ye işgücü akışının6 hızlanacağı endişesi ile müzakere
sürecinin uzatılmasına sessiz kalmakta, hatta Türkiye’nin AB ile ilişkilerini tam üye
olarak değil de farklı bir statü (örneğin imtiyazlı ortaklık) ile sürdürmesi görüşüne
sıcak bakmaktadırlar (CEC (b), 2007:3).
Halbuki AB’ye nitelikli işgücü göçünün AB GSYİH’sini artırması da yüksek
olasılıktır. Örneğin Lejour ve Mooji (2005) tarafından yapılan çalışmada, işgücü
göçünün etkisinin, Türkiye’nin AB’ye katılımında potansiyel olarak önemli olduğu
sonucuna ulaşılmıştır. Çalışmada, tam üyelik durumunda Türkiye’den AB’ye
yaklaşık 2,7 milyon kişinin göç edeceği ve bunun işgücünün niteliğine göre,
Türkiye’nin GSYİH’sini %1,8 ila %2,2 arasında değişen oranlarda azaltırken, AB15 GSYİH’sini ise %0,5 ila %0,7 oranında artıracağı tahmin edilmiştir (Lejour ve
Mooji, 2005:117).
Öte yandan, Türkiye, pek çok Avrupa ülkesine benzer şekilde, işgücü
hareketliliği düşük olan bir ülkedir. AB üyesi ülkelerde dil, gelenek ve görenekler,
konutun pahalılığı, sosyal güvenlik ve hukuk sistemleri arasındaki farklılıkların
yarattığı çekincelerin etkisiyle işgücü hareketliliği, ABD’den daha düşüktür.
6
Halihazırda AB ülkelerinde 2,3 milyon Türk bulunmaktadır.
18
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
Avrupalılar, serbest dolaşımın önünde herhangi bir engel olmamasına rağmen yalnız
sınır ötesi değil, ulusal sınırlar içindeki bölgelerarasında da çok az hareket
etmektedirler. “1990’lı yıllar boyunca, AB vatandaşlarının sadece %38’i konutunu
değiştirmiştir. Bunların büyük kısmı (%68), aynı kasaba ve şehirde yer değiştirirken,
%36’sı aynı bölgede, diğer bir kasabaya ve şehre taşınmıştır. Avrupa’da aynı ülke
içinde bir bölgeden diğer bölgeye taşınma %21 iken, bir AB üyesi ülkeden diğer bir
üye ülkeye taşınma oranı sadece %4,4’dür” (Baldwin ve Wyploz, 2006:364-365).
Benzer durum Türkiye için de geçerlidir. Türkiye sınırları içinde, yüksek işsizliğe
rağmen AB için söz konusu olan kültürel faktörler nedeniyle bölgelerarasında
hareketlilik 1995-2000 döneminde yıllık ortalama %7,9 düzeyinde iken, 2009’da
%3’e gerilemiştir (TUİK, 2010). Kırdan kente en çok göçün yaşandığı 1965-1975
döneminde bile yaklaşık %10,3 olan Türkiye iç göç oranı, AB ortalamasının altında
kalmıştır (Özgür ve Yüceşahin, 2006:20). Yer değiştirmelerin yaklaşık yarısı ise
aynı kasaba ve şehir içinde gerçekleşmiştir. Türkiye’de gerek yurt içi gerek yurt dışı
göçün nedenleri arasında ilk sıraları, geçim sıkıntısı ve iş imkânlarının yetersizliği
almaktadır (Kocaman, 2008:62-53-58). Dolayısıyla, Türkiye’de yeterli iş alanları
yaratıldığı takdirde ve AB’den de düşük düzeydeki iç göç oranı da dikkate
alındığında, Türkiye’nin tam üyeliği durumunda AB ile benzer nedenlerden dolayı
sınır ötesine hareketin beklenenin altında kalma olasılığı yüksektir.
Aslında Türkiye’nin genç nüfus yapısı ve bu nüfusun niteliğinin artırılması,
AB’nin küresel güç olma yaklaşımının göstergesi olan Lizbon hedeflerine
ulaşmasına katkı sağlayabilir. Aslında, Komisyon bir raporunda “İstihdam
entegrasyon sürecin ana kısmıdır ve göçmenlerin işgücü piyasasına efektif
entegrasyonu iş olanakları ve büyüme ilişkin Lizbon hedeflerine ulaşmaya önemli
katkı sağlamaktadır. Avrupa İstihdam Stratejisi kapsamında, entegre edilen ilkeler,
üye ülkelere göçmenlerin AB emek piyasalarına entegrasyonunu göz ardı
etmemeleri konusunda çağrıda bulunmaktadır.” ifadesine yer vererek göçmenlerin
entegrasyonunun önemini vurgulamıştır (CEC (b), 2007:6). Bu nedenle, Türkiye’nin
tam üyeliği halinde nüfus büyüklüğü ve işgücü hareketliliğinden endişe duymak
yerine, eğitim yoluyla bu işgücünün hazırlanarak Birliğe başarılı şekilde uyumunun
kolaylaştırılmasının AB ekonomisine pozitif katkı yaratacağı da gözden uzak
tutulmamalıdır.
Öte yandan, Türkiye ekonomisinin AB ile artan ekonomik entegrasyonunun, AB
ekonomik büyüme potansiyeline olumlu katkı yapma olasılığı da yüksektir. 2009
yılı itibarıyla AB-27’nin üretim hacmi ile mukayese edildiğinde Türkiye, AB’nin
GDP’sinin (14,77 trilyon dolar) yaklaşık %6’sı büyüklüğünde bir üretim hacmine
(879,3 milyar dolar) sahiptir. Türkiye AB’ye üye olduğu takdirde; Almanya,
İngiltere, Fransa, İtalya ve İspanya’dan sonra AB’nin altıncı büyük ekonomisi
olacaktır.7 AB’ye en son üye olan on iki ülkeden çok daha büyük ekonomiye sahip
olan (IMF, 2010) Türkiye’nin AB’ye tam üyeliğinin, AB ekonomisinin büyümesine
olumlu katkı yapacağı tahmin edilmektedir. Nitekim Hughes (2004) tarafından
yapılan çalışmada, Türkiye’nin AB’ye 2015 yılında üyeliği durumunda AB-25’in
GSYİH’sini %0,1 ilâ %0,3 oranında artıracağı ve Türkiye’nin AB’ye tam üye
olmasından sonra AB’ye katkısının 15,9 milyar euro ile 47,8 milyar euro arasında
7
Cari fiyatlarla Almanya’nın GSYİH’si 2,8 trilyon dolar, Fransa’nın 2,1 trilyon dolar, İngiltere’nin 2,1
trilyon dolar, İtalya’nın 1,7 trilyon dolar ve İspanya’nın 1,3 trilyon dolardır. Bkz: IMF, 2010.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
19
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
olacağını tahmin edilmiştir (Huges, 2004:7-10). Daha sonra, Lejour ve Mooji (2005)
tarafından yapılan çalışma, Huges’in bulgularını teyit etmiştir. Söz konusu
çalışmaya göre, Türkiye’nin AB (15)’ye tam üyeliği, AB refahını sabit fiyatlarla 3,8
milyar dolar artıracak, Türkiye özel sektör gelirini 4,4 milyar dolar ve uzun
dönemde büyümeyi %0,8 oranında yükseltecektir. Göreceli olarak %15 ila %18
oranında büyüme ile Türkiye ekonomisinde en fazla tekstil ve konfeksiyon
sektöründe genişletici etki yapacaktır. Aynı çalışmaya göre, MDAÜ’nün tam
üyeliğinin AB ekonomisine önemli etkisi yokken, Türkiye’nin tam üye olmasının
AB’de yaratacağı etki, Türkiye ekonomisinde yaratacağı etkiden daha küçüktür
(Lejour ve Mooiji, 2005:108). Benzer sonuçlara, DPT tarafından yapılan
çalışmalarda da ulaşılmıştır (Ağır, 1998).
Goldman Sachs (2008) tarafından 2050 yılına ilişkin yapılan tahminlere göre,
“Türkiye 2050 yılında ulaşacağı 6 trilyon dolarlık üretim hacmi ile Avrupa’nın
Rusya ve İngiltere’den sonra üçüncü büyük ekonomisi olacak, kişi başına düşen
GSYİH, 60.000 dolara, hızlı şekilde ortalama AB kişi başına düşen gelirin %75’ine
ulaşarak, AB kişi başına düşen geliri ile arasındaki açık daralacaktır” (Goldman
Sachs, 2008:2-7).
Türkiye’nin tam üyeliğinin, AB’ye yapacağı diğer katkı, enerji sektöründedir.
Enerji açısından %50,1 oranında dışa bağımlı olan AB’nin enerji bağımlılık oranının
artarak, 2030 yılında %68,4’e çıkacağı tahmin edilmektedir (Tanaka, 2010:3-10).
AB’nin küresel aktör olarak gücünü artırabilmesinde ve sürdürebilmesinde çok
önemli unsur olan enerjide dışa bağımlılığın azaltılabilmesi için, Komisyon
tarafından hazırlanan “EU’s 2007 Energy Action Plan (2010-2014)” belirtildiği
üzere enerji stratejisinde belirtilen petrol ve doğal gaza bağımlılığın azaltılması,
enerji kaynaklarının çeşitliliğinin artırılması, yenilenebilir enerji kaynaklarının
toplam içinde payının artırılması ve tasarruf bilincinin geliştirilerek enerji
tüketiminin azaltılması vb. önlemlerin alınması kadar enerjinin arz güvenliğinin
sağlanması da AB açısından büyük önem arz etmektedir (EC (b), 2010). Türkiye
dünyanın bilinen doğal gaz rezervlerinin %71,8’inin ve petrol rezervlerinin
%71,8’inin bulunduğu ülkeler ya da bölgelere çok yakındır (Roberts, 2005:95).
Dolayısıyla, Türkiye’nin coğrafi konumunun, AB’nin enerji arz güvenliğinin
sağlanmasına, AB’nin enerji kaynaklarına güvenli olarak bağlanmasına ve enerji
yollarının çeşitlenmesine katkı yapacağı açıktır (Winrow, 2004:23-42; Tekin ve
Walterova, 2007:84-94).
Elbette Türkiye’nin tam üyeliğinin yapacağı yukarıda sıralanan pozitif etkilerinin
yanında MDAÜ ve diğer çok sayıda ülkenin AB’ye katılımında yaşandığı gibi AB
bütçesine mali külfet getireceği açıktır. Türkiye’nin tam üyeliği, 2004 ve 2007
yıllarında yeni üyelerin katılımı sırasında olduğu gibi, AB’nin kişi başına düşen
ortalama GSYİH’sini düşürücü etki yapacak ve diğer yeni üyelere yapıldığı gibi, AB
bütçesinden Türkiye’ye önemli fon transferleri olacaktır. Ancak bu maliyetlerin,
yukarıda belirtilen nedenlerle orta ve uzun vadede Türkiye ekonomisinin ve coğrafik
konumunun AB’ye sağlayacağı katkıyla büyük ölçüde azalması söz konusudur.
AB’nin, Avrupa’da güvenlik ve barış ortamını sağlama ve sürdürme hedefinden
hareket edilerek başlatılan bir ekonomik entegrasyon girişimi olduğu dikkate
alınırsa, bir aday ülke ile siyasi konular öne sürülerek, müzakere sürecinin
uzatılmasının hatta durma aşamasına getirilmesinin, dolayısıyla ekonomik
entegrasyonun ilerletilmesinin önünde suni kısıtlar yaratılmasının AB’nin ekonomik
20
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
çıkarları ile örtüştüğü söylenemez. Öte yandan müzakere sürecinin uzamasının, bir
bıkkınlık yaratarak gerek toplumsal gerek siyasal desteği giderek azalttığı
görülmektedir. Yapılan anketler, Türk toplumunun AB üyeliğine bakış açısının
giderek olumsuz etkilendiğini ve bir “AB yorgunluğu” (EU fatigue) yarattığını
göstermektedir. Infakto (2006) tarafından yapılan araştırmada, 1999 yılında Türk
kamuoyunun AB üyeliğine olumlu bakan kesimin %73 olan oranı, 2005 yılı sonunda
%62’ye gerilemiştir. Aynı araştırmada AB’ye girişin Türkiye’ye yarar sağlayacağını
düşünenlerin oranı ise 1999 yılında %88 iken, 2006 yılında %72’ye düşmüştür
(Infakto, 2006:7-5). AB’nin Eurobarometer anketlerinde de benzer bulgulara
ulaşılmıştır.8 Öte yandan Türk kamuoyundakilere benzer sonuçlar, AB cephesinde
de geçerlidir. Araştırmalar, giderek daha fazla AB vatandaşının Türkiye’nin AB’ye
üyeliğine olumsuz baktığını göstermektedir. 2003 yılında AB’de Türkiye’yi
destekleyenlerin oranı %42 iken, 2006’da oran %31’e düşmüştür. 2006 yılındaki
Eurobarometer araştırmasına göre AB’ye üyeliği en az desteklenen ülke
Hırvatistan’dan sonra Türkiye’dir (EC, 2006:75). 27 AB ülkesi ve aday ülkelerde,
Türkiye ve Hırvatistan’da yapılan ankete katılanların %55’i ise Türkiye’nin
üyeliğine karşı çıkmıştır (EC, 2003:9). Bu tür bir bakış açısının gerek Türk gerek
AB kamuoyunda yaygınlaşmasının, ileride Türkiye’nin tam üyeliği gerçekleştiğinde
Tek Pazara uyum sürecini olumsuz etkileme olasılığı yüksektir. Halbuki AB
ekonomisinin entegrasyonunda ve tek bir Avrupa pazarının oluşmasında politik ve
toplumsal destek çok önemlidir. Komisyon tarafından hazırlatılan bir raporda, Tek
Pazarla ilgili çözülmesi gereken sorunların başında, Tek Pazar için toplumsal ve
siyasi desteğin azalmasının yarattığı “entegrasyon yorgunluğu” (integration fatigue)
gösterilmiştir (Monti, 2009:20-21). Bugün müzakere sürecini aksatan hatta durma
aşamasına getiren konuların, tam üyelik sonrasında daha kolay ve daha kısa sürede
çözülebilecek konular olduğu düşünülmektedir.
Görüldüğü gibi AB ile Türkiye’nin ekonomik entegrasyonun gelişiminde hem
olumlu yönde gelişmeler hem de süreci olumsuz etkileyen kısıtlar söz konusudur.
Her iki taraf için hem külfet hem de avantaj yaratan sürecin yarattığı külfetlerin hafif
atlatılması, mevcut kısıtların giderilmesiyle bir süre sonra avantaja dönüşmesi büyük
bir olasılıktır.
Sonuç
Bugüne kadar AB’ye tam üye olan ya da halihazırda aday statüsündeki ülkeler
içinde, üye olmadan Gümrük Birliği ilişkisi kuran tek ülke konumundaki
Türkiye’nin AB ile ticari ve ekonomik entegrasyonu, tam üye olmaması nedeniyle
üyeliğin getirdiği pek çok fırsattan faydalanmasının mümkün olmamasına rağmen
artmıştır. AB’ye tam üyeliği stratejik hedef olarak koyan Türkiye, AB’nin mali
yardımların tahsisinde takındığı ayrımcı tavra ve son yıllarda gerek Türkiye gerek
dünya ölçeğinde yaşanan krizlere rağmen, AB’nin Kopenhag ekonomik kriterlerini
karşılamada oldukça önemli düzeyde ilerleme kaydederek bugün, büyük ölçüde
işleyen ve rekabet baskısına dayanabilirliği artan bir piyasa ekonomisine sahip
olmuştur. Günümüzün Türkiye ekonomisi, uygulamaya konulan yapısal reformlarla
tarım sektörü aleyhine bir yapısal dönüşümün sağlandığı, birkaç sektörün dışında
8
Eorobarometer anketlerine göre Türkiye’de AB’nin genişlemesine verilen destek ise altı ayda %66’dan
%52’ye düşmüştür. Bkz. EC, 2006:61-73,
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
21
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
fiyatların serbest piyasa koşullarında oluştuğu, devletin ekonomik faaliyetlerde
rolünün önemli ölçüde azaldığı, rekabet gücü ve dışa açıklığı oldukça artmış bir
ekonomi görünümündedir.
Türkiye’nin tam üyeliği ile gerçekleştiğinde ülkenin nüfus büyüklüğünden
kaynaklanan büyük işgücü hareketliliğinin ortaya çıkarmasından korkulan olumsuz
etkiler, AB cephesinde bazı endişelerin doğmasına yol açmaktadır. Ancak bu
olumsuz etkilerin, Türk toplumunun geleneksel ve kültürel özelliklerinin etkisiyle
beklenenden düşük olması ve yine yapılacak mali yardımlar ve tam üyelik
durumunda yapısal fonlardan aktarılacak kaynaklar sayesinde yaratılabilecek iş
imkânları ile önemli ölçüde hafifletilebilmesi ve dolayısıyla olası negatif etkilerin
korkulanın çok altında kalabilmesi mümkün görülmektedir.
Elbette AB ile Türkiye’nin ekonomik entegrasyonunun daha ileri aşamaya
geçmesinin her iki taraf için hem külfeti hem de avantajları vardır. Türkiye’nin
elverişli coğrafi konumunun, dinamik ekonomik yapısının ve genç nüfusunun AB
ekonomisine olumlu katkı yapacağı açıktır. Pek çok AB üyesi ülkede olduğu gibi
Türkiye ekonomisinde de mevcut bazı ekonomik sorunlar (yüksek işsizlik düzeyi,
nitelikli işgücü eksikliği ve bölgelerarası gelişmişlik farkları vb.) çözülemeyecek
sorunlar değildir ve hatta tam üyelikle daha kolay çözülebileceği düşünülmektedir.
1999 yılında aday ülke statüsünü ihraz ve iktisap ettikten sonra, AB ile ekonomik
entegrasyonunu giderek artırmaya çalışan Türkiye’nin, AB ile entegrasyonunu daha
fazla ilerletebilmesinin önünde bazı kısıtların olduğu ve bazı konularda (özellikle
nüfus büyüklüğü ve işçilerin serbest dolaşımı) duyulan endişeler nedeniyle AB
cephesinin bu kısıtların giderilmesi hususunda fazla çaba göstermediği
görülmektedir. Aslında AB tarafında Türkiye’nin tam üyeliğinden bugün duyulan
endişeler, Türkiye ile AB arasında ilk ekonomik entegrasyon ilişkisinin başladığı
1960’lı yılların başlarında da olduğu gibi, adaylık statüsü verildiği dönemde de
mevcuttu. Her iki taraf da, bu ilişkinin kendileri için hem külfet hem de avantaj
getireceğini biliyordu ve avantajların ağır bastığı tahmin edildiği için bu ilişki
başlatılmıştı. O dönemde AB tarafından bilinmesine rağmen gündeme getirilmeyen
ve ilişkinin yeni aşamalara geçirilmesine engel teşkil etmeyen bugünkü endişe
konularının özellikle müzakere süreci başladıktan sonra gündemde devamlı tutularak
müzakere sürecinin çok yavaş ilerlemesi yönünde bir araç olarak kullanılmasının
dünyanın en rekabetçi, en dinamik ekonomisi olmayı hedefleyen AB’nin çıkarları ile
örtüşmediği açıktır.
Zaman içinde tarafların yükümlülüklerini yerine getirmesinde, bazen
Türkiye’den bazen AB’den kaynaklanan aksamalar olmuştur. Ancak, özellikle aday
ülke statüsü aldıktan sonra hazırladığı Ulusal Programlara “Türkiye, çağdaş uygarlık
düzeyine ulaşma hedefi doğrultusunda, kalkınmasını en ileri aşamalara getirmeye
kararlıdır. 21. yüzyılda Türkiye, dünya standartlarında üreten, gelirini adil paylaşan,
insan haklarını güvenceye alan, hukukun üstünlüğünü, katılımcı demokrasiyi,
laikliği, din ve vicdan özgürlüğünü uluslararası standartlarda gerçekleştiren, etkili ve
yaratıcı bir devlet olma yönünde çabalar harcamaktadır. Türkiye’nin esenliğini
belirleyecek hedeflere ulaşmasını sağlayacak en önemli proje Avrupa Birliğine tam
üyeliktir...” (ABGS, 2008:1) ifadesi konularak, AB’ye tam üyeliğin hedef olarak
kabul edilmesi, Türkiye açısından AB ile olan ilişkisinin ne kadar önemli olduğunun
göstergesidir. Bugün gelinen noktada, bu hedef doğrultusunda Kopenhag kriterlerini
yerine getirebilmek için Türkiye’nin gösterdiği istikrarlı çaba ne kadar açık ise
22
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
konulan hedefe ulaşılması önünde, büyük ölçüde AB cephesinden konulan kısıtların
varlığı da o kadar açıktır. Sonuç, yavaş ilerleyen müzakere sürecidir ve 1999 yılında
yeni bir dönemece giren AB-Türkiye ilişkilerinde bu gidişatın, Türk toplumunda son
yıllarda yaratmaya başladığı bıkkınlık ve üyeliğe olumsuz bakıştır. Benzer durum,
AB kamuoyunda da söz konusudur. AB ile bütünleşmeye karşı ortaya çıkan olumsuz
bakış açısının iki tarafın kamuoyunda yaygınlaşmasının, gelecekte koşullar
değiştiğinde ve AB cephesinde bu ilişkiyi olumlu yönde sonlandırma isteği hasıl
olduğunda, ekonomik entegrasyon sürecinin tamamlanmasına engel teşkil ederek,
taraflara çok daha fazla külfet getirme olasılığının yüksekliğini, gerek Türkiye’nin
ve gerekse AB’nin göz önünde bulundurmasının faydalı olacağı düşünülmektedir.
Kaynakça
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2007), Avrupa Birliği-Türkiye Mali
İşbirliği, Dumat Ofset, Ankara.
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2001), 2001 Yılı Ulusal Programı,
http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2001/Tr/doc
(15/12/2010)
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2003), 2003 Yılı Ulusal Programı,
http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2003/Tr/doc/Igiris.doc (15/12/2010)
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2008), 2008 Ulusal Programı,
http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2008/Tr/doc/i_giris.
doc (15/12/2010)
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2010), http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=44460&l=2 (20/12/2010)
Baldwin, R. ve Wyplosz, C. (2006), The Economics of European Integration,
Second Edition, The McGraw-Hill Companies, UK.
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), (2010), Financial Markets
Report,
Eylül,http://www.bddk.gov.tr/WebSitesi/turkce/Raporlar/Finansal_
Piyasalar_Raporlari/8890eylulfpr_22.12.09_33docx.pdf (12/12/2010)
Bilici, N. (2010), Türkiye-AB İlişkileri, Üçüncü Baskı, Seçkin Yayıncılık, Ankara.
Choudhury, A.H. et al. (2009), “Turkey’s Economic Integration With the EU:An
Evaluation of Curren Status and Future Prognosis”, Journal of International
Business Research, 8(1), 29-43.
Commission of European Communities (CEC), (1998), Turkey 1998 Regular
Report,
www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/2466/1998%20(En).pdf
(07/10/2010)
Commission of European Communities (CEC), (2000), Turkey 2000 Regular
Report, http://www.google.com.tr/search?hl=tr&q=2000+progress+report&aq=
f&aqi=&aql=&oq= (07/10/2010)
Commission of European Communities (CEC), (2002), Turkey 2002 Regular
Report, http://ekutus.dpt.gov.tr/ab/uyelik/progre02.pdf (07/10/2010)
Commission of European Communities (CEC), (2004), Turkey 2004 Regular
Report, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2004/rr_tr_
2004_en.pdf (07/10/2010)
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
23
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
Commission of European Communities (CEC), (2005), Turkey 2005 Progress
Report,
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/
package/sec_1426_final_progress_report_tr_en.pdf ( 07/10/2010)
Commission of European Communities (CEC), (2006), Turkey 2006 Progress
Report, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/nov/tr_sec_
1390_en.pdf (07/10/2010)
Commission of European Communities (CEC) (a), (2007), Turkey 2007 Progress
Report,http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2007/nov/turkey_pro
gress_reports_en.pdf (07/10/2010)
Commission of European Communities (CEC) (b), Third Annual Report on
Migration
and
Integration,
http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/
immigration/docs/com_2007_512_en.pdf (11/10/2010)
Commission of European Communities (CEC), (2008), Turkey 2008 Progress
Report, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/press_corner/key-documents/reports
_nov_2008/turkey_progress_report_en.pdf (05/09/2010)
Commission of European Communities (CEC), (2009), Turkey 2009 Progress
Report,
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2009/tr_rapport_
2009_en.pdf (07/10/2010)
Council of European Union (CEU), (2008), Council Recomandation of 14 May
2008 on the Broad Economic Policy Guidelines for the Member States and the
Community (2008-2010), Official Journal of the European Union, L137/13,
(27/05/2008)
Dalimov, R. (2009), “The EU Economic Integration:’Pros’ and ‘Cons’”, Current
Research Journal of Social Sciences, 1(2), 14-15.
Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), (2002), Main Economic Indicators, March.
Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) (a), (2010), Main Economic Indicators, March.
Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) (b), (2010), Orta Vadeli Program (2011-2013),
Ankara, http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/PortalControls/WebIcerikGosterim.
aspx?Enc=83D5A6FF03C7B4FC5EDB40B4D94DEDA6 (31/12/2010)
Dönmez, M. (2010), “Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Gümrük Birliği”, B.
Akçay ve Gulum B. Çelik (Edit.), Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği;
Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayınevi, 501-523.
Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), Avrupa Birliği Dış Ticaret İstatistikleri
http://www.dtm.gov.tr/dtmweb/index.cfm?action=detay&yayinID=376&icerikI
D=47dil=TR (23/12/2010)
Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), (2010), Trade Statistics, http://www.dtm.gov.tr/
dtmweb/index.cfm?action=detayrk&yayinID=1116&icerikID=1225&dil=TR
(09/11/2010)
European Commission (EC), (2000), The Structural Funds (2000-2006),
http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/prord/sf_en.htm (10/10/2010)
European Commission (EC), (2002), The Enlargement Process and the three PreAccession Instruments: PHARE, ISPA, SAPARD, http://europa.eu.int/
comm/enlargement/pas/phare_ispa_sapard_en.pdf (31/10/2010)
European Commission (EC) (2004), Commission Recomendation on 2004 update on
the Broad Economic Policy Guidelines of the Member States and the Community
(for 2003-2005 period), COM (2004) 238 Final, (7/4/2004).
24
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
European Commission (EC), (2007), Secreening Report Turkey Chapter 29,
Customs Union, March,9,http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/screening_
reports/screening_report_29_tr_internet_en.pdf (10/12/2010)
European Commission (EC) (2008), EMU@10: Successes and Challenges after 10
years of Economic and Monetary Union, IP/08/716, 7 May, http://ec.europa.eu/
economy_finance/publications/publication12682_en.pdf (15/12/2010)
European Commission (EC), (2009), Key Findings of the Progress Reports on the
Candidate Countries: Croatia, Turkey and the former Yugoslav Republic of
Macedonia, MEMO/09/449, 14 October, http://europa-eu-un.com/articles/
fr/article_9090_fr.htm (10/10/2010)
European Commission (EC) (a), (2010), Turkey 2010 Progress Report,
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/press_corner/keydocuments/reports_nov_2010/turkey_progress_report_en.pdf (25/12/2010)
European Commission (EC) (b), (2010), EU’s Energy Action Plan (2010-2014), 6
April
http://www.euractiv.com/en/energy/commission-outline-new-energyaction-plan-news-418551 (18/11/2010)
European Commission (EC) (c), (2010), Communication from the Commission to
the European Parliament and the Council (Enlargement Strategy and Main
Challenges 2010-2011, COM (2010) 660, 9 November,
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/strategy_pape
r_2010_en.pdf (25/12/2010)
European Commission (EC) (d) (2010), Communnication on Reinforcing Economic
Policy
Coordination,
12
May,
http://ec.europa.eu/economy_finance/
articles/euro/documents/2010-05-12-com(2010)250_final.pdf (10/12/2010)
European Free Trade Area (EFTA), (2002), EFTA Bulletin, Nu. 2, November,
http://www.efta.int/content/publications/bulletins/EFTABulletinNovember2002.
pdf (14/11/2007)
European Free Trade Area (EFTA), (2004), EEA Enlargement and the New
Financial Mechanism,http//:www.efta.int/content/advisory-bodies/resolutionsand-opinions/CCOpinions/OpEnlargement/view?serachterm=Norwegian½20
Financial%20Mechanism (02/12/2007)
European Free Trade Area (EFTA), (2006), Annual Report 2006, http//:www.efta.int
(02/12/2007)
European Free Trade Area (EFTA), (2007), EEA Financial Mechanism and the
Norwegian Financial Mechanism, EEA Seminar Fall, http://www.efta.int/
cont/eea/seminars/EEA-20seminar-20Fall-202007-20Turner.pdf (02/12/2007)
European Parliament (EP), (2010), Final Report, on Trade and Economic Relations
with Turkey, 2009/2200 (INI), 23 August, http://www.europarl.europa.eu/
sides/getDoc.do?language=EN&reference=A7-0238/2010 (10/11/2010)
European Council (1993), Conclusion of Presidency European Council in
Copenhagen, 21-22 June, http://www.europarl.europa.eu/enlargement/ec/pdf/
cop_en.pdf (05/08/2010)
Flam, H. (2003), “Turkey and the EU: Politics and Economics of Accession”,
CESifo Working Papers, March, No.893, http://www.cesifo-group.de/
DocCIDL/cesifo_wp893.pdf (09/10/2010)
Gençkol, M. (2003), Avrupa Birliği Mali İşbirliği Politikaları, DPT Yayınları,
Eylül. Ankara.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
25
Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye’nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu:
Koşullar ve Kısıtlar
Goldman, S. (2008), With or Without Turkey; Turkey’s Long-term Growth Potential,
Global Economics Paper No: 175, http://www.turkey-now.org/db/Docs/
Global_Paper.pdf (10/15/2010)
Harrison, G. W. vd. (1996), “Economic Implications for Turkey of a Customs Union
with the European Union”, Policy Research Working Paper No: 1599, World
Bank,
http://people.stfx.ca/x2003/x2003ypc/Euro/Economy/Economic%20Im
plications%20for%20Turkey%20of%20a%20Customs%20Union%20with%20th
e%20European%20Union.pdf (08/08/2010)
Hazine Müsteşarlığı (HM), (2007), Uluslararası Doğrudan Yabancı Yatırım Bülteni,
11 December, http://www.hazine.gov.tr/stat/yabser/AylikBulten_aralik2007.pdf
(17/12/2010)
Hazine
Müsteşarlığı
(HM),
(2010),
Foreign
Direct
Investment,
http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/
Annual/V-%20Yabanci%20Sermaye/YSGM.xls#'5.3'!A1 (17/12/2010)
Hazine Müsteşarlığı (HM), (2010), Gross External Debt of Turkey,
http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/
Annual/II-%20Kamu%20Borc%20Yonetimi/kamu%20borc%20yonetimi.xls#'
2.19'!A1 (17/10/2010)
Huges, K. (2004), Turkey and the European Union: Just Another Enlargement?
June http://www.cdu.de/en/doc/Friends_of_Europe_Turkey.pdf (12/10/2010)
İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV), <<http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=haberler&
baslik=M%DCZAKERE%20S%DCREC%DD%20%DDZLEME%20KARNES
%DD...&id=1504>> (28/06/2010)
International Monetary Fund (IMF), (2009), Global Financial Stability Report,
April, http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfsr/2009/01/index.htm#SATablos1
(29/04/2009)
International Monetary Fund (IMF), (2010), World Economic Outlook (WEO)
Database, October, www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2010/02/weodata/index.
aspx (8/11/2010)
Jaffe, M. D. vd. (2009), “Mortgage Origination and Securitization in the Financial
Crisis”, Viral Acharya ve Matthew Richardson (Edit), Restoring Financial
Stability: How to Repair a Failed System, John Wiley & Sons, 61-82.
Kocaman, T. (2008), Türkiye’de İç Göçler ve Göç Edenlerin Nitelikleri (19652000), DPT, Ankara, Nisan, http://ekutus.dpt.gov.tr/nufus/kocamant/icgoc.pdf
(10/11/2010)
Lejour, A. M. ve Mooiji, R.U. (2005), “Turkish Delight: Does Turkey’s Accession
to the EU Bring Economic Benefits?”, Kyklos, 58 (1), 87-120.
Özcan, S. (2008), Avrupa Birliğinin Bağımsız Devletler Topluluğu Ülkelerine
Yaptığı Mali Yardımlar ve Türkiye, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış
Yüksek Lisans Tezi, Ankara.
Özgür, E. M. ve Yüceşahin, M. (2006), "Türkiye’nin Güneydoğusunda Nüfusun
Zorunlu Yerinden Oluşu: Süreçler ve Mekansal Örüntü”, Cografi Bilimler
Dergisi, 4 (2), 15-35.
Monti, M. (2010), A New Strategy for the Single Market, European Commission, 9
May,
http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_en.pdf
(15/10/2010)
26
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. AKÇAY
Narbone, L. ve Tocci, N. (2007), “Running aroud in Circles? The Cyclical
Relationship Between Turkey and the European Union”, Journal of Southern
Europe and the Balkans, 9(3), 233-245.
Roberts, J. (2004), “The Turkish Gate: Energy Transit and Security Issues”,
Emarson, M. and Aydın, S. (Edit.), Turkey and Europe Monitor, January 2004February 2005, Nos.1-14, EU-Turkey Working Papers, 11, 98-113,
http://eurocapitalmarkets.org/drupal/system/files/book/1228.pdf#page=103
(15/10/2010)
Şahin, R. (1998), Avrupa Birliği Bütçesi-Fonları ve Türkiye’nin Tam Üyeliği, DPT
Yayınları, Ankara.
Tanaka, N. (2010), World Energy Outlook 2010,
Jakarta 22 November,
http://www.iea.org/speech/2010/Tanaka/Jakarta_weo2010.pdf (15/12/2010)
Tekin, A. ve Walterova, I. (2007), “Turkey’s Geopolitical Role: The Energy
Angle”, Middle East Policy, 14(1), 84-94.
Türkiye İstatistik Kurumu (TUİK), http://report.tuik.gov.tr/reports/rwservlet?
adnksdb2=&report=adnks_net_goc_duzey2.RDF&p_kod=1&p_yil=2009&p_dil
=1&desformat=html&ENVID=adnksdb2Env (10/12/2010)
Dünya Bankası (DB), (2010), World Development Indicators Database., 27
September, http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/
GDS.pdf (18/12/2010)
Winrow, G.M. (2004), “Turkey and the East-Weat Gas Transportation Corridor”,
Turkish Studies, 5(2) Summer, 23-42.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
27
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı:
Bir Genel Kriz Eleştirisi
İrfan KALAYCI∗
Özet
Finansal enfeksiyon, gittikçe yıpranan kapitalizmin küresel bir arızası ya da
hastalığıdır. “L”, “V”, “U” ya da “W” şeklinde krizler yaratan bu enfeksiyon,
girdiği ekonomiyi tahrip etmeyi ve onun bağışıklık sistemini çökertmeyi hedefler. Bu
hastalığın kendine özgü belirtileri vardır ve ülkeden ülkeye değişiklik gösterebilir.
Genel olarak, çok uluslu bankaların likidite krizi, reel sektörün ya aşırı toplam talep
ya da aşırı toplam arz baskısı altında olması, hükümetlerin çarpık iktisat politikaları
vb. olgular finansal enfeksiyonun ortaya çıkmasında ve yayılmasında rol oynarlar.
2008’de başlayan ve etkileri devam eden küresel kriz, 1929’daki benzeri gibi,
finansal enfeksiyon olarak adlandırılabilir. Enfeksiyona karşı ya da dezenfeksiyon
için her çağdaş ekonomi, geleneksel politikalara başvurmaktadır. Merkez Bankası
ve Hazinenin parasal kaynakları bir tür ağrı kesici ve/ya antibiyotik etki
yaratmaktadır. Bu konuda seçenek bir ilaç türü olarak, “aşı” da gündeme
getirilebilir. Elbette sağlık sektöründeki aşılar, finans sektörü için geliştirilebilecek
aşılar gibi değildir. Bu, sadece bir benzetme ve kıyaslama konusudur. Egemen
sistem kapitalizmdir ve aşı gibi yeni-koruyucu bir tedavi yöntemi de yine sistem
içinden aranıp bulunabilir. Türkiye dahil tüm küreselleşmiş ülkelerin, finansal
enfeksiyon ve türevlerini en az riskle atlatabilmeleri için aşının türünü,
zamanlamasını ve hatta olası yan etkilerini bir arada gösteren bir “aşı karnesi”
edinip ona uygun hareket etmelerinde yarar vardır. Finansal enfeksiyon olarak
adlandırılan küresel iktisadi kriz için bir “aşı kuramı” geliştirmeyi deneyen bu
çalışmada, tüm dünya ekonomilerinin krize yakalanma ve krizden çıkma biçimleri ve
sürelerinin birbirlerinden farklı olduğu kabul edilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Finansal Enfeksiyon, Aşı Kuramı, Kapitalist Kriz.
*
Doç.Dr., İnönü Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, irfan.kalayci@inonu.edu.tr
28
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
Financial Infection and “Vaccıne” Theory: A General Critique of Crisis
Abstract
Financial infection is a global defect or disease of capitalism which is getting
worn out day by day. This infection create crises in the form of “L”, “V”, “U” or
“W” and its aim is to destroy the immune system of the economy it enters. There are
specific symptoms of this disease, vary from country to country. In general, the
multi-national banks' liquidity crisis, the pressure of excess aggregate demand or
excess aggregate supply over the real sector, inappropriate economic policies of
governments, etc. play a role in the emergence and spread of the financial infection
cases. 2008-global crisis with its continuous effects up to now can be called the
financial infection, like 1929-crisis. Against infection or for disinfection, every
modern economy resorts to the traditional policies. The Central Bank’s and the
Treasury's financial resources are provided as a kind of painkiller, and/or
antibiotic. In this subject “vaccine” can also be brought to the agenda as an
optional medicine. Of course, vaccines in the health sector are not to be vaccines
which can be developed for the financial sector. This is only issue an analogy and
comparison. In today’s world, capitalism is the dominant system, and a vaccine-like
treatment of the capitalism is also to be found inside the system itself. It is beneficial
for all globalized countries, including Turkey, to obtain a “vaccine scorecard”
which shows type, date and possible side effects of the vaccine and to act according
to it, for the recovery from infection with minimum risk. In this study, which tries to
develop a “vaccine theory” for the global economic crisis (also called financial
infection), it is verified that each economy of the world has a sui generis period and
a sui generis type of falling into a crisis, being recovered from a crisis.
Key Words: Financial Infection, Vaccine Theory, Capitalist Crisis.
JEL Classification Codes: G01, G38
Giriş
Finansal ürünlerin ve buna bağlı olarak finansal ilişkilerin ve hareketlerin
çeşitlilik ve yoğunluk arz ettiği çağımızda zaman zaman finansal krizler ya da
enfeksiyonlar diye bilinen istenmeyen / beklenmeyen durumlarla karşılaşılmaktadır.
Mandelbrot ve Hudson’un (2005:105-75) belirttikleri gibi, kimilerince ‘yazıtura’ gözüyle bakılan –ve bu çalışmada enfeksiyonun (krizin) türünü oluşturan“finans”, “küresel ticarette yer alan her ürüne, hizmete ve şirkete ve ülkeye fiyat
yaftası belirleyen bir robot ve dev bir hesap makinesidir.” Doğal olarak böyle bir
‘makine’ hem enfeksiyon kapabilir, hem de enfeksiyon bulaştırabilir.
Enfeksiyon, tıbbi bir terimdir; ancak iktisatçılar, kimi zaman tıbbi terimleri
ödünç alarak kuram geliştirirler ya da bir iktisadi sorunu çözümlemeye çalışırlar. Bu
bir gelenek olmasa bile, bu konudaki örneklerin Fizyokrat iktisatçılara kadar gittiği
söylenebilir. Zira, Fizyokratların öncüsü F. Quesnay, iktisadi sektörler ile malhizmet akımı arasındaki dairesel şemayı oluştururken, bir ülke ekonomisinin
işleyişini insan vücudundaki “kan dolaşımı”na benzetmiştir.
Enfeksiyon, canlı bir bakteri, virüs ya da parazitin vücutta üremesi demektir.
Finansal enfeksiyon da, bir “gizli el” gibi, girdiği ekonomiyi tahrip etmeyi ve onun
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
29
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
bağışıklık sistemini çökertmeyi hedefler. Ayakta kalabilmek için devlet müdahalesi,
geleneksel (konvansiyonel) ilaç tedavisi niyetine kabul edilir. Böylece, dünyanın
para ve sermaye piyasalarında tekrar eski düzen sağlanmaya çalışılır. Tarihi 1929
Küresel Krizi sonrasında alınan önlemler, bir çeşitlemeyle 2008 sonrası krizinde de
uygulanmıştır. Bundan sonraki olası krizlere yakalanmamak için bir “aşı tedavisi”ne
ihtiyaç vardır. Ancak aşı, hastalanmadan önce yapılırsa yararlı olabilir. Fakat küresel
kapitalist sistemin yeniden ve daha büyük krizler üretmeyeceğini kimse garanti
edemez. Tıpkı sağlıklı bir insanın hiçbir zaman hastalanmayacağını garanti
edemeyeceği gibi.
Kapitalist ekonomilerde bireysel çıkar çatışmaları ve en az zahmetle en çok geliri
elde etme ve en çok metayı satın alıp tüketme rekabeti, özellikle finansal piyasaların
serbest ve hızlı işlemesi sonucunda -dalga dalga- küreselleşmektedir. Bu
küreselleşme olmasaydı, ABD’nin kredi piyasasındaki bir ‘elektrik arızası’ bazı
ülkelerde ‘trafo patlaması’na yol açmayacaktı; ya da benzer bir betimlemeyle; birkaç
Amerikan bankasının likidite krizi yüzünden dünya topluca bir “finansal
enfeksiyon” hastalığına yakalanmayacaktı; tüm bunlar olsaydı bile bir rastlantı
sayılacaktı.
Kindleberger (1978:2004-ç), “iktisat literatüründe finansal krizlerden daha çok
tartışılan pek az konunun olduğunu” ileri sürmüştür ki, pek de haksız sayılmaz.
Onun “stilize edilmiş” özetini sunduğu, kayıtlara geçirilmiş haliyle, 1618 Kutsal
Roma İmparatorluğu ile başlattığı ve 1998’e kadarki bölümünü kapsayan krizler
incelenirse, gerçekte krizler tarihi “W” şeklindeki krizlerin tarihidir. Ülgener’e
(2006:7) göre; kapitalizmden önce de kriz (buhran) denilebilecek, bolluğun ve aşırı
sermaye yatırımlarının bile neden olduğu sarsıntı ve çöküntülere rastlanmış
olabileceği varsayılmaktadır. Ona göre, “genel bir klişe olarak, buhran; sadece arz
ve talep arasında şiddetli bir uygunsuzluğun yine şiddetli semptomlarla etkisini
açığa vurduğu boşalma anıdır.”
Konjonktürel dalgalanmalar gösteriyor ki, bir makro ekonomi (gayrisafi yurtiçi
hasıla-GSYH bazında) önce daralır (gerileme evresi) ve dip yapar (kriz evresi), daha
sonra alınan önlemlerle genişlemeye başlar (toparlanma evresi) ve tepe yapar (refahboom evresi). Bu dalgalanmalar, ülkeye ve zamana göre değişerek kendi kendini
tekrarlar. O yüzden hiçbir makro ekonomi, bir konjonktür dalgasının bir tek
evresinde ve daima duramaz. Sadece, gelinen evrede süre değişebilir. Bir ülke bir yıl
içinde üst üste iki çeyrek dönem GSYH’de negatif büyüme kaydeder (kısa süreli
kriz yaşar) ise “durgunluk” (resesyon), uzun süreli yaşarsa “çöküş” (depresyon)
halini göstermiş olur, ama bir süre sonra büyük bir olasılıkla pozitif büyümeye
geçer.
Kindleberger (2008-ç: 8) finansal krizi, “finansal göstergelerin tümünün ya da
çoğunun -kısa vadeli faizler ve varlıkların fiyatları, ticari iflaslar ve finansal
kurumların başarısızlıkları- keskin, kısa, ultra-döngüsel biçimde bozulması” olarak
tanımlamaktadır. Onun M. Bordo’dan aktardığı tanıma göre, finansal kriz,
“beklentilerde bir değişim, bazı finansal kurumların iflasından duyulan korku,
gayrimenkul ya da likit olmayan varlıkların paraya çevrilme girişimi…” demektir.
Bu tanım, Kinleberger’in (a.k.) iş hayatında manik ve panik evreleri
hatırlatmaktadır: “Manik evrede zengin ya da itibarlı kimseler parayı saçar,
gayrimenkul ya da likit olmayan menkul kıymetler almak için borçlanırlar. Panik
evresinde ise durum tersine işler, yani gayrimenkul ya da menkul kıymetten paraya
30
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
ya da borcun geri alınmasına doğru hücum başlar; fakat bu kez malların, evlerin,
arsaların, hisse senetlerin, bonoların, kısaca çılgınlık konusu olan her şeyin fiyatı
dibe vurmuş olur.”
Küresel finans krizi; banka likidite krizi, borç krizi, sistemik finansal kriz ya da
döviz krizi biçiminde herhangi biri ya da bir kaçının aynı anda yaşandığı haliyle
artık evrenselleştiğinden hiç kimsenin kuşku duymadığı kapitalist sistemin krizidir.
Her kriz, kapitalizmin maskesini düşürmekte ve gerçek yüzünü ortaya
çıkarmaktadır. Çünkü kapitalizm, kriz olmadan yapamaz. Kendini yenilemesi için
krizlere ihtiyacı bulunmaktadır. Öte yandan kriz, salt kapitalist sistemle değil, aynı
zamanda, bu sistemin iktisadi öğretisini oluşturan Neo-Klasik iktisat kuramının da
krizi sayılabilmektedir. Aslında bu tür krizlerin, iktisat biliminin, çözüm
seçeneklerini bulmak ve kendini geliştirmek bağlamında “iyi” ya da “yararlı” olduğu
bile düşünülebilir. Nasıl ki her yeni hastalık, tıp biliminin kendini geliştirmesi için
fırsat yaratıyorsa, benzer biçimde, her kriz de iktisat biliminin gerçekte -ne kadarişe yaradığını gündeme getirebilmektedir (Kalaycı, Aytekin ve İzgi, 2011).
Genellikle “enfeksiyon” (ekonomide ‘yüksek ateş’ / ‘aşırı ısınma’ ) şeklinde
gelen ya da devam eden kapitalist krizlerin bir özelliği de, seçenek çareleri yani
iktisat politikası önlemlerini bünyesinde üretebiliyor olmasıdır. Bu çalışmada,
kapitalist dünyanın yaşadığı 2008-2009 (küresel) finans krizi odak alınarak, (bu ve
benzeri) tüm krizlerin tıpkı tıbbi enfeksiyonlarda olduğu gibi geçirdiği aşamalar
irdelenmektedir. Ayrıca, finansal enfeksiyona karşı önerilen koruyucu önlemler
(iktisat politikaları), bir metafor olarak “aşı” adı altında tahlil edilmektedir.
1.Finansal Enfeksiyon: Küresel Krizin Simgesi
“Enfeksiyon” (Fransızca ve İngilizce’de “infection”, Türkçe’de “iltihap”,
“bulaşma” ya da “yangı”), tıptaki karşılığı ile “organizmada hastalığa yol açan bir
mikrobun-virüsün genel ya da yerel düzeyde gelişmesi ya da yayılması” demektir.
Bundan türetilmiş olan “finansal enfeksiyon” ise, bir makro ekonomide herhangi bir
nedenle yapılan bir parasal genişlemenin-daralmanın, bir para-sermaye piyasası
ürününün-aracının yanlış kullanımının, kredi-faiz-likidite riskinin artmasının tüm
parasal-finansal değişkenlerde beklenmedik olumsuz sonuçlar doğurması ve böylece
kısa-uzun süreli bir krize dönüşerek istikrarı bozması olarak tanımlanabilir. Bu
terim, finans krizinin el değiştirmesi ve/veya küresel çapta yayılması biçimindeki bir
ifadeyi pekiştirmek ya da görünür kılmak için kullanılan bir “kozmetik” terim
sayılabilir. Tıbbi enfeksiyon sözcüğü ile bir hastalığın insan bünyesini dirençsiz
bırakması ya da o hastalığın insandan (başka bir canlıdan) insana bulaşması
anlatılırken; finansal enfeksiyonla ise, bir parasal krizin –ortaya çıktığı- ekonomiyi
tahrip etmesi ya da o krizin bir ülkeden diğer ülkelere sıçraması vurgulanmak
istenmektedir. Elbette, burada da, tıpkı insanlar gibi, ülkelerin ölçeği, krizlere karşı
korunma yolları ve “bağışıklık sistemi” belirleyicidir.
Tıp bilimindeki enfeksiyon zinciri, Tablo 1’de görüldüğü gibi konumuza
uyarlanabilir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
31
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
Tablo 1: Enfeksiyon Zinciri: Matris
Enfeksiyon süreci
Tıpta enfeksiyon
(kuramsal olarak)
Enfeksiyon etkeni
Patojen mikroorganizmalar
(bakteri, virüs, mantar, parazit)
Enfeksiyon kaynağı
(Rezervuar)
Kaynaktan çıkış kapısı
Bulaşma yolu
Giriş kapısı
Uygun konakçı
Çapraz enfeksiyon
Mikroorganizmaların doğal
yaşayıp çoğaldıkları ortam
(insan, hayvan, su ve toprak
gibi cansız nesneler)
Mikroorganizmaların
enfeksiyon kaynağından
ayrıldıkları yerler (insanlarda;
solunum, boşaltım, sindirim
sistemi ve deri bütünlüğünün
bozulduğu yerlerden gözyaşı,
tükürük, balgam, kan, meni,
vajen salgısı, idrar, dışkı, vs.
aracılığı ile çıkarlar)
Mikroorganizmaların bir yerden
bir yere çeşitli yollarla
taşınması (su ve besinler dışında
makas, giysi gibi eşyalar; hava
ve toz zerrecikleri yoluyla da
bulaşabilirler)
Mikroorganizmaların vücuda
girdiği yerler (genellikle giriş
kapısı ile çıkış kapısı aynıdır;
ağız, burun, kulak, göz, kan
damarları, hasar görmüş deri
vd.)
Mikroorganizmayı vücudunun
üzerinde ya da içinde barındıran
insan, hayvan ya da bitki
(özellikle vücut direnci azalmış
olan, kronik hasta, dengesiz
beslenen, aşırı yorgun, alkol ve
sigara bağımlısı, bağışıklık
sistemi yetersiz olan kişiler)
Bir hastanede, bir hastadan
ötekine enfeksiyon bulaşması
Makro ekonomide
enfeksiyon
(2008 küresel kriz örneği)
ABD’deki mortgage (tut-sat,
ipotekli kredi) sistemi ve
bazı bankaların likidite
darboğazı sonucunda iflası
Finans sektörü, reel sektör
Borç, kur, faiz
dalgalanmaları, işsizlik,
deflasyon vb.
Kısa vadeli sermaye (sıcak
para) akımları, döviz ticareti
Para ve sermaye piyasası
kurumları (bankalar,
borsalar vb.)
Sık sık (yapısı daha fazla
kırılgan olan) az gelişmiş
ekonomiler ve bazen bazı
gelişmiş ekonomiler,
sermaye yeterlilik oranı
(BASEL II’ye göre) %8’in
altında olması, takipteki
alacakların yüksek oluşu
İktisadi birliklerde (gümrük
birliği, serbest ticaret
bölgeleri), üye ülkelerin
birbirlerine ticari ve iktisadi
ilişkilerle krizi taşımaları
Not: Tıbbi terminolojiden uyarlanmıştır.
32
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
Pek çok iktisatçı, Amerikan merkezli 2008-2009 krizinin faturasını temelde
“finans mühendisleri”ne kesmektedir. Buna yol açan, özellikle, onların
menkulleştirme (seküritizasyon) sistemini “dejenere” ettiği kaygısı olabilir. Bu kriz
sürecinde, bankalarca oluşturulan mortgage (‘tut-sat’, ipotekli kredi) havuzu
sayesinde kredi riski dağıtıldığı için düşük faizli kredilendirme yolu açılmış, krediye
ihtiyacı olmayanlar bile yeni ev satın almak için kredi talebinde bulunmuş, fakat
işler tersine gittiğinde krediler geri dönmemiştir. Bu durumda ev fiyatlarındaki ani
patlamayı (emlak balonu) yüksek düşüşler izlemiş, sonuçta menkulleştirilmiş
kağıtların fiyatları ile ev fiyatlarındaki düşüşü yansıtmayınca panik başlamıştır.
Bir başka deyişle; günümüz küresel ekonomisinin -neredeyse- bir parçası haline
gelen enfeksiyonun görünür nedenlerinden biri, ABD’de bir grup bankanın
disiplinsiz bir ortamda aşırı kâr hırsı ile yoksul ve orta sınıf ailelere konut kredisi
vermesi ve bu yolla oluşan varlıklarını (aktiflerini) karşılık göstererek ‘toksik’
(sorunlu) türev finansal araçlar yaratmalarıdır. İkinci neden, ABD hükümetinin
yüksek askeri harcamalarını finanse etmek için aşırı borçlanmasıdır. İlki, ABD’de
banka iflaslarını ve finans sektörüne olan güvensizliği; ikincisi, bu ülkenin cari
işlemler bilançosunda açıkları ve Türkiye dahil birçok az gelişmiş ülkenin
rezervlerini artırmak yönünde sonuçlar doğurmuştur. Duruma göre farklı şiddet ve
yönlerde esen, fakat kesinlikle ABD kaynaklı olan küreselleşme rüzgarı enfeksiyonu
tüm dünyaya yaymıştır. Amerikan dolarının egemen rezerv para olması krizin çabuk
yayılmasını sağlamıştır. Gerçekten de enfeksiyonu tetikleyen, ABD’deki aşırı
harcamalar ve tasarruf açığıdır. Amerikan “finans-sermaye” (banka ve sanayi kesimi
sermayelerinin toplamı) sistemi aşırı kazanç güdüsüyle ve çeşitli mortgage gibi türev
araçları kullanarak, düşük gelirlileri sisteme çekmek istemiştir. Bu araçla ev sahibi
olanlar yükümlülüklerini yerine getiremeyince, kredi açan bankalar evlere el
koymuş, ancak bankalar bu evleri paraya çeviremeyince ödeme güçlüğüne girmişler
ve iflaslarını talep etmek zorunda kalmışlardır. Bu süreç, dünyanın pek çok
ekonomisinde likidite krizi ile sonuçlanacak şekilde “domino etkisi” yaratmıştır
(Şahin, 2009: 275-6).
Krizin ortaya çıkma ve yayılma sürecini anlamak için aşağıda enfeksiyon
sürecinin aşamaları üzerinde durulmuştur.
1.1. Küresel Krizde Enfeksiyon Etkeni
Enfeksiyon etkenleri virüs, bakteri vb. mikroorganizmalardır ve bunların amacı
hücreyi ele geçirmektir. Ekonomide ise, kayıt dışı para, sıcak para, batık kredi vb.
olgular birer enfeksiyon etkenidir ve finansal sektör için tehdit edicidir. Sağlıklı
insanlar çeşitli enfeksiyon etkenleri karşısında zayıf ve çaresiz durumdadırlar; aksi
halde hastalanmamaları ve yaşlanmamaları gerekir. Benzeri şekilde, sağlam bir “saat
gibi” tıkır tıkır işleyen ekonomilerde de para ve sermaye piyasaları, bol para kadar
kıt paranın etkisi altında kalınca, saat, duraklama ve yavaşlama ya da hızlanma
belirtileri gösterebilir.
1.2. Küresel Krizde Enfeksiyon Kaynağı
Burada enfeksiyon kaynağının türü kadar reel ekonomi ile sanal ekonomi
arasındakı fark, dünya kapitalizminin içsel çelişkisi ve güvensizlik etmeni önem
taşımaktadır.
►Kaynağın türü: HIV, DOM, LRI…
“Finansal enfeksiyon” adına başat üç virüsten sözedilebilir (Erdinç, 2007:297-9):
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
33
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
Birincisi, HIV virüsü (Hyper-Inflation Virus, Yüksek-Hiper Enflasyon Virüsü)
olup etkin (aktif) hale geldiği anda hiper enflasyon yaratmaktadır. Bunun temelinde
hükümetin harcamalarını karşılıksız para basarak finanse etmesi yatmaktadır.
Merkez Bankası özerk olan ekonomilerde virüs bu yolla kriz yaratmaz, çünkü özerk
bir Merkez Bankası Hazinenin her istediği avansı vermemektedir.
İkinci virüs, DOM virüsüdür (Default or Moratorium, Temerrüt ya da Borç
Erteleme). Bu virüsü bünyesine alan ekonomiler ya borçlarını ödeyemez hale
gelmekte ya da ödeyemeyeceklerini ilan etmektedirler. Bu virüs, genel olarak ya
sabit kur ya da bant içinde dalgalanan kur sisteminde devlet harcamalarını
disiplinsizce artıran ülkelerde etkisini göstermektedir: Kamusal harcamalar iç-dış
yüksek borç maliyetleriyle artırıldığında bütçe açıkları oluşmaktadır. İç talep
patlaması yüzünden oluşan enflasyon, revalüasyonmuş gibi, ülke mallarını dış
pazarlarda pahalı hale getirmekte, ihracatı azaltmakta ve cari açığı yükseltmektedir.
Bu gelişmeden rahatsız olan yabancı sermaye çıkışı başlayınca, sabit ya da bant
içinde dalgalanan kur patlamakta ve ülke borç ödeme krizine girmektedir.
Üçüncüsü, DOM’un çeşitlemesi olan virüs, “verimi düşük yatırımlar”
anlamındaki (Low Return of Investment) LRI’dır. Yüksek büyüme hızını sağlamak
amacıyla desteklenen yabancı sermayenin tüketici kredilerini pompalaması ve özel
sektör yatırımları uyarması sağlandıktan sonra özellikle emlak sektörüne akması ve
burada balonlar oluşturması, borç getirisinin borç maliyetlerinin altında kalması ve
bu borçların geri istenmesi sonucunda, ödenemeyen yabancı yatırımcılara borcun
hükümet tarafından bütçeden verilmesi ve bütçe açıklarının GSYH’ye oranının
%10’ları aşması söz konusu olabilir. Önceden saptanması görece kolay olan HIV ve
DOM virüsleri, bünyeye girdikten sonra makro ekonomiyi zayıflatır. Sinsi olan LRI
ise, aniden ortaya çıkıp ekonomiyi kolayca tahrip edebilir.
►Reel ekonomi ile sanal ekonomi makasının gittikçe açılması…
Kapitalist krizlerin, dolayısıyla enfeksiyonun ana nedenlerinden birisi, “reel
ekonomi” ile “sanal ekonomi”nin birbirini kandıran iki rakip arkadaş gibi
davranmasıdır. Reel ekonomi ev, araba, şirket, kurum gibi taşınmaz varlıklardan;
sanal ekonomi ise hisse senedi, bono, tahvil gibi kıymetli kağıtlardan oluşmaktadır.
Sanal ekonomi ise, sadece bugünün değerlerini gösteren reel ekonomiye göre,
borsada işlem gören hisse senetlerinin yarattığı kâr/zarar bekleyişlerinden dolayı
abartılı değerleri temsil etmektedir. Örneğin, şirketin reel (fiziksel) değerinde
değişme olmazken, konjonktüre bağlı olarak ortaya çıkan iyimser (kötümser)
bekleyişler senetlere talebi artırır (azaltır) ve o senetlerin değerini yükseltir
(düşürür). Bazen şirketlerin reel değeri ile borsa değeri birbirini yakalasa da,
spekülatif tahminler-manipülatif hareketler yüzünden bu iki değer arasındaki makas
açılabilmekte ve sanal ekonominin değeri reel ekonominin değerini birkaç kat
aşabilmektedir. (Finans literatüründe “spekülasyon” ile “manipülasyon” sıkça
karıştırılan teknik kavramlardır. “Spekülasyon”, mevcut piyasa yapısı
değerlendirildikten sonra oluşan bekleyişler esas alınarak ve risk üstlenilerek,
garantisi olmaksızın, kazanç sağlayabilme çabasıdır. Spekülatör, menkul kıymetleri
ucuz bir fiyatla alıp daha ileri bir tarihte, alış fiyatından daha yüksek fiyatla satmayı
hedefleyen kişi olup, alış fiyatı satış fiyatından küçükse kâr, aksine zarar eder.
“Manipülasyon” ise, yatırımcıları kandırarak bir menkul kıymeti almaya/satmaya
ikna etme ya da menkul kıymetin fiyatını yapay bir düzeyde tutma davranışlarını
içerir. Buna göre, menkul kıymet piyasalarında arz ve talebin serbest bir şekilde
34
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
karşı karşıya gelerek, fiyatları belirlemesine yönelik sürecin kasıtlı olarak
engellenmesi demektir. Sermaye piyasası gelişmiş ya da çağdaş mevzuata sahip
ülkelerde spekülasyon yapmak serbest iken manipülasyon yapmak ise suçtur.)
Küreselleşen dünyada, sürekli ve hesapsız bir şekilde el değiştiren kıymetli kağıt
miktarına ve yapay zenginleşmeye bakılırsa, sanal ekonominin aşırı büyüme-şişme
(‘obezite’) sorunu yaşadığı bir gerçektir. Sanal ekonomide bir oyuncu olan kıymetli
kağıt sahipleri, kağıtların değerinin yükseldiğini gördüklerinde refah düzeylerinin
arttığını varsayarak -çekinmeden borçlanmak pahasına- daha fazla harcama yoluna
gitmektedirler. Kıymetli kağıtların borsa değeri düşünce, insanlar, kağıt üstünde
yoksullaştıklarını hissetmeye başlamaktadırlar. Borçlanarak aşırı haracama
yaparken, kıymetli kağıtların değerindeki tersine değişmeler yüzünden eski
borçlarını bile ödeyemez duruma gelenlerin yarattığı etkiye dikkat edilirse, sanal
ekonominin kendine özgü psikolojik-finansal hasta ve hastalıklar yarattığı daha iyi
anlaşılabilecektir.
►Dünya kapitalist sisteminin çelişkili bünyesi…
Dünya kapitalist sistemi, çelişkili bir şekilde, sürekli kriz üreterek varlığını
sürdürmektedir. Salt iktisadi temelli değil, aynı zamanda siyasal ve toplumsal bir
olgu olan kriz, kapitalist üretim biçiminin içinde barındırdığı tüm çelişkilerin ürünü
ya da toplamıdır. Kapitalist devresel krizler olarak, nesnel nedenleri, (üretim
penceresinden) aşırı sermaye birikimi ve (dolaşım penceresinden) tüketimin düşmesi
şeklinde olduğu için gerekli ya da kaçınılmazdır.
Bu bağlamda Adalı (1991: 63), krizin işlevlerini şöyle sıralamaktadır: i-Kriz,
kapitalist üretim ve sömürünün iktisadi ve toplumsal koşullarında bir yeniden
yapılanma sağlar. ii-Kâr oranının yeniden yükselişe geçmesi için gerekli ortamı
yaratır. iii-Krize dayanan ve dayanmayan tek sermayeleri ayıklar; dayanmayanların
yutulmasına, yutanların büyümesine vesile olur. iv-Ayrıca, en ileri teknoloji ile
üretim yapanları ve büyük sermaye birikimine sahip olanları ödüllendirir, zayıfları
ise yem olmaya hazırlar. v-Sermayenin yoğunlaşması ve merkezileşmesi sürecini
hızlandırır.
Yine Adalı’ya (1991:34-7) göre, tepesinde emperyal ülkelerin yer aldığı bu
sistemin ana karakteristik çizgileri ise şöyledir: i-Dünyanın tek pazar olması:
Kapitalizmin evrenselleşmesiyle yüksek kâr peşindeki sermaye ve emek sömürüsü
de evrenselleşir. ii-Uluslararası iş bölümü anlamında bir güç hiyerarşisi olması: Bu,
bir gönüllü birliktelikten çok, her ülkenin dünyadaki toplam artı-değerden
koparabildiği pay ile ilgilidir. iii-Statik değil dinamik bir sistem olması: En yukarı
basamağa tırmanabilmek için sermaye birikim düzeyi ve teknoloji üretebilen bir
sanayi yapısı şarttır. iv-Giderek daha fazla bütünleşen bir sistem olması: Bu sistemin
egemenliğini ve hiyerarşisini sürekli kılan üç ana süreç gözlemlenmektedir: Az ve
orta gelişmiş ülkelerin (AOGÜ) (yani Çevre’nin) üretim, finans ve pazar denetimi
bakımından emperyal-gelişmiş ülkelere (EGÜ) (yani Merkez’e) zorunlu ve artan
bağımlılığı; EGÜ’nün AOGÜ’ye azalan bağımlılığı; Çevre’den Merkez’e, çok
uluslu şirketler (ÇUŞ) ve yerli burjuvazi ile işbirliği yapılarak doğrudan artı değer
sömürü ve gerçek değeriyle değiştirilmemesi anlamında eşitsiz meta değişimi
yollarıyla kaynak aktarımı.
►Güvensizlik…
Değişim, yatırım, tasarruf, tüketim vb. iktisadi kararların alınmasında ve pazarlık
süreçlerinde önemli bir rolü olan “güven”, bir iç ve/ya dış faktörün tetiklemesiyle
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
35
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
bozulur, böylece onun yerine “güvensizlik” geçer ve bu da kendi kendini besleyen
bir süreç haline gelir. Örneğin, krizin patladığı ülkenin dünya ekonomisindeki
ağırlığı ne kadar fazlaysa krizin etkileri de o kadar büyük olur. Kredi derecelendirme
kuruluşlarının bir ülke hakkındaki kredi notu da tetikleyici olabilir. Alınan
uluslararası siyasal kararlar gibi, bir ülkenin aşırı çekici oluşu da çeşitli spekülatif
hareketleri tırmandırabilir. Ayrıca, iç siyasal istikrarsızlık, iktisadi göstergelerdeki
aşırı bozulma, özel sektördeki yönetim hataları da birer güvensizlik unsuru
niteliğindedir.
Güvensizliğin ekonomi üzerindeki etkileri çeşitlidir. Türkkan (2006: 95-6) bu
etkileri şöyle sıralamaktadır:
i- Varlıkların güvensiz olduğu ülkeden güvenli olanına kaydırma (kaçış etkisi),
ii- Yastık altı tasarrufların artması (gizlenme etkisi),
iii- Varlıkların altın ve dövize dönüştürülmesi (sığınma etkisi),
iv- Kâr amaçlı işletmelerin kriz öncesi ve sonrasında işçi çıkarmaları (küçülme
etkisi),
v- Küçülmeye paralel olsa da, krizin derinleşmesinde ve krizden çıkış sürecinde
olumsuz sonuç doğuran erteleme etkisi,
vi- Krizin nedenlerini ve etkilerini başkasına yükleme (yansıtma etkisi),
vii- Yeni işbirliği pazarlıklarını zorlaştırması ve işlem maliyetlerini arttırma
etkisi.
Eğilmez, IMF’nin kriz sonrasında yaptığı “Erken Uyarı Çalışması” adlı
raporundan yaptığı bir özetle, küresel kriz öncesinde kapitalist sistemin çeşitli
ülkelerde karşılaştığı krizleri sunmaktadır. Sözkonusu özetle ilgili Tablo 2, bir
bakıma, küresel krize giden yolu göstermesi bakımından ilginç sayılabilir. Üç
bölümden oluşan Tablo 2’de; 1988’den 2007’ye dek, krizle karşılaşan bir
ekonomide (ya da ekonomiler grubunda), bir diğerinden farklı olarak oluşmuş
‘kırılganlıklar’ ve bu kırılganlıklara yol açan ‘nedenler’ karşılaştırmalı olarak
sıralanmıştır. Buna göre; bir ekonominin vergi reformu, dış borç, vergi reformu,
emlak piyasasındaki çöküş gibi bir neden yüzünden yaşadığı kriz, enfeksiyon gibi,
bir diğer ekonomiye bulaşabilmektedir. Örneğin, Meksika Krizi (1994), bir süre
sonra Arjantin Krizi (1995) için bir nedene dönüşmüştür.
36
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
Tablo 2: Ülke ve Yıllara Göre Ekonomideki Kırılganlıklar ve Krizin
Nedenleri
Kaynak: IMF’nin “Erken Uyarı Çalışması”ndan aktaran, Eğilmez, 2010a.
1.3.Kaynaktan Çıkış: Çeşitli Krizler
Finansal enfeksiyon, bankacılık krizi (BAK), döviz krizi (DÖK) ya da ödemeler
dengesi krizi (ÖDEK) şeklinde kendini belli eder. Örneğin, BAK ve ÖDEK ya da
BAK ve DÖK, aralarında ilişki kurulabilecek en yakın ikiz krizlerdir (twin crises).
Reinhart ve Kaminsky’nin (1999), L. Amerika, Asya ve İskandinav ülkelerindeki
1970-1995 arasında patlayan finansal krizlerden elde ettikleri bazı bulgular da bu
saptamayı doğrular niteliktedir:
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
37
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
i-Finansal piyasalara oldukça müdahale edildiği 1970’lerde bankacılık krizi ile
ödemeler dengesi arasında açık bir ilişki yokken, finansal serbestleşmenin yoğun
olduğu 1980’lerde ise bankacılık ve döviz krizleri birbirlerine sıkıca dolanmışlardır.
ii-Bankacılık krizleri sık sık ödemeler dengesi krizlerinden önce oluşurken, onlar
döviz krizleri için yeterli bir neden haline gelmişler ve daha çok bir durgunluk adını
almışlardır.
iii-İç ve dış krizler ekonominin temellerini tahrip etmiş ve zayıflatmıştır.
Reinhart ve Kaminsky’nin bu deneysel çalışmalarına göre, 1970-95 döneminde
dünyada pek çok kriz yaşanmış ve her yıl başına düşen kriz ortalaması incelenebilir
sayıda olmuştur. Tablo 3’ten de anlaşılacağı gibi, 1970-95 döneminde dünya
ekonomilerinde toplam (ortalama) 76 tane (2.92) ÖDEK, 26 (1) tane BAK ve 19
(0.73) tane de ikiz kriz yaşanmıştır. Bu veriler 1980-95 dönemi için toplam bazda
düşüş (fakat ortalamada ise artış) göstermiştir. Sırayla; 50 (3.13), 23 (1.44), 18
(1.13). Buna göre Tablo 3, finansal serbestleşme sonrası yıl başına düşen kriz
ortalamasının yükseldiğini ve krizlerin tekrarlanma sıklığının arttığını
göstermektedir.
Tablo 3: Dünyada Finansal Krizler:1970-1995
1970-1995 yılları
toplam ve ortalama kriz sayısı
1980-1995 yılları
toplam ve ortalama kriz sayısı
ÖDEK
76 ve 2.92
50 ve 3.13
BAK
26 ve 1.00
23 ve 1.44
İkiz krizler
19 ve 0.73
18 ve 1.13
Kaynak: Reinhart ve Kaminsky, 1999. (Veriler tarafımızdan tablolaştırılmıştır.) (ÖDEK
ödemeler dengesi krizi, BAK bankacılık krizi demektir.)
Bu arada, BAK ve DÖK, kuramsal olarak, ortak nedenleri bakımından “Üçüncü
Kuşak Krizleri” oluşturmaktadır. Bu tür krizlerin temel özelliği, günümüzde finansal
piyasaların da mal ve hizmet piyasaları gibi giderek bütünleştiği yani küreselleştiği,
dolayısıyla herhangi bir ülkenin finans piyasasında oluşan bir istikrarsızlığın bir
başka ülkede başlayacak bir kriz için gerekçe oluşturduğu gerçeğini esas almasıdır.
Bu tanıma göre, bu son kuşak kriz modellerine “finansal bulaşıcılık”-“finansal
yayılma” adı da verilmektedir.
Bundan önceki birinci ve ikinci kuşak krizlere değinmekte yarar var. 1970’li
yıllarda ABD Fed’de görevli S.Salant tarafından ortaya atılan ve Krugman
tarafından geliştirilen, “Birinci Kuşak Kriz Modelleri”, kanonik ya da spekülatif atak
krizleri olarak da adlandırılmaktadır: Arjantin ve Meksika krizlerini açıklamakta
kullanılan bu modele göre finansal krizler, devredeki makro politikalar ile sabit kur
rejimi (SKR) arasındaki uyumsuzluk sonucu doğmaktadır. Bütçe açığının iç borçla
finansı ve bunun için de para arzının artırılması sonucunda enflasyon, sermaye
kaçışı ve ödemeler açığı ile karşılaşılmaktadır. Bu açığın kapatılması için mevcut
döviz rezervleri kullanıldığında ya devalüasyona ya da dalgalı döviz rejimine
dönülmektedir. 1990’lı yıllarda ortaya çıkan krizlerin geçmiş kuramlarla
açıklanamayacağı düşüncesine ve dolayısıyla “Birinci Kuşak Kriz Modeller”inin
38
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
eleştirisine dayanan “İkinci Kuşak Kriz Modelleri”nin seçenekleri; hükümetin
SKR’yi iptal etmesi, koruması ya da onu koruma maliyetiyle ondan elde edilecek
faydayı karşılaştırmasıdır. “İkinci Kuşak Modelleri”nin diğerinden farkı, makro
politikalar tutarlı olsa ve SKR’yi sürdürmek için yeterli rezerv bulunsa bile, yerli
paraya yönelik otomatik spekülatif saldırılarla krize yol açılabileceği varsayımını
içermesidir. Bu durumda eğer SKR’de ısrar etmenin maliyeti beklenen faydayı
aşıyorsa, o terk edilir. Ayrıca, yurt dışı faizlere bağlı olarak iç faizler artarsa reel
üretim maliyeti düşer. (Ayrıntı için bkz. Çinko, ?: 329; Akdiş vd., 2000: 94.)
1.4.Bulaşma Yolu
Finansal enfeksiyon, öncelikle fiziksel olarak serbest piyasa, spektronik
(spekülasyon + elektronik) ortam, uluslararası ticaret ve sermaye akışı yoluyla
bulaşmaktadır.
►Serbest piyasa
Kapitalist piyasa bir bütündür. Enfeksiyonun başladığı ve enfeksiyonun sona
erdiği yer olarak finans piyasası, onu oluşturan alt piyasalara bakmadan belirtmek
gerekirse, paraya ve spekülatif kağıtlara bağlı karmaşık yapısından dolayı serbest
piyasanın özelliklerinden daha fazlasını taşımaktadır.
Konunun bir de “multifraktal model”e göre açılımı var. [Burada adı geçen
“fraktal”, bir şeklin orantılı olarak küçültülmüş veya büyütülmüş modelleriyle
kurulan örüntülere (halı ve kilim desenleri vb); bir cismi oluşturan parçalar ya da
bileşenlerin cismin tamamına benzemesine denir. Piyasalardaki “kaos”u inceleyen
Mandelbrot, modern finans kuramını “fraktal geometri” ile geliştiren
matematikçidir.] Bu modelin kuramcıları Mandelbrot ve Hudson’a (2005-ç: 46-49)
göre, en az zarara odaklı finansal piyasa davranışları beş kurala indirgenebilir:
1. Kural: Aşırı fiyat salınımlarından dolayı “piyasalar risklidir.”
2.Kural: Piyasalardaki türbülans kümelenme eğilimi gösterdiği için profesyonel
yatırımcıların sürpriz olarak görmeyecekleri şekilde “sorunlar ard arda gelir.”
3. Kural: Dış dinamiklerden çok iç dinamiklerin (yatırımcılar, spekülatörler,
sanayiciler ve bankacılar) belirleyici ve ağırlıkta olduğu “piyasalar bir kişiliğe
sahiptir.”
4. Kural: İstatistiksel seraplar görmeye alışık “piyasalar yanıltır.”
5. Kural: “Greenwich piyasa zamanı”nı gösterecek bir saate ihtiyaç duyulmaya
başlandığı üzere; New York, Londra, Tokyo vb. metropollerdeki seans odalarında
kurulu olan lineer saat zamanından ayrı olarak “piyasa zamanı görecelidir.”
Bu aşamada şöyle bir soru akla gelmektedir: “Serbest piyasa herşeye yetiyor mu,
ne kadar ve nasıl?” Bu konuya kuşkucu bakanlar var. Örneğin; Fletcher (2010),
şüpheci bir yaklaşımla, iktisat bilimine (erconomics) karşı düzmece (imitasyon)
iktisat dediği taklit-yapay iktisattan (fakeeconomics) sözetmektedir. Düzmece
iktisadın beslendiği söylemlerden şu örnekleri vermektedir: Serbest piyasalar her
zaman ve her yerde doğrudur, haklıdır! Buna inanmayan aptaldır! Akıllı (açıkgöz),
iyi ve başarılı insanlar serbest ticarete inanmalıdırlar! Serbest ticaret ancak
uluslararası boyutta uygulanan serbest piyasalarla olanaklıdır! Bu nitelemeleri yapan
Fletcher, “Ne yazık ki, düzmece iktisat, iktisat biliminin en iyi kaba-çiğ parodisidir”
demektedir.
►Spektronik (spekülasyon+elektronik) araç
ABD’de ekonominin finansallaşması sadece günümüzde değil, 1970
ve1980’lerde de Wall Street’i nemalandıran çeşitli gelişmelerin etkisi altında oluştu.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
39
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
Finans sektörünün tüm gücüyle büyümesi, popülerleşmesi ve reel sektöre fark
atması, çeşitli uyaranların kesişimi sonucudur: Paranın, hisse senedi ve emeklilik
fonlarının yükselen önemi; hanehalkı, işletme ve kamu borçlarındaki anormal artış;
sigorta şirketlerinin ve finans şirketleriyle birleşmelerinin yaygınlaşıp güçlenmesi;
bireysel finans yatırımcılarının çoğalması; patlayan türev piyasalarında uluslararası
finansal spekülasyondaki gözalıcı büyüme. Dowd’a (2008-ç: 238-9) göre bu durum,
spekülasyonun elektronik yollarla artması anlamında “finansın spektronik zaferi”dir.
Burada, ayrıca, Krugman’ın (2005-ç:127), “evrenin efendileri” adını verdiği ve
başarılı/başarısız sonuçlar yaratsa da dünya piyasalarını saran ve hatta zaman zaman
sarsan “hedge fonları” ve diğer sorun yaratan fonları hatırlamak gerekir.
2008-2009 yıllarındaki kriz, kendine özgü farkları olsa bile, tasarruf-kredi
skandalları şeklinde 1980’lerdeki ve ondan öncekilerin çeşitlemesi ya da tekrarı
niteliğinde gibidir. Ancak Claessens ve diğerlerine (2010) göre, 2008-Sonbahar krizi
kendisinden önceki krizlerden dört noktada ayrışmaktadır: i-Karmaşık ve saydam
olmayan finansal araçların geniş kullanımı söz konusuydu. ii-ABD odaklı olup
ulusal ve uluslararası düzeyde finansal piyasalar arasında karşılıklı bağımlılık kısa
dönemde artmıştı. iii-Finansal kurumların kaldıraç (manivela) etkisi şiddetli
hızlanmıştı. iv-Hanehalkı kesimi merkezi bir rol oynadı. Öte yandan, 2008-2009
krizi, geçmişte olduğu gibi –yine- kapitalist ülkelerde ortaya çıkmış; önce
bankacılık sektöründe ve borsalarda patlamış; krizin başlama ve gelişme (banka
sektörü, sonra borsalar, en sonra reel sektör) sırası aynı olmuş; spekülasyonla
bağlantılı (ABD’de spekülasyonun mortgage kredilerinde) olup yine pilot sektör
olarak inşaat sektörü odaklı; öncü ülke yine ABD olmuş; ancak bir tek ülke ile sınırlı
kalmamıştır (21.Yüzyıl Enstitüsü, 2008). Ekonomideki daralmanın süresine bağlı
olarak, kriz genellikle kısa süreli ve yavaş özelliğinden dolayı durgunluk şeklinde
olsa da, ülkenin yapısına bağlı olarak, ender olarak, uzun süreli ve hızlı olması
halinde depresyon şeklinde seyir edebilir.
►Uluslararası ticaret ve sermaye hareketleri
Finansal krizler ithal edilmeye elverişlidir. Buna yol açan ise, kriz üreten
koşulların ve araçların komşu olan ve olmayan ülkeler tarafından paylaşılmasıdır.
Uluslararası ticareti ve kısa erimli sermaye akımlarını etkileyen fiyat, kur ve faiz
şokları ile birlikte oluşan finansal sıkıntıların bulaşıcı bir hastalık halinde
yayılabileceği, artık yadsınamaz bir olguya dönüşmüştür.
Deneyimler göstermiştir ki, her finansal kriz tüm dünya ekonomilerinin dış
ödemeler dengesinde aynı etkiyi yaratmamaktadır. Bazı ülkelerin krizi çeşitli
fırsatlara dönüştürdüğü bile görülmüştür. Mal ve hizmet ihracatını bir önceki
döneme göre artırmayı başaran ekonomilerin cari işlem hacmi ve resmi rezervleri
artarken ve dolayısıyla görece zenginleşme sağlanırken, bununla çapraz olarak
sermaye hesabı kapsamında dış dünyaya yönelik doğrudan sermaye yatırımı ve
portföy yatırımı akışı hızlanarak “açık” vermesi söz konusudur.
1.5. Giriş Kapısı
Bankalar, borsa, sigorta şirketleri; krizin küreselleşmesi için geleneksel
kapılardır. Banka likidite krizi, döviz krizini yaratabilir ve bu yolla yayılabilir.
Enfeksiyon hızı ve niteliğini, bir ölçüde ticaret ve hizmet ortağı olan ülkeler belirler.
Bir başka deyişle, enfeksiyon (kriz) niteliği, ilk krize giren ve krizi yayan “klavuz”
ülkeye göre değişir. Çünkü, Rosier’in (1991-ç:24) belirttiği gibi, genellikle mal,
hizmet ve finansal değiş-tokuştan dolayı krizin uluslararası alanda yayılması söz
40
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
konusudur ve bu da zaten normal bir durumdur: Bu yayılma, uluslararası finansal ve
ticari değiş-tokuştaki bir daralmanın, kimi yerde kâr beklentilerine, kimi yerde de
daralma etkisine eklenmesiyle gerçekleşir; fakat kriz yayılırken de evrim geçirebilir.
Finansal enfeksiyonun tehdit ettiği ana sektör, doğal olarak finans sektörü ile
birbirlerini karşılıklı olarak besleyen reel sektördür. Üretim ve ticaret ekonomisi
olan bu sektör, yeterince bulamadığında yüksek faiz vererek satın aldığı pahalı
krediyi, yatırım maliyetlerine eklediğinde enflasyon ile işsizliğin artmasına yol
açmaktadır. Bu genel gelişme bir makro ekonomi için geçerli olduğu kadar küresel
ekonomi için de geçerlidir. (Küresel finans krizinin yine küresel üretim, büyüme,
tüketim, ayrıca 2014 yılı beklentileri ve gelişmiş ülkeler açısından yapılan
değerlendirmeleri için bkz. Gros ve Alcidi, 2010.)
1.6. Uygun Konakçı
Bir krizin hemen hemen her aşamasında var olan Devlet, Adalı’nın (1991:64)
deyimiyle, “devletçi kapitalizm” (DK) içinde kapitalizmi ölümcül etkilerinden
korumak için krizin işlevini üstlenmeye çalışır. DK’yi çağrıştıran “tekelci
kapitalizm” (TK) ise, Swezzy ve Baran’ın (1966 ve 2007-ç) tanımladıkları gibi, dev
şirketlerden oluşan bir sistemdir. Şirket içi ilişkiler doğrudan, hiyerarşik ve
bürokratiktir. TK, selefi olan rekabetçi kapitalizm (RK) kadar planlı değildir. İkisi
için piyasa ortaktır, fakat RK’de bireysel girişimci fiyatı veri kabul ederken, TK’de
ise büyük şirket fiyatı belirleyendir. Kapitalist sistemin ana dinamiğini oluşturan
özel sektör ise, kapitalist sistemin sağladığı fırsatlar ve manevra gücü sayesinde,
krizden zararlarını kamulaştırırken, kamusal kârlara paydaş olmayı becerir. Öte
yandan, risk gerektiren bir finans piyasasında (borsa) aşırı kâr elde etme peşinde
koşan ya da bunun için telaşa kapılan bir yatırımcı daha çabuk hata yapabilir.
Finansal enfeksiyon, yanlış finansal davranışlara eğilimli yatırımcıların yoğun
olduğu ortamlarda ya da zaman dilimlerinde oluşabilir. Nasıl ki, bünyeyi tahrip eden
diyabet, hiper tansiyon, kalp, böbrek, psikolojik vb. hastalığı olan insanlar, virüs ve
mikroplara daha açık ve onlara karşı daha az dirençsiz iseler, aşırı kâr güdüsüyle
hareket etmek de finansal enfeksiyona giden yolu kısaltmış olmaktadır.
1.7. Çapraz Enfeksiyon
Kapitalizmin krizi, çapraz enfeksiyonun tanımına uygun olarak, bulaşıcıdır,
bulaşıcı olmak zorundadır. Çünkü kapitalizm, başka türlü -aynı zamanda kriz
yoluyla da- kendini küreselleştiremeyecektir. Krizin yayılması ve bulaşıcılığını
ortaya koyan enfeksiyon zinciri küresel ekonominin yenilenmesi, bağışıklık
kazanması ve ona karşı “aşı” geliştirilmesi için de fırsatlar vermektedir.
2. Finansal Enfeksiyonlara Karşı “AŞI”: Kısa Bir Kuramsal Çerçeve
Kapitalizmde enfeksiyonlar, artık grip gibi olağandır; her enfeksiyon kendi
mevsimini bekler. Ayrıca kapitalist dünya “sürdürülebilir enfeksiyon” çağına
girmiştir. Finansal enfeksiyonların nedenleri kadar sonuçlarını “yönetmek” de
hükümetlerin işi olmaya başlamıştır. Bu çerçevede, tıbbi bir ilaç olan “aşı”, finans
dünyası için bir “dezenfeksiyon” aracı olabilir. Burada da “aşı”, kuşkusuz, yan
etkileri düşünülürse, bazı istenmeyen ve beklenmeyen “şaşı”lık sonuçlar doğurabilir.
Finansal krizlerin engellenip engellenemeyeceği konusu, işletmecilerden ya da
kamu yönetimlerinden daha fazlasıyla iktisatçıları ilgilendirmektedir. Ancak
iktisatçılar, ekonomiye tıbbi referanslar yaparak, kendilerini bir hekimle
özdeşleştirerek, soruna yaklaştıklarında “grip” ve “bulaşıcılık” ilişkisine farklı
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
41
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
yorumlar getirebilmektedirler. Bu farklı yorumlardan birini yapan Rose (2006:1534), gribin bulaşıcı biçimde yayılabildiğini; fakat tüm hastalıkların bulaşıcı türde
olmadığını hatırlatırken, şöyle farklı bir açılımda bulunmaktadır: “Eğer yüksek
tansiyonu, yüksek kolestrolü ve göğüs ağrıları olan aşırı kilolu insanlar hastanelerin
acil servislerinde görülmeye başlarsa; bu, kalp krizlerinin bulaşıcı olduğu anlamına
gelmekten çok, söz konusu insanların koroner arter hastalığına yol açacak koşullara
sahip olduklarını ifade eder. Grip modelinden çok kalp krizi modeli finansal krizlere
daha uygun düşmektedir.”
1994-95 Meksika Peso Krizi, 1997 G. Doğu Asya Krizi, vb. krizleri her zaman
için enfeksiyonun (bulaşmanın) kanıtı sayılamayabilir. Bir ülkede finansal krize yol
açan bir sermaye kaçışı, bir başka ülkede bir başka hatalı ve sürdürülemez para
politikasından kaynaklanabilir. O yüzden krizin ortak yaşanması, krize yol açan
politikanın da ortak olduğu sonucunu vermeyebilir.
O halde nedenleri farklı, ancak ortak yaşandığı izlenimini veren bir finansal
krize, aynı paketten iktisat politikasının uygulanması pek doğru değildir. IMF zaman
zaman bu “doğru olmayan”ı uygulamaktan dolayı eleştiri oklarının hedefi haline
gelmektedir. IMF içerikli finansal kemoterapinin yanlış olduğunu yazanlara da
rastlanmaktadır. Onlardan biri, Larsson (2003:137), örneğin, Asya finansal
kasırganın sonunda, kürselleşmenin önleyemediği hızlı sermaye hareketleri üzerine Malezya Hükümeti gibi pek çok kimsenin istediği- uluslararası kuralların konulması
gerektiğini dillendirmiştir. Ona göre, Asya krizi ve küresel bulaşıcı sonuçları, sadece
küreselleşen finansal faaliyetlere karşı oluşan tepkiye katkı yapmıştır.
2.1. Varsayımlar
Konumuz açısından, finansal enfeksiyona karşı -bir önlem bağlamında öne
sürülebilecek- bir “aşı” metaforu için şu varsayımlar geliştirilebilir:
i-Aşı, hastalığa yakalanmadan önce alınan bir ilaçtır. Aşı, hastalığa yakalanma
riskini sıfırlamaz, sadece azaltabilir. Finansta aşının etken maddeleri; istikrarlı
büyüme, istikrarlı faiz ve kurlar, düşük ve istikrarlı işsizlik, hakça vergiler,
sürdürülebilir bütçe açığı ve cari işlemler dengesi olabilir. Bir başka deyişle, aşının
etken maddeleri; enflasyon ya da resesyona karşı toplam arz-toplam talep (reel
kesim) dengesi, bütçe açığı ya da bütçe fazlasına karşı kamu harcamaları-vergiler
(kamu kesimi) dengesi, cari açık ya da fazlasına karşı dış gelirler-dış harcamalar (dış
ödemeler) dengesi ve likidite açığı ya da fazlasına karşı faiz-kur (finansal piyasalar)
dengesi bir arada, bir tablonun temel bileşenleri halinde saptanmalıdır.
ii-Aşıdan asıl beklenen sonuç, enfeksiyonun rahat geçmesini sağlamaktır. Bunun
için risk grupları seçimi önem taşımaktadır. Aşının korsan şirketler tarafından
üretilmemesi ya da bazı şirketleri nemalandırmak için pazarlanmaması gerekir.
iii-Doz ayarlaması (iktisat politikaları seçimi, süresi, hedefi vb.) iyi yapılmalıdır.
Yine de her ilacın yan etkisi vardır; aşı da bir istisna değildir. O yüzden aşıyla hiç
şaka olmaz!
Elbette bir hastalık her zaman ilaçla tedavi edilmez; psikolojik öğeler de devreye
sokulur. Bir kriz karşısında hükümetin iktisat politikalarını uygulaması ne kadar
“ilaç” ise, karar birimlerinin bekleyişlerini yönetmesi ya da iyimser bekleyişler
içinde hareket etmelerini sağlaması ise o kadar “psikolojik destek” sayılabilir.
Eğilmez (2010b), bu durumu, “plasebo etkisi” adı verilen bir terimle açıklamaktadır.
Plasebo etkisine göre, konvansiyonel ilaçlarla psikolojik desteğin bir arada olması
halinde tedavide başarı elde edilebilir.
42
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
2.2. Aşı: Yeni Finansal Krizlere Karşı Alınabilecek Önlemlerin Kod Adı
Bir hükümet yeni bir finansal krizle karşılaşmamak ya da mevcut krizin
derinleşmesine izin vermemek amacıyla, kapitalist sistemin mantığı içinde
kalındığında, (aşağıda bazı örnekleri verilmiş olan) finansal ve kurumsal düzeydeki
bazı önlemlerin bir parçası olma ihtiyacını duyabilir.
►1. Önlemler grubu: Finansal bazda
Finansal yenilikler ve finansal derinleşme kapsamındaki türev araçların finansal
çöküşü hızlandırmamaları için türev piyasalar disipline edilmelidir. Hükümet bütçe
açığı, merkez bankası para arzı-faiz değişikliği ve bankalar da likidite krizi
konusunda olduğundan daha fazla duyarlılık göstermelidir. Kriz sürecinde mevduat
sigortası, kısmi değil tümüyle uygulanmalıdır. Bu, bankacılık sistemindeki olası
çıkışlar üzerinde fren etkisi yaratacaktır. Devlet destekleriyle ayakta tutulan batık
banka (zombi banka) kadar, tasarruf sahipleri de koruma şemsiyesi altına
alınmalıdır.
Faiz politikaları aşırı kaldıraç ve risk iştahını frenlemek için yetersiz araçlardır.
Bankaların kaldıraç riskini düşürmek için likidite ve sermaye yeterlilik oranlarının
artması gerekmektedir (Hacaki, 2010). Kaldıraç, değerinin artması beklenen bir
araca yatırım yapmak için paranın sadece bir kısmının kullanılmasına olanak veren
bir tekniktir. Bu sayede kaldıraçla satın alma gücü artar ve potansiyel olarak değeri
artacak varlıkların kontrol edilmesini sağlar. Örneğin, ‘mortgage’ kullanıldığında
elinizdeki mevcut parayla alınamayacak bir gayrimenkulün satın alınması için
kaldıraçtan yararlanılabilir. ‘Mortgage’ geri ödendiğinde gayrimenkulün satışından
sağlanan kâr tamamıyla bu varlığın sahibine ait olur. Kendi parasının tümünü
kullanmayan için kaldıraç sayesinde yapılan yatırımdan daha fazla getiri elde edilir.
Örneğin, kendi parasının 5 bin TL’sini kullanan ve 5 binTL de borç alarak 10 bin
TL’lik bir yatırım yapan ve bu yatırımı da 15 bin TL’ye satan kişi, 5 bin TL
tutarındaki kendi parasının üzerinden 5 bin TL kazanç sağlamış olur. Bu da
%100’lük bir getiri demektir. Kaldıraç kazancı artırabildiği gibi yatırımcıyı önemli
bir riskle karşı karşıya da bırakabilir. Mortgage taksitleri ödenmezse, (o zamana
kadar birçok taksit ödenmiş olsa da) kredi kuruluşu evi mülkiyetine geçirebilir.
Bunun nedeni finansal ortağın ortaya koyduğu parayı güvenceye almak için bir
değer ifade eden bir varlığı borca karşılık taahhüt etmiş olmasıdır. Taahhüte konu
varlık borç alınan tutardan daha aşağıya bir fiyata satılsa dahi aradaki fark hala kredi
kuruluşuna ödenmek zorundadır. Krediyle alınan bir hisse senedi belirlenen fiyatın
altına düşerse, hesaba, aradaki kaybı kapatacak kadar para koyulması gerekir. Ve
eğer zararla satılırsa kredinin hepsi ödenmek zorunda kalınır. Kaldıraçla sahip
olunan yatırım ne kadar hareketliyse zarar etme riski o kadar büyüktür; hatta
yatırılandan çok daha fazlası kaybedilebilir (Türk Forum, 2011).
Finansal enfeksiyon (kriz) denilince kredi, kredi denilince de bankalar akla
gelmektedir. O nedenle, genellikle bankalar finans krizlerde merkeze
oturtulmaktadır. O halde bankalar için krizden kaçınmanın bir takım denenmiş
yolları-yöntemleri olmalıdır. Burada bu yöntemler beş bölümde (denetleme ve
düzenleme, mikro önlem, makro önlem düzenlemeleri, piyasa disiplini ve bilgisi,
ulusal ve uluslararası eşgüdüm şeklinde) özetlenebilir (Tablo 4).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
43
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
Tablo 4: Bankalar İçin Krizden Kaçınmanın Yolları (Aşı Paketi)
1.yol:
Denetleme ve
düzenleme
2.yol:
Mikro önlem
düzenlemeleri
(Basel Komitesi-Bank for International Settlements-BIS tarafından Nisan
2010 da tartışmaya açılan rapor 2012’de uygulamaya geçecektir. İçeriği:)
• Yasal sermaye miktarı için kalitenin arttırılması.
• Aşırı kaldıracı sınırlayan yeni bir kaldıraç oranının saptanması.
• Modelleme riski ve ölçümleme hatalarından korunmak için ek önlemler
alınması.
• Konjonktürel dalgalanmalar ve finansal kurumlar arasındaki hassas
bağlantısallıktan kaynaklanan sistemik riskler için makro önlemler
alınması.
• Düzenlemelerde tanımlanan sermaye tanımının kalitesinin artırılması
(ana sermaye-Tier 1 tanımının değişmesi sadece ödenmiş sermaye ve
dağıtılmayan kârlardan oluşması).
• Risk karşılığı bulundurulacak sermaye miktarının bilanço içi ve dışı
temel riskleri ve türev araçları kapsayacak şekilde iyileştirmesi. (Yeniden
menkulleşmiş varlıklar için daha çok sermaye bulundurulmalıdır. Mevcut
Basel ölçütlerine göre aynı derecedeki menkulleşmiş varlıklar ile şirket
tahvilleri aynı şekilde değerlendirilmektedir.)
• Likidite riski ile ilgili düzenlemelerin, ülkeler arasında miktar ve fon
tipi olarak aynı şekilde uygulanması.
3.yol:
Makro önlem
düzenlemeleri
• Konjonktür ile orantılı sermaye düzenlemeleri. (Mevcut düzenlemelerde
bankaların kriz dönemlerinde risk karşılığı daha fazla sermaye
bulundurmaları istenmektedir. Bu durum, bankaların agresif pozisyon
kapamalarına sebep olup piyasaların kötüleşmesini sağlamaktadır.)
• Gerilimli dönemleri dışındaki durumlarda bankaların yasal en az
sermaye yeterlilik oranının gerektirdiğinden daha fazla sermaye
bulundurması (örneğin, Türkiye için 12% ve 8%).
• Konjonktüre karşı sermaye düzenlemeleri (varlık fiyatları şişmeye
başladığı zaman, likidite ve sermaye karşılıklarının artırılması) tampon
görevi yapacak yapının oluşturulması.
4.yol:
Piyasa
disiplini
ve bilgisi
• Sistemsel olarak önem taşıyan kuruluşlar ile ilgili bilgi paylaşımı (ülke
içinde ve ülkeler arası; ayrıca şeffalık ve bilgi kalitesi).
• Bu şeffaflık ve bilgi paylaşımına bankalar sigorta kuruluşları, koruma
fonları (hedge fund) ve bilanço dışı şirketlerini (SPV) de kapsaması.
• Basel II kriterleri 3.bendinin (Pillar 3 market disposure)
güçlendirilmesi.
• Teminatlı krediler ve repo sözleşmeleri ile ilgili daha fazla bilgi.
• Derecelendirme kuruluşlarının reyting vermede kullandıkları modeller
ve varsayımların belirginleştirilmesi.
• Sermaye yeterliliği için merkez bankaları tarafından kullanılan harici
reyting sisteminin rolünün gözden geçirilmesi.
• Finansal olarak iç içe geçmiş bir dünyanın, etkileşmli olarak çalışan bir
düzenleme ve denetleme sistemine ihtiyaç duyması. (Bu fikir Finansal
İstikrar Kurulu FSB ve G20 liderleri tarafından desteklenmiştir.)
• Sistemin gerilim altında olduğu dönemlerde net sermaye değerinin
volatilitesini artıran “gerçek değer” muhasebe tekniğinin gözden
geçirilmesi.
• Sistemsel önemli bankalar için farklı düzenlemeler getirilmesi.
• BIS, IMF ve G20-FSB gibi kurumlara verilen önemin artırılması.
Kaynak: Hacaki, 2010.
5.yol: Ulusal
ve
uluslararası
eşgüdüm
44
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
Türkiye’de bankacılık sektörü, 2001’deki finansal reformların süreç içerisinde
yarattığı olumlu etkisiyle özkaynak ve sermaye yapısını kuvvetlendirdiği için bu son
kriz görece ‘kolay’ (teğet geçilerek) atlatılmıştır. [Bu gözlemin, makro iktisadi
göstergeler bazında bazı somut kanıtlarından sözedilebilir: Şubat 2001’de yaşanan
ulusal iktisadi krizde Türkiye’de gösterge faizi artışı %100’den fazla, enflasyon
%49, reel kredi hacmi %-45 iken; küresel krizde ise bu değerler sırayla %6,2, %4 ve
%-3 olmuştur (Şahin, 2010). Bu olumlu göstergelere ve krizin ‘teğet geçti’
tartışmasına karşın, dış ticaret hacmi düşmüş, şirket iflasları ve sonuçta işsizlik
patlaması yaşanmıştır.]
Bankacılık sektörünün özkaynakları, 2002’de 15 milyar dolar iken sürekli artmış
ve 2010’nun ilk çeyreğinde 80 milyar dolara ulaşmıştır. Sermaye yeterliliği oranı
ise, bu tarihlerde %25’lerden başlayarak %20’lerde istikrar kazanmıştır. Özkaynak
kârlılığı da, bazı düşüşler ihmal edilirse, %10-%20 aralığında artış göstermiştir.
Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS) bazında ortalama faizi de, %30’lardan
başlayarak, 2005’deki sert kırılma sayılmazsa, genellikle düşmüş ve istikrarlı
enflasyonla birlikte -son iki yılda %10’nun altında- yatay seyretmektedir. Bu verileri
sunan Keskin’in (2010) vurguladığı gibi; Türkiye’de bankalar ekonomiye yük
olmadılar, sorunun sınırlanmasına destek oldular; hem Hazineyi hem özel sektörü
fonlamaya devam ettiler; ayrıca, bankaların üstlendikleri riskin tamamına yakını
Türkiye riskidir (Hazineye ve özel sektöre aittir); ‘zehirli varlık’ değildir.
►2. Önlemler grubu: Döviz bazında
Katlı döviz kur rejimi (yapıları farklı olduğu için reel sektör ve finans sektörü
için ayrı ayrı kurlar) uygulanabilir. Döviz bazlı işlemler vergilendirilebilir. Böylece,
kısa vadeli spekülatif sermaye akımlarının uzun vadeli olanına göre maliyetinin
yükseltilmesi ve dolayısıyla kısa değil uzun vadeli sermaye girişinin özendirilmesi
sağlanmış olacaktır.
Literatürde buna “Tobin Vergisi” denilmektedir. Tobin’e göre, spekülatif
sermaye hareketleri serbest ve hızlı bir şekilde ülkelerin makro ekonomisini
etkilemekte, finansal balonlar oluşturmakta, hükümetlerin özerk iktisat politikalarına
yanlış sinyaller vermektedir. Bu sorunu gidermek için ‘tekerleklerin içini kumla
doldurmak’ gerekir. Tobin’in bu radikal önerisine konu olan ‘tekerlerdeki kum’
aslında döviz işlemlerini vergilendirmek demektir. Onun ardılı olduğu Keynes de
(1936), borsalarda hisse senetlerinde kısa dönem spekülasyon yapan sermayedarlara
vergi uygulanmasını önermişti. Tobin, ayrıca, kısa vadeli sermaye girişlerini
caydıracak (uzun vadeli olanları ise özendirecek) vergilerin, küresel piyasalarla ilgili
olduğundan, Dünya Bankası bünyesinde toplanması gerektiğini belirtmiştir (Yaşar,
2005:102-4). Bu arada, cari açık veren Türkiye’nin tek başına Tobin Vergisi’ni
uygulamasının sakıncalı olduğunu düşünen iktisatçılar da var. Örneğin, Eğilmez’e
(2010c) göre, “Türkiye, tek başına Tobin Vergisi uygularsa daha az sıcak para girişi
yani dış finansman sıkıntısı ile karşılaşır; o zaman yeterince ithalat yapamaz olur ve
büyüme oranında gerilemeye başlar.”
Tobin Vergisi’nin pek bilinmediği yakın geçmişe bakıldığında, Türkiye’de, iç
ya da dış kaynaklı her kriz başlayıp derinleştiği aşamada, döviz piyasasının ve borsa
işlemlerini kısa süreli ‘tatil’ edildiği ve daha büyük kayıpların engellendiği
görülecektir. Ayrıca, krize duyarlı hükümetlerle oluşturulan “uluslararası işbirliği
ağları” içine girilmiş ve böylece kriz süresince ticaret ortağı olan ülkelerin
birbirlerine karşı yapay ve disiplinsiz kur rekabeti önlenmiştir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
45
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
TCMB, son krize karşı, TL’ye ve döviz piyasalarına yönelik bir dizi önlem
almıştır: Kenç (2010), bu önlemleri şöyle belirtmektedir:
i-“Politika faiz oranı” kararları olarak TCMB borçlanma faiz oranı %16.75’ten
%6.50’ye, belirsizliği ve oynaklığı gidermeye yönelik önlemler olarak gecelik
borçlanma ve borç verme faiz oranları koridoru 3.5’ten 2.5 puana düşürülmüş,
fonlama miktarı önemli ölçüde artırılmış. Kalıcı likidite açığını gidermeye ve kredi
piyasasını desteklemeye yönelik önlemler olarak 3 ay vadeli repo ihalelerine
başlanmış, TL zorunlu karşılık oranı %6’dan %5’e düşürülmüştür.
ii-Döviz likiditesini artırıcı önlemler olarak; döviz alım ihalelerine ara verilmiş
ve döviz satım ihaleleri düzenlenmiş, zorunlu karşılık oranı %11’den %9’a
indirilmiş, ihracat reeskont kredisi sınırları genişletilmiş ve kullanım kolaylığı
sağlanmıştır. Döviz piyasalarının oluşturulmasını yönelik önlemler olarak ise; döviz
depo piyasalarında aracılık işlemlerine başlanmış, bankaların borçlanma sınırları
10,8 milyar Amerikan dolarına ($) yükseltilmiş, borçlanma vadesi 1 haftadan 1-3 ay
arasına uzatılmıştır. Ayrıca, döviz deposu borç verme faiz oranı kararları olarak ise
dolar %10’dan önce %7 sonra %5,5’e; euro ise %10’dan once %9’ye sonra da
%6.5’e düşürülmüştür
►3. Önlemler grubu: Uluslararası kurum ve kurallar düzeyinde
Uluslararası bankacılık düzenleme ve denetleme kurallarına uyum sağlanması,
uluslararası kriz merkezlerinin kurulması, IMF kotalarının artırılması, kredi
derecelendirme kuruluşlarının daha duyarlı davranması önem taşımaktadır. Son kriz,
G20 bazında iktisadi ve ticari ilişkiler sıkı bir işbirliği içinde yürütülmesi gerektiğini
ortaya koymuştur. Çünkü G20 ülkeleri dünya üretim ve ticaret hacminin 2/3’ünden
fazlasını temsil etmektedir.
►4. Önlemler grubu: IMF ve yeni finansal mimari arayışı
Küresel finans krizlerinde IMF daha fazla ön plana çıkar. Bu tür konjonktürlerde
IMF, üye ülkeleri daha yakından izlemeye başlar ve kredi talep eden ülkeler ile
stand by düzenlemesi yapar. Bu düzenleme sürecinde IMF’ye karşı her ülkenin iç
kamuoyunda çeşitli kuşkular ve yanılgılar oluşabilmektedir. Eğilmez (2009a;
2009b), bu yanılgılardan bazılarını güncelleyerek şöyle sıralamaktadır:
i-Yanlışların en masumu stand by (köprü kredisi) düzenlemesine stand by
anlaşması yakıştırması yapılmasıyla ortaya çıkmaktadır.
ii-İkinci ve daha önemli bir yanlış IMF’deki Türkiye İcra Direktörü W.
Kiekens’ın konumuyla ilgilidir. IMF ile bir düzenleme kesinleşmeye doğru gittiği
için IMF’den böyle üst düzey bir yönetici geldi. Ülkeler adına IMF geleneğinde
“constituency” denilen gruplarda toplanıyor ve aralarından en çok kotası olan
ülkenin adayını icra direktörü olarak seçiyorlar. Bu icra direktörünün görevi o grupta
bulunan ülkelerin haklarını savunmaktır.
iii-Üçüncü ve belki de en önemli yanlış geçmişte yapılan 17 stand by
düzenlemesinin işe yaramadığı, yalnızca son iki stand by düzenlemesinin olumlu
sonuç yarattığı yanılgısıdır. Türkiye, bugüne kadar 19 stand by düzenlemesine konu
oldu. İlk 15 stand by düzenlemesi son 4 stand by düzenlemesinden farklıdır. İlk 15
stand by düzenlemesi ödemeler dengesi sıkıntıları nedeniyle ortaya çıkan destek
arayışlarının sonucu olarak yapılmıştır.
iv-Bir başka yaygın yanlış da IMF faizi konusundadır. IMF’nin faizi, iddia
edildiği gibi yüzde 15 değil, yüzde 6 dolayındadır. (Dünyanın hiçbir bankası ya da
46
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
başka kurumu hiçbir ülkeye, kuruma ya da kişiye 45 milyar doları %6 faizle
vermez.)
Fakat IMF kriz sonrasında Türkiye’de doğrudan-dolaylı savunulurken, IMF’nin
kendisi kriz öncesi performansını sorgulayan bir özeleştiri yapmaya çoktan
başlamıştı. Bu özeleştiri, bir süre IMF’nin adından başlanarak kurum içi revizyon
tartışmalarına altyapı oluşturdu. IMF Bağımsız Değerlendirme Bürosu’nun 2011
yılında yayımladığı ve Türkiye’de ekonomi basınında ilgiyle karşılanan bir raporda,
IMF'nin kriz öncesi performansına ilişkin çarpıcı eleştiriler yer aldı. Raporda, özetle,
şu noktalara değinilmiştir: i-IMF, riskler konusunda çok az açık uyarı sağlamış;
kompleks finansal ürünlerle ABD konut piyasası arasındaki bağlantıyı önemsiz
göstermiş; gelişmiş ekonomilerde krizin yaşanacağını olasılık dışı görmüştür. ii-IMF
yönetimi genellikle finansal sistemleri güçlü olan ABD, İngiltere ve diğer gelişmiş
ülkelerle aynı görüşü savunmuş; yetkililerin şöhreti ve uzmanlığından fazlaca
etkilenmiş, zaman zaman da hayranlık duymuştur. iii-IMF kadrolarının, gelişmiş
ekonomilerde bankacılık verilerine girişinin sınırlı olması ve özellikle finansal
piyasalarda yaşananlar hakkında çok az bilgisi olması ise düşündürücüdür. Bu
çerçevede IMF (eski) Başkanı D.S.Kahn, raporu ‘aşağılayıcı’ bulduğunu, IMF'nin
kendi başarısızlıklarının farkında olduğunu, krizden bu yana reformları sıraya
koyduğunu belirtirken; Büro Başkanı M. Schwartz ise, IMF'nin 2004-7 yılları
arasındaki performansını inceleyen raporla, IMF'nin gözetim-denetiminde neyin
yanlış gittiğini ortaya konarak, Fon’un geleceğe daha iyi hazırlanmasına yardımcı
olunmasının amaçlandığını söylemiştir.
Öte yandan, Avrupa’da radikal bir söylemle, IMF’nin yerine geçecek ya da onu
daha da kuvvetlendirecek yeni mimarın neden “Avrupa Para Fonu” (EMF)
olamayacağı konuşulmaya başlandı. Ancak bunun için, Anglosakson cepheye karşı
biraz cesaret ve biraz da koşulların olgunlaşması gerekir. Herşeye karşın, EMF,
IMF’nin yükünü azaltabileceği gibi onun kötü şöhretinin etkilerini de ortadan
kaldırabilir. Zira IMF, hemen her kriz sonrasında çalkantılı bir sürece giren dünyada
“yangını söndüren”den çok, asıl “yangını çıkaran” kurum olarak adlandırılmıştır. Bu
yüzden o kurumun kendini baştan aşağı yenilemesi gerektiği ileri sürülürken,
UNCTAD’dan Akyüz (2010) ise IMF ile birlikte uluslararası para sisteminin
“kozmetik reform”dan çok daha fazlasını yapma ihtiyacını duyduğunu
belirtmektedir.
►5. Önlemler grubu; paket önlem: Bir paradigma kayması olarak korumacılık
Whitehouse (2009), krizin, iktisatçıları yeni bir paradigmaya ulaşmaya
zorladığını belirtmektedir: Krizin acısı, iktisatçıları, krizin neden oluştuğunu
anlamaya ve bir kez daha tekrar etmemesi için alınacak önlemler üzerine düşünmeye
itmiştir. Finansal enfeksiyon “koruyucu-korumacı” önlemler içerikli bir yeni
paradigma ihtiyacını doğurmuştur. Liberal kapitalist sistem için korumacılık, makro
iktisadi istikrarın sağlanması, dağ gibi büyümüş banka iflaslarının ve kredi
sıkışıklığının giderilmesi, dış ticaretin sürdürülmesi bakımından, 1929 sonrasında da
denenmiş bir paradigma kayması demektir. (Ayrıntı için bkz. Mollah, 2010; Julián,
2009.)
Erixon ve Sally (2010), küresel iktisadi krizin ve hükümetlerin krize karşı
verdikleri yanıtın, 1930’lar stili korumacılığın bir türevi olmadığını, ancak
korumacılığın bir başka şekilde geri döndüğünü, dolayısıyla uluslararası ilişkilerde
“gömülmüş liberalizm” (embedded liberalism) olarak da bilinen “Keynes içeri,
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
47
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
Smith dışarı” söyleminin politik kaymayı temsil edecek şekilde kullanılmaya
başlandığını belirtmektedirler. Bu söylem ki, Zeropoint’te (2010) işaret edildiği gibi,
sosyal mühendislerin ve Keynesçilerin kalbindeki “sevgili jargon” sayılmaktadır
Korumaclığın krize karşı ‘çözüm’ değil, ‘düğüm’ olduğunu, hatta ‘denizci
düğümü’ gibi karmaşık ve zor olduğunu ileri süren görüşler de vardır. Örneğin;
Keidanren (2009), piyasa güvenini yeniden inşa edecek serbest piyasa ve ekonomi
için korumacılığı eleştirmektedir. Kaempfer (2002), korumacılığın niçin günümüz
kapitalist küreselleşme çağında daha ‘egemen-baskın-yaygın’ bir politika olmadığını
sorgularken, küresel bir krizin geleceğini ve o krizden çıkmak için korumacılığa
önce ve daha çok gelişmiş kapitalist ekonomilerin başvuracağını öngörememiş
olmalıydı. Korumacılık; asimetrik olarak klasik liberalizm ve anarko-kapitalizm ile
zıtlaşırken, paradoksal olarak da onlarla uzlaşır. Francois ve Woerz (2009), “ticaret
akışı varken uygulanan korumacılığın riskli olabileceğini” vurgularlar.
Bu ve benzeri alınan önlemlerle, hiç değilse dar anlamdaki finansal istikrar
sağlanmış olmaktadır. Dar anlamda finansal istikrar, “varlık fiyatları köpüklerinin
olmaması, finansal kuruluşların ve finansal piyasaların sistemik istikrarı tehdit
edecek şekilde likiditesiz kalmamaları ve ödeme güçlüğüne düşmemeleri” demektir.
Merkez bankaları, günümüzde varlık fiyatlarında köpükler (balonlar) oluşur oluşmaz
çeşitli tepkiler verirler ya da çeşitli güdülenmelere girerler. Tablo 5’te de görüldüğü
gibi, bu tepkiler / güdülenmeler genellikle varlık fiyatları odaklıdır. Buna göre; ivarlık fiyatları enflasyonu ve iktisadi faaliyetleri çeşitli kanallarla değiştirmekte, iivarlık fiyatları faiz ve verimlilikteki değişmelerle artabilmekte, iii-politika faiz
oranının varlık fiyat artışlarından etkilenmemesi beklenmekte, iv-varlık fiyatlarında
köpükler oluştuğunda para politikasının tepki vermesi gerekmekte ve v-düzenleme
ve denetleme önlemleriyle bu köpükler giderilebilmektedir.
48
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
Tablo 5: Varlık Fiyatları Köpükleri ve Merkez Bankalarının Tepkileri
Varlık Fiyatları Köpükleri, merkez bankalarının aşağıdaki yöntemlerle tepki vermeleri
gereken köpüklerdir:
I.Varlık fiyatları, enflasyonu ve iktisadi faaliyetleri şu kanallardan etkiler:
- Varlık fiyatları artışlarından kârlı yatırım alanlarının sinyali alınabilir.
- Varlık fiyatları, hanehalklarının servetlerinin değerini belirler.
- Varlık fiyatları, işletmeler ve hanehalkları icin sermaye maliyetlerini etkiler.
II.Yüksek varlık fiyatları şu unsurların etkisiyle oluşur:
- Düşük faiz oranları ya da yüksek verimlilik artışları gibi temel değişkenler.
-Akılcı olmayan taşkınlık gibi köpük yaratan etmenler.
III.Çoğunlukla, para politikasının (politika faiz oranının) varlık fiyatları artışlarına
tepki vermemesi gerekir. (Ama varlık fiyatları değişmelerinden kaynaklanan
enflasyon görünümündeki ve toplam talepteki değişmelere tepki vermelidir.)
Çünkü:
- Varlık fiyatları köpüklerini belirlemek oldukça zordur.
- Para politikası sadece köpük belirtileri gosteren varlıkları değil genelde tüm varlık fiyatlarını
etkiler.
IV.Para politikası köpükler patladığında mutlaka tepki vermelidir.
V.Düzenleme ve denetleme önlemleri varlık fiyatları köpükleri ile daha iyi mücadele
edebilir. Bu önlemler;
- Piyasa yetersizliklerini düzeltecek ve varlık fiyatları ile kredi yaratımı arasındaki bağı
makul düzeylerde tutacak şekilde düzenlenmeli,
- İşletmelerin finansal sağlamlığı üzerinde yoğunlaşmalıdır.
Kaynak: Kenç, 2010.
Sonuç: Bulgular ve Önermeler-Öneriler
2008-2009 krizinin de göstediği gibi, -bu çalışmaya özgü olarak betimlenen‘finansal enfeksiyon’ sorunu, kapitalist ekonomiler için ne ilktir ve ne de
sonuncusudur. Nedenleri (enfeksiyon etkeni) değişse de, sonuçları birbirine
benzeyen krizlerde, bir bütün olarak kapitalist sisteminin, hem kuram (Neoklasik)
ve ideoloji (neoliberalizm), hem de kurumlar (serbest piyasa, rekabet, IMF, vb)
düzeyinde kendini yenileme fırsatı yakaladığı öne sürülebilir. Son kriz süreci de bir
istisna sayılamaz. Bu çerçevede elde edilen “bulgular” şöyledir:
►Finansal krizler yapısı itibariyle tıbbi enfeksiyonları çağrıştırmaktadır. Bu
yüzden, 2008’de ABD’de patlayan ve 2009’da ise küreselleşen finansal kriz; etkeni,
kaynağı, kaynaktan çıkış kapısı, bulaşma yolu, giriş kapısı ve uygun konakçı gibi
özelliklerinden dolayı gerçekte finansal enfeksiyon olarak betimlenebilir.
►Amerikan ipotekli kredi (mortgage) balonunun, şişme ve patlama sürecine ve
dramatik sonuçlarına bakılırsa, tibbi bir enfeksiyonun süreci ve etkilerinden pek
farklı olmadığı anlaşılacaktır. En somut sonuç, finans-sermayeden ve toksik türev
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
49
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
finansal araçlardan beslenen sanal-spekülatif ekonominin, fiziksel üretime ve ticaret
dayalı reel ekonomiye fark atması olmuştur.
►Finansal enfeksiyon, gittikçe yıpranan kapitalizmin küresel bir arızası ya da
hastalığıdır. Krizler ve onlardan kurtuluş (ekonomide reel üretim hacminde iniş ve
çıkışlar denilen); konjonktür dalgalanmaları olarak genellikle “L”, “V”, “U” ya da
“W” şeklinde gerçekleşmektedir. Son yaşanan 2008-2009 krizi de dahil dünya
krizleri tarihi bunların somut örnekleri ile doludur. (Bkz. EK-A)
►Dünya finansal krizleri tarihi, üçüncü kuşak krizlerle devam etmektedir. Bir
başka deyişle, enfeksiyon, etkeni değişse bile hep vardır. Uluslararası finansal
serbestleşme ortamında ülkeler bankacılık krizine, borç krizine ya da cari açık
krizine girmektedirler; hepsinin ortak tarafı, para yönetiminde ve kredi akışında
ortaya çıkan hata ve yanlışlıklardır. Enfeksiyon “spektronik” araçlar yoluyla
bulaşacağı ekonomileri iyi seçmekte ve onları hızlıca etkisi altına alabilmektedir.
►Bu son kriz, küresel finans sisteminin, bundan böyle daha kötü bir enfeksiyon
tipi ve süreci ile anılmaması ya da karşılacağı enfeksiyonu kolayca atlatabilmesi
için, yelpazesi güçlü ve geniş olan bir “aşı” grubuna ihtiyaç duyduğunu göstermiştir.
Aşı denilen, her bir hükümet tarafından dozu ve yan etkileri iyi hesaplanmış,
enfeksiyon başlamadan uygulanması gereken bir iktisat politikaları paketidir. Buna
göre, uluslararası destek ve açıklık ihmal edilmeden, en başta bankacılık sektörü için
düzenleme ve denetleme önlemleri etkin hale getirilmeli, işletmeler için bilanço
iyileştirilmeleri yapılmalı (mikro), cari açıklara duyarlı kalınarak genel piyasalar için
psikolojik güven pompalanmalı, Merkez Bankası-Hazine eşgüdümü iyi
sağlanmalıdır (makro), vs.
Bu bulgular ışığında, şu ana dek karşılaşılan ve gelecekte karşılaşılabilecek –
olası- yeni krizler bağlamında, aşağıdaki gibi, birkaç “önerme” geliştirilmiştir: (Bu
önermeler, bir kriz daha yaşanmaması yönünde herhangi bir radikal öneriyi değil,
olsa olsa, büyük bir olasılıkla yaşanacak yeni krizlerin hafif atlatılabilmesi için bazı
dolaylı-ılımlı öneriler içerebilir.)
►Tıpkı virüs ve bakteriler gibi, finansal enfeksiyonlar da bazen yararlı
sayılmalıdır; çünkü onlarla nasıl mücadele edileceğinin iradesinin ve yöntemlerinin
geliştirilmesine taban oluşturabilir. Krizler, kapitalist sistemin mantığı açısından
bakılırsa, değişik evrelerinde, görüldüğü ve yayıldığı ülkelerin deneyimleri ve
sağlamlığına göre; “4-Y” şeklinde nitelendirilebilir: Her kriz doğası gereği
“yıpratıcıdır” (moral değerleri bozabilir, hükümet-halk arasındaki bağları
zayıflatabilir); “yıkıcıdır” (emek piyasasındaki dengesizliğe ve işsizlik oranlarındaki
artışa bakmak yeterlidir); ancak “yaratıcı” (her kriz sonrasında seçenek kriz
kuramları ve iktisat politikaları için malzeme elde edilir) ve “yapıcıdır” (krizler
bazen fırsatlara dönüşebilir, fakat bazen de “fırsatçılık” yaratarak, şirketleri, iflas
sürecinde iken sürü psikolojisine sokabilir). Kriz konjonktürü devam ederken,
gerçek iflas eden şirketlerle krizi hükümetten destek alma yolu olarak görenleri ayırt
etmek kimi zaman zor olabilir. Öte yandan; krizler, krizden etkilenen tüm kesimleri
yani sektörler, şirketler ve hatta hükümetleri “kriz terörizmi”ne karşı işbirliği için bir
araya getirmelidir.
►Finans-sermayenin tüm dünyada iş yapması ve türev araçlarla kendini
büyütme konusundaki kuralsız ve denetimsiz arayışları kapitalist yerküreyi yeni
krizlere gebe kılmaktadır. Yeni bir küresel kriz patlak verirse, büyük bir olasılıkla
yine gelişmiş ve büyük bir kapitalist ekonomi yüzünden olacaktır. Çünkü öyle bir
50
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
ekonominin “midesi” daha büyüktür, iştahı daha fazladır; yeterince doyamadığı
zaman asabileşir. Finans sermayenin denetimsiz-kuralsız hareket etmesini önlemek,
ve ülkeleri yeni krizlere karşı korumak için piyasanın kendi kendini denetlemesi
yanında devletin düzenleme ve denetim fonksiyonuna da ağırlık vermek gerekir. Bu
noktada spekülatif semeaye hareketlerinin yıkıcılığını önlemek için Tobin Vergisi
ya da bu işlevi görebilecek yeni bir vergi önerisini yeniden dikkate almak gereklidir.
►Pek çok ülke yüksek pozitif büyüme performansı göstererek küresel krizden
çıkmış, bazıları için -özellikle ABD, Yunanistan, İspanya, Portekiz ve İtalya için- ya
kriz devam etmekte ya da yeni kriz ile karşılaşma olasılığı bulunmaktadır. Krizden
çıkış senaryolarını tahlil eden iktisatçılardan biri olan Altuğ’a (2010) göre, aşağıda
görüldüğü gibi, dünya ekonomisi çeşitli biçimlerde krizden çıkışlara sahne olmuştur:
– V: Türkiye, Brezilya, Kore, Meksika, Rusya.
– U: ABD, İngiltere, Japonya, Kanada.
– L: Avro Bölgesi.
Bundan sonraki bir kriz, ülkelerin farklı biçimlerde krizden çıkışlarına sahne
olabilir. Her ekonomi, kendine özgü en iyi yönetmele krizden çıkış senaryosunu
hazırlamalı ve uygulamaya koyabilmelidir.
►2012 yılının, gelişmekte olan ülkeler (Türkiye dahil) ve ABD için yeni
konjonktürel kriz yılı olacağı öne sürülmektedir. Bu tahminin arka planında, finansal
enfeksiyonun tekrar nüksetmesi özelliği bulunmaktadır. Yine kriz patlarsa, bunu
artçı şokları olan bir depreme benzetmek mümkün olabilecektir. Ancak küresel
krizin küreselleşmeyi durdurma riskini ve dünya ekonomileri ligindeki sıralamanın
değişebileceğini de unutmamak gerekir.
►Yeniden kriz yaşanma olasılığı yani krizlerin farklı biçimlerde de olsa kendini
tekrarlama olasılığı ve Türkiye açısından durum konusunda N.Roubini, “Türkiye’de
cari açık gittikçe büyüyor. Kredi talebindeki artış aşırı olmaya başladı… Cari açığı
kısa vadeli fonlarla kapatmaya çalışmak, kırılganlığını artıyor” diyerek bazı önemli
uyarılarda bulunmaktadır. Görüşleri şöyle özetlenebilir: “Finansal kriz sonrasında,
küresel ekonomide başta gelişmekte olan ülkeler olmak üzere hızlı büyüme
yaşanmakta, bu da tüketimi ve talebi körüklemektedir. Türkiye’de de güçlü iç talep
nedeniyle cari açık sorunu ciddi bir durum almaya başlamıştır. Piyasada oldukça
fazla likidite olduğu için Merkez Bankası munzam karşılıkları artırarak soruna çare
bulmalıdır. Türkiye, yüksek işsizlik, işgücünün kalitesi ve eğitim cephesindeki
eksikliklerini gidermelidir.” (Hürriyet Gazetesi, 2010.) Hatırlatılmalıdır ki,
Roubini’nin “munzam karşılığı artırılmalıdır” şeklindeki önerisi, TCMB’nin yeni
Başkanının göreve gelir gelmez ilk uyguladığı para politikası oldu. Bu arada,
(2011’de yapılan) genel milletvekili ve (2012’de yapılacak) yerel seçimlerin
sonuçları dışında, iç siyaseti hareketlendirecek olan başkanlık sistemi tartışmaları,
bir de bölgemizde ya da küresel boyutta her an ortaya çıkabilecek sürpriz gelişmeler
eklendiğinde, bundaki sonraki kriz spekülasyonları/senaryoları sayıca daha da
artabilecektir.
►ABD’ye gelince… Krizi henüz tam atlatamayan ABD ekonomisinin yeni bir
krize sahne olacağı iddia edilmektedir. Bu, bir büyük depremin artçı şoklarla ya da
yeni bir depremle kendisini tekrar etmesi gerçeğine benzemektedir. Bu nedenle,
finansal sistemin ve kurumların riskli yatırımlardan-toksik kağıtlardan- kaçınması
için gerekli önlemler alınmalıdır. Doğrusu, Palley’in (2009) Amerikan merkezli
küresel krize “ekonomide üçlü kanama” (the triple hemorrhage) adını verdiği
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
51
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
sorunların halen mevcut olduğuna; yani ekonominin üç yerden kanamaya (ithalat
harcamaları-cari açık, imalat sektöründeki işgücü-iş kayıpları ve yatırım açıkları)
devam ettiğine bakılırsa, ortaya atılan iddianın bir tahminden öte bir gerçeğe işaret
ettiği düşünülebilir. İddiayı kuvvetlendiren bir görüş de, [Tuncer’in (2010) gündeme
getirdiği], Johnson ve Kwak tarafından yazılan ve Wall Street finans kurumlarının
çok güçlü bir “oligark”ı oluşturduğu anlatılan “13 Bankacı” adlı kitaba
dayanmaktadır. Yazarlara göre, ABD’de oligark niteliğindeki büyük bankalar
tepedeki siyasetçilerle karşılıklı çıkar ilişkisi içindedirler, seçim kampanyalarını
finanse ediyorlar ve bunun karşılığında üst düzey yöneticilerini ve danışmanlarını
Beyaz Saray’da ve Amerikan Hazinesi’nde önemli makamlara taşımaktadırlar.
Oligarki bankalar risk alıp hisse senedi sahiplerine para kazandırmakta ve başarılı
kurumlar oldukları yönünde toplumsal bir algı yaratmaktadırlar. Doğal olarak böyle
bir algıyı oluşturmak ve sürdürmek için büyük harcamalar yapmaktan ve hükümetin
kurtarma planlarına güvenerek de risk katsayısı yüksek türev ürünlerine yatırım
yapmaktan kaçınmamaktadırlar. Sonuç olarak, yazarlara göre, 2008 krizini
hazırlayan koşullar aynen var ve bu koşullar er ya da geç yeni bir krizin patlamasına
yol açacaktır. Ortaya çıkacak enfeksiyon ve bulaşma özellikleri daha farklı olabilir.
Temel öneri şudur ki, ABD’de bir oligarki banka, eğer varlıkları itibariyle küçük
ölçekli bir ülkenin GSYH’sine ulaşmış ve Lehman&Brothers gibi iflas eder ise,
bunun sonucunda ekonominin yeniden krize girmemesi için, o tür bir banka
bölünerek küçültülmelidir. [Tuncer’in (2010) belirttiği gibi; 1983’te ABD’nin en
büyük bankası Citibank’ın varlıkları, bu ülkenin GSYH’sinin sadece %3.2’si iken;
2009’da ise, en büyük üç bankanın (Bank of America, JP Morgan Chase ve
Citigroup) varlıkları GSYH’nin –sırasıyla- yüzde 16.4, 4.7 ve 12.9’u olmuş; yani bu
üç bankanın toplam büyüklüğü %44’ünü bulmuş durumdadır.]
►Özetle; kriz-ekonomi hastalık-insan gibi bir bütündür. Her kriz insan gibi
doğar, büyür ve yok olur. O nedenle, biten bir kriz, aslında bir başka yeni krizin
habercisidir. Eğilmez (2008), en son krizin yaşandığı bir sırada, küresel ekonominin
sürekli dalgalanmalar yaşayacağını ve çeşitli darbeler alacağını; ancak, (kapitalist)
sistemin darbelere karşı geçmişe göre daha yüksek direnç gösterdiğini şöyle
belirtmektedir: “… bunu sürekli yumruk yiyen ama ayakta kalmayı becerebilen ağır
sıklet boksörlerinin durumuna benzetiyorum. Birçok sert darbeye karşın yıkılmayan,
vücudunun ağırlığıyla ayakta kalmayı becerebilen bu boksörler gücünü oraya kadar
idare edip oyunda kalmayı başarsa da aldığı darbeler onu o kadar yıpratır ki o ana
kadar ayakta kalmasını sağlayan vücut ağırlığı, artık yalnızca ağırlık yapar hale gelir
ve öncekilere göre daha hafif bir darbeyle devrilip gider. Bu yıl içinde küresel dünya
bunun gibi birçok darbe alacak. Yani ben bu tür dalgalanmaların sürekli olacağı
kanısını taşıyorum. Sistemin bu darbelere karşı direnci ise geçmişe göre daha
yüksek.”
► ‘Yerli-yabancı’ tüm krizlerin ortak bir tarafı ile iyice tanışmaktayız. Her kriz
bir enfeksiyon ya da dalgalanma ile başlamakta ve aynı zamanda bir iktisat politikası
paketi (ilaçlar seti) ile çözüme kavuşmaktadır. Sadece enfeksiyonun ya da
dalgalanmanın niteliği ve ilaç setinin içeriği ya da hacmi değişmektedir. İçinde
yaşadığımız ‘enfeksiyon-yoğun’ küresel ekonomide aşıları geciktirmemek gerekir.
52
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
EK-A: Krizin Dipleri ve Dipten Çıkış
Açıklamalar:
i-Grafiğin sol üstteki bölümü, dipten hızlı çıkışı ortaya koyan “V” tipi bir toparlanmayı; sağ
üstteki, dipten daha uzun sürede çıkışı gösteren “U” tipi bir toparlanmayı; sol alttaki, hafif bir
toparlanmadan sonra tekrar inişe ve tekrar çıkışa yönelen “W” tipi bir dip durumu; sağ alttaki
ise, toparlanmanın oldukça uzun zaman alacağı bir “L” tipi bir dip durumunu göstermektedir.
ii-“V” tipi dönüşün tipik örneği Türkiye’nin yaşadığı 1994 ve 2001 krizleri; “U” tipi çıkışın
tipik örneği 1929 büyük krizinden ABD’nin uzun zaman alan çıkışı; “W” tipi çıkışın örneği
ABD’nin 1978-82 aralığında enflasyonla mücadele ederken yaşadığı iki resesyon dönemi;
“L” tipinin (yani krizden çıkışın ne zaman olacağının bilinemediği durumunun) örneği ise
Japonya’nın son on beş yıldır yaşadığı kriz verilebilir.
iii-Şimdiye kadarki krizlerin ortalama dip biçimi U tipinde yoğunlaşmaktadır. 2008-9 krizi
için de beklenen dip biçimi U tipi dip biçimidir. Yani krizin biraz uzun süreceği ama L
biçimine dönüşecek kadar uzamayacağı beklentisi geçerlidir.
Kaynak: Eğilmez, 2009c; 2010d.
Kaynakça
Adalı, C. (1991), Kapitalizmin Düğümleri, İstanbul: Sorun Yayınları.
Akdiş, M. (2000), Global Finansal Sistem, Finansal Krizler ve Türkiye, İstanbul:
Beta Yayınevi.
Akyüz, Y. (2010), “Why the IMF and the IMF Need More Than Cosmetic Reform”,
Turkish Economic Association-Research Papers 32, Nov.
Altuğ, S. (2010), “Küresel Kriz Sonrası Reel ve Mali Piyasaların Geleceği”,
TÜSİAD-Koç Üniversitesi ERF (Economic Research Forum) Yayını.
Claessens, S., Köse, M. A. ve Terrones, M. E. (2010), “The Global Financial Crisis:
How Smilar? How Differnt? How Costly?”, TÜSİAD-KOÇ Universisty
Economic
Research
Forum
Working
Paper
1011,
March,
http://www.ku.edu.tr/ku/images/EAF/erf_wp_ 1011.pdf (24/03/2010)
Çinko, L. (?), “Finansal Kriz Teorileri Üzerine Bir Değerlendirme”, Marmara
Üniversitesi, http://bsy.marmara.edu. tr/Konferanslar/2008/32.pdf (21/03/2010)
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
53
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
Dowd, D. (2008-ç), Kapitalizm ve Kapitalizmin İktisadı: Eleştirel Bir Tarih, Çev.
Gerçek, C. İstanbul: Yordam Yayınları.
Gros, D. ve Alcidi, C. (2010), “The Crisis and the Real Economy”, in The Impact of
the Financial Crisis on the Real Economy, Intereconomics, 1, 1-10.
Eğilmez, M. (2008), “Sürekli Dalgalanma”, Radikal Gazetesi, 24 Ocak.
Eğilmez, M. (2009a), “IMF İle İlgili Yaygın Yanlışlar”, Radikal Gazetesi, 20 Ocak.
Eğilmez, M. (2009b), “IMF Fobisi”, Radikal Gazetesi, 08 Şubat.
Eğilmez, M. (2009c), “Krizin Dibi”, Radikal Gazetesi, 18 Ocak.
Eğilmez, M. (2010a), “Krizin Nedenleri”, Radikal Gazetesi, 28 Eylül.
Eğilmez, M. (2010b), “Plasebo Etkisi”, Radikal Gazetesi, 7 Şubat.
Eğilmez, M. (2010c), “Tobin Vergisinin Zamanı mı?”, Radikal Gazetesi, 22
Temmuz.
Eğilmez, M. (2010d), Küresel Finans Krizi: Piyasa Sisteminin Eleştirisi, 6.b,
İstanbul: Remzi Kitabevi.
Erdinç, Y. (2007), Para Harekâtı: Krizlerin Belgesel Romanı, 2.b., İstanbul: Scala
Yayıncılık.
Erixon, F. ve Sally, R. (2010), “Trade, Globalization and Emerging Protectionasm
Since the Crises”, The European Centre For International Political Economy
(ECIPE) Working Paper, No: 02/2010.
Fletcher, I. (2011), “Economics vs. Fakeonomics”, The Huffington Post, January 7,
http://
www.huffingtonpost.com/ian-fletcher/economics-vs-fakeonomics_b_
720327.html
Francois, J. F. ve Woerz, J. (2009), “Follow The Bouncing Ball. Trade And The
Great Recession Redux”, in The Great Trade Collapse: Causes, Consequences
And Prospects”, R.Baldwin (Ed.), A Voxeu.Org Publication- Centre For
Economic Policy Research, November, 87-93.
Hacaki, F. (2010), “Küresel Finans Sisteminin Yeniden İmarı”, Uluslararası
İstanbul İktisatçılar Zirvesi II: Küresel Kriz Sonrası İktisat Politikaları, 13-14
Mayıs, İstanbul.
Hürriyet
Gazetesi
(2010),
“Kriz
Kahini
Türkiye
İçin
Uyardı,”
http://www.hurriyet.com.tr /ekonomi /17650951.asp?gid=381, 27 Nisan.
IMF (2011), “IMF Performance in the Run-Up to the Financial and Economic
Crisis: IMF Surveillance in 2004-07”, Jan.10, http://imf-ieo.org/eval/
complete/pdf /01102011/ Crisis_Report_ English.pdf (18/1/2011).
Julián, J.R.R. (2009), “Economic Crisis and Paradigm Shift”, Mises Daily: Ludwig
von Mises Institute, January 6, http://mises.org/daily/
Kaempfer, W., Tower, H. E. ve Willett, T. (2002), “Trade Protectionism”, For the
Encyclopedia of Public Choice, Edited by Charles K. Rowley, June 11, Duke
Economics Working Paper #02-20, http://econ.duke.edu/Papers/Other/Tower
/Protectionism.pdf
Keidanren, N. (2009), “Protectionism is NoT the solution to the crisis,-Proposal for
free trade and economy to restore market confidence”, March 9,
http://www.keidanren.or.jp/ english/policy/2009 /020. html
Kalaycı, İ., Aytekin, B. ve İzgi, B. (2011), “Krizin İktisadı-İktisadın Krizi”, iç.
Political Economy, Crisis & Development, Ed.: Şiriner,İ., Morady, F. vd.,
London: IJOPEC Pub., 49-70.
54
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. KALAYCI
Kenç, T. (2010), “Makroekonomik İstikrar ve Finansal İstikrar İçin Merkez Bankası
Politikaları”, Uluslararası İstanbul İktisatçılar Zirvesi II: Küresel Kriz Sonrası
İktisat Politikaları, 13-14 Mayıs, İstanbul.
Keskin, E. (2010), “Küresel Kriz Sonrası Türkiye’de Finansal Sistem: Bankacılık
Sektörü”, Uluslararası İstanbul İktisatçılar Zirvesi II: Küresel Kriz Sonrası
İktisat Politikaları (bildiri), 13-14 Mayıs, İstanbul.
Kindleberger, C. P. (1978, 2004-ç), Cinnet, Panik ve Çöküş: Mali Krizler Tarihi,
Çev. N. Domaniç, İstanbul: Scala Yayıncılık.
Kinleberger, C.P. (2008-ç), Cinnet, Panik ve Çöküş: Mali Krizler Tarihi, 2.b.,
Çev.H.Tunalı, İstanbul: Bilgi Üniversitesi Yayınları.
Krugman, P. (2005-ç), Bunalım Ekonomisinin Geri Dönüşü, 4.b., Çev. N. Domaniç,
İstanbul: Literatür Yayıncılık.
Larsson, T. (2003), “Asya’nın Korporatizm Krizi” (Çev. M.Toprak,) iç. Kapitalizm
ve Küresel Refah, Ed. L. Vasquez, İstanbul: Liberte Yayınları, 125-158.
Mandelbrot, B. B. ve Hudson, R. L. (2005-ç), Finans Piyasalarında (Saklı) Düzen:
Risk, Çöküş ve Kazanca Fraktal Yaklaşımlar, Çev. Hüner, M. İstanbul: Güncel
Yayıncılık.
Mollah, S. (2010), “Financial Crisis: Is There a Need for Paradigm Shift?”, Studies
in Economics and Finance, Vol.27/2, http://www.emeraldinsight.com/
journals.htm?issn=1086-7376&volume=27&issue=2&articleid=1864183&show
=html&PHPSESSID =tag44eq8lb0tqksojh1l8ra5d4 (15/2/2011)
Nippon Keidanren (org.) (2009), “Protectionism is Not the Solution to the Crisis-Proposal for Free Trade and Economy to Restore Market Confidence”, March 9,
http://www.keidanren.or.jp/english/ policy/2009/020.html (12/1/2011)
Palley, T. I. (2009), “America’s Exhausted Paradigm: Macroeconomic Causes of the
Financial Crisis and Great Recession”, New American Contract, PERI (Political
Economy Research Institute), June, http://www.peri.umass.edu/fileadmin/pdf/
conference_papers/SAFER/Palley_Americas_Exhausted_Paradigm.pdf
(11/2/2011)
Reinhart, C. ve Kaminsky, G. (1999), “The Twin Crises: The Causes of Banking and
Balance of payments Problems”, American Economic Review, Vol 89, No 3,
June, pp.473-500, (MPRA Paper, No: 14081, http://mpra.ub.uni-muenchen.de/
14081/1/MPRA_paper_ 14081.pdf (21/03/2010)
Rosa, D. F. (2006), Serbest Sermaye Piyasalarını Savunmak: Yeni Uluslararası
Finansal Mimari Arayışlarına Cevap, çev. Delice, G. ve Uzun, A. M. İstanbul:
Liberte Yayınları.
Rosier, B. (1991-ç), İktisadi Kriz Kuramları, Çev. N. Yentürk, İstanbul: İletişim
Yayınları-La Decouverte.
Sweezy, P. ve Baran, P. (1966, 2007-ç), Tekelci Sermaye, Çev. G. Akalın, İstanbul:
Kalkedon Yayınları.
Şahin, A. (2010), “Küresel Kriz Sonrası Türkiye Ekonomisinde İktisat Politikaları”,
Uluslararası İstanbul İktisatçılar Zirvesi II: Küresel Kriz Sonrası İktisat
Politikaları, 13-14 Mayıs, İstanbul.
Şahin, H. (2009), Türkiye Ekonomisi: Tarihsel Gelişimi,-Bugünkü Durumu, 10.b,
Bursa: Ezgi Kitabevi.
Tuncer, B. (2010), “Amerika'da Bir Kriz Daha Olur mu?”, Radikal Gazetesi, 20
Haziran.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
55
Finansal Enfeksiyon ve “Aşı” Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi
Türk Forum (2011), “Yatırımın Esasları-2: Risk ve Kaldıraç Etkisi”,
http://www.turkforum. gen.tr/vforum/yatirimin-esaslari-2-risk-ve-kaldirac-etkisit117363 .html (20/2/2011)
Türkkan, E. (2006), “Ekonomik Kriz ve Güven Faktörü”, Ekonomik Kriz Öncesi
Erken Uyarı Sistemleri (Der. Seyidoğlu, H. ve Yıldız, R.), İstanbul: Arıkan
Yayınları, 91-110.
Ülgener, S. F. (2006), Tarihte Darlık Buhranları ve İktisadi Muvazenesizlik
Meselesi, İstanbul: Derin Yayıncılık.
Yaşar, S. (2005), Global Ekonomide Makro Ekonomi Yönetimi, İstanbul: Beta
Yayınları.
21.Yüzyıl Enstitüsü (2008), “Ekonomik Kriz Nedir, Özellikleri Nelerdir, Nasıl
Gelişir?”, 18 Aralık,
http://www.21yyte.org/tr/yazi.aspx?ID=2392&kat=15
(24/03/2010)
Whitehouse, M. (2009), “Crisis Compels Economists To Reach for New Paradigm
(Politics & Policy)”, The Wall Street Journal, Nov. 4, http://online.wsj.com
(4/1/2011)
Zeropoint (2010), “Trade, Globalısatıon And Emergıng Protectıonısm Sınce The
Crisis”, October 23, http://www.kafkapizechust.com/
56
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. SÖYLER, S. KARATAŞ
Türkiye’de Özel Yükseköğretim
Kurumlarının Kuruluşu ve
Finansmanı1
İlhami SÖYLER*
Süleyman KARATAŞ**
Özet
Bilgi edinme ihtiyacı insanın biyolojik ve fizyolojik ihtiyaçları kadar önem taşır.
Bilgi, eğitim ve öğretimle edinilen bir olgudur. Eğitim ve öğretim hizmetleri, kamu
hizmetleri arasında önemli bir yere sahiptir. Kamu hizmetleri ise bir taraftan idare
hukukunun, diğer taraftan da kamu maliyesinin ilgi alanında bulunmaktadır. Eğitim
ve öğretim hizmetleri içinde yükseköğretim hizmetlerinin özel bir yeri vardır.
Yükseköğretim hizmetleri Türkiye’de devlet üniversiteleri ile özel yükseköğretim
kurumları kategorisinde bulunan vakıf üniversiteleri tarafından sunulmaktadır.
Ancak bu ikili yapı, yükseköğretim talebini karşılamaktan uzaktır. Bu nedenle
sisteme özel üniversitelerin de dâhil edilmesi gerekmektedir. Bu çalışma, bir
taraftan vakıf üniversitelerinin finansal yapılarının güçlendirilmesine yönelik
önerilerini içerirken, diğer taraftan da kurulması tasarlanan özel üniversitelerin
kuruluşu ve finansal yapıları konusunda bir model önerisi sunmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Eğitim Hizmeti, Kamu Hizmeti, Vakıf Üniversiteleri, Özel
Üniversiteler
Establishment and Financing of Private Higher Education Institutions in
Turkey
Abstract
People need to learn the importance of biological and physiological needs.
Information education and training acquired phenomenon. Education and training
services, public services have an important place among. Public services in
administrative law on the one hand, on the other hand the cost of the public are in
1
Bu makale, 27-29 Mayıs 2011 tarihinde İstanbul’da düzenlenen “Uluslararası Yüksek Öğretim
Kongresi”nde bildiri olarak sunulmuştur.
*
Doç.Dr., Sayıştay Başkanlığı Savcısı, isoyler@sayistay.gov.tr
**
Öğr.Gör.Dr., Afyon Kocatepe Üniversitesi, Eğitim Fakültesi, skaratas@aku.edu.tr
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
57
Türkiye’de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı
the field of interest. Training and education services has a special place in the
higher education services. Higher education services in the category of private
higher education institutions to state universities in Turkey are offered by private
universities. However, this dual structure, the demand for higher education, is far
from satisfying. For this reason, the system of private universities should also be
included. In this study, include recommendations for strengthening the financial
structure of foundation universities on the one hand, on the other hand the
establishment of private universities, organizations and financial structures
designed to provide a model for the proposal.
Key Words: Public Services, Educational Service, Foundation Service, Private
Universities.
JEL Classification Codes: I 22, I 23
Giriş
Hem bireysel, hem de sosyal bir varlık olan insanın bilgi edinme ihtiyacı,
biyolojik ve fizyolojik ihtiyaçları kadar önem arz eder. İnsanın bilgi sahibi olması,
eğitimle olanaklı bulunmaktadır. Diğer taraftan, refah toplumunun oluşturulması da
ancak bilim ve teknolojiye hâkim ve bunu ekonomik yarara dönüştürme yeteneği
kazanmış, kaliteli, seçkin insanlarla mümkündür. Bu amacın gerçekleştirilmesinde,
ilk ve ortaöğretim yanında yükseköğretim hizmetlerinin özel bir yeri ve önemi
vardır. Zira ilköğretimin temel, ortaöğretimin hazırlayıcı rolü bulunmaktadır.
Yükseköğretim kurumları ise refah toplumunun oluşturulmasında birer “ihtisas
mektebi” rolünü üstlenmiştir. Bu yönü ile yükseköğretim hizmetleri, insanın gerek
kişisel gelişimde, gerekse mesleki kariyerinde belirleyici bir konuma sahiptir.
Türkiye’de yükseköğretim hizmetleri devlet üniversiteleri ile birlikte vakıf
üniversiteleri eliyle sunulmaktadır. Ne var ki, bunlar yükseköğretim talebini
karşılayamamaktadır. Esasen bu üniversitelerin önemli sorunları da vardır. Bunların
başında finansman problemi yer almaktadır.
Yükseköğretimin finansmanı konusunda, TBMM kararı olarak çıkan Dokuzuncu
Kalkınma Planında öğrenci katkı paylarının mali gücü yerinde olanlar için
artırılacağı, tüm eğitim kurumlarında özel sektörün yükseltileceği ve kamu
kaynaklarının en fazla ihtiyaç duyulan kesimlere yönlendirileceği öngörülmüştür.
Bunun yanında söz konusu planda özel üniversitelerin kurulacağı vurgulanmıştır.
Çalışmada, Türkiye’de devlet üniversitelerine ilave olarak kurulan vakıf
üniversitelerinin finansman sorunlarına dikkat çekilecek, diğer taraftan kurulması
tasarlanan özel üniversitelerin kuruluş ve finansman yapıları konusunda bir model
ortaya konulacaktır. Bu çerçevede, çalışmanın birinci bölümünde, yükseköğretim
finansmanı kavramı ve finansman yöntemleri hakkında bilgiler sunulacak; bu
hizmetin bütünüyle devletçe sunulmasının haklı gerekçeleri olup olmadığına ilişkin
sorulara cevap verilmeye çalışılacaktır. İkinci bölümde, vakıf üniversitelerinin
finansal sorunları üzerinde durularak, çözüm önerileri sunulacaktır. Üçüncü
bölümde ise, kurulması tasarlanan özel üniversitelerin kuruluş ve finansmanı
konusunda bir model ortaya konulacaktır.
58
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. SÖYLER, S. KARATAŞ
1. Yükseköğretim Finansman Yöntemleri
1.1.Yükseköğretimin Finansmanı
Genel olarak finansman, bir mal veya hizmetin edinilebilmesi için gerekli nakdi
ve ayni kaynakların sağlanmasını ifade eder. Eğitim-öğretimin finansmanı da, bu
hizmetlerin sürdürülebilmesi için gerekli kaynakların sağlanması süreci olarak
tanımlanır (Karakütük, 2006). Yükseköğretimin finansmanı ise yükseköğretim
kurumlarının faaliyetlerini sürdürülebilmesi için gereken kaynakların teminini ifade
eder. Gerek geri kalmış ülkelerde, gerekse gelişmiş ülkelerde eğitim-öğretimin
sorunları, genellikle finansman konusunda kendini hissettirmektedir (Karataş, 2009).
1.2. Yükseköğretimde Finansman Yöntemleri
Bir kamu hizmeti olan eğitim, ülkelerin sosyal, ekonomik ve siyasal yapısına
uygun olarak değişik biçimlerde finanse edilmektedir. Zira devlet, genel olarak
eğitim hizmetlerinin temel sunucusudur. Bu yüzden finansman yöntemleri de
devletin yapısına uygun olarak şekillenmektedir. Genel olarak dünyada uygulanan
belli başlı finansman yöntemleri şunlardır (Karataş, 2007):
1.2.1. Kamu Kaynaklarıyla Finansman
Yükseköğretimin kamu kaynakları ile finansmanı ya doğrudan doğruya kamu
bütçeleri ile ya da dolaylı olarak burs ve kredi sistemi aracılığıyla finanse
edilmektedir.
Birinci sistemde, üniversitelerin bina, döşeme, demirbaş ve yatırım harcamaları
yanında doğrudan eğitim öğretime dönük öğrenci maliyetleri de devletçe üniversite
bütçelerine tahsis edilen ödeneklerle karşılanmaktadır. Bu sisteme “doğrudan
finansman” adı verilmektedir.
İkinci sistem ise devlet yardımlarının eğitim-öğretim hizmeti veren üniversitelere
doğrudan ödenmesi yerine, onu tüketebilecek olanlara (öğrenciler ve aileleri)
yapılması esasına dayanan dolaylı bir uygulamadır. Bu sistemde toplanan vergilerle
kaynağı oluşturulan kuponlar sayesinde, aileler istedikleri okulu seçebilmekte,
okullar arasında rekabet gelişmekte ve düşük gelirli aileler çocuklarını özel okullara
gönderebilme imkânına sahip olmaktadır (Kesik, 2003:100). Birbirine benzemekle
birlikte, Friedman’ın “Piyasa Modeli”, Jenck’in “Denkleştirici Piyasa Modeli” ve
Levin’in “Özel Organizasyon Modeli” gibi farklı kupon yöntemleri söz konusudur
(Kesik, 2003:140-141).
1.2.2. Harçlarla Finansman
Yükseköğretimde gerek adalet konusunda yaşanan tartışmalar, gerekse
finansman ihtiyacı yükseköğretim hizmetinin maliyetinin en azından bir kısmının,
aldığı daha üst eğitim nedeniyle, daha iyi gelir elde edebilme potansiyeli kazanan
öğrencilerce karşılanmasının gerekliliğine yönelmiştir. Harçlarla finansman,
ailelerin zorunlu katkısı, hayır kurumlarının (vakıf ve dernekler) ve işverenlerin
sağladıkları burslar, bankaların harçları kredilendirmesi, devlet kredi ve bursları,
mezun vergileri, sosyal güvenlik türü borçlanma gibi değişik şekillerde ortaya
çıkmaktadır (Akalın, 2000; 256-263).
Eğitim hizmetinin yarı kamusal mal olma özelliği nedeniyle, kişisel yararının
bireylerce karşılanması öteden beri savunulmaktadır. Bu husus, devletin bu alana
daha az müdahil olmasını da sağlamaktadır. Gerçekten de üniversite özerkliği,
büyük ölçüde mali özerkliğe bağlı bulunmaktadır. Zira OECD üniversite özerkliğini
sekiz temel kritere bağlamış bulunmaktadır. Aşağıda sıralanan bu kriterlerden ilk
beşi mali özerklikle ilgili kriterlerdir (Çelik, 2009):
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
59
Türkiye’de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı
- Gayrimenkul ve diğer donanımların mülkiyetine sahip olmak,
- Borçlanarak fon yaratabilmek,
- Yaratılan kaynakları amaçları doğrultusunda harcayabilmek,
- Çalışanların ücretlerini belirleyebilmek,
- Öğrenci harçlarını saptayabilmek,
- Akademik programları ve ders içeriklerini belirleyebilmek,
- Akademik personelin işe alınmasına karar vermek,
- Öğrenci kontenjanlarını belirleyebilmek.
1.2.3. Özel Kaynaklarla Finansman
Yükseköğretimde özel kaynaklarla finansman, özel yükseköğretim kurumlarının
teşviki veya kamu yükseköğretim kurumlarının özel gelir yaratma imkânlarının
geliştirilmesi ile mümkün olabilmektedir. Bu çerçevede kâra dayalı eğitim
kurumları, geleneksel eğitim kurumları ile rekabete girmeye başlamışlardır. Öte
yandan, özel yükseköğretimin büyük ölçüde devletçe finanse edildiği ülkelerde, özel
kamu üniversitesi ayrımı yapmak giderek zorlaşmaktadır. Bu durum, özellikle
İngiltere ve Hollanda’da özel (dini) kurumlarca üniversiteler için geçerlidir.
İngiltere’de bunların hepsi kamu üniversitesi olarak kabul edilmektedir.
Özel yükseköğretim kurumları uzun süreden beri Japonya, Güney Kore, Tayvan
ve Filipinler’de yükseköğretim hizmetlerinin sunulmasında önemli bir yer
tutmaktadır. Brezilya, Meksika, Kolombiya, Peru ve Venezüella gibi Latin Amerika
ülkelerinde kamu yükseköğretim sisteminde özel öğretim sistemine çok önemli bir
geçiş yaşanmaktadır. Öyle ki özel yükseköğretim kurumlarında okuyan öğrenci
sayısının toplam öğrenci sayısı içindeki payı, Filipinler’de %95’e, Brezilya’da
%70’e, Belçika’da %60’a, Kolombiya’da %50’ye ulaşmıştır (Kesik, 2003:129-130).
1.3.Yükseköğretimi Kim Sunmalı?
Yükseköğretimin sunulması ile finansmanı her ne kadar birlikte düşünülmekte
ise de bunlar farklı konulardır. Genel olarak eğitim öteden beri bir kamu hizmeti
olarak algılanmış ve klasik bir devlet görevi olarak kabul edilmiştir. Bu itibarla
genel olarak eğitim, özel olarak da yükseköğretim hizmeti devlet tarafından
sunulmuştur. Ancak gerek devletin fonksiyonlarının değişmesi, gerekse eğitimde
rekabeti ve kaliteyi artırma düşünceleri yeni yaklaşımlara kapı aralamıştır. Önemli
bir kamu hizmeti olan eğitimi devletin sunması için yeterli argümanlar var mıdır?
Varsa bunların haklı yönleri nelerdir? Bu sorulara yanıt vermek önem taşımaktadır.
Eğitimi devletin sunmasını öngören belli başlı dört argüman vardır. Bunlar;
dışsallıklar, piyasa başarısızlığı, ebeveynlerin bilgisizliği ve eşitlikçilik
argümanlarıdır.
1.3.1. Dışsallıklar
Devletin eğitimde faaliyet göstermesini destekleyen argümanların başında
dışsallık gelmektedir. Dışsallık, sunulan bir hizmetin, topluma veya toplumun diğer
bireylerine de katkı sağlamasıdır. Eğitim hizmeti de karma nitelikli bir kamu hizmeti
olduğundan, kişisel yararı yanında toplumsal yararı da bulunmaktadır. Eğitim
hizmetleri, araştırma ve geliştirmeyi, bu faaliyetlerde üretimi ve verimliliği
artırdığından, önemli dışsallıklar (toplumsal yararlar) meydana getirirler. Bu itibarla
eğitim, devlet tarafından sunulmalıdır. Ne var ki bu konuda yapılan amprik
çalışmalar sadece Ortadoğu ve Kuzey Afrika ülkelerinde ilköğretim düzeyinde
eğitimin sosyal getirisinin, özel getirisinden yüksek olduğunu göstermiştir
(Çokgezer ve Terzi, 2008). O halde bu argüman sadece ilköğretim için geçerlidir.
60
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. SÖYLER, S. KARATAŞ
1.3.2. Piyasa Başarısızlığı
Özel yatırımlar, kârlılığa ve verimliliğe dayanır. Sözgelimi bir fabrika için kredi
alındığında, kurulan tesis ipotek olarak gösterilebilir (Friedman, 2008). Oysa bu
eğitimde geçerli değildir. Diğer taraftan, eğitimin ticarileştirilmesi de doğru değildir.
Ancak gelinen nokta, özel eğitim kurumlarının devlet eğitim kurumlarına göre hem
maliyetinin düşük hem de performansının yüksek olduğunu göstermektedir
(Çokgezer ve Terzi, 2008). O halde bu argüman da zayıf kalmaktadır.
1.3.3. Ebeveynlerin Bilgisizliği
Bu argümana göre, ebeveynler yeterli bilgiye sahip olmadıklarından, onların
bilgisizliğini devlet okulları yoluyla telafi etmek gerekir. Bu argüman esas itibarıyla
bir devlet dini veya ideolojisi dayatmanın aracı olarak öne sürülebilir. Çin ve Küba
gibi ideoloji devletlerinde veya İsrail ve Suudi Arabistan gibi din devletlerinde bu
durum dayanak bulmuştur.
1.3.4. Eşitlikçilik
Bu argüman, “devlet harcamalarının öncelikle orta sınıfın faydalanması için
yapıldığı”nı söyleyen Direktör Kanununa dayanmaktadır. Levin’e göre, eşitlik için
devlet müdahalesi gereklidir (Lott, 2008). Ancak belirtmek gerekir ki, özel
okulların devletin önemli bir yükünü üstlenerek, devletin fakir çocuklarına daha
fazla kaynak ayırması gibi olumlu bir yönü de bulunmaktadır. Diğer taraftan, devlet
üniversitelerinde okuyanların %30’unun üst ve orta gelir düzeyine sahip ailelerin
çocuklarından oluşması, eşitlikçilik argümanının en azından Türkiye için geçerli
olmadığını göstermektedir (Erdoğan, 2004). Görülüyor ki; genel olarak eğitimi, özel
olarak da yükseköğretim hizmetini devletin sunmasını öngören argümanlar, yeterli
ve haklı gerekçelere dayanmaktadır.
Adam Smith, kamusal eğitim sistemine sahip olarak/olmak uygun mudur, değil
midir? sorusuna, olmamak “daha basiretlidir” şeklinde cevap vermiştir. Bu noktada
Nobel Ekonomi Ödülü sahibi Ekonomist M. Friedman ise genel eğitimi (ilköğretim
ve genel liseler) devletin sunmasını ve finanse etmesini, mesleki eğitimi (meslek
liseleri ve üniversiteleri) ise bu eğitimi almak isteyen kişilerin finanse etmesini
önermektedir (Friedman, 2008).
2. Vakıf Üniversitelerinin Finansal Sorunları
Türkiye’de vakıf üniversiteleri, Anayasanın verdiği yetkiye dayanılarak, kanunla
kurulmaktadır. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun ek 6. Maddesine göre,
vakıflarca kurulan üniversiteler, vakıf tüzel kişiliği dışında ayrı bir tüzel kişiliğe
sahip olur ve bu üniversitenin gelirleri geçici olarak dahi hiçbir suretle vakıf mal
varlığına veya hesaplarına intikal edemez.
2547 sayılı Kanuna ilave edilen ek maddelerle kurulan vakıf üniversitelerine
“kamu tüzel kişiliği” de verilmektedir. Kısaca Türkiye’de yükseköğretim sistemi,
kamu kesimi içerisinde, özel sektörün faaliyette bulunmasına izin verilen, ancak
kamu ağırlıklı ve onun gözetim ve denetimine tabi karma bir yapı olarak
tanımlanmaktadır (Kesik, 2003:250).
Vakıf üniversitelerinin finansal sorunları, bunlara sağlanan finansman kaynakları
analiz edilerek tartışma konusu yapılacaktır. Vakıf üniversiteleri çeşitli finansman
kaynaklarına sahiptirler. Bunlar; kurucu vakfın katkıları, öğrenci harçları (katkı
payları) ile devlet yardımlarıdır (Söyler, 2008:63-69).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
61
Türkiye’de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı
2.1. Kurucu Vakfın Katkıları
Vakıf üniversiteleri, esas itibarıyla bir kurucu vakıf tarafından kurulmaktadır.
2547 sayılı Kanunun 3. Maddesine göre kurucu vakfın/vakıfların yetkili yönetim
organlarının üniversite kurma ile ilgili karar veya kararları Vakıflar Genel
Müdürlüğünün olumlu yazısı ile birtakım belge ve taahhütlerle birlikte YÖK’e
sunulmaktadır. Bunlar arasında finansmana yönelik aşağıdaki belgeler de yer
almaktadır:
- Kurulacak üniversitenin bina, araç gereç ve diğer maddi yapıları ile bunların
sağlanması için yeteri kadar bir meblağın tahsis edildiği belge.
- Kurulacak üniversitenin bir yıllık her çeşit işletme ve cari giderlerinin en az
%20’sini karşılayacak nakdi veya ayni değerin tahsisini gösteren belge.
Görülüyor ki; kurucu vakfın taahhüt ettiği veya sağladığı katkı, üniversitenin
“kuruluş” aşamasına veya “bir yıllık” dönem için yapılacak giderlerin sadece
%20’sinin karşılanmasına yönelik bulunmaktadır. Bunun yersiz olduğu aşikârdır.
Vakıf üniversitelerinin kuruluşuna izin verilirken, kurucu vakfın mali bünyesinin
güçlü olması önem taşımaktadır. Kurucu vakıfların mali bünyelerinin
güçlendirilmesi amacıyla, iktisadi işletmeler kurmalarına teşvik edici düzenlemeler
yapılmalıdır. Mali bünyesi zayıf vakıflarca kurulan vakıf üniversitelerinin öğrenci
katkı paylarına (harçlarına) yüklenmek zorunda kalacağı kaçınılmazdır (Akbulut,
2003).
2.2. Öğrenci Katkıları (Harçları)
Vakıf üniversitelerinin öğretimin devamı boyunca en önemli finansal kaynağı
öğrenci katkı paylarıdır. Öğrenci katkı payları, mütevelli heyet kararı ile
belirlenmektedir. Kamu hizmetlerinin finansmanında, yarı kamusal hizmetlerin
topluma yararlı olan kısmının bütçeden, kişiye yararlı olan kısmının o kişilerce
karşılanması teorik olarak kabul görmektedir. Esasen günümüzde devlet anlayışında
çok büyük değişiklikler olmuştur ve yarı kamusal hizmetlerin artık sıfır fiyatla arz
edilemeyeceği görüşü benimsenmektedir (Mutluer, 2008). Arkalarında kaynak
bakımından güçlü bir vakıf bulunmayan vakıf üniversiteleri, büyük ölçüde
öğrenciden aldıkları ücretle yaşamaktadırlar. Bazı vakıf üniversitelerinde %97’ye
ulaşan öğrenci katkısının devlet üniversitelerinde %5 düzeyinde gerçekleşmesi
sağlıklı bir yapı arz etmemektedir. Yükseköğretim hizmetinin karma özelliği de
dikkate alınarak, gelişmiş ülkelerin çoğunda, devlet üniversitelerinde öğrenci katkısı,
maliyetin %12-%36’sı arasında belirlenmektedir. Yükseköğretimin finansmanında
devlete bağımlılık, üniversite özerkliğini de olumsuz etkilemektedir.
Yükseköğretimde parasal kaynak akışının çeşitlenmesi özerkliğin daha çok
yaşatılabileceği bir çerçeve oluşturacaktır (Tural, 2002:219). Aşağıdaki tabloda
vakıf üniversitelerinde 2009-2010 öğretim yılında öğrenci katkı paylarından
sağlanan gelirlerin toplam gelirlerine oranı görülmektedir.
62
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. SÖYLER, S. KARATAŞ
Tablo 1: Öğrenci Harçlarının Toplam Gelire Oranı (2009/2010)
ÜNİVERSİTE ADI
TOPLAM
GELİRLERİ
ÖĞRENCİ
KATKISI
ÖĞRENCİ
KATKISININ
TOPLAM GELİRE
ORANI
ACIBADEM
7.478.841
2.646.668
% 35
ATILIM
59.200.000
54.201.391
% 88
BAHÇEŞEHİR
107.721.315
99.866.460
% 93
BAŞKENT
524.071.412
110.721.746
% 21
BEYKENT
57.637.414
45.541.490
% 79
BEYKOZ
4.332.295
4.202.326
% 97
BİLKENT
301.117.527
127.660.911
% 42
ÇAĞ
62.841.839
35.023.269
% 56
ÇANKAYA
55.914.917
40.747.471
% 72
DOĞUŞ
57.010.127
38.759.737
% 68
FATİH
141.902.780
75.839.485
% 54
GELİŞİM
2.828.838
2.2376.260
% 84
HALİÇ
39.492.890
38.315.270
% 97
IŞIK
55.914.917
40.747.471
% 73
İSTANBUL AREL
30.407.900
27.706.083
% 91
İSTANBUL BİLGİ
109.070.149
102.377.883
% 94
İSTANBUL BİLİM
16.760.865
12.474.850
% 74
İSTANBUL KÜLTÜR
85.806.536
69.432.960
% 82
İSTANBUL TİCARET
45.164.223
39.348.811
% 86
İZMİR EKONOMİ
61.505.376
57.209.726
% 93
MALTEPE
99.966.100
58.984.923
% 59
ÖZYEĞİN
45.891.831
42.494.682
%5
TOBB
132.324.515
75.027.946
% 57
UFUK
68.539.412
23.311.157
% 34
YAŞAR
35.577.639
34.368.253
% 97
YEDİTEPE
273.195.000
159.052.621
% 61
3.379.321
% 34
ZİRVE
9.931.010
Kaynak: YÖK, “Vakıf Üniversitesi Raporu”, 10
10.000-20.000 $ arasında değişen yıllık katkı payları, vakıf üniversitelerine olan
talebi daraltmaktadır. Bu itibarla vakıf üniversitelerinin alternatif gelir yaratma
imkânlarının geliştirilmesi önem taşımaktadır. Talebi artırmanın diğer bir yolu da
farklılaşmaya gitmeleridir. Ne var ki şu ana kadar ki gelişim süreçlerine bakıldığında
bu kurumların belirli alanlarda ön plana çıkma gibi bir hedef içince olmadıkları,
aksine birbirine benzemeye çalıştıkları gözlenmektedir. Bu nedenle vakıf
üniversiteleri kendilerine özgü farklılıklar yaratmalıdırlar. Oysa bu kurumların
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
63
Türkiye’de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı
farklılıkları, özel eğitim-öğretim programlarından ziyade, öğretim elemanları ile
diğer sosyal-kültürel imkânların öne çıkarılması ile ortaya çıkmaktadır. Diğer
taraftan, vakıf üniversitelerinde öğrenim görmek isteyen öğrencilerin de burs, kredi
gibi imkânlara kavuşması gerekir. Bu şekilde vakıf üniversitelerinde öğrenim gören
düşük sosyoekonomik düzeyde gelen öğrenci sayısı artırılabilir. Vakıf
üniversitelerinin en önemli finansal sorunlarından birisi de, öğrenci katkı
paylarından katma değer vergisi alınmasıdır.
Devlet üniversitelerinde okuyanlardan alınmayan KDV’nin vakıf üniversiteleri
öğrencilerinden alınması önemli bir haksızlık oluşturmaktadır. Bakanlar Kurulu
%8’lik KDV’yi %1 veya sıfıra indirmelidir. Vakıf üniversitelerinin, diğer bir sorunu
da, kamu tüzel kişiliğine sahip olmalarına rağmen, kullandıkları elektrik, su gibi
maliyetler için “özel tarife”den ödeme yapmalarıdır (Sarıcaoğlu, 2010). Bu sorun,
bir Başbakanlık genelgesi ile kolayca çözümlenebilir.
2.3. Devlet Yardımları
Vakıf üniversitelerine devletçe birtakım yardımlar yapılmaktadır. Vakıf
üniversitelerine yapılan yardımlar aşağıda özetlenmiştir:
2.3.1.YÖK Bütçesine Konulan Devlet Yardımı
2547 sayılı Kanunun ek 18. maddesine göre, vakıf üniversitelerinin giderlerine
katkıda bulunmak amacıyla, bütçede yer alan ödenekle sınırlı olmak üzere devlet
yardımı yapılabilmektedir. Yapılacak devlet yardımı, devlet üniversitelerine o yıl
tahsis edilen toplam bütçe ödeneklerinin, örgün öğrenci sayısına bölünmesiyle elde
edilen tutarın, ilgili vakıf üniversitesinde okuyan öğrenci sayısıyla çarpılması sonucu
bulanacak miktarın %30’unu geçmemektedir.
Ancak, gerek bu madde, gerekse Vakıf Yükseköğretim Kurumları
Yönetmeliğinin (RG:31/12/2005) 30. maddesiyle, devlet yardımı ağır koşullara
bağlanmıştır. En az iki eğitim-öğretim yılını tamamlaması, öğrencinin %15’ine tam
burs vermesi belirli sayıda tam zamanlı öğretim üyesi istihdam etmesi, bilimsel
hakemli dergilerde makale sayısının, devlet üniversitesinin ilk yarısına girecek
durumda olması, ÖSYM tarafından yerleştiren örgün öğrenciler arasında ilk %5’e
giren öğrenci alması ve benzeri takım koşulları taşımaları halinde vakıf
üniversitelerine devlet yardımı yapılmaktadır. Ne var ki bu yardımdan yararlanan
üniversite sayısı, mevcut üniversite sayısının yarısını bile aşmamaktadır. Aynı
şekilde, yardım miktarı da hiçbir zaman öngörülen %30’luk orana hiç ulaşamamıştır.
2007 yılı sonunda sayıları 30’u geçen vakıf üniversiteleri için 2003-2007 yıllarını
kapsayan 5 yıllık bir dönemde yıllar itibarıyla, tahsis edilen ödenekler (devlet
yardımları) ile bu ödemelerden fiilen yararlanan üniversite sayısı ve gerçekleşen
ödenek tutarları (devlet yardımları) aşağıdaki tabloda görülmektedir.
64
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. SÖYLER, S. KARATAŞ
Tablo 2: Vakıf Üniversitelerine Tahsis Edilen ve Fiilen Yapılan Devlet
Yardımları
Tahsis Edilen Ödenek
Yararlanan
Fiilen Ödenen Yardım
Üniversitesi
Sayısı
( Yardım )
2003
12.000.000 TL
9
4.913.000 TL
2004
11.484.000 TL
11
8.039.000 TL
2005
12.485.000 TL
10
9.081.000 TL
2006
14.235.000 TL
9
12.684.523TL
2007
13.085.000 TL
10
9.236.000 TL
Kaynak: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
Yıllar
Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile vakıf üniversitelerine 2008 yılı için tahsis
edilen ödenek tutarı 13.783.000 TL’dir (RG:29/12/2007-Mükerrer).
Tablodan da anlaşılacağı üzere, fiilen yapılan ödemelerin bütçe başlangıç
ödeneğine oranı 2/3 seviyesinde kalmaktadır.
Yardımdan az sayıda üniversitenin, sınırlı tutarlarda yararlanmasının nedeni,
daha önce de belirtildiği üzere koşulların ağır olmasıdır. 2547 sayılı Kanunun ve
ilgili Yönetmeliğin getirdiği bu ağır koşullar, kuşkusuz vakıf üniversitelerinden çok,
burada öğrenim gören öğrencileri mağdur etmektedir. Bu nedenle, bütçeye konulan
ödeneğin %70’inin koşulsuz olarak kuruluş izni alarak öğretime başlayan vakıf
üniversitelerine öğrenci sayısı ile orantılı olarak ödenmesi, kalan %30’unun ise
koşullu ödenmesi, iki eğitim-öğretim yılını tamamlama koşulunun da kaldırılması
uygun olacaktır.
Devletin vakıf üniversiteleri için kaynak tahsis etmesi, devlete bir yük olarak
değerlendirilmemelidir. Vakıf üniversiteleri olmasa, bunların sağladığı öz kaynakları
da devlet sağlamak zorunda kalacaktır (Avcı, 1997). Aşağıdaki tabloda 2005 yılında
devlet yardımı alan vakıf üniversiteleri ile bu yardımların toplam gelirlerine oranı
görülmektedir. Tabloya göre, vakıf üniversitelerine yapılan devlet yardımı, toplam
gelirlerinin %3,6’sını geçememiştir.
Tablo 3: Vakıf Üniversitelerine Yapılan Devlet Katkısı ve Oranları (2005)
Toplam Gelir
(TL)
Bilkent Üniversitesi
176.368.891,00
Sabancı Üniversitesi
85.339.721,00
Başkent Üniversitesi
71.619.904,99
Koç Üniversitesi
61.773.957,04
İst. Kültür Üniversitesi
37.508.508,00
Çankaya Üniversitesi
19.295.378,00
Işık Üniversitesi
18.019.619,00
Haliç Üniversitesi
14.770.174,84
Çağ Üniversitesi
10.603.079,87
Ufuk Üniversitesi
7.791.728,20
Kaynak: YÖK, “Vakıf Üniversitesi Raporu”, 10
Üniversite Adı
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Devlet Yardımı
(TL)
2.901.000,00
681.000,00
1.934.000,00
815.000,00
960.000,00
700.000,00
435.000,00
402.000,00
185.000,00
68.000,00
Devlet Yardımı
Oranı ( % )
1.6
0.8
2.7
1.3
2.6
3.6
2.4
2.7
1.8
0.9
65
Türkiye’de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı
Devletin kamu hizmeti yükünü azaltmak amacıyla sistemimize alınmış olan
vakıf üniversiteleri, vakıf tüzel kişiliği aracılığıyla gönüllü kaynakların bu alana
transferini sağlama amacı üzerine bina edilmişlerdir. Bu transferin sağlanmasında
kamusal mali katkılar ve kolaylıklar yoluyla bazı özendirici düzenlemeler yapılması
(Dalgıç, 2007) olağan sayılmalıdır.
Aksine bir anlayışla vakıf üniversitelerini, özel üniversite (Işıklı, 2002) veya
sermaye çevrelerinin eğitim kurumu (Yetkin, 2006) olarak değerlendirmenin abartılı
olduğunu da belirtmek gerekir. Zira bu kurumlar, kanunla kurulmakta, kamu tüzel
kişiliği verilmekte, kâr amacı bulunmamaktadırlar ve bir kamu hizmeti birimi olarak
devletin denetim ve gözetimine tabidirler. Vakıf üniversitelerini mevcut
yükseköğretim sisteminin bir alternatifi değil, bir parçası olarak görmek gerekir.
Diğer taraftan, devlet üniversitelerinde okuyanların tümüyle fakir, vakıf
üniversitelerinde okuyanların da tümüyle varlıklı kesimlerden oluştuğunu söylemek
yanlışından da kendimizi kurtarmalıyız. Zira yapılan bir araştırma, devlet
üniversitelerine devam eden öğrencilerin %30’unun, orta (%17) ve üst (%13) gelir
düzeyinde gelire sahip ailelerin çocukları olduğunu göstermiştir (Erdoğan, 2004). Bu
itibarla, devlet üniversitelerinde öğrenim gören dar gelirli ailelere mensup
öğrencilerin devlet katkısı, burs ve harç kredisi gibi imkânlardan yararlandırılması
düşünülmelidir. Belirtmek gerek ki, devlet üniversiteleri için geçerli olan yönetim
zaafları, benzer ve farklı açılardan vakıf üniversiteleri için de geçerli olabilir. Söz
gelimi “aşırı merkeziyetçilik” ve “özerk üniversite” anlayışının yokluğu (Bircan,
2007) bu çerçevede belirtilmesi gereken aksamalardır.
2.3.2. DPT Bütçesine Konulan Proje Yardımı
Her yıl Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) bütçesine konulan ödenekle, vakıf
üniversitelerinin araştırma altyapısı, güdümlü teknoloji geliştirme ve araştırmacı
insan gücü yetiştirme projelerini desteklemek amacıyla, söz konusu üniversitelere
her yıl nakdi yardım yapılabilmektedir. Yardımın yapılmasına ilişkin esas ve usuller,
her yıl yayımlanan Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun (E) işaretli cetvelinde
öngörülen düzenlemeler ışığında, DPT’nin bağlı olduğu Bakanlıkça
belirlenmektedir. 2011 yılı için yapılan belirlemeye göre, desteklenecek projelerin
maliyetinin en fazla %75’inin DPT tarafından karşılanacağı öngörülmüştür. Yardım,
vakıf üniversitelerinin, proje çerçevesinde makine ve teçhizat alımları, sarf
malzemeleri giderleri, hizmet alımları, seyahat giderleri ile yardımcı personele
istihdamı için kullanılmaktadır.
Bu amaçla 2011 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tüm vakıf
üniversitelerine 36.284.000 TL ödenek tahsis edilmiştir. Vakıf üniversitelerine
yukarıda özetlenen nakdi yardımlar yanında, devlet üniversitelerine sağlanan
kolaylıklar çerçevesinde, hazine arazileri üzerinde 49 yıla kadar, emlak vergisine
esas ederin %1’i oranında bir bedelle, irtifak hakkı tesisi ve diğer kamu arazileri
üzerinde aynı bedelle kullanma hakkı verilmesi de söz konusudur (Söyler,
2005:234).
Ayrıca vakıf üniversitelerine hazine arazileri %50 indirimli satılabilmektedir
(Mat, 2007). Bu üniversitelere, devlet üniversiteleri için sağlanan tüm destek
unsurları verilmelidir.
66
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. SÖYLER, S. KARATAŞ
3. Özel Üniversiteleri Kuruluşu ve Finansmanı
Ülkemizde devlet ve vakıf üniversitelerinden oluşan ikili sistem yükseköğrenim
talebini karşılayamamaktadır. Bu itibarla sisteme üçüncü bir unsur olarak özel
üniversite modelinin de entegre edilmesi gerekmektedir. Bu bölümde bir taraftan
özel üniversite kurulmasının gerekçeleri ortaya konulurken, diğer taraftan da
bunların finansmanına yönelik, ekonomik ve mali desteklerin neler olması gerektiği
konusunda bir model sunulacaktır.
3.1. Özel Üniversite Kurulmasının Gerekçeleri
Türkiye’de özel üniversitelerin kurulmasına yönelik gerekçeler; genel gerekçeler,
devlet üniversitelerinden kaynaklanan gerekçeler ve vakıf üniversitelerinden
kaynaklanan gerekçeler şeklinde üçlü bir tasnife tabi tutarak açıklamak olanaklı
bulunmaktadır.
3.1.1. Genel Gerekçeler
Özel üniversite kurulmasının genel gerekçelerini aşağıdaki gibi sıralamak
mümkündür:
• Yükseköğretimin, özel faydasının toplumsal faydasından daha yüksek olması
nedeniyle, eğitimin maliyetinin bu hizmeti alanlarca karşılanması daha uygun
bulunmaktadır (Tatlıoğlu,1990:143).
• Vergilere dayanan kamu finansmanı ağırlıklı modelin, yükseköğretime devam
etmeyenler aleyhine adaletsiz bir durum yaratması söz konusudur (Tural, 2002:212).
• Yükseköğretim hizmeti bireysel özgürlük alanı olarak düşünüldüğünde,
devletin bu hizmetin sunulmasına müdahalede bulunmasının doğru olmadığı
söylenebilir.
• Yükseköğretim hizmetinin bir bedel karşılığında sunulması, etkinlik
açısından da arzu edilen bir durumdur. Zira bir bedel karşılığında bu hizmetten
yararlanan öğrenciler, eğitimi olabildiğince kısa sürede tamamlayabilmek için, daha
çok çaba göstereceklerdir. Esasen bireyler bedava sunulan bir hizmete daha az önem
atfetmektedirler.
• Üniversite-sanayi işbirliğinin gerçekleştirilmesinde olan özel üniversiteler
önemli bir işleve sahiptirler. Ülke sanayinin kurulması ve küreselleşen dünyada
rekabet edebilmek için özellikle AR-GE çalışmalarına ihtiyaç bulunmaktadır. Bu
noktada özel üniversiteler iyi bir temel oluşturur. Gerçekten de özellikle gelişmiş
ekonomilerde yaşanan endüstriyel üretim anlayışından bilgiye dayalı üretim
anlayışına geçişin, iş hayatına olan etkisi yükseköğretim kurumlarını bu yola
itmektedir. Bu çerçevede, ABD üniversitelerinde devlet desteklerinin büyük ölçüde
AR-GE projelerine yöneldiği bilinmektedir (Ergen, 2006:19).
• Nihayet çok önemli bir gerekçe de finansman yeteneksizliğidir. Vergilere
dayalı kamusal finansman, az gelişmiş ve gelişmekte olan önemli bir sorunu
oluşturmaktadır. Bu itibarla özel sektörün sermaye birikimi ve deneyimleri önemli
sayılmaktadır (Özyılmaz, 2008).
3.1.2. Devlet Üniversitelerinden Kaynaklanan Gerekçeler
Türkiye’de özel üniversite kurulmasının, devlet üniversitelerinin mevcut
yapısından kaynaklanan belli başlı gerekçeleri ise aşağıda belirtilmiştir:
• Kamu finansmanına dayalı devlet kontrolündeki yükseköğretimin bugün artık
etkinliği ve adaleti gerçekleştiremediği görülmektedir. Bu nedenle devletin artık
sadece bu işi ben yapabilirim ve ancak bu kadar yapabilirim, diyerek; özel okulların
adaleti sağlayamayacağı mantığı ile özel yükseköğretim kurumlarının açılmaması
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
67
Türkiye’de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı
düşüncesi daha adaletsiz bir durum ortaya çıkarmaktadır. Yükseköğretimin aldığı
boyut itibarıyla devletin bu işi tek başına çözebileceğinin bir sorun olmaktan çıktığı
görülmektedir. Bu nedenle yükseköğretimde alternatif finansman yöntemlerine
ihtiyaç bulunmaktadır (Meriç,1998:64).
• Devlet üniversitelerinde okuyan öğrencilerin çoğunun yüksek ve orta gelir
düzeyinin üzerindeki ailelere mensup olması, hatta üniversiteyi kazanma şansı olan
kesimden, yüksek gelir gruplarının çocuklarından oluşması gelir dağılımını olumsuz
etkilemektedir (Karakaş, 2008).
• Öğrencilerden üniversite ayrımı yapılmamaksızın aynı harç alınması da ayrı
bir adaletsizlik konusudur. Çok yüksek puanlarla öğrenci alan talebi yüksek
üniversitelerin, öğrenim maliyeti ile yeterli öğretim elemanına sahip olmayan, bina,
araç ve gereçleri ve diğer eğitim materyalleri yetersiz üniversitelerin öğrenim
maliyetleri arasında önemli farklar vardır. Ancak fakülte bazında öğrenci harcı
değişmemektedir.
• Son olarak, küreselleşmenin getirdiği rekabet ve dışa açık eğitim-öğretim
anlayışının devlet üniversitelerinin merkeziyetçi, bürokratik yapısı ile
gerçekleştirilemeyeceği kaygısı söz konusudur.
3.1.3. Vakıf Üniversitesinden Kaynaklanan Gerekçeler
Türkiye’de özel üniversite kurulmasının, vakıf üniversitelerinin gerek
kuruluşundan, gerekse mevcut uygulamalarından kaynaklanan gerekçeleri aşağıda
sıralanmıştır:
• Genel olarak vakıf üniversitelerini kuran kurucu vakfın mali açıdan yetersiz
olmaları yüzünden, bu üniversiteler büyük ölçüde öğrenci harçlarına
yüklenmektedirler. Kurucu vakfın, bir kasa ve bir masadan ibaret olması
(Özgenç, 2009), bu açıdan manidar bulunmaktadır.
• Öğrenci katkı paylarının, öğrenci maliyetinin üzerinden belirlenmesi de çok
eleştirilen bir konudur. Zira vakıf üniversitelerinin birçoğu, cari öğrenim
masraflarının yanında, kurucu vakfın yapması gereken bina ve diğer sabit tesislerin
maliyetini de öğrenciye yansıtmaktadırlar (Güçlü, 2011).
• Vakıf üniversiteleri ile ilgili önemli bir eleştiri de tahsil ettikleri harçları
öğrencilere yönelik harcamamalarıdır. 2009-2010 öğretim yılında en düşük öğrenci
harcı (katkı payı) 10.000 dolar iken, bazı vakıf üniversitelerinin öğrenci başına
harcama tutarı 3.500 TL’nin altında kalmıştır.
• Vakıf üniversitelerinin “Kâr amacı gütmeme’’ kuralına yeterince riayet
etmemeleri de ayrı bir olumsuzluğu oluşturmaktadır. Kimi vakıf üniversitelerinin
kâr saiki ile hareket ettiği (Özcan, 2009) yetkililerce ifade edilmektedir.
• Vakıf üniversitelerinin idari ve mali açıdan denetimi de yeterli düzeyde
yapılamamaktadır. Yükseköğretim denetleme kurulu üyelerinin sayısal olarak
yetersiz olması, özellikle gelir-gider dengesizliği ile gelir faydalarının hangi alanlara
kanalize edildiği konularındaki olumsuz uygulamalara zemin hazırlamaktadırlar.
3.2. Özel Üniversitelerin Finansmanı
Yükseköğretimde finansmanın hangi kesimlerce ve ne ölçüde karşılanacağı,
öteden beri tartışma konusu olmuştur. Yükseköğretime yönelik hızlı talep artışı,
özellikle 1980’li yıllardan itibaren bu sorunun çözümüne yönelik yeni arayışlara
girilmiştir (Ülker, 1997).
Bu çerçevede, özel üniversite modeli esas itibarıyla, özel finansmana dayalı
olarak geliştirilmiş bir sistemdir. Bu modelde, yükseköğretim özel bir mal/hizmet
68
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. SÖYLER, S. KARATAŞ
sayılarak, doğrudan yarar sağlayan öğrencinin tüm finansmanı karşılaması
öngörülmektedir. Bu durumda, eğitim hizmetinin fiyatı serbest piyasa şartlarında
optimum düzeyde belirlenmektedir (Kılıç, 2011).
Ancak, yükseköğretim hizmetinin karma mal özelliğinden dolayı kamusal yararı
da bulunmaktadır. Kamusal yararı nedeniyle devletin, özel üniversitelerin
finansmanına dolaylı da olsa katkıda bulunması doğal sayılmaktadır. En azından bu
üniversitelerin kurulması devletçe teşvik edilmelidir.
Üniversite-sanayi işbirliğinin gerçekleştirilmesine de önemli ölçüde katkı
sağlayabilecek olan özel üniversiteler için devletçe sağlanabilecek teşvik ve
avantajları şu şekilde sıralamak mümkündür (Söyler, 2009:22):
• Özel hukuk tüzel kişiliği verilerek, her türlü ekonomik, sosyal ve kültürel
ilişkilerde bulunmalarına izin verilmelidir. Bu noktada edindikleri her türlü taşınır ve
taşınmaz mallar, herhangi bir kısıtlamaya tabi olmadan, bu üniversitelerin özel malı
sayılmalıdır.
• Öğrencilerden alınacak katkı paylarını, serbestçe belirlemelidirler. Ayrıca,
katkı payları devlet üniversitelerinde olduğu gibi KDV’den istisna edilmelidir.
• Üniversite-sanayi işbirliğinin gerçekleştirilmesine yönelik, sanayi kuruluşları
nam ve hesabına burslu öğrenci kabul etmelerine imkan sağlanmalıdır.
• Yılsonu kârlarını dağıtmayarak, sermayelerine ilave etmeleri halinde
kurumlar vergisi alınmamalıdır.
• Bu üniversitelere yapılacak bağış ve yardımlar, devlet üniversitelerine paralel
olarak, mükelleflerin gelir ve kurumlar vergisi uygulamalarında gider olarak kabul
edilmelidir.
• Emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi, damga vergisi ve harçlardan muaf
olmaları sağlanmalıdır.
• Devletçe öngörülen yerlerde kurulmaları halinde, bedelsiz hazine arazisi
verilmeli, bu araziler devletin hüküm ve tasarrufunda ise uzun vadeli kullanma izni
şeklinde olmalıdır.
• Sadece eğitim-öğretim konularında YÖK’ün denetimine tabi olmalıdırlar.
İdari ve mali konularda tamamen özgür olmalıdırlar.
Sonuç
Türkiye'de kurulmuş bulunan vakıf üniversitelerinin finansal yapılarının
güçlendirilmesi ve kurulması tasarlanan özel üniversitelerin kuruluş ve finansmanına
ilişkin öneriler geliştirmek amacıyla hazırlanan bu çalışmada;
Vakıf üniversitelerinin finansal yapılarını güçlendirme bağlamında; kurucu
vakfın mali bünyesinin güçlendirilmesi için iktisadi işletmeler kurmaları ve bu
üniversitelerin benzeri alternatif gelir yaratmalarının özendirilmesi, öğrenci katkı
paylarından KDV alınmaması, elektrik, su gibi giderlerinin kamu tüzel kişiliklerinin
bir sonucu olarak, “kamu tarifesi” üzerinden ödenmesi ve kamu arazilerinin daha iyi
koşullarda bu üniversitelere tahsisinin sağlanması ve YÖK bütçesine konulduğu
halde ağır koşullara bağlandığından 2008 yılından beri dağıtılmayan nakdi devlet
yardımlarına işlerlik kazandırılması,
Özel üniversitelerin kuruluş ve finansman yapılarına yönelik bir model
bağlamında; kurulması tasarlanan bu üniversitelere özel hukuk tüzel kişiliği
verilmesi, öğrenci katkı paylarından KDV alınmaması, üniversite-sanayi işbirliğinin
bir gereği olarak sanayi kuruluşları adına burslu öğrenci kabul etmeleri, yılsonu
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
69
Türkiye’de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı
kârlarını dağıtmayarak sermayeye ilave etmeleri halinde kurumlar vergisi
ödememeleri, bu üniversitelere yapılacak bağış ve yardımların vergi uygulamasında
gider olarak kabul edilmesi, emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi, damga vergisi ile
diğer vergi, resim ve harçlardan muaf tutulmaları, devletçe öngörülen yerlerde
kurulmaları halinde, bedelsiz ve uygun şartlarda kamu arazisi tahsis edilmesi ve
nihayet sadece eğitim-öğretim konularından YÖK’ün denetimine tabi tutulmaları,
gerektiği düşünülmektedir.
Kaynakça
Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi Teorisi, Akçağ Yayını, No:314/5, Ankara.
Akbulut, U. (2003), ‘’Röportaj’’, www.alem.com.tr/arsiv/2003.
Avcı, H. (1997), “Vakıf Üniversitelerine Doğru”, Sızıntı Dergisi, Sayı: 220, Mayıs.
Bircan, İ. (2005), “Mevcut Durum Türkiye’nin Vizyonu ile Çelişiyor:
Yükseköğretimin Potansiyeli ve Geleceği” , Cumhuriyet Gazetesi, 27/06/2005.
Çelik, T. (2009), “Yükseköğretimin İlke ve Araçları”, www.emu.edu.tr.orgkom/
tcelikmission.pdef Erişim T:12/01/2009.
Çokgez, M. ve Terzi, N. (2008), ‘’Türkiye’de Devletin Eğitime Müdahalesinin
Yeterli Gerekçesi Var mı?’’, Liberal Düşünce Dergisi, Sayı:49, Kış.
Erdoğan, İ. (2004), ‘’Vakıf Üniversiteleri Kendilerine Özgü Özellikler Yaratmalı’’
www.ntvmsnbc.com/news.aspx? Erişim T: 15/01/2009.
Ergen, Z. (2006), “Yükseköğretim Karma Malının Niteliği ve Finansmanı Üzerine”,
Sosyo Ekonomi Dergisi, Sayı:3, 2006-1.
Frıedman, M. (2008), ‘’Eğitimde Devletin Rolü’’, Çev: Bilal Sambur, Liberal
Düşünce Dergisi, Sayı:49, Kış, 2008.
Güçlü, A. (2011), “Türkiye’de Özel Üniversiteler Açılsın mı?”, Milliyet Gazetesi, 15
Mart.
Işıklı, A. (2002), “Yükseköğrenimin Özelleştirilmesi”, Mülkiye Dergisi, Sayı:234,
Mayıs-Haziran.
Karakaş, E. (2008), “Bedava Üniversite Ne Demek”, Zaman Gazetesi, 17/08/2008.
Karataş, S. (2007), “Yükseköğretim Finansman Politikaları ve Kurum Başarısına
Etkisi”, Yayınlanmamış Doktora Tezi, AKÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2007
Mart.
Karataş, S. (2009), “Avrupa Birliği Ülkelerinde Yükseköğretim Finansman
Politikalarına Genel Bir Bakış”, Bilim, Eğitim ve Düşünce Dergisi, Sayı:1, Mart.
Karatürk, K. (2006), “Yükseköğretimin Finansmanı”, Milli Eğitim Dergisi, Sayı:
171, Yaz.
Kesik, A. (2003), Yükseköğrenimde Yeni Bir Finansman Modeli Önerisi: Bütünsel
Model, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, No:2003/362,Ankara.
Kılıç, R. (2011), “YÖK, Finansman Grubu Raporu”, Anakara.
Lott, J. (2008), “Eğitim Niçin Devlet Tarafından Sunulmaktadır”, Çev:Meriç, M.
www.canaktan.org Erişim T: 15/07/2008.
Mat, H. (2007), “Son Düzenlemeler Çerçevesinde Vakıf Üniversitelerine Doğrudan
Hazine Arazisi Satışları”, E. Yaklaşım Dergisi, Sayı:154, Ekim.
Mutluer, K. (2003), “Yüksek Öğretimin Finansmanı” Vatan Gazetesi, 18 Eylül.
Meriç, M. (1998), “Türkiye’de Yükseköğretimde Finansman Sorunu”, Dokuz Eylül
Üniversitesi, İİBF Dergisi, Sayı:1.
Mutluer, K. (2003), “Yükseköğretimin Finansmanı”, Vatan Gazetesi, 18 Eylül.
70
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
İ. SÖYLER, S. KARATAŞ
Özcan, Y. Z. (2009), “YÖK’ten Üniversitelere Yeşil Işık”, www.tumsinavlar.com/
2009/12/yok Erişim T: 21/09/2010.
Özgenç, İ. (2009), “YÖK: Vakıf Üniversiteleri Ticari İşletme Gibi”,
www.tumsinavlar.com/ 2009/yok Erişim T: 21/09/2010.
Özyılmaz, Ö. (2008), “Milli Eğitim Hizmetlerinin Kamu, Özel Sektör ve Gönüllü
Kuruluşlar Eliyle Yürütülmesinin Gereği ve Yararları”, www.omerozyilmaz.com
Erişim T:12/08/2008.
Sarıcaoğlu, R. (2010), “Vakıf Üniversiteleri Sorunlarını YÖK’e Sunacak”,
www.artriegitim.com.tr/n-60 Erişim T: 21/09/2010.
Söyler, İ. (2008), “Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal
ve Vergisel Sorunları”, Maliye Dergisi, Sayı: 154, Ocak-Haziran.
Söyler, İ. (2005), Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi,
Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, 2005/368, Ankara.
Söyler, İ. (2009), “Yükseköğretimin Finansmanı; Yeni Beklentiler ve Hedefler
Işığında Normatif Bir Yaklaşım”, Sayıştay Dergisi, Sayı:72, Ocak-Mart.
Tatlıoğlu, İ. (1990), Yükseköğretimde Finansman Sorunu ve Borçlanma Yöntemi,
Yayımlanmamış Doktora Tezi, Uludağ Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü,
Bursa.
Tural, N. K. (2002), Eğitim Finansmanı, Anı Yayıncılık, Ankara.
Ülker, H. (1997), “Devletin Yeniden Yapılanması ve Eğitimi”, TODAİE, 21.
Yüzyılda Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu, Ankara, Mayıs.
Yetkin, Ç. (2006), “Vakıf Üniversiteleri Gerçeği”, Cumhuriyet Gazetesi, 15 Eylül.
Yükseköğretim Kurulu (2007), “Vakıf Üniversiteleri Raporu”, Ankara.
Yükseköğretim Kurulu (2011), “Vakıf Üniversiteleri Birimi”, Anakara.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
71
Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi:1963-2008
Dönemi
Türkiye’de Kamu Harcamaları ile
Ekonomik Büyüme Arasındaki
Nedensellik İlişkisi:1963-2008 Dönemi1
Ekrem GÜL*
Hakan YAVUZ**
Özet
Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ilişkisi 19. yy’den beri ekonomi
literatüründe incelenen konular arasında yer almış ve günümüze kadar pek çok
çalışmada ele alınmıştır. 1960’lı yılların ikinci yarısından sonra söz konusu ilişki
hakkında yapılan çalışmalar hız kazanırken, Türkiye’de aynı çalışma konusu 1990’lı
yılların ikinci yarısından sonra araştırılmaya başlamıştır. Kamu harcamaları ve
ekonomik büyüme ilişkisi teorik olarak Wagner ve Keynes tarafından geliştirilmiştir.
Wagner, ekonomik büyümenin kamu harcamalarını artırdığını savunurken; Keynes,
kamu harcamalarındaki artışın ekonomik büyümeyi tetiklediğini savunmaktadır. Bu
çalışmanın ana amacı da söz konusu ilişkinin Türkiye’de 1963-2008 dönemindeki
görünümünü ortaya koymaktır. Söz konusu amaca ulaşmak için Birim Kök Testi,
Eşbütünleşme Testi ve Granger Nedensellik Testi kullanılmıştır.
Anahtar Kelimeler: Ekonomik Büyüme, Cari Harcamalar, Yatırım Harcaması,
Transfer Harcaması, Granger Nedensellik
The Causal Relationship Between Public Expenditure and Economic Growth
in Turkey: 1963-2008 Period
Abstract
The relationship between public expenditure and economic growth takes place
among the subjects that have been studied in economics since the nineteenth
century. While the studies about this topic have accelareted since the second half of
1960’s, in Turkey the same item was analysed first after the second half of 1990’s.
1
Bu çalışma, 24-27 Eylül 2009 tarihleri arasında Uluslararası Davraz Kongresi’nde bildiri olarak
sunulmuştur.
*
Doç.Dr., Sakarya Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, egul@sakarya.edu.tr
**
Arş.Gör., Sakarya Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, hyavuz@sakarya.edu.tr
72
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
E. GÜL, H, YAVUZ
The relationship between public expenditure and economic growth was developed
theoritically by Wagner and Keynes. While Wagner supported that an economic
growth increases public expenditure, Keynes supported that public expenditure
increase the economic growth. The main purpose of this study is to present the view
of this relationship in Turkey in the period between 1963 and 2008. In order to
reach this purpose Unit Room Test, Coentegration Test and Granger Causality Test
are used.
Key Words: Economic Growth, Current Expenditure, Investment Expenditure,
Transfer Expenditure, Granger Causality Test
JEL Classification Codes: E60, H50, O40
Giriş
Kamu kesiminin ekonomideki rolü ne olmalı, sorusu uzun yıllardan beri
tartışılmakla birlikte, özellikle 1929 yılındaki Büyük Buhrandan sonra bu tartışmalar
farklı bir boyut kazanmıştır. 1929 öncesinde arz yönlü klasik politikalar hâkimken,
bu yıldan sonra talep yönlü Keynesyen politikaların ağırlık kazanması devletin
ekonomideki ağırlığını artırdığı için kamu harcamaları da yıllar itibarıyla çeşitli
nedenlerle artış göstermiştir.
1929 sonrasında ise kamu sektörünün giderek büyümesi, yıllar itibarıyla
hizmetlerin verimliliği ve etkinliği sorununu gündeme getirmiş ve söz konusu
tartışmalar bu alanda yaşanmaya başlamıştır. Bu sorunu nispeten ortadan kaldırmak
isteyen ülkeler 1980 sonrası kamu sektörünün ekonomideki payını azaltmak
amacıyla serbestleştirme/liberalleşme ve özelleştirme çalışmalarına hız vermelerine
rağmen, kamu sektörünün ekonomideki payı günümüze kadar birçok ülkede
artmıştır. Türkiye’de ise kamu sektörünün ekonomideki payı 1970-1979 döneminde
ortalama %17,4, 1980-1989 döneminde %18,7 ve 1990-1999 döneminde %25,6
olarak gerçekleşmiştir. 2002-2010 döneminde ise %26,3 olmuştur. Son olarak, 2011
programında bu payın %25,7 olarak gerçekleşmesi öngörülmektedir.
Kamu sektörünün ekonomideki payının sürekli artması harcamaların
verimliliğini ve etkinliğini düşüreceğinden, ekonomik büyüme hızı yavaşlayacaktır.
Tabii ki bu durum, büyük ölçüde kamu sektörünün etkin olmamasından, bununla
birlikte düzenleyici faaliyetlerin sisteme aşırı bir maliyet yüklemesinden
kaynaklanmaktadır. Bunlara ilaveten yanlış siyasi politikaların varlığı dikkate
alındığında, sistemin verimliliği giderek azalmaktadır (Işık ve Alagöz, 2005:64). Bu
durumun aksine; kamu sektörünün bir ekonomi için motor güç olduğu; yatırımların
yapılması, ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanmasında çok önemli bir rolünün
de olduğu söylenebilir (Ram, 1986:191). Musgrave ve Due da, kamu sektörünün
ülke ekonomisi için çok önemli olduğunu ve temel makro ekonomik hedeflerin
gerçekleştirilmesinde kamu sektörüne önemli görevlerin düştüğünü ifade etmektedir.
Bu görevler, ekonomik büyüme ve kalkınma, kaynak dağılımında etkinlik, gelir
dağılımında adalet ve iktisadi istikrarın sağlanması başlıkları altında toplanabilir.
Türkiye’de ekonomik büyüme ve kamu harcamaları (cari-yatırım-transfer)
ilişkisi bu çalışmanın temel konusunu oluşturmaktadır. Söz konusu ilişki, kamu
harcamalarının alt kalemleri olan cari, yatırım, transfer harcamaları hakkında 1960
öncesi verilerin bulunamaması nedeniyle 1963-2008 döneminde ele alınmıştır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
73
Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi:1963-2008
Dönemi
Çalışmanın amacı, kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasında bir ilişkinin var
olup olmadığını ortaya koymak ve kamu harcamalarının alt kalemleri ile ekonomik
büyüme arasındaki ilişkileri tespit etmektir.
1. Çalışmanın Teorik Altyapısı
19. yy’nin ikinci yarısından sonra değişen ekonomik koşullar nedeniyle, kamu
harcamaları birçok ülkede artış trendine girmiş ve birçok araştırmacı tarafından söz
konusu artışın nedenleri incelenmiştir.
Kamu harcamalarının sürekli artmasının nedenleri arasında; II. Dünya Savaşı’nın
yaralarının sarılması amacıyla yapılan harcamalar, daha önce yapılamayan sosyal
güvenlik hizmetlerinin yerine getirilmesi, endüstrileşmenin öngördüğü altyapı
yatırımlarının yapılması, işsizlikle mücadelenin devletin temel görevleri arasında
olduğu görüşünün kabul edilmesi vb. nedenler sayılabilir (Şener, 2008:29).
Kamu harcamalarının sürekli artmasından önce kamu sektörünün genişlemesi
olgusu birçok filozof tarafından (Hobbes ve Rousseau) incelenmiştir. Ancak
çalışmamızın temel konusunu oluşturan kamu harcamaları ekonomik büyüme ilişkisi
ilk olarak Alman ekonomisti Wagner tarafından ele alınmıştır. Wagner, kamu
harcamalarının artmasının en önemli nedeni olarak endüstrileşme sürecine işaret
etmiş ve buna bağlı olarak birçok faktörün kamu harcamalarını artırdığını
savunmuştur. Wagner’e göre, kamu harcamalarının artması bir ülke için adeta bir
kanun niteliğindedir; öyle ki bu artış, milli gelirin artış hızından daha yüksektir.
Ancak Wagner, bir ülkede ekonomik büyümeyle birlikte artan kişi başına reel gelir
sonucunda kamu harcamalarının artacağını savunmaktadır. Dolayısıyla, kamu
harcamaları ekonomik büyümenin nedeni değil, bir sonucudur.
Wagner söz konusu durumu açıklamak amacıyla pek çok Avrupa ülkesi, Japonya
ve ABD’deki gözlemlerine dayalı olarak çeşitli incelemeler yapmıştır. Bu
gözlemlerinde özellikle asayiş, güvenlik, bankacılık ve adli hizmetlerin önemini ve
bu hizmetlerin kamu kesimi tarafından yeterli ölçüde yerine getirilmesinin zorunlu
olduğunu vurgulamaktadır. Bunlara ek olarak; eğitim, kültür, sağlık ve refah
hizmetleri için yapılan harcamalarda da reel gelirin artmasına paralel bir artış tespit
etmiştir. Wagner’e göre; toplumların gelişmesiyle birlikte ihtiyaçlar da artmakta,
dolayısıyla hem merkezi hem de yerel hükümetler tarafından giderilmesi gereken
hizmetler genişlediğinden kamu harcamaları sürekli artış göstermektedir.
Wagner’in incelemeleri ekonomi literatürüne Wagner Kanunu olarak girmiştir ve
günümüzde kamu harcamaları kavramı deyince ilk akla gelen iktisatçı Wagner’dir.
Wagner’in kamu harcamaları ekonomik büyüme ilişkisinde vurgulamak istediği asıl
nokta; kamu kesiminin büyümesinin, kişi başına gelir büyümesinden daha fazla
olacağı yönündedir. Bu durum kamu harcamaları talebinin gelir esnekliğinin 1’den
büyük olduğuna işaret eder (Koop ve Poirier, 1995:123). Diğer taraftan Wagner,
kamu harcamaları, ekonomik büyüme ilişkisinde öncelikle ekonomik büyüme
değişkenine dikkat çekmiş ve buna bağlı olarak kamu harcamalarının artacağını
ifade etmiştir. Dolayısıyla, söz konusu ilişki neden-sonuç yönünden
değerlendirildiğinde, kamu harcamaları artışı bir sonuçken bunun nedeni de
ekonomik büyümedir. Bu durum, ekonomik büyümeden kamu harcamalarına doğru
bir nedensellik ilişkisinin olduğunu göstermektedir.
Kamu harcamalarının artışı Wagner dışında Musgrave tarafından da ele
alınmıştır. Musgrave’e göre kamu harcamalarının artmasında; nüfus, şehirleşme ve
74
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
E. GÜL, H, YAVUZ
ekonomik kalkınmaya bağlı olarak ortaya çıkan ihtiyaçlar vb. faktörler de etkilidir.
Musgrave, kamu harcamalarının alt kalemleri olan cari, yatırım ve transfer
harcamalarının ekonomik büyüme ve kalkınmadan farklı şekillerde etkilendiğini
vurgulamıştır (Kirmanoğlu, 2007:54-55). Ancak Musgrave her ne kadar kamu
harcamalarının alt kalemlerinin ekonomik büyüme ve kalkınmadan farklı şekillerde
etkilendiğine vurgu yapsa da ona göre kamu harcamalarındaki artış, sürekli ve
düzenli bir seyir izlememektedir. Çünkü, savaş gibi olağanüstü dönemlerdeki kamu
harcamaları hariç tutulduğunda, kamu harcamaları milli gelire oranla oldukça
istikrarlı bir seyir izlemektedir. Bu durum, ülke ekonomisinin gelişim sürecini
tamamlamasıyla birlikte kamu harcamalarının bileşiminin eğitim, sağlık ve sosyal
harcamalar lehine gelişeceğini göstermektedir. Musgrave aynı zamanda Rostow’la
yaptığı bir çalışmada, kamu harcamalarını ekonomik kalkınma ile ilişkilendirmiş,
kalkınmanın farklı aşamalardan oluştuğunu ve bu aşamalara göre de kamu
harcamalarının bileşiminin ve düzeyinin farklılaştığını tespit etmiştir.
Wagner ve Musgrave’nin aksine; Keynes, kamu harcamalarının artması sonucu
ekonomik büyümenin gerçekleştiğini ve ekonomik büyümenin gerçekleşmesi için
kamu harcamalarının artırılması gerektiğini savunmaktadır. Klasik düşüncenin
aksine ekonominin talep yönüne ağırlık verilmesini gerektiğini vurgulayan Keynes,
kamu harcamaları yoluyla toplam talebin canlanması ve ekonomik büyümenin kamu
harcama kalemini kullanarak gerçekleştirilmesi gerektiğine vurgu yapmaktadır.
Keynes, kamu harcamalarını, iktisadi büyümeyi etkileyebilecek ve kısa dönem
dalgalanmaları düzeltebilecek bir politika aracı olarak görmektedir. Dolayısıyla
Keynesyen düşüncede kamu harcamalarının artması ekonomik büyümenin bir
sonucu değil, nedeni olarak görülmektedir.
2. Literatür Taraması
Literatürde, ekonomik büyüme ve kamu harcamaları ilişkisi hakkında yeterli
düzeyde çalışma yapılmakla birlikte bu çalışmalarda ortak bir sonuca
ulaşılamamıştır. Bazı araştırmacılar kamu harcamaları ve ekonomik büyüme
ilişkisinin karşılıklı etkileşim halinde olduğunu, bazı araştırmacılar ise kamu
harcamalarından ekonomik büyümeye veya ekonomik büyümeden kamu
harcamalarına doğru tek yönlü bir ilişkinin var olduğunu tespit etmiştir. Bu
sonuçların aksine söz konusu değişkenler arasında herhangi bir ilişkinin olmadığını
veya kamu harcamalarının artmasının ekonomik büyümeyi olumsuz etkilediğini
tespit eden çalışmalar da bulunmaktadır.
Uluslararası literatürde söz konusu değişkenler hakkında yapılan çalışmalarda
genel olarak kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasında karşılıklı ve pozitif
yönde bir ilişkinin olduğu tespit edilmiştir (Kolluri, 2000; Al Faris, 2002; Guerrero
ve Parker, 2007). Bu durumun aksine, iki değişken arasında herhangi bir ilişkinin
olmadığını veya söz konusu değişkenler arasında negatif bir ilişkinin olduğunu
(Ansari vd., 1997; Kweka ve Morrisey, 1999) tespit eden çalışmalar da
bulunmaktadır. Bu çalışmalardan bazıları özetlenecek olursa; Jones (1990), iki
değişken arasındaki ilişkiyi ABD’de kukla değişkenlerle kurulan kamu harcamaları
dengesizlik modeli ile ele almış, 1964-1984 yılları arasında transfer harcamaları ve
sağlık harcamalarının ekonomik büyümeyi azalttığı diğer harcamaların, özellikle de
yerel yönetimler tarafından yapılan harcamaların büyümeyi teşvik ettiği sonucuna
ulaşmıştır. Shantayanan (1996) ise Doğu ve Güney Asya, Sub-Saharan Afrika ve
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
75
Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi:1963-2008
Dönemi
Latin Amerika’yı kapsayan kırk üç gelişmekte olan ülkeyi (Arjantin, Bolivya,
Brezilya, Şili, Kolombiya, Togo, Türkiye, Nijerya, Venezüella, Kenya vb.) yirmi yılı
aşkın bir süreçte Panel veri modeliyle ele almış ve genel olarak bu ülkelerde cari
harcamalardaki artışın ekonomik büyümeyi pozitif yönde etkilediği sonucuna
ulaşmıştır. 1998 yılında Abizadeh ve Yousefi tarafından Kore’ye ilişkin yapılan
analizde Granger nedensellik testi sonucunda, 1960-1990 yılları arasında kamu
harcamalarının ekonomik büyüme üzerinde herhangi bir etkisinin olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır. 2002 yılında Chang’ın yaptığı araştırmada ise 1951-1996
yılları arasında söz konusu ilişkinin boyutu Güney Kore, Taywan, Tayland, Japonya,
ABD ve İngiltere için ele alınmış ve uzun dönemde söz konusu değişkenler arasında
Tayland hariç diğer ülkelerde pozitif yönlü bir ilişki tespit edilmiştir.
Sjöberg tarafından İsveç için 2003 yılında gerçekleştirilen çalışmada, sıradan en
küçük kareler yöntemi kullanılarak, 1960-2001 yılları arasında özel yatırım
harcamasının büyümeyi pozitif yönde etkilediği bu yüzden de özel yatırım
harcamalarına önem verilmesi gerektiği sonucuna ulaşmıştır. Ayrıca, yapılan
analizde, özel yatırım harcamalarının yanında özel tüketim, kamu tüketim ve yatırım
harcamalarının büyümeyi pozitif yönde etkilediği, faiz harcamaları ve kamu transfer
harcamalarının ise olumsuz yönde etkilediği sonucuna ulaşılmıştır. Bose ve diğ.
(2003) tarafından yapılan bir başka çalışmada ise otuz ülkede söz konusu ilişki Panel
veri tekniğiyle ele alınmış ve çalışmada ekonomik gelişmenin anahtarı olarak eğitim
harcamalarının önemine vurgu yapılmıştır. Aynı çalışmada, cari harcamalarla
ekonomik büyüme arasında herhangi bir ilişki tespit edilememiştir. Schaltegger ve
Torgler (2004) ise İsviçre’yi yirmi altı farklı bölgede Panel veri tekniğiyle, 19812001 döneminde ele almış ve hükümetin boyutu ve yapmış olduğu harcamalarla
büyüme arasında negatif yönlü ve kuvvetli bir ilişki tespit etmişlerdir.
Uluslararası literatürde yapılan çalışmaların yanı sıra söz konusu ilişkinin
Türkiye’de ne şekilde cereyan ettiğini tespit etmeye yönelik yapılan çalışmalarda da
ortak bir sonuca ulaşılamamış ve benzer çalışmalar da aynı yıllar ele alınmasına
rağmen farklı sonuçlar elde edilmiştir. Özelikle 1990’lı yılların ikinci yarısından
itibaren, iki değişken arasındaki ilişki birçok çalışmada ele alınmaya başlamıştır.
1997 yılında Yamak ve Küçükkale, 1998 yılında Terzi, 1999 yılında ise Demirbaş
yaptıkları incelemelerde, kamu harcamaları ile ekonomik büyüme değişkenleri
arasında uzun dönemde pozitif bir ilişki tespit etmişlerdir. Bu çalışmalarda, genel
olarak Wagner Kanunu’nu destekleyen sonuçlara ulaşılmıştır. 2001 yılına
gelindiğinde Ulutürk, 1963-1994 yıllarında ele aldığı ilişkide iki sektörlü üretim
fonksiyonu modelini kullanmış ve kamu harcamalarının büyüme yönlü bir etki
yarattığı ve kamu kesiminin büyük olmasının ekonomik büyümeyi hızlandırdığı
sonucuna ulaşmıştır. İki sektörlü üretim fonksiyonunun kullanıldığı başka bir
çalışmada ise Uzay (2002), 1971-1999 yıllarına ait verilerle Ulutürk’ün aksine kamu
büyüklüğünün kuvvetli olmamakla birlikte büyümeyi olumsuz yönde etkilediğini,
ancak kamu harcamalarındaki artışın büyümeyi olumlu yönde etkilediğini tespit
etmiştir.
2003 yılında yapılan dört çalışmadan ilkinde; Bakırtaş, Granger nedensellik testi
kullanarak 1983-2000 yılları arasında kamu harcamalarının GSMH büyüklüğünü,
GSMH büyüklüğünün de kamu harcamalarını etkilediğini tespit etmiştir. Analiz
sonuçları iki değişken arasında karşılıklı ve aynı yönde etkileşimin olduğunu
göstermektedir. İkinci çalışmada, Bağdigen ve Çetintaş, 1965-2000 arasını ele almış,
76
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
E. GÜL, H, YAVUZ
uygulanan eşbütünleşme ve Granger nedensellik testleri sonucunda iki değişken
arasında bir nedensellik ilişkisi tespit edememişlerdir. Üçüncü çalışmada ise Kar ve
Taban, 1971-2000 dönemini eşbütünleşme testini kullanarak ele almışlardır. Bu
çalışma sonucunda, eğitim ve sosyal güvenlik harcamalarının ekonomik büyümeyi
pozitif, sağlık harcamalarının ise negatif etkilediğini tespit etmişlerdir. Diğer
taraftan, altyapı harcamaları ile ekonomik büyüme arasında istatistiksel olarak
anlamsız bir sonuç olduğunu tespit etmişlerdir.
2003 yılında yapılan son çalışmada ise Halıcıoğlu, 1960-2000 dönemini
eşbütünleşme ve nedensellik testleriyle ele almış ve Wagner Kanunu’nu destekleyen
sonuçlara ulaşmıştır.
2005 yılında yapılan iki çalışmadan ilkinde; Işık ve Alagöz, Johansen
eşbütünleşme analizi sonucunda 1985-2003 yılları arasında, Wagner Kanunu’nu
teyit edecek şekilde, ekonomik büyümenin kamu harcaması değişkenini pozitif
yönde etkilediğini tespit etmiştir. İkinci çalışmada ise Arısoy, 1950-2003 döneminde
eşbütünleşme ve Engle Granger testleri sonucunda toplam kamu harcamaları hariç,
uzun dönemde ekonomik büyümeden, ekonomik tasnife göre ayrıştırılmış cari,
yatırım, transfer ve transfer dışı harcamalar gibi kamu harcamalarının unsurlarına
doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi saptamıştır. Altay ve Altın, 1980-2005
döneminde kamu harcamalarındaki artışın ekonomik büyümeyi olumsuz etkilediğini
ve özel sektörün faktör verimliliğinin kamu sektöründen daha fazla olduğunu
(incelenen dönemde) tespit etmiştir. Ayrıca kamu harcamalarındaki artışın kısa
dönemde, pozitif dışsallıklar sayesinde toplam yatırımları olumlu etkilediği, uzun
dönemde de kamu büyüklüğünde meydana gelen artış nedeniyle toplam yatırımlar
üzerinde dışlama etkisi yarattığı da tespit edilmiştir. Alfonso tarafından yapılan diğer
bir çalışmada ise söz konusu ilişki Panel veri tekniğiyle 1970-2003 periyodunda
Avrupa Birliği-15 ülkeleri için ele alınmış ve uzun dönemde iki değişken arasında
kuvvetli bir ilişkinin olduğu tespit edilmiştir. Yapılan analizlerde Anglo-Sakson
ülkeleri ve İskandinav ülkelerindeki durumun Güney Avrupa ülkelerinden daha
kuvvetli olduğu da vurgulanmıştır.
2009 yılında Uysal ve Mucuk, 1980-2006 döneminde Johansen-Juselius
eşbütünleşme testi sonucunda değişkenler arasında uzun dönemde karşılıklı bir
ilişkinin olduğu, Hata Düzeltme modeli çerçevesinde ise kısa dönemde kamu
harcamalarından ekonomik büyümeye doğru tek yönlü bir ilişkinin olduğunu tespit
etmişlerdir. Diğer taraftan 2010 yılında yapılan bir başka çalışmada Tan ve diğ.,
Wagner Kanunu ve Keynes Hipotezinin test edilmesi için Gecikmesi-Genişletilmiş
VAR modeli çerçevesinde Toda-Yomamato’nun önerdiği Wald test istatistiği
tekniğini kullanarak, altyapı harcamalarından GSYİH’ye doğru bir nedensellik
ilişkisinin varlığını saptamıştır. Aynı çalışmada, eğitim harcamaları ile GSYİH
arasında çift yönlü bir nedensellik ilişkisinin var olduğu saptanmakla birlikte sağlık
harcamaları ile GSYİH arasında nedensellik ilişkisine rastlanmamıştır. Söz konusu
bulgular altyapı harcamalarından büyümeye doğru bir nedensellik olduğu için
Keynes Hipotezini, eğitim harcamaları ile ekonomik büyüme arasında çift yönlü bir
ilişki nedeniyle hem Keynes hem de Wagner Hipotezini desteklemekle birlikte
sağlık harcamalarıyla ekonomi büyüme arasında bir nedensellik ilişkisi olmadığı için
iki hipotezi de reddetmektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
77
Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi:1963-2008
Dönemi
3. Model ve Veri Seti
Türkiye kamu harcamaları ekonomik büyüme ilişkisini ölçmek üzere
ekonometrik analizlerde kullanılan 1963-2008 dönemine ilişkin yıllık veriler, DPT
ve BÜMKO’nun resmi sitesinden temin edilmiştir. Bu çalışmada, kamu harcamaları
ile ekonomik büyüme arasındaki nedensellik ilişkileri hem bir bütün olarak hem de
cari, transfer ve yatırım harcamaları bağlamında araştırılmaktadır. Bu kapsamda,
Granger nedensellik testlerini yapmadan önce, analizde kullanılan zaman serilerinin
bütünleşme derecelerinin ve ortak trendlerin olup olmadığı gibi konuların bilinmesi
gerekmektedir (Gül ve Ekinci, 2006).
Zaman serileriyle yapılan analizlerde, öncelikle modelde kullanılan serilerin
durağan olup olmadığının sınanması gerekmektedir. Bir zaman serisinin,
ortalamasıyla varyansı zaman içinde değişmiyor ve iki dönem arasındaki ortak
varyansı bu ortak varyansın hesaplandığı döneme değil de yalnızca iki dönem
arasındaki uzaklığa bağlı ise durağandır (Gujarati, 1999:718-720).
Bu çalışmada ele alınan zaman serilerinin durağanlık analizi, Dickey ve Fuller
(1981) tarafından geliştirilen “Genişletilmiş Dickey-Fuller” (ADF) birim kök testi
kullanılarak yapılmıştır. Bu analizde aşağıdaki denklem kullanılmaktadır.
k
∆Y = β 1 + β 2 t + δYt −1 + ∑ α i ∆Yt −1 + ε t
(1)
i =1
Burada ∆Yt durağan olup olmadığı analiz edilen değişkenin birinci farkı, t genel
eğilim değişkeni, ∆Yt −1 gecikmeli fark terimleridir. Gecikmeli fark terimlerinin
konulmasının nedeni, hata teriminin ardışık bağımsız olmasını sağlamaktır. ADF
testinin sağlıklı sonuç vermesi için, tahmin edilen modelde ardışık bağımlılık
probleminin olmaması gerekmektedir. Denklemde “k” olarak ifade edilen gecikme
uzunluğu, genelde Akaike veya Schwarz bilgi kriterleri kullanılarak
belirlenmektedir. Bu çalışmada, Akaike bilgi kriterinin kullanılması tercih edilmiştir.
ADF testi, yukarıdaki denklemde δ katsayısının istatistiksel olarak sıfıra eşit
olup olmadığını test eder. Bu sınama, elde edilen ADF-t istatistiğinin MacKinnon
kritik değerleri ile karşılaştırılmasıyla yapılır. Eğer ADF-t istatistiği MacKinnon
kritik değerinden mutlak olarak büyükse, ele alınan zaman serisi durağan demektir.
Aksi takdirde seri durağan değildir ve durağanlığı sağlanıncaya kadar farkının
alınması gerekir (Karaca, 2003:249-252; Siregar ve Rajaguru, 2002:12).
Eşbütünleşme, durağan olmayan değişkenlerin bir doğrusal bileşimidir. Teorik
olarak bütünselleşmiş değişkenler arasında uzun dönemde doğrusal olmayan bir
ilişki ortaya çıkabilir. Eşbütünleşme olması için söz konusu olan bütün değişkenler
aynı derecede entegre olmalıdır. Şayet bu değişkenlerin linear kombinasyonundan
elde edilen hata terimi durağan ise değişkenler arasında eşbütünleşme var,
diyebiliriz. Eşbütünselliğin eksikliği, değişkenler arasında uzun dönem dengesinin
olmadığı anlamına gelir (Gül ve Ekinci, 2006).
Maksimum olabilirlilik tahmin yöntemi kullanılarak, eşbütünleştirici vektörlerin
varlığını test eden Johansen yaklaşımı, durağan olmayan serilerin farkları ile
seviyelerini içeren VAR (Vector Auto Regression) tahmininden oluşur.
Değişkenlerin seviyelerine ilişkin parametre matrisi, modelin uzun dönem özellikleri
hususunda bilgileri kapsamaktadır. Birinci farklarında durağan olan iki değişkenden
78
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
E. GÜL, H, YAVUZ
oluşan (Z=(X,Y)) vektör otoregresif modelin aşağıdaki denklemdeki gibi olduğu
kabul edersek,
zt = Aizt-1 + et
(2)
bu denklemde, Ai (i=1,2,......,p) zt-1 kapsamındaki değişkenlerin parametre
matrisidir. zt kapsamındaki değişkenlerin birinci dereceden farkı durağan oldukları
varsayılırsa, yukarıdaki VAR modelini, serilerin hem birinci farklarını hem de
seviyelerini kapsayacak şekilde aşağıdaki VAR modeline dönüştürmek uygun
olacaktır.
p −1
∆zt = ∑ π∆zt − i + πzt − p + ε t
i =1
(3)
Burada, Π matrisinin rankı sıfır olduğunda, Zt kapsamındaki hiçbir seri, diğer
seri ya da serilerin doğrusal bir bileşimi olarak gösterilemez. Diğer taraftan, Π
matrisinin rankı bir ise Zt kapsamındaki serilerin, doğrusal ve bağımsız bir bileşimi
ortaya çıkar ki; bu da, seriler arasında tek bir uzun dönem ilişkisinin
(eşbütünleşmenin) mevcut olduğunu ifade eder. Eğer, Π’nin rankı birden büyük ise
seriler arasında birden fazla eşbütünleşme ilişkisi var demektir.
Zt’yi oluşturan seriler arasındaki eşbütünleşme ilişkileri, iki test istatistiği
yardımıyla değerlendirilebilir. Bunlardan biri İz Test, diğeri Maksimum Özdeğer
Test istatistiğidir. İz Testi, Π matrisinin rankını inceler ve matris rankının r’ye eşit
ya da r’den küçük olduğunu ifade eden H0 hipotezini test eder. Burada r,
eşbütünleşme vektör sayısını göstermektedir. Maksimum Özdeğer Test istatistiği ise
eşbütünleşme vektörün r olduğunu ifade eden H0 hipotezini, r+1 olduğunu ifade
eden alternatifine karşı test eder. Her iki test istatistiğinin kritik değerleri, Johansen
ve Juselius tarafından verilmiştir.
Ekonometrik modellerde bir değişkenin diğer değişkenlerle bağımlılığı söz
konusu olmaktadır, fakat bu bağımlılık değişkenler arasında mutlak bir nedensellik
ilişkisi olduğu anlamına gelmez (Akkaya ve Pazarlıoğlu, 1998:177). Uygulamalı
ekonometrik çalışmalarda, zaman serileri arasındaki nedensellik ilişkilerinin tespit
edilmesi için en sık kullanılan yöntem Granger (1969) tarafından geliştirilen
nedensellik analizidir. Bu çalışmada da kamu harcamaları ile ekonomik büyüme
arasındaki nedensellik ilişkisinin araştırılmasında “Granger Nedensellik Analizi”
kullanılmıştır. Bu analiz aşağıdaki iki denklem kullanılarak yapılmaktadır:
k1
k2
i =1
k3
i =1
k4
i =1
i =1
Yt = α 0 + ∑ α i Yt −i + ∑ β i X t −i + ε t
(4)
X t = χ 0 + ∑ χ i X t −i + ∑ δ i Yt −i + vt
(5)
Granger nedensellik analizi, yukarıdaki modellerde hata teriminden önce yer alan
bağımsız değişkenin gecikmeli değerlerinin katsayılarının grup halinde sıfıra eşit
olup olmadığı test edilerek yapılır. (2) nolu denklemdeki β i katsayıları belirli bir
anlamlılık düzeyinde sıfırdan farklı bulunursa, X’in Y’nin nedeni olduğu sonucuna
varılır. Aynı şekilde (3) nolu denklemde δ i katsayılarının belirli bir anlamlılık
düzeyinde sıfırdan farklı olması da Y’nin X’in nedeni olduğunun göstergesidir. Bu
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
79
Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi:1963-2008
Dönemi
durumda, Y ile X arasında karşılıklı bir nedensellik ilişkisi var, demektir. Sadece (2)
nolu denklemdeki β i katsayıları sıfırdan farklı ise X’den Y’ye doğru tek yönlü,
sadece (3) nolu denklemdeki
δi
katsayıları sıfırdan farklı ise Y’den X’e doğru tek
yönlü nedensellik vardır. Hem
βi
hem de
δi
katsayılarının sıfırdan farklı
olmaması ise bu iki değişken arasında herhangi bir nedensellik ilişkisi olmadığının
göstergesidir.
Granger nedensellik analizinde, yukarıdaki denklemlerde k1, k2, k3 ve k4 olarak
gösterilen optimal gecikme uzunlukları Akaike, Schwarz gibi bilgi kriterleri
yardımıyla belirlenir. Bu belirleme şöyle yapılmaktadır: Belirlenen en büyük
gecikme uzunluğu üzerinden, önce bağımlı değişkenin sadece kendi gecikmeli
değerlerine göre regresyonu gerçekleştirilerek, en küçük bilgi kriteri değerine sahip
olan modelin gecikme sayısı bağımlı değişkenin gecikme sayısı olarak
belirlenmektedir (Karaca, 2003:250-251). Bağımlı değişken uygun gecikme
sayısıyla modele dahil edildikten sonra, modele girecek ikinci değişkenin olası tüm
gecikmeleri ile birlikte oluşan tüm regresyon modellerinin bilgi kriteri değerleri elde
edilmekte ve en küçük bilgi kriterine sahip olan modeldeki ikinci değişkenin
gecikme sayısı, modele ikinci sırada giren değişkenin en uygun gecikme sayısı
olarak tespit edilmektedir (Kadılar, 2000:54-55). Bu çalışmada, Granger nedensellik
analizindeki gecikme uzunlukları bu yöntemle ve Akaike bilgi kriteri kullanılarak
belirlenmiştir.
4. Ampirik Bulgular
Zaman serileriyle yapılan çalışmalarda öncelikle bu serilerin durağanlık
analizinin yapılması gerekir. Bu çalışmada durağanlık analizi ADF birim kök
testiyle yapılmıştır. Tablo 1 ve Tablo 2’de Kamu Harcamaları (KH), Cari
Harcamalar (CH), Yatırım Harcamaları (YH), Transfer Harcamaları (TH) ve
Ekonomik Büyüme (EB) serilerinin düzey değerleri ile birinci farklarına göre ADF
birim kök testlerinin sonuçları verilmektedir. Seriler düzey değerleri ile durağan
değilken serilerin birinci farkları alındığında %1 ve %5 anlamlılık düzeylerinde
durağan oldukları görülmüştür.
Tablo 1: KH, CH, YH, TH ve EB Birim Kök Testleri (Düzey)
KH
CH
YH
TH
EB
0.3511
0.7005
1.9056
0.9817
-1.3964
Gecikme Sayısı
1
2
1
1
1
Sabit Terim ve Trendli ADF
Test İstatistiği
-0.2947
0.6633
1.7716
-0.8437
-1.6333
Gecikme Sayısı
1
2
1
1
1
Sabit Terimli
İstatistiği
ADF
Test
Not: %1 (%5) anlam düzeylerinde sabit terimli model için ADF kritik değer -3.5850
(-2.9286), sabit terimli ve trendli model için ise kritik değer -4.1781 (-3.5136)’dir.
80
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
E. GÜL, H, YAVUZ
Tablo 2: KH, CH, YH, TH ve EB Birim Kök Testleri (Birinci Farklar)
Sabit Terimli ADF Test
İstatistiği
KH
CH
YH
TH
EB
4.4740
5.1599
6.6612
5.7623
-4.9824
1
2
1
1
1
-4.8866
-6.2217
-7.9871
-6.8927
-5.0677
1
2
1
1
1
Gecikme Sayısı
Sabit Terim ve Trendli ADF
Test İstatistiği
Gecikme Sayısı
Not: %1 (%5) anlam düzeylerinde sabit terimli model için ADF kritik değer -3.5850
(-2.9286), sabit terimli ve trendli model için ise kritik değer -4.1781 (-3.5136)’dir.
Ekonomik Büyüme (EB) ile Kamu Harcamaları (KH), Cari Harcamalar (CH),
Yatırım Harcamaları (YH) ve Transfer Harcamaları (TH) arasında eşbütünleşme
analizi Johansen eşbütünleşme testi ile yapılmış ve sonuçlar Tablo 3, Tablo 4, Tablo
5 ve Tablo 6’da özetlenmiştir.
Tablo 3: EB ve KH Arasında Johansen Eşbütünleşme Analizi
Maksimum Eigen Value Test
H0
H1
İstatistik
%5
r=0
r=1
23.7693
r≤1
r=2
0.0981
Trace Test
%1
H0
H1
İstatistik
%5
%1
14.07
18.63
r=0
r≥1
23.9492
15.41
20.04
3.76
6.65
r≤1
r≥2
0.0981
3.76
6.65
Tablo 4: EB ve CH Arasında Johansen Eşbütünleşme Analizi
Maksimum Eigen Value Test
H0
H1
İstatistik
%5
r=0
r=1
24.1335
r≤1
r=2
0.1738
Trace Test
%1
H0
H1
İstatistik
%5
%1
14.07
18.63
r=0
r≥1
24.6398
15.41
20.04
3.76
6.65
r≤1
r≥2
0.1738
3.76
6.65
%1
Tablo 5: EB ve YH Arasında Johansen Eşbütünleşme Analizi
Maksimum Eigen Value Test
H0
H1
İstatistik
%5
r=0
r=1
24.1335
r≤1
r=2
0.1738
Trace Test
%1
H0
H1
İstatistik
%5
14.07
18.63
r=0
r≥1
24.6398
15.41
20.04
3.76
6.65
r≤1
r≥2
0.1738
3.76
6.65
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
81
Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi:1963-2008
Dönemi
Tablo 6: EB ve TH Arasında Johansen Eşbütünleşme Analizi
Maksimum Eigen Value Test
H0
H1
İstatistik
%5
r=0
r=1
22.3995
r≤1
r=2
0.0981
Trace Test
%1
H0
H1
İstatistik
%5
%1
14.07
18.63
r=0
r≥1
22.9391
15.41
20.04
3.76
6.65
r≤1
r≥2
0.0981
3.76
6.65
Tablo 3, Tablo 4, Tablo 5 ve Tablo 6’daki Trace Test ve Eigen değerlerine
bakıldığında EB ile KH, CH, YH ve TH arasında %5 ve %1 anlam düzeylerinde bir
kointegrasyon (eşbütünleşme) eşitliğinin olduğu görülmektedir. Bu durum,
ekonomik büyüme ile bir bütün olarak kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ile
cari, yatırım ve transfer harcamaları arasında uzun dönemli bir ilişki olduğunu
göstermektedir.
Tablo 7: EB ile KH, CH, YH ve TH Arasında Granger Nedensellik Testi
H0 Hipotezi
F istatistiği
P-değeri(olasılık)
Lag
KH Granger neden olmaz EB
4.97338
0.01192
2
EB Granger neden olmaz KH
0.10890
0.89709
2
CH Granger neden olmaz EB
4.99142
0.01175
2
EB Granger neden olmaz CH
0.41947
0.66033
2
YH Granger neden olmaz EB
4.97190
0.01193
2
EB Granger neden olmaz YH
0.13370
0.87525
2
TH Granger neden olmaz EB
4.86992
0.01294
2
EB Granger neden olmaz TH
0.08065
0.92267
2
EB ile KH, CH, YH ve TH arasındaki ilişkinin yönünü anlayabilmek için
eşbütünleşme testinin ardından Granger nedensellik testi uygulanmış ve sonuçları
Tablo 7’de gösterilmiştir. Elde edilen bulgular KH, CH, YH ve TH’den EB’ye
doğru bir nedensellik olduğuna %5 anlamlılık düzeyinde işaret ederken, EB’den
KH, CH, YH ve TH’ye doğru bir nedenselliğe rastlanmamıştır. Bu durum, incelenen
dönemde, Türkiye’de kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve
transfer harcamalarından ekonomik büyümeye doğru tek yönlü bir nedensellik
ilişkisinin varlığını göstermektedir.
Sonuç
Bu çalışmada, ekonomik büyüme ile kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım
harcamaları ve transfer harcamaları arasındaki nedensellik ilişkileri 1963-2008
dönemi için araştırılmıştır. Öncelikle, ADF birim kök testleri yapılmış ve seriler
durağan hale getirilmiştir. Seriler arasında uzun dönemli bir ilişkinin bulunup
bulunmadığını saptamak üzere Johansen eşbütünleşme testi uygulanmış ve sonuçta
ekonomik büyüme ile kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve
transfer harcamaları arasında bir eşbütünleşme ilişkisinin olduğu görülmüştür. Bu
82
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
E. GÜL, H, YAVUZ
durum, söz konusu seriler arasında uzun dönemli bir denge ilişkisinin olduğunu
ifade eder. Daha sonra Granger nedensellik testi yapılarak, değişkenler arasındaki
ilişkinin yönü belirlenmeye çalışılmıştır. Granger nedensellik testi sonuçlarına göre;
ekonomik büyümeden kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve
transfer harcamalarına doğru bir nedensellik ilişkisi bulunamazken, bir bütün olarak
kamu harcamaları ile cari, yatırım ve transfer harcamalarından ekonomik büyümeye
doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisinin olduğu saptanmıştır. Bu durum,
Türkiye’de incelenen dönemde Keynesyen hipotezin geçerli olduğunu
göstermektedir. Ayrıca ulaşılan sonuçlar, Türkiye ekonomisinin büyüme ve
kalkınma hedefini gerçekleştirmesinde kamu harcamalarını etkin bir araç olarak
kullanması gerektiğine işaret etmektedir.
Kaynakça
Abizadeh, S. ve Yousefi, M. (1998), “An Empirical Analysis of South Korea’s
Economic Development and Public Expenditures Growth”, Journal of SocioEconomics, 27(6), 687-700.
Akkaya, Ş. ve Pazarlıoğlu, M. V. (1998), Ekonometri II, Erkam Yayınevi, İzmir.
Al-faris, A. F. (2002), “Public Expenditure And Economic Growth in the Gulf
Cooperation Council Countries”, Applied Economics, 34, 1187-1193.
Altay, O. ve Altın, O. (2008), “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Ekonomik
Büyüme ve Yatırımlar Üzerine Etkilerinin Analizi”, Ege Akademik Bakış, 8(1),
267-285.
Arısoy, İ. (2005), “Wagner ve Keynes Hipotezleri Çerçevesinde Türkiye’de Kamu
Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi”, ÇÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü
Dergisi, 14(22), 63-80.
Arpaia, A. (2008), “Government Expenditure and Economic Growth in the EU:
Long-run Tendencies and Short-Term Adjustment” European Economy,
Economic Papers 300, February.
Bakırtaş, İ. (2003), “Kamu Harcamalarının Temel Makroekonomik Göstergelerle
İlişkisi ve Nedenselliği (1983-2000 Türkiye Örneği)”, Dumlupınar Üniversitesi
Sosyal Bilimler Dergisi, 9, 41-66.
Bağdıgen, M. ve Çetintaş, H. (2003), “Causality between Public Expenditure and
Economic Growth: The Turkish Case”, MPRA-Munich Personel RePEc Archive,
Paper No. 8576, Posted 05.
Bose, N., Haque, M. E. ve Osborn, D. R. (2003), “Public Expenditure and Economic
Growth: A Disaggregated Analysis for Developing Countries”, The Manchester
School, 75(5) September 2007, 1463-6786, 533-556.
Chang, T. (2002), “An Econometric Test of Wagner’s Law for Six Coutries Based
on Cointegration and Error-Correction Modelling Techniques”, Applied
Economics, 34, 1157-1169.
Demirbaş, S. (1999), “Cointegration Analysis Causality Testing and Wagner’s Law:
The Case of Turkey”, Discussion Papers in Economics, 99/3.
Guerrero, F. ve Elliott, P. (2007), “The Effect of Federal Government Size on LongTerm Economic Growth in the United States, 1792-2004”, UNR Economics
Working Paper Series, Working Paper No. 07-002.
Gujaratı, D. N. (1999), Temel Ekonometri, Çev. Şenesen, Ü. ve Şenesen, G. G.,
Literatür Yayınları, 1.Baskı, İstanbul.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
83
Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi:1963-2008
Dönemi
Gül, E. ve Ekinci, A. (2006). “Türkiye’de Enflasyon ve Döviz Kuru Arasındaki
Nedensellik İlişkisi:1984-2003”, Anadolu Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi,
6(1), 91-105.
Halıcıoğlu, F. (2003), “Testing Wagner’s Law for Turkey, 1960-2000”, Review of
Middle East Economic and Finance,1(2), Article 1.
Işık, N. ve Alagöz, M. (2005), “Kamu Harcamaları ve Büyüme Arasındaki İlişki”,
Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Ocak-Haziran, 24, 63-75.
Jones, D. B. (1990), “Public Policies and Economic Growth in the American
States”, The Journal of Politics, Cambridge University Press on Behalf of the
Southern Political Science Association, 52(1), February, 219-233.
Kadılar, C. (2000), Uygulamalı Çok Değişkenli Zaman Serileri Analizi, Bizim Büro
Basımevi, Ankara.
Kar, M. ve Taban, S. (2003), “Kamu Harcama Çeşitlerinin Ekonomik Büyüme
Üzerine Etkileri”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, 53(3),
145-169.
Karaca, O. (2003), “Türkiye’de Enflasyon-Büyüme İlişkisi: Zaman Serisi Analizi”,
Doğuş Üniversitesi Dergisi, 4(2), 247-255
Kirmanoğlu, H. (2007), Kamu Ekonomisi Analizi, Beta Basım Yayım Dağıtım,
İstanbul.
Koop, G. ve Poirier, D. J. (1995), “An Empirical Investigation of Wagner’s
Hypothesis by Using a Model Occurrence Framework”, Journal of Royal
Statistical Society A, 158, Part 1, 123-141.
Kweka P. J. ve Oliver, M. (2000), “Government Spending and Economic Growth”,
Credit Research Paper, Centre for Research in Economic Development and
International Trade, University of Nottingham, No.00/6, May.
Ram, R. (1986), “Government Size and Economic Growth: A New Framework and
Some Evidence from Cross-Section and Time-Series Data: Reply”, American
Economic Review, 79/1, 272-80.
Ramayandi, A. (2003), “Economic Growth and Government Size in Indonesia:
Some Lessons for the Local Authorities”, Working Paper in Economics and
Development Studies, No.200302.
Shantayanan, D., Vinaya, S. ve Heng-fu, Z. (1996), “The Composition of Public
Expenditure and Economic Growth”, Journal of Monetary Economics 37, 313344.
Schaltegger, A. C. and Benno T. (2004), “Growth Effects of Public Expenditure on
the State and Local Level: Evidence from a Sample of Rich Governments”,
Center for Research in Economics, Management and the Arts, Working Paper
No.2004-16.
Siregar, R.Y. ve Gulasekaran, R. (2002), “Base Money and Exchange Rate: Sources
of Inflation in Indonesia during the Post-1997 Financial Crisis”, Adelaide
University, Centre for International Economic Studies, CIES Discussion Paper,
0221, http://www.adelaide.edu.au/cies/papers/0221.pdf 01/07/2009
Sjöberg, P. (2003), “Government Expenditures Effect on Economic Growth: The
Case of Sweden 1960-2001”, Bachelor’s Thesis, Lulea University of
Technnology, 130 SHU, ISSN:1404-5508.
Şener, O. (2008), Teori ve Uygulamada Kamu Ekonomisi, Beta Yayınları, İstanbul.
84
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
E. GÜL, H, YAVUZ
Tan, B. K., Merter, M. ve Özdemir, Z. A. (2010), “Kamu Yatırımları ve Ekonomik
Büyüme İlişkisine Bir Bakış: Türkiye, 1969-2003”, Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 25(1), 25-39.
Terzi, H. (1998), “Kamu Harcamaları ve Ekonomik Kalkınma İlişkisi Üzerine
Ekonometrik Bir İnceleme”, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Yıl:13, Sayı:142,
67-78.
Ulutürk, S. (2001), “Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerine Etkisi”,
Akdeniz İİBF Dergisi (1), 131-139.
Uysal, D. ve Mucuk, M. (2009), “Türkiye Ekonomisinde Kamu Harcamaları ve
Ekonomik Büyüme İlişkisi”, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar, 46(527).
Uzay, N. (2002), “Kamu Büyüklüğü ve Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkileri:
Türkiye Örneği”, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:19, Temmuz-Aralık,
151-172.
Yamak, N. ve Küçükkale, Y. (1997), “Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik
Büyüme İlişkisi”, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Yıl:12, Sayı:131, 5-14.
Devlet
Planlama
Teşkilatı,
http://www.dpt.gov.tr/Portal.aspx?PortalRef=3
10/06/2009.
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, http://www.bumko.gov.tr/TR/Belge
Goster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF4210F2141CE3DF0E
10/06/2009.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
85
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
Birol KOVANCILAR*
Alparslan UĞUR**
Özet
Literatürde sürekli, mali açıklar ve mali disiplinin sürdürülmesinde çare olarak
görülen mali kuralları ele alan çok sayıda akademik çalışma vardır. Birçok ülke çok
sayıda mali kurala sahip olmasına rağmen özellikle ekonomik krizler sürecinde mali
sürdürülebilirlik problemini çözememektedirler. Kuralların esnek olmaması ve
başarısını denetleyecek bir kurumun olmamasından dolayı, ülkeler mali disiplini
teşvik edici yeni yollar aramaya başlamışlardır. Bağımsız mali kurumlar bunlardan
biridir. Mali performansın iyileştirilmesine yardım eden mali konseylerin rolleriyle
ilgili artan bir ilgi vardır. Bu makale, hükümetin hedefleriyle ilgili normatif
değerlendirmeler yapan, makroekonomik tahminlerde bulunan, maliye politikasını
analiz eden bağımsız mali konseyleri incelemekte ve mali konseylerin ülke
uygulamaları hakkında bilgiler vermektedir.
Anahtar Kelimeler: Kamu Mali Yönetimi, Bütçe, Mali Konseyler
The Fiscal Councils and Country Experiences
Abstract
There are many academic researches regarding persistent fiscal deficits and
fiscal rules as a remedy to sustain fiscal discipline in literature. Although several
countries have lots of fiscal rules, they can’t solve fiscal sustainability problem
especially during the economic crises. Because of the inflexibility of rules and due to
the fact that there is no institution to audit success of the rules, countries have
looked for new ways to strengthen the incentives for fiscal discipline. Independent
fiscal institution is one of them. There is a growing interest in the role of fiscal
councils, helping to improve fiscal performance. This article investigates
independent fiscal councils that make also normative judgements about the
*
Doç.Dr., Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, kovancilarbirol@hotmail.com
Arş.Gör., Celal Bayar Üniversitesi, Uygulamalı Bilimler Yüksekokulu, alparslanugur@hotmail.com
**
86
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
government’s objectives; and, which do makroeconomic forecasts, analyse fiscal
policy, and give information about country experiences of fiscal councils.
Key Words: Public Financial Management, Budget, Fiscal Councils
JEL Classification Codes: H83, H61, H69
Giriş
1990’lı yıllardan bu yana birçok OECD ülkesinde, ekonomik, sosyal ve siyasal
nedenlerden dolayı geniş kapsamlı kamu sektörü reformları gündemin üst
sıralarındaki yerini korumaktadır. Reformların en önemli sebeplerinden biri hiç
kuşkusuz kamu açıklarının ve kamusal borçların önemli boyutlara yükselmiş
olmasıdır. İçinde bulunduğumuz dönemde özellikle AB ülkelerinden Yunanistan’da
yaşanan kriz, kamu borçlarının ciddi boyutlara ulaşmasının bir sonucu olarak
nitelendirilmektedir. Son dönemde ülkeler, kamu harcamalarının kontrolünü
sağlamak, kamusal açıkları azaltmak, borçlanma maliyetlerini düşürmek,
kaynakların daha az verimli alanlardan daha verimli alanlara kaydırılmasını
sağlamak ve çıktı başına birim maliyetleri minimize etmek amacıyla mali disipline
odaklanmaktadır. Bütçe dengesi, borç, harcama ve vergi gibi mali göstergelere
sınırlar koymak şeklindeki mali kural uygulamaları yoğunlukla başvurulan ve
kendinden çok şey beklenen mali önlemlerdir.
Bu ortam içerisinde başlangıçta oldukça yüksek beklentileri ifade eden mali
kuralların teoride ve pratikteki etkinliği sorgulanır hale gelmiştir. Maliye politikası
göstergeleri üzerine salt yasal ve anayasal sınırların koyulması, ülkelerin kamusal
açıklarını azaltarak mali disiplini sağlamakta mıdır? Devri hareketler söz konusu
olduğunda mali kurallar ne kadar esnetilebilir? Hükümetler mali kurallarda hedefi
tutturmak için yaratıcı muhasebe hileleri uygulayabilmekte midir? Kurallarda başarı
sağlamak amacıyla harcamalar cari bütçeden yatırım bütçesine ve diğer bütçe
kalemlerine aktarılabilirler mi? Güçlü bir politik taahhütle desteklenmezse, bağımsız
mali kurumlar tarafından uygun bir izleme ve uygulama yapılmazsa kurallar etkin
bir şekilde işleyecek midir? Bütün bu sorulara verilen cevaplar salt mali kuralların
oluşumunun kuşku götürür olduğunu vurgulamaktadır. Özellikle 2008 krizi,
ülkelerde mali kural uygulamalarının olmasına rağmen ülkelerin borç krizine
düştüğünü açık bir şekilde göstermektedir. Ülkelerin çoğunda mali kuralların etkin
bir şekilde çalışması, bağımsız raporlar sunarak, şeffaflığın artmasını sağlayan
bağımsız mali konseylere bağlıdır. Etkin bir mali kural uygulamasından bahsetmek
için mali konseylerin varlığı kaçınılmazdır. Bu çalışmada, mali alanda yeni dönemin
yükselen değeri olarak da vurgulanan bağımsız mali konseyler ele alınacak, mali
disiplin sağlamaya yönelik etkileri ve önemi ortaya konulmaya çalışılacak ve ülke
uygulama örnekleri değerlendirilecektir.
1. Mali Disiplin Sorunu ve Çözüm Yöntemleri
1.1. Mali Disiplin Kavramı
OECD ülkelerinin birçoğunda, gelişmekte olan ve hatta gelişmiş ülkelerde,
ekonomi politikasının en önemli hedefi mali konsolidasyonun ve uzun dönemli mali
dengenin sağlanmasıdır. İki genel yaklaşım bu yaygın amaca dayanmaktadır.
Bunlardan birincisi, birçok ülkenin açıklarını azaltma isteği (özellikle borçların
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
87
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
GSYİH’ye oranı olarak), ikincisi ise refah sistemleri ve özellikle sosyal güvenlik
sistemlerinin uzun dönemli mali konsolidasyonu sağlamadaki durumlarıdır (Alesina
ve Perotti, 1996:401).
Bir ülke ekonomisinde istikrarın var olabilmesi için en başta mali disiplinin
mevcut olması gerekir. Mali disiplin, kamu maliyesinde gelirler ve giderler arasında
bir dengenin olması anlamına gelir. Kamu harcamalarının hükümetler tarafından
sürekli olarak artırılması, vergileme yetkisinin keyfi ve takdiri olarak kullanılması,
iç ve dış borçlanma konusunda sınırlamaların olmaması mali disiplinsizlik sorununu
ortaya çıkarmaktadır. Mali disiplinsizlik nedeniyle artan vergi ve borç yükü bir
yandan toplam tasarruflar, yatırımlar ve çalışma gayreti üzerinde olumsuz sonuçlar
doğurarak, ekonomik büyümeyi olumsuz yönde etkilemekte, diğer taraftan vergi
kaçakçılığına yol açarak, kayıt dışı ekonominin genişlemesine neden olmaktadır.
Toplam borç yükünün artması ise devleti faiz batağına doğru sürüklemektedir. Bu
ise üretim ekonomisinin daralmasına, rant ekonomisinin ise genişlemesine neden
olmaktadır (Aktan vd., 2010:99).
Mali disiplinin gerek ulusal gerekse yerel düzeyde önem kazanmasının nedeni
son yıllarda ülkelerin ulusal ve yerel düzeyde önemli bütçe açıkları vermesi,
ülkelerin borç yüklerinin sürekli artmasıdır. Mali disiplin, toplam harcama, borç gibi
mali performans üzerine yapılan bütün ölçümleri içermektedir (Uğur, 2009:183).
Dünyada uygulamaya konulan mali reformlarda, mali disiplinin sağlanması için
merkezi yönetime ve ilgili birimlere verilen yetkiler çerçevesinde harcama ve
borçlanma yapılmasını düzenleyen kurallar getirilmesi ve kurallara uyulmaması
halinde yaptırım uygulanması öngörülmüştür. Bu bağlamda, mali kuralların en
önemli işlevi, mali disiplini sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek fiyat istikrarı,
makroekonomik istikrar ve ekonomik büyümeyi sağlamaktır (Kesik ve Bayar,
2010:51-52). Mali kuralların bu işlevlerinin yerine getirilmesi için borçlanma
politikası, harcamaların türü ve nasıl finanse edildiği, borçların türü, faiz oranı gibi
bilgilerin bilinmesi gereklidir. Ayrıca, mali disipline uyumun sağlanması için gerekli
kontroller yapılmalı, yaptırımlar sağlanmalı, bağımsız raporlar yayınlanmalıdır.
Bütün bu unsurlar “bağımsız mali konseylerin” oluşum sebebini açıklamaktadır.
1.2. Ülkelerde Mali Disiplin Sorunu
1970’lerden bu yana ülkelerde görülen mali açıklar ve borç yükü hükümetlerin
bütçe çıktıları üzerinde önemli değişikliklere sebep olmuştur. Birçok ülkede
borçların GSMH içindeki payı %100’ü aşmış, birçoğunda ise bu sınıra
yaklaşılmıştır. Ülkelerdeki mali açıkların ve borç yüklerinin artışı hükümet
çıktılarında da değişikliğe sebep olmuştur. Son yıllara kadar hükümet bütçelerinde
mal ve hizmet alımları önemli yer kaplarken, günümüzde transfer programlarındaki
artış mal ve hizmet satın almalarından daha fazla artmıştır (Allesina ve Perotti,
1999:13). Ülkelerin kamu sektörü açıkları ve borçlanma artışı konusundaki ısrarlı
tutumları, yetersiz mali disiplin ve zayıf mali yönetimden kaynaklanmaktadır
(Debrun vd., 2009:44).
88
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
Kaynak: (Debrun, 2011:5)
Grafik 1: G-7 ve G-20 Ülkelerindeki Kamusal Borçlar (GSYİH’nin Yüzdesi
Olarak)
Grafikten de görüleceği üzere, ülkelerdeki kamusal borç yükü hızla artmaktadır.
2011 yılı itibariyle G7 ülkelerinde kamusal borç yükünün GSYİH’ye oranı
%100’leri geçmiş ve bu şekilde giderse de 2016 yılında %120’ler sınırına ulaşacağı
beklenmektedir. G20 ülkelerinde ise gelecek yıllarda borç yükünün bir miktar
azalacağı beklenmektedir.
Kamusal borç yüklerindeki artış hemen hemen bütün OECD ülkelerinde
görülmektedir. Grafik 2’de görüleceği üzere ülkelerin kamusal borç yükleri önemli
miktarlara ulaşmıştır ve bu durumun 2012 yılına kadar daha da yükselerek gideceği
tahmin edilmektedir. 2007 yılında Japonya’nın borç yükü GSYİH’nin yüzdesi olarak
%150’leri aşmışken, Yunanistan ve İtalya’da da %100’leri aşmıştır. Birçok ülkede
de borç yükü GSYİH’ye yüzdeleri açısından %50’leri geçmiştir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
89
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
Kaynak: (OECD,2010:25).
Grafik 2: Bazı Ülkelerdeki Kamusal Borç Yükü (GSYİH’nin Yüzdesi
Olarak)
Verilen ve olması muhtemel beklenilen OECD ülkelerinin kamusal borç yükleri
mali konsolidasyon olmadıkça artarak devam edecektir. Birçok ülkede bütçenin
büyük bölümü planlama döneminin başında revize edilecek şekilde düzenlenmiştir.
Bunun sebebi; zayıf kamusal maliye, yüksek fonlama maliyetleri, kısa dönem çarpan
etkisinin zayıflığı, büyümeyi dengelemek için daha büyük parasal politikalar ve
konsolidasyonun gecikmesinden dolayı uzun dönemdeki negatif etkidir (OECD,
2010:3).
Mali disiplin, hükümetlerin bütçe pozisyonlarını, makroekonomik istikrar ve
sürdürülen ekonomik büyümeye göre uyumlu hale getirmesiyle mümkündür. Bunun
sağlanmasıyla, aşırı borçlanma ve borç birikiminden kaçınılacaktır. Dahası ihtiyatlı
bir bütçelemeyle, nüfus artışı ve finansal piyasalardaki istikrarsızlıktan kaynaklanan
potansiyel ve tahmin edilebilir mali baskıları gidermek ve şokların olası etkilerini
azaltmak mümkündür. Mali yönetim, ifade edilen hedefleri karşılamaktır. Açıklar ve
borçlar sürekli olarak artmaya devam ederse, ülkede ekonomik ve finansal krizler
baş gösterebilir (Debrun vd., 2009:44-45).
2. Mali Disipline Yönelik Çözüm Önerileri
Literatürde, ülkelerdeki kamusal açıkların önlenmesine ilişkin uygulamalar
olarak “mali kurallar”, “bağımsız mali otoriteler” ve “mali konseyler” ön plana
çıkmaktadır. Bir ülkede salt bir mali kural uygulamasının açıkları ne kadar
önleyebileceği, bu kuralın yanında bağımsız mali otoritelerin gerekli olup olmadığı
tartışılmaktadır. Bazı görüşlere göre, mali kuralların etkin bir şekilde uygulanması
bağımsız mali konseylerin oluşturulmasıyla söz konusu olacaktır.
90
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
2.1. Mali Kurallar ve Mali Disiplini Sağlamadaki Başarıları
Mali kurallar, mali performans göstergesi olarak maliye politikası bileşenleri
üzerine sınırlar koymaktır. Mali kurallar; bütçe dengesi kuralı, borç kuralı, harcama
kuralı, gelir kuralı, altın kural vb. şeklinde olabilir. Kurallar koyulurken GSYİH’nin
yüzdesi şeklinde sayısal sınırlar belirlenmektedir. Kısaca mali kural, maliye
politikası araçları üzerinde yasal bir temele dayandırılmış sınırlamalardır. Mali
kuralları şu türlere ayırmak mümkündür (Günaydın ve Eser, 2010:68):
• Denk bütçe kurallarını, altın kuralı ve açık limitini kapsayan açık kuralları,
• Toplam veya net kamu borcu üzerindeki sınırlamaları ifade eden borç
kuralları,
• Toplam harcamalar (reel veya nominal olarak harcama büyümesi) veya belirli
harcama sınıfları üzerinde bir tavan sınırı ifade eden harcama kuralları,
• Vergi yükü üzerine bir sınır koymayı veya dönem öncesinde beklenmeyen
gelirlerdeki artışı dağıtmayı ifade eden gelir kuralları.
Açıkların ve borç kurallarının temel hedefi, mali disiplini sağlamaktır. Harcama
ve gelirlere yönelik kurallar genellikle başkaca amaçlarla yapılır. Bunlar; harcama
artışını frenleyerek bütçe dengesini sağlama, aşırı vergi yükünden kaçınma,
gelirlerin yeniden dağılımı gibi. Mali kurallar, hükümet sektörünün bütününü
kapsayabileceği gibi bir bölümünü de kapsayabilir. Mali kurallar özelliklerine bağlı
olarak az veya çok bütçesel çıktıları etkileyeceklerdir (Debrun, vd., 2008:301)
Mali kurallar hükümet davranışlarını kısıtlamaktadır. Kurallar, politikacıların
rant kollama davranışlarını azaltmakta, ortak havuz problemini hafifletmekte, arzu
edilmeyen mali çıktılara engel olabilmektedir (Von Hagen ve Wolff, 2006:3).
Özellikle, bütçe ve borçlanma politikalarına ilişkin hedefler koyulmasının temel
nedeni; uzun dönem mali sürdürülebilirliği, sosyal etkinliği, nesiller arası eşitliği
sağlamak ve beklenilmeyen durumlara karşı ihtiyari tedbirleri almaktır (Calmfors,
2011:8).
Sayısal kurallar, güçlü bir politik taahhütle desteklenmezse veya yerel bütçesel
kurumlar tarafından uygun bir izleme ve uygulama yapılmazsa, mali kurallarda
başarı sağlamak güçleşir. Mali kurallara getirilen en önemli eleştiri, mali kuralların
değişen ekonomik durum ve tercihlere ve beklenmedik durumların çözülmesine izin
vermemesidir. Kurallar çok sıkı ya da yapay olarak belirlendiğinde (keyfi borç ve
açık limitleri koyma) ya da yaratıcı muhasebe hileleri uygulandığında kuralların
uygulanması zorlaşabilmektedir (European Commission, 2008:98).
ABD’de uygulanan denk bütçe kuralları, gelir ve harcama şoklarına karşı
tartışma konusu olmuştur. Benzer şekilde Avrupa Parasal Birliğinde mali kurallarla
ilgili siyasi tartışma devri hareketlere göre kamunun, harcamaları ve vergileri ne
kadar düzeltmesi gerektiği şeklinde olmuştur. Mali kurallar, hükümetleri
makroekonomik istikrardan alıkoymaya zorlar ve vergi düzenlemeleri de mali
politikaların etkinliği açısından ekstra bir maliyet yükler. Avrupa Para Birliği,
hükümetlerin, maliyetlerin çok yüksek olması durumunda bu kuralları görmezden
gelebileceğini ya da ilgili kuralların boşluklarından yararlanabileceklerini
göstermiştir. Çünkü, sıkı mali kurallar çok katı olmalarından dolayı inandırıcılıktan
yoksun olabilir. İnandırıcılık (güvenilirlik) beklenmeyen olaylara karşı esnek olmayı
gerektirir. Çok fazla esneklik durumunda ise siyasi kurumların etkin bir şekilde
kontrolü zordur. Bu yüzden mali kurallar, etkinlik ve güvenilirlik arasında bir tradeoff (değiş-tokuş) oluşturur (Hagen, 2007:33-34).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
91
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
Mali kurallar olsa da olmasa da optimum borç hedefi koyulmasında fikir birliği
yoktur. Optimal bir maliye politikasında fikir birliğinin olmaması mali yetki
devrinin önemini artıracaktır. Nitekim, politika hedeflerinin başarılmasında
kararların yetki devri şeklinde alınması konusunda bir uzlaşma vardır. Yetki devri
yapılmış bir Merkez Bankasının başarıları göz önüne alındığında, yetki devri
verilmiş bir bağımsız mali kurum, mali kararların kalitesini artırabilecektir (Lewis,
2011:13-14). Halihazırdaki kurumlar ve kurallar, yetki devri olmadan
çalışamayacaklardır. Nitekim 20 sene önce Merkez Bankasının bağımsızlığıyla ilgili
tartışmaların aksine, bugün böyle bir düşünce yapısı yoktur (Debrun, 2011:6).
Mali kuralların ülkelerdeki başarısı üzerinde bir uzlaşı yoktur. Von Hagen’e göre
mali kurallar, çok yıllı bütçeleme ve güçlü bir siyasal destekle uygulama şansı
bulabilir. Wypozs ise mali kuralların çok sıkı ya da çok gevşek uygulama alanları
olacağını ve bağımsız mali konseyler olmadan kuralların başarılı olamayacağını
ifade eder (Wierts, 2008:2).
Ampirik araştırmalar çıktı-odaklı kuralların şüphe götürür olduğunu
vurgulamıştır. Amerika’daki federal hükümetler yasal bir kural koymadan
borçlanmaya sayısal sınırlar koymalarına rağmen, toplam borçlarda herhangi bir
değişiklik olmamıştır. Fatas ve diğerleri (2003) Avrupa Parasal Birliğindeki açık
sınırlarının üye ülkelerin açıklarını kısıtlamadığını vurgulamıştır. Von Hagen ve
Wolff (2006), Avrupa Para Birliğindeki üye ülkelerin yaratıcı muhasebe hileleri
kullanarak, açık sınırlarını engellediklerini göstermiştir. ABD’deki eyaletler
harcama kısıtlarını cari bütçeden yatırım bütçesine kaydırmaktadır. Staruch (1998),
Rauben (1997) ve Shadbegran (1996) Amerika’daki eyaletlerin harcama ve vergi
kısıtlarının, harcama seviyesi üzerinde herhangi bir etkisinin olmadığını
vurgulamıştır. Bu araştırmalardan çıkan sonuç, hükümetlerin kuralların
boşluklarından yararlanarak, mali kural uygulamalarını esnetebilecekleri ve etkinliği
azaltabilecekleri şeklindedir (Hagen, 2007:33-34).
2007’de başlayan küresel finansal kriz, ülkelerde borç krizlerine neden olmuştur.
Avrupa Birliğinin birçok ülkesinde likidite sıkıntısı baş göstermiş, İtalya, İspanya,
İrlanda, Yunanistan, Portekiz ve Belçika gibi birçok ülke borç krizinin kurbanları
olmuştur. (Török, 2011:2). Bu durum, Avrupa’daki mali kurum ve kuruluşların
rolleriyle ilgili yeni bir tartışmayı tetiklemiştir. İstikrar ve Büyüme Paktı büyümeyi
sağlamakta mıdır? Her bir ülkenin ulusal kurumlar ve kurallar oluşturması mali
disiplini garanti edecek midir? (Bos ve Teulings, 2010:12). Oluşturulan mali
kurallara gerçekten uyulmakta mıdır? Ülkedeki ekonomik ve politik durumu
açıklayan objektif bağımsız yapılar var mıdır? Bütün bu sorulara verilen cevaplar,
bağımsız mali kurumların ve mali konseylerin varlık nedenini açıklamaktadır.
Her ülkeye uygun bir kurallar bütünü yoktur. Kuralların etkin, uygulanması
basit, konjonktüre göre esnekliklere sahip ve izlenebilir olması gerekmektedir.
Bütün bütçe kuralları şeffaf olmalı, harcamacı bakanlıkların hesap verebilmesine
izin vermelidir. Birçok ülkede kurallar, güçlü raporlama sistemleri ve kuralların
ihlalindeki siyasal maliyetleri artıran mekanizmalarla desteklenmektedir. Kuralların
başarısındaki en önemli özellik şeffaflıktır. Halk, uygulamaların neden yapıldığını
bilirse, kuralların başarı şansı artacaktır (Guichard, vd., 2007:19-21). Bütün bu
uygulamaların olması için ülkelerde bağımsız mali kurumların ya da bağımsız mali
konseylerin olması gerekmektedir.
92
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
2.2. Bağımsız Mali Otoriteler
Çok sayıda ekonomist, Bağımsız Merkez Bankası temel alınarak politikacıların
uygun olmayan kararlarından sakınmak amacıyla bağımsız mali otoriteler
oluşturulmasını önermektedir. Bu teklifler, maliye politikası kararlarının açık
eğilimli olması veya dönemler arası politikacı davranışlarından kaynaklanmaktadır.
Uluslararası Para Fonu (IMF) iki tür mali kurum önermektedir. Bunlardan biri
Bağımsız Mali Otoritelerdir. Bunlar, Merkez Bankasına benzer şekilde çalışırlar,
fakat onlardan farklı olarak, ekonominin mali yönüyle ilgilenirler. Bu kurumlar,
uzun dönem mali hedeflerin koyulması ve uygulanmasını, yıllık bütçelerin
gerçekleştirilmesi gibi gerçekleştirirler (Bogaert, vd., 2006:3).
Bağımsız mali otoriteler ile maliye politikasının yapılması hedeflenmektedir.
Nasıl ki Merkez Bankası para politikasından sorumluysa, mali otoriteler de mali
sürdürebilirlikten ve ekonomik istikrardan sorumlu olacaklardır. Para politikasında
hedef, faiz oranı veya para arzındaki artış iken maliye politikasında amaç, mali
dengedir. Fakat, bu konuda çeşitli kısıtlar vardır. Bunlar; maliye politikasının
ölçülmesinin daha zor olması ve yaratıcı muhasebe gerektirmesi, enflasyon oranının
aksine arzu edilebilir mali denge üzerinde konsensüsün olmaması ve maliye
politikasında kararların alınmasının para politikasına göre daha uzun olmasıdır.
Merkez Bankasının kullanabileceği birçok enstrüman vardır. Fakat, maliye
politikasında vergi oranı ve harcamalar gibi mali politikalar, seçilmiş hükümetin
kontrolü altındadır (Debrun vd., 2009:56-57).
Mali Kurumlar
Bağımsız Mali
Otoriteler
Mali dengeyle
uyumlu uzun
dönemli
(örneğin borç
hedefi) ve kısa
dönemli
hedefler koyma
Mali
kurallar
bağlamında
mali
hedefler
belirleme
Mali Konseyler
Vergi ve
harcama
paketlerini
belirleme
Mali
Politikalarla
ilgili objektif
analizler
yapma
Bağımsız
bütçe
tahminleri
yapma
Normatif
tavsiyelerde
ve
değerlendirm
elerde
bulunma
Kaynak: Debrun vd., 2009:57.
Şekil 1: Mali Kurumlar
Şekilden de görüleceği üzere, uzun dönemli ve kısa dönemli hedefler koyan,
mali hedefler belirtip, vergi ve harcama paketlerini belirleyen, bağımsız mali
otoritelerdir. Teorik argümanlar bu kurumların kurulabileceğini ileri sürse de
herhangi bir ülkede demokratik açıdan hesap verebilen, politikadan bağımsız bu
çeşit bir bağımsız mali otorite yoktur. Ekonomik mali çevrelerde uygulama alanı
bulan ve IMF’nin ülkelere önerdiği diğer kurumlar ise mali politikalarla ilgili
objektif analiz ve değerlendirmelerde bulunup, bağımsız analizler yapan mali
konseylerdir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
93
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
2.3. Mali Konseyler
Mali konseyler, Merkez Bankası, parlamento ve hükümetten ayrı olarak,
bütçeyle ilgili makroekonomik tahminleri hazırlayan, mali performansı izleyen,
hükümete mali konularla ilgili tavsiyelerde bulunan, partizan olmayan bir şekilde
örgütlenmiş kamu kurumlarıdır. Bu kurumlar, kamusal fonlarla finanse edilen
bağımsız mali otoritelerdir. Çok sayıdaki Avrupa Birliği ülkesinde konseyler, maliye
politikasıyla ilgili değerlendirmeler ve tavsiyeler, pozitif ve normatif analizler
yaparak, mali politikaların geliştirilmesine katkı sağlamaktadır. Konseyler, bütçenin
hazırlanmasında iyimser yargılarla hareket edip acı çekilmesi yerine daha gerçekçi
tahminler yapmakta, bütçe planlarının uygulanmasını izleyerek, bütçe hedeflerine
sorumlu kalmayı sağlamakta, kısa ve uzun dönemdeki maliyetlere farkındalık
sağlayarak, politika yapıcıların ve halkın bütçesel ölçümlerden faydalanmasını
sağlamakta, sonuçta kurallara bağlı mali ölçümlerin, kamu maliyesinin ve denge
odaklı mali politikaların, mali sürdürülebilirliğe uygun olmasını sağlamaktadır
(European Commission, 2011:1).
Mali konseylerin amacı, mali kararlarda siyasi etkileri sınırlandırmaktır. Avrupa
Komisyonu bu kurumları bağımsız, politika yapım sürecinde potansiyel etkileri olan
yasal kurumlar olarak tanımlamaktadır (Debrun ve Kumar, 2008:485). Mali
konseylerin oluşturulmasıyla, maliye politikasının teknik oluşumu üzerindeki politik
engeller sınırlandırılacak, bütçe projeksiyonları üzerinde bağımsız makroekonomik
tahminler ve varsayımlar yapılabilecektir. Ampirik kanıtlar göstermektedir ki;
bağımsız konseylerce hazırlanan makroekonomik tahminler, devlet kurumlarınca
hazırlananlara göre istatistiksel olarak daha önemlidir (Hagemann, 2010:10).
Bağımsız tahminler yapan kurumsal bir konseyin oluşturulmasıyla, politikacılar
tarafından oluşturulan çok sayıda sorun giderilecektir. Otorite düzenli olarak Maliye
Bakanlığına parlamentoya, medyaya ve halka ekonomik büyüme ve bütçe süreci gibi
diğer değişkenler hakkında bilgiler verecektir. Konseyler, bütçeleme sürecini daha
şeffaf hale getirerek, kamusal tartışmaların kalitesini artıracak, mali politikalarda
hesap verebilirliği artırarak demokratik toplumun oluşmasını sağlayacaktır.
Konseyler, mali otoritelerin aşırı iyimser büyüme ve gelir tahminlerinin oluşmasını
önleyerek, bütçe tercihlerini doğru bir şekilde yansıtacaklardır (Jonung ve Larch,
2004:13-13).
2.3.1. Mali Konseylerin Özellikleri
Mali konseylerin potansiyel rolü, mali kurallarla birlikte çalışmasıdır. Eğer
kuralların izlenmesi kolay değilse, mali konseyler bunu bağımsız bir şekilde
yapabilirler. Mali kurallardan sapmalar olursa, yeni basit hedefler koyabilirler.
Ayrıca mali konseyler, ekonomik şoklarda politikaların başarılı olup olmadığı
konusunda önemli rol oynarlar (Lewis, 2011:13-14). Mali konseylerde bulunması
gereken özellikler şunlardır (Wyplosz, 2005:80):
• Mali konseylerde çalışacak elemanlar, seçimle belli bir süreliğine atamayla
gelen, maliye politikası hedeflerini gerçekleştirmek için tam bağımsız olarak çalışan
ve seçimle atanmayan uzmanlardır.
• Konjonktür dalgalanmalarında bile, verilen borç hedefini başarmak amacıyla
siyasal otoriteler tarafından mali konseylere yetki verilir.
• GSYİH büyüme beklentilerini temel alarak, mali konseylere bütçe dengesini
belirleme yetkisi verilir. Parlamento tarafından kabul edilen nihai bütçe, büyüme
beklentilerine uygun olarak mali konseylerin hazırladığı bütçeyle eşleştirilir.
94
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
• Mali konseyler parlamentoya hesap vermektedir.
Mali konseylerin en önemli özellikleri kamusal açıkları azaltmalarıdır. Bunu
çeşitli yollarla yapabilmektedirler (Agrawal, 2011:1):
• Mali pozisyonların daha şeffaf olması, hükümetlerin var olan politikalarla
oluşacak kamusal açıkları gizlemesini ve gelecekteki finansal durumu aşırı iyimser
göstermelerini önleyecektir. Halk, hükümetleri değerlendirmede yetersiz bilgiye
sahip olabilir. Hangi hükümet daha etkin harcama yönetimi yapıyor ya da hangisi
vergi indirimleri ve harcama artırımlarıyla oy kazanmaya çalışıyor gibi. Mali
konseyler bütün bu bilgileri sağlayarak, halkın bilgilendirilmesini sağlar.
• Demokrasilerde hükümetler tekrar seçilmek amacıyla önemli teşvikler
verebilirler. Özellikle borçları artırarak, harcama planlarına karşı olanları bastırmaya
çalışırlar. Eğer siyasal partiler devletin büyüklüğü konusunda farklı fikirlere sahipse,
harcamaları artırmak veya vergileri azaltmak diğer politikalara göre daha kolaysa,
politik amaçların başarılmasında borçların artırılması en etkin yoldur. Mali
konseyler borç tahminleriyle bu süreci ortadan kaldırmaya çalışır.
• Kamusal açıkların oluşmasında, vatandaşların gelecek nesilleri sömürmek
amacıyla bencil olmaları ya da şu andaki uygulamalara karşı direnememeleri
etkilidir. Mali konseyler, gelecek nesiller adına politik baskı kuracak ya da gelecek
nesillere daha az yük kalması için ahlaki baskı uygulayacaklardır.
• Mali konseyler ortak havuz problemini azaltacaklardır. Etkin bir
koordinasyon sağlayarak toplam bütçe kısıtı altında her bir bireyi bireysel maliye
bakanı gibi davranmaya itecekler ve bu şekilde ortak havuzun dışsallıklarını
içselleştireceklerdir.
2.3.2. Mali Konseylerin Görevleri
Mali konsey uygulamaları ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Konseyler
bazı ülkelerde sadece mali politikaları izleyip, raporlama yapar iken bazı ülkelerde
mali politikaların yanında ekonomi politikaları alanında tahminler yapmakta, bazı
ülkelerde ise bütün bunların yanı sıra politikacılara politik tavsiyelerde
bulunmaktadırlar. Konseyler temelde aşağıdaki konularda da faaliyette bulunurlar
(Calmfors ve Lewis, 2011:23; Bogaert, vd., 2006:3):
• Vergi gelirlerini ve kamusal harcamaları değerlendirmek için bağımsız
makroekonomik tahminler yapmak,
• Mali dengeyle uyumlu kamu maliyesi tahminleri yapmak,
• Uzun dönem istikrarın ve optimal maliye politikasının analizini yapmak
• Politikaların ve politik şokların analizini yapmak,
• Kurallar, hedefler ve stratejiler alanında politik tavsiyelerde bulunmak,
• Mali şeffaflığın analizini yapmak,
• Makroekonomik tahminler yapmak,
• Farklı hükümet politikalarının maliyetini çıkarmak,
• Hükümet veya parlamento tarafından kurallara veya hedeflere uygun olarak
mali politikaların değerlendirmesini yapmak,
• Mali politikalarla ilgili normatif tavsiyelerde bulunmak.
Mali konseyler, enflasyon ve büyüme gibi temel makroekonomik hedefler
üzerinde analizler yaparak, çalışma alanlarını genişletebilirler. Konseylerin daha
geniş çerçevede çalışabilmelerine en büyük kısıt, var olan mali kaynaklarıdır.
Konseylerin kaynakları artırıldığı sürece kamu maliyesinin yanında makroekonomik
tahmin ve analizler yapabilirler.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
95
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
Bütçe kuralları ile karşılaştırıldığında mali konseylerin temel avantajı mekanik
sınırlamalar yerine para politikasındaki enflasyon hedeflemesi gibi somut çıktılar
üzerine odaklanmalarıdır. Para politikasında kısa dönemdeki çıktılar yerine uzun
dönemdeki hedeflerin ön planda tutulduğu gibi, mali konseylerde de uzun dönemde
disiplinin sağlanması ön plandadır. İyi kurumlar politikacıların teşvikiyle olacak,
konusunda uzman yetki devredilmiş kişilerin görev tanımları belli olacak ve bunlar
tamamen hesap verebilir nitelikte olacaklardır (Wyplosz, 2005:80).
Mali konseylerin mali konularla ilgili mali izlemede bulunması, konseylere mali
disiplinin uygulanabilmesi için daha önceki uygulamalarla şu andaki uygulamaları
karşılaştırma olanağı verir. Bu durum, konseyin gelecekteki maliye politikası
hedeflerine ulaşılıp ulaşılamayacağı hakkında görüş belirtmesini sağlar. Konseyler
var olan durumu değerlendirip, pozitif analizler yaparken, olması gereken durum
hakkında normatif analizler yapabilirler (Calmfors ve Lewis, 2011:24-25).
Mali konseylerin kararları, kanun gücü gibi hükümetleri etkilemelidir.
Konseylerin bütçenin büyüklüğünü (vergi yapısını ve harcamaların dağılımını)
etkileme gücü yoktur. Bütün bu konular var olan siyasal süreç içinde çözülür. Mali
konseyler bütçenin yasalaşmasından önce harcamaların kontrolünü sağlayıp,
gelirlerin projeksiyonunu yaparlar (Wyplosz, 2002:10).
2.3.3. Mali Konseylerin Bağımsızlığı
Akademik tartışmalarda, mali konseylerin politik kurumlardan bağımsız olması
gerektiği şeklinde bir konsensüs vardır. Merkez Bankası için yapılan araştırmalar
göstermektedir ki ekonomik-politik kurumun bağımsızlığı çok faklı şekillerde
başarılabilir (Calmfors ve Lewis, 2011: 26):
• Konseyin yapmış olduğu işlerde hükümetin müdahalesine ve kurumun
hükümetten ayrı kararlar almasına karşı sınırsız bağımsızlık,
• Konseyin karar alma merkezinin uzun dönemli olması ve sürekli olarak
yenilenmemesi,
• Konseyin karar alma merkezinde çalışacak üyelerin işten çıkarılmasında
hükümetin bağımsızlığı üzerinde sınırlamalar,
• Uzun dönemli bütçelemede, bütçelemeye ilişkin baskıların kurumu uygun
olmayan bir şekilde etkilemede kullanılamaması,
• Tayin sürecinin siyasi tercihleri dikkate almadan profesyonelleşemeye göre
yapılması.
Mali konseylere getirilen en büyük eleştiri, demokratik olmayan bir şekilde
seçilen konsey uzmanlarının seçilmiş temsilcileri denetlemesidir. Bu durum,
teknokratlara politikacılara göre çok daha fazla güç vermektedir. Bu argümana karşı;
konseyin tercihleri veya kısıtları daha rasyonel bir şekilde açıkladığı görüşü
hakimdir. Buna göre, vatandaşa daha fazla bilgi aktarılarak, politikacıların vatandaşa
karşı hesap verilebilirliği artırılmaktadır (Calmfors, 2010:26).
Bütçe dengesini sağlamada yetkinin mali konseylere verilmesinin parlamentonun
bağımsızlığına engel teşkil ettiğine yönelik başkaca eleştiriler de vardır. Buna
verilecek ilk cevap, parlamentonun para politikasına ait yetkilerinin para politikası
kurumlarına vermiş olduğudur. Nitekim parlamento, bütçe dengesi için de aynı şeyi
yapabilir. Mali konseylerin parlamentoya hesap verebilmesi de bu açıdan anlamlıdır.
Mali konseylere gelen ikinci eleştiri, mali konseylere yönelik bir yetki devrinin
kabul edilemeyeceği çünkü maliye politikasının para politikasına göre yeniden
dağıtıcı olduğudur. Bununla birlikte, bütçe dengesi haricindeki harcama ve gelirlerin
96
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
kullanma tasarrufu hükümetin elindedir. Harcama ve gelirlere yönelik kararlar, mali
konseyler tarafından verilmemektedir. Ayrıca, bütçe dengesi faiz oranlarından daha
fazla yeniden dağıtıcı değildir. Bütçe dengesi yoluyla yeniden dağıtım nesiller
arasında olmakta, gelecek nesiller şu andaki siyasal hükümet tarafından mali
konseylere göre daha iyi temsil edilmemektedir. Sonuçta, borçların
sürdürülebilirliğine ilişkin bir taahhüt bütçe dengesi üzerinde bir kısıt belirlemelidir
(Wyplosz, 2005:80).
Bütçe tahminleri yapan mali konsey uzmanları kaçınılmaz bir şekilde maliye
bakanlarıyla çalışmak zorunda kalırlar ve bu durumda bağımsızlığı sürdürmek ve
başarmak zorlaşabilir. Bazı durumlarda kurumların bağımsızlığı sorgulanabilir
(Lewis, 2011:26). Eğer mali konseyleri tam olarak yetkilendirmekle var olan
pozisyonun daha da kötüleşeceği şeklinde bir yargı var ise mali kurumlar bağımsız
tavsiyeci kuruluşlar (Yumuşak Geçiş-Akil Adamlar) şeklinde yapılandırılabilir.
Böyle bir durumda mali konseyler, daha önce belirtilen görevlerin aynısını yerine
getirecek fakat tavsiyelerin bağlayıcı bir niteliği olmayacaktır. Akil adamlar
şeklindeki düzenleme birçok ülkede bulunmaktadır (Belçika, Şili ve Almanya)
(Wyplosz, 2005:81).
Mali konseylere yetki devri söz konusu olduğunda, konseylerin yanlış veya kötü
teknik değerlendirme yapabilecekleri eleştirilerine karşı çeşitli önlemler alınabilir.
Bunlar; mali konsey üyeleri hükümet tarafından seçilmeli, parlamento tarafından
kabul edilmelidir, mali konseyin çalışmaları şeffaf olmalı, konseyin bütün kararları
rapor olarak sunulmalı ve konsey gerekirse, parlamento çalışmalarına katılmalı,
parlamento konseyin değerlendirmelerini gerekirse dışardan uzman desteği alarak
uygulamalı, sistem arzu edilen şekilde çalışmazsa gerekirse yetki devri
kaldırılmalıdır (Calmfors, 2003:24):
2.3.4. Mali Konsey Ülke Deneyimleri
Dünyadaki birçok ülkede mali konsey uygulaması söz konusudur. Ülkelerde
farklı şekillerde örgütlenme ve çalışma koşulları olan bu kurumların sayısı on birdir.
Bunların altı tanesi eski, beş tanesi ise son birkaç yıl içinde kurulmuştur. Bunlardan
eski kurulmuş olanlar Merkezi Planlama Bürosu (CPB) Hollanda’da (1947’den
beri), Ekonomik Konsey Danimarka’da (1962’den beri), Ekonomi Uzmanları
Konseyi (CEE) Almanya’da (1963’ten beri), Kamu Borç Komitesi (GDC)
Avusturya’da (1997’den beri), Kongre Bütçe Ofisi (CBO) Amerika’da (1975’den
beri), Yüksek Mali Konseyin Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü
Belçika’da (1989’dan beri) faaliyet göstermektedir. Yeni olan mali konseylerden
Maliye Politikası Konseyi (FPC) İsveç’te (2007’den beri), Parlamento Bütçe Ofisi
(PBO) Kanada’da (2008’den beri), Macaristan Mali Konseyi (2008’den beri)
Slovenya Mali Konseyi (2010’den beri) ve Bütçe Sorunluluk Ofisi (OBR)
İngiltere’de (2010’dan beri) faaliyet göstermektedir (Calmors ve Lewis, 2011:2930).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
97
X
X
Mali Sürdürülebilirliği Değerlendirme
Normatif Tavsiyeler Verme
X
X
X
X
X
X(4)
X
X
X
X
Danimarka
Ekonomik
Konsey
X
X)6)
X(7)
X(6)
X(6)
X(6)
X(6)
X
Almanya
Ekonomi
Uzmanları
Konseyi
X(5)
X
X
X
X
X
X
Macaristan
Mali
Konseyi
X
X(8)
X
X
X
X
X
X
Hollanda
Merkezi
Planlama
Bürosu
X
X(11)
X
X
X
X
X(10)
Slovenya
Mali
Konsey
X(9)
X814)
X(13)
X
X
X
X
X
İsveç Mali
Konsey
X(12)
X
X(15)
X
X
İngiltere Bütçe
Sorumluluk
Ofisi
X
X(16)
X
X
X
X
Amerika
Kongre
Bütçe Ofisi
X
98
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
(1) Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü, 1936 yılında kurulan Yüksek Mali Konseyin bir parçasını oluşturur. Konsey, bütün olarak Maliye Bakanına bağlı iken Kamu Sektörü Borçlanma
Gereksinimi Bölümü tamamen bağımsızdır. (2) Sadece tahminde bulunmaz, aynı zamanda hükümet tahminlerini de analiz eder. (3) Parlamentodan veya parlamentoya üye kişilerden ister. (4) Çevresel
politikalar yanında vergi, istihdam gibi yapısal politikaları analiz eder. (5) Sadece tahminde bulunmaz, güncel ekonomik durumu ve sezilebilen gelişmeleri tanımlar. (6) Halkın yanında bilgi sahibi
olmak isteyenlere ve ekonomi politikası yapanlara ekonomik gelişmeler hakkında bilgilendirmeler yapılır. Fiyat düzeyi, dış ticaret ve ödemeler dengesi, istihdam oranı, ekonomik büyüme gibi ekonomi
politikası hedeflerindeki istikrar incelenir. Analiz gelir ve servetin dağılımını da kapsar. (7) Konseyin tavsiyelerine göre, spesifik politika ölçümleri verilmez. Fakat pratikte bu yapılıyormuş gibi görülür.
(8) Kaynakların aşırı kullanımı ve finansal krizlerin yanında vergi, istihdam, düzenleyici politikaları içeren daha geniş kapsamlı ekonomik analizlerin yapılması. (9) Konsey, kendi tahminlerini
oluşturmak amacıyla tahmin yapmıyor, fakat analizleri ekonomik eğilimlerin bağımsız bir şekilde analizi üzerine temelleniyor. Konseyin ekonomik tahminleri ulusal bütçelerin hazırlanmasında da
kullanıyor. (10) Bu durum, orta dönemli mali yapıyla uyumlu yeterli mali hedeflerin koyulmasını değerlendirmedir. (11) Bu değerlendirme, istihdam, ekonomik büyüme ve kamu maliyesinde uzun
dönem sürdürülebilirliği devam ettirmek ve yapısal politikaların uygulanmasında etkinliği sağlamak için yapılır. (12) Sadece kendi tahminlerini yapmak amacıyla değil, hükümetin makroekonomik
tahminlerini ve temel aldığı modellerin kalitesini de değerlendirir. (13) Konseyin formal işlevinde normatif politik tavsiyeler yoktur, fakat konseyin kendi, hükümet ve parlamento tarafından
şekillendirilen politika hedefleri hakkında bazı tavsiyelerde bulunur. (14) Hükümetin mali hedeflerini başarıp başarmadığının değerlendirilmesi işinin yanı sıra ekonomik gelişmelerin sağlıklı bir şekilde
uzun dönemli büyüme ve sürdürülebilir yüksek istihdam düzeyiyle aynı çizgide olup olmadığını ve hükümetin bütçe tekliflerindeki ve diğer faklı ölçümlerdeki değerlendirmelerini de kapsar. Konsey,
ekonomi politikasının halk tarafından daha fazla tartışılmasını sağlar. (15) Burada altın kural ve sürdürülebilir borç kuralı gibi bir politika yoktur, fakat hükümet çok yıllıklı bütçeleme planını belirtir.
(16) Mali ve bütçesel analizlere ek olarak Amerikan Kongre Bütçe Ofisi, iklim politikası, istihdam politikası emek piyasası politikası gibi konulara da adapte olmaktadır (Calmors ve Lewis, 2011:3536).
Daha Geniş Analizler Yapma
X
X
X
Mali Kuralları Tamamlama
X
X
X
Maliye Politikasını Politika Sonrası
Değerlendirme
X
X
Maliye Politikasını Politika Öncesi
Değerlendirme
X(3)
Kanada
Parlamento
Bütçe Ofisi
X(2)
Mali Şeffaflığı Değerlendirme
Politika Uygulamalarını
Maliyetlendirme
Görevleri
Tahminde Bulunma
Avusturya
Kamu Borç
Komitesi
X
Belçika Yüksek Mali
Konseyin Kamu
Sektörü Borçlanma
Gereksinimi Bölümü
(1)
Tablo 1: Mali Konseyler (Ülke Uygulamaları)
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
2.3.4.1. Hollanda Merkezi Planlama Bürosu (Central Planning Bureau)
Merkezi Planlama Bürosu 1945 yılında kurulmuştur. Ekonomik ve kamusal
politikalar hakkında çalışan Central Planning Bureau (CPB) kendi insiyatifi üzerine
çalışma yapabileceği gibi, hükümet, parlamento, parlamento üyeleri, ulusal ticaret
odaları ve işveren federasyonları adına da çalışmalar yapabilir. Adı, Merkezi
Planlama Bürosu olmakla birlikte kuruluş, ekonomik planlama yapmamakta, şu
andaki ve gelecekteki hükümet politikalarının etkilerini analiz etmektedir.
Bağımsızlığı: CPB, Ekonomi Bakanlığının bir parçasıdır. Kurumun tepe
yöneticisi diğer hükümet üyelerine de danışılarak, Başbakan tarafından atanır.
Bununla birlikte CPB, çalışmış olduğu konularda tamamen bağımsızdır. Kendi yasal
altyapısı, bağımsız yönetici ve danışma kurulu vardır.
Finansman: CPB, Ekonomi Bakanlığı bütçesine bağlıdır. Finansmanı çoğunlukla
kamusal finansmandır. Bağımsızlığını sağlamak için kurum yıllık bütçesinin
maksimum %20’sini dışsal kaynaklarla sağlamaktadır. Bununla birlikte kuruma
ticari araştırmalar yapma yetkisi verilmemiş, ticari araştırma bürolarıyla rekabet
etmesi yasaklanmıştır. Dışsal yükümlülükler, yerel ve ulusal hükümetler, Avrupa
Kurumları ve uluslararası organizasyonlarla sınırlandırılmıştır (CPB, 2011:1).
CBP, Hollanda’nın geleneksel yapısına ve koalisyon hükümetlerine uygun olarak
bir danışma kurumu ve hakem olarak faaliyet göstermektedir. Hollanda toplumu dört
temel yapıdan meydana gelmektedir (Katolikler, Protestanlar, Sosyal Demokratlar
ve Özgürlükçü Liberaller). Her bir yapının kendi organizasyonları, siyasal partileri,
iş ve işçi örgütleri, gazeteleri, spor klüpleri, okulları ve üniversiteleri mevcuttur.
Bütün bu yapılar, II. Dünya Savaşından sonra bir araya gelerek, ekonomik
yenileşme için bu konseyi oluşturmuşlardır. Bugün bu konseyin çalışma konuları
artmış, diğer mali konseylerle karşılaştırıldığında daha ayrıntılı rollere sahip
olmuşlardır. Bu roller (Bos ve Teulings, 2010:8-15):
• İşsizlik, satın alma gücü ve ekonomik büyümeyle ilgili resmi tahminlerde
bulunmak,
• Hollanda kamu maliyesinin kısa ve uzun dönem analizini yapmak,
• Hollanda kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini analiz etmek,
• Hollanda’daki siyasal partilerin seçim planlarını ve seçimlerden önceki
koalisyon anlaşmalarının ekonomik etkilerini analiz etmek,
• Önemli alt yapı projeleri ile ilgili maliyet-fayda analizi yapmak,
• Vergilendirme, eğitim, sağlık bakımı, sosyal güvenlik gibi esaslı konuların en
iyi şekilde organizasyonuyla ilgili çalışmalar yapmak,
• Geleceğe yönelik uzun dönemli çalışmalar yapmak şeklindedir.
CPB, politika yapım sürecine önemli bir katma değer sağlayarak, entelektüel
disiplin için standartları belirlemektedir. Yapmış olduğu fayda-maliyet analizleriyle,
yayınladıkları yayınlar, karar alma süreçlerinde önemli etkiler yapmaktadır (CBP,
2010:1).
Konseyin bağımsızlığıyla ilgili ünü, siyasal konular hakkında kararlarındaki
kredibilitesinden kaynaklanmaktadır. Bağımsızlık, konseyin araştırma konularını ve
sonuçlarını serbestçe seçip, yazabilmesinden ileri gelmektedir. Konsey, seçmenleri
etkilemek için siyasal partiler arasındaki rekabete karışmamakta, temel hedefi olan
ekonomi politikasının nasıl geliştirileceğine odaklanmaktadır. Bağımsız, tavsiye
edici nitelikteki kurum, sadece hükümete değil yayınladıkları yayın ve analizlerle
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
99
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
siyasal partilere, ticaret odalarına, iş ve işçi örgütlerine ve en önemlisi de halka da
bilgi vermektedir (Bos ve Teulings, 2010:34-34).
2.3.4.2. Danimarka Ekonomik Konsey (Economic Council)
Ekonomik Konseyi (EC), tavsiye edici bir kurum olarak 1962 yılında
kurulmuştur. Konsey, bağımsız ekonomi uzmanlarının yanında sendikaları,
işverenleri ve Danimarka Hükümetini temsil eden 26 üyeden oluşmaktadır.
Ekonomik Konseyin yanı sıra 2007 yılında 24 üyeden meydana gelen Çevresel
Ekonomik Konsey oluşturulmuştur. Her iki konsey, 4 bağımsız başkan tarafından
yönetilir. Her bir başkanlık, Konseye rapor hazırlamaktadır. Raporlar, ekonomik
analizleri ve politika uygulamalarını içermektedir. Ekonomik Konsey’in
raporlarında parasal ve mali politikalar, emek piyasasıyla ilgili konular gibi birçok
konu yer almakta, ayrıca Danimarka Ekonomisinin gelecek iki üç yılı analiz
edilmektedir. Çevresel Ekonomik Konseyin raporlarında ise Danimarka ve Küresel
Ekonomiyle ilgili çevresel konular yer almaktadır.
Konseyin çalışmaları, ampirik ve teorik bir çerçevede yapılmaktadır. Temel
araştırma konuları; makroekonomik tahminler, ekonomi politikası, uluslararası
ekonomi, emek piyasası ekonomisi, makroekonomik modeller, kaynaklar ve çevre
ekonomisi, büyüme teorileri, gelir dağılımı ve genel ekonomik dengelerdir. Konsey
hem Danimarka’daki hem de uluslararası alandaki hükümet kurumlarıyla,
organizasyonlarla ve araştırmacılarla temas halindedir (DEC, 2011:1).
2.3.4.3. Avusturya Kamu Borç Komitesi (Government Debt Committee)
1970 yılında kurulan Avusturya Borç Komitesi (GDC)’nin yapısı, 2002 yılında
değiştirilmiş,1 Kurum, federal ve merkezi borç finansmanından sorumlu olmuştur.
Kurumun amaçları; kamu maliyesiyle sürdürülebilir şekilde maliye politikasının
etkinliğini sağlamak, dönemsel koşullara karşı maliye politikasının yeterliliğini
sağlamak, ulusal mali kurallara uygun olarak bağımsız değerlendirmeler yapmak,
kamu maliyesinin kalitesini değerlendirmek ve şeffaflığı sağlamaktır (Chaloupek,
2011:3).
Komitenin
temel
fonksiyonları
şu
şekilde
ifade
edilebilir
(Staatsschuldenausschuss, 2011:1):
• Avusturya’nın para ve sermaye piyasalarındaki gelişme eğilimleri dikkate
alınıp, mali politika hedefleri göz önüne alınarak, finansal politik durumun
değerlendirmesini yapmak,
• Bütün kamusal otoritelerin borçluluk durumuna bağlı olarak, yapılan finansal
operasyonların ulusal ekonomi üzerindeki etkilerini analiz etmek,
• Bütçe politikalarının ve kamu bütçesinin kalitesini ve sürdürülebilirliğini
analiz etmek,
• Ekonomik durum göz önüne alınarak, kamu bütçeleriyle ilgili yazılı
tavsiyelerde bulunmak,
• Kamusal politikalarla ilgili yıllık raporlar hazırlamak,
• Hükümetin borç politikalarıyla ilgili kamusal düşüncenin ortaya çıkmasını
sağlamak.
Komitenin kamu sektörü ile yapmış olduğu bazı analiz ve öneriler şunlardır
(Chaloupek, 2011:12):
1
Komite, mali politikalarda tavsiye verici bir kuruma dönüştürülmüş, sadece borçları değil kamu
sektörünün tümünü analiz eden bir yapıya kavuşturulmuştur.
100
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
• Dönemsel koşullara uygun dengeli bütçe politikası izlenmesi,
• Harcamaya dayalı büyümenin etkisini azaltmak için orta dönemli strateji
izlenmesi,
• Resesyon süreçlerinde denkleştirici mali politikalar izlenmesi,
• Bütçe yapım sürecinde kurumsal reformların gerçekleştirilerek uygulanması.
Avusturya Merkez Bankasının bütün üyeleri toplantılara davet edilmektedir.
Komitenin alt komiteleri oluşturularak, her bir alt komitenin yasalar çerçevesinde
çalışması sağlanmıştır. Komitenin bütün maliyetleri Avusturya Merkez Bankası
tarafından karşılanmakta, banka ayrıca gerektiğinde gerekli materyalleri ve
personelleri de temin etmektedir (Staatsschuldenausschuss, 2011:1).
2.3.4.4. Macaristan Mali Konseyi (Hungary Fiscal Council)
Macaristan’da mali sorumluluk ve şeffaflık geleneğinin olmaması uzun dönem
istikrarı ve refahı güçleştiriyordu. Macaristan’daki mali politikalar, politik
dönemlere göre yapılmaktaydı. Özellikle seçimlerden önce aşırı harcamalar
yapılmakta ve daha sonra mali anlamda kemer sıkma politikaları görülmekteydi.
Artan harcamalara bağlı olarak, borçluluk ve faiz oranları artış gösteriyordu.
Özellikle, 2008 yılında küresel krizden dolayı yaşanan mali gelişmeler ülkede
önemli etkiler meydana getirmiştir. 2008 yılında çıkarılan Mali Sorumluluk Yasası
ile mali konseylerin kurulması kararlaştırılmıştır. Mali konseylerin oluşturulmasıyla
Macaristan kamu maliyesinde şeffaflık ve sürdürülebilirliğin oluşturulması
hedeflenmiştir. Konsey, mali analizler ve tahminler yaparak, mali politikaların
anlaşılmasını sağlayıp, mali şeffaflığı artıracaktır. Konsey, parlamento ve hükümetin
almış olduğu karar ve tekliflerin, kanunlarla belirlenen mali kurallara uygun olup
olmadığını izleyecektir. Konsey, değerlendirmelerini açık bir şekilde ve zamanında
yapacaktır. Konseyin etkin çalışmasıyla politikaların tümünün kredibilitesi artacak,
hükümetin faiz faturasında tasarruflar sağlanacaktır (Költsegvetesi, 2011:1).
Mali konsey, web sitesinde yayınladığı raporlar ile Macaristan halkına kamusal
politikaların görünümü hakkında bilgi vermekte, halkın refahını artırarak, kamusal
kaynakların etkin kullanımını amaçlamaktadır.
2.3.4.5. Slovenya Mali Konseyi (Slovenia Fiscal Council)
Slovenya Hükümeti Genel Sekreterliğine bağlı iki konsey oluşturulmuştur.
Bunlardan biri Ekonomik ve Sosyal Konsey, diğeri ise Mali Konseydir. Mali
Konsey, yapısal reformların uygulanması ve maliye politikasıyla ilgili bağımsız
değerlendirmelerin yapılması amacıyla oluşturulmuş bir istişare konseyidir. Mali
Konsey, üyeleri Maliye Bakanının teklifi üzerine hükümet tarafından atanmaktadır.
Mali Konseyin temel görevleri şunlardır (Republic of Slovenia Secretariat, 2011:1):
• Maliye politikasının istikrarını sağlamak için değerlendirmelerde bulunmak.
Bütçe programlarının ve istikrar programlarının İstikrar ve Büyüme Kanunu’ndaki
kurallara uygun bir şekilde olmasını sağlamak,
• Orta dönemli makro mali programa uygun olarak hedeflerin yeterliliği
hakkında değerlendirmelerde bulunmak,
• Yıllık finansal bültenler temel alınarak, Avrupa Birliği Bütçe Fonları da dahil
olmak üzere kamusal fonların kullanımında etkinliği sağlamak,
• Kamu gelir ve harcamalarının kamu maliyesinin sürdürülebilirliği üzerindeki
etkisini analiz etmek,
• Nüfusun yaşlanması dikkate alınarak, hükümetin maliye politikasının uzun
dönem sürdürülebilirliğini analiz etmek,
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
101
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
• Kamu maliyesinde şeffaflığın sağlanması, yıllık bütçelerin hazırlanmasında
kullanılan ekonomik tahminlerin kalitesinin artırılması için değerlendirmelerde
bulunmak,
• Ekonomik büyüme, istihdam ve kamu maliyesinde uzun dönemli istikrarı
sağlamak için yapısal politikaların uygulanmasındaki etkinliği analiz etmek,
• Kamu maliyesinin istikrarı ve sürdürülebilirliği için hükümetin borçlanma
politikalarını değerlendirmek.
2.3.4.6. Belçika Yüksek Mali Konseyin Kamu Sektörü Borçlanma
Gereksinimi Bölümü (Public Sector Borrowing Requirement Section of the
High Council of Finance)
Belçika’da bütçeleme sürecinde iki mali konsey bulunmaktadır. Bunlardan biri
Yüksek Mali Konsey, diğeri ise Ulusal Muhasebe Enstitüsüdür. Bu kurumlar, şu
andaki çalışma sistemine göre kurulmamışlar, zaman içinde yeni rol ve görevler
üstlenmişlerdir. 1980’lerde Belçika Devleti üç bölgeye ve komiteye ayrılmıştır.
Vergiler federal hükümet tarafından toplanmış, bölgelere transfer edilmiştir.
Bağımsız bölgesel hükümetlerin aşırı harcamaları yüzünden kamusal borçlar
GSYİH’nİn %120’sini aşmıştır. 1989’da Yüksek Konsey, derinlemesine reforma
tabi tutulmuş; Kurum, bölgesel hükümetlerin maliye politikalarının izlenmesi,
tavsiyeler verilmesi, farklı hükümetlere her yıl koordineli mali plan verilmesi gibi
yeni görev ve yetkiler üstlenmiştir. Yüksek Mali Konsey içinde kurulan Kamu
Sektörü Borçlanma Gereksinimi, 1989 yılında çıkarılan Komünler ve Bölgelerin
Finansmanı Kanunu ile oluşturulmuştur. Bu Kanunla, federal hükümetin ve federal
kurumların borçlanma gereksinimi izlenmeye alınmıştır. Kamu Sektörü Borçlanma
Gereksinimi, federal kurumlardaki orta dönem mali amaçları belirlemektedir.
Oluşturulan Konsey, federal hükümetlerin istikrarına katkı sağlamakta, kamu
maliyesinin uzun dönemli istikrarı için raporlar hazırlamaktadır. İkinci konsey olan
Ulusal Muhasebe Enstitüsü ise Belçika’nın Avrupa Para Birliğine girişiyle
alakalıdır. Maastrich hedeflerinin ulusal düzeyde gerçekleştirilmesi, bağımsız
ekonomik istatistikler ve bütçeyi temel alan makroekonomik tahminlerin yapılması
amacıyla Konsey, 1994 yılında oluşturulmuştur (Bogaert, vd,2006:4-5).
Belçika Yüksek Mali Konsey üyeleri finansal, mali ve bütçesel konularda
çalışarak, analizler yapmakta, uygulamalar ve reformlar önermektedir. Çalışmalarını
kendi insiyatifleriyle ya da Maliye Bakanının isteğiyle yapmaktadırlar. Yüksek Mali
Konsey, üç bölüme ayrılmıştır (High Council of Finance, 2011:1):
• Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi: Bu bölüm, her yıl iki rapor
yayınlamaktadır. Mart ayında bir önceki yıla ait istikrar programı uygulamalarını
değerlendirmekte ve Haziran ayındaki yıllık raporunda da her bir yerel hükümetin
bütçesel politikalarını ve borçlanma gereksinimini analiz etmektedir.
• Vergileme ve Sosyal Güvenlik Katkıları: Vergileme ve sosyal güvenlikle
ilgili spesifik ve genel konularla ilgili raporlar yayınlanmaktadır.
• Yaşlanma Çalışma Grubu: Çalışma grubu, kamusal borçların azaltılması ve
yaşlanma fonunun analizi gibi konularda araştırmalar yapmakta, yaşlanmanın sosyal
ve bütçesel sonuçlarıyla ilgili her yıl rapor yayınlamaktadır.
2.3.4.7. Kanada Parlamento Bütçe Ofisi (Parliamentary Budget Office)
2006 yılındaki Kanada Parlamentosu Kanunuyla, Parlamento Bütçe Ofisi
kurulmuştur. Kuruma hükümet verilerine giriş izni verilmiştir. Parlamento Bütçe
Ofisi parlamentoya mali durum hakkında bağımsız analizler yapmakta, hükümetin
102
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
planladığı harcamaları analiz etmekte, hükümet tahminleri ve Kanada
ekonomisindeki eğilimler hakkında raporlar sunmakta ve parlamentoya verilecek
herhangi bir teklifin finansal maliyetini çıkarmaktadır (PBO, 2011:1).
Bağımsız bir Bütçe Ofisinin kurulmasıyla, ülkenin ekonomik durumu hakkında
bağımsız analizler yapılması, hükümet kurumlarına ve halka tam ve zamanında bilgi
sağlanması ve gelir ve harcama tahminleriyle ilgili kesin bilgilerin sağlanması
mümkün olmuştur.
PBO, kendisine yasalarla tanınan yetkilerle parlamentoya ve parlamenterlere,
hükümetin kamusal fonları kullanımındaki uygulamalarını bütçe şeffaflığını
sağlayarak anlatmaktadır. PBO’nun temel amacı, bütçenin daha şeffaf hale
getirilmesidir. Bu durum, parlamenterlere zamanında ve sistematik olarak mali ve
ekonomik konular hakkında bilgi sağlanması yoluyla olacaktır. Ofis, en etkin
uygulamasını kamu sektörü harcama yönetiminde yapacaktır. Bunu aşağıdaki
yollarla yapmaktadır (PBO, 2009:8-11):
Toplam Mali Disiplin: Hükümetin ekonomik ve mali projeksiyonları var olan
riskler hesaba katılarak mı yapılıyor? Hükümet, uzun dönemdeki demografik ve
sosyal değişimleri dikkate alıyor mu?
Tahsis Etkinliği: Hükümet harcamaları, devlet politikasının öncelikleriyle ve
sonuçlarıyla bağlantılı mı? Yeni harcamalar var olan programı ve performansı
dikkate alarak mı yapılmaktadır?
Operasyonel Etkinlik: Hükümetin harcamaları ve uygulamaları; hükümet
iddiaları ve hazine politikaları, iyi uygulamalara ilişkin etkenlik, etkinlik ve gerekli
özen dikkate alınarak mı yapılmaktadır?
Ofis, açık, şeffaf, partizan olmayan bir şekilde analizlerini yapmaktadır.
Analizler iki gruba ayrılmaktadır. Bunlardan birincisi “ekonomik&mali
analizler”dir. Bu analizde, ekonomik ve mali konular güncellenmekte, bütçe öncesi
ve bütçe sonrası ekonomik ve mali durumu da içeren temel ekonomik ve mali
konular hakkında araştırma raporları sunmakta ve ilgili konularda derinlemesine
analizler yapılmaktadır. Diğer analiz türü ise “harcama ve gelir analizi”dir. Bu
analizde, hükümetin bütçeye yönelik kararları, harcama yönetimi, bütçe şeffaflığı,
hükümet uygulamaları ve ilgili konularda2 derinlemesine analizler yapılmaktadır
(PBO, 2009:13).
2.3.4.8. Amerikan Kongre Bütçe Ofisi (Congressional Budget Office)
1974 yılında kurulan Amerikan Kongre Bütçe Ofisinin (CBO), Kongreye karşı 2
temel sorumluluğu bulunmaktadır. Bunlardan ilki; federal bütçenin kapsadığı
programlar üzerinde ekonomik ve bütçesel kararlarla ilgili objektif, partizan
olmayan, zamanında analizler yapmaktır. Diğer sorumluluk ise; bilgilerin ve
tahminlerin Kongre bütçe süreci için yapılmasıdır (CBO General Information,
2011:1).
Bütçe Ofisi, birkaç yıl için toplam harcama ve gelir seviyeleri, harcama
öncelikleri konusunda teklif yapmaktadır. Teklifler, Beyaz Saray ve Senato
tarafından kabul edilmekte fakat yasalaşmamaktadır. Bütçe teklifi altında hiçbir fon
harcanamamakta ve hiçbir gelir artırılamamaktadır. Kurum, harcama ve gelirlerle
ilgili yasalar için Kongreye planlar sunarak, destek sağlamaktadır. Ofis; Beyaz
Sarayı, Senato Bütçe Komitesini ve daha geniş anlamda Kongreyi hazırladığı rapor
2
Hükümetin Afganistan’a asker çıkarmasının kamusal maliyetinin hesaplanması gibi.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
103
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
ve analizlerle desteklemektedir. CBO raporları, politik tavsiyeler içermemektedir.
Kurumun bütçe süreci içindeki rolü aşağıdaki şekilde açıklanabilir (CBO, 2011:1):
• Bütçesel ve Ekonomik Görünüm: Kurum, her Ocak ayında, gelecek 10
senelik gelir ve harcama tahminlerini içeren ekonomik ve bütçe görünümü raporu
yayınlamaktadır. Bu sözde bütçe, Kongre üyelerinin teklif edilen yasanın bütçesel
etkinliğinin ölçebilmesi için bağımsız bir değerlendirmedir. Yapılan değerlendirme
sadece gelecek bütçe çıktılarının değerlendirilmesini değil, var olan yasalar altında
ekonomik ve diğer faktörlerin federal gelirleri ve harcamaları nasıl etkileyeceği
hakkındaki kurumun uygulamalarını yansıtmaktadır.
• Başkanın Bütçe Tekliflerinin Analizlerini Yapmak: CBO, her yıl Başkanın
bütçe teklifleriyle ilgili bağımsız analizler yapmaktadır. Bu analizler Kongreye
sunulmakta, ilgili analizler Başkanın harcama ve gelir tekliflerini ekonomik ve
teknik diğer varsayımlarla uyumlu tekliflerle karşılaştırma imkânı vermektedir.
• Maliyet Tahminleri: CBO, harcama ve gelirlerin etkilerini analiz etmektedir.
Kurum, bireysel yasa tekliflerinin var olan yasa altında gelir ve harcama düzeylerini
nasıl değiştireceğini göstermekte ve bütçe etkilerinin nihai bütçe çıktısıyla uyumlu
olmasını sağlamaktadır.
• Bütçe Opsiyonları: Kurum harcama ve vergi değişiklikleriyle ilgili çok sayıda
opsiyon sunmaktadır.
• Uzun Dönem Bütçe Görünümü: Bu rapor federal harcama ve vergilerle ilgili
senaryoları belirtmekte ve bu senaryoların ekonomik etkilerini göstermektedir.
Kurum, düzenli olarak uzun dönem bütçesel baskılarla ilgili raporlar
düzenlemektedir.
• Kongre ayrıca “Yetkilendirilmemiş Giderler ve Süresi Geçen İzinler”,
“UMRA Yasası Altında Kongre Bütçe Ofisi Faaliyetleri”, “Sorunlu Varlıkları
Kurtarma Kanunu3 Altında Raporlar” yapmakta ve bazı spesifik konularda analitik
çalışmalar sunmaktadır.
2.3.4.9. İngiltere Bütçe Sorumluluk Ofisi (Office for Budget Responsibility)
İngiltere Bütçe Sorumluluk Ofisi (OBR), 2010 yılı Mayıs ayında kamu maliyesi
ve ekonomi alanında bağımsız değerlendirmeler yapmak amacıyla kurulmuştur.
Kurum, ekonomik tahminler üzerinde doğrudan kontrolü sağlamakta ve resmi
projeksiyonlar yapmaktadır. OBR’nin tahminleri ve her bir bütçe ve bütçe öncesi
raporları temel alınarak, hükümet politikasının başarılı olup olmadığını
onaylanmaktadır. OBR ayrıca, kamu hizmetlerinde emeklilik, yaşlanma maliyeti
gibi konulardaki analizleri de içeren kamu sektörü bilançosuyla ilgili bağımsız
değerlendirmeler de yapmaktadır (OBR, 2011:1).
Kurum, her sene ekonomik ve mali görünüm adı altında raporlar
yayınlamaktadır. Raporlarda, ekonomik ve mali durum belirtilmekte ve gelecek
yıllara ilişkin projeksiyonlar ortaya koyulmaktadır. Mali görünümde bütçe
projeksiyonları ortaya koyulurken, ekonomik görünümde potansiyel çıktı, büyüme
3
2008 yılında çıkarılan Acil Durum Ekonomik İstikrar Kanunu, Kongre Ofisinin varlık durumlarının
değerlendirilmesi ile ilgili raporlarını gerektirmektedir. Acil Durum Kurtarma Programı yasalaştığında,
finansal piyasalardaki varlıkları garanti altına almak veya satın almak yoluyla, yaklaşık finansal
kurumlara 700 milyar dolarlık destek sağlanmıştır. Raporlarda; varlıkların elde edilmesi ve
yönetilmesiyle ilgili maliyetler, maliyeti hesaplamada kullanılan değerlemeler ve açıkların ve borçların
etkileri değerlendirilmektedir (CBO, 2011:1).
104
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
ve talep gibi konular üzerinde gelecek yıllara ilişkin değerlendirmeler
bulunmaktadır.
2.3.4.10. İsveç Mali Konseyi (Fiscal Policy Council)
İsveç Mali Konseyi kurulması fikri, İsveç’in euroya geçmesine kadar
gitmektedir. Tartışma, ülkenin euroya geçtiğinde, bu durumun maliye politikasını
nasıl etkileyeceği şeklinde gelişmiştir. Ülke kendi para birimini uyguladığında,
makroekonomik şoklar maliye politikasıyla ele alınabilirken, daha sonraki süreçte
durum ne olacaktı? Ayrıca, maliye politikasının konjonktür durumlarına göre
kayıtsız kaldığı eleştirileri söz konusuydu. Nitekim bağımsız bir maliye politikasının
oluşturulmasıyla hükümete mali konularda tavsiyeler verilecekti. Bu amaçla,
bağımsız bir mali konsey oluşturulması fikri gündeme alındı (Calmfors, 2010:5-6).
İsveç Mali Konseyi, bir kamu kurumu olarak 1 Ağustos 2007 yılında
kurulmuştur. Konseyin misyonu, İsveç mali politikaları hakkında bağımsız
değerlendirmeler yapmaktır. Konsey, hükümetin mali politika hedeflerini hangi
ölçüde başardığını değerlendirmektedir. Bu hedefler uzun dönem istikrar, bütçe
fazlası hedefi, merkezi hükümet harcamaları üzerine tavanlar koyulmasıdır. Maliye
politikası, ekonomik konjonktüre uygun olmalıdır. Konsey, ekonomik gelişmelerin,
sürdürülebilir istihdam ve uzun dönemli büyümeyle uyumlu olup olmadığını
değerlendirir. Konsey ayrıca, bütçe teklifleri ve tekliflerin ekonomik etkilerini
ekonometrik modellerle analiz eder ve böylece ekonomi politikası üzerinde kamusal
tartışmayı harekete geçirir. Konsey her sene 15 Mayıs’a kadar hükümete yıllık rapor
sunar. Avrupa Parlamentosunda seçim olacağı yıllarda 10 Mayıs’a kadar rapor
tamamlanır. İsveç Parlamentosu tarafından kullanılan yıllık raporlar, hükümetin
maliye politikasını değerlendirir. Konsey ayrıca, maliye politikasının farklı
görünümleriyle alakalı konferanslar organize edip, yayınlar yapar (FPC, 2011:1).
İsveç’te, Mali Konseyin kurulmasıyla akademik tartışmalar ve pratik ekonomi
politikası arasındaki etkileşimin kurumsallaşması yönünde bir adım atılmıştır.
Ekonomi teorisyenleri bu sayede doğrudan ekonomi politikasına dahil olmuşlardır
(Calmfors, 2010:29).
Sonuç
Son yıllarda ülkelerin mali açıkları ve kamusal borç yükleri hızla artış
göstermiştir. Açıkların ve borçların oluşmasında politikacı davranışları önem
kazanmaktadır. Özellikle kısa vadede seçmen tercihlerini dikkate alarak hazırlanan
programlar, mali disiplinden taviz verilmesine neden olmakta, ayrıca bütün dünya
ülkelerini etkisi altına alan ekonomik krizler, uzun dönemde ülkelerde mali
konsolidasyon uygulamalarını zorlaştırmaktadır. Mali disiplinin olmaması nedeniyle
artan vergiler ve borç yükü toplam tasarruflar, yatırımlar ve çalışma gayreti üzerinde
olumsuz sonuçlar doğurarak, ekonomik büyüme üzerinde kısıt oluşturmaktadır. Ülke
ekonomileri artan borç yüklerinden dolayı içinden çıkılmaz bir hal almaktadır.
Kamusal açıklara ve borçlara çareler bulmak, hükümet davranışlarını
kısıtlayarak, rant kollama faaliyetlerini azaltmak amacıyla çeşitli bütçe reformları
gündeme gelmiştir. Bunların en önemlilerinden biri mali kurallardır. Maliye
politikası bileşenleri üzerine harcama, vergi, borçlanma gibi çeşitli sınırların
koyulması şeklinde ifade edilen mali kurallarla ilgili çok sayıda akademik çalışma
yapılmıştır. Mali kural ülke uygulamaları incelendiğinde, salt mali kuralların
getirilmesinin mali disiplini her zaman garanti altına almadığı görülmüştür. Mali
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
105
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
kuralların çok gevşek ya da çok sıkı olması uygulama başarısını zora
sokabilmektedir. Özellikle ekonomik kriz dönemlerinde kurallar, hükümetlerin
esnek mali uygulamalar yapabilmesini önlemekte, ayrıca kurallara uyulmadığında
bunun çok büyük bir yaptırımı olmamaktadır. İspanya, Portekiz, İrlanda ve
Yunanistan borç krizleri dikkate alındığında, Avrupa Birliği Maastrich kriterlerinin
çoktan aşıldığı görülmektedir. Hükümetlerin kuralları uyguluyormuş gibi görünerek,
muhasebe hileleri kullanması ya da bütçe kalemlerinde çeşitli değişiklikler
yapmaları kural uygulamalarının başarı şansını azaltmaktadır.
Mali disiplini gerçekleştirmek amacıyla ülkelerde uygulama fırsatı bulan bir
diğer reform ise mali konseylerdir. Bağımsız Merkez Bankası temel alınarak
oluşturulan mali konseyler Merkez Bankası, parlamento ve hükümetten ayrı olarak
bütçeyle ilgili makroekonomik tahminleri hazırlayan, mali performansı izleyen,
hükümete mali konularla ilgili tavsiyelerde bulunan, partizan olmayan bir şekilde
örgütlenmiş kamu kurumlarıdır. Konseyler bütçenin hazırlanmasında iyimser
yargılarla hareket edip yanlış kararlar verilmesi yerine daha gerçekçi tahminler
yapmakta, bütçe planlarının uygulanmasını izleyerek, bütçe hedeflerine sorumlu
kalınmasını gerçekleştirmekte, politika yapıcılarının ve halkın bütçe süreci hakkında
bilgi sahibi olmasını sağlamaktadır.
Mali konseylerin finansmanı hükümet tarafından sağlansa da bu kurumlar
tamamen bağımsız bir şekilde hareket edebilmekte, sadece parlamentoya hesap
veren bir yapıda çalışmaktadır. Merkez Bankalarına benzer bu çalışma sistemi,
hükümetin uygulamış olduğu politikaların makro hedeflere ulaşıp ulaşmadığı
hakkında tarafsız bir gözlem imkânı sunmaktadır. Bu sayede, vatandaşa daha fazla
bilgi aktarılarak, politikacıların hesap verebilirliği artırılmakta, vatandaşın kamusal
finansman için verdiği her bir liranın hangi harcama kalemlerine aktarıldığı
bağımsız bir yapı tarafından rapor edilmektedir.
Mali konseyler, mali kuralların yerine geçmemekte, mali kuralların daha etkin
bir şekilde çalışmasını sağlamaktadır. Konseyler, vergi ve harcamalara ilişkin
yayınladıkları raporların yanı sıra, borçlanma, yıllık ekonomik büyüme, istihdam
gibi makro hedefler üzerine yayınladıkları raporlarla da mali kuralların etkin bir
şekilde çalışıp çalışmadığını denetlemektedir. Kuralların izlemesi kolay değilse mali
konseyler bunu bağımsız bir şekilde yapabilmektedir. Konsey, yayınladığı bağımsız
raporlarla hükümetlerin muhasebe hileleri kullanarak, mali kuralların başarılı olduğu
izlenimi vermesi gibi durumları ortaya çıkarmakta, ekonomik kriz gibi olağanüstü
dönemlerde mali kurallardan sapmalar olursa gerekirse yeni basit hedefler
koyabilmektedirler. Bu anlamda mali konseyler, mali kuralların ikamesi değil onun
tamamlayıcısı, ayrılmaz bir parçası olmaktadır.
Ülke uygulamalarına bakıldığında bütün ülkeler için geçerli tek tip bir konsey
uygulaması söz konusu değildir. Ülkeler, sahip oldukları ekonomik yapı ve
beklentilerine göre farklı konsey uygulamalarına sahiptir. Bazı ülkelerde konseyler,
hükümete bağlı bir kurum olarak çalışırken, bazılarında doğrudan parlamentoya
bağlı olarak çalışmakta, bazılarında sadece bütçe sürecini analiz ederken, bazılarında
da bütçenin yanı sıra makro ekonomik politikaları da analiz etmektedir.
Türkiye özelindeki durum düşünüldüğünde, kurallı bir maliye politikası kamusal
politikaların başarı şansını artıracaktır. Bugüne kadar kamu otoritesi, harcamaları
kısmak yerine, yapmak istediği harcamaları finanse edebilecek vergileri toplamaya
106
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
ağırlık vermiştir. Bütçedeki intibak, hep gelir yönlü olmuştur. Bu durumda, harcama
kontrolüne dayalı bir kural son derece faydalı olabilir (Sak, 2007:3).
Ülkemizde uygulanması düşünülen Mali Kural Kanun Tasarısı’nda mali kuralın
amacı, “mali sürdürülebilirliğin ve öngörülebilirliğin artırılması suretiyle
makroekonomik istikrarın güçlendirilmesi” şeklinde ifade edilmiştir. Diğer bir
deyişle, yönetilebilir bir bütçe hedeflenmektedir. Temel ilkeler birincisi basitlik,
doğruluk, saydamlık ve hesap verilebilirlik, ikincisi verilerin kamuoyuyla
paylaşılması ve üçüncüsü muhasebe, raporlama ve kapsama alınacak kuruluşlarla
ilgili olarak Avrupa Hesaplar Sistemi ve diğer uluslararası standartlara uyum
sağlama olmak üzere üç grupta toplanmıştır (Dikeç, 2010:1) Bütün bunlardan
hareketle, parlamento adına çalışacak, saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak,
bütçe ve makro ekonomik politikaları analiz edip raporlama yaparak halka bilgi
verecek bir Kamu Mali Konseyinin kurulması, kamusal politikaların başarı şansını
artıracaktır.
Kamu Mali Konseyinin yapısı konusunda henüz bir fikir birliği söz konusu
değildir. Mali konsey yeni bir mali kurum olarak yeniden mi tasarlan malıdır? Ya da
var olan kurumsal yapı güçlendirilerek, kurumlara mali konseydekilere benzer yeni
görevler mi verilmelidir? Dikeç, Türkiye’deki mali kuralların başarı şansının
artırılması için kendisine denetim görevi verilen Sayıştayın hem eleman hem de
mevzuat ve uygulama açısından yeterliliğine vurgu yaparken (Dikeç, 2010:1); Sak,
Para Politikası Kuruluna benzer, Maliye Bakanlığına bağlı Maliye Politikası Kurulu
oluşturulmasını önermektedir. Sak, oluşturulan Maliye Politikası Kurulu ile var olan
kurala uyulup uyulmadığını dışarıdan denetlemenin yapılabileceğini, gerek
duyulursa konulan kuralı inandırıcı bir biçimde değiştirebilmenin mümkün
olabileceğini savunmaktadır (Sak, 2007:3).
Ülkemizde oluşturulacak olan Kamu Mali Konseyi, diğer kurumlardan tamamen
bağımsız, hiçbir bakanlığa bağlı olmadan sadece parlamento adına çalışacak bir
yapıda bulunmalıdır. Kurum, ülkenin ekonomik ve mali durumuyla ilgili bağımsız
analizler yapabilmeli, hükümetin planladığı harcamaları analiz edebilmeli, hükümet
tahminleri ve ülke ekonomisindeki eğilimler hakkında raporlar sunmalı ve
parlamentoya verilecek herhangi bir teklifin finansal maliyetini çıkarmalıdır.
Kurumun yapacağı uygulamalarla bütçenin daha şeffaf hale getirilmesi mümkün
olabilecektir.
Kaynakça
Agrawal, A. (2011), “What are fiscal councils?”, Mostly Economics,
<http://mostlyeconomics.wordpress.com/2010/07/30/what-are-fiscal-councils/>
(Erişim Tarihi:05/04/2011)
Aktan, C. C., Çoban, H. ve Demir, İ. C. (2010), “Kurumsal Maliye Politikası
Perspektifinden Vergi ve Harcama Sınırlamaları” Mali Kurallar Maliye
Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Vergi Harcama, Borçlanma vs. Üzerine
Kurallar ve Sınırlamalar, Editörler: Aktan, C.C., Kesik, A. ve Kaya, F., Maliye
Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 201/408, Ankara, 98-123.
Alesina, A. ve Perotti, R. (1996), “Fiscal Discipline and the Budget Process”, The
American Economic Review, 86(2), 401-407.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
107
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
Alesina, A. Ve Perotti, R. (1999), “Budget Deficits and Budget Institutions”, Fiscal
Institutions and Fiscal Performance, Editor: James M. Poterba, University of
Chicago Pres, USA, January, 13-36.
Binnendijk, A. (2000), Results Based Management In The Development CoOperatıon Agencıes: A Revıew Of Experıence, DAC Working Party on Aid
Evaluation Report, 1-<http://www.oecd.org/secure/pdfDocument/0,2834,en_
21571361_34047972_31950682_1_1_1_1,00.pdf> (Erişim Tarihi:01/04/2011)
Bogaert, H., Dobbelaere, L., Hertveldt, B. ve Lebrun, I. (2006), “Fiscal Councils,
Independent Forecasts and The Budgetary Process: Lessons From The Belgian
Case”, Working Paper, Federal Planning Bureau, Economic Analyses and
Forecasts, 1-20.
Bos, F. ve Teulings, C. (2010), CPB and Dutch Fiscal Policy in View of the
Financial Crisis and Ageing, CBP Document, 218, 1-62.
Calmfors, L. (2003), “Fiscal Policy to Stabilise The Domestic Economy in the
EMU,”
1-37,
<http://people.su.se/~calmf/cesifojournal4.pdf>
(Erişim
Tarihi:05/04/2011)
Calmfors, L. (2010), “The Swedish Fiscal Policy Council–Experiences and
Lessons”, Conference on Independent Fiscal Policy Institutions, Budapest, 1-33.
Calmfors, L. (2011), “The Role of Independent Fiscal Policy Institutions”, Cesifo
Working Paper, No. 3367, Category 6: Fiscal Policy, Macroeconomics and
Growth, February, 1-35.
Calmfors, L. ve Lewis-Wren, S. (2011), “What Should Fiscal Councils Do?”,
Department of Economics Dıscussıon Paper Series, Number 537, 1-64,
<http://www.economics.ox.ac.uk/Research/wp/pdf/paper537.pdf>
(Erişim
Tarihi: 30/03/2011)
CBO, “CBO's Role in the Budget Process”, http://www.cbo.gov/aboutCBO/
budgetprocess.cfm (Erişim Tarihi:05/04/2011)
CBO General Information, <http://www.cbo.gov/aboutcbo/factsheet.cfm> (Erişim
Tarihi:05/04/2011)
Chaloupek, G. (2011), “The Government Debt Committee in Austria” Workshop
Fiscal Policy Councils, January 31, 1-27, <http://www.staatsschuldenaus
schuss.at/en/workshop/fiscal_policy_councils.jsp#tcm:164-221995>
(Erişim
Tarihi: 04/04/2010).
CPB (Central Planning Bureau) (2011), <http://www.cpb.nl/en/about-cpb> (Erişim
Tarihi:05/04/2011)
CPB (Central Planning Bureau) (2010), “Focusing On Quality”, Report from the
CPB Review Committee, March, 1-26.
Debrun, X. ve Kumar M. S. (2008), “Fiscal Rules, Fiscal Councils and All That:
Commitment Devices, Signaling Tools, or Smokescreen?” Proceedings of Banca
d’Italia Public Finace Workshop, Rome: Banca d’Italia,479-512.
Debrun, X., Moulin, L., Turrini, A., Ayuso-i-Casals, J. ve Kumar, M. S. (2008),
“Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the European Union”, Economic
Policy, 23, 297-362.
Debrun, X., Hauner, D. ve Kumar, M. S. (2009), “Independent Fiscal Agencies”,
Journal of Economic Surveys, 23(1), 44–81.
Debrun, X. (2011), “The Theory of Independent Fiscal Agencies: What Do We
Have? What Do We Need? And Where Does This Leave Us?” Workshop Fiscal
108
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
B. KOVANCILAR, A. UĞUR
Policy Councils, January 31, 1-18, <http://www.staatsschuldenausschuss.at/en/
workshop/fiscal_policy_councils.jsp#tcm:164-221995>
(Erişim
Tarihi:
04/04/2010)
DEC, “Danish Economic Councils”, <http://www.dors.dk/sw403.asp> (Erişim
Tarihi: 03/04/2011)
Dikeç, Ü. (2010), “Mali Kural: Ekonomide Yeni Bir Uyarlama Mı?”, TİSK İşveren
Dergisi,
Mayıs,
2010,
<http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_
id=2766&id=122> (Erişim Tarihi:01/04/2011)
European Commission, “Independent Fiscal Institutions in the EU Member States”,
<http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/indepen
dent_institutions/index_en.htm> (Erişim Tarihi: 29/03/2011).
European Commission, (2008), “National Numerical Fiscal Rules for Sound Public
Finances”, European Economy The Quality of Public Finances Findinf of the
Economic Policy Committee- Working Group (2004-2007), Edited by: Servaas
and Christian Kastrop, Occasional Papers , March 2008, Publications B-1049
Brussels, 91-123.
FPC,
“About
the
Swedish
Fiscal
Policy
Council”,
<http://www.finanspolitiskaradet.se/english/swedishfiscalpolicycouncil/aboutthe
swedishfpc.4.6f04e222115f0dd09ea8000950.html> (Erişim Tarihi: 03/04/2011)
Guichard, S., Kennedy, M., Wurzel, E. ve André, C. (2007), “What Promotes Fiscal
Consolidation OECD Country Experiences”, OECD Economics Department
Working Papers, No. 553, OECD Publishing, 1-38.
Günaydın, İ. ve Eser, L. Y. (2010), “Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali
Kurallar”, Mali Kurallar Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Vergi
Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Editörler: Coşkun
Can Aktan, Ahmet Kesik, Fatih Kaya, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Başkanlığı Yayın No: 201/408, Ankara, 63-83.
Hagemann, R. (2010), “Improvıng Fiscal Performance Through Fiscal Councils”,
OECD Economıcs Department Workıng Papers, No. 829, ECO/WKP(2010)85,
1-30.
Hagen, J. V. (2007), “Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance”, Edited
by Anwar Shah, Budgetıng and Budgetary Institutions, The International Bank
for Reconstruction and Development / The World Bank, 27-51.
Hagen, J. V. ve Wolff, G. B. (2006), What Do Deficits Tell Us About Debt?
Empirical Evidence On Creative Accounting With Fiscal Rules İn The EU,
Governance and The Efficiency of Economic Systems GESY, Discussion Paper
No. 148, January, 3-33.
High Council of Finance, “Structure of the High Council of Finance”
<http://www.docufin.fgov.be/intersalgen/hrfcsf/onzedienst/Onzedienst.htm>
(Erişim Tarihi: 03/04/2011)
Jonung, L. ve Larch, M. (2004), “Improving Fiscal Policy in the EU: The Case For
Independent Forecasts, European Economy European Commission DirectorateGeneral For Economic and Financıal Affairs Economic Papers, 210, 1-26.
Kesik, A. ve Bayar, N. (2010), “Uluslararası Uygulamalar Işığında Mali Kurallar ve
Mali Disiplin”, Mali Kurallar Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim:
Vergi Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Editörler:
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
109
Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri
Aktan, C.C., Kesik, A. ve Kaya, F. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme
Başkanlığı Yayın No: 201/408, Ankara, 46-62.
Költsegvetesi, “Fiscal Council Republic of Hungary”, <http://freepress.nuzoka.com/
en/index.html> (Erişim Tarihi: 03/04/2011)
Lewis, S.W. (2011), “Comparing The Delegation of Monetary and Fiscal Policy”,
University of Oxford Department Of Economics, Discussion Paper Series,
Number 540,1-36.
OBR, “What We Do?”, <http://budgetresponsibility.independent.gov.uk/what-wedo.html> (Erişim Tarihi: 03/04/2011)
OECD (2010), Economic Outlook, 88, “Government Debt is Reaching Historical
Highs in Many Countries”, Press Conference, Paris, 18 November, 25,
<http://www.oecd.org/dataoecd/41/33/35755962.pdf>
(Erişim
Tarihi:
27/03/2011)
PBO (2009), “The Canadian Experience”, OECD Parliamentary Budget Officials,
Rome, Italy, February 26-27, 1-20.
PBO, “Enabling Legislation”, <http://www2.parl.gc.ca/Sites/PBO-DPB/Enabling
Legislation.aspx?Language=E> (Erişim Tarihi: 03/04/2011).
Republic of Slovenia Secretariat, “A Fiscal Council” <http://www.fiskalnisvet.si/
fs/fs-eng.nsf> (Erişim Tarihi: 03/04/2011)
Sak, G. (2007), “Aradığınız Yeni Çıpa Maliye Politikası Kurulu Olabilir”, TEPAV
Bülten, Haziran, 2007, Sayı:1, <http://www.tepav.org.tr/upload/files/haber/
1282038368-8.TEPAV__Bulten.pdf> (Erişim Tarihi:01/04/2011)
Staatsschuldenausschuss,
“Government
Debt
Committee”,
<http://www.staatsschuldenausschuss.at/en/tasks/tasks.jsp> (Erişim Tarihi:
03/04/2011)
Török, A. (2011), “The Costs and Risks of Excessive Government Debt”, Workshop
Fiscal Policy Councils, January 31, 1-16, <http://www.staatsschulde
nausschuss.at/en/workshop/fiscal_policy_councils.jsp#tcm:164-221995> (Erişim
Tarihi: 04/04/2010)
Uğur, A. (2009), “Avrupa Birliği Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Borçlanma ve
Mali Disiplin Sorunu”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 465, Aralık, 177-201.
Wierts, P. (2008), Fiscal Rules and Fiscal Outcomes In Emu Theory and Evidence,
The Centre for Euro-Asian Studies, Department of Economics, Uitgeverij BOX
Pres, 1-289.
Wyplosz, C. (2005), Fiscal Policy: Institutions Versus Rules”, National Institue
Economic Review, No:191, January, 70-84.
Wyplosz, C. (2002), “Fiscal Policy: Rules or Institutions?”, Meeting of the Group of
Economic Analysis of the European Commission, 1-21, <http://ec.europa.eu/
dgs/policy_advisers/archives/experts_groups/docs/wyplosz.pdf> (Erişim Tarihi:
01/04/2011)
110
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde
Yatırım Teşviklerinin
Shift-Share Analizi1
Mehmet ŞAHİN*
Özge UYSAL**
Özet
Bölgesel kalkınma bağlamında, bölgelerin yatırım teşviklerinden göreli olarak
yeterli pay alabilme durumları kadar, güçlü sektörlerde teşvikler almaları da büyük
önem taşır. Bölgelere verilen yatırım teşviklerinin sektörel dağılımındaki değişimler,
zamanla önemli farklılıkları da yansıtabilir. Bu temelden hareketle, Türkiye’de
yatırım teşviklerinin bölgesel dağılımındaki değişimler bölgesel kalkınma
çerçevesinde analiz edilmiştir. Çalışmada 2002-2009 dönemi için shift-share tekniği
kullanılmıştır. Bölgelerin teşvik almada uzmanlaştıkları sektörler ve teşvik
piyasasında paylarını artırma durumları incelenmiştir.
Anahtar Kelimeler: Yatırım Teşviki, Bölgesel Kalkınma, Shift-Share Analizi
A Shift-Share Analysis of Investment Subsidies in the Framework of Regional
Development
Abstract
In the context of regional development, besides taking enough shares from
investment subsidies relatively, taking the subsidies in the powerful sectors is also
important. The changes in the sectoral distribution of investment subsidies given to
regions can also show important differences in the course of time. On this basis, the
changes in the regional distribution of investment subsidies in Turkey are analyzed
in the framework of regional development. The shift-share technique is used in this
paper for the period of 2002-2009. The sectors which the regions specialize in
1
Bu çalışma, 2-5 Mayıs 2011 tarihlerinde Urfa’da Harran Üniversitesi tarafından düzenlenen 26. Türkiye
Maliye Sempozyumu’nda sunulan “Yatırım Teşviklerinin Bölgesel Kalkınmaya Etkisinin Shift-Share
Tekniği ile Analizi” isimli bildirinin gözden geçirilmiş halidir.
*Doç.Dr., Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi, Biga İİBF, Maliye Bölümü, sahin1967@hotmail.com
**Arş.Gör., Marmara Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, uysal83@gmail.com
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 111
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
taking investment subsidies and also, the matter of increasing their shares in the
market of investment subsidy are examined.
Key Words: Investment Subsidy, Regional Development, Shift-Share Analysis
JEL Classification Codes: H20, R11, R15
Giriş
Türkiye, bölgesel gelişmişlik farklılıklarının belirgin olduğu ve bu
dengesizliklerin kamusal müdahalelerle azaltılmaya çalışıldığı bir ülkedir. Yatırım
Teşvikleri (YT) de bölgesel dengesizliklerin azaltılmasına ve bölgesel kalkınmaya
yönelik uygulanabilen ciddi araçlardır. Bölgelere göre YT’lerin niteliği farklılıklar
arz edebilmektedir. Aynı şekilde yıllara göre verilen teşvik belgelerinin tutarı ve
sektörel dağılımında da ciddi değişiklikler olabilmektedir. Bölgelere göre verilen YT
belgelerinin dağılımındaki değişimler, zamanla önemli farklılıkları yansıtabilir.
Bölgelerin YT’lerinden göreli olarak yeterli payı alıp alamadıkları kadar, hangi
sektörlerde ve hangi özellikte teşvikler almada öne çıktıkları da büyük önem taşır.
Çalışmamızda, Türkiye’de 2002-2009 döneminde düzenlenen YT belgelerinin
bölgesel dağılımları shift-share tekniği ile analiz edilmiştir. Teşvik belgelerinin
bölgesel bazda sektörlere göre dağılımından hareketle, bölgelerin hangi tür teşvik
belgesi alma konusunda uzmanlaştıkları ve ele alınan dönemde teşvik belgelerinin
dağılımından yeterli pay alabilme durumları incelenmiştir. Öncelikle YT tutarları
cinsinden, daha sonra da bu yatırım teşvikleri ile yaratılan istihdam miktarının
değişimi üzerinden analiz yapılmıştır. Çalışmada ele alınan dönem 2002-2009
dönemidir. Öncelikle 2002/4-2006/8 döneminde, üçer yılın toplamlarındaki pay
değişiklikleri incelenmiştir. 2010 verileri çalışmanın yapıldığı dönemde henüz
tamamlanmadığından ve 1 Ocak 2010 tarihi itibarıyla yeni teşvik sistemi
uygulamaya geçirildiğinden, ekonomik krizin YT’lerdeki yansımalarını görmek
açısından 2008-2009 dönemi için de analizler ayrıca yapılmıştır.
1. Teorik Çerçeve
Gerek ülkelerin gerekse ülke içerisindeki bölgelerin kalkınma hızlarının
artırılması açısından yatırımlar büyük önem arz ederler. Büyüme ve kalkınmanın
motoru elbette ki yatırımlardır. Bu nedenle ülkeler, özellikli bölgelerde ve özellikli
sektörlerde yatırımları teşvik etmek için özel önlemler alırlar. Hatta günümüzde
ülkeler, uluslararası yatırımları da cezbedebilmek için birbirleri ile yarış
halindedirler. Bununla beraber, yatırımlara sağlanan teşvikler aynı zamanda ciddi bir
maliyet unsurudurlar. Özellikle teşviklerle istenen amaçlara ulaşılamadığında,
yatırım teşviklerinin getirileri maliyetlerinin altında kalabilir. Bu riske rağmen
ülkeler, sıklıkla yatırım teşviklerine başvururlar. Ülkelerin yatırım teşviklerine
başvurmasının elbette birçok gerekçe ileri sürülebilir. Fakat gerçekte yatırım
teşvikleri ile ulaşılmak istenen iki temel amaçtan bahsedilebilir (Karakurt:149-150):
• İktisadi amaç: Buradaki ana hedef, uzun vadede iktisadi gelişmedir. Bu amaç
çerçevesinde önemli olan, kısa vadedeki istihdam sağlama ve ekonomik getiri
fonksiyonundan ziyade, belirli bir üretim/öğrenim sürecinin tetiklenmesi, yeni bir
teknolojinin ya da üretim yapısının ülkeye kazandırılması, alışkanlıkların
kazanılması, piyasadaki diğer aktörlere örnek olunması gibi yayılma etkileridir.
112
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
• Sosyal amaç: Buradaki amaç, doğrudan iktisadi gelişmeden ziyade kamu
gereklerinin yerine getirilmesidir. Bölgelerarası dengesizliğin giderilmesi, evrensel
hizmet ya da bazı tür istihdam politikalarının geliştirilmesi bu kapsamdadır. Devlet
bu şekilde bir politika izleyerek, az gelişmiş bölgelerde normalde özel sektör
açısından kârlı olmayacak, ancak sosyal açıdan önem taşıyan yatırımların yapılması
için destek vermektedir.
Ekonomik faaliyetlerin her şeyden önce birtakım teşvik tedbirleriyle (mali ve
vergisel avantajlar) belirli yörelere yönelmesini sağlamak ve bölgesel kalkınma için
gerekli devlet yatırımlarının gerçekleştirilmesi, bölgelerarası gelişmişlik farklarını
azaltmaya yönelik araçlardan en önemlileridir (Dinler, 1998:283). Yatırımların
maliyetini düşüren ve işletmelerin kârlılığını artırmaya yönelik teşvik tedbirleri,
uygulandığı geri kalmış bölgeleri, girişimciler için cazip hale getirecek ve ekonomik
kalkınmaya destek olacaktır. Ancak teşvik tedbirleri sadece geri kalmış bölgeleri
cazip hale getirip gelişmesini sağlamak amacıyla uygulanmaz. Geri kalmış ülkelerde
ülkenin gelişmesi için önem arz eden bazı sektörleri ya da bazı faaliyetleri teşvik
edici uygulamalar da söz konusudur. Böylece hem geri kalmış bölgelerin kalkınması
desteklenecek, hem de bölgelerarası dengesizlik azaltılacaktır (Gülmez ve Yalman,
2010:238).
Teorik düzlemde teşviklerin başarısı, kamusal maliyet ve faydalarının
karşılaştırılması ile açıklanabilir. Fakat uygulamada birbirleri ile kıyaslanabilecek
veri ve bilgi sağlama olanağı olmadığından, genellikle teşvik uygulamaları ile ilgili
değerlendirme ve eleştiriler sosyal ve ekonomik gelişmelere göre yapılmaktadır.
Uygulama kolaylıkları ve hızlı müdahale imkânları nedeniyle kamu kesimi
tarafından sık ve yaygın olarak uygulanan teşvikler, aynı zamanda ciddi eleştirilere
hedef olan kamusal politikalardandır (Çiloğlu, 2000:30).
Türkiye, bölgesel dengesizliklerin sıkıntılarını en acı şekilde hisseden ülkelerden
birisidir. Bu nedenle, özellikle planlı kalkınma döneminden itibaren bölgesel
dengesizliklerin giderilmesine yönelik çeşitli kamusal önlemlere başvurulmuştur.
Bunlardan birisi de yatırım teşvikleri uygulamasıdır. Fakat belirtmek gerekir ki,
Türkiye uygulamasında teşvik politikaları bölgesel temelli olmaktan ziyade
Kalkınmakta Olan Yöreler (KÖY) bazında uygulanmıştır. Kalkınmakta olan yöreler
(KÖY) ise il hatta ilçe bazında belirlenmiştir. Görece gelişmiş bölgelerdeki bazı geri
kalmış il ve ilçeler de KÖY kapsamına dahil edilmiştir
Ülkemizde uygulanan teşvik tedbirleri yıllar içinde dönemsel olarak
değişikliklere uğramıştır. 1995 yılından itibaren bölge ve sektör ayrımı
yapılmaksızın belirli bir büyüklüğün üzerindeki tüm yatırımlara hitap eden ağırlıklı
olarak KDV İstisnası ve Gümrük Muafiyeti destek unsurlarını içeren “genel teşvik
sistemi” olarak adlandırılabilecek bir uygulamaya geçilmiştir. Bu uygulama yeni
teşvik sisteminin temelini oluşturan 2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet
Yardımları Hakkında Karar’ın yürürlüğe girdiği 2009 yılının Temmuz ayına kadar
devam etmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2010:3).
Çalışmada yatırım teşviklerinin bölgesel dağılımı shift-share tekniği ile analiz
edilecektir. Shift-share analizi, ilk olarak Dunn (1960:97-112) tarafından
kullanılmıştır. Dunn 1939-1954 dönemi için Amerika Birleşik Devletleri’ndeki
istihdam değişimini ele aldığı çalışmasında, bu tekniği istihdamın bölgesel
büyümesini tahmin etmek için kullanmıştır. Ekonomik değişkenlerdeki değişimleri
açıklayan bileşenleri tanımlayan bir yöntem olarak geliştirilen shift-share tekniğinin
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 113
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
temeli, mekansal ekonomik trendlerdeki değişimlerin hesaplanmasıdır (Mayor,
Lopez ve Perez, 2007:545).
Shift-share analizi, var olan minimum veri ile bölgesel ekonomik hareketlerin
hesaplanmasını sağlayan kolay ve yararlı bir yöntemdir. Bu yöntem, belli bir bölge
ve bölgenin dahil olduğu ülkenin ekonomik büyüme farklarının nedenlerinin
açılımını sağlayan yararlı bir tekniktir (Beceren, 2003:5). Betimleyici bir teknik
olarak bölgesel bir ekonominin shift-share analizi, şunları ifade etmektedir
(Kochanowski, Bartholomew ve Joray, 1980:65):
• Bir bölgenin daha büyük referans ekonominin tamamından farklı
davranmasının nedenlerini açıklayan, yapısal ve rekabete dayalı etkilerin boyutunu
tanımlar.
• İki veya daha fazla bölgeyi aynı referans ekonomiyle karşılaştırdığımız zaman,
her ikisinin göreli performansını açıklamada yapısal ve rekabete dayalı etkilerin
oynadığı rolü ortaya koyar.
• Daha büyük referans ekonomiye göre, bölgesel ekonominin performansının,
zaman içindeki trendine yapısal ve rekabete dayalı etkilerin nasıl katkı sağladığını
analiz eder.
Teorik bakış açısıyla shift-share analizinin temelde iki farklı düşüncenin sentezi
olduğu söylenebilir. Bunlardan ilki, ekonomik kalkınma düzeyi ile sektörel bileşim
arasındaki ilişkiyi yansıtan ekonomik büyüme teorisiyle ilintilidir. Burada
endüstrileşmenin çoğunlukla ekonomik büyümeyi tetiklediği varsayılır ve en
gelişmiş ekonomilerin (bölgelerin) hizmetler sektöründe yüksek düzeyde
uzmanlaştığı ifade edilirken, az gelişmiş ekonomilerin (bölgelerin) ise birincil
sektörde uzmanlaştığı kabul edilir. İkinci düşünce, mekânsal kapsamda analiz edilen
farklı ekonomiler arasındaki mevcut yapısal farklılıklarla ilintilidir. Bu yaklaşım,
değişimi açıklamak gerektiğinde, temel kaynaklardaki mevcut farklılıklara katkı
sağlayabilir. Eğer yerleşim ve ulaşım maliyetleriyle ilgili avantaj ve dezavantajları
içermiyorsa, bu yargı eksik demektir (Mayor ve Lopez, 2002:3).
Bu analiz sayesinde bir bölgede meydana gelen endüstriyel/sektörel değişmeler
üç ana kategoriye ayrılır. Bunları şu şekilde sıralayabiliriz (Beceren, 2003:2):
• Bölgenin kendine has özellikleri sonucu meydana gelenler,
• Ülkedeki eğilimler sonucu meydana gelenler,
• Endüstriyel eğilimlerden dolayı meydana gelenler.
Bununla beraber shift-share analizi bölgede var olan rekabet avantajlarının neler
olduğu ve bunların her bir sektörü ne oranda etkilediği hakkında bilgi vermez.
Elbette bölgesel rekabet gücünün belirleyicilerinin neler olduğunu bilmek önemlidir.
Fakat bunların belirlenmesi için shift-share analizi dışında başka analizler yapılması
gerekir (Coughlin ve Pollard, 2001:33).
Bu temelde tüm yararlarına rağmen, shift-share tekniğine ilişkin bazı ciddi
eleştiriler de söz konusudur. Bu eleştirileri şöylece sıralayabiliriz (Selting ve
Loveridge, 1992:5-11):
• Teorik Temel Yetersizliği: Shift-share analizinin açıklama yapmadan ölçüm
yaptığı söylenmektedir. Bu analiz sonuçlarının yorumlanmasında analizciler için
hiçbir ekonomik teori sağlamadığı ve büyümenin bölüştürülmesinde hiçbir
rasyonalite sunmadığı ifade edilerek, büyümeyi gelişigüzel bir şekilde dağıttığı
yönünde eleştirilmektedir.
114
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
• Dağıtma ve Shift Share Bileşenleri: Shift-share analiziyle ilgili ifade edilen bir
diğer problem, bileşenlerin değerlerinin seçilen dağıtımın derecesine göre değişim
gösterdiğidir. Hatta sonuçta, rekabet etkisinin derecesinin sıfıra ulaşacağı
belirtilmektedir.
• Temel Yıla Karşı Nihai Yıl Ağırlıkları: Shift-share modelinde, ağırlık istihdam
veya gelir düzeyini (çalışmamızda yatırım teşvikleri) ifade etmektedir. Beklenen
büyüme, sektörel bileşim etkisi ve rekabet etkisi için shift-share analizinin ölçtüğü
değerler eşitliğin nasıl ağırlıklandırıldığına bağlıdır. Analizci ağırlıklandırmayı ya
temel yıldan, ya nihai yıldan ya da bunların bileşimindeki değerlerden seçerek
yapmalıdır. Ağırlıklandırma seçimi yapılmazsa iki temel sorunla karşılaşılır. İlk
olarak, hesaplamalar çalışma dönemi boyunca ağırlıklardaki değişimleri göz önüne
almaz. İkinci olarak, bileşenler sektörel bileşim etkisindeki düzeltmeleri yansıtmaz.
• Sektörel Bileşim ve Rekabet Etkilerinin Karşılıklı Bağımlılığı: Bu eleştiriye
göre, rekabet etkisinin tanımlanması ile bir endüstride/sektörde benzer büyüme
oranlarına sahip bölgeler aynı nispi avantaj/dezavantajlara sahip olacaktır. Bir
bölgenin endüstri/sektör yapısının hem sektörel bileşim hem de rekabet etkilerini
tanımladığı söylenebilir.
Herhangi bir alana shift-share analizinin uygulanabilmesi için gerekli olan koşul,
incelenen değişkenlerin alt bölümler olarak gruplara ayrılabilmesi nedeniyle bu
gruplar içinde kendi değerlerinin ağırlıklı ortalaması olarak ifade edilmesidir. İki
dönem arasındaki varyasyonların değişimi farklı gruplardaki (sektörel bileşen)
ağırlıklarının varyasyonu ya da kendi değerlerinde (iç bileşen) bir değişiklik olarak
açıklanabilir (Batóg ve Batóg, 2007:49).
Shift-share tekniği, kolaylığı ve çok farklı alanlara uygulanabilirliği gibi
nedenlerle gittikçe daha yoğun şekilde analizlerde kullanılmaktadır. Çok farklı
alanlara uygulanabilirliği yanında tekniğin temel kullanım alanları ve gerekçeleri şu
şekilde ifade edilebilir (Selting ve Loveridge, 1992:24-30):
• Bölgesel Büyümeyi Açıklama: Shift-share analizi bölgesel ekonomik
büyüklüklerdeki farklılıkları ortaya koyarak, bunların nedenlerini ve ekonomik
konjonktürün bunlar üzerindeki etkilerini açıklama konusunda katkı sağlar.
• Politik Etkileri Ölçme: Bu analizle beraber, rekabet etkisinin aldığı değerler
bölgesel politikaların etkin olup olmadığını açıkça ortaya koymaktadır ve bunu da
ekonomik konjonktürdeki dalgalanmaları ayırarak yapabilmektedir.
• Bölgesel Ekonomik Büyümeye İlişkin Öngörüde Bulunma: Bu analiz yöntemi,
bölgesel bir endüstrideki geçmiş büyümeyi aynı endüstrinin ulusal düzeydeki
büyümesiyle karşılaştırmaktadır. Böylece, büyüme oranlarındaki farklılıklar
geleceğe ışık tutmakta ve gelecekte endüstrinin büyüme yönü ve büyüklüğüyle ilgili
tahminde bulunulabilmektedir.
Tüm bu avantajları nedeniyle shift-share tekniği, bölgesel araştırmalar için
yoğun olarak kullanılan bir analiz yöntemidir. Yöntem, ele alınan konuda bir
bölgedeki gelişimi referans bir alanla karşılaştırarak, potansiyel gelişmeye ulaşılıp
ulaşılamadığı noktasından hareket etmektedir. Fiili gelişimin potansiyel gelişimden
farkı çeşitli kategorilere ayrıştırılarak, bölgenin ele alınan konudaki uzmanlık ve
rekabet durumu analiz edilmektedir. Bu çalışmada shift-share tekniğinin, EstebanMarquillas (1972) versiyonu kullanılmıştır. Esteban-Marquillas tarafından
geliştirilen yöntem, teşvik belgelerinin sektörel temelde bölgesel dağılımına
uygulanmıştır. Bu tekniğin seçilmesinin temel nedeni ise uygulaması ve
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 115
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
anlaşılmasındaki kolaylıktır. Mevcut verilerle bu yöntemin uygulanabilirliğinin daha
avantajlı olduğu düşünülmüştür. Zaten mevcut çalışmalar ışığında modelin değişik
versiyonlarının çok farklı çıkarsamalara neden olmadığı da görülmektedir. Teoride
buna ilişkin bir bulguya rastlanmamıştır.
2. Model
Tipik bir shift-share analizi çeşitli bölgelerde, çeşitli gruplar (endüstriler gibi)
için verilen bir yatırım değişkeni (istihdam) üzerinde belli bir analiz döneminin
başında ve sonunda alınan değerlerle bir ölçüm/referans elde edilmesiyle yapılır. Bu
dönemdeki büyüme daha sonra ulusal büyüme, sektör çeşitleri ve rekabet pozisyonu
bileşenlerine ayrılır. Tekniğin temeli, bir bölgede (j) belli bir zaman aralığında
sektördeki (i) büyümedir. Bu da (1) ekonomideki ölçüm/referanstaki büyüme, (2)
belirtilen endüstrideki büyüme ve (3) o alanın (j) endüstriyi (i) cezp etmedeki
rekabet pozisyonunun gelişimine bağlıdır (Alavi ve Yasin, 2000:149). Bir bölgedeki
verilen YT tutarındaki gerçek büyüme, YT tutarının fiili büyümesi ile referans
alandaki büyümeye eşit beklenen büyümesi arasındaki farka eşittir. Bunu şu şekilde
formüle edebiliriz:
[
GB = (Tij − Tij ) − Tij * ( Balan )
1
0
0
]
(1)
GB= Gerçek Büyüme
(Tij1 − Tij0 ) = Fiili Büyüme
[T
0
ij
]
* ( Balan ) = Beklenen Büyüme
Bu şekilde hesaplanan bir bölgedeki YT tutarının gerçek büyümesi, EstebanMarquillas versiyonunda üç farklı bileşene ayrılır. Bunu şu şekilde formüle
edebiliriz:
∧
∧
GB = Tij0 * ( Bialan − Balan ) + Tij * ( Bij − Bialan ) + (Tij0 − T ij ) * ( Bij − Bialan )
(2)
Yukarıdaki denklemlerdeki terimler;
Tij0 * ( Bialan − Balan ) = Sektörel Bileşim Etkisi
∧
Tij * ( Bij − Bialan ) = Rekabet Etkisi
∧
(Tij0 − T ij ) * ( Bij − Bialan ) =Tahsis Etkisi
Bij =
116
Tij1 − Tij0
Tij0
(3)
Balan
1
0
Talan
− Talan
=
0
Talan
(4)
Bialan
1
0
Tialan
− Tialan
=
0
Tialan
(5)
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
∧
T ij = T j0 *
0
Tialan
0
Talan
(6)
olduğunda,
Tij0 = Dönem başında i sektöründe j bölgesine verilen YT tutarı
Tij1 = Dönem sonunda i sektöründe j bölgesine verilen YT tutarı
Balan = Dönem boyunca tüm sektörlerde araştırma alanına (Türkiye) verilen
toplam YT tutarının büyüme oranı
T j0 = Dönem başında tüm sektörlerde j bölgesine verilen YT tutarı
0
Tialan
= Dönem başında i sektöründe araştırma alanına verilen toplam YT tutarı
1
Tialan
= Dönem sonunda i sektöründe araştırma alanına verilen toplam YT tutarı
0
Talan
= Dönem başında tüm sektörlerde araştırma verilen toplam YT tutarı
1
Talan
= Dönem sonunda tüm sektörlerde araştırma verilen toplam YT tutarı
Bialan = Dönem boyunca araştırma alanına i sektöründe verilen YT tutarının
büyüme oranı
Bij = Dönem boyunca i sektöründe j bölgesine verilen YT miktarındaki büyüme
oranı
∧
T ij = i sektöründe j bölgesine verilen YT miktarının, aynı sektörde araştırma
alanına verilen YT miktarının tüm sektörlerde araştırma alanına verilen YT oranına
göre ne olabileceğini gösterir.
(1) numaralı denklemde, belli bir zaman aralığında bir sektörde (i) bir bölgeye
(j) verilen YT miktarındaki gerçek büyüme, fiili büyüme ile beklenen büyüme
0
arasındaki farkı ifade eder. Beklenen büyüme Tij * ( Balan ) ile formüle edilmiştir.
Bir bölgedeki teşvik tutarının, ülke genelindeki teşvik tutarının büyüme oranında
büyümesi durumundaki dönüşümü ölçer. Başka bir deyişle beklenen büyüme,
bölgenin bulunduğu alandaki pazar payını ifade eder.
Gerçek büyüme ise bölgenin pazar payının büyüdüğünü, küçüldüğünü ya da aynı
kaldığını gösterir. Gerçek büyüme pozitif, negatif ya da sıfıra eşit olabilir. Her
durumda farklı anlamlar ortaya çıkacaktır. Bunları şu şekilde özetleyebiliriz:
• İlk olarak gerçek büyüme sıfır eşit olabilir. Eğer beklenen büyüme fiili büyüme
ile aynı ise, bölge bulunduğu sektördeki pazar payını muhafaza etmektedir. Bu
durumda gerçek büyüme sıfır olduğundan, diğer etkilerin değeri de sıfır olur.
• İkinci olarak gerçek büyüme sıfırdan büyük olabilir. Eğer beklenen büyüme
fiili büyümeden büyük ise, gerçek büyüme pozitiftir ve bölge pazar payını artırmış
demektir. Bu durumda diğer üç etkinin incelenmesi gerekir. Gerçek büyüme şu üç
etki ile izah edilir: 1) Sektörel Bileşim Etkisi, 2) Rekabet Etkisi, 3) Tahsis Etkisi.
• Son olarak, beklenen büyüme fiili büyümeden küçük olabilir. Bu durumda
gerçek büyüme negatiftir. Bu da bölgenin bulunduğu alanda beklediğinden daha az
pay elde ettiğini ifade eder. Pazar payındaki bu düşüşün nedenlerini bulmak için
sektörel bileşim, rekabet ve tahsis etkilerinin araştırılması gerekir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 117
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
Aşağıda bu üç etkinin nasıl hesaplandığı ve her etkinin nasıl yorumlanması
gerektiği gösterilmiştir. Shift-share analizinin temelini oluşturan bu üç etki, gerçek
büyümenin niteliği konusunda daha detaylı bilgi verir.
2.1. Sektörel Bileşim Etkisi
Sektörel bileşim etkisi, Tij * ( Bialan − Balan ) ile formüle edilir. Bir sektörde
0
bölgeye verilen teşvik tutarındaki büyüme oranı ile tüm sektörlerde ülkedeki toplam
YT tutarındaki büyüme oranı arasındaki farka dayanır. Eğer bir sektörde bulunulan
bölgeye verilen teşviklerin büyüme oranı, tüm sektörlerde ülkedeki toplam YT
tutarının büyüme oranından büyük ise etki pozitif olur, aksi halde negatif olacaktır.
Eğer sektörel bileşim etkisi pozitif ( Bialan ⟩ Balan ) ise, bölge ilgili sektörde tüm
sektörlerin ülke ortalamasından daha fazla yatırım teşviki almış demektir. Diğer
taraftan, negatif sektörel bileşim etkisi ( Bialan ⟨ Balan ) bölgenin ilgili sektörde ülke
ortalamasından daha az yatırım teşviki aldığını gösterir.
Sektörel bileşim etkisi, sektörlerle ilgili iki gerçeklikten yola çıkmaktadır.
Birincisi, ülkede bazı sektörlerin diğerlerinden daha hızlı büyüdüğüdür. Eğer bir
sektör, diğer sektörlere ve ulusal ortalama büyümeye göre daha yüksek bir büyüme
oranına sahipse, güçlü ya da iyi sektör olarak ifade edilebilir. İkincisi ise, bölgelerin
barındırdıkları
sektörlerin
kompozisyonu
birbirlerinden
farklılıklar
gösterebilmektedir. İşte bu hesaplamanın amacı da, bölgenin ulusal olarak hızlı veya
yavaş büyüyen veya aynı kalan sektörlerden oluştuğunu öğrenmek ve böylece, bu
bölgeye özgü sektörel bileşimin bölge istihdamına katkısını hesaplamaktır
(Beceren, 2003:9).
2.2. Rekabet Etkisi
∧
Rekabet etkisi, Tij * ( Bij − Bialan ) ile formüle edilir ve bir sektörde bölgeye
verilen teşviklerin büyüme oranı ile ülkede ilgili sektöre verilen YT’lerin büyüme
oranı arasındaki farkı ölçer. Pozitif rekabet etkisi, bir sektörde bölgedeki
teşviklerdeki büyümenin ilgili sektörün ortalamasını geçtiğine işaret eder. Pozitif
etki rekabet avantajına, negatif etki rekabet dezavantajına işaret eder. Rekabet etkisi
pozitifse, bölgenin ilgili sektörde ülke geneline göre daha fazla pay elde ettiğini
söylenebilir. Bu sektörde diğer bölgelere göre rekabet avantajı nedeniyle daha fazla
pay almıştır.
Esteban-Marquillas (1972), rekabet etkisini saflaştırmak için tahsis etme etkisini
geliştirmiştir. Böylelikle bölgesel uzmanlaşma boyutu ayrıştırılabilecektir. Eğer bu
yapılmasaydı rekabet etkisi ile tahsis etkisi iç içe geçmiş olacaktı. Bu önerme,
geleneksel shift-share modelinin bölgedeki sektörün kendine özgü dinamiklerinden
kaynaklanan işgücündeki büyümesinin ölçümünde rekabet etkisinin başarısız
kalması gibi zayıflıkları ortadan kaldırmaktadır (Balbir ve McDonough, 1989:80).
2.3. Tahsis Etkisi
∧
Tahsis etkisi,
(Tij0 − T ij ) * ( Bij − Bialan ) ile formüle edilir. Shift-share
tekniğinin Esteban-Marquillas versiyonuna özgü olan bu etki, aynı zamanda
“Etkileşim Etkisi” olarak da adlandırılır. Sektörel bileşim etkisi ile rekabet
avantajının etkileşiminden çıkarılan sonuca göre, elde edilen teşvik miktarındaki
büyümeyi ölçer.
118
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
Tahsis etkisi, daha iyi rekabet koşullarından yararlanan sektörlerde belirli bir
bölgenin uzmanlaşıp uzmanlaşmadığını gösterir. Eğer bölge, daha hızlı büyüme
gösteren sektörlerde (Bij–Bialan>0) uzmanlaşmış (Tj-Tij>0) ise, tahsis etkisi pozitiftir.
Eğer bölge, rekabet avantajlarında eksiklik olan sektörlerde (Bij–Bialan<0)
uzmanlaşmamışsa (Tj-Tij<0), yine tahsis etkisi pozitiftir. Tersine, eğer bölge rekabet
avantajlarının eksik olduğu sektörde uzmanlaşmışsa veya rekabet gücünün olduğu
sektörlerde uzmanlaşmamışsa, tahsis etkisi negatif olacaktır. Diğer yandan, eğer
bölge bir sektörde uzmanlaşmamışsa (Bij–Bialan=0) veya herhangi bir rekabet
avantajından faydalanmıyorsa (Tj-Tij=0), tahsis etkisi sıfır ya da boş olacaktır. Yani
bu sektör bölgesel büyümeye tahsis etkisiyle katkıda bulunamaz (EstebanMarquillas, 1972:252).
Rekabet Avantajı
Dezavantaj (-)
( Bij − Bialan )⟩ 0
( B ij − B ialan ) ⟨ 0
∧
(-)
Uzmanlaşamamış
Uzmanlaşma
Avantaj (+)
(T ij0 − T ij ) ⟨ 0
A,N
-
D,N
+
( Bij − Bialan )⟩ 0
( Bij − Bialan )⟨0
3
(+)
Uzmanlaşmış
∧
(Tij0 − T ij )⟨ 0
∧
∧
(Tij0 − T ij )⟩ 0
(Tij0 − T ij )⟩ 0
A,S
+
D,S
-
1
2
4
Şekil 1: Tahsis Etkisinin Olası Bileşimleri
Görüleceği üzere, bölgenin rekabet avantajını uzmanlaştığı sektörde kullanıp
kullanmadığı, dört olası bileşime göre değerlendirilir. Şekil 1, bu dört olasılığı
sunmaktadır. Tahsis etkisinin olası bileşimleri şekil üzerinden şu şekilde
sıralanabilir:
1 No.lu Alan: Bölge, uzmanlaştığı sektörlerde rekabet avantajını kullanmıştır
(+).
2 No.lu Alan: Bölge, rekabet dezavantajı olduğu sektörlerde uzmanlaşmamıştır
(+).
3 No.lu Alan: Bölge, uzmanlaşmadığı sektörlerde rekabet avantajını kullanmıştır
(-).
4 No.lu Alan: Bölge, uzmanlaştığı sektörlerde rekabet avantajını kullanamamıştır
(-).
Bölgenin yukarıdaki alanlardan hangisinde bulunduğuna göre, rekabet avantajını
doğru sektörlerde kullanıp kullanmadığı konusunda karar verilir. Rekabet avantajını
uygun sektörde kullanan bölge bu nedenle bir üstünlük elde edecektir. Tersine
rekabet avantajını uygun sektörde kullanmayan bölge bu nedenle kayba uğramış
demektir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 119
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
3. Analiz
Çalışmamızda, Türkiye’de yatırım teşviklerinin coğrafi bölgelere göre dağılımı
analiz edilmiştir. Kullanılan veriler Hazine Müsteşarlığı web sitesinden
(http://www.hazine.gov.tr) ve Bilgi Edinme Yasasıyla Müsteşarlıktan istenilerek
temin edilmiştir. YT tutarındaki veriler sabit yatırımlar cari TL cinsinden, bu
teşviklerle yaratılan istihdam ise kişi sayısı cinsindendir.
Bilindiği üzere ülkemiz, yedi coğrafi bölgeye ayrılmıştır. Bununla birlikte bu
bölgelerin gelişmişlik seviyesi birbirlerinden oldukça farklıdır. Devlet Planlama
Teşkilatı (DPT) tarafından yapılan “Bölgelerin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik
Sıralaması”na göre; Türkiye’de coğrafi bölgelerin en gelişmişten en aza doğru
ekonomik gelişmişlik sıralaması şu şekildedir (http://www.dpt.gov.tr/bgyu/
seg/cog_bolge.html):
1. Marmara Bölgesi,
2. Ege Bölgesi,
3. İç Anadolu Bölgesi,
4. Akdeniz Bölgesi,
5. Karadeniz Bölgesi,
6. Güney Doğu Anadolu Bölgesi,
7. Doğu Anadolu Bölgesi.
Görüleceği üzere, Türkiye’de en geri kalmış bölgeler sırasıyla; Doğu Anadolu
Bölgesi, Güney Doğu Anadolu Bölgesi ve Karadeniz Bölgesi’dir. Marmara Bölgesi,
Ege Bölgesi ve İç Anadolu Bölgesi görece daha gelişmiş bölgelerdir. Akdeniz
Bölgesi ise ortalamayı temsil ediyor, diyebiliriz. Bununla birlikte, bölgelerin
gelişmişlik seviyeleri alt birimler bazında homojen de değildir. Gelişmiş bölgelerde
geri kalmış yöreler görülebildiği gibi, geri kalmış bölgeler içerisinde de gelişmiş
yörelere rastlanabilmektedir. Bu gerçekten hareketle, Türkiye’de bölgesel kalkınma
yerine, yöresel kalkınma politikasına dayalı politikalar geliştirilmiştir. Teşvik
politikalarında da geri kalmış bölgeler yerine, il hatta ilçe temelli, Kalkınmakta Olan
Yöreler (KÖY) sınıflamasından hareket edilmiştir.
Türkiye’de bölgeler arasında dengeli bir kalkınmanın sağlanması, ülke
ekonomisi için büyük önem arz etmektedir. Dengeli kalkınma hedefi doğrultusunda
alınması gereken tedbirlerin ve uygulanacak iktisadi politikaların tutarlı olması ve
kamu yatırımlarının dağılımında ekonomik coğrafyanın, bölgesel gelişmenin ve
sosyal faydanın dikkate alınması, büyük bir önem arz etmektedir. Bölgesel kalkınma
politikaları, belirli sosyal ve ekonomik kriterler bakımından ortak özellik taşıyan ve
öncelikle ülke ortalamasının altında yer alan ve problem olarak algılanan sorunları
gidererek, yaşam standartlarını ülke ortalamasına yükseltilmesi amacını taşır. Bu
amaçlara ulaşmak için, bölgenin tüm kaynaklarının analiz edilerek, kabiliyet ve
kapasitelerinin ortaya konması gerekir. Daha sonra da, bölgenin mevcut durumu ile
hedef alınacak yeni bir yapısal öngörüye ulaşmak üzere kısa, orta ve uzun vadeli
politika araçları tutarlı bir biçimde oluşturulup, uygulamaya geçilmelidir (Arslan ve
Ay, 2007:413-414).
Bu amaçlar doğrultusunda Türkiye’de, uzun yıllardır bölgesel kalkınmaya
yönelik yatırım teşvik uygulamaları yürürlüğe konmuştur. Çalışmamızda ele alınan
dönemde, bölgesel kalkınmada doğrudan kamu kaynaklarına başvurma yerine özel
sektörün teşvik edilmesi yönünde politikaların benimsediği sıklıkla dile
getirilmektedir. Geri kalmış bölgelerin doğrudan kamusal yatırımlarla geliştirilmesi
120
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
yönünde gelen öneriler ve eleştiriler bu düşünceyle destek görmemiştir. Dolayısı ile
bu dönemde yatırım teşviklerinin analizi bu politikanın sonuçlarını görmek adına da
önem arz etmektedir.
Tablo 1’de, Türkiye’de 2002-2009 döneminde verilen yatırım teşvik tutarlarının
yıllara göre gelişimi, sektörel dağılımları ile birlikte gösterilmiştir. Görüleceği üzere
düzenlenen yatırım teşvik belgeleri, 2002-2008 yılları boyunca, cari tutarlar
cinsinden sistemli bir artış göstermiştir. 2009 yılından itibaren yeni teşvik sistemine
geçilmesi nedeniyle başvuruların ertelenmesi ve küresel krizin etkisi nedeniyle 2009
yılında verilen YT tutarları ciddi şekilde azalmıştır. Dönem süresince YT tutarlarının
gelişiminde en göze batan gelişme ise enerji sektörüne ilişkindir. Bu dönemdeki YT
tutarlarındaki artışın temel nedeni özellikle enerji sektöründe verilen teşvik
tutarlarının 2004 yılından itibaren sürekli artışıdır.
Tablo 1: 2002-2009 Döneminde Verilen Yatırım Teşvik Tutarlarının
Sektörel Dağılımı Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
2002
459.059.874
4.992.925.597
8.171.791.621
579.747.738
97.876.954
14.301.401.784
2003
530.728.465
9.625.902.639
9.710.677.145
267.286.553
207.587.656
20.342.182.458
2004
895.558.300
4.372.094.348
10.430.855.572
438.543.862
254.512.529
16.391.564.611
2005
2.091.827.702
6.489.310.047
11.056.244.778
657.522.948
369.210.881
20.664.116.356
2006
1.923.243.259
8.084.584.240
10.605.363.022
566.271.824
477.395.044
21.656.857.389
2007
4.371.550.696
8.536.056.257
12.556.189.162
657.256.527
355.771.597
26.476.824.239
2008
8.714.358.718
8.110.101.594
10.957.939.117
737.865.037
408.452.295
28.928.716.761
2009
2.073.769.105
3.283.894.576
3.180.372.557
376.327.895
197.336.922
9.111.701.055
Tablo 2’de, Türkiye’de 2002-2009 döneminde verilen yatırım teşvikleri ile
yaratılan istihdamın yıllara göre gelişimi, sektörel dağılımları ile birlikte
gösterilmiştir. Görüleceği üzere, verilen yatırım teşvikleri ile yaratılan istihdamın
miktarı, 2005 yılına kadar bir artış içerisindeyken, 2006 yılı ile birlikte ciddi bir
düşüş sürecine girmiştir. Yani verilen YT tutarları artarken, 2006 yılından itibaren
bu YT tutarları ile yaratılan istihdam miktarı gittikçe düşmüştür. Bu eğilimin iki
temel belirleyicisi Tablo 2’den hemen göze çarpmaktadır. 2006 yılından itibaren
toplam YT tutarları içerisinde enerji sektörü payını ciddi olarak artırmasına rağmen,
sektörün bu teşviklerle yarattığı istihdam miktarı oldukça sınırlı kalmıştır. İkinci
olarak da 2006 yılından itibaren imalat, madencilik ve tarım sektörlerinin teşvikli
yatırımlarla yarattığı istihdam miktarı gerilemeye başlamıştır. Bu iki temel eğilimin
sonucunda, teşvikli yatırımlarla yaratılan istihdam miktarları 2006 yılından itibaren
gerilemiştir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 121
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
Tablo 2: 2002-2009 Döneminde Teşviklerle Yaratılan İstihdamın Sektörel
Dağılımı
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
2002
301
44.840
2003
487
53.563
86.102
6.499
3.041
140.783
100.986
14.501
4.063
2004
2.029
50.425
97.632
173.600
7.665
6.431
164.182
2005
941
74.978
90.015
8.168
4.709
178.811
2006
1.443
49.916
61.003
4.396
3.911
120.669
2007
4.930
54.586
83.396
4.716
3.014
150.642
2008
5.142
40.943
66.156
5.160
3.243
120.644
2009
690
12.424
21.784
2.058
1.527
38.483
Elbette yatırım teşviklerinde yaşanan bu dönüşümlerin bölgelere yansıması da
farklı şekillerde olmuştur. Çalışmada bu durum detaylı olarak analiz edilecektir.
Fakat bundan önce, bu dönemde verilen YT tutarlarının ve yaratılan istihdamın
bölgesel dağılımına bakmakta yarar vardır. Grafik 1’de, 2002-2009 döneminde
verilen YT tutarlarının ve bu teşviklerle yaratılan istihdamın bölgesel dağılımı yüzde
cinsinden gösterilmiştir. Görüleceği üzere bölgelerin her iki başlıkta da aldıkları
oransal paylar neredeyse paralel bir seyir izlemektedir. Bunun dışında bölgesel
dengesizliklere yönelik düşünüldüğünde, dönem içerisindeki değişimlere rağmen
yatırım teşviklerinin bölgesel dağılımında ciddi adaletsizlikler göze çarpmaktadır.
Dönem süresince verilen YT tutarları ve yaratılan istihdamın özellikle Doğu ve
Güney Doğu Anadolu bölgelerine yansıması oldukça yetersiz kalmıştır, denilebilir.
Hatta Karadeniz Bölgesi de buna eklenebilir. Bu bölgelerin teşviklerden aldığı
paylar ortalama olarak Doğu Anadolu’da %4, Güney Doğu Anadolu’da %6,
Karadeniz de ise %10 düzeylerindedir. Oysa sadece Marmara Bölgesinin payı
ortalama %40’lar seviyesindedir.
Grafik 1: 2002-2009 Dönemi Yatırım Teşvik Tutarlarının ve Yaratılan
İstihdamın Bölgesel Dağılımı (%)
122
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
Toplam dağılımlara bakıldığında, genel olarak bu dönemde verilen yatırım
teşviklerinin dağılımında, bölgesel denge ve önceliğin gözetildiğini söylemek
mümkün değildir. Buna rağmen bölgelerin payları dönem içerisinde sabit de
kalmamıştır. Bazı bölgelerin payı artarken, bazı bölgelerin payı düşmüştür. Bu pay
değişiminde, bölgesel temelde verilen teşviklerin sektörel dağılımına göre de
farklılaşmalar olmuştur. Bu değişikliklerin analizi ile teşviklerin bölgesel
dağılımındaki değişiklikler hakkında daha net sonuçlar ortaya konulabilecektir.
3.1. 2002/2004 -2006/2008 Dönemi Yatırım Teşviklerinin Shift Share
Analizi
Grafik 2’de, 2002/4-2006/8 dönemlerinde bölgelere verilen YT tutarlarının ve bu
teşviklerle yaratılan istihdamın ülke ortalamasına göre gerçek büyümeleri
gösterilmiştir. Görüleceği üzere, çok bölgeye yayılmış olan Muhtelif Bölge
yatırımları bir yana bırakılırsa, verilen YT tutarının değişiminden gerçek büyüme
gösteren bölgeler sırasıyla, Karadeniz, Doğu Anadolu ve Akdeniz bölgeleridir. Bu
dönemdeki YT tutarı değişiminde payı gerçek olarak azalan bölgelerse sırasıyla,
Marmara, Güneydoğu Anadolu, Ege ve İç Anadolu bölgeleridir.
Grafik 2: 2002/4-2006/8 Döneminde Verilen Yatırım Teşvik Tutarı ve
Yaratılanİstihdamın Gerçek Büyümesi
Çok bölgeye yayılmış olan Muhtelif Bölge yatırımları bir yana bırakılırsa,
verilen yatırım teşvikleriyle yaratılan istihdam miktarının değişiminden gerçek
büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, İç Anadolu, Karadeniz, Akdeniz ve Doğu
Anadolu bölgeleridir. Bu dönemde verilen yatırım teşvikleriyle yaratılan istihdam
miktarının değişiminden payı gerçek olarak azalan bölgelerse sırasıyla, Ege,
Güneydoğu Anadolu ve Marmara bölgeleridir. YT tutarlarındaki ve yaratılan
istihdamdaki gerçek büyümeler birlikte ele alınırsa, dikkat çekici sonuçlar ortaya
çıkmaktadır. En önemli bulgu İç Anadolu Bölgesi’ne ilişkindir. Şöyle ki; Bölgenin
YT tutarlarından aldığı payda gerçek bir küçülme görünmesine rağmen, bu YT
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 123
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
tutarları ile yaratılan istihdamdan aldığı gerçek pay ciddi bir artış sergilemiştir.
Karadeniz, Akdeniz ve Doğu Anadolu bölgeleri ise hem tutar hem de istihdam
miktarı cinsinden paylarını gerçek olarak artırmışlardır. Buna karşın, Ege,
Güneydoğu Anadolu ve Marmara bölgelerinin payı hem tutar hem de istihdam
cinsinden küçülmüştür. Güneydoğu Anadolu Bölgesi’nin pay düşüşü bölgesel
dengesizlikler açısından ciddi bir olumsuzluk iken, Karadeniz ve Doğu Anadolu
bölgelerinin gerçek pay büyümeleri bölgesel kalkınma açısından olumlu
yorumlanabilir. Bu farklılıkların detaylı analizi için her bölgede sektörler bazında
sektörel bileşim, rekabet ve tahsis etkileri ayrıştırılmalıdır.
Tablo 3’de, sektörlere göre YT tutarlarının ortalama büyüme hızları
gösterilmiştir. YT tutarındaki değişimde iki sektördeki büyüme oranı, ülke
ortalamasındaki büyüme oranının altındadır. YT tutarının büyümesinde ülke
ortalaması (Balan= 0,51) iken, hizmetler sektöründe (Bialan= 0,30), imalat sektöründe
(Bialan= 0,21) olmuştur. Dolayısıyla, bu iki sektördeki YT tutarı cinsinden büyüme
tüm sektörler ortalamasının altındadır. Bu nedenle bu sektörler yavaş büyüyen (zayıf
sektörler) olarak adlandırılır. Enerji sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (Bialan=
6,96), madencilik sektörünün (Bialan = 0,53) ve tarım sektörünün ortalama YT tutarı
büyümesi (Bialan = 1,22) olmuştur. Bu üç sektördeki YT tutarı cinsinden büyüme
oranı ise tüm sektörler ortalamasının üstündedir. Bu nedenle bu sektörler de hızlı
büyüyen (güçlü sektörler) olarak adlandırılır.
Tablo 3: 2002/2004-2006/2008 Döneminde YT Tutarlarının Sektörlere Göre
Ortalama Büyüme Hızı
Sektör
Enerji
Tarım
Ortalama YT Büyüme Hızı
6,96
1,22
Güçlü/Zayıf
Güçlü Sektör
Güçlü Sektör
Madencilik
0,53
Güçlü Sektör
Ülke Ortalaması
0,51
-
Hizmetler
0,30
Zayıf Sektör
İmalat
0,21
Zayıf Sektör
Tablo 4’de, verilen teşviklerin shift-share analizi görülmektedir. Bölgeler
bazında gerçek YT tutarı büyümelerinin analizine bakacak olursak; bu dönemde
Marmara Bölgesi’nin payı ciddi bir azalış göstermiştir. Bölge daha çok zayıf
sektörlerde YT çekmekte olduğundan, sektörel bileşim etkisi negatif olmuştur. Bu
etki nedeniyle, özellikle imalat ve hizmetler sektöründeki pay kaybı önemli
boyuttadır. Enerji sektöründeki genişlemeden yeterli payı almış olsa da imalat ve
hizmetler gibi yavaş büyüyen sektörlerde yoğun olarak teşvik tutarı aldığından
dolayı, uğradığı kayıplar nedeniyle, Bölgenin payı gerçek olarak küçülmüştür.
Bu dönemde en fazla pay kaybına uğrayan İç Anadolu Bölgesi’nde bu kaybın en
önemli nedeni zayıf sektörlerde YT çekmekte oluşudur. Özellikle imalat, hizmetler
ve madencilik sektörlerindeki YT büyümesi Türkiye ortalamasının altında
kaldığından negatif sektörel bileşim etkisiyle payı azalmıştır. Madencilik ve enerji
sektörü dışında rekabet gücünü kullanmış olsa da rekabet ve tahsis etkileri sektörel
124
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
bileşimin negatif etkisini bertaraf edememiştir. Ege Bölgesi’nde ise tam tersi bir
durum söz konusudur. Özellikle hizmetler sektöründeki rekabet etkisinin negatif
olması nedeniyle, Bölgenin YT tutarlarındaki payı küçülmüştür.
Bu dönemde en çarpıcı YT tutarı değişimi, Güneydoğu Anadolu Bölgesi’ndedir.
Bölgesel dengesizliklerin en belirgin olduğu ikinci bölge olan Güneydoğu Anadolu
Bölgesi’nin bu dönemde YT tutarlarından aldığı gerçek pay küçülmüştür. Bunun en
büyük nedeni, Bölgenin uzmanlaştığı sektörlerde rekabet avantajını
kullanamamasıdır. Bölge, özellikle enerji sektöründeki genel teşvik büyümesinden
yararlanmakla beraber, diğer bölgelere göre bu sektörde daha hızlı büyüyememiştir.
Neredeyse bu sektördeki genel artıştan hissesine düşen ortalama pay artışını almıştır.
Bunun dışında Bölge, özellikle imalat sektöründe ciddi bir pay kaybına uğramıştır.
Bu pay kaybı, sektördeki genel daralmanın da üzerinde olmuştur. Bu nedenlerle
bölgenin pay kaybı önemli boyuta ulaşmıştır.
Ege Bölgesi de enerji sektöründeki genel teşvik artışından yeterli payı almasına
rağmen, enerji sektörü de dâhil olmak üzere hiçbir sektörde diğer bölgelere göre pay
artışı sağlayamamıştır. Yani negatif rekabet etkisi nedeniyle Ege Bölgesi’nin payı
gerçek olarak küçülmüştür.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 125
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
Tablo 4: 2002/4-2006/8 Dönemi Bölgesel Yatırım Teşvik Tutarlarının ShiftShare Analizi
Bölge ve
Sektörler
Enerji
Akdeniz
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Ege
Doğu Anadolu
Tarım
G.D. Anadolu
İç Anadolu
Gerçek
Büyüme
Sektörel
Bileşim Etkisi
Rekabet
Etkisi
Tahsis
Etkisi
KOD
2.777.024.039
108.513.927
2.668.510.112
1.372.622.905
162.780.448
1.133.106.760
A,S
63.762.690
1.684.238.638
-1.620.475.948
-686.086.116
-717.524.970
-216.864.863
D,S
1.448.503.586
1.436.721.811
11.781.775
-859.008.398
722.606.453
148.183.720
A,S
129.093.239
30.693.784
98.399.455
945.091
63.875.611
33.578.753
A,S
123.195.586
64.138.968
59.056.618
88.951.797
-13.482.894
-16.412.284
D,S
4.541.579.140
3.324.307.128
1.217.272.012
-82.574.721
218.254.648
1.081.592.085
A,S
Enerji
1.337.954.510
17.599.315
1.320.355.195
222.618.643
137.890.124
959.846.428
A,S
Hizmetler
376.661.548
151.139.027
225.522.521
-61.567.515
220.458.595
66.631.441
A,S
İmalat
318.382.119
245.667.363
72.714.756
-146.883.221
182.228.648
37.369.330
A,S
Madencilik
262.471.247
13.472.443
248.998.804
414.830
162.932.193
85.651.781
A,S
Tarım
-53.330.078
46.513.794
-99.843.872
64.508.141
-74.123.684
-90.228.329
D,S
Toplam
2.242.139.346
474.391.943
1.767.747.403
79.090.877
629.385.875
1.059.270.651
A,S
Enerji
1.320.936.736
137.898.194
1.183.038.542
1.744.312.693
-70.503.403
-490.770.749
D,S
Hizmetler
520.982.515
1.125.394.192
-604.411.677
-458.437.013
-112.095.041
-33.879.623
D,S
İmalat
-642.905.591
1.497.971.585
-2.140.877.176
-895.629.315
-1.033.342.094
-211.905.768
D,S
Madencilik
-29.837.085
133.935.279
-163.772.364
4.123.997
-110.046.202
-57.850.158
D,S
Tarım
387.184.121
58.654.081
328.530.040
81.345.024
111.481.836
135.703.181
A,S
1.556.360.696
2.953.853.331
-1.397.492.635
475.715.387
-1.214.504.904
-658.703.118
D,S
A,S
Enerji
833.875.733
59.517.247
774.358.486
752.850.251
2.701.717
18.806.517
Hizmetler
271.745.417
223.390.584
48.354.833
-90.999.681
107.011.378
32.343.136
A,S
İmalat
-994.087.097
1.780.633.126
-2.774.720.223
-1.064.631.160
-1.419.080.544
-291.008.519
D,S
Madencilik
14.207.911
42.426.062
-28.218.151
1.306.339
-19.351.569
-10.172.921
D,S
Tarım
-21.498.809
24.282.760
-45.781.569
33.676.799
-35.836.172
-43.622.196
D,S
Toplam
104.243.155
2.130.249.779
-2.026.006.624
-367.797.451
-1.364.555.191
-293.653.982
D,S
Enerji
395.153.618
312.262.719
82.890.899
3.949.898.165
-485.746.885
-3.381.260.381
D,S
A,S
Hizmetler
1.225.727.844
1.556.469.226
-330.741.382
-634.038.373
232.904.037
70.392.954
İmalat
1.296.329.292
1.463.678.264
-167.348.972
-875.125.519
587.333.110
120.443.437
A,S
-212.876.486
285.897.601
-498.774.087
8.803.064
-332.687.007
-174.890.144
D,S
Madencilik
Tarım
113.706.908
32.222.637
81.484.271
44.688.300
16.595.190
20.200.781
A,S
Toplam
2.949.433.391
3.650.530.447
-701.097.056
2.494.225.638
18.398.445
-3.345.113.354
D,S
Enerji
3.610.514.039
60.486.047
3.550.027.992
765.104.871
349.822.909
2.435.100.212
A,S
466.097.722
242.308.299
223.789.423
-98.705.941
247.646.612
74.848.752
A,S
1.488.172.700
996.920.189
491.252.511
-596.053.326
902.277.310
185.028.527
A,S
242.669.583
39.034.118
203.635.465
1.201.898
132.683.312
69.750.255
A,S
-3.365.610
29.489.083
-32.854.693
40.897.242
-72.346.261
-1.405.675
D,S
Toplam
5.804.088.434
1.368.237.736
4.435.850.698
112.444.745
1.560.083.882
2.763.322.071
A,S
Enerji
1.985.782.893
198.334.946
1.787.447.947
2.508.794.008
-90.610.536
-630.735.525
D,S
Hizmetler
1.295.591.591
3.970.697.301
-2.675.105.710
-1.617.490.672
-812.150.530
-245.464.507
D,S
İmalat
2.889.007.954
7.017.827.831
-4.128.819.877
-4.195.922.268
55.683.473
11.418.918
0
100.155.493
71.884.509
28.270.984
2.213.394
17.079.220
8.978.371
A,S
Hizmetler
Karadeniz
Beklenen
Büyüme
Toplam
Toplam
Marmara
Fiili
Büyüme
İmalat
Madencilik
Tarım
Madencilik
Tarım
Toplam
135.749.679
30.279.597
105.470.082
41.993.575
28.628.262
34.848.244
A,S
6.406.287.610
11.289.024.183
-4.882.736.573
-3.260.411.963
-801.370.111
-820.954.499
D,S
Bölgesel kalkınma açısından belki de en önemli gerçek büyüme Karadeniz
Bölgesi’ne ilişkindir. YT tutarında gerçek büyümesi ciddi bir artış gösteren
Karadeniz Bölgesi, bu pay değişimini rekabet ve tahsis etkilerine borçludur. Bölge,
tarım sektörü hariç diğer sektörlerde yoğun teşvik çekmiştir Yani uzmanlaşmıştır.
Uzmanlaştığı bu sektörlerde rekabet avantajını da kullandığından tahsis ve rekabet
126
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
etkileriyle ciddi bir pay artışı sağlamıştır. Özellikle enerji sektörü ve zayıf sektör
olmasına rağmen imalat sektöründe diğer bölgelerden daha hızlı büyüyen pay elde
etmesi ve bu sektörlerde daha yoğun teşvik çekmesi bu gelişmede etkili olmuştur.
Bölgesel kalkınmada en dezavantajlı bölgelerden olan Doğu Anadolu
Bölgesi’nin gerçek büyümesinin temel açıklayıcısı enerji sektöründeki pay artışıdır.
Bölge, güçlü sektör olan enerji sektöründeki payını ciddi şekilde artırmıştır. Bu
sektördeki genel büyümenin de ötesinde, diğer bölgelerden daha hızlı şekilde
büyüyen bir pay artışı sağlamıştır. Başta enerji sektörü olmak üzere, tarım hariç
diğer sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı miktarda artan teşvikler nedeniyle
bölgenin payı ciddi şekilde artmıştır. Bölge, bu dönemde daha çok teşvik alma
konusunda uzmanlaştığı sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı büyüyen pay elde
ettiğinden; yani, uzmanlaştığı sektörlerde rekabet avantajını kullandığından dolayı
payı büyümüştür. Aynı analiz Akdeniz Bölgesi içinde geçerlidir. Tek farkla ki,
Akdeniz Bölgesi tarım dışında hizmetler sektöründe de bir pay kaybına uğramıştır.
Buna rağmen özellikle güçlü sektör konumundaki enerji sektöründe rekabet avantajı
ve uzmanlaşması nedeniyle, rekabet ve tahsis etkisinden gelen ciddi bir pay artışı
sağlamıştır.
Tablo 5’de, bu dönemde teşviklerle yaratılan istihdamın sektörlere göre ortalama
büyüme hızları gösterilmiştir. YT’leriyle yaratılan istihdam değişiminde üç
sektördeki büyüme oranı, ülke ortalamasındaki büyüme oranının altındadır. YT ile
yaratılan istihdamın büyümesinde ülke ortalaması (Balan =-0,18) iken, imalat
sektöründe (Bialan = -0,26), madencilik sektöründe (Bialan = -0,50) ve tarım
sektöründe (Bialan = -0,25) olmuştur. Dolayısıyla, bu üç sektördeki istihdam
cinsinden küçülme tüm sektörler ortalamasının üzerindedir. Bu nedenle, bu sektörler
zayıf sektörler olarak adlandırılır. Enerji sektörünün ortalama istihdam büyümesi
(Bialan = 3,09) ve hizmetler sektöründe (Bialan = -0,02) olmuştur. Bu iki sektördeki
istihdam cinsinden büyüme oranı ise tüm sektörler ortalamasının üstündedir. Bu
nedenle bu sektörler de güçlü sektörler olarak adlandırılır.
Tablo 5: 2002/2004-2006/2008 Döneminde Teşviklerle Yaratılan İstihdamın
Sektörlere Göre Ortalama Büyüme Hızı
Sektör
Ortalama YT Büyüme Hızı
Güçlü/Zayıf
Enerji
3,09
Güçlü Sektör
Hizmetler
-0,02
Güçlü Sektör
Ülke Ortalaması
-0,18
-
İmalat
-0,26
Zayıf Sektör
Madencilik
-0,50
Zayıf Sektör
Tarım
-0,25
Zayıf Sektör
Tablo 6’da, verilen teşviklerle yaratılan istihdamın shift-share analizi
görülmektedir. Muhtelif Bölge yatırımları göz ardı edilirse, bu dönemde gerçek
büyüme payı negatif olan bölgeler sırasıyla, Ege, Güneydoğu Anadolu ve Marmara
bölgeleridir. Özellikle Güneydoğu Anadolu Bölgesi’nin payındaki ciddi düşüş,
bölgesel kalkınma hedefleri açısından düşündürücüdür. Bölgenin payındaki bu
düşüşün asıl nedeni, zayıf sektör olan imalat sektöründeki sektörel bileşim ve
rekabet etkileridir. Bölge, imalat sektöründeki genel küçülmeden nasibini almış,
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 127
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
hatta bunun da üzerinde bu sektörde diğer bölgelerden daha da hızlı küçülen
istihdam değişimine konu olmuştur.
Ege Bölgesi’nin pay kaybı da rekabet etkisinde aranmalıdır. Bölge, tarım hariç
bütün sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı gerileyen bir istihdam değişimine
konu olmuştur. Bu etki enerji sektöründe ihmal edilebilir bir boyutta iken, imalat,
hizmetler ve madencilik sektörlerinde ciddi boyutlardadır. Bölge, hizmetler ve enerji
sektörlerindeki genel istihdam artışından yeterli payı alamamıştır. Marmara
Bölgesi’nin ise enerji ve özellikle hizmetler sektöründeki genel istihdam artışı ve
rekabet nedeniyle, bu sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı bir pay artışı
sağlamasına rağmen toplamda istihdamdaki payı küçülmüştür. Bunun en büyük
nedeni de imalat sektöründeki genel daralma nedeniyle uğradığı pay kaybı ve bunun
da ötesinde bu sektörde diğer bölgelerdeki aynı sektöre göre daha hızlı istihdam
kaybına uğramasıdır. Yani imalat sektöründeki sektörel bileşim ve rekabet
etkilerinin negatif sonucudur.
128
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
Marmara
Karadeniz
İç Anadolu
G.D. Anadolu
Ege
Doğu Anadolu
Akdeniz
Tablo 6: 2002/2004-2006/2008 Döneminde Bölgeler Bazında Yatırım
Teşvikleriyle Yaratılan İstihdamın Shift-Share Analizi
Bölge ve
Sektörler
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Fiili
Büyüme
1.595 ‐12.818 2.036 ‐324 495 ‐9.016 1.186 1.795 ‐2.718 1.226 ‐1.152 337 574 ‐4.467 ‐15.078 ‐3.856 563 ‐22.264 ‐44 ‐5 ‐12.643 ‐345 ‐368 ‐13.405 ‐200 5.088 ‐4.815 352 267 692 2.146 2.473 2.189 151 ‐2.851 4.108 2.646 9.363 ‐43.164 ‐1.659 ‐321 ‐33.135 Beklenen
Büyüme
‐32 ‐6.922 ‐4.758 ‐352 ‐428 ‐12.493 ‐13 ‐580 ‐1.702 ‐117 ‐277 ‐2.689 ‐45 ‐4.123 ‐7.696 ‐1.123 ‐500 ‐13.487 ‐52 ‐888 ‐5.159 ‐235 ‐134 ‐6.467 ‐158 ‐3.384 ‐7.526 ‐545 ‐186 ‐11.798 ‐125 ‐1.088 ‐4.314 ‐352 ‐612 ‐6.492 ‐85 ‐8.862 ‐20.373 ‐654 ‐314 ‐30.288 Gerçek
Büyüme
1.627 ‐5.896 6.794 28 923 3.477 1.199 2.375 ‐1.016 1.343 ‐875 3.026 619 ‐344 ‐7.382 ‐2.733 1.063 ‐8.777 8 883 ‐7.484 ‐110 ‐234 ‐6.938 ‐42 8.472 2.711 897 453 12.490 2.271 3.561 6.503 503 ‐2.239 10.600 2.731 18.225 ‐22.791 ‐1.005 ‐7 ‐2.847 Sektörel
Bileşim Etkisi
579 6.053 ‐2.090 ‐625 ‐160 3.756 235 507 ‐748 ‐208 ‐104 ‐317 807 3.605 ‐3.381 ‐1.992 ‐187 ‐1.148 932 777 ‐2.266 ‐417 ‐50 ‐1.026 2.854 2.959 ‐3.306 ‐967 ‐70 1.470 2.259 952 ‐1.895 ‐625 ‐229 461 1.543 7.749 ‐8.950 ‐1.160 ‐117 ‐936 Rekabet
Etkisi
256 ‐12.226 12.014 1.312 1.442 2.798 236 1.911 ‐363 3.116 ‐1.027 3.873 ‐46 ‐4.041 ‐5.409 ‐1.488 1.663 ‐9.321 ‐226 109 ‐7.056 618 ‐245 ‐6.800 ‐708 5.641 8.136 3.744 695 17.508 3 2.670 11.357 2.265 ‐1.871 14.424 291 10.720 ‐18.717 312 147 ‐7.248 Tahsis
Etkisi
792 278 ‐3.130 ‐659 ‐359 ‐3.077 728 ‐43 95 ‐1.565 255 ‐530 ‐143 92 1.409 747 ‐414 1.692 ‐698 ‐2 1.838 ‐310 61 888 ‐2.187 ‐128 ‐2.119 ‐1.880 ‐173 ‐6.487 9 ‐61 ‐2.958 ‐1.137 ‐139 ‐4.286 898 ‐244 4.875 ‐156 ‐36 5.337 KOD
A,S D,N A,N A,N A,N A,N A,S A,N D,N A,N D,N A,N D,S D,N D,N D,N A,N D,N D,S ‐ D,N A,N D,N D,N D,S A,N A,N A,N A,N A,N ‐ A,N A,N A,N D,S A,N A,S A,N D,N ‐ ‐ D,N Aynı dönemde istihdam artışından payını gerçek olarak büyüten bölgeler ise
sırasıyla, İç Anadolu, Karadeniz, Akdeniz ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Elbette ki,
Doğu Anadolu ve Karadeniz bölgelerinin pay artışı bölgesel gelişme politikaları
açısından sevindiricidir. İç Anadolu Bölgesi’nin gerçek pay artışının nedeni, rekabet
etkisidir. Bölge; imalat, hizmetler ve madencilik sektörlerinde ciddi bir rekabet
avantajı sağlamıştır. Yani teşvikli yatırımlarla yaratılan istihdamda bu sektörlerde
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 129
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
diğer bölgelerden daha fazla pay artışı sağlamıştır. Aynı değerlendirme Karadeniz
Bölgesi için de geçerlidir.
Akdeniz ve Doğu Anadolu’nun pay artış nedenleri ise daha farklıdır. Akdeniz
Bölgesi, hizmetler sektöründe sektörel bileşim etkisi nedeniyle sağladığı istihdam
artışını aynı sektördeki rekabet dezavantajı nedeniyle kaybetmiştir. Bölge, imalat
sektöründe ise ciddi bir rekabet avantajı elde etmiştir. Yani bu sektörde, diğer
bölgelere göre daha hızlı istihdam artışı elde etmiştir. Bununla beraber, bu sektörde
uzmanlaşmamış olması ve sektörün aslında zayıf bir sektör olması nedeniyle,
rekabetten sağladığı bu artışın bir kısmını kaybetmiştir.
Doğu Anadolu Bölgesi, teşvikli yatırımlardan kaynaklı istihdam artışından elde
ettiği payını artıran bölgelerdendir. Bölgenin pay artışının temel nedeni, madencilik
ve hizmetler sektöründeki rekabet etkisidir. Bölge, bu iki sektörde diğer bölgelere
göre daha hızlı bir istihdam artışı sağlamıştır. Buna karşın bölgenin elde ettiği bu
pay artışı, rekabet avantajını kullandığı sektörlerde uzmanlaşmaması nedeniyle
sınırlı kalmıştır.
3.2. Küresel Krizin Türkiye’de Yatırım Teşviklerinin Bölgesel Dağılımına
Etkisinin Shift-Share Analizi
2009 yılında Türkiye ekonomisini vuran küresel krizden yatırım teşvikleri de
etkilenmiştir. Nitekim 2008-2009 döneminde verilen YT tutarları ve bu teşviklerle
yaratılan istihdamda çarpıcı gerilemeler görülmektedir. Fiili gerilemenin ötesinde
krizin bu etkisinden bölgelerin etkilenme derecesi de farklı olmuştur. Grafik 3’de bu
durum görülebilir. 2008–2009 döneminde verilen YT tutarının değişiminden gerçek
büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, İç Anadolu, Karadeniz, Ege, Akdeniz ve
Güneydoğu Anadolu bölgeleridir. Çok bölgeye yayılmış olan Muhtelif Bölge
yatırımları bir yana bırakılırsa, bu dönemdeki yatırım tutarı değişiminde payı gerçek
olarak azalan bölgelerse sırasıyla, Marmara ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Özellikle
Marmara'nın gerçek küçülmesi ciddi boyuttadır.
Grafik 3: 2008-2009 Döneminde Yatırım Teşvik Tutarı ve Yaratılan
İstihdamın Gerçek Büyümesi
130
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
2008-2009 döneminde verilen YT’lerle yaratılan istihdam miktarının
değişiminde gerçek büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, Güney Doğu Anadolu,
Akdeniz, İç Anadolu ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Muhtelif Bölge yatırımları bir
yana bırakılırsa, bu dönemde verilen YT’lerle yaratılan istihdam miktarının
değişiminde payı gerçek olarak azalan bölgelerse sırasıyla, Marmara, Karadeniz ve
Ege bölgeleridir.
1 Ocak 2010 tarihinden itibaren yeni teşvik sistemine geçilmiştir. 2009 yılında
ise yatırım teşviklerinde eski sistem devam etmesine rağmen verilen teşviklerde
krizin etkisiyle ciddi bir daralma yaşanmıştır. Bu küçülmede krizle birlikte yeni
teşvik sistemine geçilecek olması nedeniyle teşvik başvurularının ertelenmiş
olmasının etkisi de göz ardı edilmemelidir.
Tablo 7’de, 2008-2009 döneminde verilen yatırım teşvik tutarlarının sektörlere
göre ortalama büyüme hızları gösterilmiştir. YT tutarındaki değişimde iki sektördeki
küçülme oranı, ülke ortalamasındaki küçülme oranının üstündedir. YT tutarının
büyümesinde ülke ortalaması (Balan = -0,685) iken, enerji sektöründe (Bialan = -0,76)
ve imalat sektöründe (Bialan = -0,71) olmuştur. Bu iki sektördeki YT tutarı cinsinden
küçülme tüm sektörler ortalamasının üzerindedir. Bu nedenle, bu sektörler zayıf
sektörler olarak adlandırılır. Hizmetler sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi
(Bialan = -0,60), tarım sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (Bialan = -0,52) ve
madencilik sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (Bialan = -0,49) olmuştur. Bu üç
sektördeki YT tutarı cinsinden küçülme oranı ise tüm sektörler ortalamasının
altındadır. Bu sektörler de güçlü sektörler olarak adlandırılır.
Tablo 7: 2008-2009 Döneminde YT Tutarlarının Sektörlere Göre Ortalama
Büyüme Hızı
Sektör
Hizmetler
Tarım
Madencilik
Ülke Ortalaması
Enerji
İmalat
Ortalama YT Büyüme Hızı
-0,60
-0,52
-0,49
-0,685
-0,76
-0,71
Güçlü/Zayıf
Güçlü Sektör
Güçlü Sektör
Güçlü Sektör
Zayıf Sektör
Zayıf Sektör
Tablo 8’de, 2008-2009 döneminde verilen yatırım teşviklerinin bölgesel
dağılımının shift-share analizi görülmektedir. 2008-2009 döneminde YT
tutarlarındaki değişimden gerçek büyüme sağlayarak payını artıran bölgeler
sırasıyla; İç Anadolu, Karadeniz, Ege, Akdeniz ve Güney Doğu Anadolu
bölgeleridir. Bununla birlikte Akdeniz ve Güney Doğu Anadolu’nun gerçek
büyümesi pozitif olmakla beraber sıfıra yakındır. Yani görece önemsizdir. İç
Anadolu Bölgesi’nin pay artışının ana kaynağı hizmetler ve imalat sektörlerindeki
rekabet avantajı olmuştur. Bölge, rekabet avantajı yakaladığı bu sektörlerde rekabet
avantajını kullanmakla beraber bu sektörlerde uzmanlaşmadığından tahsis etkisi
nedeniyle pay kaybına uğrasa da pozitif rekabet etkisi pay artışını sağlamıştır.
Karadeniz Bölgesi ise tüm sektörlerde rekabet avantajını kullanması nedeniyle
payını gerçek olarak artırmıştır. Buna rağmen, rekabet avantajını kullandığı
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 131
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
sektörlerde daha fazla teşvik elde edemediğinden, yani uzmanlaşamadığından
negatif tahsis etkisi sonucu bu pay artışı kısıtlanmıştır.
Ege Bölgesi de pay artışını rekabet etkisinden sağlamıştır. Özellikle enerji ve
imalat sektörlerindeki payını bu dönemde diğer bölgelere oranla önemli miktarda
artırmıştır. Fakat bu sektörlerde daha fazla teşvik alamadığından, yani
uzmanlaşamadığından tahsis etkisi negatif olmuştur. Bu nedenle Ege Bölgesi’nin
pay artışı daha kısıtlı kalmıştır.
Tablo 8: 2008-2009 Döneminde Bölgesel Yatırım Teşvik Tutarlarının ShiftShare Analizi Marmara
Karadeniz
İç Anadolu
G.D. Anadolu
Ege
Doğu Anadolu
Akdeniz
Bölge ve Sektörler
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Fiili
Büyüme
-1.130.728.347
-643.173.877
-595.915.554
-42.989.172
-65.490.172
-2.478.297.122
-627.860.000
-120.759.211
-197.480.871
-174.574.485
-3.852.944
-1.124.527.511
-608.033.629
-449.588.253
-574.250.483
5.099.665
-88.777.836
-1.715.550.536
-709.300.000
-824.545
-424.807.200
-19.821.576
-4.862.174
-1.159.615.495
-516.640.975
-519.200.253
-532.418.420
-85.002.252
-65.193.128
-1.718.455.028
-1.042.648.268
-11.787.252
-615.394.290
-19.757.721
-1.918.825
-1.691.506.356
-1.528.228.394
-2.731.033.111
-4.837.299.742
-24.491.601
18.979.706
-9.102.073.142
Beklenen
Büyüme
-1.031.604.891
-690.783.667
-677.275.825
-54.902.419
-73.449.641
-2.528.016.444
-513.996.600
-122.119.703
-202.205.564
-137.736.330
-4.925.796
-980.983.994
-808.002.230
-490.880.988
-607.122.726
-29.123.162
-113.795.693
-2.048.924.800
-487.035.000
-57.561.265
-601.396.618
-37.689.779
-10.622.214
-1.194.304.878
-485.110.817
-911.156.234
-626.651.085
-93.647.891
-55.478.942
-2.172.044.972
-1.101.067.813
-153.509.886
-684.558.631
-99.945.615
-9.888.103
-2.048.970.050
-1.205.782.092
-2.845.998.426
-4.107.006.713
-52.394.691
-11.632.560
-8.222.814.484
Gerçek
Büyüme
-99.123.455
47.609.790
81.360.271
11.913.247
7.959.469
49.719.322
-113.863.400
1.360.492
4.724.693
-36.838.154
1.072.852
-143.543.516
199.968.601
41.292.735
32.872.243
34.222.827
25.017.857
333.374.264
-222.265.000
56.736.720
176.589.418
17.868.203
5.760.040
34.689.383
-31.530.157
391.955.981
94.232.665
8.645.639
-9.714.185
453.589.944
58.419.545
141.722.634
69.164.341
80.187.894
7.969.278
357.463.694
-322.446.301
114.965.315
-730.293.028
27.903.090
30.612.266
-879.258.657
Sektörel
Bileşim Etkisi
-115.955.412
90.698.864
-24.456.274
15.632.646
18.030.586
-16.049.590
-57.799.097
16.029.612
-7.310.527
39.214.170
1.209.037
-8.656.804
-90.860.133
64.433.763
-21.949.877
8.291.498
27.931.168
-12.153.580
-54.767.256
7.555.577
-21.742.856
10.730.455
2.607.224
-55.616.857
-54.550.881
119.599.712
-22.655.904
26.661.988
13.617.314
82.672.228
-123.815.461
20.149.934
-24.749.490
28.454.979
2.427.036
-97.533.002
-135.590.618
373.569.953
-148.484.465
14.917.011
2.855.213
107.267.094
Rekabet
Etkisi
70.730.975
-106.415.342
364.589.760
-7.292.615
-20.845.420
300.767.357
-235.592.497
-36.227.732
41.467.222
-149.115.577
-281.878
-379.750.463
1.222.115.768
-57.150.459
188.889.020
50.843.481
-6.030.034
1.398.667.777
-703.856.288
121.460.681
683.351.699
13.994.964
6.525.769
121.476.825
96.737.312
672.627.262
402.738.299
-35.324.603
-48.292.050
1.088.486.220
765.784.973
300.243.180
323.579.086
101.432.581
85.207.271
1.576.247.091
-785.201.906
-638.665.414
-2.004.615.087
25.461.770
57.452.158
-3.345.568.480
Tahsis
Etkisi
-53.899.018
63.326.268
-258.773.214
3.573.216
10.774.302
-234.998.444
179.528.195
21.558.612
-29.432.001
73.063.252
145.693
244.863.752
-931.287.033
34.009.431
-134.066.900
-24.912.153
3.116.723
-1.053.139.931
536.358.544
-72.279.537
-485.019.424
-6.857.215
-3.372.953
-31.170.585
-73.716.587
-400.270.992
-285.849.729
17.308.254
24.960.550
-717.568.503
-583.549.967
-178.670.480
-229.665.255
-49.699.665
-79.665.029
-1.121.250.395
598.346.223
380.060.776
1.422.806.524
-12.475.690
-29.695.105
2.359.042.728
KOD
A,N
D,N
A,N
D,N
D,N
A,N
D,N
D,N
A,N
D,N
D,N
D,N
A,N
D,N
A,N
A,N
D,N
A,N
D,N
A,N
A,N
A,N
A,N
A,N
A,N
A,N
A,N
D,N
D,N
A,N
A,N
A,N
A,N
A,N
A,N
A,N
D,N
D,N
D,N
A,N
A,N
D,N
Bu dönemde YT tutarlarındaki gerçek büyümesi negatif olan bölgeler, Muhtelif
Bölge yatırımları bir yana bırakılırsa, Marmara Bölgesi ve Doğu Anadolu
132
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
Bölgesi’dir. Marmara Bölgesi’nin payı ciddi şekilde azalmıştır. Bu azalış pozitif
sektörel bileşim ve pozitif tahsis etkilerine rağmen, başta imalat sektörü olmak üzere
enerji ve hizmetler sektörlerindeki negatif rekabet etkilerinden kaynaklanmıştır.
Rekabet dezavantajı olduğu sektörlerde bölgenin teşvikli yatırım çekmede
uzmanlaşmamış olması nedeniyle (pozitif tahsis etkisi) bölgenin pay düşüşü
yavaşlamıştır.
Doğu Anadolu Bölgesi’nin payının gerçek olarak büyümesinin temel nedeni,
madencilik ve enerji sektörlerindeki negatif rekabet etkisidir. Bölge, bu sektörlerde
diğer bölgelerden daha hızlı küçülmüştür. Fakat bu sektörlerde uzmanlaşmamış
olduğundan tahsis etkisi pozitif olmuştur. Bu nedenle pay düşüşü daha az olmuştur.
Tablo 9’da, 2008-2009 döneminde teşviklerle yaratılan istihdamın sektörlere
göre ortalama büyüme hızları gösterilmiştir. Teşviklerle yaratılan istihdamın
büyümesinde ülke ortalaması (Balan = -0,681) iken, enerji sektöründe (Bialan = -0,87)
ve hizmetler sektöründe (Bialan = -0,70) olmuştur. Dolayısıyla, bu iki sektördeki
istihdam cinsinden küçülme tüm sektörler ortalamasının üzerindedir. Bu nedenle, bu
sektörler zayıf sektörler olarak adlandırılır. İmalat sektörünün ortalama YT tutarı
büyümesi (Bialan = -0,67), madencilik sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi
(Giarea= -0,60) ve tarım sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (Bialan = -0,53)
olmuştur. Bu üç sektördeki YT tutarı cinsinden küçülme oranı ise tüm sektörler
ortalamasının altındadır. Bu nedenle bu sektörler de güçlü sektörler olarak
adlandırılır.
Tablo 9: 2008-2009 Döneminde Teşviklerle Yaratılan İstihdamın Sektörlere
Göre Ortalama Büyüme Hızı
Ortalama YT Büyüme Hızı
Güçlü/Zayıf
İmalat
Sektör
-0,67
Güçlü Sektör
Tarım
-0,53
Güçlü Sektör
Madencilik
-0,60
Güçlü Sektör
Ülke Ortalaması
-0,681
-
Enerji
-0,87
Zayıf Sektör
Hizmetler
-0,70
Zayıf Sektör
Tablo 10’da, 2008-2009 döneminde verilen yatırım teşvikleriyle yaratılan
istihdamın bölgesel dağılımının shift-share analizi görülmektedir. Bu dönemde
verilen yatırım teşviklerinden gerçek büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, Güney
Doğu Anadolu, Akdeniz, İç Anadolu ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Payını en fazla
artıran Güneydoğu Anadolu Bölgesi’nin bu pay artışının temel dinamiği, imalat ve
hizmetler sektöründeki pozitif rekabet etkisi olmuştur. Bu sektörlerde daha fazla
uzmanlaşamamış olması nedeniyle (negatif tahsis etkisi) Bölgenin gerçek pay artışı
daha düşük olmuştur.
Akdeniz Bölgesi, tarım sektörü hariç diğer sektörlerde verilen teşviklerle
yaratılan istihdam değişimdeki payını diğer bölgelerdeki her bir sektöre göre
artırmıştır. Yani rekabet etkisi pozitiftir. Özellikle imalat sektöründeki rekabet
avantajı ciddi büyüklüktedir. İmalat sektöründe yaratılan teşvikli istihdamdaki pay
azalışı diğer bölgelerdeki imalat sektöründeki pay azalışının oldukça altında
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 133
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
kalmıştır. Bununla birlikte Bölge, rekabet avantajını kullandığı sektörlerde
uzmanlaşmadığı için tahsis etkisi negatif olmuştur. Bu nedenle pay artışı daha düşük
kalmıştır.
İç Anadolu’nun gerçek pay artışının nedeni ise özellikle imalat sektöründeki
rekabet avantajını kullanmış olmasıdır. Doğu Anadolu’nun gerçek pay büyümesi ise
diğer bölgelere göre daha düşük düzeydedir. Bölge, Mmadencilik ve tarım
sektöründe diğer bölgelere göre payını düşürmüştür. İmalat, hizmetler ve enerji
sektörlerinde ise rekabet avantajını kullanarak diğer bölgelere göre payını artırmıştır.
Fakat bu sektörlerde daha fazla uzmanlaşmadığından tahsis etkisi negatif olmuştur.
Bu nedenle bir miktar pay kaybına uğramıştır.
Kriz döneminde teşvikli yatırımlarla yaratılan istihdamdaki değişimde payı en
çok düşen bölgelerse; Marmara, Karadeniz ve Ege bölgeleridir. Marmara
Bölgesi’nin kriz dönemindeki istihdam payındaki düşüşün temel nedeni de, tarım
sektörü hariç diğer sektörlerdeki negatif rekabet etkisidir. Bölge, özellikle imalat ve
hizmetler sektöründe teşviklerle yaratılan istihdamdan diğer bölgelerdeki eş
sektörlere göre daha az pay almıştır. Bununla birlikte, bu sektörlerde
uzmanlaşmamış olması nedeniyle, tahsis etkisi pozitif olduğundan pay azalışı daha
ılımlı olmuştur.
Karadeniz Bölgesi de bu dönemde istihdam artışından daha az pay alan
bölgelerdendir. Bölgenin pay azalışı temelde hizmetler ve enerji sektörlerindeki
rekabet dezavantajıdır. Diğer sektörlerde rekabet avantajı olmakla birlikte, özellikle
hizmetler sektöründe rekabet etkisi nedeniyle ciddi pay kaybına uğramıştır. Bu
sektörlerde uzmanlaşmaması nedeniyle de tahsis etkisi pozitif olmuştur. Kısacası
Bölge, imalat ve enerji sektörlerinde diğer bölgelere oranla daha fazla pay kaybına
uğramıştır. Ege Bölgesi’nin istihdam artışından gerçek pay kaybına uğramasının
temel nedeni de imalat sektöründe diğer bölgelere göre daha fazla pay
kaybetmesidir.
134
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
Tablo 10: 2008-2009 Döneminde Bölgeler Bazında Yatırım Teşvikleriyle
Yaratılan İstihdamın Shift-Share Analizi
Marmara
Karadeniz
İç Anadolu
G.D. Anadolu
Ege
Doğu Anadolu
Akdeniz
Bölge ve Sektörler
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Enerji
Hizmetler
İmalat
Madencilik
Tarım
Toplam
Fiili
Büyüme
-432
-4.968
-3.194
-95
-846
-9.535
-334
-574
-1.648
-916
-57
-3.529
-371
-3.090
-8.250
-233
-705
-12.649
-106
36
-2.640
-328
-37
-3.075
-324
-5.795
-5.030
-686
-365
-12.200
-788
-1.251
-5.683
-344
-60
-8.126
-1.544
-12.789
-17.927
-500
354
-32.406
Beklenen
Büyüme
-390
-4.952
-4.189
-369
-759
-10.660
-276
-787
-1.977
-729
-46
-3.816
-315
-3.324
-7.572
-343
-802
-12.355
-78
-366
-3.961
-339
-106
-4.850
-238
-5.670
-5.659
-682
-320
-12.568
-696
-1.122
-5.124
-595
-106
-7.643
-1.121
-11.600
-16.573
-456
-70
-29.821
Gerçek
Büyüme
-42
-16
995
274
-87
1.125
-58
213
329
-187
-11
287
-56
234
-678
110
97
-294
-28
402
1.321
11
69
1.775
-86
-125
629
-4
-45
368
-92
-129
-559
251
46
-483
-423
-1.189
-1.354
-44
424
-2.585
Sektörel
Bileşim Etkisi
-106
-113
63
43
169
57
-75
-18
30
86
10
33
-85
-76
115
40
179
172
-21
-8
60
40
24
94
-64
-129
86
80
71
43
-189
-26
78
70
24
-44
-304
-265
251
54
16
-249
Rekabet
Etkisi
478
321
2.829
579
-544
3.663
131
762
908
-682
-46
1.073
216
1.021
-2.408
175
-175
-1.170
-54
1.354
3.829
-72
97
5.153
-163
15
1.649
-211
-247
1.043
722
-340
-1.933
455
336
-760
-886
-3.045
-4.874
-244
868
-8.181
Tahsis
Etkisi
-414
-223
-1.898
-348
288
-2.595
-113
-531
-609
410
24
-819
-187
-711
1.615
-105
92
704
47
-943
-2.568
43
-51
-3.472
141
-10
-1.106
127
131
-718
-625
237
1.297
-273
-314
320
767
2.121
3.269
147
-459
5.845
KOD
A,N
A,N
A,N
A,N
D,N
A,N
A,N
A,N
A,N
D,N
D,N
A,N
A,N
A,N
D,N
A,N
D,N
D,N
D,N
A,N
A,N
D,N
A,N
A,N
D,N
A,N
A,N
D,N
D,N
A,N
A,N
D,N
D,N
A,N
A,N
D,N
D,N
D,N
D,N
D,N
A,N
D,N
Değerlendirme ve Sonuç
Yapılan analizler sonucunda, yatırım teşviklerinin dönem içinde bölgesel
dağılımındaki değişiklikler dikkate alınarak, bölgesel kalkınma bağlamında birtakım
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 135
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
değerlendirmeler yapılabilir. Ulaştığımız sonuçları, bölgesel dengesizlikler ve geri
kalmış bölgelerin kalkınmasında teşviklerin olası etkileri göz önüne alınarak, şu
şekilde sıralayabiliriz:
• Genel olarak görece geri kalmış olan bölgelerin toplam teşviklerden aldığı pay,
gerek yatırım tutarı gerekse yaratılan istihdam cinsinden, yeterli değildir. Teşvik
sisteminin bu anlamda bölgesel kalkınma hedefleriyle uyumlu olduğunu söylemek
güçtür.
• Dönem içerisinde Karadeniz ve Doğu Anadolu bölgelerinin teşviklerden aldığı
payda artışlar olması bölgesel kalkınma hedefleri açısından sevindiricidir. Buna
karşın Güney Doğu Anadolu Bölgesi’nin payının dönem içerisinde düşmüş olması,
bölgesel kalkınma hedefleri bakımından oldukça düşündürücü ve çelişkili bir
durumdur.
• Kriz döneminde yatırım teşviklerinin azalmasından en çok etkilenen bölge
Marmara Bölgesi iken, en az etkilenen bölgenin Güneydoğu Anadolu olması ise
sevindirici bir durum gibi görünse de, Bölgenin toplam teşvikler içerisindeki payı
zaten düşük olduğu için krizden en az toplam etkiye maruz kalması anlaşılabilir bir
durumdur. Sonuç itibarıyla, bu dönemde bütün bölgelerde yatırım teşvikleri fiilen
gerilemiştir. Bütün olarak yatırım teşvikleri ve bu teşviklerle yaratılan istihdam
azaldığı için, zaten toplamdaki payı oldukça düşük olan bölgelerin daha düşük
miktarda teşvik azalışları nedeniyle, payları göreli olarak artmıştır.
• Doğu Anadolu Bölgesi 2002-2008 arasında verilen yatırım teşviklerinden bir
pay artışı sağlamıştır. Bu pay artışının ardında yatan nedense, enerji sektörü ve
özellikle istihdam açısından, hizmetler ve madencilik sektörlerinde aldığı paylardır.
Bölge, enerji sektöründe yatırım tutarı cinsinden ciddi bir pay artışı sağlarken, bu
sektörün istihdamdaki pay artışına katkısı sınırlı olmuştur. Bölge özellikle
madencilik ve hizmetler sektöründe enerji sektörü kadar yoğun teşvik almamasına
karşın, bu sektörlerde aldığı teşviklerden daha yoğun istihdam artışı sağlamıştır.
Bununla birlikte kriz döneminde en geri kalmış bölge olan Doğu Anadolu’nun YT
tutarı cinsinden gerçek pay azalışı da dikkat çekicidir.
• Ele alınan dönem içerisinde bölgesel kalkınma açısından belki de en dikkat
çekici nokta, Karadeniz Bölgesi’nin teşviklerden aldığı payını sürekli artırmasıdır.
Toplamda Karadeniz Bölgesi’nin payı, gerek istihdam gerekse yatırım tutarı
cinsinden ciddi şekilde büyümüştür. Bu büyümenin temel nedeni, Bölgenin özellikle
enerji sektöründeki teşvikli yatırım artışlarıdır. Bölge, aynı zamanda bu dönemde
imalat sektöründe teşvikli yatırımlarla yaratılan istihdam daralmasına rağmen, bu
sektörde diğer bölgelere göre daha fazla teşvik alarak ve bu teşvikleri de daha çok
emek yoğun projelerde kullanarak, ciddi bir pay artışı sağlamıştır. Elbette bu durum,
en az gelişmiş üçüncü bölge olan Karadeniz Bölgesi adına sevindirici bir durumdur.
• Güney Doğu Anadolu Bölgesi ise kriz döneminde yatırım teşvik
daralmasından en az etkilenen bölge olmakla birlikte 2002’den bu yana bölgenin
teşviklerden aldığı pay ciddi şekilde gerilemiştir. Bölgesel kalkınma hedefleri
yönünden zaten yetersiz bir paya sahip olan bölgenin kamu yatırımları yerine
teşviklerle bölgesel kalkınmanın hedeflendiği bu dönemde pay kaybına uğraması
belki de en çok sorgulanması gereken husustur. Dönem boyunca, Bölgeye verilen
yatırım teşvikleri içerisinde, sadece enerji sektöründe anlamlı bir yükseliş
görülmüştür. Fakat bu sektörde yaratılan istihdam artışından da Bölge yeterli payı
alamamıştır. Özellikle imalat sektöründe Bölgeye verilen teşviklerde hem fiili, hem
136
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL
de göreli olarak ciddi bir kayıp görülmektedir. Bu nedenle, Bölgenin teşviklerden
aldığı pay, hem yatırım tutarı hem de sağlanan istihdam cinsinden ciddi olarak
gerilemiştir.
Son dönemde küresel krize karşı alınan tedbirler incelendiğinde; ülkelerin, olası
yeni yatırım imkânlarından yararlanmak adına, yatırım teşvik sistemlerini de revize
ettikleri görülmektedir. Bununla birlikte, kriz paketlerinin küçük bir parçasını
oluşturan söz konusu revizyonlar, paketin diğer önemli parçalarının gölgesinde
kalmakta ve bu nedenle çok da tartışılmamaktadır. Buna rağmen ülkeler vergisel,
finansal ya da diğer yatırım teşvik sistemlerinin ya koşullarını daha aşağı çekerek ya
da sağlanan teşviklerin seviyesini artırarak, mevcut yatırım teşviklerini çok daha
cazip hale getirmeye çalışmaktadırlar (Karakurt:154-155). Nitekim 2009 yılında
Türkiye’de yeni bir teşvik sistemi hayata geçirilmiştir. Sektörel, bölgesel ve büyük
proje bazlı yeni teşvik sistemi, özünde oldukça geniş çaplı teşvik araçlarının
kullanıldığı üç ayaklı bir yapıdır. Krizin etkilerinin en belirgin olduğu bir dönemde
yeni teşvik sisteminin yürürlüğe konması anlamlıdır.
Bölgesel dengesizliklerin giderilmesi bağlamında ele alındığında, ele alınan
dönemde (2002-2009) yatırım teşvik sistemimizin bölgesel dengeleri gözetir bir
yanının olmadığı söylenebilir. Bu dönemde teşvikli yatırımların bölgesel
dağılımından avantajlı çıkan ve geri kalmış özellikler taşıyan Doğu Anadolu ve
Karadeniz bölgelerinin bu pay artışlarını imalat ve hizmetler gibi sektörler yerine
temelde enerji sektöründen sağlamış olmaları dikkat çeker bir durumdur. Bölgesel
kalkınmayı ivmelendirme özelliği fazla olan bu sektörler yerine enerji sektöründeki
teşvikli yatırımlar uzun vadede bölgenin ihtiyaçlarını karşılamaktan uzak olacaktır.
Bu bölgeler, enerjiyi üretenden ziyade enerjiyi tüketen bölgeler haline geldikçe
bölgesel dengesizlikler azalacaktır. Daha da önemlisi, Güney Doğu Anadolu
Bölgesi’nde görülen durumdur. Tüm geri kalmışlığına rağmen, bu dönemde dahi,
Bölgenin teşvikli yatırımlardan aldığı pay gerilemiştir. Bu, üzerinde düşünülmesi ve
teşvik politikalarında göz ardı edilmemesi gereken bir durumdur.
Mevcut veriler ışığında, her ne kadar 2010 yılı başından itibaren teşvik sistemi
değişmiş olsa da, sadece teşvikli yatırımlarla bölgesel kalkınma hedeflerine ulaşma
ve Türkiye’de bölgesel dengesizlikleri azaltmanın mümkün olmadığı söylenebilir.
Teşvik sistemimiz bölgesel hedeflere daha yoğun odaklanacak şekilde yeniden
gözden geçirilmelidir. Geri kalmış bölgelerin kalkınmayı ivmelendirecek, yoğun
işsizliği azaltacak sektörlerde daha fazla teşvikli yatırım almasını sağlayacak
düzenlemeler yapılmalıdır. Bunun da ötesinde, bölgesel kalkınma için daha fazla
beklemeden doğrudan kamu yatırımlarına bir çözüm olarak başvurmak en doğru yol
olabilir.
Kaynakça
Alavi, J. ve Yasın, M. M. (2000), “A Systemic Approach to Tourism Policy”,
Journal of Business Research, Volume 48, Issue 2:147-156.
Arslan, İ. ve Ay, H. M. (2007), “Güneydoğu Anadolu Bölgesine Yönelik Uygulanan
İktisadi Politikalar”, KMÜ İİBF Dergisi, Yıl:9 Sayı:13, 411-423,
http://iibfdergi.kmu.edu.tr/userfiles/file/aralik2007/PDF/22.pdf
Batóg, B. ve Batóg, J. (2007), “Shıft-Share Analysıs Of Employment Growth Wıthın
the Countrıes In 1999-2005”, Economics & Competition Policy, Vol.3 No.8, 4554, http://mikro.univ.szczecin.pl/bp/pdf/68/3.pdf
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 137
Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi
Beceren, E. (2003), “Bölgesel Kalkınma Analizlerinde Değişim Payı (Shift-Share)
Yaklaşımı”, Süleyman Demirel Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Dergisi, , C. 8, S.3, 27-48, http://iibf.sdu.edu.tr/dergi/files/2003-3-8.pdf
Coughlin, C. C. ve Pollard, P. S. (2001), “Comparing Manufacturing Export Growth
Across States: What Accounts For The Differences?”, Federal Reserve Bank Of
St. Louis Review: 25-40, http://research.stlouisfed.org/publications/review/
01/0101cc.pdf
Çiloğlu, İ. (2000), “Teşvik Politikalarının Yönlendirme Gücü”, Hazine Dergisi,
Sayı.13,29-48
Dinler, Z. (1998), Bölgesel İktisat, 5. Basım, Ekin Kitapevi, Bursa.
Dunn, E. S. (1960), “A Statistical and Analytical Technique for Regional Analysi”.
Papers and Proceedings of the Regional Science Association 6, 97-112
Esteban-Marquillas, J. M. (1972), “Shift-and Share Analysis Revisited”, Regional
and Urban Economics, Vol.2, No.3, 249-261, http://esteban.iae-csic.org/
pdf/Shift_Share1.pdf
Gülmez, M. ve Yalman, İ. N. (2010),“Yatırım Teşviklerinin Bölgesel Kalkınmaya
Etkileri: Sivas İli Örneği”, Atatürk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi,
Cilt:24, Sayı:2, 235-257
Hazine Müsteşarlığı, (2010), Yeni Yatırım Teşvik Sistemi I. Yıl Uygulama Sonuçları,
Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü, http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/
docs/documents/Hazine%20Web/Ana%20Sayfa/Hazineden/YATIRIMLARDA
%20DEVLET%20YARDIMLARI%20HAKKINDA%20KARAR.pdf
http://www.dpt.gov.tr/bgyu/seg/cog_bolge.html
http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=navurl://80da287
1d78cbc11a7fcc626e323d0a9&LightDTNKnobID=187785698
Karakurt, A. (2010), “Küresel Kriz Ortamında Yatırım Teşvikleri”, Ankara
Üniversitesi SBF Dergisi, 65-2: 143-163, http://dergiler.ankara.edu.tr/dergiler/
42/1347/15607.pdf
Kochanowski, P., Bartholomew, W. ve Joray, P. (1980), “The Shift-Share
Methodology: Deficiencies and Proposed Remedies”, Journal of Regional
Analysis and Policy, 19(1), 65-88
Mayor, M. ve L pez A. J. (2002), “The Evolution Of The Employment in The
European Union. A Stochastic Shift And Share Approach”, European Regional
Science Association, ERSA Conference Papers, ERSA 2002, Dortmund, August
27th-31st,
http://www.raumplanung.uni-dortmund.de/rwp/ersa2002/cd-rom/
papers/310.pdf
Mayor, M., L pez A. J. ve P rez R. (2007), “Forecasting Regional Employment
With Shift-Share And ARIMA Modelling”, Regional Studies, 41,543-551
Selting, A. C. ve Loveridge, S. (1992), “A Summary of the Literature on Shift-Share
Analysis”, University of Minnesota College of Agriculture, Department of
Agricultural
and Applied Economics Staff Papers, No:P92-13,
http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/14086/1/p92-13.pdf
Sihag, B. S. ve McDonough, C. C. (1989), “Shift-Share Analysis: The International
Dimension”, Growth and Change, Volume 20, Issue 3, 80–88, DOI: 10.1111/
j.1468-2257.1989.tb00497.x
138
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar:
Bir Bakış (1999-2007)
Sevinç YARAŞIR*
Binhan Elif YILMAZ**
Özet
Tasarruf kararlarına ilişkin faktörlerin öneminin giderek artması, bu alanda
yapılan çalışmalardan anlaşılmaktadır. Bu çalışmalara göre özel tasarruflar;
enflasyon oranı, büyüme, gelir düzeyi, cari hesap dengesi, reel faiz oranları,
bağımlılık oranları, özel sektör kredileri ve kamu tasarrufları gibi değişkenler
tarafından etkilenmektedir. Çalışmamız, 20 OECD ülkesi için 1999-2007 yılları
arasında Dinamik Panel Veri Analizi Yöntemi kullanılarak, özel tasarrufların
belirleyicilerini ve belirleyicilerin etkilerini araştırmaktadır. Elde edilen bulgular
bir önceki yıl tasarruf oranlarının, özel kredilerin, cari hesap dengesinin ve
enflasyonun özel tasarruflar üzerinde pozitif, kamu tasarruflarının ve yaşlı
bağımlılık oranlarının ise negatif etkiler yarattığını ortaya koymaktadır.
Anahtar Kelimeler: Özel Tasarruflar, Dinamik Panel Veri Analizi, OECD
Ülkeleri, Türkiye
Private Savings in OECD Countries: An Overview (1999-2007)
Abstract
The studies in recent years display the importance of factors relevant to saving
decisions. According to studies, private savings are affected by inflation rate,
growth, income, current account balance, real interest rate, dependency rate,
private credit and government savings. This paper investigates the determinants of
private savings by using Dynamic Panel Data Analysis for 20 OECD countries over
the period 1999-2007. The findings indicate that lagged saving rates, credit to
private sector, current account balance and inflation rate have a positive impact the
*
Arş.Gör. İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, Maliye Bölümü, syarasir@istanbul.edu.tr
Doç.Dr. İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, Maliye Bölümü, binhan@istanbul.edu.tr
**
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 139
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış (1999-2007)
effect on private savings rate, while government saving and dependency rate have a
negative effects.
Key Words: Private Savings, Dynamic Panel Data Analysis, OECD Countries,
Turkey
JEL Classification Codes: H50, O16
Giriş
Tasarruflar gerek ekonomik büyüme ve gelişmenin sağlanmasında gerekse
toplumsal refahın artırılmasında önemli bir yere sahiptir. Ülkelerdeki tasarruf
oranlarının düşüklüğü ve bunun beraberinde getirdiği sorunların önemi nedeniyle
tasarruflar, çoğu teorik ve ampirik çalışmalara konu edilmiştir ve halen de
edilmektedir. Yapılan çalışmalarda genellikle tasarruf oranlarını etkileyen
faktörlerin neler olduğu ve söz konusu faktörlerin tasarrufları etkilemedeki önem
dereceleri ortaya konulmaya çalışılmaktadır. Farklı ülkeler ve farklı yöntemlerle
yapılan çalışmalar, özel tasarrufların belirleyicilerine ilişkin çeşitli bulgular
sunmaktadır. Çalışmalarda ele alınan değişkenler, ekonomik faktörler kadar
demografik ve finansal faktörleri de içermektedir.
Bu çalışmada öncelikle tasarruf kuramlarına ve 20 OECD ülkesi için özel
tasarrufların yıllar itibarıyla gelişimine yer verildikten ve özel tasarrufların
belirleyicilerine yönelik literatür taramasına değinildikten sonra söz konusu
ülkelerde özel tasarrufların belirleyicileri Dinamik Panel Veri Yöntemi ile analiz
edilmeye çalışılacaktır. Yıllar itibarıyla özel tasarruf oranları düzenlilik gösteren ve
ampirik modele dahil edilen OECD ülkeleri arasında Belçika, Çek Cumhuriyeti,
Estonya, Finlandiya, Hollanda, İngiltere, İrlanda, İsveç, İtalya, İzlanda, Letonya,
Litvanya, Macaristan, Malta, Norveç, Polonya, Romanya, Slovakya, Slovenya ve
Türkiye yer almaktadır. Çalışmadaki temel araştırma sorunsalımız, özel tasarrufları
belirleyen faktörlerin neler olduğunu ortaya koymak ve bu faktörlerin etkilerini
açıklamaktır.
1. Tasarruf Kuramlarına Genel Bakış
Literatürde büyüme, tasarruf ve yatırımlar arasındaki ilişkileri test eden ampirik
çalışmaların yanında, sadece özel tasarrufların belirleyicilerine yönelik yapılan
ampirik çalışmalar da vardır. Tasarruflar üzerine odaklanılan çalışmalarda iki
hipoteze vurgu yapılmaktadır. Bunlardan birincisi Friedman’ın “Sürekli Gelir
Hipotezi”dir. Sürekli gelir, bireylerin planlanan dönem içerisinde kazanmaya devam
edeceğini düşündüğü geliri ifade etmektedir. Sürekli gelir hipotezi, rasyonel
bireylerin, gelecekte gelirlerinin düşeceği beklentileriyle bugünkü tasarruflarını
artıracağını savunmaktadır (Campell, 1987:1255; Gupta, 197: 469-471).
Hipotezin bilinen ampirik sınamalarından birisini, beklenen gelir düzeyi
oluşturmaktadır. Eğer bireyler gelirlerinde azalma bekliyorlarsa, tasarruflarını
artıracaklar, tam tersi durumda da birikimlerini azaltacaklardır. Öte yandan büyüme
de göz önüne alındığında, şimdiki büyüme oranının gelecekteki büyüme hızını
artıracağı yönünde beklentiler varsayımı altında tasarruf oranlarının düşeceği kabul
edilmektedir. Çünkü büyüme hızının artması beklentisi, bireylerin gelirlerinde bir
artış olacağı düşüncesini ortaya çıkarmaktadır. Sürekli gelir hipotezinin
140
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ
çıkarsamaları arasında, dış ticaret hadlerinin ve reel faizlerin de tasarrufları
etkileyeceği yer almaktadır. Dış ticaret hadleri bir ülkenin aleyhine değişiyorsa ve
eğer bu durum geçici olarak algılanıyorsa, tasarruflar tüketimden daha çok
daralacak, ancak kalıcı olarak algılanıyorsa, tasarruflardan ziyade tüketimi daha çok
etkileyecektir. Genel kanı olarak reel faiz oranlarının tasarrufları artıracağı
düşünülse de böyle bir durum her zaman gerçekleşmemekte, faizlerin gelir ve ikame
etkilerine göre durum değişebilmektedir. Reel faizlerdeki bir artış tüketimi azaltarak,
sonraki dönemde elde edilecek anapara ve faizin bugünkü değerini artırabilecektir.
Bahsedilen ikame etkisi nedeniyle, tasarruflarda artışlar meydana gelecektir. Gelir
etkisi söz konusu olduğunda ise alacaklılar için reel faizlerin artışı daha yüksek faiz
geliri elde etmekle sonuçlandığı için harcamaların artmasına neden olurken, bu
durum borçlular için daha fazla faiz ödemesi anlamına geldiğinden, harcamaların
azalmasına neden olabilecektir. Bu yüzden reel faizlerin artmasının tüketim
harcamaları üzerindeki etkisi alacaklılar için belirsiz, borçlular için ise negatif
olabilmektedir (Rijckeghem ve Üçer, 2009:15-17). Bu konuda belirtilmesi gereken
diğer husus, reel faiz oranları ne kadar artarsa artsın, gelir düzeyi düşük olanlar için
tasarruf artışının her zaman söz konusu olmayacağıdır.
Sürekli gelir hipotezinin geniş perspektiften ele alınması “Ricardocu Eşdeğerlik
Kuramı” ile ilişkisini ortaya çıkarmaktadır. Bu kuram İngiliz Klasik İktisatçı D.
Ricardo tarafından, borçlanma ve verginin mantıksal olarak denkliğine ilişkin bir
kuram olarak geliştirilmiş, daha sonra R. Barro tarafından yeniden keşfedilerek
1970’lerde Neo-klasik makroekonomilerin önemli bir unsuru halini almıştır. Bu
kurama göre kamu açıklarının finansmanında vergileme ve borçlanma aynı
(eşdeğerli) etkilere sahiptir. Kamu borçlanma senetlerine sahip olanlar, ilk başta
tasarruflarını kazançlı bir alanda değerlendirdikleri için kendilerini servet sahibi
olarak görebilirler. Ancak bu rasyonel bireyler borç geri ödemelerinin vergi gelirleri
ile yapılacağının bilincinde olduklarından, sahip oldukları borç senetlerinin
gelecekte alınacak vergilerin yükümlülüğüne eşdeğerli olduğunu bilmektedirler.
Dolayısıyla bugünkü kamu borçları şimdiki nesil için bir servet olarak
değerlendirilmekte ancak gelecek nesil için borçların geri ödenmesinde vergilerin
kullanılacağı düşünülerek yük olarak görülmektedir (Barro, 1974:1095 vd.). Kamu
harcamalarının toplam talep üzerindeki etkisi, bu harcamaların borçlanma ya da
vergilerle finanse edilmesine duyarsız kalacaktır (Gupta, 1992:139).
Görüldüğü üzere vergi yerine borçlanma nedeniyle oluşan kamu tasarruflarındaki
azalma, eşdeğer miktarda özel tasarruflardaki artışlara neden olarak toplam
tasarruflar üzerinde bir etki yaratmayacaktır (Yılgör, 2008:302). Aksi takdirde,
kamu harcamalarının azalmasıyla kamu tasarrufları artarsa yine bu politikanın geçici
olmadığı varsayımı altında, gelirde görülen kalıcı artışlar özel tasarrufların azalışıyla
sonuçlanabilecektir.
Tasarruf kuramlarına ilişkin ikinci hipotez ise “Yaşam Döngüsü Hipotezi”dir. Bu
hipotezde tasarruflara ve servete daha fazla önem verilerek, uzun dönemli gelir
dikkate alınmaktadır. Dolayısıyla, bu hipotezin temelinde fayda maksimizasyonu yer
almaktadır. Buna göre bir bireyin belli bir dönemdeki tasarrufu, sadece o dönemde
elde ettiği gelire göre değil, aynı zamanda geçmişte ya da gelecekte elde edeceği
gelire de bağlıdır. Birey yaşamının tüm dönemlerinde tüketimden elde edeceği
faydayı maksimize etmeye çalışır (Modigliani, 1986:300). Bu hipotezde insanların
tüketimleri bekledikleri yaşam sürelerine göre ayarlanacaktır ve daha düşük gelire
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 141
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış (1999-2007)
sahip olduklarında özellikle de gençlik ve emeklilik dönemlerinde negatif
tasarruflarda bulunacaklar, verimli ve üretken oldukları yıllarda ise pozitif
tasarruflar söz konusu olacaktır. Bu bakış açısına göre, bireylerin toplam özel
tasarrufları, nüfusun yaş alanlarına göre dağılımı tarafından etkilenmektedir. Aktif
olmayan nüfus dikkate alınırsa da toplam tasarruflar düşük düzeyde
gerçekleşmektedir (Edwards, 1996:21). Yaşam döngüsü hipotezinde, nüfusun yaş
alanlarına göre dağılımı özel tasarrufları etkilemekle birlikte bağımlılık oranları özel
tasarrufları negatif yönde etkilemektedir (Horioka-Wan, 2007:6). Demografik
değişimlerin toplam tasarruf miktarlarını belirlemede rol oynaması yanında,
büyümenin de tasarrufları artırması “Modigliani’nin Birleştirme Etkisi” adıyla
anılmaktadır. Söz konusu etki, zaman içinde toplumda verimliliğin artmasıyla, genç
nüfusun ortalama verimliliğinin yaşlı nüfusun üzerinde kalması anlamında ele
alınmakta,
dolayısıyla
gençlerin
verimlilikleri
sonucunda
emeklilerin
harcadıklarından daha fazla birikim sağlanarak, toplumsal birikimlerin artı değerlere
çıkacağı kabul edilmektedir. Söz konusu birleştirme etkisi, yaşam döngüsü
hipotezinde büyümenin tasarrufları artırdığına yönelik olarak ampirik analizlerde yer
almaktadır (Rijckeghem ve Üçer, 2009:12-13). Gerçekte özel tasarrufların
belirleyicilerine ilişkin yapılan ampirik analizlerde Tablo 1’de görüleceği üzere- her
iki hipoteze ilişkin değişkenler göz önüne alınmaktadır.
2. Tasarruflara İlişkin Literatür Taraması ve Özel Tasarruf Belirleyicileri
Literatürde yer alan ampirik çalışmalarda, tasarrufların belirleyicileri arasında
tasarruf kuramları çerçevesinde uygulanan mali politikalar (hükümet tasarrufları,
sosyal güvenliğe ilişkin düzenlemeler), finansal değişkenler (para arzı, enflasyon) ve
makro ekonomik istikrar göstergeleri yer almaktadır. Öte yandan, büyüme ve
demografik değişkenler kadar dışsal faktörler de özel tasarrufların belirleyicileri
arasında sayılmaktadır. Mali politikalar arasında yer alan harcama ve gelir politikası
(vergilerin yapısı gibi) hükümet tasarruflarının düzeyini de belirleyerek, toplam
tasarrufları etkileyebilmektedir (Dayal ve Thimann, 1997:7). Sayılan değişkenler ve
faktörler doğrultusunda yapılan ampirik çalışmaların gerek özetleri gerekse bulguları
Tablo 1’de yer almaktadır.
Tasarruflar üzerine yapılan çalışmalar ya toplam ulusal tasarruflar ya da özel
tasarruflar üzerine odaklanmaktadır. Yapılan çalışmalarda, gelir düzeyinin genellikle
özel tasarrufları pozitif etkilediği yönünde bulgulara ulaşılmıştır. Bilindiği gibi
bireyler zaten gelirlerinin ne kadarını tasarruf olarak ayıracaklarının kararını vermek
zorundadırlar (Edwards, 1996:13-14). Ancak bireylerin tasarruf kararlarını,
uygulanan kamu politikaları da etkilemektedir. Bireylerin tüketim ya da tasarruf
kararları üzerinde kamu politikalarının doğrudan etkisi, kamu tasarrufları (açıkları)
ya da onun bileşimleriyle ilişkilidir. Ricardian Denkliği için gerekli koşullar
sağlanırsa, kamu tasarruflarındaki bir artış eğer kamu harcamalarındaki bir azalışla
gerçekleştiriliyorsa, özel tüketim harcamalarında bir artışla dengelenecektir.
Kullanılabilir gelir değişmediği için özel tasarruflardaki azalış, kamu
tasarruflarındaki bir artışla eşleşmektedir. Kamu tasarruflarındaki bir artış ise daha
yüksek vergilerle finanse edildiği sürece özel tüketimi etkilemeyecektir. Fakat
kullanılabilir gelir vergisinin büyüklüğü ile ilişkili olarak düşerse, özel
tasarruflardaki azalış kamu tasarruflarındaki bir artışla da eşleşebilecektir (Corbo,
142
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ
1991:97). Bu doğrultuda, Ricardocu Eşdeğerlik Kuramı, gelişmiş ülkeler için
yapılan ampirik çalışmalarda reddedilmektedir.
Ampirik modellerde ele alınan demografik faktörler arasında nüfusun yaş
dağılımı da özel tasarrufları etkilemektedir. Özellikle çalışan kesimin nüfus içindeki
payının yüksek olması, onların emekliliklerinde daha fazla özel tasarrufa ihtiyaç
duymaları nedeniyle yüksek özel tasarruf oranlarına neden olmaktadır. Ancak
çalışan nüfusa bağımlı olan kişilerin oranlarının yüksek olması ise daha yüksek ve
daha düşük tasarruf oranlarıyla ilişkilendirilebilir. Bu sebeple bağımlılık oranlarının
da özel tasarruflar üzerindeki etkisi çalışmalarda irdelenmektedir. Öte yandan, faiz
oranlarının tasarruflar ve tüketim harcamaları üzerindeki etkisi belirsizdir. Çünkü
faiz oranlarının etkisi ikame ve gelir etkisinin büyüklüğüne göre değişmektedir.
İkame etkisinin gelir etkisinden daha büyük olduğu durumlarda faizler özel
tasarrufları pozitif etkilemektedir.
Tablo 1: Seçili Ampirik Çalışmaların Bulguları
Yazar/Çalışmanın
Yılı/İncelenen
Dönem Aralığı/Yöntem, İncelenen
Ülkeler/İlişkili Değişkenler
Gupta, 1971/Yatay Kesit, 74
Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülke/
Toplam
Tasarruflar,
Bağımlılık
Oranı, Kişi Başına Gelir Düzeyi,
Büyüme Hızı
Fry, 1986/1961-1983 Zaman Serisi,
14
Gelişmekte
Olan
Asya
Ülkesi/Tasarruflar, Büyüme Hızı,
Yatırımlar, Dış Ticaret Haddi, Faiz
Oranları, Bağımlılık Oranı
Corbo, 1991/1980-1987 Panel Veri
Analizi, 13 Gelişmekte Olan
Ülke/Kamu
Tasarrufları,
Özel
Tasarruflar, Vergiler
Bulgular
Çalışmada; bağımlılık oranının toplam tasarruf
oranları üzerindeki etkisi analiz edilerek, söz
konusu
ülkeler
gelir
düzeylerine
göre
gruplandırılarak, 1. Grup ülkelerde (kişi başına
gelirleri 0-124 $) kişi başına gelir düzeyinin
tasarruflar üzerinde önemli olduğu sonucuna
ulaşılmıştır. 2. Grup ülkeler için (kişi başına
gelirleri 125-249 $) kişi başına gelirdeki büyüme
hızının önemli olduğu, 3. Grup ülkeler için (kişi
başına gelirleri 250-675 $) ise birden fazla
değişkenin tasarruflar üzerinde önemli olduğu
belirtilmektedir. Ayrıca 2. Grup ülkeler için
bağımlılık oranının tasarruflar üzerinde yarattığı
etkilerin zayıflığından bahsedilmektedir. Ancak 3.
Grup ülkelerde bağımlılık oranının tasarruflar
üzerindeki etkisi, kişi başına gelirin tasarruflar
üzerinde yarattığı etkiden daha fazladır.
Çalışmada; tasarruf, yatırım ve büyümenin
determinantları incelenerek, cari hesap üzerindeki
ticaret hadlerinin etkisi analiz edilmektedir.
Gelirdeki büyüme haddinin ve faiz oranlarının
tasarruf oranları üzerinde pozitif, bağımlılık
oranının ise beklenildiği gibi tasarruf oranları
üzerinde negatif etkiler yarattığı ortaya
konulmaktadır.
Kamu tasarruflarındaki bir artışın özel tasarrufları
düşürdüğü ve daha yüksek vergiler söz konusu
olduğunda da beklentilere bağlı olarak özel
tasarrufların yine düşme eğilimli olduğu,
çalışmanın bulguları arasında yer almaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 143
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış (1999-2007)
Celasun-Tansel, 1993/1972-1988
2 Aşamalı OLS, Türkiye/Enflasyon
Oranı,
Faiz
Oranları,
Özel
Tasarruflar, Reel Cari Açıklar vs.
Edwards, 1996/1970-1992 Panel
Veri Analizi, Seçilmiş Bazı Batı
Asya ve Latin Amerika Ülkeleri/Özel
ve Kamu Tasarrufları, Sosyal
Güvenlik Harcamaları, Bağımlılık
Oranları, Büyüme Hızı vs.
Dayal-Thimann, 1997/1975-1995
Zaman
Serisi-Yatay
Kesit
Regresyon, Güney-Doğu Asya ve
Latin
Amerika
Ülkeleri/Özel
Tasarruflar,
Soysak
Güvenlik
Harcamaları, Kamu Tasarrufları,
Kamu Bütçe Fazlası, Büyüme Hızı,
Kişi Başına Gelir Düzeyi
Loayza-Shankar, 2000/1960-1995
Granger,Hindistan/KamuTasarrufları,
Özel Tasarruflar, Özel Sektör Kredi
Kullanımı, Bağımlılık Oranı, Tarımın
Gdp İçindeki Oranı
144
Çalışmada; tasarruf ve yatırım davranışları analiz
edilmektedir. Beklenen ve beklenmeyen enflasyon
oranlarının özel tasarrufları artırdığı, ayrıca faiz
oranları ve özel tasarruflar arasında da güçlü bir
ilişkinin varlığı, çalışmada ortaya konulmaktadır.
Finansal liberasyonun da özel tasarrufları pozitif
etkilediği elde edilen bulgular arasında yer
almakla beraber, çalışmada reel cari açıklar ile
özel tasarruf fazlaları da dikkate alınmaktadır.
Çalışmada; özel ve kamu tasarrufları analiz
edilmektedir. Gelişmekte olan ülkeler için sosyal
güvenlik harcamalarının özel tasarruflar üzerinde
pozitif etki yarattığı, bağımlılık oranının ve kamu
tasarruflarının ise özel tasarruflar üzerinde negatif
etkileri olduğu, çalışmada ulaşılan sonuçlar
arasındadır. Kişi başına gelirdeki büyüme hızı ise
özel tasarrufları pozitif etkilemektedir. Ayrıca
gelir düzeyinin, sürekli gelir hipotezini
desteklemede önemsiz olduğu sonucuna da
ulaşılmıştır.
Çalışmada, maliye politikalarının özellikle sosyal
güvenlik düzenlemelerinin özel tasarrufları
etkilediği sonucuna ulaşılmıştır. Makroekonomik
istikrar ve finansal derinlik de iki bölge
tasarrufçularının davranışlarını etkilemektedir.
Çalışmada kamu tasarruflarının özel tasarrufları
kısmen dışladığı ancak bütün ülkeler için
Ricardian Denkliğinin kabulü reddedilmektedir.
Kamu bütçe fazlasındaki %1’lik bir artış, özel
tasarrufları %1,5 oranında düşürmektedir. Finansal
değişkenlerin tasarruflar üzerinde pozitif etkiler
yarattığı, ekonomik büyümenin ise önemli bir
etkisi ortaya konulamamasına rağmen, kişi başına
gelirdeki artışın özel tasarrufları artırdığı elde
edilen bulgular arasındadır.
Çalışmada, kamu tasarruf oranlarına ilişkin
istatistiksel katsayı dikkate alındığında Ricardian
Denkliği reddedilmektedir. Özel sektör kredi
kullanımının özel tasarruflar üzerindeki etkisinin
negatif ve önemli olduğu, bağımlılık oranının
etkisinin de negatif olduğu elde edilmiştir. Yapısal
bir faktör olarak alınan tarımın GDP içindeki
payının özel tasarruflar üzerindeki etkisi ise pozitif
olarak belirlenmiştir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ
Loayza-Hebbel-Serven, 2000/19661995, Dinamik Panel vd. Yöntemler,
OECD ve Gelişmekte Olan Bazı
Ülkeler/Özel ve Kamu Tasarrufları,
Önceki Yıl Tasarruf Oranları,
Büyüme Hızı, Reel Faiz Oranları,
Kentleşme Oranı, Yaşlı ve Genç
Nüfus
Bağımlılık
Oranları,
Enflasyon Oranı
Lopez-Hebbel-Serven,
2000/1960-1994, GMM, 19 Gelişmiş
ve 22 Gelişmekte Olan Ülke/Toplam
Tasarruflar, Harcamalar, Vergiler
Picci, 2000/1961-1994, OLS
GMM,
123 Ülke/Tasarruf
Yatırım Oranları, Büyüme
ve
ve
Özcan vd. 2003/1968-1994 OLS,
Türkiye/Kamu ve Özel Tasarruflar,
Büyüme Hızı, Finansal ve Ekonomik
Değişkenler, Gelir Düzeyi, Reel Faiz
Oranları vs.
Özel tasarruflar üzerinde, bir önceki yıl özel
tasarruf oranlarının ve büyüme hızının pozitif
etkiler yarattığı, reel faiz oranlarının ise özel
tasarruflar üzerinde negatif etkilere neden olduğu
sonuçlarına ulaşılmıştır. Reel faiz oranlarındaki
%1’lik bir artış özel tasarruf oranlarını kısa
dönemde %0.2 5 oranında düşürmektedir. Kamu
tasarruf oranlarındaki artışların özel tasarruf
oranlarında azalışlar yaratması ise diğer ulaşılan
bulgular arasındadır. Kentleşme oranı, yaşlı ve
genç nüfus bağımlılık oranları da özel tasarruflar
üzerinde
negatif
sonuçlar
doğurmaktadır.
Enflasyon oranındaki bir artışın pozitif etkiler
yaratması da bulunan diğer bulgudur. Bağımlılık
oranlarının özel tasarruflar üzerindeki negatif
etkisi, yaşam döngüsü hipoteziyle de tutarlıdır.
Çalışmada yüksek gelirli ülkelerin daha yüksek
tasarruf oranlarına sahip olduğu ve kamu
yatırımlarının
özel
tasarrufları
dışladığı
bulgularına ulaşılmıştır. Ayrıca mali politika
değişikliklerinin ulusal tasarruflar üzerindeki
etkilerinin farklı olduğu ortaya konularak,
harcamaların vergilere göre tasarruflar üzerinde
daha önemli olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Çalışma büyüme, tasarruf ve yatırımları arasındaki
uzun ve kısa dönemli ilişkilerini analiz etmektedir.
Dinamik panel sonucunda, ülkelerde bir önceki yıl
tasarruf oranlarının yatırım oranları üzerinde
pozitif etkiler yarattığı, büyümenin de yatırımları
pozitif etkilediği ortaya konulmaktadır. Çalışma
yatırımlar ve tasarruf oranları arasındaki ilişkide,
bir önceki yıl tasarruflarının yatırımlar üzerindeki
etkisinin güçlü olduğunu da kanıtlamaktadır. Uzun
dönemde ise yatırımlardan tasarruflara doğru bir
etki bulunamamıştır. 123 ülke için büyümenin
tasarruflar üzerindeki pozitif etkisi de dinamik
panel çalışmasının diğer bulgusudur.
Kamu tasarruflarının özel tasarrufları dışladığı,
gelir düzeyinin özel tasarruflar üzerinde pozitif
etki yarattığı, gelirdeki büyüme hızının ise
istatistiksel olarak anlamlı olmadığı sonuçlarına
ulaşılmıştır. Bir önceki yıl tasarruflarının kısa
dönemden daha çok uzun dönemde tasarrufları
etkilediği ortaya konulmaktadır. Kamu tasarruf
oranları ile özel tasarruflar arasında dışlama etkisi
gözlenmiştir. Gelir düzeyinin özel tasarruflar
üzerinde pozitif etkiler yarattığı, finansal
değişkenlerden olan M2/GNP’nin ise pozitif
etkilerinin olduğu diğer bulgular arasındadır. Reel
faiz oranlarının tasarruflar üzerinde önemsiz ancak
enflasyonun pozitif etkiler yarattığı bulgularına
ilaveten cari açık dengesinin modelde istatistiksel
olarak önemli olmadığı da ortaya konulmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 145
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış (1999-2007)
Athukorola-Sen, 2004, 1954-1998
GMM, Hindistan/Özel Tasarruflar,
Büyüme Hızı, Nüfus, Faiz ve
Enflasyon Oranı, Para Arzı, Kamu
Tasarrufları, Ticaret Haddi
Hondroyiannis, 2006, 1961-1998
OLS, Panel Veri, Avrupa Ülkeleri/
Özel
Tasarruflar,
Demografik
Göstergeler, Faiz Oranları, Finansal
Göstergeler, Kamu Tasarrufları,
Gelir ve Enflasyon
Bhandari vd. 2007/1976-2001,
Zaman Serisi, 5 Güney Asya Ülkesi/
Özel Tasarruflar, Kamu Harcamaları,
Büyüme Hızı, Finansal Göstergeler,
Faiz Oranları, Bağımlılık Oranları vs.
Horioka-Wan,2007/1995-2004,
Dinamik Panel, Çin/Özel Tasarruflar,
Nüfus,
Faizler,
Önceki
Yıl
Tasarrufları
Özel tasarruflar kullanılabilir gelirdeki büyüme
hızı ve kullanılabilir gelir düzeyi ile artmaktadır.
Faiz oranları özel tasarruflar üzerinde pozitif bir
etkiye sahip iken, kamu tasarruflarının özel
tasarrufları dışladığı bulgular arasındadır. Ayrıca,
enflasyon oranının da pozitif bir etki yarattığı
diğer ulaşılan sonuçtur.
Özel tasarruflar üzerinde bağımlılık oranının,
kullanılabilir gelirin, reel faiz oranlarının ve
enflasyon oranlarının pozitif etkileri olduğu ortaya
konulmaktadır. Sosyal güvenlik reformlarına
ilişkin düzenlemeler ise her Avrupa ülkesi için
özel tasarruflar üzerinde farklı etkilere sahiptir.
Kamu harcamalarının ve geçmiş yıllardaki
tasarrufların özel tasarruflar üzerindeki etkisinin
negatif, finansal göstergelerin ve büyüme hızının
ise pozitif olduğu, çalışmanın bulguları
arasındadır. Faiz oranlarının ve bağımlılık oranının
ise özel tasarruflar üzerinde fark edilebilir bir
etkisinin olmadığı gözlemlenmiştir.
Çalışmada, nüfusun yaş dağılımının özel
tasarrufları etkilemediği ancak Çin’de özel
tasarruflarının yıllar itibarıyla arttığı ve faiz
oranlarının özel tasarrufları pozitif etkilediği
bulgular arasındadır.
Finansal liberalizasyona ilişkin değişkenler de tüketici kredilerine ve finansal
açıklık durumlarına göre ülkeler için değişiklik gösterebilmektedir. Kamu
tasarruflarının özel tasarruflar üzerindeki etkisi ise Ricardian Denkliği kapsamında
dışlama etkisi ile ortaya çıkmaktadır. Ancak aksine özel tasarrufları desteklediği
şeklinde bulgulara da rastlanabilmektedir. Son olarak, enflasyonun özel tasarruflar
üzerindeki etkisi de yine belirsiz olup pozitif ya da negatif olabilmektedir. Enflasyon
arttığında bireyler gelirlerine ilişkin gerçek refah düzeylerini korumaya
yönelebilirler. Böylece enflasyon, dolaylı olarak kişilerin tasarruflarını
etkileyecektir. Yüksek enflasyon oranı kişilerin gelecekteki gelirlerinde azalma
olacağını düşünmeleri varsayımı altında bugünkü tasarruflarını artırabilecektir.
Ancak aksine beklenen gelirlerine bağlı olarak da bazı durumlarda bireyler
tasarruflarını azaltabilmektedir (Hondroyiannis, 2006:556-558).
Bu kapsamda, özel tasarrufların belirleyicilerine ilişkin geçmişte yapılan panel
çalışmalarındaki özel tasarrufları etkileyen değişkenler ve söz konusu değişkenlerin
beklentilerinin değerlerine ait özet yorumlar, Tablo 2’de yer almaktadır (LoayzaHebbel-Serven, 2000:166).
146
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ
Tablo 2: Özel Tasarruflara İlişkin Değişkenlere Ait Beklentilerin Yönü
Değişkenler
Beklentilerin Yönü
Gelir Düzeyi
Etkisiz veya Pozitif
Büyüme Hızı
Belirsiz
Faiz Oranları
Belirsiz
Enflasyon
Pozitif
Politik İstikrar
Pozitif
Bireysel Krediler
Negatif
Dış Borçlar
Negatif
Cari İşlemler Açığı
Negatif
Yurtiçi Kredi Stoku
Belirsiz
Para Stoku
Belirsiz
Kamu Tasarrufları
Negatif
Kamu Tüketimi
Belirsiz
Yaşlı ya da Genç Nüfus Bağımlılığı
Negatif
Kaynak: Loayza-Hebbel-Serven, 2000:166
3. OECD Ülkelerinde Özel Tasarrufların Gelişimi
Tasarruf eksikliği her gelişmişlik düzeyindeki ülkede pek çok olumsuz
makroekonomik dengesizlik yaratmaktadır. Bu durum ise hem ekonomik büyüme ve
gelişmenin sağlanması hem de toplumsal refahın artırılması önünde engel
oluşturmaktadır. 1999-2007 yılları arasında OECD ülkelerinde özel tasarrufların
gelişimine Grafik 1 aracılığıyla göz attığımızda, özel tasarruf düzeyinin milli gelir
içindeki payının en yüksek olduğu ülkelerin başında gelişmiş ülke kategorisinde
olup, ortalama %34 ile İrlanda’nın, %25 ile Hollanda, Slovenya, Belçika ve
Finlandiya’nın geldiği görülmektedir. Gelişmekte olan OECD ülkeleri arasında da
milli gelirleri içinde özel tasarrufların payının en yüksek olduğu ülke, ortalama %30
ile Çek Cumhuriyeti iken bu ülkeyi %29 ile Macaristan ve %27 ile Slovakya
izlemektedir. Söz konusu oran diğer OECD ülkelerinden Letonya’da 1999-2003
arası %20 iken 2004, 2006 ve 2007 yıllarında %16 seviyesine kadar düşmüş,
Polonya’da 1999-2006 arası ortalama %15 iken, 2007’de söz konusu oran %27’ye
çıkmıştır. Ülkemizde ise ilgili yıllarda özel tasarrufların milli gelir içerisinde ulaştığı
boyut dalgalı seyrini sürdürmüştür. 2001 yılı sonrasında özel tasarruf/milli gelir
oranı, tasarruflar azalırken, özel yatırımlarda artış sonucu %25,5’den 2007 yılında
%13,8 düzeyine kadar gerilemiş ve ekonominin temel sorunlarından birini
oluşturmaya başlamıştır. Öte yandan, 2003 yılında özel kesim tasarruf-yatırım açığı
bir önceki yıla göre %50 değişim gösterirken, büyüme oranı son yılların en yüksek
rakamı olan %9,9’a ulaşmış, 2005 yılından bir önceki yıla göre değişim, %93 azalış
yönünde gerçekleşmiştir. Bu yıllarda tasarruf eksikliği ve yüksek büyüme oranı
şaşırtıcı bir biçimde bir arada yaşanmıştır. Dolayısıyla, özel kesimin kullanılabilir
gelirlerinin toplam kaynaklar içindeki payı hızla azalırken, özel tüketim
harcamalarının değişmemesi ve yatırım harcamalarının da hızla genişleme eğilimine
girmesi, tasarruf eksikliğini ortaya çıkarmaktadır (Yılmaz-Yaraşır, 2009:107 ve
Grafik 1).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 147
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış (1999-2007)
Kaynak: Eurostat
Grafik 1: OECD Ülkelerinde Özel Tasarrufların Gelişimi
4. Ampirik Analiz
Çalışmada, 20 OECD üyesi ülkenin 1999-2007 yıllarını kapsayan özel tasarruf
oranlarının belirleyicileri, Dinamik Panel Veri Yöntemi ile analiz edilmektedir.
Çalışmanın 20 OECD ülkesini ve 1999-2007 zaman aralığını kapsamasının temel
nedeni, çeşitli değişkenlerine ait verilerin her ülke ve yıl için düzenli olmamasıdır.
Çalışmada ele alınan OECD ülkeleri için Dinamik Panel Veri Analizinin
gerçekleştirilmesinde modele dahil edilen değişkenler, literatürde yapılan ampirik
çalışmalardaki değişkenlerle paralellik göstermektedir.
4.1. Veriler ve Yöntem
Ampirik analize konu olan kamu tasarruflarının kamu kullanılabilir gelire oranı
ile özel tasarrufların özel kullanılabilir gelire oranlarına ait veriler EuroStat
verilerinden derlenerek, tarafımızca hesaplanmıştır. Çalışmada kullanılan tasarruf
verileri GDP’ye oran olarak dikkate alınmamış, kullanılabilir gelirlere oranlar olarak
modele dahil edilmiştir. Özel tasarruf oranları, özel kullanılabilir gelirden
tüketimlerin çıkarılması sonucunda elde edilmiştir.
Diğer kullanılan veriler ise Dünya Bankası (World Bank Indicators) verilerinden
elde edilmiştir. Bu çalışmanın literatüre katkısı -Türkiye’ye yönelik yapılan diğer
ampirik çalışmalardan farklı kılan hususu da içeren- çalışmada yer alan ülkeler için
özel tasarrufların belirleyicilerini analiz etmekte Dinamik Panel Veri Yönteminin
kullanılmasıdır.
Panel veri; bireyler, firmalar, ülkeler, hane halkları gibi yatay kesit gözlemlerinin
belli bir zaman döneminde bir araya getirilmesi (havuzlanması) olarak
tanımlanmaktadır (Baltagi, 2005:12-13). Diğer bir deyişle, panel veri analizi kesit
analizi ile zaman serisi analizini birleştirmektedir. Panel veri kullanmanın birçok
avantajı vardır. Panel veri analizinin yatay kesit veriye göre avantajı, yatay kesit
boyutunun yanı sıra zaman boyutunun da dikkate alınması sebebiyle gözlem
sayısının artmasıdır (Hsiao, 2006:6-7). Panel veri analizinin zaman serisi verilerine
göre en önemli avantajı da, yatay kesitlere özgü gözlemlenemeyen birim etkileri de
148
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ
(unobserved heterogeneity) dikkate alabilmesidir. Bu birim etkiler, sabit etkiler
(fixed effects) ve tesadüfi etkiler (random effects) olarak ortaya çıkmaktadır (Erlat,
2006:20-21). Dinamik Panel Veri modelinde bağımlı değişkenin gecikmeli
değerlerinin de dikkate alınması söz konusudur. Çalışmada, tasarrufların gecikmeli
değerlerinin dikkate alınmasının nedeni ise tasarrufların sürekliliğinin test
edilmesine yöneliktir. Bu durum yıl içinde yapılan tasarruf oranlarının değişiminde
önceki yıl tasarruflarının (1 yıldan uzun dönem) etkisini göstermek açısından
önemlidir. Dolayısıyla, panel veri modellerinden sabit etkiler veya tesadüfî etkiler
yaklaşımı kullanılarak yapılan regresyon analizlerinde, söz konusu modele bağımlı
değişkenin gecikmeli olarak eklenmesi, gecikmeli bağımlı değişkenin hata terimi ile
ilişkili olmasına neden olacak ve içsellik (endogenity) sorunu ortaya çıkacaktır. Bu
durumda elde edilen tahminler güvenilir olmayacaktır (Baltagi, 2005:135). Şöyle ki;
dinamik tahmin modellerinde hata terimlerinin de dinamik olması, bağımlı
değişkenle hata terimlerini ilişkili hale getirmektedir. Bu yüzden sapmasız sonuçlar
elde edebilmek için literatürde dinamik panel veri analizinin kullanılması
önerilmekte, bağımlı değişkenin gecikmeli değerinin bağımsız değişken olarak
alınması da dinamik paneli kullanılabilir kılmaktadır. GMM metodunun
kullanılmasında önerilen yöntemler arasında en fazla kabul gören çalışma, Arellano
ve Bond çalışmasıdır (Baltagi, 2001:131). Söz konusu yöntemde gecikmeli bağımsız
değişkenin açıklayıcı değişkenlerle ilişkili ancak hata terimleri ile ilişkisizliğini
sağlamak için, gecikmeli değerlerin araç değişken olarak kullanılması
önerilmektedir. Ancak bu şekilde panel veri tahmini tutarlılık göstermektedir. Ayrıca
söz konusu yöntemde bir ve iki aşamalı süreçler de dikkate alınmaktadır. İki aşamalı
süreçte, bir aşamalı süreçte elde edilen kalıntılar da kullanıldığı için bir aşamalı
sürece göre daha etkin sonuçlar ortaya çıkmaktadır (Aklan-Nargeleçekenler,
2009:24).
Seçilen araç değişkenlerin asıl değişkenleri tam ve doğru olarak yansıtıp
yansıtmadığının analizi için Sargan testinin yapılması gereklidir (Gujarati, 2003:
713). Diğer ifadeyle Sargan testi, araç değişkenlerin yeterli (uygun) olup
olmadığının test edilmesi için kullanılmaktadır. Ayrıca bağımsız değişkenlerin de bir
bütün olarak bağımlı değişken üzerinde anlamlılığının test edilmesi için Wald testi
uygulanmalıdır. Özetle GMM, panel veri tahminlerinin tahmin sapmalarını azaltmak
için kullanılan bir yöntemdir. Bu kapsamda, bağımlı değişkenin gecikmeli
değerlerini de içeren model aşağıdaki gibidir:
ÖZELTAS it = α o + α 1ÖZELTAS t −1 + α 2 ÖZELKREDİ it + α 3 KAMUTAS it + α 4 BAGORit
+ α 5 CADit + α 6 BÜYHIZI it + α 7 ENFit + α 8 RFOit + v t
i = 1,..., 20; t = 1,...,9
ÖZELTASit: Özel tasarrufların kullanılabilir gelirlere oranlarını
ÖZELTASit-1:Özel tasarrufların kullanılabilir gelirlere oranlarının bir önceki yıl
değerlerini
ÖZELKREDİit: Özel kesim kredi stokunun GSYİH’ye oranlarını
KAMUTASit: Kamu tasarruflarının kamu kullanılabilir gelirlerine oranlarını
BAĞORit: Yaşlı nüfusunun çalışan nüfusa oranını (bağımlılık oranını)
CADitt: Cari işlemler dengesinin GSYİH’ye oranlarını
BÜYHIZIit: Kişi başına gelirdeki büyüme hızını
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 149
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış (1999-2007)
ENFit: Enflasyon oranlarını (Tüketici fiyat indeksindeki değişim oranlarını)
RFOit: Reel faiz oranlarını (Nominal faiz oranları-enflasyon) ifade etmektedir.
4.2. Ampirik Bulgular ve Yorumlar
Model tahmin sonuçlarının yer aldığı Tablo 3’de, Sargan testinin anlamlılığı ile
araç değişkenlerin uygunluğu kabul edilmiştir. Wald testinin sonucu ise modelde yer
alan bağımsız değişkenlerin bir bütün olarak bağımlı değişkeni açıklamakta anlamlı
olduğunu göstermektedir. Çalışmada, enflasyon ve cari hesap dengesi değişkeninin
%1 güven düzeyinde anlamlı, kamu tasarruflarının ise %1 güven düzeyinde negatif
katsayılı olduğu bulgularına ulaşılmıştır. Ayrıca özel tasarrufların bir önceki yıl
(gecikmeli) değerlerinin, özel kredilerin ve bağımlılık oranlarının özel tasarrufları
etkilemede %5 güven düzeyinde anlamlılığı, kişi başına büyüme hızının ve reel faiz
oranlarının ise anlamsızlığı elde edilen diğer bulgular arasında yer almaktadır. Bir
önceki yıl özel tasarruf oranlarındaki %1’lik artış, bu yılın özel tasarruf oranlarını
%0,94 artırmaktadır. Özel kesimin kredi kullanımındaki %1’lik artış, özel tasarruf
oranlarını %0,028 artırmaktadır. Dolayısıyla, özel kredi kullanımının artması
bireylerin tasarruflarını artırmakta, ancak bu oran olarak çok yüksek düzeyde
olmamaktadır. Kamu tasarrufları değişkenine ilişkin elde edilen bulguya göre, kamu
tasarruf oranlarında %1’lik bir artış, özel tasarruf oranlarını %0,37 azaltmaktadır.
Diğer bir deyişle, kamu tasarruf oranları ile özel tasarruf oranları arasında dışlama
etkisi söz konusudur. Ancak kamu ve özel tasarruf oranları arasında eşit miktarda
dışlama etkisi söz konusu değildir. Aynı şekilde özel tasarruf oranları ile yaşlı
nüfusun bağımlılık oranı arasında da ters yönlü bir ilişki söz konusudur. Yaşlı nüfus
bağımlılık oranlarındaki %1 düzeyinde bir artışın olması, özel tasarruf oranlarını
%0,70 azaltmaktadır. Ayrıca Edwards (1996) ve Masson vd. (1995)
çalışmalarındaki bulgularla paralel şekilde cari hesap dengesindeki %1’lik bir
iyileşme de özel tasarrufları %0,23 oranında artırmaktadır.
Tablo 3: GMM Tahmin Sonuçları (1999-2007)
Değişkenler
Katsayı
ÖZELTAS (-1)it
. 9406161 (0.024 )**
ÖZELKREDİit
. 0283325 (0.040)**
KAMUTASi
-.3745329 (0.004)***
BAĞORit
-.7009952 (0.015)**
CADi
.2316519 (0.000)***
BÜYHIZIit
.1587159 (0.136)
ENFi
.1714114 (0.003)***
RFOit
-.0147162 (0.814)
GMM Testleri
WALD (8)
172.25
SARGAN
5.99 (0.4240)
AR(1)
-1.73 (0.0837)
AR(2)
0.90 (0.3677)
Gözlem sayısı
180
Not: Parantez içindeki değerler olasılık değerleridir.
***, ** ve *, p<0.01 p<0.05 p<0.10 seviyelerinde anlamlılık düzeylerini göstermektedir.
150
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ
Ampirik çalışma sonucunda anlamlılığı kanıtlanan son değişken olan
enflasyonun ise özel tasarruflar üzerindeki etkisi pozitif yönlüdür.1 Nitekim
enflasyonun yarattığı belirsizlik ortamı bireylerin özel tasarruflarını artırarak,
ihtiyatlı davranmalarıyla sonuçlanabilmektedir. Enflasyon bireyler için
makroekonomik istikrarsızlık olarak algılanarak, öngörülemeyen değişimler için
insanların tasarruflarını artırmalarını teşvik etmektedir (Bhandari vd., 2007:209).
Ampirik çalışmanın enflasyona yönelik bulgusu da bunu desteklemektedir. Yüksek
enflasyonun olduğu durumlarda kişiler gelecekteki gelirlerinin belirsizliği içerisinde
bugünkü tüketimlerini azaltmaktadırlar. Enflasyon oranındaki %1’lik bir artışın özel
tasarrufları %0,17 oranında artırdığı, modelde elde edilen bulgular arasındadır.
Gelirdeki büyüme hızının ve reel faiz oranlarının özel tasarruflar üzerindeki
etkisinin anlamsız olması ile enflasyonun özel tasarruflar üzerindeki pozitif etkisi,
Türkiye’ye yönelik yapılan Kıvılcım çalışması ile benzer niteliktedir. Ancak reel
faizlerin özel tasarruflar üzerindeki etkisi daha önce bahsedildiği gibi ikame ve gelir
etkilerinin göreceliğine göre değişmektedir. Bu yüzden yapılan çalışmalarda da
doğrudan reel faiz oranlarının etkilerine yönelik net bir kanıt elde edilememektedir.
Sonuç
Tasarruf oranlarının düzeyi gerek bir ülke ekonomisinin genel dengesinin
belirlenmesinde gerekse cari işlemler dengesinin iyileştirilmesinde önem arz
etmektedir. Son yıllarda hem toplam tasarruflara hem de özel tasarruflara yönelik
çalışmalar ile özel tasarrufların artırılmasına dair getirilen öneriler, iktisat yazınının
temel inceleme konularından biri haline gelmiştir. Bu çalışmada, 20 OECD üyesi
ülkenin 1999-2007 yılları arasındaki özel tasarruflarının belirleyicileri, Dinamik
Panel Veri Yöntemiyle analiz edilmiştir. Elde edilen bulgulara göre özel
tasarrufların belirleyicileri arasında bir önceki yıl tasarruf oranları, enflasyon, özel
sektör kredi kullanımı, cari işlemler dengesi, kamu tasarrufları ve yaşlı nüfusun
bağımlılık oranı gibi faktörler yer almaktadır. Söz konusu ülkeler için kişi başına
büyüme hızının ve reel faiz oranlarının özel tasarruflar üzerindeki etkisi anlamsız
bulunmuştur.
Kamu tasarrufları ve bağımlılık oranlarının özel tasarruflar üzerindeki etkisi
negatif ve önemli iken, bir önceki yıl tasarruf oranlarının enflasyonun ve özel sektör
kredi kullanımının pozitif etkisi, elde edilen bulgular arasında yer almaktadır. Cari
hesap dengesinin iyileşmesinin özel tasarrufları artırması yanında kamu
tasarruflarının artmasının özel tasarrufları azaltması da ampirik çalışmanın bir diğer
sonucudur. OECD ülkeleri için yapılan çalışmamızın sonuçları literatürde konuya
ilişkin yapılan çalışmalarla benzerlikler arz etmektedir. Ancak bilindiği gibi
tasarrufların yatırımların altında kalması ülkelerde cari işlemler açığının yanında
ekonomik problemlere yol açtığı için, tasarruf oranlarını artırmaya yönelik
hükümetlerin teşvikleri söz konusu olabilir. Bu noktada, vergi reformları, borç
1
Enflasyonun bireyler arasında tüketim ve tasarruf tercihlerini değiştirdiği bilinmektedir. Deaton (1977)
beklenmeyen enflasyonun kişilerin tasarruflarını artırmasıyla sonuçlandığını ortaya koymaktadır. Türkiye
için yapılan Celasun ve Tansel (1993)’in çalışmasında da benzer sonuçlara ulaşılmıştır. Ancak DayalThimann (1997) çalışmasında, Latin Amerika ülkeleri için enflasyonun özel tasarruflar üzerindeki etkisi
negatif olarak bulunmuştur (Dayal-Thimann, 1997:20). Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 151
OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış (1999-2007)
yönetimi ve emeklilik sisteminin düzenlenmesi gibi bir dizi önlemlerin alınması
gerekmektedir.
Kaynakça
Aklan, N. A. ve Nargeleçekenler, M. (2009), “Yükümlülük Dolarizasyonu ve
Bilanço Etkisi Türkiye Üzerine Sektörel Bazlı Bir Analiz”, Anadolu
International Conference In Economics, June 17-19, Eskişehir.
Athukorola, P. C. ve Sen, K. (2004), “The Determinants of Private Saving in India”,
World Development, 32(3), 491-503.
Baltagi, B. H.(2005), Econometric Analysis of Panel Data, 3. Ed., Wiley, New
York.
Baltagi, B. H. (2001), Econometrics Analysis of Panel Data, John Wiley & Sons
Ltd, New York.
Barro, R. J. (1974), “Are Government Bonds Net Wealth?”, Journal of Political
Economy, 82; 1095-1117.
Bhandari, R., Dhakal, D., Pradhan, G. ve Upadhyaya, K. P. (2007), “Determinants
of Private Saving in South Asia”, South Asia Economic Journal, 8, 205-217.
Campell, J. (1987), “Does Savings Anticipate Declining Labour Income? An
Alternative Test of the Pemanent Income Hypotesis”, Econometrecia, 55, 12511270.
Celasun, M. ve Tansel, A. (1993), “Distributional Effects and Saving Investment
Behaviour in Liberalizing Economy:The Case of Turkey”, Middle East
Technical University Studies in Development, 20, 269-298.
Corbo, V. ve Hebbel, K. S. (1991), “Public Policies and Saving in Developing
Countries”, Journal of Development Economics, 39, 89-l15.
Dayal, A. ve Thimann, C. (1997), “Saving in Southeast Asia and Latin America
Compared: Searching for Policy Lessons”, IMF Working Paper, 1-25.
Deaton, A. (1977), “Involuntary Saving Through Unanticipated Inflation”, American
Economic Review, 67, 899-910.
Edwards, S. (1996), “Why Are Latin America’s Saving Rates So Low? An
International Comparative Analysis”, Journal of Development Economics, 51,
5-44.
Erlat, H. (2006), Panel Data: A Selective Survey, Mimeographed Lecture Notes,
Department Economics, Middle East Technical University, 1-80.
Fry, M. (1986), “Terms-of-Trade Dynamics in Asia: An Analysis of National Saving
and Domestic Investment Responses to Terms of-Trade Changes in 14 Asian
LDCs”, ]oumal of International Money and Finance, 5, 57-73.
Gujarati, D. (2003), Basic Econometrics, 4th Economy Edition, McGraw Hill, New
York.
Gupta, K. L. (1971), “Dependency Rates and Saving Rates: Comment”, American
Economic Review, 61, 469-471.
Hsiao, C. (2006), “Panel Data Analysis-Advantages and Challenges”, IEPR Working
Paper,
http://www.usc.edu/Schools/college/econ/IEPR/Working%20Papers/IEPR 06.49
%5bHsiao%5d.pdf (Erişim Tarihi: 26/10/2010).
Hondroyiannis, G. (2006), “Private Saving Determinants in European Countries: A
Panel Cointegration Approach”, The Social Science Journal, No: 43, 553-569.
152
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ
Loayza, N., Hebbel, K. S. ve Serven, L. (2000), “What Drivers Private Saving
Across The World?”, The Review of Economics and Statistics, LXXXII; 2,
165-181.
Loayza, N. ve Shankar, R. (2000), “Private Saving in India”, The World Bank
Economic Review, 14 (3), 571–594.
Lopez, H., Hebbel, K. S. ve Servén, L. (2000), “How Effective Is Fiscal Policy in
Raising National Saving?”, Review of Economics and Statistics, 82, 226–238.
Masson, P. , Bayoumi, T. ve Samiei, H. (1995), “International Evidence on the
Determinants of Private Saving”, IMF Working Paper, 95/5, 19-20.
Modigliani, F. (1986), “Life Cycle, Individual Thrift and Wealth of Nations”, The
American Economic Review, 76 (3), 297-313.
Orazio, A., Picci, L. ve Scorcu, A. (2000), “Savings, Growth and Investment: A
Macroeconomic Analysis Using A Panel of Countries”, Review of Economics
and Statistics, 82 (2), 182-211.
Özcan, K. M., Günay, A. ve Ertaç, S. (2003), “Determinants of Private Savings
Behaviour in Turkey”, Applied Economics, 35,1405-1416.
Rijckeghem, C. V. ve Üçer, M. (2009), Türkiye’de Tasarruf Oranı’nın Evrimi ve
Başlıca Belirleyicileri: Doğru Politikalar İçin Çıkartılacak Dersler, TÜSİAD,
Yayın No: TÜSİAD-T/2009-02 /482, İstanbul.
Yılgör, M. (2008), “OECD Ülkelerinde Bütçe Açıkları ve Dış Ticaret Açıkları
Arasındaki İlişkinin Cadf ve Eş Bütünleşme Testleriyle İncelenmesi”, İstanbul
Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 7 (13)9, 301-322.J
TheEurostatYearbookDatabase,http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eu
roindicators/data/database (Erişim Tarihi : 10/11/2009).
World Bank (2007), Global Development Finance, Review, Analyses and Outlook,
2007,http://books.google.com.tr/books?id=K1SJdZQiVGQC&dq=global+develo
pment+finance+2007&printsec=frontcover&source=bl&ots=XkVzDTABP6&sig
=8bFLEwkYK2mUVrI92X2CySpR2Po&hl=tr&ei=c5OhStTBA87dsgbN_ZHTB
A&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=2#v=onepage&q=global%20deve
lopment%20finance%202007&f=true, (Erişim Tarihi: 10/12/2009).
Yılmaz, B. E., Yaraşır, S. (2009), “Türkiye ve OECD Ülkelerinde Tasarruf-Yatırım
Açığı ve Dış Kaynak İhtiyacı”, Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt: XXVI,
Sayı: 2, 97-128.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 153
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında
Uygulanan Kalkınma Planlarında
Maliye Politikaları
Abdullah TAKIM*
Özet
Maliye politikalarının ekonomik aktivite üzerindeki etkileri, iktisadi literatürün
tartışmalı konularındandır. Bu çalışmada, Türkiye’nin ekonomik, sosyal ve siyasi
dinamiklerini etkileyen kalkınma planları kısaca tanıtılmakta, daha sonra bu
planlardaki maliye politikaları açıklanmaktadır. Çalışmada, 1960-1980 yılları
arasında Türkiye’de ithal ikamesi ile birlikte uygulanan kalkınma planlarındaki
ekonomik hedefler ve uygulama sonuçlarını dikkate alarak, maliye politikalarının
Türkiye ölçeğinde etkileri ortaya konulmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Maliye Politikası, Kalkınma Planı, Planlı Dönem, Ekonomi
Politikası
Fiscal Policies in Development Plans were Implemented
Between 1960-1980 Years in Turkey
Abstract
Effects of fiscal policies on economical activty are contentious subjects in
economical issues. In this study, development plans which effect the economical,
social and politic dynamics of Turkey are introduced, then fiscal policies in these
plans are explained. In study, fiscal policies’s effects on Turkey’s scala are
presented by take into consideration of economical targets and application results of
development plans which were implemented with import substitution between the
1960-1980 years.
Key Words: Fiscal Policy, Development Plan, Plannned Period, Economy
Policy
*
Yrd.Doç.Dr., Bartın Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, atakim@bartin.edu.tr
154
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
JEL Classification Codes: O21, O23
Giriş
Kalkınma sorunlarına çözüm arayan gelişmekte olan ülkeler, planlı bir ekonomi
ile bu hedefin gerçekleşeceğine inanarak, liberal politikaların tavizi olarak da
değerlendirilen “plan dahilinde kalkınma” modelini uygulamaktadırlar. Öte yandan,
ekonomik planlama sadece gelişmekte olan ülkelere özgü bir politika olmayıp,
gelişmiş ülkeler de piyasa mekanizmasının etkinliğini artırmak amacıyla farklı
biçimleriyle planlı kalkınmayı tercih edebilirler. Böyle olmasına rağmen, ekonomik
ve toplumsal yapının gelişmesi için planlı kalkınmanın genellikle gelişmekte olan
ülkeler tarafından tercih edildiği gözlenmektedir.
Kalkınma planları; genel ekonominin tümünü, ekonomik ve sosyal faktörler
arasındaki ilişkileri, uzun vadeli entegre bir perspektifle ele alan, kamu kesimi için
emredici, enerji, vergi ve kredi bağışıklıklarıyla özel kesim için de orta ve uzun
vadede yol gösterici, hukuki ve teknik şartlara haiz makro planlardır. Planlarda
amaç, ekonomik ve sosyal yapının planda öngörülen süre sonunda hedeflenen
düzeye ulaşmasını sağlamaktır. Bu çerçevede, ekonomik büyümeyi sağlayarak kişi
başına düşen geliri ve istihdamı artırmak, gelir dağılımı ve bölgelerarası dengesizliği
gidermek, ödemeler bilançosu açıklarını azaltmak gibi ekonomik hedeflerle birlikte;
toplumun refah düzeyini artırmak, eğitim düzeyini yükseltmek, bilim ve teknolojiyi
geliştirmek, dış alem ile sağlıklı ilişkileri sürdürmek gibi ekonomik olmayan birçok
hedef gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır.
1. Türkiye’de Kalkınma Planları
Türkiye’de planlama fikri 1930’lu yıllarda hazırlanan sanayi planları ile
başlamış, Devlet Planlama Teşkilatının kurulduğu tarihten günümüze kadar dokuz
adet Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlanmış ve uygulamaya konulmuştur. Literatürde
genel kabul gören görüşe göre; planlarda birinci dönem, temel ekonomik
perspektifler açısından Büyük Krizle başlayıp, İkinci Dünya Savaşının sonlarına
kadar uygulanan devletçi politikalardan sonra, 1946-1958 yılları arasında özel
sektöre öncelik veren 1960 öncesi dönemdir. İkinci dönem, ithal ikameci
politikalarla birlikte kalkınmanın planlarla gerçekleşeceği düşünülen 1960-1980
dönemidir. Üçüncü dönem ise sanayileşme stratejisinde yapısal değişimin yaşandığı
ve bu değişimin kalkınma planlarına yansıdığı 1980 sonrası dönemdir. Bu çalışmada
zaman boyutu olarak 1960-1980 döneminde uygulanan kalkınma planları
incelenmektedir.
Büyük Krizle birlikte kapitalist sistemin “piyasa her şeyi halleder” argümanının
dünya genelinde sorgulanmaya başlanması müdahaleci politikaları gündeme
taşımıştır. Büyük Krizden sonra dünya konjonktürüne uygun olarak içsel
dinamiklerin de etkisiyle, Türkiye’de devletçilik politikası, bir kalkınma planı
olmaktan öte sanayi planı özelliği taşıyan ve 1933-1937 yılları arasında uygulanan
Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı (BBYSP) ile somutlaşmıştır. BBYSP’nin başarılı
olması sonucu 1938-1943 yılları arasında uygulanmak üzere 1936 yılında,
sanayileşmeye öncelik veren İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı (İBYSP) hazırlanmış,
İkinci Dünya Savaşı nedeniyle uygulanamamıştır.
Birinci ve ikinci sanayi planları, genel ekonomiyi kapsayan makroekonomik
kalkınma planları değil, temel sanayinin kurulmasını hedef alan kısmi planlardır. Bu
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
155
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
planlar, yatırım alanlarının seçiminde sosyal faktörlere ve ekonominin kendine
yeterli olmasına büyük önem veren sanayileşme planlarıdır. Bu dönemde sanayinin
milli gelirdeki payı %20’lere çıkmışsa da, nüfusun yaklaşık %80’inin tarımda
istihdam edilmesi planın etkinliğini azaltmıştır (DPT, 1963:10). Etki ve uygulanması
bakımından lokal etkili bu planlar, reel anlamda kalkınma planı olarak kabul
edilmemektedir. Çünkü kalkınma, bir ülkenin toplumsal, ekonomik ve kültürel
yapıdaki değişme ve gelişmesini de dikkate alan dinamik bir süreçtir.
1950-1960 yılları arasında liberal politikaların benimsenmesiyle, devletin
ekonomik hayattaki etkinliğini sınırlandırma amacına uygun olarak, kalkınma için
plan yapma yoluna gidilmemiştir. 1950’li yılların sonlarına doğru ekonomik
göstergelerdeki bozulmalar, dış kaynak sağlayan kuruluşların da etkisiyle,
kalkınmanın plan dahilinde yürütülmesi gerekliliğini ortaya çıkarmıştır.
1950’li yılların sonlarında yaşanan dış ödeme güçlüğü ve yüksek enflasyon
sonucu bozulan ekonomik yapının istikrarlı bir duruma getirilmesi için iki
alternatiften birincisi, sermaye kullanımını serbest rekabet koşullarına bırakmak,
diğeri ise sermaye kaynaklarının kullanımındaki belirsizliği ortadan kaldırarak,
planlı sermaye kullanımına yönelmekti. Dönemdeki dış ve iç konjonktürün ikinci
yöntemin tercih edilmesinde etkili olduğu söylenebilir (Kepenek ve Yentürk,
2005:145). Böylece, Türkiye ekonomisinde ekonomik ve sosyal kalkınmayı
sağlamak amacıyla planlı dönem olarak adlandırılan yeni bir dönem başlamıştır.
1961 Anayasasında, “Sosyal ve Ekonomik Hükümler” başlığı altında, devlete
kalkınma planları hazırlama görevi verilerek, ekonomide kamu kesimine ayrı bir yer
verilmiş, planlama, anayasal zorunluluk haline gelmiştir (Hazine, 2003). Böylece,
ekonomide devletin üstlendiği görevleri icra eden KİT’lere belirli ödevler
yüklenmiş, iktisadi ve sosyal hayata planlama düşüncesi egemen olmuş, planların
icrası için de DPT kurulmuştur (Kuyucuklu, 1993:199).
Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (BBYKP,1963-1967)’nda, Türkiye gibi
gelişmekte olan bir toplumun hayat standardının yükseltilmesinin ancak uzun vadeli
ve sistemli kalkınma çabalarıyla sağlanabileceği dile getirilmiştir. Bunu
gerçekleştirmek için hedeflere ulaşmayı sağlayacak kaynak ve araçlara uzun bir
zaman perspektifi içinde bakmak ve kalkınma planlarının hazırlanmasında bu
perspektifi göz önünde bulundurmak gerekliliği belirtilmiştir (DPT, 1963:33).
Birinci plana göre, Türkiye ekonomisinin gelişmesi için uzun vadede köklü ve
yapısal dönüşümlerin gerçekleşmesi gerektiği vurgulanmaktadır.
İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (İBYKP, 1968-1972), Türkiye’de bir yandan
fert başına geliri artırmayı hedef alırken, öte yandan gelir dağılımı ve
bölgelerarasında dengesizliği gidermek, yeni iş sahaları oluşturarak işsizliği
azaltmak, kalkınmanın ortaya çıkardığı refahı toplumla paylaşarak, ekonomik ve
sosyal yönden gelişmeyi sağlamak amacıyla hazırlanmıştır (DPT,1967:2).
İlk iki plan karşılaştırıldığında, BBYKP temel altyapı yatırımlarına, istihdam
sorununa ve ekonomik yapının yeniden şekillenmesine önem verirken, İBYKP
özellikle sanayi sektörünün ekonomideki itici gücüne vurgu yapmaktadır.
Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (ÜBYKP, 1973-1977), ekonomik yapı
değişikliği ile birlikte, milli gelirin artırılmasını, özellikle ara ve yatırım malı üreten
sanayinin geliştirilmesini ve dış kaynaklara bağımlılığın azaltılmasını amaçlamıştır.
Bu plan, AET’ye üyeliği hedefleyen, ekonomik, siyasi ve sosyal politika
koordinasyonun teknik ve idari çözümlemeleri açısından önemli bir belgedir.
156
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
Üçüncü plan döneminden itibaren Türkiye’de siyasi alanda koalisyon hükümetleri
döneminin
başlamasıyla
bağlantılı
olarak
plan
uygulanmasında
ve
koordinasyonunda güçlükler yaşanmıştır (DPT, 2002:7).
Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (DBYKP,1979-1983), ekonomik ve siyasi
istikrarsızlık nedeniyle bir yıl sonra uygulamaya koyulmuş, yüksek enflasyon ve
ödemeler bilançosu açıklarının yoğun olarak yaşandığı bu dönem; kamu kesimi
ağırlıklı sanayileşme stratejisini benimsemiş, ödemeler bilançosu açıklarını
gidermeyi ve kendi ayakları üzerinde duran bir ekonomiyi hedef almıştır.
İthal ikameci politikaların uygulandığı 1960-1980 dönemi planlarının genel
özellikleri; seçici değil dengeli büyümeyi hedef almaları, ithal ikameci politikalarla
yürütülmeleri ve genel denge anlayışına dayalı kapsamlı planlar niteliğinde
olmalarıdır (DPT, 2002:8). 1960-1980 döneminde uygulanan planların içeriği ve
hazırlanma koşulları farklı olsa da ortak özellikleri şöyle sıralanabilir (Kepenek ve
Yentürk, 2005:147):
- Ekonominin her yıl belirli bir hızla büyümesi, kalkınma planlarının temel
hedeflerindendir. Örneğin BBYKP’de ekonomik büyüme hızı %12 olarak
öngörülmüş, %5’lik enflasyon oranına rağmen %7 olarak gerçekleşmiştir. Plan
döneminde nüfus artış hızının %3 olduğu dikkate alındığında, net büyüme hızı %4
olarak gerçekleşmiştir. İBYKP döneminin ilk üç yılında büyüme hızı dönem
ortalamasının altında gerçekleşse de ortalama büyüme hızı %7 olarak gerçekleşmiş,
büyümede tarımın payı azalırken, sanayinin payı sabit kalmış, hizmetlerin payı
artmıştır. ÜBYKP’de ortalama büyüme hızı tarım sektöründeki üretim düşüklüğü
nedeniyle daha düşük oranda gerçekleşmiştir. DBYKP’de büyüme oranı %8 olarak
öngörülmesine rağmen %1,2 oranında gerçekleşmiştir (Tokgöz, 2004:175-200).
- Ekonominin lokomotif sektörü olması nedeniyle sanayileşmeye, özellikle de
imalat sanayisine öncelik verilmiştir. Dört plan döneminde de sanayi sektörü için
öngörülen büyüme hızına ulaşılamamışsa da sanayi sektörünün geliştirilmesi tüm
planların öncelikleri olmuştur.
- Planlar 1963 yılından başlamak üzere ithal ikamesi sanayileşme stratejisine
uygun olarak önce on beş yıllık, sonra da yirmi iki yıllık perspektifle beşer yıllık
planlar halinde, uzun dönem stratejisinin parçaları biçiminde uygulanmaktadır.
- Planlar, ekonomik ve sosyal alanda reform niteliğinde yapısal değişimi hedef
almalarına rağmen, yerel koşulları dahil edip, ekonominin üretim yapısını veri
almaktadırlar.
2. Maliye Politikasının Etkinliği ile İlgili Teorik Görüşler
Devletin ekonomiye müdahale araçlarının başında maliye politikaları
gelmektedir. Maliye politikaları, tam istihdam, fiyat istikrarı, büyüme ve adil gelir
dağılımı gibi amaçları gerçekleştirmek amacıyla kullanılan gelir ve harcama
politikalarından oluşmaktadır. Vergi almak, harcama yapmak ve borçlanmak gibi
kamu ekonomisinin amaçlarını gerçekleştirmek üzere maliye politikası araçları
kullanılmaktadır. Literatürde genel kanı, mali olayların ekonomik olayları,
ekonomik olayların da mali olayları etkilediği yönündedir. Ancak, gelişmekte olan
ülkelerin uyguladıkları maliye politikalarının ekonomik istikrarı sağlayıp
sağlamadığı konusunda fikir birliği oluşmamıştır. Bazı ülkelerde müdahale
politikalarının istikrar bozucu olduğu iddia edilmektedir (Türk, 1995; Aktan, 2001;
Parasız, 2002:95).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
157
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
Merkantilistlerin ekonomik hayata müdahalesine karşı çıkan Klasik teori,
görünmez el yardımıyla ekonominin tam istihdam seviyesinde kendi dengesine
ulaşacağını iddia eder. Klasik teoride denge konumundaki bu duruma maliye
politikası araçları yoluyla müdahale edilmesi dengenin bozulması anlamına
gelmektedir. Bu görüşün doğal sonucu olarak piyasa mekanizmasının işleyişine
müdahale edilmemeli, bir üretici olmaktan çok tüketici konumunda olan devletin bu
yönde üstleneceği görevler sınırlandırılmalıdır. Temel ekonomik düşüncelerinin bu
şekilde ifade edildiği Klasik teorinin maliye politikaları hakkındaki görüşleri ise,
kamu harcamalarının hacim olarak küçük olması, bütçenin denk olması ve kamu
harcamalarının dolaylı vergilerle finanse edilmesidir. Türk (2005)’e göre, artık
günümüzde kamu harcamalarının hacimce küçük olması, devlet bütçesinin denkliği,
kamu borçlarının daha çok uzun vadeli borçlardan meydana gelmesi ve kısa vadeli
borçlardan kaçınılması savunulmamaktadır.
Büyük Krizin ortaya çıkması ile birlikte Klasik teori popülaritesini kaybetmiş,
her arzın kendi talebini yaratması ile ortaya çıkan tam istihdamın olağan bir durum
olmadığı ortaya çıkmış, işsizliğin piyasa mekanizmasının işleyişine terk
edilmeyecek kadar önemli bir olgu olduğuna inanılmaya başlanmıştır.
Devletin maliye politikası aracılığı ile ekonomiye müdahalesi Keynesyen
politikaların ortaya çıkmasıyla başlar. Klasik düşüncenin aksine Keynes,
ekonominin doğası itibarıyla istikrarsız olduğunu, ekonominin kendi dinamikleriyle
tam istihdam seviyesine ulaşamayacağını, eksik istihdam dengesinin geçerli
olduğunu, devletin maliye politikası araçlarını kullanarak, toplam talep
yetersizliğinden kaynaklanan işsizlik sorununa çözüm bulunabileceğini
savunmuştur. Keynes, maliye politikası ile ilgili olarak Klasik teorinin, kamu
harcamalarının hacimce küçük olması gerekliliğine de itiraz eder. Keynes,
durgunluk dönemlerinde kamu harcamaları artırılarak, ekonomik aktivitenin
hızlandırılacağı gibi, enflasyon dönemlerinde de harcamalar kısılarak, telafi edici ve
sınırlayıcı maliye politikalarının önemine vurgu yapar. Öte yandan Keynesyen
düşüncede, bütçe açıklarının toplam talebi ve oradan da fiyatlar genel seviyesini
etkileyeceği genel kabul görse de, dışlama etkisini ortadan kaldırmak amacıyla
maliye politikasının toplam talep üzerindeki etkisi, bu politikalarla uyumlu para
politikalarının uygulanması gerektiği savunulmaktadır.
Milton Friedman’ın katkıları ile ortaya çıkan Monetarist görüş, Keynesyenlerin
maliye politikası hakkındaki görüşlerini şiddetle eleştirmiştir. Monetaristler, “para
her şeydir” sloganı ile para politikalarının önemini vurgularken, ekonominin doğası
gereği istikrarlı olduğunu, iktisadi dalgalanma dönemlerinde maliye politikalarının
çıktı düzeyini ve istihdamı etkileme gücünün zayıf olduğunu savunurlar.
Monetaristlere göre, maliye politikaları çıktı düzeyini ve istihdamı etkilese bile
olumlu değil, olumsuz yönde etkileyeceğinden, kamu harcamaları kısılmalı ve
bütçeler denk bir biçimde hazırlanmalıdır. Buna rağmen Sargent ve Wallace (1981),
Leeper (1991), Sims (1994), Woodford (2001) ve Cochrane (1998), para ve maliye
politikası arasındaki ayırımın, Monetaristlerin iddia ettiği gibi kesin olmadığını
savunmaktadır.
Ekonomik dalgalanmaların nedenini önceden ilan edilmeyen para ve maliye
politikalarına bağlayan Yeni Klasikler, Klasik düşüncede olduğu gibi devletin
ekonomik hayata müdahalesinin gereksizliğini savunmaktadırlar. Kamu
harcamalarındaki artış özel tüketim ve yatırım harcamalarındaki azalma pahasına
158
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
gerçekleşeceğinden (dışlama etkisi), kamu harcamalarındaki artış, toplam talebi,
çıktıyı ve istihdamı değiştirmeyecektir. Karar birimlerinin rasyonel davranmasının
sonucu olarak önceden ilan edilen politikaların başarılı olmayacağını savunan
Rasyonel Beklentiler teorisine göre, maliye politikalarının uzun dönemde çıktı ve
istihdam üzerindeki etkilerinin negatif olacağı da savunulmaktadır.
Yeni Keynesyen düşünceye göre, ekonomide eksik rekabet şartları geçerli
olduğundan, bu piyasalarda ücretlerin ve fiyatların yapışkan olması nedeniyle,
ekonomi kendiliğinden dengeye gelemeyeceğine göre, kamu harcamaları yoluyla
devletin ekonomiye müdahale etmesi gerektiği savunulmaktadır.
Arz yönlü iktisatçılara göre; maliye politikasının aracı olan bir vergi indirimi,
Keynesyen iktisatçıların ileri sürdüğü gibi toplam talep üzerindeki etkisinden değil,
ekonomideki yatırımları, tasarrufları ve üretimi teşvik etmesindendir. Bu düşünceye
göre vergi oranlarındaki indirim vergi gelirlerini azaltmayacak, aksine artıracaktır
(Laffer Eğrisi).
Maliye politikalarının etkinliği üzerine yukarıda açıklanan temel yaklaşımlar
doğrultusunda yürütülen teorik tartışmaların, 1980’li yıllardan sonra birçok ülkede
ortaya çıkan sonuçları açıklamada yetersiz kaldığı gözlenmektedir. Maliye
politikasının, farklı ekonomik koşullara sahip ülke deneyimleri ile ortaya çıkardığı
asimetrik sonuçlar, başta Keynesyen politikalar olmak üzere, yukarıda temel
önermeleri açıklanan teorilerin öngöremedikleri sonuçlarla karşılaşılması, maliye
politikaların etkinliğinin sorgulanmasına neden olmuştur.
3. 1960-1980 Döneminde Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye
Politikaları
Kamu gelirleri, harcamaları ve borçlanmalarından oluşan maliye politikaları
planlı ekonomik gelişmeyi benimseyen ülkeler için ayrı bir öneme sahiptir. Kamu
gelirlerinin toplumun hangi kesimlerinden alındığı ve bunların hangi kaynaklardan
ekonomiye aktarıldığı, planlı kalkınma politikasında temel işleve sahiptir. Ekonomik
gelişmenin planlanması, kamu kesiminin sadece devletin klasik fonksiyonlarını
yerine getirmesiyle değil, planlanan amaçlara ulaşmasıyla ölçülmektedir (Kepenek
ve Yentürk, 2005:164-165).
Genel olarak planlı dönemin başlamasıyla birlikte Türkiye’de uygulanan maliye
politikaları ile ilgili düzenlemeler dikkate alındığında; tasarrufları artırıcı, kaynak
dağılımında etkinliği sağlayıcı ve gelirin yeniden dağıtımı yoluyla gelir dağılımında
adaleti gözeten bir yapının oluşturulması gibi özellikler dikkat çekmektedir (Parasız,
1998: 136).
Türkiye’de 1980’lerin başlarına kadar uygulanan beş yıllık kalkınma planları
döneminde bütçe açıkları Merkez Bankası kaynaklarıyla finanse edilerek, para
politikası maliye politikasının emrine verilmiştir. Böyle bir ortamda sürekli artan
kamu açıkları Merkez Bankasının fiyat istikrarına yönelik etkin politikalar
uygulamasını engellemiştir. Kamu açıklarının Merkez Bankası kaynaklarıyla finanse
edildiği bu durumda maliye politikalarının para politikalarına daha baskın olduğu
vurgusu yapılmaktadır. 1980 İstikrar Programı sonrasında hükümetlerin Merkez
Bankası kaynaklarına müracaat etmesi önemli ölçüde sınırlandırılmış, ancak
kamunun fon ihtiyacının giderilmesinde alternatif olarak iç borçlanma, olağan
finansman kaynağı haline gelmiştir (Saçkan, 2006:22).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
159
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
3.1. Kamu Gelirleri Politikası
Türkiye’de planlı ekonomi döneminde uygulanan vergi politikalarının, hazineye
gelir sağlama gibi geleneksel fonksiyonlarının yanında, kaynak dağılımında etkinliği
sağlama gibi ikinci bir görev üstlendiği gözlenmiştir. Bu çerçevede, birinci beş yıllık
planda vergi politikası ile ilgili iki temel düşünce benimsenmiştir. Birincisi, vergi
gelirlerinin kamu harcamaları için planın öngördüğü artışı karşılayacak düzeyini
tutturmak, ikincisi ise tasarrufları ve yatırım arzusunu teşvik edecek vergi sistemini
oluşturmaktır. Planda, vergi sisteminde etkinliği sağlamak üzere vergilerin gelir
esnekliğinin artırılması, verginin tabana yayılması ve sektörel düzeyde vergi yükü
dengesizliklerin giderilmesi önerilmiştir. Özel tasarrufları ve yatırımları teşvik
etmek amacıyla da, öncelikle gelir vergisinde hızlandırılmış amortisman yöntemi ile
yatırım indirimi, lüks tüketimi vergilendirme, tarımda verimliliği artıracak bir vergi
sistemi oluşturma ve ihracatı teşvik amacıyla vergi iadesi tedbirleri öngörülmüştür.
İBYKP’de hedeflenen vergi düzenlemeleri esas olarak, birinci plana benzemekle
birlikte ilave olarak bazı düzenlemelerin yapılması ve vergi idaresinin etkinliğinin
sağlanması gerektiği vurgulanmıştır. Planlı dönemin başında ek vergiler ve verginin
yaygınlaştırılması konusunda planlama ile hükümet arasında görüş ayrılığı,
hükümetin tercihi doğrultusunda gerçekleşmiş, verginin tabana yayılması ve ek
vergi yerine borçlanma yoluna gidilmiştir (DPT, 1996:99-100).
1963-1967 döneminde uygulanan BBYKP’de, ekonominin yerel kaynaklarla
yılda %7 büyüyeceği öngörülmüş, maliye politikaları ile kaynakların tam ve etkin
kullanımına engel olacak ekonomik dengesizliklerin önleneceği belirtilmiştir. Bu
dönemde, kamu yatırımlarının enflasyona neden olmaması için vergiler, borçlar,
KİT’lerden elde edilen gelirler ve dış alemden sağlanacak kaynaklarla finanse
edileceği öngörülmüştür (DPT, 1963:43). Dönem sonunda özel tasarruf ve
yatırımları geliştirmek için vergi teşvik tedbirleri getirilmiş, ihracatı geliştirmek
amacıyla vergi iadesi ihdas edilmiştir. Ayrıca lüks tüketimin vergilendirilmesi, özel
konut yatırımlarında kullanılan kaynakların başka alanlara kaydırılması, spekülatif
amaçlı gayrimenkul kazançlarının vergilendirilmesi ve kaynak dağılımının etkinliği
için tedbirler hazırlanmış, bir kısım da uygulamaya konulmuştur. İkinci planda da
aynı politikalar benimsenmiş, birinci plandakilere ilave olarak karayolları
taşımacılığının vergilendirilmesi, dolaylı bir gider vergisi olan katma değer vergisine
geçilmesi benimsenmiştir (Akyol, 2009:108-109). Bu dönemde uygulanacak vergi
politikalarının temel amacı makroekonomik politikalarla uyumlu bir şekilde büyüme
ve istihdam politikalarının desteklenmesine, ekonomide kayıt dışılığın azaltılmasına
ve daha basit, adil ve geniş tabanlı bir vergi sisteminin oluşturulmasına katkıda
bulunmaktır (DPT, 2007:11).
160
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
Tablo 1: Kalkınma Planlarında Vergi Gelirlerinin Vergi Türlerine Göre
Dağılımı (%)
Yıllar
Gelir Vergileri
1961-1965
1966-1970
1971-1975
1976-1980
34.06
31.27
41.11
54.87
Servet Vergileri
1.57
1.89
1.22
0.89
Tüketim
Vergileri
38.35
37.38
35.20
27.57
Dış Ticaret
Vergileri
26.02
27.45
22.47
16.68
Kaynak: DPT, Vergi Özel İhtisas Komisyon Raporu, 1996:28
Planlı dönemin birinci yılında bütçe gelirleri 12,102 milyon TL tahmin edilmiş,
11,307 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Giderler de 12,102 milyon TL tahmin
edilirken, 11,726 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. İlk iki planda bütçe açıkları
düşük oranlarda gerçekleşerek gelir-gider dengesine önem verilmiş, bütçe açığının
GSMH’ye oranı %5 olarak gerçekleşmiştir. Plan döneminin sonunda ise bütçe
gelirleri 16,075 milyon TL tahmin edilirken, 16,557 milyon TL olarak
gerçekleşmiştir. Giderler ise 16,775 milyon TL tahmin edilirken, 17,248 milyon TL
olarak gerçekleşmiştir. Dönem sonunda bütçe açığının GSMH’ye oranı %8 olarak
gerçekleşmiştir (TÜİK, İstatistik Göstergeler, 1923-2009).
Tablo 2: Birinci ve İkinci Kalkınma Planlarında Genel Bütçe Gelirleri
(milyon TL)
Yıl
Vergi
Gelirleri
Bütçe
Vergi Dışı
Gelirleri
Gelirler
İçindeki Payı
%
1963
8.424
72
564
1964
9.292
73
555
1965
10.295
78
576
1966
12.464
79
564
1967
14.882
75
1.015
1968
16.239
81
1.562
1969
19.114
83
1.515
1970
23.003
71
3.951
1971
31.424
79
3.681
1972
39.013
83
5.439
1973
51.958
89
3.541
1974
65.157
93
3.827
1975
95.009
90
9.772
1976
127.055
90
10.669
1977
168.249
92
14.136
1978
246.420
81
55.471
1979
405.484
79
91.224
1980
749.849
81
139.711
1981
1.190.204
84
136.545
1982
1.304.866
89
110.840
1983
1.934.492
84
307.144
Kaynak: Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı,
İstatistik Göstergeler, 1923-2009.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Bütçe
Özel Gelir
Bütçe
Gelirleri
ve Fonlar
Gelirleri
İçindeki
İçindeki
Payı %
Payı %
5
2.743
23
4
2.873
23
4
2.317
18
4
2.829
18
5
3.989
20
8
2.329
12
7
2.332
10
12
5.566
17
9
4.728
12
12
2.500
5
6
3.049
5
5
989
1
9
620
1
8
3.022
2
8
1.252
1
18
2.808
1
18
18.747
4
15
35.677
4
10
94.102
7
8
45.827
3
13
72.322
3
Bütçe Gelirleri, 1923-2009; TÜİK,
161
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
Tablo 2’de görüldüğü gibi; üçüncü ve dördüncü plan döneminde bütçe gelirleri
içerisinde vergi gelirlerinin payında dalgalı bir seyir gözlenmektedir. Örneğin 1973
yılında vergi gelirlerinin yıllık artış hızı yaklaşık %33 olarak gerçekleşirken, 1974
yılında %25 olarak gerçekleşmiştir. 1975 yılından başlamak üzere; vergi
gelirlerindeki artış hızı yaklaşık olarak, sırasıyla ve yüzde olarak 46, 34, 32, 46, 65,
85, 59 ve 32 düzeyinde gerçekleşmiştir. Benzer şekilde vergi dışı gelirlerin bütçe
gelirleri içindeki payı 1979 yılına kadar artmış, daha sonra azalmıştır. Bu gelir
kaleminde de yıllık artış hızları dalgalı bir seyir izlemiştir. Özel gelir ve fonlardaki
artış düzensiz gerçekleşmiş; ancak, Tablo 2’deki veriler dışında vergi türleri
açısından dolaylı vergilerin ağırlığının arttığı görülmüştür. Dolaylı vergilerdeki artış,
vergi gelirlerini artırsa da her iki planda öngörülenden daha düşük olarak
gerçekleşmiştir.
Kalkınma planlarında, dengeli kalkınmaya ve dış ödemeler dengesine verilen
önem kadar kamu bütçesinde de dengeye önem verilmiştir. Planların başarısı, her
şeyden önce kamu yatırımlarının ve kamu tasarruflarının gerçekleşmesine bağlıdır.
Kamu tasarruflarının istenilen düzeyde gerçekleşebilmesi için kamu gelirlerinin
belirli bir düzeye çıkarılması gerektiğinden, kamu gelirlerinin artırılması, kalkınma
planlarının başlıca amaçlarından birisi sayılmış ve bunun için vergi yükünün
artırılması öngörülmüş, dönem boyunca da artmıştır. Ancak bu artışların yasal
düzenlemeden yoksun olması nedeniyle, gelirler planlanan hedeflerin gerisinde
kalmıştır (Beydemir, 2006:75). BBYKP döneminde alınan gelir artırıcı tedbirlerle
kamu gelirleri önceki dönemlere göre artmış olsa da kamu harcamalarını finanse
edecek boyutta gerçekleşmemiştir. BBYKP döneminde hedeflenen düzeyde vergi
gelirleri toplanamamasının nedeni aşağıdaki gibi özetlenebilir (DPT, 1963:21):
- Vergi reformunun yapılamaması ve vergi denetim mekanizmasının zayıflığı,
- Planda öngörülmesine rağmen verginin tabana yayılmasının sağlanamaması,
- Yerel yönetimler reformunun yapılamaması ve bunların kaynaklarının
yetersizliği,
- KİT’lerin verimli çalışmalarını sağlayacak yasal düzenlemelerin
yapılmaması,
- Vergi gelirlerinin çoğu vasıtalı vergilerden oluşmasına karşın vasıtasız
vergilerin oranlarının yükseltilememesi, vergi hasılatının düşmesine neden
olmuştur.
3.2. Kamu Harcamaları Politikası
Kamu harcamalarının düzeyi ve niteliği ekonomik gelişmede belirleyici bir unsur
olmaktadır. Kamu eliyle kaynak kullanımı ile bu kaynağın ekonomiye hangi
kanallardan girdiği, sermaye birikimini ve özel kaynak kullanımını belirleyici
niteliktedir. Özellikle kalkınma planlarında öngörülen üretim, istihdam ve fiyat
düzeyi gibi amaçların gerçekleştirilmesinde kamu harcamaları etkin bir araç işlevi
görmektedir (Kepenek ve Yentürk, 2005:166).
Planlı kalkınma döneminin başladığı 1960’lı yıllarda fiyat artışları sınırlı
düzeyde kalmasına rağmen 1960’lı yılların sonunda hızlı bir biçimde yükselmeye
başlamış, kamu harcamalarının bütçe açıklarıyla finanse edilmesi ekonomide arz
talep dengesini bozmuştur (Hazine, 2003:22). İkinci plan döneminde kamu
kesimince yapılacak yatırımların hacmi ve sektörel dağılımı yapısal değişime uygun
olarak tespit edilmiş, bu dönemde kamu yatırımlarının dağılımı ve bölgelerarası
dengesizliklere dikkat çekilmiştir. Ancak, kamu kaynakları bu harcamaları finanse
162
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
edemediğinden, yatırımlara daha fazla kaynak aktarılması, cari harcamaların
mümkün olduğunca kısılmasını gerektirmiştir. Bunu yaparken, ekonominin büyüme
hızı, nüfus artışı ve sosyal refahın artırılması için yapılması gerekli harcamalar bir
arada düşünülmüştür. Ancak kamu tarafından yapılan emniyet, eğitim, sağlık, adalet
gibi hizmetlerin düşürülmesi bir yere kadar mümkün olduğundan, plan döneminde
bu harcamaları daha fazla kısmak mümkün olamamıştır (DPT, 1963:75-76).
Tablo 3: BBYKP ve İBYKP Döneminde Konsolide Bütçe Harcamaları
(milyon TL)
Yıllar
Cari Harcamalar
Yatırım Harcamaları
Transfer Harcamaları
İç Borç Faizi ve Gen. Gid
Dış Borç Faizi ve Gen. Gid.
Kamu Harcamaları
Kons. Bütçe
Harcamaları/GSMH
Yıllar
Cari Harcamalar
Yatırım Harcamaları
Transfer Harcamaları
İç Borç Faizi ve Gen. Gid.
Dış Borç Faizi ve Gen. Gid.
Kamu Harcamaları
Kons. Bütçe
Harcamaları/GSMH
1963
5396
2142
1980
122
112
9.752
1964
6228
2660
2227
154
135
11.404
1965
7611
3479
2589
254
162
14.095
1966
9174
4414
2745
338
194
16.333
1967
9736
5104
2997
416
211
18.464
14
1968
11.024
6.132
3.843
460
261
21.720
19
16
1969
12.870
6.806
5.390
500
295
25.066
20
18
1970
15.861
7.680
8.357
516
437
31.898
22
18
1971
25.539
8.445
12.995
785
659
44.979
23
18
1972
25.729
9.879
14.277
844
689
49.085
20
Kaynak: DPT, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, 1950-2004; DPT, Üçüncü Beş Yıllık
Kalkınma Planı, 45; Çelebier, Türkiye’de Konsolide Devlet Bütçesinin Finansmanı, 24.
Tablo 3’de görüleceği gibi; planlı kalkınma döneminin başında kamu
harcamalarının GSMH içerisindeki payı %14 iken, plan dönemi sonunda bu oran
%18’e yükselmiştir. Kamu harcamalarını oluşturan alt kalemler itibarıyla
incelendiğinde, birinci plan döneminde yatırım harcamalarında artış olduğu
görülmektedir. Ekonominin üretim gücünü artıran ve ekonomik büyümenin temel
unsuru olan yatırım harcamalarının, planda öngörülen kalkınma hedeflerine
ulaşmada her şeyden önce GSMH’nin ne kadarının yatırımlara ayrılacağının,
bilinmesi gerekir. 1963’de GSMH’nin yaklaşık %5’i olan yatırım harcamaları,
1967’de %6’ya yükselmiştir. Öte yandan, plan döneminin başında cari harcamaların
GSMH’ye oranı %8 iken plan döneminin sonunda yaklaşık %10 olarak
gerçekleşmiştir. Planda sayısal olarak cari harcamalarda artış görülse de GSMH’nin
yüzdesi olarak plan dönemi sonuna kadar önemli bir yükselme görülmemiştir.
Benzer şekilde 1963 yılında transfer harcamalarının GSMH içindeki payı yaklaşık
%3 iken, plan sonunda yaklaşık aynı oranda seyretmiştir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
163
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
Tablo 3’de görüleceği gibi, İBYKP döneminin başında kamu harcamalarının
GSMH içerisindeki payı %19 iken, plan dönemi sonunda bu oran %20’ye
yükselmiştir. Kamu harcamaları alt kalemler itibarıyla incelendiğinde, ikinci plan
döneminde yatırım harcamaları sayısal olarak artmasına rağmen oransal olarak
azalmaktadır. Örneğin, 1968’de GSMH’nin yaklaşık %6’lık kısmını oluşturan
yatırım harcamaları, 1972’de yaklaşık %4 olarak gerçekleşmiştir. Öte yandan, plan
döneminin başında %10 olan cari harcamaların GSMH’ye oranı plan dönemi
sonunda değişmemiştir. İBYKP döneminde cari harcamalar sayısal olarak
yükselmesine rağmen GSMH içindeki payı değişmemiştir. Benzer şekilde 1968
yılında transfer harcamalarının GSMH içindeki payı yaklaşık %3 iken, plan sonunda
yaklaşık %6 oranında seyretmiştir. Özetle, ikinci plan döneminde yatırım
harcamaları düşmüş, cari ve transfer harcamalarının GSMH içindeki payı
yükselmiştir. İBYKP döneminde toplam kamu gelirleri ve kamu giderlerinin planda
öngörülen düzeylere yaklaşmasına rağmen, kamu harcamalarının bileşimi dikkate
alındığında, cari ve transfer harcamalarının plan hedefinin üstünde gerçekleştiği,
ileri teknoloji ve büyük sermayeyi gerektiren kamu yatırım harcamalarının plan
hedefinin altında kaldığı gözlenmiştir.
Tablo 4: ÜBYKP ve DBYKP Döneminde Konsolide Bütçe Harcamaları
(milyon TL)
Yıllar
Cari Harcamalar
Yatırım Harcamaları
Transfer Harcamaları
İç Borç Faizi ve Gen. Gid.
Dış Borç Faizi ve Gen. Gid.
Kamu Harcamaları
Kons. Bütçe
Harcamaları/GSMH
Yıllar
Cari Harcamalar
Yatırım Harcamaları
Transfer Harcamaları
İç Borç Faizi ve Gen. Gid.
Dış Borç Faizi ve Gen. Gid.
Kamu Harcamaları
Kons.Bütçe
Harcamaları/GSMH
1973
30647
12565
20452
1254
785
65.703
1974
42374
18092
15688
1462
902
78.518
1975
59180
26027
27618
2184
993
116.002
1976
70862
41050
41446
2275
1234
156.867
1977
101003
64657
69180
3842
1688
240.370
21
1979
263.233
118.109
215.478
9.960
4.985
611.765
27
18
1980
492.021
219.973
366.447
19.014
9.151
1.106.666
24
21
1981
670.218
359.774
485.611
33.343
34.058
1.583.004
24
23
1982
915.840
463.021
543.126
29.178
63.812
2.014.977
22
27
1983
1.202.827
550.821
858.874
50.000
131.361
2.793.883
22
Kaynak: Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, 94-219; DPT, Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma
Planı, 45.
Tablo 4’de görüleceği gibi; ÜBYKP başında kamu harcamalarının GSMH
içerisindeki payı %21 iken, plan dönemi sonunda bu oran %27’ye yükselmiştir.
ÜBYKP döneminin başında GSMH’nin yaklaşık %4’ü olan yatırım harcamaları,
1977’de yaklaşık %7 olarak gerçekleşmiştir. Öte yandan, plan dönemin başında cari
harcamaların GSMH’ye oranı %10 iken, plan döneminin sonunda yaklaşık %12
olarak gerçekleşmiştir. ÜBYKP döneminde cari ve yatırım harcamalarının, hem
sayısal olarak hem de GSMH içindeki payının yükseldiği gözlenmiştir. Benzer
şekilde 1973 yılında transfer harcamalarının GSMH içindeki payı yaklaşık %7 iken,
164
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
plan sonunda yaklaşık %8’e yükselmiştir. Özetle, üçüncü plan döneminde yatırım,
cari ve transfer harcamaları hem sayısal hem de GSMH içindeki payı yükselmiştir.
DBYKP döneminde uygulanacak maliye politikasının amacı; uzun dönemde,
planın öngördüğü kaynak artışlarını sağlamak, ekonomik etkinlikleri planın
önceliklerine göre yönlendirmek ve gelir dağılımını iyileştirmek, kısa dönemde ise
ekonominin genel dengesini korumaktır (DPT, 1979:264).
Tablo 4’de görüleceği gibi; DBYKP döneminin başında kamu harcamalarının
GSMH içerisindeki payı %27 iken, plan dönemi sonunda bu oran %22’ye
düşmüştür. Dördüncü plan döneminde yatırım harcamalarında değişme olmamış;
1979’de GSMH’nin yaklaşık %5’i olan yatırım harcamaları, 1983’de aynı oranda
gerçekleşmiştir. Öte yandan, cari harcamaların GSMH’ye oranı, plan döneminin
başında %12 iken, plan döneminin sonunda yaklaşık %10 olarak gerçekleşmiştir.
DBYKP döneminde cari harcamalar sayısal olarak yükselmesine rağmen GSMH
içindeki payı düşmüştür. Benzer şekilde 1979 yılında transfer harcamalarının GSMH
içindeki payı yaklaşık %10 iken, plan sonunda yaklaşık %7 oranında seyretmiştir.
Özetle, ikinci plan döneminde yatırım harcamaları oransal olarak aynı düzeyde
kalmış; cari ve transfer harcamalarının GSMH içindeki payı düşmüştür. Bir yıllık bir
erteleme ile 1979’da uygulanmaya başlanan DBYKP’de, üçüncü plana göre fazla
değişiklik öngörülmemiş, GSMH'nin %8, yatırımların %11,4 artırılması hedef
alınmıştır. 1980'den itibaren, enflasyonun düşürülmesini, ihracatın artırılmasını,
kaynak kullanımında etkinliği ve iç tasarruf oranının yükseltilmesini sağlamak
amacıyla vergi kanunlarında, kamu gelirlerini artırıcı ve vergi adaletini sağlayıcı
yönde düzenlemeler gerçekleştirilmiş, kamu yatırım harcamalarında verimliliği
artıracak önlemler alınmıştır (DPT, 1984:184).
Özetle, ilk dört planda konsolide bütçe harcamaları 1963 yılında %14 iken, 1983
yılında %22’ye yükselmiştir. Konsolide bütçe harcamalarının GSMH’ye oranı 1977
ve 1979 yıllarında %27 oranıyla en yüksek düzeye ulaşmıştır. Konsolide bütçe
harcamaları içinde en yüksek paya sahip olan harcama türü de cari harcamalardır.
Ancak cari harcamalar sayısal olarak artmasına rağmen GSMH içindeki payında bir
değişme olmamıştır. Yine plan döneminde, konsolide bütçe harcamaları içerisinde
yatırım harcamalarının payında önemli bir değişme olmamıştır. Ancak transfer
harcamaların payı 1963 yılında %3 iken, 1983 yılında %7’ye yükselmiştir.
3.3. Kamu Borçlanma Politikası
Maliye politikalarının amaçları doğrultusunda, borçlanmanın maliyetini azaltmak
ve borçlanma araçlarında çeşitlilik sağlamak amacıyla kamu borçlarının miktarında
ve vade yapısındaki değişikliklere borç yönetimi adı verilir. Amaç, ekonomik
konjonktüre uygun bir borçlanma politikası oluşturmaktır. Borcun büyüklüğü ve
yapısı, ekonomide farklı etkiler ortaya çıkardığı için maliye politikalarının amacına
uygun olarak borcun büyüklüğü ve yapısıyla ilgili değişiklikler
gerçekleştirilmektedir. Bu bağlamda, borç yönetimi politikası ile maliye politikaları
arasında yakın ilişki söz konusudur (Özdemir ve Saatçi, 2008:9). Türkiye’de kamu
açıklarının sürekliliği ile planların uygulanmasında gösterilen hassasiyetin azaldığı
dönemlerde iç ve dış borçlanmanın arttığı görülmüştür. Bu durum, plan disiplinini
bozduğu gibi, kaynakların kısa ve uzun vadede üretken yatırıma yönelmemesi gibi
olumsuz sonuçlara da yol açabilmektedir. Nitekim, borç yönetiminin bozulmasıyla
birlikte yatırımlara ayrılan kaynakların azalması, proje stoku ile birlikte
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
165
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
tamamlanma sürelerinin uzamasına, kamu hizmetlerinin düşük seviyede
seyretmesine neden olmaktadır (Ilgın, 2002:374).
Borçların niteliklerine göre; iç borçlar, dış borçlar, kısa vadeli-uzun vadeli
borçlar, gönüllü-zorunlu borçlar gibi ayrımlar yapılmaktadır. Kısa vadeli borçlar,
bütçe dönemi içinde geçici açıkları kapatmak için alınan ve bir yıl içinde ödenmesi
gereken borçlardır. Türkiye'de uygulanan başlıca kısa vadeli borçlanmalar, hazine
bonoları, Merkez Bankası kısa vadeli avansları ve emanet paralardır. Normal bütçe
gelirlerinin bütçe giderlerini karşılamaması durumunda ortaya çıkan bütçe açıkları
için devlet tahvilleri yoluyla sermaye piyasasından uzun vadeli borçlanma yoluna
gidilmektedir (Çelebier, 1985:20).
Planlı dönemde dış kaynak ihtiyacı bir yandan borç ödemeleri, diğer yandan cari
işlemler dengesinde görülen açıklar ve yüksek bir büyüme hızı yakalayabilmek için
hızlı bir şekilde artmıştır. BBYKP ile Türkiye’nin büyüme hızının ne olması
gerektiği tespit edilmiş ve bu büyüme hızına ulaşmak için iç ve dış tasarruf ihtiyacı
milli gelire göre hesaplanmıştır. Yapılan çalışmalara göre, planlı dönemlerde
yabancı kaynak ihtiyacı kalkınma planlarında aşağıdaki tabloda görüldüğü gibi tespit
edilmiştir (Tanrıkulu, 1983:22):
Tablo 5’den görüleceği üzere; birinci plan döneminde yıllık %7’lik bir büyüme
hızına ulaşmak için GSMH’nin %18,3’ü oranında yatırım yapılması planlanmış,
bunun %14,8’inin yurt içi kaynaklardan %3,5 kadarının da yurtdışı kaynaklardan
sağlanması amaçlanmıştır. İBYKP’de yabancı tasarrufların GSMH içindeki payı %2
iken plan dönemi sonunda %1,7’ye düşürülmesi öngörülmüştür. Yurt içi
tasarrufların GSMH’ye oranının ise %22,6’ya çıkarılması planlanmıştır (Tokgöz,
2004:181; Kuyucuklu, 1993:209). İBYKP döneminde toplam yatırımların GSMH
içindeki payı 1967 yılında %19,9, plan sonunda %24,3’e yükselmiş, beş yıllık
ortalamanın ise %22,7 olacağı planlanmıştır. Yurt içi kaynakların bu hedefi
gerçekleşmede yetersiz olması nedeniyle bu ihtiyacın dış kaynaklarla kapatılması
yoluna gidilecektir. Benzer şekilde ÜBYKP de yatırımların GSMH’ye oranının
başlangıçta %19,6; plan dönemi sonunda kamu kesiminin payını artırarak %25,4’e
ulaşması hedeflenmiştir. Dönem ortalaması ise %23,3 olacaktır (Kuyucuklu,
1993:208).
Tablo 5: GSMH’nin Yüzdesi Olarak Kalkınma Planlarında Dış Borç
İhtiyacı (%)
Yıllar
1963-1967
1968-1972
1973-1977
1978-1982
Kaynak: Tanrıkulu,
Değerlendirilmesi, 24.
Toplam Kaynak İhtiyacı
18,3
22,7
24,2
24,4
Türkiye’de
Ekonomik
İç Kaynak
14,8
20,8
23,3
24,4
Büyüme
ve
Dış
Dış Kaynak
3.5
1.9
0.9
2.0
Borç
İlişkisinin
3.3.1. Dış Borçlar
Ekonomik gelişmenin dış kaynak ihtiyacını karşılamada yabancı sermaye
girişlerinden sonra ikinci unsuru dış borçlardır. Türkiye’de planlama öncesi
dönemde başlayan borçlanma süreci planlı dönemde de devam etmiş, özellikle
1975’den sonraki dönemde büyük boyutlara ulaşmıştır. 1960 yılında toplam
166
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
borçların gayrisafi milli hasılaya oranı %15,2 iken, 1971 yılında %26,3; 1983 yılına
ise %52,6 olarak gerçekleşmiştir. Bu tarihten sonra borçlanmanın niteliği de
değişmiş, uzun vadeli proje kredilerinin yerine dış açığı kapatmaya yönelik kısa
vadeli borçlanmaya gidilmiştir (Kepenek ve Yentürk, 2005:175; Pakdemirli,
2003:179). Ekonomik büyümenin yerel kaynaklarla finanse edilememesi ve
ödemeler bilançosu açıkları sonucunda ortaya çıkan dış borç sorunu gelişmekte olan
tüm ülkelerde olduğu gibi Türkiye’nin de her dönemde güncel sorunu olmaya devam
etmiştir
Her ne kadar kalkınma planlarında ekonominin dış kaynaklara bağımlılığının
azaltılması öngörülmüşse de, plan dönemi boyunca dış kaynak ihtiyacı artarak
devam etmiş, daha önceleri dış kaynak için yapılan ABD tercihi, yerini Avrupa
Ekonomik Topluluğuna bırakmış ve sadece dış finansmanın kaynağı değişmiştir.
Planlı dönemin başlaması ile birlikte alınan kredilerin büyük çoğunluğu Program
Kredileri, Proje Kredileri, Borç Ertelemesi ve Refinansman Kredileri gibi
konsorsiyum şeklinde gerçekleşmiştir (Evgin, 2000:13).
Türkiye’de kalkınma planları döneminde kalkınma hızına göre dış kaynak
ihtiyacı farklı ölçekte gerçekleşmiştir. Özellikle 1970’lerin ilk yarısından itibaren
petrol krizinin ortaya çıkmasıyla dış borçlarda büyük miktarda artış yaşanmıştır. Bu
dönemde kaynak ihtiyacının artması, dış borçlanmayı kolaylaştıracak şekilde
kambiyo rejiminde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişiklikler şunlardır (Kazgan,
2005:182-183):
- Türkiye’deki özel firmalar ve KİT’lerin Türkiye’deki bankalar aracılığıyla
belirli projelerin finansmanı için kullandığı özel dış kredilere getirilen
sınırlandırmalar kaldırılmıştır.
- Türk Parasının Kıymetini Koruma hakkında çıkarılan 17 nolu Kararla,
gündeme gelen döviz tevdiat hesaplarının (DTH) kullanımına kısıtlama getirilmiştir.
- Dış ticaret açığını azaltmak amacıyla yapılan 1970 devalüasyonu öncesi döviz
sıkıntısına çare olmak üzere uygulanan Dövize Çevrilebilir Mevduatın (DÇM)
enflasyona yol açması nedeniyle 1973 yılında bu hesapların bir daha açılmaması
hükmü getirilmiştir.
1973 yılından sonra ham petrol fiyatlarındaki artışa rağmen bu artışların petrol
ürünleri ve türevlerine yansıtılmadığı, pahalı bir finansman aracı olan DÇM
enstrümanıyla ithalatın finanse edildiği, dünya ekonomisinde daralmaya rağmen
Türk ekonomisinin büyümeye devam ettiği gözlenmiştir. Bu dönemde DÇM’lerin
yol açtığı kredi genişlemesinin sonucu olarak kamu harcamalarının GSMH’ye oranı
1973 yılında %27,3 iken, oranın 1976 yılında %30,4’e yükselmesi, ekonomide
parasal dengenin bozulmasına neden olmuştur. Diğer taraftan; petrol fiyatına bağlı
olarak dış ticaret hadlerinde oluşan ve Türk ekonomisinde büyük kaynak kayıplarına
yol açan bu değişiklikler için telafi edici önlemlerin alınamaması hem ithal mallara
olan talebi hem de kamu kesiminin finansman açığını artırmıştır (DPT, 1984:183;
Boratav, 2005:129 ve Kazgan, 2005:185). Buna karşılık, ihracatın miktar olarak
artırılmasına ve ürün çeşitlendirilmesine önem verilmesi temel ilke olarak
benimsenmiş; ancak gerçekleşmeler bu yönde olmayınca, kısa ve orta vadeli
borçlanmalarla dışa bağımlılık devam etmiştir (DPT, 1977:68). Artan borç yükünün
sonucu olarak 1977 yılında DÇM borçları ve faizleri ödenememiş, büyük bir kısmı
DÇM ve mal mukabili ithalattan oluşan, 1978 yılında vadesi gelen borç tutarı 4,8
milyar dolara ulaşmıştır. Kısa vadeli olan bu iki borç kalemi üç yıl içerisinde vadesi
gelen borçların %60’ına ulaşmıştır. Öyle ki, 1975-1978 yılları arasında toplam dış
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
167
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
borçlar 4,8 milyar dolardan 13,8 milyar dolara yükselerek, dört yıl içerisinde 9
milyar dolarlık artış göstermiştir (Kazgan, 2005:187-189). Böylece Türkiye, tıpkı
1982-1983 döneminde Meksika, Brezilya, Arjantin ve diğer ağır borç yükü altında
olan ülkelerin karşılaştığı krizler gibi, borç krizine girmiştir (TCMB, 2002:27).
Kimi yazarlara göre; bu dönemde birçok ülkenin başvurduğu kısa vadeli dış borç,
Türkiye’de ekonominin ödeme gücünün üstünde değildir. Ancak kısa vadeli dış
kredilerin üretimi ve ihracatı artırmak için kullanılmaması ve kredi akışının
kesintiye uğraması ülkeyi borç krizine götürmüştür.
Tablo 6: Planlı Kalkınma Döneminde Vadelerine Göre Dış Borç Stoku
(milyon dolar)
Orta ve
Yıl
Uzun
Kısa
Toplam
Yıl
1964
964
964
1974
1965
1 051
1 051
1975
1966
1 149
1 149
1976
1967
1 289
1 289
1977
1968
1 502
1 502
1978
1969
1 678
1 678
1979
1970
1 891
1 891
1980
1971
2 177
2 177
1981
1972
2 291
2 291
1982
1973
2 654
2 654
1983
Kaynak: TÜİK İstatistik Göstergeler, 1923-2009:619.
Orta ve
Uzun
2 901
4 291
6 920
10 935
13 925
13 439
15 734
16 627
17 858
18814
Kısa
1 035
2 706
6 116
7 176
3 556
2 505
2 179
1 764
16533
Toplam
2 901
1 035
2 706
6 116
7 176
3 256
2 505
2 179
1 764
2281
Planlı dönemde Türkiye’nin dış borç stokunun vade yapısı uzun vadeliden kısa
vadeye doğru kaymış, 1970’li yılların başında toplam borçlarda kısa vadeli borcun
payı ihmal edilebilir düzeyde iken, ikinci plan döneminde %25’e, dördüncü plan
döneminde ise %50’ye ulaşmıştır. Bu dönemde, orta ve uzun vadeli borçlarda da
büyük artış yaşanmış, ancak kısa vadeli borçlar toplam borçların yarıdan fazlasını
aştığından, 1970’li yılların sonunda kısa vadeli borçları çevirmede önemli sorunlar
yaşanmıştır (Kazgan, 2002:110-111). Özellikle 1977-1980 dönemi, Türkiye’nin borç
bulmada zorlandığı yıllar olup; 1977 yılında vadesi gelen borçların anapara ve
faizlerini ödenemez duruma gelmiştir. Diğer taraftan, 1978-1979 yıllarında daha
kapsamlı bazı istikrar tedbirlerine başvurulması zorunlu hale gelmiş, kısa vadeli dış
borç yükünü azaltacak erteleme anlaşmaları yapılmıştır. Bozulan dış dengenin
düzeltilmesi amacıyla 1979 yılında on altı OECD ülkesi tarafından Türkiye’ye 962
milyon dolarlık yardım taahhüdünde bulunulmuş, 1 milyar dolarlık dış borç
ertelemesi de karara bağlanmıştır. Kısaca, planlı dönemin başladığı 1963 yılından
1979’a kadar 15 milyar dolarlık dış borç kullanılmış; bunun 5 milyar dolarını
ödenebilmiştir (Evgin, 2000:13; DPT,1984:183).
Tablo 7’de, planlı kalkınma dönemindeki dış borç istatistikleri borçlulara göre
sınıflandırılmaktadır. Bu sınıflandırmada, orta ve uzun vadeli borçlar konsolide
bütçe, diğer kamu sektörü ve özel sektör olarak üç kalemden oluşmakta, kısa vadeli
borçların alt kalemleri Merkez Bankası, ticari bankalar ve diğer sektörler olarak
tanımlanmaktadır (DPT, 2001:59).
168
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Hazine
Borçları
Devirli
Krediler
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Yıl
Katma
Bütçe
Merkez
Bankası
Kamu
Mahalli
Özel
İktisadi
İdareler
Sektör
Teşekküller
1963
378
52
32
272
147
43
1964
432
63
28
265
124
52
1965
558
92
27
215
90
68
1966
669
107
38
185
83
69
1967
765
156
51
180
68
67
1968
952
189
95
141
64
61
1969
1 061
256
122
101
77
61
1970
1 151
316
132
122
74
89
1971
1 270
426
170
105
106
99
1972
1 371
477
205
16
90
133
1973
1 500
574
233
5
153
189
1974
1 525
672
259
5
203
237
1975
1 744
773
269
5
186
279
1976
2 044
907
288
5
580
390
1977
2 070
1 059
319
5
731
635
1978
3 503
1 311
370
6
799
759
1979
3 558
1 522
430
2 845
784
86
742
1980
5 250
1 808
365
3 229
1 204
43
1 330
1981
5 720
2 285
567
3 337
1 367
1 172
1982
6 704
2 677
546
3 445
1 774
906
Kaynak: Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Borçlanma İç ve Dış Borç Yönetimi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 2001:215
Tablo 7: Planlı Kalkınma Döneminde Borçlulara Göre Dış Borç Stoku (milyon dolar)
169
881
964
1 051
1 149
1 289
1 502
1 678
1 891
2 177
2 291
2 654
2 901
1 035
2 706
6 116
7 176
3 256
2 505
2 179
1 764
Toplam
A. TAKIM
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
3.3.2. İç Borçlar
Maliye politikasının temel amacı olan kamu borcunun sürdürülebilir seviyelere
indirilmesi, uzun vadeli ve düşük faizli iç borçlanma politikalarının kamu borç
stokunu ve faiz yükünü azaltıcı yönde etkide bulunmaktadır (DPT, 2006:17). Kamu
kesimi dengesizliğinden kaynaklanan iç borçlar, yasal dayanağını bütçe kanunundan
alan hükümetlerin ülkede yerleşik kişi veya kurumlardan devlet tüzel kişiliğinin
itibarına dayanarak, ulusal para cinsinden borçlanmasını ifade eder. Mevcut
vergilerin artırılması veya yeni vergilerin ekonomik, siyasi ve sosyal zorlukları,
devletin gelir ve giderleri arasında zaman bakımından ortaya çıkan dengesizlikler,
kamu kesimi açıkları, vadesi gelen dış borcun ödenmesi ve ekonomideki geçici
şokların etkilerini azalmak amacıyla devletlerin iç borçlanmaya gittiği görülmüştür
(Saraçoğlu, 2002:56). Kamu giderlerinin kamu gelirlerini aşması nedeniyle, devlet
bütçesinin açık vermesi, mali baskıyı artırdığından, ekonominin tüm kesimleri için
arzu edilmeyen bir durumdur. Bütçe açıklarının giderilmesinde yurt içi kaynaklara
başvurulduğunda, başlıca üç tür finansman yöntemi söz konusudur. Bunlar vergi
oranlarının artırılması, iç borçlanma ve Merkez Bankası kaynaklarına
başvurulmasıdır. Her üç finansman yönteminin ekonomiye olan etkileri farklı
olduğundan, devlet açısından önemli olan bu yöntemlerden makroekonomik
değişkenler üzerine en az negatif etkide bulunanın tercih edilmesidir (Saatçi,
2007:94).
Dış borçlar ülkeden net kaynak çıkışına neden olduğundan, iç borçlanma tercih
edilen bir finansman yöntemidir. Ancak, Türkiye’de iç borçlanma için yüksek
oranlarda reel faiz ödenmektedir. Ayrıca, kamunun yüksek orandaki iç borçlanma
talebi yurt içi piyasalardan karşılanamamakta, bu durum yüksek faizlerle birleşince,
yurt dışından gelen sıcak para fonlarının, iç borç senetlerine yatırım için uygun
zemin hazırlamaktadır (DPT, 2001:126).
Türkiye’de iç borçlanmanın gelişimine bakıldığında, Cumhuriyetin ilk
yıllarından 1970’lerin sonlarına kadar nadiren başvurulan bir finansman kaynağı
olduğu ve özel borçlanma kanunları çerçevesinde yapıldığı görülür. Her ne kadar
Türkiye’de bütçe açıklarının finansmanı kronik bir sorun olsa da hazine bonosu ve
devlet tahvili, hükümetlerin tercih ettiği bir finansman aracı olmamış, söz konusu
açıklar genellikle Merkez Bankası kaynaklarına başvurularak finanse edilmiştir
(DPT, 2001:96).
170
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Yıllar
1965
1966
1967
1968
1969
Uzun Vadeli Finans.
1.647
2.103
1.845
1.713
1.428
İç Borç Net
894
1.177
1.044
724
951
İç Borç Hasılatı
1.037
1.470
1.410
1.126
1.331
İç Borç Ana Para Öd.
-143
-293
-366
-402
-380
Dış Borç Net
753
926
801
989
477
Dış Borç Hasılatı
1.207
1.173
1.101
1.299
953
Dış Borç Geri Öd.
-454
-247
-300
-310
-476
Kısa Vadeli Finans.
476
375
207
1.061
1.839
TCMB Kısa Vad. Av.
513
321
481
365
1.591
Hazine Bonosu
34
-111
34
382
-47
Diğer Emanetler
141
124
-264
437
389
Nakit Değişimi
-212
41
-44
-123
-94
Finansman Toplamı
2.123
2.278
2.052
2.774
3.267
Yıllar
1974
1975
1976
1977
1978
Uzun Vadeli Finans.
800
3.953
6.116
6.833
3.211
İç Borç Net
1.991
5.381
7.700
9.056
4.695
İç Borç Hâsılatı
3.606
7.428
9.970
12.529
16.886
İç Borç Geri Öd.
-1.615
-2.047
-2.270
-3.473
-12.191
Dış Borç Net
-I.195
-1.428
-1.584
-2.223
-I.484
Dış Borç Hasılatı
7
2
27
102
2.022
Dış Borç Geri Öd.
-1.198
-1.430
-1.611
-2.325
-3.506
Kısa Vadeli Finans.
6.735
4.880
7.187
34.366
20.154
TCMB Kısa Vad. Av.
4.109
4.718
6.749
23.567
15.599
Hazine Bonosu
660
-450
171
5.898
-2.986
Diğer Emanetler
1.584
2.537
2.627
7.018
10.097
Nakit Değişimi
382
-1.925
-2.360
-2.117
-2.556
Finansman Toplamı
7.535
8.833
13.303
41.199
23.365
Kaynak: Çelebier, Türkiye’de Konsolide Devlet Bütçesinin Finansmanı (1965-1985), 24.
Tablo 8: Planlı Kalkınma Döneminde Bütçenin Finansmanı (milyon TL)
1970
2.982
638
1.488
-850
2.344
2.847
-503
-395
-28
40
97
-504
2.587
1979
28.721
18.848
31.026
-12.178
9.83
17.658
-7.785
28.068
29.524
3.87
6.142
-11.085
56.789
1971
977
1.035
2.002
-967
-58
1.547
-1.605
5.490
3.021
1.262
1.373
-166
6.467
1980
3.753
-12.594
17.403
-29.997
16.347
23.540
-7.193
123.240
103.147
34.877
37.601
-52.385
126.993
1972
1.997
3.621
4.909
-1.288
-1.624
419
-2.043
-38
672
-745
359
-324
1.959
1981
61.333
-4.313
22.576
-26.889
65.646
87.896
-22.250
38.907
38.635
35.315
203.579
-238.622
100.240
171
1973
497
1.556
2.896
-1.340
-I.O59
343
-1.402
1.170
375
-835
1.243
387
1.667
1982
4.268
23.862
65.119
-41.257
-19.594
44.606
-64200
177.759
38.899
89.353
42.042
7.465
182.027
A. TAKIM
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
Tablo 8’deki veriler değerlendirildiğinde, 1965 yılında Hazine açığının yaklaşık
%90’ı uzun vadeli borçlanma yoluyla finanse edilirken, 1984 yılında bu oran %52'ye
düşmüştür. Planlı dönemin başlangıcından itibaren 1980 yılına kadar iç borç anapara
geri ödemeleri, iç borç hasılatından daha fazla gerçekleşmiştir. 1981 yılında, dış
borç hasılatındaki yükselme, iç borç hasılatındaki azalmanın çok üstünde
gerçekleşerek, uzun vadeli finansman oranının yükselmesinde etkili olmuştur. Dış
borç anapara geri ödemeleri 1971 yılına kadar, dış borç hasılatından az olmasına
rağmen, 1971 yılından itibaren anapara geri ödemelerinin dış borç hasılatını aştığı
görülmektedir. Dış borç anapara geri ödemeleri 1971-1979 yılları arasındaki 8 yıllık
dönemde sürekli olarak dış borç hasılatının üzerinde gerçekleşmiştir. Net dış
borçlanmanın on yılda eksi sonuç vermesi, bu yıllarda iç borçlanmanın büyük
kısmının dış borç geri ödemelerinde kullanıldığını göstermektedir. Uzun vadeli
finansmanda oranın en yüksek olduğu yıl 1967 yılıdır (Çelebier, 1985:20).
Tablo 9: Planlı Dönemde Kamu İç Borçlanma Tutarı ve GSMH’ye Oranı
(milyon TL)
Yıllar
GSMH
Toplam İç Borç
İç Borç/ GSMH (%)
1963
6.6801.4
10.372
15.5
1964
7.1312.4
11.991
16.8
1965
7.6726.3
12.598
16.4
1966
9.1417.0
15.910
17.4
1967
10.1480.6
18.261
17.9
1968
11.2493.4
20.622
18.3
1969
12.4892.9
22.640
18.1
1970
14.7776.1
24.950
16.8
1971
19.2602.3
29.575
15.3
1972
24.0809.2
33.094
13.7
1973
30.9899.4
38.516
12.4
1974
42.7097.5
42.995
10.0
1975
53.5771.0
66.503
12.4
1976
67.4985.7
96.991
14.3
1977
87.2893.8
134.196
15.3
1978
129.0723.4
178.698
13.8
Kaynak: TOBB, Türkiye’de GSMH, 1987:178, Ankara.
Tablo 9’da, Türkiye’de planlı dönemde vergi gelirlerinin artırılamamasının
sonucu olarak iç borçlardaki artış gösterilmektedir. Planlı dönemin ilk yılı olan 1963
yılında iç borç tutarı 10,372 milyon TL iken, üçüncü planın başlangıç yılında
178,698 milyon TL’ye ulaşmıştır. Tablo 9’da görüleceği gibi, planlı dönemin
başından 1970 yılına kadar istikrarlı bir ekonominin temelini oluşturan iç
borç/GSMH oranı sürekli artmaktadır. 1970 yılından sonra bu oran düşmekle
birlikte dalgalı bir seyir göstermektedir. 1975 yılından itibaren iç borç miktarında
artış yükselmiş, 1975 yılında 66,503 milyon TL olan iç borç 1978 yılında 178,698
milyon TL’ye yükselmiştir. İç borç/GSMH oranının yükselmesi iç borçların
ekonomideki ağırlığının artması anlamını taşır. Ayrıca, bu oranın artmasının gelir
dağılımı üzerinde olumsuz etkileri söz konusudur. Kamu kesiminin sürekli açık
172
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
vermesinin doğal sonucu olarak transfer ödemeleri artmakta, transfer harcamaları
niteliğindeki faiz ödemeleri artışı her zaman olumsuz tepkilere neden olmaktadır.
Alınan borçların vadesi dolduğunda, anapara ödemeleri genellikle vergi gelirleri ile
ödendiğinden, vergi ödeyenlerle faiz gelirleri elde edenlerin farklı gelir gurupları
olması halinde, faiz ödemelerinin artması gelir dağılımı üzerinde olumsuz etkiler
ortaya çıkarmaktadır. Buna rağmen, iç borç/GSMH oranının düşmesi anapara ve faiz
ödemeleri sonucu ortaya çıkan borç yükünün azalması anlamına gelmektedir. Öte
yandan, iç borç/GSMH oranını salt büyüklüğüne bakarak bir yargıya varmak eksik
bir değerlendirme olacaktır. Oranı değerlendirirken iç borcun vade yapısına da
bakmak gerekir. Çoğu ülkede bu oranın yüksek olması, borcun vadesinin uzun
olması nedeniyle bir sorun olarak algılanmamaktadır. Türkiye’de planlı dönemde
KİT açıklarını karşılamak üzere iç borcun Merkez Bankası kaynaklarından finanse
edilmesi ve vadesinin kısa oluşu oranının değerlendirilmesinde daha temkinli olmayı
gerektirmektedir.
Genel Değerlendirme ve Sonuç
Türk ekonomisi, ithal ikameci politikalarla birlikte 1963 yılından, 1980’li yılların
başlarında ortaya çıkan dışa açılma dönemine kadar, sermaye birikiminin
oluşmasına, ekonomik büyümenin sağlanmasına, bölgelerarası gelişmişlik farkının
azaltılmasına ve geri kalmışlığa çare olarak, kalkınmanın planlarla gerçekleşeceği
düşüncesiyle dört adet kalkınma planı ile ekonomi politikalarını uygulamaya
koymuştur. İlk iki plan döneminde %7 oranında bir büyüme hızı gerçekleştirilmiş,
enflasyon makul düzeylerde seyretmiştir. İkinci planın sonlarına doğru kamu
gelirlerinin, özellikle de vergi gelirlerinin artırılamaması sonucu olarak bütçe açığı
pahasına finanse edilen kamu harcamaları parasal genişleme ile birlikte enflasyonun
artmasına neden olmuştur. İlk iki plandan sonra ekonomiyi tehdit eden yüksek
enflasyon, ödemeler bilançosu açıkları ve dış borç, dönemin karakteristik özelliğini
yansıtmaktadır. Bu dönemde ortaya çıkan petrol krizi ve sonrasında ortaya çıkan
siyasi istikrarsızlıkla birlikte, uygulanan istikrar politikalarına rağmen bir türlü
azaltılamayan ödemeler bilançosu açıkları, ekonominin dış kaynak ihtiyacını daha
da artırmıştır. 1980’lere gelindiğinde, dış borçların vadesi kısalmış, borç ertelemeleri
de dahil olmak üzere Türkiye dış borçlarını ödeyemez konuma gelmiştir.
Kamu müdahalesi olmadan planlı kalkınmayı gerçekleştirmenin zorluğu dikkate
alındığında, planlı kalkınma, aynı zamanda maliye politikalarının etkinliğini
artırmış, plan hedefleri doğrultusunda ekonomik hayata müdahale etmek isteyen
devlet, maliye politikası araçları yoluyla sosyo-ekonomik amaçlarını
gerçekleştirmeye çalışmıştır. Planlı kalkınma döneminde uygulanan maliye
politikaları ile planlarda öngörülen düzeyde gelir toplanamamış, kamu açıklarının
artması sonucunda bu açıkları finanse etmek üzere borçlanma yoluna gidilmiştir. Öte
yandan, hazırlanan planlarda sosyal adalet ilkesi kapsamında gelir dağılımında
adaleti sağlamak üzere uygulanan maliye politikaları, gelir dağılımındaki
dengesizliği azaltmak yerine ücretlilerin vergi yükünü yükselterek, dengesizliği daha
da artırıcı yönde etki yaratmıştır. İlk üç plan döneminde genelde denk bütçe
politikasının izlenmesine karşılık, 1977 yılından sonra kamu gelirlerindeki
yetersizlik ve kamu harcamalarındaki artış nedeniyle bütçe açıklarının önüne
geçilememiştir. Özellikle 1970’li yıllarda başta emlak vergisi gibi yeni vergiler ihdas
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
173
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
edilmişse de vergi gelirlerindeki yetersizlik borçlanmanın olağan bir kamu geliri
olarak görülmesine neden olmuştur.
Özetle, 1963 yılından itibaren uygulanmaya başlanan planlı kalkınma
döneminde, başta ekonomik büyüme olmak üzere, IMF’nin öteden beri önerdiği
kamu harcamaları kısılarak, vergilerin artırılması gibi sıkı maliye politikaları
sonucu, ilk iki planda öngörülen hedeflere büyük oranda ulaşılmıştır. Ancak 1970
yılından sonra kamu harcamalarındaki artış bütçe disiplinini bozarak, başta Merkez
Bankası kaynakları olmak üzere borçlanma yoluyla ek finansman ihtiyacını ortaya
çıkarmıştır. Kamu açıklarının hangi kaynaklardan nasıl finanse edildiği farklı
sonuçlara götürdüğünden, bu dönemde uygulanan açık finansman politikası parasal
genişlemeye yol açarak, toplam talebi etkilediğinden enflasyonun daha da
yükselmesine neden olmuştur. Dünya genelinde yaşanan büyük petrol bunalımının
etkilerini göstermeye başladığı üçüncü planda, planlanan hedeflere ulaşılamamıştır.
Dördüncü plan döneminde ise bütçe harcamalarının azaltılmasını öngören istikrar
politikalarına rağmen dış kaynak girişi gerçekleşmemiş, başta dış borç olmak üzere
planda öngörülen makroekonomik hedefler ile gerçekleşen değerler arasında büyük
sapma görülmüştür.
Kaynakça
Aktan, C. C. (2001), Kamu Ekonomisi ve Kamu Maliyesi, Anadolu Matbaacılık,
İzmir.
Akyol, M. (2009), Stand By Anlaşmaları Çerçevesinde Türkiye’de Uygulanan
Maliye Politikalarındaki Dönüşüm, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İstanbul.
Blaug, M. (1997), Economic Theory in Retrospect, Cambridge University Press,
İngiltere.
Boratav, K. (2005), Türkiye İktisat Tarihi (1908-2002), İmge Kitabevi, Ankara.
Beydemir, C. (2006), 1960-1980 Yılları Arası Beş Yıllık Kalkınma Planlarının
İrdelenmesi, Maltepe Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış
Yüksek Lisans Tezi, İstanbul.
Çelebier, N. (1985), Türkiye’de Konsolide Devlet Bütçesinin Finansmanı (19651985), Maliye ve Gümrük Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,
Ankara
DPT (1963), Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 1963-1967, DPT Yayınları, Ankara.
DPT (1967), İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 1968-1972, DPT Yayınları, Ankara.
DPT (1972), Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı 1973-1977, DPT Yayınları, Ankara.
DPT (1977), Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı 1979-1983, DPT Yayınları,
Ankara.
DPT (1984), Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989), DPT Yayınları,
Ankara.
DPT (1990), 1980’den 1990’a Makro Ekonomik Politikalar-Türkiye Ekonomisindeki
Gelişmelerin Analizi ve Bazı Değerlendirmeler, DPT Yayınları, Ankara.
DPT (1996), Vergi Özel İhtisas Komisyon Raporu, Yayın No: DPT: 2454-ÖİK:510,
Ankara.
DPT (2000), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 2001-2005, DPT Yayınları,
Ankara.
174
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. TAKIM
DPT, Beş Yıllık Kalkınma Planları, http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/Portal
Controls/WebContentGosterim.aspx?Enc=51C9D1B02086EAFBBBF5A539A4
A36E6C/ (Erişim Tarihi: 14/01/2011)
DPT (2001), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Borçlanma İç ve Dış Borç Yönetimi
Özel İhtisas Komisyon Raporu, Ankara.
DPT (2002), “Türkiye’de Demokratik Planlı Kalkınma”, Planlama Dergisi, 42.Yıl
Özel Sayısı, Ankara.
DPT (2007), Orta Vadeli Program (2008-2010), http://mevzuat.dpt.gov.tr/
ypk/2007/33.htm (Erişim Tarihi:11/01/2011)
Evgin, T. (2000), “Dünden Bugüne Dış Borçlarımız” HDTM Araştırma ve İnceleme
Dizisi No:26.
Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü (2003), “1923-2003 Türkiye Ekonomisi,
Cumhuriyetin 80. Yılı Özel Sayısı”, Hazine Dergisi.
Güçlü, S. ve Işık, A. (1996), “1960-1992 Döneminde Türkiye’nin Dış Borçları
Üzerine Bir Değerlendirme”, İktisat Fakültesi Mecmuası, 1994/B-3, Cilt 1-4,
İstanbul.
Ilgın, Y. (2002), “Kamu Sabit Sermaye Yatırım Stratejileri ve 2002 Yılında Kamu
Proje Stoku”, Planlama Dergisi, 42.Yıl Özel Sayısı, 361-376.
Kazgan, G. (2002), Tanzimattan 21. Yüzyıla Türkiye Ekonomisi, Bilgi Üniversitesi
Yayınları, İstanbul.
Kazgan, G. (2005), Türkiye Ekonomisinde Krizler (1929-2001), Ekonomi Politik
Açısından Bir İrdeleme, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, No:109, İstanbul.
Kepenek, Y. ve Yentürk, N. (2001), Türkiye Ekonomisi, 18. Baskı, Remzi Kitabevi,
İstanbul.
Kuyucuklu N. (1993), Türkiye İktisadı, Filiz Kitabevi, İstanbul.
Leeper, E. M. (1991), “Equilibria Under ‘Active’ and ‘Passive’ Monetary and Fiscal
Policies”, Journal of Monetary Economics, 27, 129-145.
Özdemir, Y. (2007), “Türkiye’de Yatırım Harcamalarının Gelişimi ve Kamu
Yatırım Politikaları”, Bütçe Dünyası Dergisi, 3(27), 72-82.
Özdemir, Y. ve Saatçi, M. S. (2008), “2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun
Değerlendirilmesi”, Bütçe Dünyası Dergisi, http://www.debud.org/dokumanlar/
dergi_ek.pdf (Erişim Tarihi: 13/01/2011)
Pakdemirli, E. (2003), Cumhuriyet Döneminin Ekonomik Büyüklükleri (1923-2002),
Türkiye Odalar Borsalar Birliği Yayınları, Ankara.
Parasız, İ. (1998), Türkiye Ekonomisi, 1923’den Günümüze İktisat ve İstikrar
Politikaları, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa.
Parasız, İ. (2002), Enflasyon Kriz Ayarlamalar, Dünyada ve Türkiye’de Kalkınma
Makro Ekonomisi Sorunları, Ezgi Kitabevi Yayınları, 2.Baskı, Bursa.
Saatçi, M. Y. (2007), “Türkiye’de Bütçe Açıkları ve Finansmanı”, Bütçe Dünyası
Dergisi, 2(26), 91-101.
Saçkan, O. (2006), Genel Fiyat Düzeyinin Belirlenmesinde Para ve Maliye
Politikası Dominant Rejimleri: Türkiye Örneği, 1988-2005, Merkez Bankası
Uzmanlık Tezi, Ankara.
Saraçoğlu F. (2002), “1980-2001 Yılları Arasında Türkiye’de İç Borçların Yapısal
Gelişimi ve Değerlendirilmesi”, Ekonomik Yaklaşım Dergisi, Sonbahar 13(45).
Sargent, T. J. ve Wallace, N. (1981), “Some Unpleasant Monetarist Arithmetic”,
Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 531, 1-17.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
175
Türkiye’de 1960-1980 Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları
Sarı, M. (2004), Dış Borç Yönetimi ve Türkiye Uygulamaları, Merkez Bankası
Uzmanlık Tezi, Ankara
Sims, C. A. (1994), “A Simple Model for Study of the Determination of the Price
Level and the Interaction of Monetary and Fiscal Policy”, Economic Theory,
4(3), 381-399.
Tanrıkulu, K. (1983), Türkiye’de Ekonomik Büyüme ve Dış İlişkisinin
Değerlendirilmesi, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara.
TCMB (2002), Küreselleşmenin Türkiye Ekonomisine Etkileri, http://www.tcmb.
gov.tr/ (Erişim Tarihi: 23/01/2011)
Tokgöz, E. (2004), Türkiye’nin İktisadi Gelişme Tarihi (1914-2004), İmaj
Yayınevi, Ankara.
TOBB (1987), Türkiye’de GSMH, Ankara.
Türk, İ. (2005), Maliye Politikası, 18. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara.
Woodford, M. (2001), “Fiscal Requirements for Price Satbility”, Journal of Money,
Credit and Banking, 2001, 33(3), 669-728.
176
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının
Kamu Harcamalarının Bileşimi
Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği
Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir
Değerlendirme
Tekin AKDEMİR*
M. Fatih İLGÜN**
Özet
20. yüzyılın başında GSYH’nin %10’ları düzeyinde seyreden kamu harcamaları
devletin ekonomik fonksiyonundaki gelişmeye paralel olarak giderek artmıştır.
Kamu harcamalarındaki artışa gelirdeki artışların eşlik etmemesi nedeniyle bütçe
açıkları ve borç faiz kısır döngüsü sorunu ortaya çıkmıştır. Bu durum, makro
ekonomik istikrarsızlıkların da en önemli nedenlerinden biri olmuştur. Yaşanan
süreçte pek çok ülke borç faiz yükünü düşürmek ve makroekonomik
sürdürülebilirliği sağlamak üzere, birincil harcamalarda kesintiye gitmiştir. Bu ise
kamu harcama yapısında önemli değişime yol açmıştır. Harcama yapısındaki bu
değişim, bütçenin makro ekonomik fonksiyonlarını gerçekleştirebilmesinin önünde
önemli bir engel oluşturmuş, kamu hizmetlerinin kalitesi düşmüş ve bunun
sonucunda toplumsal refah artışında gerilemeler yaşanmıştır. Bu çalışma, kamu
harcamaları borçlanma ilişkisini 1995-2008 dönemi için AB üyeleri örneğinde
panel veri analizi kullanarak değerlendirmeyi amaçlamaktadır. Çalışmada kamu
borçlanmasındaki artışın bütçede faiz harcamalarının payını artırdığı ve bunun
sonucunda faiz dışı kamu harcamalarında değişim yaşandığı sonucuna ulaşılmıştır.
Anahtar Kelimeler: Kamu Harcamaları, Kamu Borçları, Kamu Harcamalarının
Kompozisyonu, Kamu Harcamalarının Belirleyicileri, Kamu Harcamaları ve
Harcama Kompozisyonu
*
Yrd.Doç.Dr., Erciyes Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, takdemir@erciyes.edu.tr
Yrd.Doç.Dr., Erciyes Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü,mfilgun@erciyes.edu.tr
**
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
177
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
The Effects of Public Debt Constraint on Public Expenditure Composition: An
Empirical Evaluation for the European Union Countries
Abstract
Public expenditure presenting approximately ten percent of GDP at the
beginning of the twentieth century, has increased in parallel with the state economic
development function. Due to inability of accompanied by increases in income up to
public expenditure, has emerged vicious cycle of budget deficits and debt problem.
This has been one of the most important causes of macro-economic instabilities. In
the process, many countries has been cut non-interest expenditure to reduce the
burden of debt interest and ensure the sustainability of macroeconomic. This has led
to changes in the structure of public spending. This change in the structure of
expenditure created a significant obstacle to realize macro-economic functions of
the budget, the quality of public services has fallen and as a result of this situation
has been experienced the decline in the increase in social welfare. In this study,
aims to evaluate the relationship between public spending and public borrowing
using panel data analysis for the period 1995-2008 the case of EU members. In this
study has been concluded the increase in public debt to increase the share of interest
expenditures in the budget and as a result are experiencing changes in non-interest
public spending.
Key Words: Public Expenditure, Public Debt, Public Expenditure Composition,
Public Expenditure Determinanats, Public Debts and Expenditure Composition
JEL Classification Codes: H5, H63
Giriş
Son otuz yıldan bu yana özellikle gelişmekte olan ülkeler bir yandan harcama
artışı baskısı, diğer taraftan gelir yetersizliği sorunu ile karşı karşıyadırlar. Artan
harcama baskısını geleneksel gelirleriyle karşılamada güçlük çeken bu ülkeler, yurt
içi ve yurt dışı kaynaklardan borçlanma yoluna gitmişlerdir. Ancak artan borç stoku,
bütçeden borç faiz ödemelerine ayrılan kaynağın yükselmesine yol açarak, kamu
harcamalarının yapısında değişime yol açtığı gibi, ülkelerin borç ödeme
yükümlülüklerini yerine getirmede zaman zaman güçlük içine düşmüşlerdir. Bu
durum borçlanmanın makro ekonomik amaçları gerçekleştirmekte bir araç olmaktan
çıkıp, makro ekonomik istikrarsızlığın oluşumunda önemli bir araç niteliği almasına
neden olmuştur. Yaşanan bu süreçte birçok ülkede borç ödeme güçlüğü içine
düşmemek ve kamu borç yönetiminde sürdürülebilirliği sağlamak üzere hükümetler,
birincil dengeyi sağlamaya yönelik mali düzenlemeleri hayata geçirmişler ve kamu
mali yönetim sistemlerini reforme etmişlerdir (Dufrénot ve Paul, 2010:5).
Bu kapsamda, mali disiplini tesis etmeyi, kamu borçları ve bütçe açıklarını
sürdürülebilir düzeylere indirmeyi, makroekonomik istikrarı sağlamayı, ekonomik
kırılganlıkları azaltmayı ve ekonomik performansı geliştirmeyi amaçlayan
düzenlemeler hayata geçirilmiştir. Bugün ülke ekonomilerinin kamu maliyesi
alanında karşı karşıya olduğu en önemli sorun, yüksek borç stoku ve bütçe
açıklarının sürdürülebilirliğidir. Yüksek borç stoku ve bütçe açıklarının
sürdürülebilirliği sorunuyla karşı karşıya kalan ülkelerde ise, uygulanan maliye
178
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
politikalarına birincil fazla hedefi önemli bir kısıt oluşturmaktadır. Borcun
sürdürülebilirliği açısından, bu kısıt her zaman var olmakta, dolayısıyla maliye
politikası bu anlamda belirli bir bütçe kısıtı altında uygulanma imkânı bulmaktadır
(Pınar, 2010:365).
Borcun çevrilebilirliğini hedefleyen ülkeler, faiz dışı fazla hedefini tutturabilmek
için harcama daraltıcı ya da gelir artırıcı politikalar veya bunların birleşiminden
oluşan politikalar hayata geçirmekte, bu ise bütçenin harcama ve gelir yapısında
önemli değişimlere yol açmaktadır. Ancak, kamu harcamalarının bileşiminin
belirlenmesinde ekonomik, mali, politik ve kültürel birçok faktörün içerisinde
olduğu karmaşık bir sürecin rol oynaması, ülkeleri bütçe açıkları ve borcun
sürdürülebilirliğine yönelik politikaları hayata geçirmede çeşitli kısıtlarla karşı
karşıya bırakmaktadır.
Üstelik, dünya genelinde bir yandan mevcut yapısal problemler diğer yandan
küresel krizin etkisiyle, pek çok ülkede bütçe açıkları yükselmekte ve borç stoku da
artmaktadır. Söz konusu problemler Avrupa Birliği ülkelerinde de yaşanmaktadır.
Öyle ki, 2009 yılından bu yana hem gelişmiş hem de gelişmekte olan Birlik üyesi
ülkelerde bütçe açıkları %3’lük sınırın üzerinde seyretmektedir. Bunun bir sonucu
olarak borç stoku da hızla yükselmektedir. Bu olumsuz değişim, uygulanan maliye
politikalarını da etkilemekte, hükümetler mali kurallar yoluyla ekonomik istikrarı
sağlamaya çalışmaktadır. Dolayısıyla bu iki faktör arasında karşılıklı bir etkileşim
söz konusudur. Genişletici maliye politikaları borçlanmayı artırırken diğer yandan
borç stokundaki artış mali disiplin programları vasıtasıyla bütçenin büyüklüğünü ve
kompozisyonunu etkilemektedir. Kamu harcama bileşimi ve borç stoku karşılıklı
ilişkilerinin yanında ekonomik büyümeyi de yakından ilgilendirmektedir. Zira
harcama yapısındaki değişim kamusal kaynakların verimli olan ve olmayan alanlar
arasındaki dağılımını değiştirmekte, borçlar (özellikle dış borçlar) gelişmekte olan
ülkelerde mevcut kaynakların önemli bir bölümünü kullanarak, büyüme üzerinde
olumsuz etkilere neden olmaktadır.
Bu çalışmanın amacı borç stokundaki değişimlerin ülkeler arasında ve/veya
zaman içerisinde harcama kompozisyonundaki farklılıkların açıklanmasında
kullanılıp kullanılamayacağının araştırılmasıdır. Bu amaç doğrultusunda ilk olarak
kamu harcama bileşiminin önemi üzerinde durulmuş, ardından kamu harcama
bileşimini etkileyen faktörler açıklanarak, AB üyesi ülkelerde 1995-2011 döneminde
kamu harcamaları, borçlanma ve bütçe açıklarının gelişimi değerlendirilmiştir. Daha
sonra konuyla ilgili literatürdeki uygulamalı çalışmalar ve sonuçları üzerinde
durulmuştur. Son olarak, çalışmanın hipotezini test etmek için, Avrupa Birliği
ülkelerinde 1995-2008 döneminde kamu harcamalarının bileşimini etkileyen
faktörler için panel veri analizi gerçekleştirilmiş ve analiz sonucuna ilişkin
değerlendirmeler yapılmıştır.
1. Teorik Çerçeve
Kamu harcamaları; toplumsal ihtiyaçların karşılanması, ekonomik
istikrarsızlıkların giderilmesi, kalkınmanın sağlanması ve adil bir gelir dağılımı
hedefine ulaşılmasında ekonomi politikasının önemli bir aracıdır. Özellikle
gelişmekte olan ülkelerde ve geçiş ekonomilerinde devlet, yüksek ve sürdürülebilir
ekonomik büyümenin sağlanmasında önemli görevler üstlenmektedir. Gelişmiş
ülkelerde ise devletin ekonomik hayattaki rolü değişmekte, vatandaşlar tarafından
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
179
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
kamuca sağlanan sosyal hizmetlere olan talep artmaktadır. Bu durum hem kamunun
milli gelir içerisindeki hacminin hem de kamu tarafından sağlanan mal ve
hizmetlerin niteliğinin önemini ortaya koymaktadır.
Günümüzde kıt olan kaynaklarla daha az harcama yaparak daha etkin hizmet
sunumu bir zorunluluk haline gelmiştir. Bu kapsamda, kamu harcamalarını kontrol
altında tutarak ekonomide istikrarı sağlamaya yönelik mali düzenlemeler modern
mali yönetimin önemli bir ayağını oluşturmaktadır. Bunun yanı sıra kamu
harcamalarında etkinliği ve etkililiği sağlamak ve verimliliği artırmada bir teşvik
sağlayacak şekilde hizmet sunumu da modern mali yönetimin önemli bir unsurudur.
Kamu mali yönetiminde sonuç odaklı yaklaşıma geçiş, hükümet politikalarının
dizaynı, uygulamaya konulması ve denetiminde de önemli etkilere yol açmaktadır
(Vraniali, 2010:1).
Bugün, yüksek düzeyde kamu açıklarını finanse etmek için alınan borçların reel
faiz oranlarını ve enflasyonist beklentileri artırdığı, artan faiz oranlarının, borç faiz
ödemeleri nedeniyle bütçe açıklarını artırdığı ve bunun da makro ekonomik istikrarı
tehlikeye soktuğu konusunda literatürde bir konsensüs vardır. Eğer artan borç servis
ödemeleri bütçe açıkları borçlanma yerine vergilerde bir artışla karşılanacak olursa
da, bu durum ekonomik büyümeyi olumsuz etkilemektedir. Ayrıca artan vergi yükü
toplumsal tepkilere de yol açabilmektedir. Bu durum kamu harcamalarındaki artışın
vergilerdeki artış yerine borçlanma ile finanse edilmesine yol açmakta, artan
borçlanma dolayısıyla ortaya çıkan borç faiz kısır döngüsü ise, mali disiplin ve
sürdürülebilirliği tehlikeye atmaktadır (Sachs, 1998:46).
Günümüzde, kamu kesimi açıkları ve borçlanma pek çok ülkede makro
ekonomik istikrar önünde önemli bir tehlike olarak varlığını sürdürmektedir.
Ülkelerin bozulan istikrarı yeniden tesis etme çabaları sonucu uygulamaya
koydukları istikrar programları da kamu harcamalarının yapısında önemli
değişimlere neden olabilmektedir. Şöyle ki, mali disiplini sağlama ve makro
ekonomik istikrarı muhafaza edebilme çabaları doğrultusunda kamu harcamaları
yeniden gözden geçirilmekte ve mali konsolidasyonu öngören çalışmalarda harcama
azaltıcı politikalar gündeme gelmektedir. Yaşanan süreçte kamusal hizmetlere
ayrılan kaynaklara önceki yıllara oranla daha az kaynak ayrıldığı gibi, bütçe
açıklarının borçlanmayla finansmanının doğurduğu borç stoku artışının neden
olduğu faiz ödemelerinin bütçeden aldığı payın artışına bağlı olarak da kamusal
hizmetlere ayrılan kaynaklar azalma baskısıyla karşı karşıya kalmaktadır.
Borç servisi ödemelerindeki artış ve bu ödemeleri gerçekleştirmedeki
tıkanıklıklar, kamu harcamalarının bütçe payında değişikliğe yol açarken, borç
servisindeki düşüş ise, eğitim, sağlık, altyapı vb. gibi sektörlere yönelik kamu
harcamalarının artmasına neden olabilmektedir. Bu durum kamu maliyesinde kalite
sorununu gündeme getirmekte, beşeri sermaye harcamaları ve sosyal harcamalarda
meydana gelen düşüşler insani yaşam kalitesini, ekonomik büyüme ve kalkınmayı
olumsuz yönde etkilemektedir (Fosu, 2008:364).
Kamu harcamalarının ekonomik büyüme üzerindeki etkisi, harcama
kompozisyonunun yanı sıra harcama kalemlerinin fiziksel verimlilikleri ve toplam
kamu harcamaları içerisindeki payına da bağlı olmaktadır. Nitekim kamu
harcamaları büyüme ilişkisini inceleyen çalışmalarda bu sonucu destekler
niteliktedir. Easterly ve Rebelo (1993:419) ulaşım ve iletişim alanındaki kamu
yatırımlarının ekonomik büyümeyi olumlu etkilediğini ifade etmiştir. Gupta vd.
180
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
(2005:459)’ne göre az gelişmiş ülkelerde endüstrileşmiş ülkelerde elde edilen
sonuçlarla uyumlu şekilde üretken harcamalar yerine cari harcamalarda kesinti
yapılmak suretiyle uygulanan mali konsolidasyon programları büyümeyi olumlu
etkilemektedir. Devajaran (1996:338) sermaye, ulaşım, iletişim, eğitim ve sağlık gibi
üretken kamu harcamalarının ekonomik büyüme üzerinde ya anlamlı bir etkisinin
olmadığını veya negatif etkisinin olduğunu, cari harcamaların ise pozitif etkisinin
olduğunu tespit etmiş, bu durumun sermaye yatırımlarının belirli oranın üzerine
çıktığında verimsiz hale geldiği şeklinde yorumlanabileceğini ifade etmiştir.
1990’lı yılların başından itibaren özellikle dış borç yükünün gelişmekte olan
ülkelerde doğrusal olmayan etkileri üzerinde durulmuş, kalkınmanın başlangıç
dönemlerinde ve makul seviyelerdeki borçlanmanın büyüme üzerinde pozitif
etkisinin olduğu ancak belli seviyenin üzerindeki borç stokunun büyümeyi
sınırlandıran bir faktör olduğu kabul edilmeye başlanmıştır. Borçlanmanın büyüme
üzerindeki olumsuz etkisinin farklı kaynakları vardır. Sermaye birikim kanalı
açısından; dış borç yükünün arttığı dönemlerde hem yerli hem yabancı yatırımcılar
hükümetin borçların ödenmesi amacıyla bozucu vergilerde artışa gideceğini
öngörerek getiri oranları konusundaki beklentilerini düşürürler (Pattilo vd., 2004:3).
Buna borç servisinde ülkenin kendi kaynaklarının ne ölçüde kullanılacağı
konusundaki belirsizlik de eklendiğinde sermaye birikimi azalacaktır. Diğer yandan
toplam faktör verimliliğindeki azalma da büyümeyi olumsuz etkileyebilmektedir.
Zira özellikle az gelişmiş ülkelerde yüksek borç yükünün neden olduğu istikrarsızlık
ve belirsizlik nedeniyle, fiziksel altyapı gelişmeye devam etse bile, yatırımcılar uzun
vadeli ve geri döndürülemez nitelikteki yatırımlarını bekleterek daha ziyade kısa
vadeli getiri sağlayacak alanlara kayabilmektedir (Serven, 1996:27-29). Borç
servisinin ekonomik büyüme üzerindeki bir diğer olumsuz yansıması borç kaynaklı
likidite kısıtının kamu harcamalarını azaltıcı baskısından kaynaklanmaktadır.
Borçlanmanın bu dolaylı etkisi özellikle kamu yatırımları üzerinden kendisini
göstermektedir (Clement vd., 2003:4) ve bu etki altyapıya yönelik kamu
yatırımlarının özel sektör verimliliğinin temel belirleyicilerinden olması nedeniyle
büyüme açısından son derece önemlidir. Bunlara ek olarak borç stokunu azaltmaya
yönelik harcama azaltıcı tedbirler, dolaylı olarak ekonomik büyüme ve refahı
etkilemektedir. Zira toplam kamu harcamalarının kısılması amacıyla hangi harcama
bileşiminde kesintiye gidileceği, borçlanmanın cari ve gelecek dönemlerde refah
üzerindeki etkisini belirleyen faktörlerden birisidir (Afonso vd., 2005:11-14).
Kamu maliyesi literatüründe kamu harcamalarının bileşiminin belirlenmesinde
ekonomik, mali, politik ve kültürel birçok faktörün etkisi ifade edilmekte, bunun
yanı sıra borçlanmanın etkisi üzerinde de önemle durulmaktadır. Çalışmanın bundan
sonraki bölümünde söz konusu faktörlere ilişkin açıklamalara yer verilmiş ve kamu
borç stokunun harcamaların bileşimine etkileri değerlendirilmiştir.
Ekonomik gelişmişlik düzeyi: Wagner hipotezine göre modern toplumlarda
ekonomik gelişme ile kamu hacmi arasında devletin değişen rolüyle birlikte pozitif
bir ilişki vardır. Dolayısıyla gelişmişlik düzeyi arttıkça kamu harcamalarının
bileşiminde ücret ve maaş ödemeleri, mal ve hizmet alımları ile sermaye
harcamalarından sübvansiyon ve transfer harcamalarına doğru bir kayma
beklenebilir. Borçlanmaya olan ihtiyaç nedeniyle bu süreçte faiz ödemelerinde de
artış meydana gelebilir (Mahdavi, 2004:1141). Bu noktada özellikle sosyal
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
181
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
harcamalar açısından kamu hizmetlerine yönelik talebin gelir esnekliği; hizmetin
türüne, ülkenin politik ve ekonomik gelişme düzeyine bağlıdır (Dao, 1995:75).
Kamu sektörünün nispi hacmi: Kamu kesiminin milli gelir içerisindeki payı ile
kamu harcamalarının kompozisyonu arasında da ilişki vardır. Literatürde kamunun
milli gelir içerisindeki hacmi arz yanlı (kamu hizmet arzının özellikleri) ve talep
yanlı (kamu hizmetlerine olan talep) olmak üzere iki açıdan ele alınmaktadır. Talep
yanlı teoriler gelir düzeyi, gelir dağılımı, nüfusun yaş yapısı, etnik farklılıklar, dışa
açıklık gibi demografik değişkenler üzerinde yoğunlaşırken arz yanlı teoriler
hükümet türü, politik katılım düzeyi, seçim sistemi gibi politik ekonomi
kapsamındaki değişkenlere odaklanmıştır (Shelton, 2007:2231). Her iki yaklaşımda
ele alınan faktörlerdeki değişiklik kamunun hacmi yanında harcamaların bileşimini
de etkilemektedir. Örneğin nüfusun yaş yapısı yükseldikçe sosyal güvenlik
hizmetlerine olan talep artmaktadır. Bunların dışında politik veya sosyal
istikrarsızlıkların neden olduğu riskler de bazı kamu harcama kalemlerini artıran
faktörlerdendir (Annett, 2001:562). Bu faktörlerin en önemlilerden birisi, yolsuzluk
düzeyidir. Kamu harcamaları içerisinde ileri teknoloji gerektiren ve/veya az sayıda
firma tarafından sunulabilen altyapı, savunma gibi harcamalar ile eğitim, sağlık,
personel harcamaları gibi arzı fazla olan mal ve hizmetlere yönelik harcamaların
rüşvet gibi illegal yönelimlere karşı duyarlılıkları farklıdır. Özellikle eğitim ve sağlık
harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı ile ülkedeki yolsuzluk seviyesi
arasında negatif ilişki vardır (Mauro, 1998:264-265).
Politik yapı: Sosyal grupların politik güçleri doğrultusunda bütçe üzerinde
tasarrufta bulunma imkânları nedeniyle bir toplumdaki demokratikleşme düzeyi,
kamu harcama bileşiminin belirlenmesinde önemli faktörler arasında yer alır. İnsan
hakları ve siyasi hakların gelişmesi, bütçe üzerindeki rant kollama faaliyetlerini
engeller. Buchanan ve Tullock tarafından geliştirilen kamu tercihi teorisi
politikacıların tercihlerinin ortanca seçmenin tercihleri ile tutarlı olacağını ifade
etmekle birlikte bu teori demokratik sürecin tam olarak yerleşmediği gelişmekte
olan ülkeler için çok uygun değildir (Fosu, 2007b:703). Politik yapı özellikle sosyal
harcamalar ile ilişkilendirilebilmektedir. Sosyal harcamaların beşeri sermaye artışı
yoluyla büyüme üzerindeki direkt etkisi ve genel ekonomi üzerindeki yayılma etkisi
nedeniyle harcama kalemleri arasında önemli bir yeri vardır (Baqir, 2002:4).
Kamu harcamalarının fonksiyonel yapısı: Ekonomik sınıflandırmada
harcamaların ekonomik özellikleri dikkate alınırken, fonksiyonel sınıflandırmada
harcamaların hedeflerine göre sınıflandırma yapılmaktadır. Dolayısıyla
hükümetlerin belirledikleri hedefler doğrudan kamu harcama bileşimini
değiştirmektedir. Heller ve Diamond (1990:3)’a göre her fonksiyonel kamu harcama
kategorisi farklı bir üretim teknolojisine ve dolayısıyla üretim faktörlerinin farklı
düzeylerde kullanımına dayanmaktadır. Örneğin, eğitim hizmeti maaş ve ücret
kategorisindeki harcamaları gerektirirken, hem emek hem de fiziksel sermaye
gerektiren savunma harcamaları maaş-ücretler ve sermaye harcamalarını
artırmaktadır.
IMF destekli ekonomik programlar: Bir bütün olarak kamu harcamalarının
etkinliği iki koşulu gerektirmektedir; birincisi, belli miktar çıktı elde etmeye veya
spesifik amaçlara ulaşmaya yönelik kamu harcamaları minimum maliyetle
sağlanmalıdır. İkinci olarak, kamu sektöründe çıktı düzeyi optimal olmalı, yani belli
düzeydeki toplam kamu harcamaları için her bir programın marjinal faydası
182
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
eşitlenmelidir. Mali tedbirler IMF destekli programların temel öğesini
oluşturmaktadır. Kamu harcama bileşimleri açısından bakıldığında IMF tarafından
tavsiye edilen maliye politikalarının temelinde; toplam kamu harcamalarını
artırmadan (ya da azaltarak) verimli harcamaların toplam harcamalar içindeki
payının artırılması, verimsiz harcama kalemlerinin1 payının ise azaltılması yer alır
(IMF, 1995:4). Uygulamada mali düzenlemelerde kısa dönemde gelir artırıcı
tedbirlerden ziyade harcama azaltıcı önlemlerin uygulandığı ve harcamalardaki
azalmanın genellikle program hedeflerinden daha fazla olduğu görülmektedir (IMF,
2002:3-4).
Kamu borç düzeyi: Toplam kamu borç stoku ve/veya borç servisi kamu
harcamalarının hacmi ve bileşimi üzerinde etkili olan önemli faktörlerden birisidir.
Geçmiş yıllarda dış kaynakların mali etkileri konusundaki literatür büyük
çoğunlukla dış borçlardan ziyade dış yardımların etkileri üzerinde yoğunlaşmış
olmakla birlikte, genel anlamda toplam kamu borç stoku, özelde ise kamu dış borç
yükü ile kamu harcamaları arasında karşılıklı bir ilişki mevcuttur.2 Bir yandan
uygulanan genişletici bir maliye politikası borç düzeyini artırırken, diğer taraftan
artan borç yükü kamu harcamalarının miktarını ve içeriğini etkilemektedir
(Mahdavi, 2004:1142).
Kamu borç stokunun kamu harcamaları üzerindeki etkisi küresel finansal kriz
sonrasında daha önemli bir konu haline gelmiştir. Zira Avrupa Komisyonu
tahminlerine göre 2008 küresel finansal krizinin etkisiyle 2007-2011 döneminde
kamu borç stokunun milli gelir içerisindeki oranının Avrupa Birliği ortalamasının
%25 artarak %83,8'e yükseleceği tahmin edilmektedir (European Commission,
2010:15). Benzer şekilde IMF tahminlerine göre gelişmiş ülkelerde söz konusu
oranda 2007-2014 yılları arasında %36 artış beklenmektedir (Clements vd., 2010:1).
Borç yükünün etkisi direkt ve dolaylı olmak üzere iki şekilde kendini gösterir.
Borç seviyesinin belli bir eşik değerin üzerine çıkması, kamuda makroekonomik
reformların ve uzun vadeli yatırımların gerçekleştirilmesini engelleyerek, sabit
sermaye yatırımlarının toplam harcamalar içerisindeki payını azaltabilir (Pattilo,
2004:6). Borç fazlası hipotezine (debt-overhang hypothesis) göre; bir ülkede borç
düzeyinin gelecekte borç geri ödeme kapasitesini aşacağı tahmin ediliyorsa, bu
durumda yatırımcılar getiri beklentilerini azaltırlar (Krugman, 1988:254).
Dolayısıyla, borç servisi maliyetindeki artış belirli bir borç düzeyinin üzerine
çıktığında yatırımları azaltacaktır. Krugman’a (1989:11-12) göre borçlanma ile
yatırımlar arasındaki ilişki bir tür Laffer Eğrisi ile açıklanabilir. Şöyle ki;
ödenmemiş borçlardaki artış belirli bir eşik değere kadar geri ödeme konusundaki
beklentileri yükseltirken, eşik değeri geçen borç düzeylerinde beklenen geri ödeme
azalmaktadır. Dış borç stokundaki artışın bu direkt etkisinin yanında dolaylı etkisi
ise faiz ödemelerinin diğer harcama bileşimleri karşısında nispi payının artmasıdır.
Uygulanan bir mali disiplin programı sonrası kamu harcama bileşiminin nasıl
değişeceğinin önemli belirleyicilerden birisi de, harcama kaleminin özelliğidir.
1
Fonksiyonel sınıflandırma çerçevesinde, genel yönetim hizmetleri, güvenlik, sağlık, eğitim, iskan,
ulaşım ve iletişime yönelik harcamaların verimli; sosyal refah, kültürel ve dinsel harcamalar ile diğer
sınıflandırılamayan harcamaların ise verimli olmayan harcamalar olduğu kabul edilir (Kneller vd.,
1999:177)
2
Diğer yandan borç stokundaki artış, borç servisinin finansmanında enflasyon vergisi gibi bozucu
vergilerin kullanılması veya vergi oranlarında artış şeklinde kamu gelirlerini de etkileyebilir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
183
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
Kamu harcamalarında kısıntıya gidilmesi gerektiği durumlarda belirli seviyenin
üzerindeki sosyal harcamalar diğer harcamaların politik süreç nedeniyle
sabitlenmesinden ötürü öncelikli olarak azaltılabilir (Fosu, 2007a:8). Sosyal
harcamalardaki azalmanın nedeni sadece artan borç stokunun faiz ödemelerinin
payını yükseltmesi değil, buna ek olarak bu süreçte toplam harcamaların
azaltılmasına yönelik uygulamaya konulan politikalardır. Dolayısıyla borç
yönetiminde Ortodoks bakış açısının, sosyal harcamaların seviyesinin korunmasında
en iyi yöntem olacağı söylenebilir (Lora ve Olivera, 2007:308).
Kamu borç stokunun milli gelir içerisindeki payı ve borç artış oranı mali
sürdürülebilirlik açısından da temel göstergelerden birisidir. Bütçe kısıtı yaklaşımına
göre faiz dışı kamu harcamaları ve faiz ödemeleri toplamı, senyoraj gelirlerinin
olmadığı basitleştirici varsayımı altında vergi gelirleri ile net borçlanma hasılatı
toplamına eşit olmalıdır. Diğer bir ifadeyle:
Gt + (1 + it ) Bt −1 = Tt + Bt
(1)
Yukarıdaki eşitlikte Gt t dönemindeki faiz dışı harcamaları, Tt vergi gelirlerini, Bt
kamu borç stokunu, it ise t dönemindeki faiz oranını göstermektedir. gt, τt, bt
sırasıyla t dönemindeki mal ve hizmet alımına yönelik kamu harcamaları, vergi
gelirleri ve borç senedi ihracının milli gelire oranını, yt GSYİH büyüme oranını, dt
ise birincil açığı ifade etmek üzere, yukarıdaki eşitlik şu şekilde tekrar yazılabilir:
dt +
1 + it
bt −1 = bt
1 + yˆ t
(2)
Denklem 2’ye göre kamu açığının arttığı ve/veya nominal faiz oranları nominal
milli gelir artış oranının üzerine çıktığı durumlarda borç oranı artacaktır. Ancak
hükümetler yeni borç senedi ihracı yoluyla eski borçların ödenmesi ve faiz
ödemelerinin finansme edilmesi şeklinde ifade edilebilecek Ponzi oyununu uzun
dönemde devam ettiremezler. Dolayısıyla gelecek dönemlere ait toplam kamu
borcunun bugünkü değeri sıfır olmalıdır (Neck ve Sturm, 2008:6):
t
⎛
1 + yˆ s
⎜
d
∑
⎜ t ∏ 1+ i
t =1 ⎝
s =1
s
∞
⎞
⎟⎟ + b0 = 0
⎠
(3)
Yukarıdaki eşitlik, birincil açığın bugünkü değeri ile cari dönem borç stokunun
toplamının sıfır olması gerektiğine işaret etmekte, dolayısıyla uzun dönemde bütçe
açıklarının sürdürülebilirliğinde birincil açık, faiz ödemeleri ve borç stokunun
düzeyinin önemini göstermektedir. Denkleme göre, diğer faktörlerin değişmediğini
varsayıldığında, faiz ödemelerindeki artışın borç stokundaki artış ya da faiz dışı
harcamalardaki azalmayla karşılanması gerekmektedir. Kamu borç stokundaki
artışın bir sonraki dönemde faiz ödemelerinin bütçe içindeki payında artışa yol
açacağı düşünüldüğünde, bütçe açığı ve borç stokundaki artışın faiz dışı kamu
harcamaların yapısında değişime yol açacağı açıktır.
2. AB Üyesi Ülkelerde Kamu Harcamaları, Borçlanma ve Bütçe Açığının
Gelişimi
20. yüzyılın başında GSYH’nin %10’ları düzeyinde seyreden kamu harcamaları
bugün başta gelişmiş ülkeler olmak üzere birçok ülkede oldukça yüksek düzeyde
seyretmektedir (Hauptmeier, Heipertz ve Schuknecht, 2006:3). Özellikle AB üyesi
bazı ülkelerde kamu harcamalarının GSYH’ye oranı %50’lerin üzerine dahi
184
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
çıkabilmekte ve kamu harcamalarının gerek boyutu gerekse de kompozisyonu
ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir. Kamu harcamalarının düzeyi ve
kompozisyonunda ülkeler arasındaki bu farklılıkta; demografik yapı, devletin
ekonomideki rolüyle alakalı sosyo politik tercihler, ülkelerin kalkınmışlık derecesi
ve harcamalardaki etkinlik gibi faktörlerin önemli ölçüde etkileri olabilmektedir
(Clements, Perry ve Toro, 2010:9).3
Nitekim, kamu harcamalarının tarihi gelişimi incelendiğinde, yüzyılın başında
kamu harcamalarının büyük bir bölümünün savunma ve altyapı yatırımı
harcamalarından oluştuğu ve harcamaların GSYH’ye oranının %10’larda seyrettiği
görülmektedir. I. Dünya Savaşı ile birlikte, kamu harcamalarının GSYH’ye oranı
%20’lere kadar yükselirken, 1960’lı yıllara doğru harcamaların GSYH’ye oranı
hemen hemen %30’lara kadar çıkmıştır. II. Dünya Savaşı yıllarında yapılan
savunma harcamaları bir yana bırakıldığında, bu dönemde kamu harcamalarının
artmasında sağlık ve eğitim gibi refah harcamalarının kamu tarafından finanse
edilmeye başlanmasının etkisi olmuştur. Daha sonra modern sosyal refah devletinin
inşası ve sosyal refah devleti anlayışının yayılmasının etkisiyle kamu harcamalarının
GSYH’ye oranındaki artış devam etmiş ve 1980’li yılların başında kamu
harcamalarının GSYH’ye oranı gelişmiş ülkelerde ortalama olarak %45’ler düzeyine
yükselmiştir. Neoliberal politikaların etkisiyle 1980 sonrasında, kamu
harcamalarındaki artış trendi tersine dönmüş ve sanayileşmiş ülkeler içerisinde
birçok ülke, kamu maliyesinde reforma yönelerek, kamu harcamalarının GSYH’ye
oranını düşürmeye yönelik düzenlemeleri hayata geçirmiştir.
1980’li yılların başında İngiltere (1981), Lüksemburg (1981), İrlanda (1982),
Belçika (1983) ve Hollanda (1983)’da kamu harcamalarının GSYH’ye oranında
düşüş yaşanırken (Hauptmeier, Heipertz ve Schuknecht, 2006:4), aynı dönemde
kamu harcamaları GSYH oranı nispeten düşük olan Yunanistan, Portekiz ve İspanya
gibi AB üyesi ülkelerde ise, kamu harcamaları GSYH oranı yükselmiştir
(Schuknecht ve Tanzi, 2005:12). Ele alınan dönemde kamu gelirlerinin
harcamalardaki artışa eşlik etmemesi nedeniyle kamu kesimi açıkları ve kamu
kesimi borç stokunun GSYH oranında artış yaşanmıştır.
1990’lı yılların başında parasal birliğe doğru geçiş yönünde önemli adımlar atan
AB üyesi ülkelerde kamu kesimi açıkları ve artan borç stokunun parasal birliğin
başarısı önünde önemli bir engel oluşturması ve makro ekonomik istikrarı ile mali
sürdürülebilirliği olumsuz etkilemesi karşısında 1990’lı yılların ortalarından itibaren
mali konsolidasyonu sağlamaya yönelik önlemler yeniden hayata geçirilmiştir.
Kamu harcamalarında kaliteyi sağlayarak, büyümeyi desteklemeyi hedefleyen ve
mali disiplini esas alan mali konsolidasyon çabalarında bütçenin gelir ve gider yapısı
daha da önem kazanmıştır (Afonso vd., 2005). Ancak, küreselleşmeyle artan rekabet
ortamında mobil sermayeyi vergilemekte zorlanan ulusal hükümetler, sermaye dışı
faktörlerin vergi yükünün ulaştığı boyut karşısında, mali konsolidasyonu sağlamaya
yönelik önlem paketlerinde vergi artırıcı önlemlerden ziyade harcama azaltıcı
politikalara ağırlık vermişlerdir. Öyle ki, kamu harcamalarının GSYH’ye oranı
İrlanda, Belçika, İngiltere ve Hollanda gibi ülkelerde 1980’li yıllarda yapılan
3
Örneğin gelişmiş ülkelerde sosyal harcamaların boyutuna bağlı olarak kamu harcamalarının düzeyi daha
yüksektir. Yeni gelişen ülkelerde sermaye harcamalarının payı toplam harcamalarda yüksek iken,
gelişmiş ülkelerde ücretlerin payı yüksektir (Clements, Perry ve Toro, 2010:9).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
185
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
harcama azaltımları nedeniyle düşüş göstermiş, bu eğilim 1990’lı yıllarda da devam
etmiştir. Bu ülkelerin yanı sıra, Finlandiya, İsveç, İspanya gibi ülkelerde de faiz dışı
harcamaların GSYH’ye oranında %5’e varan oranlarda azaltımlar söz konusu
olmuştur (Hauptmeier, Heipertz ve Schuknecht, 2006:3).
AB üyesi ülkelerde kamu harcamalarının gelişiminin gösterildiği Grafik 1’den de
görüleceği üzere, AB üyesi ülkelerde kamu harcamalarının GSYH’ye oranı, 1990’lı
yılların ikinci yarısından bugüne kadar ortalama %50’ler düzeyinde gerçekleşmiştir.
Bu oran Birliğin eski üyelerinde 2004 yılı sonrası üye olan ülkelere nazaran daha
yüksek olmuş, eski üyeler içinde de İsveç, Danimarka ve Finlandiya gibi İskandinav
ülkeleri ile Fransa’da diğer ülkelere nazaran daha yüksek olmuştur. Birlik içerisinde
kamu harcamalarının GSYH’ye oranı bazı istisnalar ile birlikte, 1990’lı yılların
ikinci yarısında yüksek iken, bu tarihten sonra düşmeye başlamış ve 2000-2007
yılları arasında kamu harcamaları GSYH’ye oranında önemli azaltımlar
gerçekleşmiştir. Ancak küresel krizle birlikte, uygulamaya konulan mali
canlandırma paketlerinin etkisiyle bu oran artmaya başlamış ve birçok ülkede
%50’lerin üzerine çıkmıştır. Nitekim, 1995-2009 yılları arası dönemde Birlik
ortalaması olarak kamu harcamalarının GSYH’ye oranı %47, 5 olarak gerçekleşmiş
iken, bu oranın 2010 yılında %51, 2011 yılında ise %50,3 olarak gerçekleşeceği
tahmin edilmiştir. Parasal Birliğe dahil olan ülkeler ile diğer ülkeler ayırımı
itibarıyla harcamaların gelişimi incelendiğinde Parasal Birliğe dahil ülkelerde kamu
harcamalarının GSYH’ye oranının Parasal Birliğe dahil olmayan ülkelere oranla
daha yüksek olduğu görülmektedir. Ele alınan dönem boyunca, Danimarka, İsveç,
Finlandiya, Fransa ve Avusturya gibi ülkelerde ise kamu harcamaları GSYH oranı
%50’lerin üzerinde seyrederken, Romanya, Litvanya, Malta, Bulgaristan ve
İrlanda’da harcamaların GSYH’ye oranı diğer ülkelere oranla oldukça düşük
düzeyde kalmıştır. Özellikle İrlanda’da küresel kriz sonrasında harcamaların
GSYH’ye oranında önemli ölçüde artış yaşanmıştır. Kamu harcamalarının
GSYH’ye oranı 1995 yılında 12 ülkede %50’nin üzerinde iken; bu sayı, 2000
yılında 5, 2005 yılında 6, 2007 yılında 4 ülke olarak gerçekleşmiştir. Harcamaların
GSYH’ye oranının %40 ila %50 aralığında olduğu ülke sayısı 1995 yılında 7 iken;
bu sayı, 2000 yılında 15, 2005 yılında 12, 2007 yılında ise 14’tür. Aynı dönemde
kamu harcamalarının GSYH’ye oranının %40’ın altında olduğu ülkeler ise sırasıyla
1995’de 8, 2000’de 7, 2005’de 9, 2007’de ise 7’dir. 2010 yılı itibarıyla kamu
harcamaları GSYH oranının 10 ülkede %50’nin üzerinde, 15 ülkede %40-%50
aralığında ve 2 ülkede %40’ın altında gerçekleşeceği tahmin edilirken; 2011 yılında,
10 ülkede %50’nin üzerinde, 14 ülkede %40-%50 aralığında ve 3 ülkede ise %40’ın
altında olacağı öngörülmektedir.
186
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
60,00
GER
AUS
BEL
BUL
CZE
DEN
EST
FIN
FRA
CYP
NET
IRE
ITA
UK
SPA
SWE
LAT
LIT
LUX
HUN
MAL
POL
POR
ROM
SLV
SLN
GRE
EA(16)
55,00
50,00
1995‐2007
45,00
40,00
35,00
30,00
25,00
20,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
50,00
55,00
60,00
EU(27)
2008‐2011
Grafik 1: AB Üyesi Ülkelerde Kamu Harcamalarının GSYH’ye Oranı (%)
AB üyesi ülkelerde kamu harcamalarının GSYH’ye oranının artması bütçe
açıklarını da etkilemiştir. Şöyle ki, bütçe açığının GSYH oranı, 1995-2011 dönemi
itibarıyla ortalama %3,2 olarak gerçekleşmişken, küresel ekonomik krizle birlikte
bütçe açıklarının GSYH’ye oranı artış göstermiştir. Birliğin eski üyelerinde bütçe
açığı GSYH oranı yeni üyelerden daha düşük olmakla birlikte, her iki grup ülkede
de 2008 yılı sonrasında söz konusu açıklarda bir artış söz konusudur. AB üyesi
ülkelerde 1995-211 dönemi itibarıyla bütçe açıklarının GSYH’ye oranının
gelişiminin gösterildiği Grafik 2’den de görüleceği üzere, 1995 ve 1996 yıllarında
Lüksemburg hariç tüm ülkelerde bütçe dengesi açık vermiş, açıkların GSYH’ye
oranı birçok ülkede %3’ün üzerinde gerçekleşmişken, 1990’lı yılların ikinci
yarısında mali konsolidasyonu sağlamaya yönelik önlemlerin etkisiyle Birlik üyesi
ülkelerin önemli bir bölümünde mali disiplin yeniden tesis edilmiş ve açıkların
GSYH’ye oranı önemli ölçüde düşürülmüştür. Öyle ki, Belçika, Bulgaristan,
Danimarka, Estonya (1999 hariç), Finlandiya, İrlanda, İsveç, Letonya (1999 hariç)
ve Lüksemburg gibi ülkelerde bütçe dengesi genellikle fazla vermiş, açık olan
yıllarda da bütçe açıklarının GSYH’ye oranı %3’ün altında kalmıştır. Bütçe dengesi
GSYH oranı açısından olumlu olarak nitelendirilebilecek bu performansa karşın,
Birlik üyesi ülkelerden, Macaristan ve Yunanistan’da 1997 yılı sonrasında bütçe
açıkları süreklilik arz ederek, Maastricht kriterlerinde öngörülen eşik değerlerin
üzerinde gerçekleşmiştir. 2008 yılı sonrasında AB üyesi ülkelerin hemen hemen
tamamında bütçe açıklarının GSYH’ye oranı önemli ölçüde artış gösterdiği gibi,
2009 yılı itibarıyla AB’de bütçe dengesi açık vermeyen ülke kalmamıştır. İrlanda,
İngiltere, İspanya, Letonya ve Yunanistan gibi ülkelerde ise, açıkların GSYH’ye
oranı %10’un üzerinde gerçekleşmiştir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
187
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
2,00
0,00
EU(27)
‐2,00
1995‐2007
EA(16)
‐4,00
‐6,00
‐8,00
‐10,00
‐12,00
‐12,00
‐10,00
‐8,00
‐6,00
‐4,00
‐2,00
0,00
2,00
GER
AUS
BEL
BUL
CZE
DEN
EST
FIN
FRA
NET
IRE
ITA
UK
SPA
SWE
CYP
LAT
LIT
LUX
HUN
MAL
POL
POR
ROM
SLV
SLN
GRE
EA(16)
EU(27)
2008‐2011
Grafik 2: AB Üyesi Ülkelerde Bütçe Açıklarının GSYH’ye Oranı (%)
AB ülkelerinde kamu harcamaları ve bütçe açığında yaşanan gelişmeler borç
stoku/GSYH oranını da önemli ölçüde etkilemiştir. Birlik üyesi ülkelerde borç
stokunun GSYH’ye oranının gösterildiği Grafik 3’den de görüleceği üzere, 1990’lı
yılların başında kamu borç stokunun GSYH’ye oranı Birlik üyesi ülkelerde %60’ın
üzerinde iken, 90’lı yılların ikinci yarısında mali konsolidasyonu sağlamaya yönelik
çabaların etkisiyle 2000-2007 yılları arasında Maastricht kriterlerine uyum
sağlayacak düzeylere indirilmiştir. Küresel krizin etkisini göstermeye başladığı 2008
yılından önceki son yıl olan 2007 yılında ise, borç stoku/GSYH oranı açısından ele
alınan dönem itibarıyla en iyi performans yakalanmıştır. Ancak, küresel krizinde
etkisiyle bu yıldan sonra, borç stoku/GSYH oranı hızla artmaya başlamıştır. Birlik
ortalaması olarak 2007 yılında %58,8 olan borç stoku/GSYH oranı 2008 yılında
%61,8’e 2009 yılında ise %74’e yükselmiştir. Söz konusu oranın 2010 yılında
%79,6’ya, 2011 yılında ise %83,8’e yükseleceği tahmin edilmektedir. 1995-2011
yıllarını kapsayan dönemde Belçika, İtalya ve Yunanistan’da kamu borç
stoku/GSYH oranı gerek Birlik ortalaması gerekse de Maastricht kriterlerinde
öngörülen eşiğin oldukça üzerinde seyretmiştir. Söz konusu ülkelerden İtalya’da
borç stoku/GSYH oranı %100’ün altına hiç inmezken, Yunanistan’da 2000 yılı
öncesinde %94-%99 arasında seyreden oran, 2003 ve 2004 yılları hariç %100’ün
üzerinde gerçekleşmiş ve söz konusu oran 2009 yılında %125’e kadar yükselmiştir.
Belçika’da ise, 1995 yılında %130 olan borç stoku/GSYH oranı 2003 yılında
%100’ün altına düşürülebilmiş, 2007 yılına kadar borç stoku/GSYH oranı düşüş
gösterirken, bu tarihten sonra söz konusu oran tekrar artmaya başlamıştır. AB’nin
lokomotif ekonomileri olan Almanya ve Fransa’da 2003 yılı öncesinde genellikle
borç stoku/GSYH oranı %50’lerin üzerinde ve Maastricht kriterlerinin altında
seyrederken, bu tarihten sonra artmaya başlamış ve 2009 yılıyla birlikte Almanya’da
%73,4’e çıkarken, Fransa’da %78,1’e yükselmiştir. Bu oranın 2011 yılı sonu
itibarıyla her 2 (iki) ülkede de %80’in üzerinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir.
Danimarka, Finlandiya, İsveç ve İspanya gibi ülkelerde 1995-2007 yılları arasında
188
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
borç stoku/GSYH oranında önemli başarılar kaydedilirken, 2008 yılı ve sonrasında
bu ülkelerde de söz konusu oran artmaya başlamıştır. Borç stoku/GSYH oranının
2008 yılı öncesinde tek haneli rakamlarda seyrettiği Estonya ve Lüksemburg’da ise
söz konusu oran 2 (iki) haneli rakamlara yükselmiştir.
140,00
120,00
1995‐2007
100,00
GER
AUS
BEL
BUL
CZE
DEN
EST
FIN
FRA
NET
IRE
ITA
UK
SPA
SWE
CYP
LAT
LIT
LUX
HUN
MAL
POL
POR
ROM
SLV
SLN
GRE
EA(16)
80,00
EU(27)
EA(16)
60,00
40,00
20,00
0,00
EU(27)
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
140,00
2008‐2011
Grafik 3: AB Üyesi Ülkelerde Kamu Borç Stokunun GSYH’ye Oranı (%)
AB ülkelerinde borç stoku/GSYH oranında küresel krizle birlikte ortaya çıkan bu
eğilim borcun geri ödeme riskinin artmasına ve borçlanma maliyetlerinin
yükselmesine neden olduğu gibi, maliye politikasının bir istikrar aracı olarak
kullanılabilme esnekliğini de sınırlayabilecek niteliktedir. Uzun dönem makro
ekonomik istikrarı tesis etmek ve borcun sürdürülebilirliğini muhafaza etmek için
ülkeler gelecekte borç stoku/GSYH oranında önemli azaltımlar gerçekleştirmek
durumundadırlar.
Kamu borç stokunu sürdürülebilir düzeye çekebilmek, birincil dengenin fazla
vermesi ve büyüme faiz oranı farkının uygun bir düzeye düşmesi ile mümkündür.
Özellikle kriz sonrası dönemde büyüme oranlarının tekrar ivme kazanması ve faiz
oranlarının eski seviyelerine dönmesi güç olduğundan, borç stokunu azaltmak ve
borcun sürdürülebilirliğini hedefleyen ülkelerin birincil dengenin fazla vermesine
yönelik politikalar uygulamaları kaçınılmaz bir seçenektir (Baldacci, Gupta ve
Mulas-Granados 2010:4). Birincil dengenin fazla vermesine ve mali konsolidasyona
yönelik politikalarda ise çalışmalar, faiz dışı harcamalarda sağlanan tasarrufların
vergi gelirlerinin artırılmasından daha etkili olduğunu göstermektedir.
3. Ampirik Literatür
Literatürde kamu harcama bileşimi ve borç yapısı konusunda birçok uygulamalı
çalışma yer almaktadır. Bunlardan Cashel-Cordo ve Craig (1990) uluslararası
transferlerin, özellikle mali yardımların kamuda kaynakların tahsisi üzerindeki
etkilerini inceledikleri çalışmalarında, açıklayıcı değişkenlerden birisi olarak
kullandıkları dış borç servisinin toplam kamu harcamaları üzerinde anlamlı negatif
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
189
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
etkiye sahip olduğunu tespit etmişlerdir. Benzer yaklaşımla Quattara (2006) ise,
1980-2000 döneminde dış yardım alan geniş bir ülke grubu verisine dayalı panel
veri analizi sonuçlarından hareketle, borç servisinin kamu yatırım harcamaları ve
sosyal harcamalar üzerinde anlamlı bir etkisinin olmadığı sonucuna ulaşmıştır.
Savvide (1992), 43 gelişmekte olan ülke için 1980-1986 dönemine ait verileri
kullanarak yaptığı analizler sonucunda, IMF’nin önermelerini doğrular şekilde borç
yükündeki yükselmenin kamu yatırım harcamalarını dışladığını tespit etmiştir.
Stephens (2001), borç servisinin eğitim, sağlık gibi öncelikli harcamalar üzerinde
iki kanaldan etkiye sahip olduğunu öne sürmüştür. Bunlardan gelir etkisi, borç
ödemelerindeki değişime karşılık gelir ve borçlanmanın tepkisini, ikame etkisi ise
borç servisindeki değişimler karşısında kaynakların harcama kalemleri arasındaki
dağılımındaki farklılaşmayı ifade etmektedir. Stephens, yüksek borç düzeyine sahip
24 gelişmekte olan Afrika ülkesi için yaptığı araştırma sonucunda, borç servisindeki
artışın eğitim ve ücret harcamalarını azalttığını, sağlık harcamalarını ise yükselttiğini
tespit etmiştir.
Clements vd. (2003), yüksek borç düzeyine sahip az gelişmiş 55 ülke için 19701999 dönemi verileri kullanarak yaptıkları analizlerinde, dış borç servisinin milli
gelire oranında meydana gelecek %6’lık azalmanın kamu yatırımlarını %0,75-%1
oranlarında yükselteceğini, bunun da büyüme oranı üzerinde borçların doğrudan
etkisine ek olarak 0,2 puanlık artış sağlayacağını öngörmüşlerdir. Dış borç
stokundaki değişimin ise kamu yatırımları üzerinde anlamlı bir etkisinin olmadığı
sonucuna ulaşmışlardır.
Mahdavi (2004), 47 gelişmekte olan ülkeye ait 1972-2001 dönemi verilerini
kullanarak dış borçlar ile kamu harcamaları arasındaki ilişkiyi panel veri analizi ile
inceleyen çalışmasında, borç yükündeki artışın faiz ödemelerini artırdığını, mal ve
hizmet alımına yönelik harcamaları ise azalttığını, genel anlamda ise borç yükü
yükseldikçe bu değişkenin kamu harcamalarının kompozisyonu üzerindeki etkisinin
de yükseldiğini ortaya koymuştur.
Fosu (2007a), borç servisinin neden olduğu likidite kısıtının kamu eğitim
harcamaları üzerindeki etkisini incelediği çalışmasında, 1975-1994 yılları arasında
35 Sahra, altı (6) Afrika ülkesi için dış borç servisinin eğitim harcamaları üzerinde
anlamlı negatif etkisinin olduğunu tespit etmiştir.
Borç yükündeki artış ve sonrasında hayata geçirilen mali önlemler, özellikle
sosyal harcamalara ayrılan payı etkilemektedir. Bu konuda yapılan ampirik
çalışmalardan; Heller ve Diamond (1990), 1970’li yılların sonlarından itibaren
birçok ülkede uygulanan harcama azaltıcı programlar sırasında hangi harcamaların
daha fazla etkilendiğini, gelişmekte olan ülkelere ait 1975-86 dönemi verilerinden
hareketle incelemişlerdir. Analiz sonuçları, ekonomik sınıflandırma açısından sabit
varlıklar ve sermaye transferlerinden faiz ödemeleri, sübvansiyon ve transfer
ödemelerine doğru bir kaymanın olduğunu, fonksiyonel sınıflandırma açısından
bakıldığından ise hem Asya hem de Afrika ülkelerinde eğitim, sağlık ve iskan
hizmetlerine yönelik harcamaların milli gelir içerisindeki payının arttığını
göstermiştir. Baqir (2002), sosyal harcamaların ekonomik ve sosyal belirleyicilerini
araştırdığı çalışmasında 100 ülkeye ait 1985-1998 dönemi verilerinden hareketle,
ülkelerin demokratikleşme düzeyleri ile eğitim ve sağlık harcamaları arasında
anlamlı pozitif ilişkinin varlığını doğrulamıştır. Hauptmeier vd. (2006), son yirmi yıl
içerisinde, kamu harcamalarının milli gelir içerisindeki payındaki hızlı artış sonrası
190
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
gelişmiş ülkelerde uygulanan harcama reformlarını incelemişlerdir. Çalışmada,
kapsamlı reformların yapıldığı ülkelerde kamu harcamalarının milli gelirdeki
payında ortalama %10 kadar düşüş yaşandığı, bu ülkelerde faiz harcamalarındaki
kesintinin toplam kesintinin %10'unu oluştururken, azalmadaki büyük payın
tüketim, ücret, transfer ve sübvansiyon harcamaları yoluyla sağlandığı
vurgulanmıştır. Aynı çalışmada toplam harcamalardaki azalmanın Euro Bölgesi'nde
ortalamanın üzerinde gerçekleştiği, reformlar konusunda daha az istekli ülkelerde ise
kamu harcamalarındaki azalmada en büyük payın faiz ödemelerinde gerçekleştiği
sonucuna ulaşılmıştır.
Gelişmekte olan 57 ülkeye ait 1985-2003 dönemi verilerini kullanarak, toplam
kamu borçları ile sosyal harcamalar arasındaki ilişkiyi inceleyen Lora ve Olivera
(2007) ise, borç stokundaki artışın diğer harcamalara oranla sosyal harcamalar
üzerinde daha büyük bir azaltıcı etkiye sahip olduğunu, diğer yandan borç servisi
ödemelerinin sosyal harcamalar üzerindeki etkisinin çok küçük veya anlamsız
olduğunu bulmuşlardır. Sonuç olarak, literatür, borçlanmanın kamu harcamaları
üzerindeki etkisi konusunda bir genelleme yapmaya izin vermemektedir.
4. Ekonometrik Analiz
4.1. Metodoloji
Bu çalışmada, Avrupa Birliği ve alt örneklem olarak Euro Bölgesi’ne dahil olan
ve olmayan ülkeler için yapılacak analizlerde panel veri tekniği kullanılmıştır. Panel
veri analizi değişkenlere ait zaman ve kesit serilerinin bir arada kullanımına izin
vererek, bir yandan analizlerde daha fazla bilgi kullanımını sağlarken, diğer yandan
değişkenler arasındaki çoklu bağlantı ihtimalini azaltarak ve serbestlik derecesini
yükselterek, analizin etkinliğini artırmaktadır (Panel veri analizinin üstünlük ve
sınırları konusunda ayrıntılı bilgi için bkz: Baltagi, 2008:6-11). Genel bir K
değişkenli panel veri regresyon modeli şu şekilde gösterilebilir:
yit = x'it β + z'i α + ε it
( i = 1,...., N
ve t = 1,....T )
(4)
Bu denklemde xit sabit terim dışındaki K tane açıklayıcı değişkeni, z’iα ise sabit
terim ile gözlemlenebilen veya gözlemlenemeyen bireysel veya grup spesifik etkileri
içermektedir. Genel gösterimi verilen bu model; sabit terimi, eğim katsayıları ve
hata terimi ile ilgili yapılan varsayımlara bağlı olarak genişletilebilmektedir.
Denklem 4’ün tahmininde sıkça kullanılan yöntemlerden olan sabit etki modelinde
gözlemlenemeyen bireysel etkilerin açıklayıcı değişkenlerle ilişkili olmasına izin
verilmekte ve yatay kesitler arasındaki farklılıklar sabit terimdeki farklılaşmayla
modele dahil edilmektedir. Rassal etki modelinde ise, kesitlere ait hata terimlerinin
regresörlerle ilişkisiz olduğu varsayılmakta, dolayısıyla yatay kesitlerdeki
değişiklikler (birimlere, zamana veya her ikisine birden bağlı olarak meydana gelen
değişiklikler) hata teriminin bir bileşeni olarak modele eklenmektedir (Greene,
2003:293-294).
Ancak tahmin sonuçlarının yorumlanması öncesinde modellerin otokorelasyon
ve değişen varyansa karşı test edilmesi gerekmektedir. Söz konusu problemlerin
varlığı durumunda tutarlı ve etkin tahminciler elde etmek için Uygun
Genelleştirilmiş En Küçük Kareler (Feasible Generalized Least Squares, FGLS)
yöntemi uygulanabilir. Ancak veri setinde zaman boyutunun kesit boyutundan
önemli ölçüde büyük olmadığı (diğer bir deyişle, zaman ve kesit boyutlarının
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
191
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
birbirine yakın olduğu) durumlarda parametre tahminlerinin etkinliği ve standart
hataların doğruluğu için Prais Winsten yaklaşımı olarak da bilinen Standart Hataları
Düzeltilmiş Panel (Panel Corrected Standart Errors, PCSE) yaklaşımı daha
uygundur (Beck ve Katz; 1995:644).4 Beck ve Katz (1995)’ın çalışması, yatay kesit
boyutu zaman boyutundan daha büyük olan veri setlerinde PCSE yaklaşımının daha
sağlıklı sonuçlar verdiğini göstermiştir. GLS metodunda hataların varyansının
bilindiği veya yaklaşık olarak tahmin edildiği varsayılmaktadır. Ancak hata
varyansının tahmin değeri gerçek değerine eşit olamayacağından, Beck ve Katz
(1995:637-638)’a göre, parametre tahminleri EKK’dan daha az etkin ve tahmin
edilen varyansları aşağı doğru sapmalı olacaktır. PCSE metodunda ise parametre
tahmininde EKK kullanılmakta, standart hataların tahminleri düzeltilmekte ve
hatalarda otoregresif sürecin varlığı durumunda AR(1) düzeltmesi yapılmaktadır.
4.2. Model ve Veri Seti
Çalışmanın bu bölümünde, kamu harcama bileşimini etkileyen faktörler, Avrupa
Birliği ülkeleri kapsamında panel veri yöntemi kullanılarak incelenmiştir.
Analizlerde 27 AB ülkesi için 1995-2008 dönemine ait yıllık verilerden hareketle
dengesiz panel oluşturulmuştur. Analizlerde, Mahdavi (2004)’den hareketle
kullanılacak model şu şekilde tanımlanmıştır:
KH k = β 0k + β1k BORCit + β 2 k KH it + β 3k ln Yit + β 4k SAVHit + β 5k SOSHit + β 6k EKOHit + β 7 k Dummyit + µ kit k = 1,..., 6
(5)
Analizde bağımlı değişken olarak kamu harcamalarının ekonomik
sınıflandırmasında IMF tarafından benimsenen ayrım kapsamında mal ve hizmet
alımları (TUK), ücret ve maaşlar (UCR), faiz ödemeleri (FAİZ), sübvansiyon ve
diğer transferler (SUB), sabit sermaye harcamaları (SER) ve diğer ekonomik
harcamalardan (DH) oluşan altı ana kategori dikkate alınarak 6 (altı) model
oluşturulmuştur. Değişkenler toplam kamu harcamalarının oranı şeklinde
tanımlanmıştır. Denklemlerin açıklayıcı değişkenler kısmında yer alan BORC serisi
kamu borç stokunun milli gelire oranıdır. lnY serisi reel kişi başına GSMH’nin doğal
logaritma değerlerinden meydana gelmektedir ve aynı zamanda ülkeler için
gelişmişlik düzeyi açısından gösterge niteliğindedir. KH değişkeni genel yönetim
toplam kamu harcamalarının milli gelire oranı şeklinde tanımlanmış olup kamunun
ekonomideki hacmini temsil etmektedir. Analizde dikkate alınan dönem içerisinde
bazı ülkelerin sonradan Birliğe katılmasının neden olacağı değişimi içselleştirmek
amacıyla Dummy (kukla) değişkeni kullanılmış olup, bu değişken birinci modelde
ülkelerin AB’ye üye oldukları tarihten itibaren 1, daha önceki yıllarda 0, alt
örneklem için oluşturulan ikinci modelde ise ülkelerin Euro Bölgesi’ne girdikleri
yıldan itibaren 1, daha önceki yıllar için 0 değerini almaktadır. Modelde yer alan
SAVH, SOSH, EKOH değişkenleri ise sırasıyla fonksiyonel sınıflandırma
kapsamında savunma harcamalarının, sosyal harcamaların ve ekonomik
harcamaların toplam kamu harcamaları içerisindeki payını temsil etmektedir.
Bilindiği üzere savunma harcamaları tam kamusal mal niteliğinde iken, barınma,
4
Standart hataları düzeltilmiş EKK yaklaşımının FGLS’den daha etkin sonuçlar sağlamasıyla ilgili olarak
bkz: Mora (2008), Okuyan ve Taşçı (2010).
192
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
eğitim ve sağlık harcamaları devlet tarafından sağlanan özel mallar olarak
sınıflandırılır. Sosyal güvenlik ve refah giderleri ise yeniden dağılıma yönelik
harcama gruplarıdır. Bu farklı özellikleri ve teorik kısımda açıklanan diğer
nedenlerden dolayı fonksiyonel kamu harcama yapısı, analizlerde ekonomik
sınıflandırmaya göre harcama bileşimlerinin belirleyicileri olarak analize dahil
edilmiştir. Verilere ait tanımlar, özet tanımlayıcı istatistikler ve veri kaynakları
Tablo 1’de gösterilmiştir.
Tablo 1: Analizde Kullanılan Verilere Ait Tanımlayıcı İstatistikler (AB-27,
1995-2008)
Bağımlı Değişkenler
TUK
UCR
FAİZ
SUB
SER
DH
4.276716
Ortalama
14.10815
25.02222
6.726462
39.54252
10.14065
Std. Sap.
4.648843
4.862029
4.771486
7.565651
4.222026
1.843552
Maximum
27.91262
37.84530
44.31818
60.84071
36.21324
12.04188
Minimum
5.938697
13.41912
0.288184
22.53521
1.548673
0.257069
378
378
378
378
378
Gözlem
345
Açıklayıcı Değişkenler
Ortalama
BORC
KH
lnY
SAVH
SOSH
EKOH
50.60377
44.84580
9.4395
7.501793
64.74517
10.96220
Std. Sap.
28.42381
6.703287
0.8856
2.439889
6.044437
3.588121
Maximum
130.4000
64.90000
7.310
14.92537
75.82205
37.06422
Minimum
3.700000
31.30000
11.020
2.849741
44.58716
3.769401
345
345
345
345
345
345
Gözlem
Notlar: - Fonksiyonel sınıflandırma kapsamında analize dâhil edilen SAVH değişkeni genel
savunma harcamaları ve kamu güvenlik harcamalarını, SOSH sağlık, eğitim, bayındırlık,
iskan, sosyal koruma ile kültürel ve sosyal faaliyet harcamalarını kapsamaktadır. Genel kamu
hizmet harcamaları ise tam doğrusallık (perfect collinearity) problemine neden olabileceği için
analize dahil edilmemiştir.
Veriler Eurostat veri tabanından elde edilmiştir.
4.3. Tahmin Sonuçları
Analizde kullanılan yöntemin tespiti için öncelikle kesite veya zamana bağlı
spesifik etkilerin olup olmadığı F testi ile incelenmiştir. Boş hipotezin etkin tahmin
edici olarak toplulaştırılmış EKK (Pooled OLS), alternatif hipotezin Sabit Etki
Modelini işaret ettiği Chow testi sonuçları ele alınan altı modelde de %1 anlamlılık
düzeyinde boş hipotezin reddedilerek, sabit etki modelinin tercih edilmesi
gerektiğini göstermiştir. Ardından tesadüfi bireysel etkilerin var olup olmadığının
belirlenmesi için gerçekleştirilen Breusch-Pagan LM test sonuçları yine altı modelde
de tesadüfi etkinin olmadığı şeklindeki boş hipotezin reddedildiğine, dolayısıyla
rassal etki modelinin toplulaştırılmış EKK modeline tercih edilmesi gerektiğine
işaret etmiştir. Son olarak, yatay kesit birimleri bazında değişen gözlemlenemeyen
etkiler ile bağımsız değişkenler arasındaki ilişki Hausman spesifikasyon testi ile
incelenmiştir. Bu testte ilişkinin olmadığı şeklindeki boş hipotez kamu transfer
harcamaları modeli dışındaki diğer modellerde reddedildiğinden, tutarlı tahmin
edicinin sabit etki modeli olduğu anlaşılmıştır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
193
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
Analizin sonraki aşamasında incelenen altı model için hem sabit etki hem rassal
etki modellerinde değişen varyans ve otokorelasyon problemlerinin olup olmadığı
incelenmiştir. Wooldridge otokorelasyon testi, modellerin tamamında birinci
dereceden otokorelasyon olmadığı şeklindeki boş hipotezin reddedildiğini
göstermektedir. Benzer şekilde LR (Likelihood Ratio) ve Wald testi sonuçlarında
modellerde sabit varyansın varlığını gösteren boş hipotez reddedilmiştir.5 Bu
durumda yukarıda açıklanan nedenlere bağlı olarak PCSE yaklaşımı çerçevesinde
standart hatalar düzeltilerek ve AR(1) süreci ile otokorelasyondan arındırılarak
modeller tahmin edilmiştir. PCSE yaklaşımı sonucu Avrupa Birliği (AB-27) için
elde edilen tahmin sonuçları Tablo 2’de sunulmuştur.
Tablo 2: Ekonomik Kamu Harcama Bileşimini Etkileyen Faktörlere
Yönelik Panel Veri Analizi, (AB-27 Ülkeleri), N: 27, T: 14, Prais-Winsten
(PCSE) Modeli
BORC
KH
lnY
SAVH
SOSH
EKOH
DAB
Sbt
R2
Wald T.
Gözlem
TUK
-0.04809***
(0.01057)
0.08170**
(0.03585)
-1.36168***
(0.49346)
0.72063***
(0.11912)
0.08126
(0.05284)
-0.08940*
(0.05345)
-0.46940
(0.38870)
16.5786***
(5.82904)
0,69
139,6***
345
UCR
0.01475
(0.01123)
-0.15103***
(0.03467)
-0.48959
(0.48224)
0.25154***
(0.09503)
0.20347***
(0.04526)
0.00947
(0.04916)
-0.37952
(0.34734)
20.8706***
(5.39133)
0,84
111,6***
345
FAİZ
0.10059***
(0.00796)
-0.07888***
(0.02088)
-0.63235**
(0.26771)
-0.45631***
(0.07530)
-0.36376***
(0.04046)
-0.35962***
(0.04112)
-0.40743*
(0.24364)
42.3132***
(3.86080)
0,83
556,8***
345
SUB
0.04708***
(0.01810)
-0.11382**
(0.05802)
1.40241*
(0.74978)
-0.20616
(0.16966)
0.35700***
(0.08773)
-0.05138
(0.09202)
0.09369
(0.53638)
8.10885
(8.80260)
0,83
93,4***
345
SER
-0.06226***
(0.01322)
0.14526***
(0.04465)
-0.03993
(0.49314)
-0.03536
(0.12739)
-0.17933**
(0.07295)
0.68415***
(0.07656)
0.86741
(0.53225)
10.7521*
(6.46399)
0,70
652,9***
345
DH
-0.02617***
(0.00691)
-0.02466
(0.02240)
1.04838***
(0.30757)
-0.11120
(0.07552)
-0.06134
(0.04191)
-0.09188**
(0.04177)
0.68807**
(0.34546)
2.14077
(3.68175)
0,15
97,4***
345
Not: ***,**,* sırasıyla %1, %5 ve %10 düzeyinde katsayıların istatistiksel olarak anlamlı
olduğunu göstermektedir. Parantez içerisindeki değerler düzeltilmiş standart hatalardır. Wald
χ2 istatistiği bütün olarak katsayıların anlamlı olup olmadığını test etmektedir.
Analiz sonuçlarına göre, kamu borç stokunun sermaye harcamaları dışında kalan
tüm ekonomik kamu harcama bileşenleri üzerinde %1 anlamlılık düzeyinde etkisi
olduğunu (olduğu) görülmektedir. Tablo 2’de görüldüğü üzere kamu borç stokunun
milli gelir içerisindeki oranı yükseldikçe kamu tüketim harcamaları, maaş ve ücretler
ile diğer harcamaların payı azalırken, faiz ödemeleri ve transfer harcamalarının
toplam harcamalar içerisindeki payı artmaktadır. Söz konusu değişimde en büyük
payı faiz ödemelerindeki artış almaktadır. Sermaye yatırımları üzerindeki etki ise
negatif olmakla birlikte anlamlı değildir.
Kamu borç stokunun ekonomik kamu harcama kategorileri üzerindeki anlamlı
etkisinin yanında denklemlerde yer alan kontrol değişkenleri için elde edilen
sonuçlar ise şu şekildedir: Modellerde ekonomik gelişmişlik düzeyini temsil eden
kişi başına reel milli gelirdeki artış, kalkınmayla beraber devletin değişen rolü ile
5
Sabit ve Rassal etki modelleri için, yapılan testler ve tahmin sonuçları Ekler kısmında yer almaktadır.
194
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
uyumlu şekilde transfer harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payının
artmasına, tüketim harcamaları ve sermaye yatırımlarının payının ise azalmasına
neden olmaktadır. Devletin ekonomideki yerini gösteren toplam kamu
harcamalarının milli gelire oranı ise analiz sonuçlarına göre, maaş ve ücret
ödemeleri ile faiz oranlarını azaltırken, diğer ekonomik sınıflandırma kapsamındaki
kamu harcama bileşenleri üzerinde anlamlı bir etkiye sahip değildir.
Diğer yandan model tahminlerine göre ekonomik ve fonksiyonel kamu harcama
bileşenleri de kendi aralarında ilişkilidir. Şöyle ki, fonksiyonel harcama kategorisi
içerisinde yer alan savunma harcamaları, maaş ve ücret ödemeleri ile kamu tüketim
harcamalarını anlamlı ve pozitif şekilde etkilemektedir. Bu durum teoride savunma
harcamalarının hem emek hem de nihai mal kullanan yapısı ile tutarlıdır. Bunun
yanında sosyal harcamalar transfer harcamaları ile güçlü ve pozitif şekilde ilişkilidir.
Son olarak nispi olarak sermaye yoğun olan ekonomik harcamalar beklentilere
uygun şekilde sermaye yatırımları ile pozitif ve anlamlı şekilde ilişkili iken, tüketim
harcamaları, transfer harcamaları ve ücret giderleri ile negatif ancak istatistiksel
olarak anlamlı olmayan bir ilişkiye sahiptir.
Analizin bir sonraki kısmında Euro Bölgesi kapsamında olan ve olmayan ülkeler
için analiz gerçekleştirilmiştir. Euro Bölgesi kapsamında 15 Birlik ülkesi ele
alınmış, Slovakya analiz dönemi içerisinde Euro Bölgesi’ne dahil olmadığı için
ikinci grupta yer almıştır. Avrupa Birliğine dahil olup Euro Bölgesi’nde olmayan
ülkeler Danimarka, İsveç ve İngiltere dışında aynı zamanda AB’ye yeni dahil olan
ülkeler olduklarından, birinci alt gruptaki (Euro Bölgesi ülkeleri) modellerde kukla
değişken olarak Parasal Birliğe giriş tarihi dikkate alınırken, ikinci alt örneklemdeki
ülkeler için kukla değişkenin tanımlanmasında Birliğe giriş yılı dikkate alınmıştır.
Her iki alt örneklem grubu için yapılan tahmin sonuçları (Tablo 3) borç stokunun
kamu harcama bileşimini etkileyen önemli bir faktör olduğu hipotezini
doğrulamaktadır. Euro Bölgesi ülkeleri ile karşılaştırıldığında nispeten daha fazla
gelişmekte olan ülkeyi bünyesinde barındıran ikinci grupta borç stokunun tüketim ve
faiz ödemeleri üzerindeki etkisinin daha yüksek olduğu görülmektedir. Buna paralel
olarak borç stokundaki artışın bu ikinci grup ülkelerde sermaye yatırımları
üzerindeki olumsuz etkisi hem daha büyük hem de istatistiksel olarak anlamlıdır.
AB-27 ve EA-15 ile karşılaştırıldığında ikinci alt örneklem grubunda (Parasal
Birliğe dahi olmayan ülkeler) gelişmişlik düzeyinin kamu harcama bileşimi üzerinde
anlamlı bir etkisinin olmadığı anlaşılmaktadır. Analizlerde dikkat çeken bir diğer
nokta, her üç analiz grubunda da AB’ye veya Parasal Birliğe girişi yansıtan kukla
değişkenlerin faiz ödemelerinin toplam harcamalar içerisindeki payı ile anlamlı ve
negatif bir ilişkiye sahip olmasıdır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
195
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
Tablo 3: Alt Örneklem Grupları İtibarıyla Ekonomik Kamu Harcama
Bileşimini Etkileyen Faktörlere Yönelik Panel Veri Analizi, Prais-Winsten
(PCSE) Modeli
Euro Bölgesi (EA-15) (N=15, T=14)
TUK
-0.033129***
(0.01291)
0.038705
(0.04452)
0.56080
(0.90678)
0.81186***
(0.16978)
-0.02263
(0.06678)
-0.08468
(0.06828)
0.39068*
(0.22094)
UCR
-0.03884***
(0.01350)
-0.14959***
(0.04543)
-6.13518***
(1.0198)
0.47746**
(0.20338)
-0.04481
(0.07698)
-0.10410
(0.08324)
0.27397
(0.27171)
FAİZ
0.078479***
(0.00810)
-0.06024**
(0.02486)
-1.86498***
(0.50469)
-0.95529***
(0.12238)
-0.51261***
(0.04584)
-0.50662***
(0.04920)
-0.71805***
(0.17180)
Sbt
3.11167
(10.025)
95.7082***
(11.736)
69.3740***
(6.0623)
R2
Wald T.
Gözlem
0.61
44,7***
199
0.88
130,7***
199
0.90
829,9***
199
BORC
KH
lnY
SAVH
SOSH
EKOH
DEA
SUB
0.05988***
(0.01939)
-0.04450
(0.06742)
6.83279***
(1.3225)
-0.16397
(0.21061)
0.55221***
(0.09423)
-0.04027
(0.09367)
-0.36944
(0.31509)
61.7736***
(13.5372)
0.89
193,1***
199
SER
-0.01820
(0.01392)
0.03591
(0.05748)
0.08491
(1.0207)
0.04023
(0.20458)
0.07616
(0.08082)
0.89702***
(0.09401)
0.08873
(0.35586)
DH
-0.03222***
(0.00815)
-0.01383
(0.02498)
1.68616***
(0.48023)
0.07622
(0.12678)
-0.11286**
(0.04847)
-0.14485***
(0.04717)
0.12378
(0.17482)
-6.55818
(11.3729)
-1.13118
(5.6091)
0.69
318,6***
199
0.35
62,7***
199
Euro Bölgesi Dışındaki Ülkeler (N=12, T=14)
BORC
KH
lnY
DEU
SAVH
SOSH
EKOH
Sbt
R2
Wald T.
Gözlem
TUK
-0.05856***
(0.01986)
0.09086
(0.06730)
0.35065
(0.60532)
-0.99411*
(0.53018)
0.84254***
(0.14619)
UCR
-0.01170
(0.01785)
-0.04025
(0.05509)
0.17929
(0.50939)
-0.37052
(0.42271)
0.16539
(0.10656)
FAİZ
0.12779***
(0.01367)
-0.11543***
(0.03732)
0.05534
(0.35961)
-0.77408**
(0.31907)
-0.35547***
(0.09866)
SUB
0.08855***
(0.03355)
-0.21209*
(0.11134)
-0.15036
(0.89696)
-0.32876
(0.84374)
-0.39525*
(0.21715)
SER
-0.10579***
(0.02627)
0.23393***
(0.08478)
-0.70979
(0.68656)
1.20282*
(0.66777)
0.09677
(0.17729)
DH
-0.00248
(0.01452)
-0.05085
(0.04778)
0.82867**
(0.36068)
1.39783***
(0.41256)
-0.09156
(0.09296)
0.05998
(0.07788)
-0.22412***
(0.07937)
4.65049
(6.1897)
0.74
101***
146
0.35262***
(0.05552)
-0.02378
(0.06746)
2.49571
(4.9077)
0.85
107***
146
-0.31296***
(0.05476)
-0.28534***
(0.05208)
32.16975***
(4.4767)
0.80
247***
146
0.16023
(0.12170)
0.09039
(0.14527)
36.5070***
(9.2301)
0.77
15.8**
146
-0.24074**
(0.10796)
0.58632***
(0.10142)
17.7153**
(7.7097)
0.76
478***
146
-0.02956
(0.06045)
-0.03818
(0.06442)
1.34513
(4.4892)
0.13
78.4***
146
Not: ***,**,* sırasıyla %1, %5 ve %10 düzeyinde katsayıların istatistiksel olarak anlamlı
olduğunu göstermektedir. Parantez içerisindeki değerler düzeltilmiş standart hatalardır. Wald
χ2 istatistiği bütün olarak katsayıların anlamlı olup olmadığını test etmektedir.
Sonuç
Kamu harcamalarının yapısı ve bileşimi toplumsal ihtiyaçların karşılanması ve
ekonomi politikası hedeflerinin gerçekleştirilmesinde oynadığı rol itibarıyla, maliye
teorisi literatüründe en çok incelenen konuların başında gelmektedir. Ekonomi
literatürü de kamu harcamalarındaki artışın vergiler ya da borçlanma yoluyla finanse
196
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
edilmesinin özel sektör davranışı ya da makro ekonomik değişkenler üzerinde
önemli etkilerinin olabileceğini göstermektedir. Harcamaların vergiler yoluyla
finansmanı, özel sektörün kullanılabilir gelirini azaltarak tüketim ve tasarrufa
yönelik davranışlarını etkileyip, kamu kesimine kaynak aktarımına yol açarken,
borçlanmayla finansman ise, dışlama etkisine neden olabilmektedir. Ayrıca,
harcamaların finansmanında borçlanmaya giderek daha fazla başvurulması, mali
disiplin ve makro ekonomik sürdürülebilirlik üzerinde olumsuz etkiler meydana
getirebilmekte, borç faizi ödemelerinin devletin cari gelirlerinden daha hızlı artması,
devlet borçları faiz ödemelerinin bütçe içerisindeki payını artırmaktadır.
Borçlanmanın meydana getirdiği bu etkiler karşısında, hükümetler, uzun dönem
mali sürdürülebilirliği tesis etmek amacıyla birincil fazla vermeyi hedefleyen mali
önlem paketlerini uygulamaya koymaktadır. Kamu borç stokunun mevcut düzeyini
sürdürebilmek için faiz dışı bütçe dengesi (fazlası) ile reel büyüme oranı toplamının
reel faiz ödemlerinin tutarına eşit olması gerektiği dikkate alındığında, kamu açığı
artışı ya da nominal faiz oranlarının nominal milli gelir artışının üzerinde
gerçekleştiği dönemlerde borç stokunun artacağı söylenebilir. Bütçe kısıtı
yaklaşımına göre, senyoraj gelirlerinin olmadığı varsayımında faiz dışı kamu
harcamaları ile faiz harcamaları toplamının vergi gelirleri ile net borçlanma hasılatı
toplamına eşit olması gerekmektedir. Buradan hareketle uzun dönem mali
sürdürülebilirlik için, hükümetlerin birincil açığın bugünkü değeriyle cari dönem
borç stokunun toplamını sıfıra indirgemesi gerekmektedir. Dolayısıyla, uzun
dönemde bütçe açıklarının sürdürülebilirliğinde, birincil açık, faiz ödemeleri ve
borçlanma düzeyi büyük önem taşımaktadır. Özellikle ekonomik kriz sonrası
dönemlerde, büyüme oranlarının kriz öncesi seviyelerine tekrar dönmesi zaman
aldığından, borç stokunu azaltmak ve borcun sürdürülebilirliğini sağlamak isteyen
ülkeler, birincil dengenin fazla vermesine yönelik politikaları uygulamak durumunda
kalmaktadır. Dolayısıyla, mali konsolidasyona başvuran ülkelerin önünde kamu
harcamalarında kesintiye gidilmesi ve vergilerin artırılmasına yönelik iki farklı
alternatif bulunmaktadır.
Bugün, yüksek borç stoku ve bütçe açıklarının sürdürülebilirliği sorunuyla karşı
karşıya kalan ülkelerde, uygulanan maliye politikalarına birincil fazla hedefi önemli
bir kısıt oluşturmakta, dolayısıyla maliye politikası bu anlamda belirli bir bütçe kısıtı
altında uygulanma imkânı bulmaktadır. Borcun sürdürülebilirliği açısından, bu kısıt
her zaman var olmakla birlikte, yapılan ampirik çalışmalar, mali konsolidasyon
uygulamalarında harcama kesintilerinin daha etkili olduğunu göstermektedir.
Üstelik, küresel vergi rekabeti ve sermayenin artan mobilitesi de vergilerde meydana
gelebilecek herhangi bir artışı sınırlayıcı niteliktedir.
Yaşanan süreçte, ülkelerin bir yandan artan kamu harcamalarını finanse etmek
durumunda kalması, diğer taraftan kamu gelirlerindeki artışın harcamalardaki artışa
eşlik etmemesi nedeniyle ortaya çıkan bütçe açıkları ve borçlanmanın mali
sürdürülebilirliği ve makro ekonomik istikrarı tehdit edebilecek düzeylere ulaşması
mali konsolidasyon uygulamalarını gündeme getirmektedir. Mali konsolidasyona
giden pek çok ülke ise, birincil fazla hedefini gerçekleştirmek amacıyla, harcama
kesintilerine gitmektedir. Bu durum kamu harcamalarının bileşiminde önemli
değişimlere yol açmaktadır.
AB üyesi ülkelerde kamu borç stoku harcama bileşimi ilişkisinin incelendiği bu
çalışmada elde edilen bulgulara göre, kamu harcamalarının kompozisyonu, borç
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
197
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
stoku ve servisi ile ilgili gelişmelerden etkilenmektedir. Analiz sonuçlarına göre
kamu borç stokunun sermaye harcamaları dışında kalan tüm ekonomik kamu
harcama bileşenleri üzerinde %1 anlamlılık düzeyinde etkisi olduğu görülmektedir.
Kamu borç stokunun milli gelir içerisindeki oranı yükseldikçe kamu tüketim
harcamaları, maaş ve ücretler ile diğer harcamaların payı azalırken, faiz ödemeleri
ve transfer harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı artmaktadır. Söz
konusu değişimde en büyük payı faiz ödemelerindeki artış almaktadır. Sermaye
yatırımları üzerindeki etki ise negatif olmakla birlikte anlamlı değildir. Kamu borç
stokundaki artış zaman içerisinde harcamaların kompozisyonundaki değişmeye
kaynaklık ediyor mu şeklinde oluşturulan hipotez AB 27 üyesi üzerinde alt örneklem
olan Euro Bölgesi ve Parasal Birlik dışında kalan ülkeler açısından
doğrulanmaktadır. Borç stokundaki artış, sermaye yatırımlarını azaltıcı bir etki
ortaya koyarken, bu etki Euro Bölgesi dışında kalan ülkeler için istatistiksel olarak
da anlamlıdır. Tüketim ve faiz ödemeleri açısından bir değerlendirme yapıldığında
ise, borç stokunun tüketim ve faiz ödemeleri üzerindeki etkisinin Parasal Birliğe
dahil olmayan ülkelerde AB’nin gelişmiş ülkelerinin ağırlıklı olduğu Euro Bölgesi
ülkelerinden daha yüksek olduğu görülmektedir.
Bu sonuçlardan hareketle, borç stokundaki artışın kamu harcamalarının bir
maliye politikası aracı olarak kullanılabilmesinde esnekliği sınırladığı ve artan borç
stoku nedeniyle bütçenin esnekliğini kaybettiği ifade edilebilir. Kamu harcamalarını
zorunlu ve diğer harcamalar itibarıyla incelediğimizde faiz giderlerinin zorunluluk
niteliği arz eden harcamalar olduğu dikkate alındığında, artan bütçe açıkları ve
borçlanma karşısında hükümetlerin bütçelerinden borç faiz ödemelerine daha fazla
kaynak ayırmak zorunda kaldıkları ve faiz dışı harcamalarında kesintiye gittikleri
görülmektedir. Bu durum, kamu harcamalarının kompozisyonunda değişikliğe yol
açmakla kalmamakta, maliye politikasında kalite sorununu da gündeme
getirmektedir. Hükümetler birincil fazlaya odaklı mali politikalar uygularlarken,
ekonomik büyüme hedefi ile eğitim, sağlık gibi harcamalar ve toplumun düşük
gelirli yoksul kesimlerine yönelik harcamalarına yeterince kaynak ayıramamakta, bu
ise, toplumsal refahı ve sosyal adaleti olumsuz etkilemektedir.
Kaynakça
Afonso, A., Ebert, W., Schuknecht, L.ve Thöne, M. (2005), “Quality of Public
Finances and Growth”, ECB Working Paper Series, No: 438, Kaiserstrasse:
European Central Bank, 1-47.
Annett, A. (2001), “Social Fractionalization, Political Instability, and the Size of
Government”, IMF Staff Papers, 48 (3), 561-592.
Baldacci, E., Gupta, S. ve Mulas-Granados, C. (2010), “Restoring Debt
Sustainability After Crises: Implications for the Fiscal Mix” IMF Working
Paper, No:2010/232, Washington DC: International Monetary Fund Publication
Services, 1-36.
Baltagi, B. H. (2008), Econometric Analysis of Panel Data, Fourth Edition, London:
John Wiley & Sons Ltd.
Baqir, R. (2002), “Social Sector Spending in a Panel of Countries”, IMF Working
Paper, No: 2002/35, Washington DC: International Monetary Fund Publication
Services, 1-53.
198
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
Beck, N. ve Katz, J. (1995), “What to Do (and not to do) with Time-Series CrossSection Data”, The American Political Science Review, 89 (3), 634-647.
Cashel-Cordo, P. ve Craig, S. G. (1990). “The Public Sector Impact on International
Resource Transfers”, Journal of Development Economics, 32 (1):17-42.
Cameron, A. S. (2007), “The Size and Composition of Government Expenditure”,
Journal of Public Economics, 91(11-12), 2230-2260.
Clements, B. Bhattacharya, R. ve Nguyen, T. Q. (2003), “External Debt, Public
Investment, and Growth in Low-Income Countries”, IMF Working Paper,
No:2003/249, Washington DC: International Monetary Fund Publication
Services, 1-25.
Clements, B., Perry, V. ve Toro, J. (2010), From Stimulus to Consolidation:
Revenue and Expenditure Policies in Advanced and Emerging Economies, IMF
Fiscal Affairs Department, Washington DC: International Monetary Fund
Publication Services.
Dao, M. Q. (1995). “Determinants of Government Expenditures: Evidence From
Disaggregative Data”, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 57 (1), 6776.
Devarajan S., Swaroop, V. ve Heng-Fu, Z. (1996), “The Composition of Public
Expenditure and Economic Growth”, Journal of Monetary Economics, 37 (2),
313-344.
Dufrénot, G. ve Paul, L. (2010), “Fiscal Developments in the Euro Aera Beyond
the Crisis: Some Lessons Drawn From Fiscal Reaction Functions”, Banque de
France Documnet de Travail, No: 292, Paris: Banque de France, 1-31.
Easterly, W. ve Rebelo, S, (1993). “Fiscal Policy and Economic Growth: An
Empirical Investigation”. Journal of Monetary Economics, 32 (2), 417-458.
Eduardo, L. ve Mauricio, O. (2007), “Public Debt and Social Expenditure: Friends
or Foes?”, Emerging Markets Review, 8 (4), 299-310.
European Commission (2010), European Economic Forecast Spring 2010,
European Economy, Luxembourg: Directorate General for Economic and
Financial Affairs.
European
Commission,
Eurostat
Statistics
Database,
http://www.epp.eurostat.ec.europa.eu (Erişim: 12/01/2011)
Fosu, A. K. (2007a), “The External Debt-Servicing Constraint and Public
Expenditure Composition: Evidence from African Economies”, United Nations
University World Institute for Development Economics Research Paper,
No:2007/36, Helsinki: UNU/WIDER, 1-21.
Fosu, A. K. (2007b), “Fiscal Allocation for Education in Sub-Saharan Africa:
Implications of the External Debt Service Constraint”, World Development, 35
(4), 702-713.
Fosu, A.K. (2008), “Implications of the External Debt-servicing Constraint for
Public Health Expenditure in Sub-Saharan Africa”, Oxford Development Studies,
36 (4), 363-377.
Greene, W. H. (2003), Econometric Analysis, 5th Edition, New Jersey: Prentice
Hall Pub.
Habibi, N. (1994), “Budgetary Policy and Political Liberty: A Cross-Sectional
Analysis”, World Development, 22(4), 579-586.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
199
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
Hauptmeier, S., Heipertz, M. ve Schuknecht, L. (2006), “Expenditure Reform in
Industrialised Countries: A Case Study Approach”, ECB Working Paper Series,
No: 634, Kaiserstrasse: European Central Bank, 1-54.
Heller, P. S. ve Diamond, J. (1990), “International Comparisons of Government
Expenditure Revisited: The Developing Countries, 1975-86”, Occasional Paper,
No:69, Washington DC: International Monetary Fund Publication Services, 1-77.
IMF, (1995), “Unproductive Public Expenditures: A Pragmatic Approach to Policy
Analysis”, Pamphlet Series, IMF Fiscal Affair Department, No:48, Washington
DC: International Monetary Fund Publication Services, 1-48.
IMF, (2002), “Fiscal Adjustment in IMF-Supported Programs”, Pamphlet Series,
IMF Independent Evaluation Office”, Washington, DC: International Monetary
Fund Publication Services, 1-124.
Kneller, R., Bleaney, M. ve Gemmell, N. (1999), “Fiscal Policy and Growth:
Evidence from OECD Countries”, Journal of Public Economics, 74 (2), 171190.
Krugman, P. (1988), “Financing vs. Forgiving a Debt Overhang,” Journal of
Development Economics, 29 (3), 253-268.
Krugman, P. (1989), “Market-Based Debt-Reduction Schemes”, NBER Working
Paper, No:2587. Cambridge: National Bureau of Economic Research,1-43.
Mauro, P. (1998), “Corruption and the Composition of Government Expenditure”,
Journal of Public Economics, 69 (2), 263-279.
Mora, T. (2008), "Explaining Within Country Regional GDPpc Inequality at the
European Union", Italian Journal of Regional Science, 7(2), 51-69.
Neck, R. ve Sturm, J. E. (2008), “Sustainability of Public Debt: Introduction and
Overview”, in: Sustainability of Public Debt, (Ed: Neck, R. ve Sturm, J.),
London: The MIT Press, 1-14.
Okuyan, H. A. ve Taşçı, H. M. (2010), “Sermaye Yapısının Belirleyicileri:
Türkiye’deki En Büyük 1000 Sanayi İşletmesinde Bir Uygulama”, BDDK
Bankacılık ve Finansal Piyasalar, 4 (1), 105-120.
Ouattara, B. (2006), “Foreign Aid and Government Fiscal Behaviour in Developing
Countries: Panel Data Evidence”, Economic Modelling, 23 (3), 506-514.
Pattillo, C., Poirson, H. ve Ricci, L. (2004), “What are the Channels Through Which
External Debt Affects Growth?”, IMF Working Papers, No:2004/15,
Washington DC: International Monetary Fund Publication Services, 1-34.
Pınar, A. (2010), Maliye Politikası Teori ve Uygulama, 3. Baskı, Ankara: Naturel
Yayıncılık.
Ricardo, M. ve Segura-Ubiergo, A. (2004), "Fiscal Adjustment and Fund-supported
Programs, 1971-80", in: Hacienda Pública Española,Monografías, 249-270.
Sanjeev G., Benedict C., Baldacci, E. ve Mulas-Granados, C. (2005), “Fiscal Policy,
Expenditure Composition and Growth in Low-income Countries”, Journal of
International Money and Finance, 24 (3), 441-463.
Savvides, A. (1992), “Investment Slowdown in Developing Countries during the
1980s: Debt Overhang or Foreign Capital Inflows”, Kyklos, 45 (3), 363-78.
Servén, L. (1996), “Uncertainty, Instability, and Irreversible Investment: Theory,
Evidence, and Lessons for Africa”, World Bank Policy Research Working Paper,
No:1722, Washington, DC: World Bank Publications, 1-44.
200
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
Sachs, J. (1998), “External Debt, Structural Adjustment and Economic Growth,
International Monetary and Financial Issues For The 1990s”, in: International
Monetary and Financial Issues for the 1990s, Volume IX, UNCTAD, 45-56.
Schuknecht, L. ve Tanzi, V. (2005), “Reforming Public Expenditure In
Industrialised Countries Are There Trade-Offs?”, ECB Working Paper Series,
No:435, Kaiserstrasse: European Central Bank, 1-46.
Stephens, M. (2001), “External Debt, Government Spending and Growth in Heavily
Indebted Poor Countries,” unpublished Ph.D. thesis New York: New York
University.
Vraniali, E. (2010), “Rethinking Public Financial Management and Budgeting in
Greece: Time to reboot?”, GreeSE Paper, No:37, London: Hellenic Observatory
of the London School of Economics, 1-44.
Wooldridge, J. M. (2000), Introductory Econometrics: A Modern Approach, Ohio:
South Western College Pub.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
201
Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa
Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme
EKLER
Sabit Etki Modeli Tahmin Sonuçları (N:27, T:14, AB-27)
TUK
BORC
KH
lnY
SAVH
SOSH
-0.05305
***
DAB
Sbt
-0.02628
***
FAİZ
0.11028
***
SUB
0.04037
SER
***
-0.06130
-0.00999
(0.00858)
(0.00854)
(0.01589)
(0.01199)
(0.00728)
0.05521
-0.09185***
-0.16320***
-0.08818*
0.27341***
0.01456
(0.03710)
(0.00858)
(0.02833)
(0.05271)
(0.03978)
(0.02415)
-1.96890
**
-1.53458
**
-2.11875
***
-3.46195
***
4.93538
***
4.14841***
(0.89234)
(0.68454)
(0.68140)
(1.2678)
(0.95672)
(0.58086)
0.28005**
0.35885***
-0.81673***
-0.11965
0.27645**
0.02182
(0.11216)
(0.08604)
(0.08564)
(0.15936)
(0.12025)
(0.07300)
0.10273
**
0.25206
***
(0.03543)
***
-0.68557
***
(0.03527)
***
0.56089
***
(0.06562)
-0.20499
***
(0.04952)
***
-0.02530
(0.03006)
-0.08589
0.12495
-0.11919
0.62121
(0.06060)
(0.04649)
(0.04628)
(0.08611)
(0.06498)
(0.03945)
-0.68539**
-0.15886
-0.18356
0.13567
-0.0444
0.93820***
(0.33465)
(0.25672)
(0.25554)
(0.47548)
(0.35879)
(0.21783)
25.7756***
24.8112***
84.3841***
40.4906***
-41.6488***
(7.69929)
(5.9063)
(5.8792)
(10.939)
(8.2548)
33.8029***
-0.48176
N
345
345
345
345
345
R2
0.17
0.36
0.82
0.42
0.69
***
F Test Pool
47,68
Wald Hetr.
20414***
202
DH
***
(0.01118)
(0.04619)
EKOH
UCR
248,77
***
1719,5***
20,88
***
118,9
2396,02***
***
38512***
18,61
-0.05928
(5.0117)
345
0.48
***
3126,2***
22,85***
11339***
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN
Rassal Etki Modeli Tahmin Sonuçları (N:27, T:14, AB-27)
TUK
BORC
KH
lnY
-0.05759
UCR
***
SOSH
EKOH
DAB
Sbt
-0.02373
0.08966
SUB
***
0.04643
SER
***
DH
-0.05333
***
-0.01785***
(0.01039)
(0.00843)
(0.00729)
(0.01542)
(0.01026)
(0.00636)
0.07014**
-0.08627***
-0.06833***
-0.05866
0.13442***
-0.02702
(0.03395)
(0.02774)
(0.02409)
(0.05053)
(0.03381)
(0.02093)
*
*
0.62495
1.39798***
-1.73222
***
(0.55636)
SAVH
FAİZ
***
0.40486
***
-0.93897
-0.58323
(0.59172)
(0.30414)
0.34195
***
-0.76918
***
-1.61363
(0.97420)
(0.44118)
-0.23915
0.26601
**
(0.28022)
0.12565*
(0.10499)
(0.08452)
(0.07556)
(0.15483)
(0.10586)
(0.06545)
0.08523**
0.23410***
-0.66065***
0.52838***
-0.09666**
0.01685
(0.04274)
(0.03446)
(0.03244)
(0.06287)
(0.04485)
(0.02749)
**
-0.56411
***
***
-0.15584
0.80601
(0.05591)
(0.04520)
(0.04218)
(0.08240)
(0.05835)
-0.70030***
-0.30135
-0.49761**
-0.31867
0.96306***
1.56138***
(0.29251)
(0.24352)
(0.22749)
(0.43705)
(0.31149)
(0.18994)
23.623***
20.347***
65.7177***
24.7331***
-4.4416
-9.9713***
(5.2438)
(5.2544)
(3.3119)
(8.7820)
(4.6733)
(2.9135)
-0.12156
0.10512
**
0.00250
(0.03580)
N
345
345
345
345
345
345
Wald T.
100,7***
175,2***
1430,8***
230,5***
658,3***
240,4***
Hausman T.
15,03**
30,76***
8,64
23,64***
22,32***
292,4***
1530,1***
388,9***
520,7***
***
282,1***
Breusch-Pagan T 1157,7***
LR Heter. Test
152,7
1641,8***
***
423,5
***
248,8
***
398,1
***
173,4
Otokorelasyon Test Sonuçları (AB-27, 1995-2008)
TUK
Woolridge Otok. testi
F(1, 26)
29,08***
UCR
83,06***
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
FAİZ
19,16***
SUB
16,60***
SER
26,62***
DH
98,21***
203
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik
Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve
Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri
ve Önemi
(1325-1327/1909-1912)
Muharrem ÖZTEL*
Özet
20. yüzyılın başlarında Osmanlı Devleti otuz vilayet ve on üç sancaktan oluşan
bir idari yapılanmaya sahipti. Bu çalışmada 1909-1912 yıllarının verileriyle bu
idari birimlerin kamu maliyesi içerisindeki yeri incelenmiştir. Bununla her bir
vilayetin ve sancağın bütün içerisindeki bir diğerine göre iktisadi ve mali durumunu
görme, kamu maliyesi için önem derecesini anlama imkânı olacaktır. Özellikle
iktisadi ve mali güçleriyle öne çıkan merkezlerin bu durumlarını besleyen
sosyoekonomik özellikleri vurgulanmıştır.
Bu yolda vilayet ve sancaklar ile ilgili nüfus, coğrafi alan, gerçekleşen tahsilât
ve tahsisat miktarları, kişi başına düşen tahsilât miktarları ile birlikte buralardan
tahsil edilen vergilerin türleri itibarıyla miktar ve ağırlıklarının yer aldığı tablolar
oluşturulmuştur. Burada, iktisadi ve mali güçleriyle öne çıkan başlıca vilayetlerin
İstanbul, Aydın, Selanik, Beyrut, Edirne ve Hüdavendigâr, sancakların ise Karesi,
Bolu ve Kudüs olduğu görülür. Hazinenin elde ettiği gelirler içinde bu idari
birimleri ayrıcalıklı kılan başlıca nedenlerin; sahip oldukları coğrafi konum, ticaret
yolları üzerinde bulunma, denizyolu ve demiryolu gibi ulaşım imkânları, tarımsal
faaliyetlerin niteliği, coğrafi ve beşeri özellikler, doğal kaynakların mevcudiyeti ve
iklim gibi sıralanabilecek birçok farklı sosyoekonomik özellikten kaynaklandığı
görülür.
Anahtar Kelimeler: İdari Birim, Kamu Maliyesi, Hazine, Tahsilât, Tahsisat
*
Yrd.Doç.Dr., Kırklareli Üniversitesi, İİBF, İktisat Tarihi Anabilim Dalı, moztel61@hotmail.com
204
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
The Scope and Significance of the Ottoman Administrative Units in the Public
Finance With Respect to their Prominent Socio-Economic Characters
(1325-1327/1909-1912)
Abstract
In early 20th century, Ottoman Empire comprised thirty provinces and thirteen
counties. In this work, with the data of the period from 1909 to 1912, the position of
these administrative units have been analyzed. Per quod, it will pave a new way for
the understanding of each province and county’s financial status vis a vis the whole
system. And it will help understand the significance of public finance. In particular,
socioeconomic properties which supported these important financial centers are
emphasized.
In this way, some charts concerning the population of provinces and counties,
geographical territory, collected revenues, amount of allocations, revenue quotas
per capita have been constituted. In addition, taxes are visualised as graphics with
respect to their kinds and significance. It is seen that İstanbul, Aydın, Thessaloniki,
Beirut, Edirne and Hüdavendigâr stand out as the prominent provinces. On the
other hand, Karesi, Bolu and Quds can be seen featured as the worthy counties. The
cardinal reasons why these centers were on the frontline can be listed in the
following order: geographical location, enjoying trade routes, transportation
facilities such as sea and railways, the qualification of agricultural activites,
geographical and mortal characteristics, the presence of natural resources and
climate.
Key Words: Administrative Unit, Public Finance, Treasury, Revenue, Allocation
JEL Classification Codes: N1, N3, N6, N7, N9, N95
1. Vilayet ve Sancakların Coğrafi Büyüklükleri ve Nüfusları
20. yüzyıl başlarında Osmanlı Devleti’nin sınırlarını oluşturan vilayet ve
sancaklarının kamu maliyesi içindeki yerini anlayabilmek için öncelikli olarak ilgili
vilayet ve sancakların nüfus ve coğrafi büyüklüklerini incelemek gerekli olmuştur.
Bu anlamda çalışmanın amacına hizmet etmesi bakımından idari birimlerin 1326
(1910/1911) yılına ait nüfus miktarları ve coğrafi alanları bir arada Tablo 1’de
verilmiş ve değerlendirilmiştir.
II. Meşrutiyetin ilanını takip eden yıllarda 1326/1910-1911 mali yıl itibarıyla
Osmanlı Devleti’nin idari birimleri otuz vilayet ve on üç sancaktan müteşekkildi. Bu
vilayetlerin kapladığı alan bakımından en büyük olan ilk üçü sırasıyla; Trablusgarp
vilayeti 330.200 km2, Yemen vilayeti 225.000 km2 ve Basra vilayeti 138.800
km2’lik bir alana sahiptir. Sahip olduğu alan açısından en küçük vilayetler ise 8.707
km2 ile Cezair-i Bahri Sefid vilayeti ve 4.342 km2 ile aynı zamanda devletin idari
merkezi olan İstanbul’dur.
Aynı yıl itibarıyla nüfus büyüklüğü bakımından önde gelen ve bir milyonun
üzerinde nüfusa sahip olan vilayetler ise sırasıyla; Aydın vilayeti 1.702.911 kişi,
Hüdavendigâr vilayeti 1.269.044 kişi, Konya vilayeti 1.254.157 kişi, Kosova
vilayeti 1.243.501 kişi, Sivas vilayeti 1.197.483 kişi, Edirne vilayeti 1.171.435 kişi,
Ankara vilayeti 1.160.564 kişi, Basra vilayeti 1.150.000 kişi, Yemen vilayeti
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
205
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
1.000.000 kişi ve Trabzon vilayeti 1.084.374 kişilik nüfusa sahiptir. Devlet merkezi
olan İstanbul vilayetinin nüfusu ise 747.232 kişiden oluşmaktaydı. Nüfus büyüklüğü
itibarıyla en küçük idari birim; İşkodra vilayeti 233.965 kişi ve Musul vilayeti
236.094 kişiden oluşmaktaydı.
Kapladığı alan ve sahip olduğu nüfus bakımından öne çıkan vilayetleri
belirttikten sonra nüfus yoğunluğu yönüyle de vilayetlere bakmak, kamu maliyesi
içerisinde sahip oldukları yeri anlamada faydalı olacaktır. Bu dönemde sahip olduğu
alan ile en küçük vilayetlerden olmasına rağmen, kilometre kareye düşen nüfus
bakımından nüfus yoğunluğu fazla olan vilayetler içerisinde İstanbul vilayeti 172
kişi/km2 ile birinci sırada yer almaktadır. Sırasıyla diğer nüfus yoğunluğu fazla olan
vilayetler; Cezair-i Bahri Sefid 43 kişi/km2, Trabzon 29 kişi/km2, Kosova 28
kişi/km2 ve Yanya’da 27 kişi/km2 dir. Vilayetlerin nüfus yoğunluklarının yer aldığı
ve karşılaştırma imkânı bulunan Tablo 1’de Osmanlı Devleti’nin başkenti olan
İstanbul vilayetinde nüfus yoğunluğunun bariz bir şekilde diğer vilayetlere göre
fazla olduğu görülmektedir. Nüfus yoğunluğu en az olan seyrek nüfuslu vilayetlerin
başında ise 1,5 nüfus/km2 ile Trablusgarp vilayeti gelmektedir. Bunu 1,9 nüfus/km2
ile Musul vilayeti takip etmektedir.
Sancaklar içerisinde 111 nüfus/km2 ile nüfus yoğunluğu en fazla olan Cebel-i
Lübnan’dır. Cebel-i Lübnan Sancağı’nı 36 nüfus/km2 ile Canik ve 30 nüfus/km2 ile
Çatalca sancakları takip etmektedir. İncelediğimiz yıl olan 1909-1910 itibarıyla
nüfus yoğunluğu en az olan sancaklar 0,5 kişi/km2 ile Mendine-i Münevvere ve 0,8
nüfus/km2 ile Zur sancağıdır.
Aynı dönemde vilayetler içerisinde idari teşkilatın büyüklüğü yönüyle önde
gelen vilayetler, Kosova ve Edirne’dir. Kosova vilayeti dâhilinde yer alan sancak
sayısı 6, kaza sayısı 27, nahiye sayısı 27 ve köy sayısı 3291’dir. Edirne vilayetinin
sancak sayısı 6, kaza sayısı 26, nahiye sayısı 114 ve köy sayısı 2005’dir.1 Başkent
İstanbul’un ise bağlı sancakları 3, kaza sayısı 6, nahiye sayısı 3 ve köy sayısı 137’dir
(Senelik İhsaiyat-ı Maliye 1329:2).
1
Vilayetin idari taksimatı 1319 sene-i hicriyede ise 26 kaza, 112 nahiye ve 2000 köyden müteşekkildi
(Edirne Vilayeti Celilesi Salnamesi, 1319:.906)
206
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
Tablo 1: 1326 (1910-1911) Mali Yılı İtibarıyla Vilayetlerin ve Sancakların
Coğrafi Büyüklükleri ve Nüfus Miktarları
Vilayetler
ve
Sancaklar
Alan/km
Nüfus
Nüfus
Yoğunluğu
kişi/km2
Vilayetler
ve
Sancaklar
Alan/km
Nüfus
Nüfus
Yoğunluğu
kişi/km2
İstanbul
4.342
747.232
172
Kosova
44.192
1.243.501
28
Edirne
48.166
1.171.435
24
Konya
128.225
1.254.157
10
Erzurum
76.330
781.071
10
Mamuretü’l
Aziz
46.000
455.579
10
20
İşkodra
12.991
233.965
18
Manastır
44.136
880.054
Adana
40.080
488.954
12
Musul
120.959
236.094
2
Ankara
85.191
1.160.564
14
Van
45.553
285.947
6,3
Aydın
70.410
1.702.911
24
Yanya
20.000
537.199
27
Bitlis
34.459
410.079
12
Yemen*
225.000
1.000.000
4,4
Basra
138.800
1.150.000
8,3
Urfa Sancağı
25.750
154.961
6
Bağdat*
99.000
975.266
10
İzmit Sancağı
15.000
318.074
21
Beyrut
24.750
727.448
29
Bingazi**
227.300
500.000
-
Cezair-i Bahri
Sefid
8.707
376.754
43
Bolu
22.738
384.891
17
Hicaz*
34.660
249.869
7,2
Canik
10.000
359.713
36
Halep
78.051
789.789
10
Çatalca
2.580
78.427
30
Hüdavendigâr
65.342
1.269.044
19
Zur
100.000
81.464
0,8
Diyar-ı Bekir
64.504
424.760
6,6
Asîr*
127.000
200.000
1,5
Selanik
41.063
848.275
21
Kudüs
21.300
382.061
18
Suriye
97.685
883.680
9
Karesi
16.534
448.718
27
12.680
170.398
13
195.340
100.000
0,5
4.500
500.000
111
27.464.770
9,2
Sivas
81.000
1.197.483
15
Kal’a-i
Sultaniye
Trablusgarp
330.200
495.849
1,5
Medine-i
Münevvere*
Trabzon
37.894
1.084.374
29
Cebel-i
Lübnan*
Kastamonu
39.135
724.730
18
Genel Toplam 2.967.547
Kaynak: (Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1329:2; Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1330:8).
*
Bağdat, Hicaz, Yemen vilayetleriyle, Asir, Medine-i Münevvere ve Cebel-i Lübnan
Sancaklarına ait 1326/1910-11 yılı istatistiklerinde yer almadığından (bazıları eksik yer
aldığından) veriler 1327/1911-1912 yılına ait istatistiklerden alınmıştır. Ancak burada da
nüfus miktarlarının tahrir-i nüfus yapılmadığından tahmini olarak yazıldığı belirtilmiştir
(Senelik İhsaiyat-ı Maliye 1327:8-9)
**
Kaynakta Bingazi Sancağına ait olan nüfus miktarının 1326 yılı itibarıyla tespit
edilmediğinden Ticaret ve Nafia Nezareti tarafından tab’ edilmiş olan 1313 yılı istatistikinden
alındığı zikredilmiştir (Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1329:2).
2. İdari Birimlerin İktisadi ve Mali Durumu (1325-1327/1909-1912)
20. yüzyıl başlarında bir diğer ifadeyle Osmanlı Devleti’nin ömrünün son
çeyreğinde, Meşrutî İdare’nin ilk senelerini oluşturan 1325-1327/1909-1912
döneminde idari birimler olan vilayetler ve sancakların devlet hazinesine olan
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
207
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
katkıları, hazineden aldıkları payın miktarları ve bu miktarların ağırlıklarıyla birlikte
iktisadi şartları neydi? Bu verileri ortaya koyduğumuzda ve karşılaştırmalı olarak
değerlendirdiğimizde her bir vilayetin ve sancağın bütün içerisindeki bir diğerine
göre iktisadi ve mali durumunu görmekle birlikte bu idari birimlerin kamu maliyesi
için önem derecesini anlama imkânı olacaktır. Şüphesiz ki idari birimlerin kamu
maliyesi açısından önem derecesi bu vilayet ve sancakların sosyoekonomik
gelişmişlik düzeyleriyle doğru orantılıdır. Dolayısıyla incelenen gelir gider
miktarları ve oranları, idari birimlerin sosyoekonomik özelliklerini de en azından
kamu maliyesi için öne çıkan vilayetler itibarıyla- açıklayıcı nitelikte olacaktır.
Bu yolda, her bir vilayet ve sancağın incelediğimiz yıllar itibarıyla bütçe
kaynaklı gelirlere göre devlet hazinesine olan katkısını ve hazineden aldığı payı
(kamu harcamaları içindeki yeri) bir bütün olarak görebilmek ve idari birimler
arasında karşılaştırma yapabilmek için Ek-1 ve Ek-2 hazırlanmıştır. Ekte yer alan iki
tablonun içeriğini oluşturan veriler, her bir idari birimin ilgili yıllar için
tahsilâtlarıyla, hazineden aldıkları tahsisat miktarından oluşmaktadır. Tahsilât ve
tahsisat miktarları ayrıca her bir vilayet ve sancak için oransal ağırlıklarıyla birlikte
verilmiştir.
İncelediğimiz yılların (1325-1327/1909-1912) ortalama gelir ve giderlerinin yer
aldığı Tablo 2’de otuz vilayet içerisinde (bkz Ek–1) gelirleri itibarıyla, öne çıkan ilk
on bir vilayet ile son üç vilayet, yine aynı şekilde otuz vilayet içerisinde giderleriyle
öne çıkan ilk on dört vilayet üzerinde durulmuştur. Tablo 3’de de idari birimlerden
olan sancakların gelirleri itibarıyla öne çıkan ve geride kalanlarına yer verilmiştir.
Bu değerlendirmelerde vilayetlerin ve sancakların üç yıllık tahsilât ve tahsisat
ortalamaları alınarak değerlendirme yoluna gidilmiştir. Üç yılın ortalamasının
alınmasında temel amaç, incelenen dönemde idari birimlerin yekdiğerine oranla
bütün gelirler ve giderler içindeki yerini görebilmektir.
Ek 1 ve Ek 2’de yer alan verilere göre Osmanlı kamu maliyesinin incelediğimiz
1325-1327/1909-1912 yıllarına ait toplam üç yıllık tahsilât ortalamasının
2.893.953.988 kuruş, ödemeler (tahsisatların) ortalamasının ise 3.273.435.499 kuruş
olarak gerçekleştiği görülür. Bu toplam tahsilât-tahsisat miktarları içerisinde
İstanbul’dan ilgili yıllarda elde edilen vergi geliri (tahsilât) ortalaması 313.116.161
kuruş iken, vilayete ödenen tahsisat bu miktarın yarısı dolaylarında, 163.593.680
kuruş olarak gerçekleşmiştir. Bütün idari birimlerin birlikte değerlendirildiği,
gerçekleşen bu üç yıllık toplam tahsilât ve ödemeler (tahsisat) içerisinde, başkent
İstanbul’un üç yıllık gelir (tahsilât) ortalamasının, toplam tahsilâtlar içerisinde
%10,79 ve toplam giderler (iller bazında tahsisatlar) içinde %4,64’lük bir ağırlığa
sahip olduğu görülür. Osmanlı Devleti’nin idari merkezi olan İstanbul vilayetinin
incelenen dönemde yıllık giderler ortalamasının, diğer bir ifadeyle hazineden aldığı
payın, buradan hazinenin elde ettiği tahsilâtın hemen hemen yarısı kadar %4,92
dolaylarında olduğu görülmektedir. Buna göre Başkent’in devlet hazinesine
katkısının (kaynak aktarımının), hazineden aldığı tahsisatın iki katına tekabül
etmekte olduğu anlaşılıyor. Bu oran, devletin bir yıl içinde topladığı vergi gelirleri
için Başkent’in idari olduğu kadar iktisadi faaliyetler bakımından da diğer
vilayetlere nispetle ağırlığını ve dolayısıyla önemini belirgin bir şekilde
göstermektedir. İstanbul’un genel gelirler içindeki yerini değerlendirirken ilgili
yıllarda İstanbul vilayetinin kapladığı alan olan 4.342 km2 ile en küçük vilayet
olduğu dikkatten kaçmamalıdır. Mesela toplam gelirler içinde incelediğimiz yıllar
208
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
için önemli miktardaki gelir kaynaklarıyla ikinci olan Aydın vilayetinin 70.410 km2
lik bir coğrafi alana sahip olduğu görülür.
Bu dönemde devlet hazinesinin gerçekleştirdiği toplam tahsilâtlar içerisinde
sahip olduğu ağırlık ile başkent İstanbul’u takip eden ikinci önemli vilayet, Ek
1’deki verilere göre, %8,77’lik oranla Aydın vilayeti olmuştur. Vilayetin incelenen
üç yıllık tahsilât ortalaması 253.913.164 kuruş iken hazineden aldığı yıllık ortalama
tahsisat miktarı 76.858.783 kuruş olarak gerçekleşmiştir. Bu miktarın yekûn tahsisat
içindeki oranının %2,32 olduğu görülür. Böylece, Aydın vilayetinin devletin toplam
tahsilâtına olan katkısıyla İstanbul’dan sonra ikinci konumdaki yerinin, hazineden
aldığı pay açısından (bir diğer ifadeyle hazine olduğu yük bakımından) bakıldığında
beşinci sıraya gerilediği görülmektedir. Bu durum, Aydın vilayetinin kamu maliyesi
açısından devlet hazinesi için diğer idari birimlere göre ne derece önemli bir ağırlığa
sahip olduğunu göstermekte ve bunu hazineden aldığı tahsisat miktarına nazaran
ortalama dört katı geliri hazineye kazandırmakla ortaya koymaktadır. Devlet
hazinesi nazarında Aydın vilayetini bu kadar önemli kılan mali gücün hangi
sosyoekonomik altyapıyla desteklendiği önemli bir husustur.
Rakamların da gösterdiği gibi Aydın vilayetinin devletin ve saltanatın başkenti
Dersaadet’ten sonra en önemli ticaret merkezi olduğu söylenebilir (Salname-i
Vilayet-i Aydın, 1326:226). Vilayetin sosyal kültürel ve iktisadi açılardan merkezi
ise İzmir’dir (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1326:706). Vilayet merkezi İzmir şehri
coğrafi konumu dolayısıyla tarih boyunca en önemli ticaret merkezlerinden biri
olagelmiştir. Bu özelliğinden dolayı birçok bankanın şubelerinin ilk açıldığı
merkezler (vilayetler) arasında olduğu görülür. Burada, Ziraat, Karadiliyone, Midilli,
Anadolu, Selanik, Atina bankalarının şubesi bulunmaktaydı (Salname-i Vilayet-i
Aydın, 1326:204-208). Osmanlı Bankasının ilk şubelerinden birinin 1856 yılında
İzmir’de açıldığı görülür (Autheman, 2002:264). İzmir Limanı (1873) vilayetin
ithalat ve ihracatında çok önemli bir yere sahiptir. Limanın hizmete girmesinden
önce yapımları gerçekleştirilen İzmir-Aydın demiryolu (1860), İzmir-Kasaba
demiryolu (1866) ve hizmete giren telgraf hatlarının burada bulunmasının nedenleri
ve sonuçları birlikte göz önünde bulundurulduğunda; özelde İzmir’in, genelde Aydın
vilayetinin, diğer vilayetlere nispetle kamu maliyesi içindeki ağırlıklı katkısı
anlaşılabilir bir durumdur.
19. yüzyılın ikinci yarısından sonra İzmir’in diğer vilayetlere nispetle iktisadi
faaliyetlerde çok hızlı bir gelişme gösterdiği söylenebilir. 1850’de İzmir’de yirmi
ülkenin tüccarlarının kurduğu büyük ticarethane ve on yedi ülkenin konsolosları
bulunuyordu (Çadırcı, 1991:362). İzmir Limanı’na 1852 yılında gelen buharlı
gemilerin toplam tonajı 245.929 tonilato iken bu miktarın 1872’de 639.332
tonilatoya, 1889’da 1.621.741 tonilatoya, 1318 (1900-1901) senesinde ise 2.096.573
tonilatoya ulaştığı görülür. 1852 yılında limana gelen buharlı gemi sayısının 255
iken, 1862’de 592’ye, 1886’da 1299’a, 1889’da 1385’e ve 1320’de 3553’e ulaştığı
görülür (Martal, 2007:47; Salname-i Vilayet-i Aydın, 1321:91). 1900-1901’deki
toplam gemi sayısının 3510 yelkenli dâhil edildiğinde toplam 6063 adet olduğu
görülür. Bunların aynı yıl itibarıyla taşıdıkları yük miktarına göre önemlileri
İngiltere, Rusya, Avusturya, Fransız, Yunan ve diğerleri Almanya, Belçika, İspanya,
Flemenk, Mısır, Sisam, İsveç-Norveç, Amerika bandıralı gemilerdir (Martal,
2007:47; Salname-i Vilayet-i Aydın, 1321:91). 1329 (1913-14) mali yılında
gümrükler genelinde gerçekleştirilen hasılat içerisinde İzmir gümrüğünün
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
209
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
ağırlığının, takriben %16 gibi önemli bir oranda olduğu görülür (Rusumat
Salnamesi, 1330:137).
Sanayileşme açısında Aydın vilayeti içinde İzmir, İstanbul’dan sonra ikinci
sırada gelmekteydi. İstanbul, İzmir, Manisa, Bursa, İzmit, Karamürsel, Bandırma ve
Uşak’ı içine alan 1913–1915 yıllarını kapsayan sanayi sayımına göre İzmir sayım
yapılan yerlerde bünyesinde bulunan altmış iki sanayi kuruluşuyla %22’lik bir
ağırlığa sahipti (Martal 2007:52).
Osmanlı Bankasının devlet adına İstanbul merkezli banknot ihracına başladığı
1863 yılındaki başarısızlığın ardından (kaime ihracındaki başarısızlığın piyasalarda
bıraktığı olumsuz etki dolayısıyla) 1868 yılına kadar ara verilmişti. Banknot ihracı
1864 yılında tekrar İzmir merkezli başlamış, 1869 yılına kadar devam etmiştir. Kâğıt
para ihracındaki İstanbul’dan sonra İzmir’in yeri şüphesiz ki buranın aktif ticari
hayatıyla doğrudan ilişkiliydi (Eldem, 1998:22).
İzmir’in ithalat-ihracat hacmi itibarıyla Osmanlı Devleti’nin en önemli ithalatihracat merkezlerinden biri olmanın yanında devletin dünya ile iktisadi, kültürel
etkileşiminde ve bütünleşmesinde katkısının son derece önemli olduğunu da
zikretmek gerekir.
Etnik, dini ve kültürel çeşitliliğin zenginliğini2 bünyesinde barındıran nadir
vilayetlerden biri olan Aydın vilayetinde, bu zenginliğin bir ifadesi olarak
yayımlanan gazete sayısı yirmi birdir3 (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1326:208-209).
Yine devlet hazinesi için önemli bir gelir ortalamasına sahip üçüncü vilayet olan
Selanik’in aynı dönemde üç yıllık tahsilât ortalamasının 217.495.136 kuruş, tahsisat
ortalamasının ise 115.702.088 kuruş olduğu görülür. Bu miktarlara göre vilayetin
incelediğimiz dönem itibarıyla diğer idari birimlere göre toplam tahsilât içindeki
ağırlığı %7,81, vilayete yapılan ödemelerin toplam ödemeler içindeki ağırlığı ise
%3,77 olarak gerçekleşmiştir. Böylece, İstanbul ve Aydın vilayetleri gibi Selanik
vilayetinin de gelirleri, giderlerinin çok üzerinde olmakla kamu maliyesi için büyük
önem arz eden ilk üç vilayetten biri olduğu görülür.
Selanik, Osmanlı Devleti’nin mali ve iktisadi açıdan en önemli vilayetlerinden
biridir. Zira Osmanlı Bankasının ilk şubelerinden birinin Selanik’te de açıldığını
görüyoruz. Bu bankanın tavassutu ile 1872’de hazine eshamı çıkarıldığı zaman
bilhassa Selanik vilayeti gelirleri karşılık olarak gösterilmiştir (İslam Ansiklopedisi,
1966:346).
Selanik vilayetinin coğrafi konumu diğer birçok vilayete göre kendisini avantajlı
konuma getirmiştir. Rumeli bölgesinde İstanbul’dan sonra en önemli ticaret merkezi
olarak vilayette üç şimendifer hattının merkezinin bulunması şehrin ticari gelişimini
hızlandırmıştır. 19. yüzyılın ikinci yarısında Selanik’teki hızlı nüfus artışı dış dünya
ile yapılan yoğun ticaret ve büyük ölçüde 1871’te Üsküp’e, 1888’de Belgrad’a,
1894’de Manastır’a ve 1986’da Dedeağaç’a kadar uzanan tren yollarının varlığıyla
ilgilidir (İslam Ansiklopesi (TDV), 2009:356).
2
Hicri 1321 senesi itibarıyla Aydın vilayeti genelinde yaşayan 1.630.358 kişi olan yerli nüfusun %78’i
Müslüman, %16’sı Rum, %3,4’ü Ecnebi, %1,8’i Musevi ve diğerleri Ermeni, Latin, Katolik, Bulgar,
Protestan, Gayrimüslim Kıpti’lerden ve toplam nüfusun %2’si kadar da değişik etnik dini guruplardan
oluşmaktaydı. (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1321:420)
3
1321 hicri senesi itibarıyla ise Aydın vilayeti dâhilinde Türkçe 3, Rumca 4, Fransızca 5, Musevice 1 ve
İspanyolca 2 adet olmak üzere toplam 15 adet gazete basılmaktaydı (Salname-i Vilayet-i Aydın,
1321:90).
210
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
Dış ticarette vilayetin ilişkide bulunduğu ülkeler daha çok İngiltere, Fransa,
Almanya, Avusturya, İtalya, Yunanistan, Rusya, Belçika ve Sırbistan’dır. Ayrıca
Kosova, Manastır ve Yanya vilayetlerinin dış ticaretinin çoğu Selanik üzerinden
yapılmaktaydı (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325:618-619).
Bu dönemde Selanik’in toplumsal ve kültürel çeşitliliğini Türkçe, İbranice,
Rumca, Fransızca, Bulgarca dilleriyle basılan birçok kitap, dergi ve gazetede
görmek mümkündür (TDV, 2009:356). Selanik etnik, dini ve kültürel çeşitliliğin en
fazla olduğu vilayetler arasındadır. Bu dönemde vilayette meskûn yerli nüfusun
%45’i Müslüman, %27’si Patrikhaneye mensup Ortodoks, %20’si Eksarhaneye
mensup Ortodoks, %1’i Patrikhaneye mensup Ulah, %4’ü Yahudi, %3’ü diğer
milletlerden oluşmaktaydı (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325:655).
Bir bütün olarak Tablo 2’de yer alan verilere bakıldığında İstanbul, Aydın ve
Selanik vilayetlerinin kamu maliyesi için diğer vilayetlere kıyasla çok daha
müstesna bir yere sahip olduğu anlaşılmaktadır. Sadece bu üç vilayetten Hazine’nin
dönem içinde elde ettiği vergi gelirleri tüm gelirler içinde %27,4’lük bir ağırlığa
sahiptir. Bu oran Hazine’nin toplam gelirlerinin ¼’ünden fazlasını bu üç vilayetten
elde ettiği anlamına gelmektedir.
Vergi gelirleriyle devlet hazinesine yaptıkları katkı bakımından önde gelen
İstanbul, Aydın ve Selanik vilayetlerini takip eden diğer öneme haiz vilayet
Beyrut’tur. Yine üç yıllık (1325-1327) ortalama tahsilât miktarları itibarıyla
Hazine’nin elde ettiği gelirler içerisinde %4,79’luk bir ağırlığa sahip olduğu görülür.
Bu dönemde Beyrut vilayeti dâhilinde irili ufaklı birçok iskele bulunmaktadır.
Bu anlamda Beyrut vilayetinde ticaret önemli bir faaliyet alanıdır. 1329 (1913-14)
mali yılında gümrükler genelinde gerçekleştirilen toplam hasılatlar içerisinde Beyrut
gümrüğünün %19’luk oranla İstanbul gümrüklerinden sonra en fazla ağırlığa sahip
gümrük olduğu görülür (Rusumat Salnamesi, 1330:137). Vilayetin ihracat kalemleri
1326 (1908-1909) tarihli Beyrut Salnamesi’ne göre yün, harir, mensucat, sabun,
meyan kökü ve her nevi hububat ile meyvelerden oluşmaktaydı. Bank-ı Osmanî’nin
vilayet merkezi dâhilinde şubeleri bulunduğu gibi Beyrut’ta banka işlemleriyle
meşgul birçok sarraf mevcuttu (Salname-i Beyrut, 1326:94-95). Osmanlı Bankasının
açıldığı ilk yıl şubelerinden birinin Beyrut’ta açılmış olması, şubelerin açıldığı diğer
vilayetlerde olduğu gibi, bu bölgenin de aktif iktisadi yapısına işaret eden önemli bir
durumdur (Autheman, 2002:264).
Beyrut sosyo-kültürel çeşitliliğiyle dikkat çeken bir vilayettir. Yabancılar hariç
Osmanlı tabiiyetinde Müslüman, Rum, Ortodoks, Katolik, Marunî, Protestan, Latin,
Ermeni Katoliği, Ermeni Kadim, Süryani, Keldani, Musevi ve Samiri gibi birçok
milliyete, din ve mezhebe mensup nüfusa sahiptir. Vilayette bulunan matbaaların
sayısı yirmidir. Bu dönemde on bir gazete ve beş risale yayınlanmaktadır. Bunların
yayın dili çeşitlidir. Biri Türkçe-Arapça, on dördü Arapça ve biri Fransızcadır
(Salname-i Beyrut, 1326:79, 102–103).
Kamu maliyesi için önemli bir diğer idari birim olan Edirne vilayetinin toplam
tahsilâtlar içindeki ağırlığı %4,38’dir. Vilayet arazisinin verimliliği dikkat çeken bir
durumdur. İklim yapısı her çeşit hububat ve meyvenin yetişmesine imkân veren
özelliktedir. Bulunduğu coğrafi konum dolayısıyla devletin merkezi İstanbul,
Rumeli ve Avrupa arasında yer alan bir köprü özelliğine sahip olması, bu vilayeti
ayrıca ayrıcalıklı kılmaktadır. Vilayetin konumundan kaynaklanan ayrıcalığı,
iktisadi açıdan da diğer vilayetlere göre üstünlükler elde etmesini beraberinde
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
211
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
getirmiştir. Bu üstünlüğün bir döneme ait olmayıp tarih boyunca süregelen bir
özellik olduğunu görmekteyiz.
İncelediğimiz dönem öncesinde, 19. yüzyıl boyunca, vilayetin Avrupa, Asya ve
Afrika kıtalarıyla irtibatını sağlayan çok sayıda su ve kara yoluna sahip oluşu onu
farklı kılmaktaydı. İstanbul’u Edirne’ye bağlayan Silivri-Lüleburgaz-Babaeski yolu
güzergâhında her gün kervan bulunurdu. İstanbul’dan Macaristan tarafına giden
kervanlar Edirne yoluyla devam ederlerdi. Tekirdağ ve Enez limanları üzerinden
İzmir’e, oradan Akdeniz ülkelerine ulaşan ticaret önemliydi. Nakliyatta bazı
güzergâhlarda (Enez-Filibe hattında) Meriç nehrinin kullanılması Edirne’nin
hinterlandını geniş tutmaktaydı (Kıvrak, 1989:18-21). Enez Limanı, Doğu
Trakya’nın en önemli liman şehri olarak Meriç Nehri yoluyla Ege Denizi’ni Doğu
Trakya’nın iç kısımlarına bağlamaktaydı. Ege adalarıyla Trakya arasındaki ticarette
önemli bir limandı. Tekirdağ, Gelibolu ve Karaağaç liman ve iskeleleri sayesinde
Edirne vilayeti ticari bir köprü ve merkez olma özelliğini sürdürmüştür (Peremeci,
1940:25).
Vilayette demiryolu yapımıyla taşımacılıkta nehir yolu terk edilmiştir. Balkan
yarımadasını baştan başa kateden Rumeli demiryolu, 1870’te başlamış; 1875’de
İstanbul-Edirne (318 km), Edirne-Filibe-Sarımbay (243 km), Edirne-Dedeağaç (149
km), Tırnova-Yanbolu, Selanik-Üsküp ve Üsküp-Mitreviçe hatları hizmete girmiştir
(Velay, 1978:156-161 vd).
Osmanlı Devleti’ne başkentlik yapmış bir şehir olarak Edirne’nin kültürel
seviyesi bu dönemde oldukça yüksektir. Mücellitlik, müzehhiplik, yazıcılık, musiki,
mühürkenlik, nakkaşlık gibi sanatsal yönü ağır basan meslekler icra edilmekteydi.
Tabi bunların yanında ipekçilik, saraçlık, lülecilik, mürekkepçilik, debbağlık,
keçecilik, demircilik, kuyumculuk, bakırcılık, mumculuk, camcılık, aynacılık gibi
birçok el sanatına dayanan meslek çeşitlerini de zikretmek gerekir (Peremeci,
1940:316).
Devlet hazinesinin elde ettiği tahsilât rakamlarında %4,24 oranla önemli bir
ağırlığa sahip öne çıkan vilayetlerden bir diğeri Hüdavendigâr’dır. Vilayet uygun
iklimi, verimli toprağı ve coğrafi özellikleriyle tarım ve hayvancılığa son derece
uygun bir yapıya sahiptir. Hububat, bakliyat, sebze, meyve türleri, üzüm, pamuk,
tütün, afyon, zeytin gibi yetiştirilen ürünler önemli olmakla beraber bu dönemde
Hüdavendigâr deyince akla ipek kozası gelmekteydi.4 İpek kozası yetiştiriciliğini
geliştirmek için 1303 (1887/1888) tarihinde Bursa’da harir okulu açılmıştır.
Başlangıcından 1321 (1903-1904) senesi sonuna kadar on sekiz sene zarfında bu
okuldan 1234 öğrenci mezun olmuştur. Bu okulun eğitim verdiği on sekiz sene
zarfında ipek böcekçiliği yetiştiriciliğinin ve koza öşür varidatının önemli seviyelere
geldiği görülür. Hüdavendigâr vilayeti İzmit sancağının koza mahsulü 1304 (18881889) senesinde 2,057.497 kilo ve öşür gelirleri 24.870 Osmanlı lirası iken, takip
eden her bir yıl bu miktarlar artmış ve 1321 (1903/1904) yılına gelindiğinde koza
mahsulü 7.436.000 kiloya ve öşür gelirleri 100.000 Osmanlı lirasına ulaşmıştır.
(Hüdavendigâr Salnamesi 1325:263-268). Böylece koza mahsulünde hâsıl olan
varidat %400, varidat-ı öşriye ise %440 nispetinde artış göstermiştir. Bursa
4
Fakat 19. yüzyılda Avrupa’da ipekli dokumacılığın gelişmesi ve kaliteli ipek elde edilmesi Bursa
ipekçiliğini olumsuz etkilemiştir. Avrupa’da buharla işleyen mancınık hanelerde çekilen ipekliler ölçülü
olmaları dolayısıyla Türk ipeklerinden üstün tutuluyordu (Çadırcı, 1991:413).
212
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
vilayetinin ihracatında Lyon, Saint Etienne ve Paris’teki Fransız ipek pazarları
birinci sırada yer alır ve bu üç pazar vilayette üretilen ham ipeğin %90’ının
müşterisidir (Mevsim 2009:64).
Vilayet sahip olduğu Bandırma, Gemlik ve Mudanya limanlarıyla ithalat ve
ihracatta önemli bir yere sahiptir. 1322 senesinde bu limanlara gelen gemi sayısı
toplam 61.766 adettir (Hüdavendigâr Salnamesi, 1325:321). Vilayetteki iktisadi
potansiyel yıldan yıla büyüyerek devam etmiştir. Zira 1902/1903 (1320) döneminde
bu limanlar yoluyla gerçekleştirilen toplam ithalat 37 milyon kuruş iken, 1904-1905
döneminde 44 milyon kuruşa yükselmiştir. Aynı yıllarda ihracat miktarının 22
milyon kuruştan 28 milyon kuruşa yükseldiği görülür (Mevsim 2009:320). Vilayette
iktisadi faaliyetler diğer birçok vilayete nispetle son derece gelişmişti. Zira bütün
önde gelen dünya sigorta şirketlerinin Bursa’da şubeleri veya temsilcileri
bulunmaktaydı (Mevsim, 2009:60).
Tablo 2’deki veriler incelendiğinde, kamu maliyesi için önemli vilayetlerden bir
diğerinin Trabzon vilayeti olduğu anlaşılır. Trabzon’un ilgili yıllarda toplam
tahsilâtlar içindeki ağırlığı %3,86 olmuştur.
Vilayet bulunduğu konum dolayısıyla sahip olduğu liman ve iskeleler ile
özellikle transit ticarette önemli bir yere sahip olmuştur. 1318 (1900-1901)
senesinde Trabzon Limanı yoluyla ithal olunan eşyanın değeri 132.480.782 kuruş
iken, bunun 77.984.832 kuruşu transit ticarete, 54.495.950 kuruşu ithalata aittir.
Aynı yılın ihracat değeri 54.678.506 kuruştur. İthalata konu olan malların ekserisi
yiyecek, içecek ve mensucattan oluşmaktaydı. İskelelere gelen ve transit ticarete
konu olan eşyanın çoğunu İran’a sevk olunanlar oluşturmuştur. Daha çok tarım
ürünlerinden buğday, arpa, sebze, meyve, fasulye, fındık ve tütün gibi ürünler;
koyun, sığır, balık yağı, keçi derisi, yapağı, balmumu, tuzlu balık ve pastırma gibi
hayvansal ürünler; keten bezi, balık ağı gibi çeşitli ürünler ihracat kalemlerini
oluştururken, kuruyemiş, üzüm, harir, halı ve kilim gibi ürünlerde transit ticaret
kalemlerini oluşturmaktaydı (Trabzon Vilayet Salnamesi, 1321:456–457). 20.
yüzyılın ilk senesinde bir yıl süresince vilayet dâhilindeki liman ve iskelelere gelen
gemilerin adedi 181’i büyük, 1901’i küçük vs. olmak üzere toplam 2448 adettir.
İskelelere gelen vapur 2244, yelkenli gemi ise 10.412 adettir. Bunlar daha çok
Avusturya, Fransa, Almanya, Rusya, İtalya, Yunan, Belçika, İsveç ve Norveç
bandıralıdır (Trabzon Vilayet Salnamesi, 1321:490-492). Vilayet dâhilinde ticaret,
büyüklük sırasına göre Trabzon, Samsun, Giresun, Rize ve Ordu limanlarıyla
muhtelif kasabalarda bulunan iskeleler yoluyla yapılmaktaydı ve bunlar içerisinde en
önemlisi Trabzon Limanıydı.5 Trabzon ve Samsun gümrüklerinden elde edilen
hasılatın 1329 (1903-1914) mali yılında gerçekleştirilen toplam hasılat içerisindeki
ağırlığı %10’dur (Rüsumat Salnamesi, 1330:137). Bu pay İstanbul, İzmir, Beyrut ve
Selanik gümrüklerinden sonraki en önemli orandır.
Trabzon vilayeti ticaretle birlikte tarım ve sanayi sektörlerinde ve incelediğimiz
dönem öncesinde de önemli kentlerden biriydi. Yörede demircilik, kuyumculuk,
marangozluk, gümüş işlemeciliği, sandal ve gemi yapımı önemli faaliyet alanlarıydı.
Trabzon-Batum, Trabzon-Fatsa arasında yer alan bölgelerden keten, keten ipliği,
fındık, meyve, mısır ve buğday ihracata konu olan mallardı (Çadırcı, 1991:365-366).
5
Mesela 1318 yılında gerçekleşen toplam 254 milyon kuruşluk ithalatın (transit dâhil) 133 milyon
kuruşu, 228 milyon kuruşluk ihracatın 74 milyon kuruşu Trabzon Limanına aittir (Çadırcı, 1991: 468).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
213
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
Tablo 2’ye göre, Konya vilayetinin toplam tahsilâtlar içinde %3,69’luk bir
ağırlığa sahip olduğu görülür. Önemli yolların kavşak noktasında yer alan Konya’ya
19. yüzyılın sonlarında (28/7/1896) ulaşan demiryolu, nüfusun artmasına yol
açmakla birlikte ticari faaliyetlerin yoğunlaşmasını da beraberinde getirmiştir.
20’inci yüzyılın başlarında Konya vilayeti İç Anadolu’nun en büyük şehri ve faal
ticaret merkezi olarak kendisini hissettirmiştir (Baykara, 2002:187).
Yukarıda zikredilen idari birimler haricinde, aynı dönem itibarıyla, hazinenin
gerçekleştirdiği tahsilâtlar içinde öne çıkan diğer vilayetler; %2,98’luk ağırlıkla
Halep, %2,81 ile Bağdat ve %2,63 ile Ankara olmuştur.
Verilen Tabloya göre vergi tahsilât miktarları itibarıyla otuz vilayet içerisinde
kamu maliyesi nazarında en az gelire sahip olan son dört vilayetin paylarının;
İşkodra %0,46, Hicaz %0,47, Yemen %0,68 ve Bitlis için %0,71 oranlarında kaldığı
görülür.
Tablo 2: Hazinenin Vilayetlerden Elde Ettiği Gelirler (Tahsilâtlar) ve
Vilayetlere Yaptığı Ödemeler (1325-1327/1909-1912)
Vilayetlerden Elde Edilen Tahsilâtlar
(1325-1327/1909-1912)
Vilayetlere Yapılan Ödemeler
(1325-1327/1909-1912)
Sıralama
Vilayetler
1325-1327
Dönemi Yıllık
Tahsilât
Ortalaması (%)
1
İstanbul
10,79
1
Edirne
1325-1327
Dönemi
Yıllık Gider
Ortalaması
(%)
4,92
2
Aydın
8,77
2
İstanbul*
4,65
3
Selanik
7,81
3
Selanik
3,77
4
Beyrut
4,79
4
Kosova
3,20
5
Edirne
4,38
5
Aydın
2,32
6
Hüdavendigâr
4,24
6
Suriye
2,01
7
Trabzon
3,86
7
Manastır
1,97
8
Konya
3,69
8
Bağdat
1,78
9
Halep
2,98
9
Erzurum
1,60
10
Bağdat
2,81
10
Hüdavendigâr
1,17
Sıralama
Vilayetler
11
Ankara
2,63
12
Halep
1,12
27
İşkodra
0,46
13
Beyrut
1,11
28
Hicaz
0,47
14
Trabzon
1,00
29
Yemen
0,68
15
Konya
0,99
30
Bitlis
0,71
18
Ankara
0,87
Kaynak: Oranlar Ek–1 ve Ek-2’deki verilerden hesaplanmıştır.
* İstanbul Vilayeti için hesaplanan veriler 1326–1327 yıllarına aittir.
Aşağıda verilen Tablo 3’e göre sancaklar içerisinde hazineye yaptıkları katkı
bakımından öne çıkanların ilki, yine üç yıllık gelir (tahsilât) ortalaması içindeki
214
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
ağırlıklarına göre, %1,43 ile Karesi sancağıdır. Tarıma elverişli arazi yapısı ve
iklimiyle hemen her çeşit tarımsal ürünün yetiştiği hayvancılığın geliştiği, pazar için
ürettiği ürünleri rahatlıkla satabildiği, ihtiyacı olan maddeleri ithal edebildiği liman
ve iskelelere sahip, iktisadi hayatın diğer birçok idari birime nispetle daha fazla
gelişmiş olduğu bir sancaktır.6
Karesi sancağını %0,82’lik oranla Bolu sancağı takip etmektedir. Kerestecilik,
madencilik, yün ve tiftik imali sancağın en önemli iktisadi faaliyetleridir. Bölgenin
ihracatında önemli olan bu sektörlerin yanında hayvan ve hayvansal ürünler, afyon,
deri, arpa-buğday gibi ürünler de ihracat ürünleri arasındadır (Müstakil Bolu Sancağı
Salnamesi, 1334:125; Bolu Livası Salnamesi, 1337-1338:345). Karesi sancağını
kamu maliyesi nazarında gelirleriyle sahip olduğu ağırlıkta %0,78 ile Kudüs
sancağının takip ettiği görülür.
Buna karşın gelirlerinin azlığı dolayısıyla toplam tahsilât içinde en az paya sahip
olan sancakların ağırlıkları ise sırasıyla; Bingâzi %0,16, Cebel-i Lübnan %0,17,
Medine-i Münevvere %0,05 ve Asir sancağı %0,04’lük oranlar şeklindedir.
Tablo 3: 1325-1327 Döneminde Hazinenin Sancaklardan
Elde Ettiği Gelirlerin Üç Yıllık Ortalamaları
Sıralama
Sancaklar
1
Karesi
1325–1327 Yılları Tahsilât
Ortalamaları
(%)
1,43
2
Bolu
0,82
3
Kudüs
0,78
10
Bingâzi Sancağı
0,16
11
Cebel-i Lübnan
0,17
12
Medine-i Münevvere
0,05
13
Asir Sancağı
0,04
Kaynak: Burada yer alan oranlar Tablo 2’deki verilerden elde edilmiştir.
Aşağıda yer alan Tablo 4’de vilayet ve sancakların 1325-1327 (1909-12) dönemi
yıllık ortalama kişi başına düşen tahsilât miktarları hesaplanmıştır. İdari birimlerin
ele aldığımız tahsilât ve tahsisat rakamları Hazine için bu vilayet ve sancakların
başlıca vergi kaynağı olarak önemini ortaya koymaktadır. İlgili vilayet ve sancakları
“kişi başına düşen tahsilât miktarlarıyla” birlikte değerlendirmek, bu idari birimlerin
kamu maliyesi ve iktisadiyatı için önemini ortaya koymanın ötesinde, bu idari
birimlerin sosyoekonomik gelişmişlik seviyesine daha reel bir biçimde işaret
edecektir. Kişi başına düşen tahsilât miktarları ilgili vilayet ve sancaklarda meskûn
6
Sancağın ihraç ettiği tarım, orman, maden, hayvancılık ve dokumacılık ürünleri başlıca; mısır, yulaf,
bakla, ceviz, fasulye, susam, hardal tohumu, arpa, buğday, yumurta, kepek, peynir, zeytin, balık, afyon,
sadeyağ, işçi, taze üzüm, bal, havyar, tereyağı, turunçgiller ve hayvan türleri gibi birçok kalem maldan
oluşmaktaydı. Ham borasit, deri, ceviz kütüğü, kereste, sabun, mermer taşı, hayvan derisi, granit taşı,
zeytinyağı, meşe kömürü, odun, demir, değirmen taşı, tütün, keçi kılı, pamuk, halı, urgan gibi maden ve
sanayi ürünleri önemli ihraç kalemleriydi. Geniş bilgi için bkz. Mutaf, 1997:52–53.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
215
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
vatandaşların ortalama bir değerle üstlen(ebil)dikleri vergi yükünü de göstermesi
bakımından ayrıca önemlidir.
İstanbul vilayetinin idari birimler içerisinde devlet hazinesine olan katkısı
bakımından kişi başına düşen tahsilât miktarı olan 419 kuruş/kişi ile ilk sırada yer
aldığı görülmektedir. İstanbul’u, Selanik vilayeti 256 kuruş/kişi ile takip etmiştir.
Selanik’in, Hazinenin gerçekleştirdiği tahsilât miktarında Aydın vilayetinden sonra
iken, kişi başına düşen tahsilât miktarı bakımından ikinciliğe yükseldiği görülür.
Beyrut vilayeti de iktisadi hayatın canlılığının bir göstergesi olarak 190 kuruş/kişi
tahsilât miktarıyla en önde olan vilayetler arasında yer almıştır. Toplam tahsilâtlar
içindeki yeriyle İstanbul’dan sonra en önemli vilayet olan Aydın burada 149
kuruş/kişi tahsilât miktarıyla Beyrut’u takip etmiştir. Bu vilayetleri Musul 136
kuruş/kişi, Adana 118 kuruş/kişi, Edirne ve Halep 108 kuruş/kişi, Trabzon 103
kuruş/kişi tahsilâtla takip etmiştir. Buradaki değerlendirmede Musul, Adana ve
Halep’in kişi başına düşen tahsilât miktarlarında ilk vilayetler içinde yer almaları,
her ne kadar elde edilen tahsilât rakamları itibarıyla öne çıkmasalar da iktisadi
faaliyetler alanında gelişmiş merkezler olduğunun ve buralarda halkın gelir
seviyesinin diğer birçok vilayetten daha yüksek olduğunun açık bir göstergesidir.
Netice olarak bu durumun temel nedeninin idari birimlerin sahip oldukları nüfus
miktarlarıyla ilgili olduğunu belirtmekte fayda vardır.
Sancaklarda meskûn nüfusun Hazineye katkıları incelendiğinde, bazı sancakların
incelediğimiz dönemde ortalama kişi başı tahsilât miktarlarının bazı vilayetlerden
daha fazla olduğu açık bir şekilde görülmektedir. Kişi başına düşen tahsilât
miktarları bakımından en fazla dikkati çeken 121 kuruş/kişi ile Kal’a-i Sultaniye
sancağıdır. Kal’a-i Sultaniye sancağında kişi başına düşen tahsilât miktarının Adana,
Edirne, Halep ve Trabzon’dan daha fazla olduğu dikkate değerdir. Verilen Tablo 4’e
göre Kal’a-i Sultaniye sancağının ilgili yıllar için ortalama otuz vilayetin
yirmibeşinden daha fazla kişi başı tahsilât miktarına sahip olduğu görülmektedir. Bu
dönemde Kal’a-i Sultaniye sancağını 92 kuruş/kişi ile Karesi sancağı ve 81
kuruş/kişi ile Çatalca sancağı takip etmiştir. Bu sancakların da gelirleri itibarıyla
devlet hazinesine diğer birçok vilayetten (Erzurum, İşkodra, Ankara, Bitlis, Basra,
Cezair-i Bahri Sefid, Hicaz, Diyar-ı Bekir, Suriye, Sivas, Trablusgarp, Kastamonu,
Kosova, Mamuretü’l Aziz, Manastır, Van ve Yemen Vilayetleri gibi) daha fazla
katkıda bulunduğu Tablo 4’deki verilere göre anlaşılan bir durumdur.
216
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
Tablo 4: İdari Birimlerde Kişi Başı Tahsilât Miktarları (1325-1327/19091912)
Vilayet ve
Sancaklar
İstanbul
Edirne
Erzurum
İşkodra
Adana
Ankara
Aydın
Bitlis
Basra
Kişi Başı
Tahsilât
Miktarı
(kuruş)
419
108
67
54
118
66
149
50
20
Vilayet
ve
Sancaklar
Kişi Başı
Tahsilât
Miktarı
(kuruş)
63
256
76
61
53
103
53
53
85
Bağdat
84
Beyrut
Cezair-i Bahri
Sefid
190
Diyar-ı Bekir
Selanik
Suriye
Sivas
Trablusgarp
Trabzon
Kastamonu
Kosova
Konya
Mamuretü’l
Aziz
Manastır
68
Musul
136
Hicaz
55
Van
44
Halep
108
Yanya
71
Vilayet
ve
Sancaklar
Yemen
Urfa Sancağı
İzmit
Bingazi
Bolu
Canik
Çatalca
Zur
Asîr
Kişi Başı
Tahsilât
Miktarı
(kuruş)
16
54
66
9
62
58
81
74
5
50
Kudüs
59
69
Karesi
Kal’a-i
Sultaniye
Medine-i
Münevvere
Cebel-i
Lübnan
92
121
13
10
Hüdavendigâr
97
Kaynak: Oranlar Tablo 1 ve Tablo 2’deki verilerden elde edilmiştir.
3. İdari Birimlerden Vergi Türlerine Göre Yapılan Tahsilatlar
Tahsil edilen vergilerin vilayetler ve sancaklara göre dağılımında her bir vergi
türünün idari birimlere göre ağırlıkları farklılık göstermektedir. Bu farklılığın
nedenini her bir vilayetin sahip olduğu sosyoekonomik özelliklerde aramak gerekir.
Coğrafi ve beşeri özellikler, iklim, doğal madenlerin mevcudiyeti, coğrafi konum,
vilayetin ticaret yollarına göre konumu, limanlara ve demiryoluna sahiplik durumu,
tarımsal faaliyetlerin niteliği gibi sıralanabilecek birçok etken her bir idari birimde
vergilerin dağılımında ve ağırlıklarında etkili olan unsurlar olarak karşımıza
çıkmaktadır. Burada çalışmanın makale sınırları dikkate alınarak hazinenin elde
ettiği toplam gelirler (tahsilât) içerisinde yine ancak “öne çıkan idari birimlerden”
elde edilen vergilerin dağılımı ve ağırlıkları üzerinde durulacaktır.
Verilen Tablo 5’e göre İstanbul vilayetinin merkezi bütçe gelirlerine katkısının
en fazla vasıtalı vergiler7 yoluyla olduğu anlaşılmaktadır. 1325 (1909-1910) yılında
İstanbul vilayetinden ağırlıklı olarak tahsil olunan verginin payı %34,8’lik önemli
bir orana sahiptir. Bu pay vasıtalı vergiler tahsilât miktarı bakımından İstanbul’a en
yakın vilayet olan Aydın’ın tahsilât miktarının hemen hemen üç katıdır.
Vasıtalı vergileri oluşturan vergi gelirlerinin özelliği, büyük oranda piyasa yapısı
içerisinde ticari işlemlerden doğmaları ve tahsil ediliyor olmalarıdır. Gümrük
vergisinin bu vergi türleri içinde müstesna bir yeri vardır. Mesela 1325 (1909-1910)
7
Bu vergi türüne müskirat, tömbeki beyiyesi, gümrük, bahriye, sıhhiye-i hayvaniye ve avlanma vergileri
dâhildir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
217
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
mali yılında, bütün vilayetlerin dâhil olduğu, gümrük vergisi tahsilâtının vasıtalı
vergiler içinde %87’ye varan bir ağırlığa sahip olduğunu vurgulamak gerekir.8
Dolayısıyla İstanbul’da, iktisadi hayatın lokomotifi olan uluslararası ticaretin ve iç
piyasada alışverişin diğer vilayetlere nazaran daha canlı olduğu ve büyük oranlarda
gerçekleştiği sonucuna varılabilir. Bu neticeyi destekleyen bir diğer veri de, daha
çok iktisadi faaliyetler neticesinde tahsil olunan, damga, kaydiye ve harç vergileri
(Sayın, 1999:620-625,634,605) içerisinde başkentin devlet hazinesine olan
katkısının %17,4’lük bir ağırlığa sahip olmasıdır. Yine bu vergi türünden elde edilen
toplam tahsilât miktarlarında başkenti en yakın takip eden Aydın vilayetinin
%9,4’lük bir ağırlığa sahip olduğuna bakılırsa, İstanbul’un bu vergi türündeki
ağırlığı daha belirgin bir şekilde kendini gösterecektir.
Hazine için bir diğer önemli gelir kalemi olan inhisarlar tahsilâtının yine diğer
vilayetlerden daha fazla %7,1’lik bir payla İstanbul’da tahsil edildiğini belirtmek
başkentin hazineye katkısını, diğer bir ifadeyle diğer vilayetlere nispetle kamu
maliyesi içerisindeki yerinin ne olduğunu anlamada pekiştirici olacaktır.
Bu çalışmanın ortaya koyduğu sonuçlara göre iktisadi ve mali açılardan Osmanlı
Devleti’nin en önemli merkezlerinden bir diğeri Aydın vilayetidir. Vilayet
genelinden elde edilen vergi gelirlerinin İstanbul’a nazaran oransal dağılımı daha
dengeli görülmektedir. Bu anlamda vilayetin toplam vergi çeşitleri içindeki payları;
vasıtalı vergiler %13,6, vasıtasız vergiler %8,9, damga-kaydiye ve harçlar %9,4,
emlak ve eşyayı emiriye %8,2 ve inhisarlar %5,1 oranlarında gerçekleşmiş olduğu
görülür. Vilayetten tahsil edilen vergi türlerindeki bu dağılım, buradaki iktisadi
hayatın hemen her sektörde gelişmişliğinin bir sonucu olarak görülebilir.
Burada İstanbul’dan farklı olarak dikkati çeken bir veri “vasıtasız vergilerde”
Aydın vilayetinin hazineye katkısının, İstanbul dâhil diğer bütün vilayetlerden, daha
fazla paya sahip olduğudur. Bu vergi türünde Aydın’ın %8,9’luk paya sahip oluşu,
nispi olarak vilayetteki iktisadi faaliyet alanlarında tarımsal yoğunluğun, tarımsal
faaliyetlerdeki gelişmişlik düzeyinin (hatta hayvancılığın) bir neticesi olarak
değerlendirilebilir. Zira vasıtasız vergiler; arazi ve emlak, temettü, bedel-i askeri,
tarik bedeli, ağnam-deve-camus-canavar, aşar, hususi ormanlar hasılatı, madenler,
vergi tezakiri esmanı vergilerinden oluşmaktaydı (Öztel, 2009:75).
Vasıtasız vergiler içerisinde tahsilât miktarı itibarıyla en önemli paya sahip olanı
aşar vergisidir. 1325 (1909-1910) yılı tahsilât rakamlarına göre aşarın diğer idari
birimlerin de dâhil olduğu toplam vasıtasız vergiler içindeki ağırlığı %54,3 toplam
vergi gelirlerinde ise %25’dir (Öztel, 2009:103). Bu yılın öncesinde ve sonrasında
aşar vergisi için bu ağırlıklı payın savaş şartları istisna olmak üzere normal
zamanlarda pek değişmediğini belirtmek gerekir.
Tablo 7’ye göre Aydın vilayetinin merkezi hazineye en fazla katkı sağladığı bir
diğer vergi çeşidi “vasıtalı vergiler”dir. Vilayetin %13,6’lık payla bu vergi türü
içerisindeki tahsilât ağırlığının idari birimler içerisinde İstanbul’dan sonra sahip
olunan en önemli oran olduğu görülür. Bununla birlikte vilayetin hazinenin
gelirlerine olan katkısı; damga-kaydiye-harç vergilerinde %9,4’lük, emlak ve eşyayı
emiriyede %8,2’lik önemli miktarlarda gerçekleşmiştir. Aydın vilayetinin devletin
ve saltanatın merkezi Dersaadet’ten sonra en önemli uluslararası ticaret merkezi
8
Gümrük vergisinin vasıtalı vergiler içindeki ağırlığı diğer yıllar içinde hemen hemen aynı şekildedir.
Mesela 1324’de %86, 1326’da %88, 1329’da %90’dır (Öztel II, 2009:131) .
218
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
(vilayet merkezi İzmir) olması, bu vergi türlerinde de diğer idari merkezlerden daha
fazla bir ağırlığa sahip olmasında temel nedendir (Salname-i Vilayeti Aydın, 1326:
226). Mesela, 1320 (1902–1903) yılında İzmir’den diğer Osmanlı limanlarına
yapılan ticaretin değeri 92 milyon kuruş ve yabancı devletlere 538 milyon kuruş
olmak üzere toplam 639 milyon kuruşluk bir hacme sahiptir. İzmir’in ithalatı
Osmanlı ada ve sahillerinden 121 milyon kuruş, yabancı devletlerden 356 milyon
kuruş olmak üzere toplam 476 milyon kuruş olmuştur (Salname-i Vilayet-i Aydın,
1326:231).
Kamu maliyesi için vazgeçilmez bir diğer önemli vilayet Selanik’tir. Hazinenin
büyük oranda vasıtalı vergileri tahsil ettiği en önemli vilayetlerden biridir. Bu vergi
türü içindeki ağırlığı hemen hemen Aydın vilayeti nispetinde %11,9’dur. Rumeli’de
Selanik vilayeti İstanbul’dan sonra en önemli ticaret merkezidir. Şehirde bulunan
tren yolu hatları başlıca Selanik ve Kavala iskeleleri şehrin var olan zirai ve sınaî
verimliliğini arttıran başlıca etkenler olmuştur (Selanik Vilayeti Salnamesi,
1325:619).
İncelediğimiz yıllarda Selanik vilayetinden ihraç olunan emtianın geneli zirai
mallardır. Bu mahsulün yarısı Kosova ve Manastır vilayetlerine aitti. Çoğu İngiltere
ve Fransa’ya gitmekteydi. Zahireden sonra ihraç ürünlerinin en mühimleri tütün,
pamuk, harir kozası, afyon ve susamdır. İthalatın büyük bir kısmının mensucattan
oluştuğu görülür. İngiltere, Almanya ve Fransa ithalatta önemli ülkelerdir. Yünlü ve
ipekli mensucat Fransa ve İtalya’dan gelmekteydi. Bunların önemli bir kısmı
Kosova ve Manastır’a sevk edilirdi. İthalata konu olan mallar içinde kahve ve şeker
ikinci sıradadır. Üçüncü kısım malları, petrol gazıyla ispirto ve müskirat teşkil
ederdi. Dördüncü olarak, madenler, boya, mefruşat, züccaciye, cam, kâğıt, pirinç,
sabundur. Maden kömürü, zeytinyağı, kereste ve modaya ait eşya ithal edilen
mallara dâhildi (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325:620-621).
Ziraat, Selanik vilayetinin zenginlik kaynağıydı (Selanik Vilayeti Salnamesi,
1325:590-593). Bu dönemde vilayetin sanayi faaliyetleri içinde en önemlisi gıda
sanayisidir. Vilayet tarımsal faaliyet açısından en zengin vilayetlerden biridir. Tarım
ürünlerinin çoğu bu vilayette yetişmekteydi (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325:100101). Dolayısıyla vasıtasız vergiler türünde hazineye katkısı en fazla olan
vilayetlerden biriydi. Katkı oranın %7,6’lık önemli bir payı vardır.
Sanayi mahsulleri üretiminde de vilayet önemli bir yere sahipti. En önemlisi
üzüm mahsulüdür. Vilayet dahilinde 325 bin dönüm arazide bağcılık yapılmaktaydı.
Üzümün geneli şarap imalinde kullanılırdı (Selanik Vilayeti Salnamesi,
1325:100-102).
Şaraptan sonra en fazla üretimi yapılanı sanayi mahsulü ipek kozasıydı. Ticaret
ve ihracat açısından bakıldığında belki de üzümden daha önemli bir tarım
faaliyetidir. İpek böcekçiliği yetiştiriciliğinde Osmanlı vilayetleri genelinde
Hüdavendigâr vilayetinden sonra en önemli merkezlerinden biridir. Lakin bu
yıllarda vilayete yıllık Avrupa fabrikalarından Liyon, Milan ve Zürih’ten külliyetli
miktarlarda ipek mensucatı ihraç olunmaktaydı. Bu ürünlerin önemli bir kısmının
ipeği vilayet mahsulüydü (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325:605-606).
Vilayet için haşhaş ve afyon mahsulü ipek böcekçiliği kadar önemlidir. Tütün,
pamuk, susam, keten ve kenevir ticarete konu olan sanayi ürünleridir. Hayvancılık
da vilayette önemli bir üretim faaliyetiydi. Koyun ve keçi yetiştiriciliği
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
219
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
hayvancılığın başlıca önemli olanlarıydı (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325:605607).
Vilayetin %8,9’luk oranla damga-kaydiye-harç vergi türünde de önemli bir paya
sahip olduğu görülür. Vilayetin diğer idari birimlere göre hazineye yaptığı katkı
oranı bakımından öne çıktığı vergi türü emlak ve eşyayı emiriyedir. Oranı %9,2
olarak gerçekleşmiştir.
Beyrut vilayetinin Tablo 5’e göre vasıtalı vergiler bütününde %12,6’yla önemli
bir ağırlığa sahip olduğu görülmektedir. Dolayısıyla, birçok vilayete nispetle burada
ticaretin son derece gelişmiş olduğu anlaşılmaktadır. İrili ufaklı birçok iskele
vilayetin ithalat ve ihracatta gelişmesine imkân sağlayan önemli etkenlerdir. Banka
muamelatıyla ilgilenen birçok sarrafın ve Bank-ı Osmanî’nin şubelerinin vilayet
dahilinde bulunması, iktisadi hayatın gelişmişlik derecesini göstermekle birlikte,
vilayetin vasıtalı vergi gelirleri içindeki ağırlığını açıklayıcı bir durumdur (Salnamei Beyrut, 1326:94-95).
Öne çıkan vergi türleri bakımından hazine için önemli diğer vilayetleri belirtmek
gerekir. Bu idari birimlerden Edirne vilayetinin sahip olduğu verimli arazilerde
hemen her çeşit hububatın meyve ve sebzenin yetişmesine imkân veren toprak ve
iklim yapısıyla (Edirne Vilayeti Salnamesi, 1319:899-900) vasıtasız vergilerde
%5,9’luk bir ağırlığa sahip olduğu görülür.9 Yine aynı vergi türünde 19. yüzyılın
ortalarından itibaren Avrupa’nın ham ipek ihtiyacını karşılayan bir merkez haline
gelen (Mevsim, 2009:201) Hüdavendigâr’ın %6,6’lık ağırlığı söz konusudur. Bir
diğer önemli vilayet olarak Konya’da 1896’da vilayete ulaşan demiryolunun
etkisiyle makineli ziraatın diğer vilayetlere nispetle daha önce başlamasıyla zirai
üretimin artış gösterdiği bilinmektedir (Baykara, 2002). Vilayetin vasıtasız vergi
tahsilâtı içindeki ağırlığı ise %5,7’dir.
Vasıtasız vergilerdeki ağırlıkları dolayısıyla bahsi geçen vilayetlerden farklı
olarak Trabzon vilayetinin, aynı vergi türünde %5,6’lık oranla hazinenin gelirleri
içerisinde önemli bir paya sahip olduğu dikkat çekmektedir. Yine Trabzon için
damga-kaydiye ve harçlarda önemli bir oran olarak %5,3’lük ağırlığı görmekteyiz.
Vilayetin hazineye olan katkısı daha çok ithalat, ihracat ve transit ticaret dolayısıyla
gümrük vergileri yoluyla elde edilen gelirlerden oluşmaktaydı. Vilayet dâhilinde
yoğunlukla Trabzon, Samsun, Giresun, Rize ve Ordu limanlarıyla muhtelif
kasabalarda bulunan iskeleler ticaretin merkezi durumundaydı.
9
Vilayetin 1319 mali senesi gelirleri içinde aşarın %37, ağnam vergisinin %19’luk ağırlığa sahip olduğu
görülür (Öztel 2009).
220
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
115.295.233
114.369.496
103.416.842
105.041.326
90.455.638
65.143.525
70.379.452
Edirne
Hüdavendigâr
Trabzon
Konya
Halep
Bağdat
Ankara
1.430.270.988
632.931.291
59.795.025
33.578.860
56.663.237
81.124.853
52.030.757
94.533.471
84.248.146
45.423.003
109.395.475
127.016.064
53.530.806
100
44,3
4,2
2,3
4,0
5,7
3,6
6,6
5,9
3,2
7,6
8,9
3,7
%
I.Kısım:
Vasıtasız Vergiler
124.622.968
43.805.461
3.083.160
3.007.053
3.237.360
3.609.614
6.573.500
5.925.184
4.753.383
6.175.473
11.047.451
11.686.952
21.718.377
%
III. Kısım:
Vasıtalı Vergiler
43.898.200
158.942
22.626.232
19.955.028
810.040
27.555.441
3.335.007
14.928.423
62.276.499
58.875.321
66.818.103
9
0,0
4,6
4,0
0,2
5,6
0,7
3,0
12,6
11,9
13,6
100 492.991.449 100
35
2,5
2,4
2,6
2,9
5,3
4,8
3,8
5,0
8,9
9,4
17,4 171.754.213 34,8
%
II. Kısım:
Damga Harçlar
ve
Kaydiyeler
311.681.328
195.713.800
5.291.819
4.219.247
6.226.943
12.435.407
14.381.127
4.978.533
3.779.000
12.222.146
14.474.875
15.898.173
22.060.258
IV. Kısım:
İnhisarlar
39.280.285
322.738
88.917
1.425.974
3.991.792
596.712
2.980.990
1.609.821
1.257.710
5.815.714
5.190.954
792.521
102.986.891
1.727.768
1.623.216
2.947.096
3.069.620
2.279.305
2.616.311
5.976.460
1.233.216
7.844.212
3.881.888
802 459
100
74,8
1,3
1,2
2,2
2,3
1,7
1,9
4,4
0,9
5,8
2,9
0,6
%
VII. Kısım:
VIII. Kısım:
Maktu
Hasılat-ı Müteferrika
Vergiler
100 89.387.100 136.185.983
62
0,5
0,1
2,3
6,3
0,9
4,7
2,5
2,0
9,2
8,2
1,3
%
VI. Kısım:
Emlak ve Eşyayı
Emiriye
100 44.291.891 63.354.128
62,8
1,7
1,4
2,0
4,0
4,6
1,6
1,2
3,9
4,6
5,1
7,1
%
VI. Kısım:
Hükümete
Ait
Müessesat
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
221
Kaynak: Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1325:20.
* Vilayetler itibarıyla tahsil olunan vergi türlerinin tahsilât miktarıyla öne çıkanları vurgulanmak istendiğinden tahsilât miktarları itibarıyla oransal olarak
geride kalan vilayetler toplu olarak verilmiştir.
2.692.785.835
128.588.047
Beyrut
Toplam Tahsilât
207.453.048
Selanik
1.058.615.928
230.492.134
Aydın
Diğer Vilayetler*
269.856.175
İstanbul
Vilayetler
Genel Toplam
Tablo 5: Hazineye Katkıları Bakımından Öne Çıkan Vilayetlerin Vergi Türleri İçindeki Ağırlıkları (1325/1909-1910)
M. ÖZTEL
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
Sonuç
1325–1327/1909–1912 yıllarına ait verileri temel alarak vilayet ve sancakların
kamu maliyesi içerisindeki yerini incelediğimiz bu çalışmada idari birimlerin nüfus,
coğrafi alan, ortalama tahsilât ve tahsisat miktarları, kişi başına düşen tahsilât
miktarları ve Hazine’nin tahsilâtını gerçekleştirdiği çeşitli vergi türlerinin vilayet ve
sancak tabanlı ağırlıkları değerlendirilmiştir. Ortaya çıkan verilerin anlamlı ve
anlaşılır olmasını sağlamak bakımından idari birimlerin sahip oldukları
sosyoekonomik özellikleri de ilgili bölümlerde incelemeye dahil edilmiştir.
20. yüzyıl başlarında kapladığı alan bakımından devletin en büyük vilayetleri
olan Trablusgarp, Yemen ve Basra vilayetlerinin Hazineye sağladıkları vergi
gelirleri itibarıyla coğrafi büyüklükleri ile orantılı bir paya sahip olmadıkları
görülmüştür. Zira bu bölgeler nispeten seyrek nüfusludur.
Bir milyonun üzerindeki nüfus miktarları ile öne çıkan idari birimler içinde
Aydın, Hüdavendigar, Kosova, Edirne ve Trabzon vilayetlerinin Hazinenin tahsil
ettiği toplam gelirler içerisinde ağırlıklı bir yere sahip olduğu görülür. Tabi Kosova
vilayeti bu değerlendirmenin dışındadır.
Nüfus yoğunluğunun en fazla olduğu vilayetler içinde başkent İstanbul 172
kişi/km2 ile öne çıkmaktadır. Diğer nüfus yoğunluğu fazla olan vilayetlerin sırasıyla
Cezair-i Bahri Sefid 43 kişi/km2, Trabzon 29 kişi/km2, Kosova 28 kişi/km2 ve
Yanya’da 27 kişi/km2 olduğu görülmüştür. Buradaki verilere göre nüfus
yoğunlukları fazla olan idari birimler ile elde edilen tahsilât rakamları bakımından
öne çıkan vilayetler arasında, İstanbul ve Trabzon vilayetleri haricinde, tam bir
paralellik olmadığı anlaşılmıştır. Ancak, ülke genelinde ortalama nüfus
yoğunluğunun 9,2 kişi/km2 olduğu dikkate alınırsa Hazine’nin elde ettiği vergi
gelirlerinde öne çıkan bu vilayetlerin nüfus yoğunluklarının 20 kişi/km2 üzerinde
olduğunu vurgulamak gerekir.
İncelediğimiz bu dönemde kamu maliyesinin gerçekleştirdiği toplam tahsilâtlar
içindeki ağırlığıyla öne çıkan vilayetlerin dikkat çekenleri; %10,79 ile İstanbul,
%8,77 ile Aydın, %7,81 ile Selanik, %4,79 ile Beyrut , %4,38 ile Edirne, %4,24 ile
Hüdavendigar, %3,86 ile Trabzon, %3,69 ile Konya, %2,98 ile Halep, %2,81 ile
Bağdat ve %2,63 ile Ankara vilayetleri olmuştur. Bunlarla birlikte otuz vilayet
içinde kamu maliyesi nazarında en az tahsilât oranıyla dikkat çeken vilayetler;
%0,46 ile İşkodra, %0,47 ile Hicaz ve %0,68 ile Yemen olmuştur. Hazine’nin
nispeten daha fazla gelir elde ettiği vilayetlerin ilk yedisinin ortak bir özelliği,
coğrafi konumları itibarıyla sahip oldukları limanların ulusal ve uluslararası ticarette
önemli merkezler olmaları önemlidir. Bütününde var olan ortak özellik ise, nispeten
farklı olmakla birlikte, tarımsal ve sınaî faaliyetlerin diğer vilayetlere göre çeşitli ve
gelişmiş olmasıdır. Bu vilayetlerde sosyal, kültürel çeşitlilik ve gelişmişlikle birlikte
iktisadi hayatın canlı oluşu tahsilât rakamlarının yüksek oluşunu açıklayan bir
durumdur. Ayrıca bu vilayetlerin bütçe tahsisatlarından aldıkları paylar, diğer
vilayetlere nispetle tahsilât rakamlarının çok altındadır. Mesela 1909–1912
döneminde başkent İstanbul’dan gerçekleşen %10,79’luk tahsilât oranına karşın,
buraya ödenen tahsisatın bütün içindeki yeri %4,92’luk bir orana sahip olmuştur.
Aydın vilayetinden yapılan tahsilât oranı %8,77 iken tahsisat %2,32 olmuştur. Aynı
şekilde Selanik’ten %7,81 oranlık tahsilâta karşın buraya %3,77 oranlık bir tahsisat
yapılmıştır.
222
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
İncelediğimiz dönemde idari birimlerin devlet hazinesine olan katkısı
bakımından kişi başına düşen tahsilât rakamları içerisinde İstanbul vilayeti,
sosyoekonomik gelişmişliğinin bir ifadesi olarak, 419 kuruş/kişi ile öne çıkmıştır.
Bunu 256 kuruş/kişi ile Selanik, 190 kuruş/kişi ile Beyrut, 149 kuruş/kişi ile Aydın,
136 kuruş/kişi ile Musul, 118 kuruş/kişi ile Adana, 108 kuruş/kişi ile Edirne ve
Halep, 103 kuruş/kişi ile Trabzon takip etmiştir. Burada farklı bir durum arzeden
vilayetler Musul ve Adana’dır. Zira Hazine’nin gerçekleştirdiği toplam tahsilâtlar
içinde önemli bir oran ve ağırlıkla yer almamalarına karşın, kişi başına düşen tahsilât
miktarlarında öne çıkan vilayetler olmuşlardır. Bu durum bu vilayetlerin nüfus
sayıları bakımından küçük, ancak ekonomik açıdan gelişmiş merkezler olmalarıyla
açıklanabilir.
Vurgulanması gerekli bir diğer sonuç sancaklardan elde edilen tahsilât
rakamlarında görülmektedir. Bu dönemde Kal’a-i Sultaniye sancağı 121 kuruş/kişi,
Karesi sancağı 92 kuruş/kişi ve Çatalca sancağı 81 kuruş/kişi ile ortalama 17
vilayetten daha fazla kişi başı tahsilât gerçekleştirilen idari birimler olmuşlardır.
Hazineye katkıları ile öne çıkan vilayetlerin vergi türleri içindeki ağırlıklarını
incelediğimizde her bir idari birimin sahip olduğu sosyoekonomik imkânların ve
iktisadi faaliyetlerin nispeten farklılığı dolayısıyla vergi türlerindeki ağırlıklarının da
farklılık arz etmesi doğal bir sonuçtur. Bu anlamda İstanbul vilayeti diğer idari
birimlere oranla toplam vasıtasız vergilerde %3,7 oranlık bir ağırlığa sahip iken,
Aydın vilayetinin %8,9’luk bir ağırlığa sahip olduğu görülür. Buna karşın vasıtalı
vergilerde İstanbul %34,8 ile çok önemli bir ağırlığa sahip iken, en yakın vilayet
olan Aydın’ın bu vergi türündeki ağırlığı %13,6 olmuştur. Toplam vasıtalı vergiler
içinde gümrük vergisinin ağırlığının % 87’ye kadar yükselmesi, bu dönemde liman
ve iskelelere sahip vilayetlerin bu vergi türü içindeki oransal ağırlıklarının nedenini
açıklayıcı niteliktedir. İncelediğimiz dönemde bu vergi türünde Aydın vilayeti
haricinde öne çıkan diğer idari birimlerin; %12,6 ile Beyrut, %11,9 ile Selanik, %5,6
ile Trabzon olduğu görülmektedir. Yine iktisadi faaliyetlerdeki hareketliliği
yansıtan bir vergi olarak damga, harç ve kaydiye tahsilâtı bu dönemde devletin idari
olmakla birlikte iktisadi anlamda da merkezi olan İstanbul vilayetinde %17,9 ile
önemli bir ağırlığa sahip olmuştur. Aydın ve Selanik vilayetlerinin buradaki
ağırlıklarının sırasıyla %9,4 ve %8,9 olduğunu eklemek gerekir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
223
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
Ek 1: Vilayet ve Sancaklardan Elde Edilen Tahsilât Miktarları (13251327/1909-1912)
1325/1909–10*
Vilayetler
İdare-i Merkeziye
Kuruş
%
378.256.239
14,05
İstanbul Vilayeti
270.658.634
Edirne
115.295.233
Erzurum
1326/1910–11**
Kuruş
%
1327/1911–1912***
Kuruş
%
383.770.656
13,33
416.582.664 13,39
10,05
322.420.747
11,20
346.269.102 11,13
4,28
123.066.448
4,28
142.017.273
4,57
49.713.338
1,85
48.324.826
1,68
58.829.642
1,89
İşkodra
12.369.361
0,46
13.084.573
0,45
0
0,00
Adana
50.935.614
1,89
61.603.829
2,14
60.739.945
1,95
Ankara
70.379.452
2,61
77.180.505
2,68
80.660.780
2,59
Aydın
230.492.134
8,56
252.348.145
8,77
278.899.213
8,97
Bitlis
16.620.385
0,62
20.756.439
0,72
24.211.756
0,78
Basra
15.097.474
0,56
21.280.980
0,74
34.100.092
1,10
Bağdat
65.143.525
2,42
80.620.260
2,80
99.756.447
3,21
Beyrut
128.588.048
4,78
138.762.346
4,82
148.255.983
4,77
****
Cezair-i Bahri Sefid
28.063.732
1,04
35.786.281
1,24
Hicaz
13.916.713
0,52
12.802.122
0,44
Halep
13.425.962
-
14.348.716
0,46
2,52
90.454.638
3,36
88.155.141
3,06
78.245.462
Hüdavendigâr
114.369.505
4,25
123.719.984
4,30
129.464.706
4,16
Diyar-ı Bekir
24.449.905
0,91
27.840.936
0,97
28.127.682
0,90
Selanik
207.453.048
7,70
227.537.217
7,91
0
0,00
Suriye
63.069.052
2,34
67.688.739
2,35
71.648.740
2,30
Sivas
70.636.269
2,62
68.919.707
2,39
78.418.012
2,52
Trablusgarp
31.949.775
1,19
20.958.399
0,73
0
0,00
103.416.842
3,84
106.666.775
3,71
125.085.544
4,02
Trabzon
Kastamonu
37.869.763
1,41
36.949.634
1,28
40.332.708
1,30
Kosova
62.050.688
2,30
69.343.203
2,41
0
0,00
Konya
3,44
105.041.326
3,90
107.681.740
3,74
107.104.203
Mamuretü’l Aziz
20.896.117
0,78
21.842.050
0,76
25.171.864
0,81
Manastır
59.352.703
2,20
62.275.170
2,16
0
0,00
Musul
34.989.374
1,30
26.995.303
0,94
34.051.301
1,09
Van
10.921.928
0,41
12.998.311
0,45
13.892.644
0,45
Yanya
35.549.390
1,32
40.787.885
1,42
0
0,00
****
Yemen
Urfa Sancağı
İzmit
Bingazi
Bolu
Canik
Çatalca
224
28.602.605
1,06
8.723.716
0,30
0*****
0,00
9.725.507
0,34
10.705.304
7.080.529
0,23
18.775.262
0,70
20.641.523
0,72
23.196.177
0,75
5.276.929
0,20
3.370.105
0,12
0
0,00
19.756.754
0,73
24.741.520
0,86
26.634.415
0,86
0*****
0,00
17.432.879
0,61
24.295.983
0,78
5.859.723
0,22
6.030.221
0,21
7.038.697
0,23
-
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
Zur
5.565.857
Asîr
0,21
6.758.816
0,23
5.665.596
0,18
1.086.174
0,04
0
0,00
0
0,00
Kudüs
24.128.974
0,90
20.130.566
0,70
23.141.707
0,74
Karesi
39.186.820
1,46
34.548.563
1,20
50.616.945
1,63
Kal’a-i Sultaniye
21.335.648
0,79
18.235.612
0,63
22.261.376
0,72
0*****
0,00
1.011.025
0,04
1.673.144
0,05
0,19
4.784.674
5.071.669
0,16
Medine-i Münevvere
Cebel-i Lübnan
Toplam
5.117.884
2.692.692.835
100,00
2.692.692.835
100,00
0,17
100,00
2.657.021.983 85,41
100,00
3.110.866.050 100,00
Vilayât-ı Metruke
Genel Toplam
453.844.067 14,59
2.878.303.078
Kaynak: * (Senelik İhsâiyat-ı Maliye 1325:16-17).
** (Senelik İhsâiyat-ı Maliyet 1326:3).
*** (Senelik İhsâiyat-ı Maliye 1327:8-9)
****
Cezair-i Bahri Sefid ve Yemen Vilayetlerinin gelir miktarları sadece Düyun-ı Umumiye
Varidat-ı Muhassasa ve Posta Telgraf İdarelerin tahsil miktarlarıdır.
*****
1325 yılı itibarıyla Urfa, Canik ve Medine-i Münevvere Sancakları sırasıyla Halep,
Trabzon ve Hicaz vilayetlerine danil olduklarından Tahsilât miktarları bu vilayetlere ait
yekünler içerisindedir.
Ek 2: Hazine Tarafından Vilayet ve Sancaklara Yapılan Ödemeler
(1325-1327/1909-1912)
1325/1909-10*
Vilayetler
Devair-i
Merkeziye
İstanbul Vilayeti
Edirne
Kuruş
%
1326/1910-11*
1327/1911-1912**
Kuruş
Kuruş
%
%
1.656.655.059
59,69
1.825.521.745
54,10
1.921.946.135
52,36
42.537.488
1,53
155.901.645
4,62
171.285.710
4,67
5,04
129.796.936
4,68
170.003.143
5,04
185.140.077
Erzurum
37.480.370
1,35
49.040.755
1,45
73.077.840
1,99
İşkodra
13.421.541
0,48
20.264.680
0,60
0
0,00
Adana
21.445.194
0,77
30.685.668
0,91
28.456.213
0,78
Ankara
20.585.237
0,74
28.559.917
0,85
37.189.302
1,01
Aydın
54.088.550
1,95
82.612.863
2,45
93.874.933
2,56
Bitlis
12.151.195
0,44
19.316.833
0,57
20.095.056
0,55
Basra
10.155.131
0,37
18.910.480
0,56
18.577.881
0,51
Bağdat
41.749.930
1,50
66.485.179
1,97
68.505.523
1,87
Beyrut
29.358.863
1,06
38.280.006
1,13
41.552.032
1,13
Cezayir-i Bahri
Sefid
12.562.340
0,45
15.098.733
0,45
1.512.262****
***
21.572.824
0,78
21.864.651
0,65
27.237.972
0,74
***
35.965.230
1,30
34.585.107
1,02
38.036.961
1,04
Hüdavendigâr
29.409.647
1,06
38.415.278
1,14
48.034.174
1,31
Diyar-ı Bekir
18.799.709
0,68
24.184.027
0,72
22.674.871
0,62
Hicaz
Halep
-
Selanik
106.007.953
3,82
125.396.222
3,72
0
0,00
Suriye
48.283.856
1,74
73.533.498
2,18
77.009.962
2,10
Sivas
32.191.958
1,16
40.415.662
1,20
37.905.482
1,03
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
225
Osmanlı Devleti’nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu
Maliyesindeki Yeri ve Önemi (1325-1327/1909-1912)
Trablusgarp
17.014.093
0,61
22.071.908
0,65
0
0,00
Trabzon***
25.321.262
0,91
36.029.893
1,07
37.044.452
1,01
Kastamonu
15.621.231
0,56
19.568.156
0,58
24.518.613
0,67
Kosova
77.745.335
2,80
121.399.404
3,60
0
0,00
Konya
25.584.783
0,92
34.340.828
1,02
38.119.273
1,04
Mamuretü’l Aziz
18.078.646
0,65
22.050.358
0,65
21.265.037
0,58
Manastır
56.722.865
2,04
63.844.312
1,89
0
0,00
Musul
23.399.470
0,84
32.686.535
0,97
37.743.621
1,03
Van
13.243.886
0,48
18.623.690
0,55
30.208.951
0,82
Yanya
23.294.746
0,84
30.803.654
0,91
0
0,00
Yemen
44.385.028
1,60
4.702.380
0,14
3.979.369****
Urfa Sancağı
***
-
0
0,00
4.057.004
0,12
4.341.177
0,12
İzmit
6.943.994
0,25
7.682.719
0,23
10.774.729
0,29
Bingazi
4.221.313
0,15
5.956.109
0,18
0
0,00
Bolu
7.256.713
0,26
9.509.199
0,28
12.038.267
0,33
Canik***
0
0,00
6.424.144
0,19
16.391.798
0,45
Çatalca
2.175.066
0,08
2.648.006
0,08
2.676.560
0,07
Zur
3.195.946
0,12
3.358.778
0,10
3.642.624
0,10
Asîr
5.192.636
0,19
0
0,00
0
0,00
Kudüs
8.403.179
0,30
10.321.741
0,31
10.642.128
0,29
Karesi
7.564.347
0,27
9.926.270
0,29
10.775.232
0,29
11.226.408
0,40
12.239.332
0,36
16.545.359
0,45
0
0,00
12.570.103
0,37
15.804.012
0,43
4.453.405
0,16
4.620.704
0,14
4.835.861
0,13
3.213.459.449
87,55
457.072.366
12,45
3.670.531.815
100,00
Kal’a-i Sultaniye
Medine-i
Münevvere***
Cebel-i Lübnan
Toplam
2.775.263.363 100,00
3.374.511.319 100,00
Vilayât-ı Metruke
Genel Toplam
2.775.263.363
3.374.511.319
Kaynaklar: * (Senelik İhsâiyat-ı Maliye, 1326:214).
** (Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1327:8-9).
***
1325 yılı itibarıyla Urfa, Canik ve Medine-i Münevvere Sancakları sırasıyla Halep,
Trabzon ve Hicaz Vilayetlerine dâhil olduklarından ödeme miktarları bu vilayetlere ait
yekûnlar içerisindedir.
****
Cezair-i Bahri Sefid ve Yemen Vilayetleri için tediye miktarları sadece Düyun-ı
Umumiye Varidat-ı Muhassasa ve Posta Telgraf İdarelerinin tediye miktarlarıdır.
Kaynakça
Autheman, A. (2002), Tanzimattan Cumhuriyete Osmanlı Bankası Bank-ı Osmanî-i
Şahane,
Çev.Ali Berktay, İstanbul: Osmanlı Bankası Arşiv ve Araştırma Merkezi Yay.
Baykara, T. (2002), “Konya”, TDV İslam Ansiklopedisi. Cilt 26, Ankara:187.
Bolu Livası Salnamesi (1337-1338 /1921-1922), Bolu:Hükümet Matbaası.
226
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
M. ÖZTEL
Çadırcı, M. (1991), Tanzimat Döneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik
Yapıları, Ankara:TTK.
Edirne Vilayeti Celilesi Salnamesi (1319), 28.defa, Edirne:Vilayet Matbaası.
Eldem, E. (1998), Osmanlı Bankası Banknotları (1863-1914), İstanbul: Osmanlı
Bankası Yay.
Hüdavendigâr
Vilayeti
Salname-i
Resmisi
(1325
h.),
34.defa,
Hüdavendigâr:Matbaayı Vilayet.
Kıvrak, G. (1989), “19.Yüzyılın İlk Yarısında Edirne Gümrüğü”, Basılmamış Yüksek
Lisans Tezi, İstanbul.
Martal, A. (2007), Belgelerle Osmanlı Döneminde İzmir, İzmir:Yazıt Yay.
Mevsim, H. (2009), “Sofya Ticaret ve Sanayi Odasının 1909 Bursa Sergisi Raporu”,
Osmanlı Modernleşmesi ve Bursa Sempozyumu, Ed. Doç.Dr. Çiftçi, C.,
Bursa:Osmangazi Belediyesi.
Mutaf, A. (1997), Salnamelerde Karesi Sancağı 1847-1922, İzmir.
Müstakil Bolu Sancağı Salname-i Resmisi (1334h.), 1.defa, Bolu: Ahmet İhsan ve
Şürekâsı Matbaayı Osmanî Şirketi.
Öztel, M. (2009), II. Meşrutiyet Dönemi Osmanlı Maliyesi, İstanbul: Kitabevi Yay.
Peremeci, O. N. (1940), Edirne Tarihi, İstanbul: Edirne ve Yöresi Eski Eserleri
Sevenler Kurumu Yay.
Rusumat Salnamesi (1330), 1.defa, İstanbul: Umur-i Tahririye Dairesince
Neşredilmiştir.
Salname-i Vilayet-i Aydın (1326 h.), 25.defa, Aydın:Vilayet Matbaası.
Salname-i Vilayet-i Aydın (1321h.), 23.defa, Aydın:Vilayet Matbaası.
Salname-i Beyrut (1326 h.), 7.def’a. Beyrut:Matbaayı Vilayet.
Sayın, A. V. (1999), Tekâlif Kavaidi, Ankara: Maliye Bakanlığı APK Yay.
“Selanik” (1966), İslam Ansiklopedisi. c.10, İstanbul: Milli Eğitim Basımevi, 346.
“Selanik” (2009), TDV İslam Ansiklopedisi. c.36, İstanbul: Türkiye Diyanet Vakfı
Yay. 356.
Selanik Vilayeti Salnamesi (1325), 20.defa, Selanik.
Senelik İhsaiyat-ı Maliye (1329), II. Sene 1326, İstanbul: Maliye Nezareti Matbaayı
Amire.
Senelik İhsaiyat-ı Maliye (1330), III. Sene 1327, İstanbul: Maliye Nezareti Matbaayı
Amire.
1325 Senesi İhsaiyat-ı Maliye (1325), I.Sene, İstanbul: Maliye Nezareti Matbaayı
Amire.
Trabzon Vilayeti Salnamesi (1321 h.), 21.defa, Trabzon: Vilayeti Matbaasında
Basılmıştır.
Velay, A. Du (1978), Türkiye Maliye Tarihi, Ankara: Maliye Tetkik Kurulu Yay.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
227
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri
S. Emre ÖZCAN*
Özet
Sürdürülebilirlik, bütçe açıklarının ve borçların aşırı boyutlarda olup olmadığını
ortaya koyan bir kavramdır. Sürdürülebilirliğe ilişkin analizler, statik ve dinamik
olmak üzere iki temel ayrıma tabi tutulabilmektedir. Statik anlamda açık ve
borçların sürdürülebilirliğini ölçmek için geliştirilmiş yaklaşımlar; muhasebe
yaklaşımı, sürdürülebilirlik göstergeleri yaklaşımı ve dönemlerarası bütçe kısıtı
yaklaşımıdır. Bu çalışmada açık ve/veya borçların sürdürülebilirliğinin
değerlendirilmesinde kullanılan statik yaklaşımlar hakkında bilgi verilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Sürdürülebilirlik, Dönemlerarası Bütçe Kısıtı, Birincil Açık,
Ponzi Oyunu
Static Fiscal Sustainability Analysis
Abstract
Sustainability is a concept that brings up whether the budget deficits and debts
are at excessive level. The analysis concerning sustainability can be divided into two
basic parts as being static and dynamic. The approaches developed to evaluate
whether deficit and debts are sustainable, are accounting approach, sustainability
indicators approach and intertemporal budget constraint approach. In this study,
the information about the static approaches that evaluate whether deficit and/or
debts are sustainable is given.
Key Words: Sustainability, Intertemporal Borrowing Constraint, Primary Gap,
Ponzi Game
JEL Classification Codes: H62, E62
*
Yrd.Doç.Dr., Dumlupınar Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, semreozcan@yahoo.com
228
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. E. ÖZCAN
Giriş
Klasik iktisadı tahtından eden 1929 Ekonomik Buhranıyla beraber, Keynes’in ve
dolayısıyla müdahaleci devlet anlayışının yıldızı parlamıştır. Müdahaleci devlet
anlayışıyla beraber, talep yetersizliğinin devlet müdahalesi ve bütçe açıklarıyla
ortadan kaldırılmasına yönelik politikalar uygulanmaya başlamıştır. Deflasyonun
hakim olduğu ekonomiler için bir çıkış kapısı olan talep yönlü Keynesyen
politikalar, zamanla bütçe disiplinini temellerinden sarsmaya başlamıştır. 1970’li
yıllardaki Petrol Krizi de, bütçe disiplininin daha da bozulmasına yol açarak, açık ve
borçların çok yüksek düzeylere ulaşmasına sebep olmuştur. 1980’li yıllarla birlikte
birçok ülke, makroekonomik istikrarı olumsuz yönde etkileyen açık ve borçlarla
karşı karşıya kalmıştır. 80’li yıllar, bütçe açıklarının ve borç stoklarının mercek
altına alındığı, mali politikaların sorgulandığı ve sürdürülebilirlik kavramının, açıkborç sarmalına girmiş ülkeler için baş tacı edildiği yıllar olmuştur. Son zamanlarda
ise önemini korumakla beraber ismi daha az zikredilir hale gelmiştir. Ancak; Blejer
ve Cheasty (1990:1)’nin, “Kamu açıkları günaha benzer. Günahtan olduğu gibi
kamu açıklarından da kaçınmak güçtür…” ifadesi ve geçmişteki tecrübeler dikkate
alındığında, sürdürülebilirliğin önemini hiç kaybetmeyecek bir kavram olduğu
aşikârdır.
Bu nedenle; bu çalışmada, Blejer ve Cheasty (1990)’e göre, her zaman günah
işleme potansiyeli yüksek olan kamunun, açık ve borçlarının, sürdürülebilir olup
olmadığının değerlendirilmesinde kullanılan statik yöntemler incelenecektir.
1. Sürdürülebilirlik Kavramı
Literatürde “sürdürülebilirlik” kavramına ilişkin yapılan tanımlamalar hemen
hemen aynı özellikleri taşısa da, sürdürülebilirliğin aslında açık bir tanımı
bulunmamaktadır (Slack ve Bird, 2004:4).
Sürdürülebilirlik, özünde geleceğe yönelik tahminler içeren ve belirli
varsayımlar barındıran bir kavram olmakla birlikte, borç ödeyebilme gücü
(solvency) ve kırılganlığı (vulnerability) da içinde barındıran bir kavramdır
(Geithner, 2002:4).
Sürdürülebilirlik, bütçe politikaları açısından, hükümetlerin şimdiki ve
gelecekteki harcama yükümlülüklerini karşılayacak şekilde finansmanlarını yönetme
yeteneği olarak tanımlanabilir. Diğer bir deyişle, hükümetlerin bugünkü ve
gelecekteki vergi yükümlüleri arasında bir adaletsizliğe yol açmadan, harcamalarını
gerçekleştirilebilme yeteneğidir (Kalyoncu, 2005:14).
Buna göre; sürdürülebilirlik kavramı, bütçe açıklarının ve borçların aşırı
boyutlarda olup olmadığını ortaya koymakta ve dolayısıyla, hükümetin acze düşme
(insolvency) olasılığını göstermektedir (Kalyoncu, 2005:33).
Diğer bir tanım da sürdürülebilirliği, cari finansman maliyetleri altında gelir ve
harcama dengesinde büyük bir düzeltmeye ihtiyaç duyulmaksızın bugünkü değer
bütçe kısıtının sağlanabilmesi olarak ifade eder (Geithner, 2002:5).
Tüm bu tanımlamaların ortak noktası; hükümetin, gelir, harcama ve ikisi
arasındaki farktan ibaret olan açıklarının düzeyini dikkate alıyor olmasıdır. Mali
performansın tatmin edici olup olmadığını ise açığın boyutu ve zamanla bu açığın
gelişimi belirleyecektir (Slack ve Bird, 2004:4).
Sargent ve Wallace (1981:1-18), bütçe açıklarının sürekli olarak borçlanma ile
finanse edilemeyeceğini, borçlanma ile finansmanda ısrar edilmesinin, uzun
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
229
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri
dönemde enflasyonist etkilere yol açacağını ifade etmişlerdir. Sürekli olarak açık
veren bir ekonomide, hükümetin açıklarını borçlanma yoluyla finanse etmeye
çalışması, faiz ve borç yükünün hızla artmasına ve borçlanma politikasının
çökmesine yol açacaktır. Borçlanma politikasının çökmesinin temel sebeplerinden
biri, hızla artan faiz oranları ve borç yükü sonrasında hükümetin borç bulamaz hale
gelmesidir.
Buna göre, hükümetin mevcut politikalarını devam ettirmesi sonucunda
borç/GSYİH oranının sınırsız bir şekilde yükseleceği anlaşılıyorsa, mevcut borçlar
sürdürülemez olarak ifade edilir (TÜSİAD, 1996:49). Borç stokunun milli gelire
oranının uzun dönemde sabit kalması, borcun sürdürülebilir olduğunu gösterir.
Başka bir deyişle, sürdürülebilirliğin sağlanması için borç stokunun milli gelire
oranının makul olarak kabul edilebildiği bir dönem temel alınarak, borç/GSYİH
oranının uzun dönemde bu düzeyde korunması gereklidir. Ancak; borçların nasıl bir
ekonomi tarafından çevrileceği de önemle üzerinde durulması gereken bir konudur.
Borç/GSYİH düzeyi %150 ve %50 olan iki ülkede, borç/GSYİH oranı istikrarlı ise
borçların sürdürülebilir olduğu söylenebilir. Ancak, borçların başlangıç düzeyinin
çok yüksek olduğu durumlarda, bu normatif bir önerme olacaktır (Edwards, 2002:3).
Borç/GSYİH oranının korunması yönündeki yaklaşımın, sürdürülebilirlik
göstergesi olarak kullanılabilmesinin altında, zımni iki varsayım yatmaktadır. İlk
varsayım, borçların çevrileceği ekonominin boyutuyla ilgilidir ve söz konusu oranın,
borç verenlerin rahatsız olup olmamaya karar verecekleri bir gösterge olduğu
yönündedir. Diğer varsayım, borçların geri ödenmesinde kullanılacak gelirlerin,
milli gelirin bir fonksiyonu olduğunu ifade etmektedir. Milli gelirdeki artışlar, vergi
gelirlerinde de artışa yol açacaktır (İnan, 2003:29).
Nihayetinde; en temel ve basit anlamda, sürdürülebilirliğin sağlanması, borç
stokunun seviyesine, beklenen mali açığa, borçlanma faiz oranlarına, büyüme
oranına, beklentilere ve hükümetlerin borç servisini (geri ödeme) karşılayabilmek
için gerekli vergi ve istikrar tedbirlerini uygulayabilme gücüne bağlıdır.
2. Sürdürülebilirliğin Analiz Yöntemleri
Sürdürülebilirlik kavramı, statik ve dinamik olmak üzere iki yönden incelenmesi
gereken bir kavramdır. Statik yönden ele alındığında, gelir ve harcamaların
düzeyleri arasındaki ilişki incelenirken, dinamik yönden ele alındığında, büyüme
oranları ile bütçe kısıtının her iki yönü arasındaki ilişki incelenir (Slack ve Bird,
2004:4).
Statik anlamda açık ve borçların sürdürülebilirliğini ölçmek için geliştirilmiş
olan yaklaşımlar, üç ana başlık altında toplanabilmektedir. Bunlar; muhasebe
yaklaşımı, sürdürülebilirlik göstergeleri yaklaşımı ve dönemlerarası bütçe kısıtı
yaklaşımıdır (Siriwardana, 1998:82-85).
Dinamik analizler ise iç-dış borç ve bütçe kestirimleri kullanılarak, alternatif
stratejilerin ve geleceğe yönelik politika önerilerinin geliştirildiği analizlerdir.
Dinamik analizler, genel ya da kısmi denge analizi yöntemlerine dayandığı için
oldukça kapsamlı ve uygulanması zor olan analizlerdir.
Bu çalışmada, statik analiz yöntemleri içinde sayılan söz konusu üç yöntem
hakkında sırasıyla bilgi verilmeye çalışılacaktır.
230
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. E. ÖZCAN
2.1. Muhasebe Yaklaşımı
Muhasebe yaklaşımı; yükümlülüklerin, ekonominin GSYİH’sinin büyüme oranı
kadar artacağını ve borç/GSYİH oranının sabit kalacağını varsayarak, finanse
edilebilir bütçe açığını belirlemeye çalışan bir yöntemdir. Muhasebe yaklaşımının
borç verenlerin hangi borç stratejisinin sürdürülebilir veya sürdürülemez olduğunu
belirlemedeki rolü belirsizdir (Kalyoncu, 2005:36).
Muhasebe yaklaşımını açıklayabilmek için öncelikle kamunun finansman kısıtını
tanımlamak gerekmektedir. Bt , t dönemi sonundaki borç stokunu, rt , t
dönemindeki faiz oranını ve SURPt ise t dönemindeki birincil fazlayı göstermek
üzere kamunun finansman kısıtı şu şekilde yazılabilir:
Bt = (1 + rt ) Bt −1 − SURPt
(1)
Eşitlik 1’deki kamu finansman kısıtı, veri faiz oranı ve birincil açık düzeyinde,
borç stoku dinamiğini ifade etmektedir. Bu denkleme göre;
• Eğer, SURPt = 0 ise; yani hükümet birincil fazla ya da açığa sahip değilse,
borç stokunun büyüme hızı, faiz oranına eşit olacaktır.
∆Bt = Bt − Bt −1 = rBt −1
(2)
• Eğer, birincil fazla negatif ise borç stoku faiz oranından daha hızlı
büyüyecektir.
• Eğer, birincil fazla pozitif ise bu durumda borç stokunun büyüme hızı faiz
oranından daha küçük olacaktır.
• Eğer, birincil fazla pozitif ve toplam faiz ödemelerinden daha fazla ise
SURPt > rt Bt −1 borç yükü zamanla azalacaktır.
Eşitlik 1’e göre, kamu finansmanının sürdürülebilirliğinin sağlanabilmesi için,
borç faizi ödemeleri birincil bütçe fazlaları ile sağlanmak zorundadır. Birincil bütçe
fazlaları, borç faizi ödemelerini karşılayamıyor ise yani SURPt < rt Bt −1 ise hem
anapara, hem de faiz ödemeleri için yeniden borçlanma gereği oluşacak ve borç
stoku daha da artacaktır.
Muhasebe yaklaşımının, ekonomik performansı da kapsayan daha iyi bir ölçüm
aracı olarak kullanılabilmesi için borç/GSYİH oranının da analize dahil edilmesi
gereklidir. Bu amaçla Eşitlik 1’i, gt , t − 1 ve t dönemi arasındaki GSYİH büyüme
oranını ifade etmek üzere borç/GSYİH cinsinden yeniden düzenlersek;
Bt (1 + rt ) Bt −1 SURPt
=
−
Yt (1 + gt ) Yt −1
Yt
(3)
veya bt = Bt Yt , surpt = SURPt GSYİH t göstermek üzere;
bt =
1 + rt
bt −1 − surpt
1 + gt
(4)
eşitliği elde edilir. Eşitlik 4’den hareketle, borç/GSYİH değişimlerini
aldığımızda, yeni eşitlik şu şekilde olacaktır:
∆bt = bt − bt −1 =
rt − gt
bt −1 − surpt
1 + gt
(5)
Eşitlik 5’e göre;
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
231
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri
• Eğer,
surpt = 0 ise, borç/GSYİH oranı r − g oranında artacak veya
azalacaktır.
• Eğer, surp > 0 ise yani hükümet birincil fazlaya sahipse, borç/GSYİH oranı
r − g oranından daha az oranda büyüyecektir.
• Eğer, surp < 0 ise yani hükümet birincil açığa sahipse, borç/GSYİH oranı
r − g oranından daha fazla oranda büyüyecektir.
Buna göre; veri faiz oranı ve GSYİH büyümesi varsayımı altında, birincil açık ya
da fazlanın sabit bir borç/GSYİH oranı sağlayabilmesi durumunda, birincil açıkların
(fazlaların) sürdürülebilir olduğu söylenebilir. Yani ∆bt = bt − bt −1 = 0 durumunda
sürdürülebilir birincil açık, şu şekilde gösterilebilir:
surpt =
rt − gt
bt −1
1 + gt
(6)
6 numaralı eşitlik, borç/GSYİH oranını t dönemindeki düzeyinde sabit tutmak
için gereken birincil fazla düzeyini göstermektedir. Gerekli faiz dışı fazlanın
sağlanamaması durumunda borç/GSYİH oranı hızla büyüyecek ve kamu, borcunu
ödeyememe riski ile karşı karşıya kalacaktır (Cuddington, 1997:3-7).
2.2. Sürdürülebilirlik Göstergeleri Yaklaşımı
Sürdürülebilirlik göstergeleri, bütçe politikalarındaki tutarsızlığın büyüklüğünü
hesaplamak ve belirlenen temel yılın borç/GSYİH oranını istikrarlı kılmak için
gerekli olan politikaları ve bu politikaların boyutlarını dikkate alır. Sürdürülebilirlik
göstergeleri olarak; net kamu değeri yaklaşımı, vergi boşluğu yaklaşımı ve birincil
açık yaklaşımı olmak üzere üç yaklaşım aşağıda incelenecektir.
2.2.1. Net Kamu Değeri Yaklaşımı
Net kamu değeri yaklaşımında; kamunun cari varlıklarıyla birlikte gelecekte
değişik kaynaklardan elde edebileceği gelirlerin bugünkü değeri, toplam kamu
varlığı olarak tanımlanır. Kamu yükümlülükleri ise; cari borç ve yükümlülükler ile
gelecekteki toplam harcamaların bugünkü değerinden oluşmaktadır (TÜSİAD,
1996:50). Buna göre, net kamu değeri (Net Worth
( NW ) ), şu şekilde formüle
edilebilir:
NW = ( G + Bd + B f ) − ( R + S )
(7)
Eşitlikte; G , gelecekte yapılacak kamu harcamalarının bugünkü değerini, Bd ,
iç borçları, B f , dış borçları, S , kamunun sahip olduğu toplam döviz rezervlerini ve
R ise gelecekte elde edilecek vergi ve vergi dışı gelirlerin bugünkü değerini
göstermektedir. Kamunun varlıkları ile yükümlülükleri arasındaki farka eşit olan
kamu net değerinin negatif olması, hükümetin “acz” içinde olduğunun bir
göstergesidir. Bu bakımdan net kamu değerinin sıfır olduğu nokta, hükümetlerin
acze düşme sınırıdır.
Kamu; net değerini değiştirmeksizin harcama yapmak ya da borç almak
istiyorsa, bu durumda aldığı her borcun ya da yaptığı harcamaların karşılığında, ya
gelecekteki harcamalarını kısmak ya da gelecekte elde edeceği gelirlerde artış
sağlamak zorundadır. Bu bakımdan ileride vazgeçilmesi güç olan yeni kamu
232
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. E. ÖZCAN
harcamaları, toplam borç stokunda meydana gelen net bir artış şeklinde
yorumlanmalı ve karşılığı yaratılmalıdır.
Kamunun net değerinin, net kamu yükümlülüklerinden büyük olması
durumunda, devletin borçlanmak ya da mevcut borçlarını ödemek açısından sorunu
yoktur. Ancak; net kamu değeri sıfıra yaklaşmışsa ya da başka bir deyişle kamu acze
düşmek üzereyse, kamunun, net varlıklarını artırmadan yeniden borçlanmaya
gitmesi imkânsızdır. Kamunun acze düşmemesi ve borçlarını sürdürebilmesi için net
değerini sürekli artırması ya da reel yükümlülüklerine oranla sabit tutması bir
gerekliliktir. Bu bakımdan; kamunun, borçlarını sürdürüp sürdüremeyeceğini
ölçmek açısından net kamu değerinin belirlenmesi ve borçlanma politikasının buna
göre düzenlemesi, son derece önemlidir (TÜSİAD, 1996:50).
Buiter (1985:13-79), sürdürülebilir bütçe politikasını, kamunun net değerinin
çıktıya oranını cari seviyede sürdürmesini sağlayabilen politika olarak tanımlamış ve
kamu net değerini içeren sürdürülebilirlik göstergesini şu şekilde ifade etmiştir:
G NW = d − d t = ( rt − nt ) wt − dt
Burada;
(8)
( dt ) = ( Dt Yt ) , d ,
= [ rt − nt ] wt ) , r , reel faiz
d , birincil açığın GSYİH’ye oranını
sürdürülebilir birincil açığın GSYİH’ye oranını
(d
oranını, n , GSYİH’nin reel büyüme oranını ve w ise net değerin GSYİH’ye
oranını ( wt = Wt Yt ) ifade etmektedir.
Eşitlik 8’e göre, sürdürülebilir birincil açıkla, cari birincil açığın farkının negatif
NW
çıkması, net varlık rasyosu G ’nin durağanlığını engeller. Bu durum ise cari
birincil açığın, net değer rasyosunu stabilize etmek için çok büyük olduğu ve bütçe
politikalarının sürdürülemez olduğu anlamına gelir (Chalk ve Hemming, 2000:7).
Buiter (1985) tarafından ileri sürülen net değer göstergesinin yorumlanması
kolay olsa da devletin net değerini tahmin edebilecek yeterli ve doğru bilgileri elde
etmenin zorluğu, söz konusu göstergenin kullanımını sınırlayıcı bir faktördür (Chalk
ve Hemming, 2000:7).
2.2.2. Vergi Boşluğu (Vergi Açığı) Yaklaşımı
Sürdürülebilirlik göstergelerine ilişkin bir diğer yaklaşım da Blanchard (1990)’ın
ortaya attığı, vergi boşluğu (tax gap) yaklaşımıdır. Blanchard’ın yaklaşımının
diğerlerinden farkı, hedef değişken olarak faiz dışı fazlayı değil, kamu borç
stokunun sürdürülebilirliğini sağlayacak olan ideal bir vergi geliri/milli gelir oranını
tespit etmeye çalışmasıdır. Yaklaşımda, ilk aşamada ideal vergi oranı tespit
edildikten sonra, gerçekleşen oranın ideal orandan ne kadar farklılaştığı incelenerek,
uygulanacak maliye politikası için bir yol belirlenmeye çalışılır (İnan, 2003:20-21).
tt , vergi/GSYİH oranını, t , sürdürülebilir vergi/GSYİH oranını ve gt , birincil
bütçe harcamaları/GSYİH oranını göstermek üzere, vergi açığı (vergi boşluğu)
göstergesi şu şekilde yazılabilir:
tt − t = tt + ( nt − rt ) bt − g t
(9)
Eşitlik 9, basitçe şunu ifade etmektedir: Toplanılan vergi gelirleri, hem kamu
kesiminin faiz dışındaki harcamalarının hem de faiz harcamalarının, milli gelir artış
oranı ile iskonto edilmiş kısmını karşılamalıdır. Sadece, bu miktar
karşılanabildiğinde borç stokunun sürdürülebilirliği mümkün olacaktır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
233
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri
Eşitlikte, milli gelir artış oranının aynı oranda bir vergi geliri yaratacağı
varsayımı gereği, GSYİH artışı reel faiz haddinden düşülmektedir. Eşitlikten elde
edilen sonuç pozitif ise, yani t döneminde toplanan vergi gelirlerinin GSYİH’ye
oranı, faiz dışı harcamalar ve faiz oranı veri iken, kamu borç stokunun
sürdürülebilirliğini sağlayan ideal vergi gelirleri/GSYİH oranından fazla ise borç
stokunun sürdürülebilir olduğu söylenebilir. Aksi takdirde, borç stoku sürdürülemez
durumdadır (İnan, 2003:21).
Blanchard (1990), vergi boşluğu yaklaşımının yanında, bir de orta dönemli vergi
açığı göstergesi öne sürmüştür. Her ne kadar orta dönemli vergi açığı göstergesi,
vergi boşluğu yaklaşımı ile aynı da olsa, ele alınan zaman aralıkları açısından
farklılaşmaktadır. Orta dönemli vergi aralığı göstergesi; sabit faiz oranları, sabit
büyüme oranı, veri cari ve tahmin edilen harcama politikası varsayımı altında, borç
oranını durağanlaştırmak için gelecek N yılda vergi oranının ne kadar artırılması
gerektiğini ölçmektedir. Buna göre borç stoku/GSYİH oranını durağanlaştıracak
vergi oranı şu şekildedir (Chalk ve Hemming, 2000:8-9):
1
t =
N
N
( gt +i − ( nt +i − rt +i ) bt +i ) = N1
∑
i =0
N
∑g
i =0
t +i
− ( nt − rt ) bt
(10)
Buradan hareketle orta dönemli vergi boşluğu göstergesi ise;
tt − t = tt + ( nt − rt ) bt −
1
N
N
∑g
i =0
t +i
(11)
ile gösterilebilir. Orta dönemli vergi boşluğu göstergesinin yorumu, vergi aralığı
göstergesi ile çok benzerdir. Ancak, ileride yapılacak harcamaların bugünden
belirlenmesi veya tahminini gerektirmektedir.
2.2.3. Birincil Açık Yaklaşımı
Birincil açık yaklaşımı (primary gap) da, vergi açığı yaklaşımı gibi Blanchard
(1990) tarafından geliştirilmiştir. Birincil açık yaklaşımı, borç oranını durağan
kılmak için gerekli olan daimi birincil açığa dayanmaktadır. Birincil açık göstergesi
şu şekilde ifade edilebilir:
d − dt = ( nt − rt ) bt − dt
(12)
Burada d t = ( nt − rt ) bt ve bt = Bt Yt ’dir. Eşitlik 12; veri büyüme oranı, reel
faiz oranı ve birincil dengenin cari ve gerekli oranı altında, borç/GSYİH oranını
durağan kılmak için gerekli olan birincil açık miktarını ölçmektedir. Buna göre;
birincil açık göstergesi, borç/GSYİH oranını durağanlaştıran birincil açık ile cari
birincil açık arasındaki farka eşittir.
Eşitliğin negatif değer alması, cari birincil açığın, borç oranını durağanlaştırmak
için çok büyük olduğu ve dolayısıyla bütçe politikalarının sürdürülemez olduğu
anlamına gelir.
2.3. Dönemlerarası Bütçe Kısıtı Yaklaşımı
Dönemlerarası bütçe kısıtı yaklaşımının temeli, Hamilton ve Flavin’in 1986
yılında yapmış olduğu çalışmaya dayanmaktadır. Hamilton ve Flavin (1986)’in
borçların sürdürülebilirlik sorununa ilişkin geliştirmiş oldukları yaklaşım, sadece
ekonometrik analizlerdeki gelişmeler açısından değişmiş ve güncelliğini
korumuştur.
Kamu borç dinamiğini, dönemlerarası bütçe kısıtı yaklaşımı altında inceleyen
çalışmalar, mevcut borç stokunun veya kamu açığının, kamunun gelecekteki gelir
234
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. E. ÖZCAN
fazlaları ile karşılanıp karşılanamayacağını inceler. Buna göre; gelecekteki faiz dışı
fazlaların bugünkü değeri, borç stokunun veya kamu açıklarının değerine eşit veya
fazla olduğu durumlarda, kamu açık veya borçlarının uzun vadede sürdürülebilir
olduğu yargısına ulaşılabilecektir.
Dönemlerarası bütçe kısıtı oluşturulurken, öncelikle dış borçların ihmal edildiği
bir ekonomi varsayımında bulunulur. Buradan hareketle, hükümetin t dönemindeki
bütçe kısıtı şu şekilde yazılır (Bolatoğlu, 2003:49-60):
Gt = Tt + ( M t − M t −1 ) + ( Bt − Bt −1 Rtn−1 )
(13)
Eşitlik 13’de, Gt , t dönemindeki toplam harcamaları (transfer ödemeleri dahil),
Tt , t dönemindeki toplam vergi gelirlerini, M t , t dönemi sonundaki parasal
tabanı, Bt , t dönemi sonundaki borç stokunu ve Rt −1 , t − 1 dönemi ile t dönemi
n
arasındaki bir yıl vadeli borç senetlerinin nominal getirisini göstermektedir. Eşitlik
13’ün parasal tabandaki değişimi, yani senyoraj gelirlerini de kapsıyor olması, üstü
kapalı olarak kamunun merkez bankasını da içerdiğini ima etmektedir.
Sürdürülebilirlik, reel değişkenler ile ifade edilmesi gerekli bir kavram
olduğundan, Eşitlik 13’ün her iki tarafı fiyat düzeyine bölünerek, Eşitlik 14 elde
edilmiştir.
gt = τ t + θt + ( bt − bt −1 Rtr−1 )
(14)
Eşitlik 14’de, gt faiz dışı reel kamu harcamalarını,
θt reel senyoraj gelirlerini, bt
r
t −1
reel borç stokunu ve R
τt
reel vergi gelirlerini,
ise hane halkının elindeki
kamu borcunun reel getirisini göstermektedir. Hükümetin senyoraj gelirlerini de
vergi gelirlerine dahil ettiğimizde
( revt = τ t + θt ) bütçe
kısıtını şu şekilde
yazmamız mümkündür:
gt = revt + ( bt − bt −1 Rtr−1 )
(15)
st , reel faiz dışı açığı göstermek üzere, faiz dışı açığı st = revt − gt olarak
yazabiliriz. Buna göre, faiz dışı fazla tanımına göre yazılmış bütçe kısıtı şu şekilde
olacaktır:
bt = bt −1 Rtr−1 − st
(16)
Eşitlik 16’ya göre, bir sonraki dönemin borç stoku, cari dönemdeki faiz
ödemeleri dahil borç stoku ile faiz dışı fazla tarafından belirlenmektedir. Reel faiz
oranlarının sabit olduğu varsayımı altında; bütçe kısıtı ∆bt = rbt −1 − st olarak
yazıldığında, borç stoku, faiz dışı fazlanın zaman içinde almış olduğu değerlere göre
değişecektir. Faiz dışı fazla ise üç farklı değer alabilecektir.
Eğer faiz dışı fazla sıfıra eşitse, borç stokunun büyüme oranı reel faiz oranına
eşit olacaktır. Hükümetin faiz dışı açık vermesi durumunda ise borç stoku reel faiz
oranından daha hızlı büyüyecektir. Aksine, hükümetin her dönem faiz dışı fazla
vermesi durumunda, borç stokunun büyüme hızı, faiz oranının büyüme hızından
daha düşük olacak ve eğer faiz dışı fazla, faiz ödemelerinden daha fazla ise borç
stoku zaman içinde azalacaktır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
235
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri
Buraya kadar yapılan açıklamalarda, kamu kesiminin bütçe kısıtı belirli bir
dönem içinde ele alınmıştır. Ancak, dönemlerarası analiz yapabilmek için, söz
konusu kısıtın dinamik hale getirilmesi gerekmektedir. Bunun için ileriye doğru
iterasyon yapılması yeterlidir.
∞
bt −1 = ∑
n=0
st + n
n
+ lim
∏R
n →∞
r
t + s −1
s =0
bt + n
n
(17)
∏R
s =0
r
t + s −1
Eşitlik 17, dönemlerarası bütçe kısıtını ifade etmektedir. Dönemlerarası bütçe
kısıtına göre cari dönemdeki borcun piyasa değeri, gelecekteki faiz dışı fazlaların
bugünkü değerleri toplamına eşit ise kısıt sağlanmakta ve kamu açıkları
sürdürülebilir olarak nitelendirilmektedir.
Diğer yandan, 17 numaralı eşitliğin sağdan ikinci terimine ilişkin beklentiler de
büyük önem arz etmektedir. Eğer; hükümete borç verenler, alacaklarının geri
ödenebileceğini düşünürlerse ve hükümet cari harcama-vergi yapısını sabit
tutabiliyorsa, cari borcun değeri, gelecekteki fazlaların şimdiki değerine eşit olmak
zorundadır. Başka bir ifadeyle; dönemlerarası bütçe kısıtı, “Ponzi Oyunu Yok” (No
Ponzi Game Condition) veya “Transversalite” koşulunu sağlamak zorundadır.
Borçlular açısından Ponzi Oyununa düşmeme koşulu ya da borç verenler
açısından transversalite koşulu, genel olarak uzun dönemde sürdürülebilirlik ile eş
anlamlı olarak kabul edilir. Matematiksel bir koşul olan transversalite koşulu,
borcun faiz oranından daha fazla artmaması gereğini ifade eder. Aksi takdirde, (17)
numaralı eşitliğin sağındaki ikinci terim sıfıra eşit olmaz ve dolayısıyla bütçe kısıtı
sağlanmaz. Yüksek faiz oranı uzun süre devam ederse, borçlar ekonomiden daha
hızlı büyüyebilir (Cuddington, 1997:9-19).
Ponzi Oyununa düşmeme koşulu, borç verenlerin borçlunun borcunu ödemeden
ölmesine izin vermemeleri şeklinde açıklanabilir. Ponzi Oyunu Yok şartı, gelecekte
net borç stokunun sıfıra yaklaşacağı ve borçların bitirileceği anlamına gelmektedir.
Eğer Ponzi Oyunu Yok şartı yerine getirilemezse, harcamalar toplamının şimdiki
değeri, gelirler toplamının şimdiki değerini aşacaktır. Bu durumda borç verenlerin
giderek büyüyen miktarlarda sınırsız borç vermeleri gerekir ki, bu da borç verenler
açısından kabul edilemezdir (Önel ve Utkulu 2006:672). Buradan hareketle
sürdürülebilirlik ancak ve ancak;
Et = lim
n →∞
bt + n
n
=0
∏R
(18)
r
t + s −1
s =0
transversalite koşulu ya da
∞
bt −1 = Et ∑
n=0
st + n
n
(19)
∏R
s =0
r
t + s −1
koşulu gerçekleştiğinde sağlanabilmektedir. Burada
Et , t dönemindeki
beklentileri temsil etmektedir. Eşitlik 18 ve 19 birbirine denktir ve sürdürülebilirlik
için yeterli ve gerekli koşulları göstermektedir. Bu iki koşuldan birinin sağlanması,
diğerinin de sağlandığı anlamına gelmektedir.
236
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. E. ÖZCAN
Uzun dönemdeki borcun bugünkü değerinin sıfıra eşit olduğu varsayımı altında,
transversalite koşuluna göre borcun tamamen geri ödenmesi gibi bir zorunluluk
yoktur. Örnek olarak, hükümetin borçlanma haddinden daha yavaş ve sürekli artan
kamu borcu, dönemlerarası bütçe dengesinin sağlanmasını engellemeyecektir. O
yüzden önemli olan borcun uzun dönemde tamamen geri ödenmesi değil, borcun
faiz ödemelerinin vergi artışları ile mi yoksa yeni borçlanma ile yapılacağıdır.
McCallum (1984:123-135), ard arda yüksek reel faizin yaşandığı dönemlerde,
borç stokunun ekonominin genelinden daha yüksek oranda büyüyebileceğini ve borç
stoku/GSYİH oranının sınırsız bir şekilde yükselebileceğini öne sürmüştür. Sürekli
hale gelen faiz dışı bütçe açıkları dönemlerarası bütçe kısıtını ihlal edecektir. O
yüzden, faiz dışı açıklar, belirli dönemlerde faiz dışı fazlalıklara dönüştürülmek
zorundadır. McCallum (1984), sürekli faiz dışı açıkların bütçe kısıtı ile tutarlı
olmadığını savunmakla birlikte, sürekli bütçe açıklarının sürdürülebilir bir politika
olabileceğini iddia etmiştir. Örneğin; bir ülke, borç stokunun belirli bir kısmının faiz
ödemelerini karşılayabilecek miktarda faiz dışı fazla verebiliyorsa, belirli bir
miktarda bütçe açığı da verebilecektir. Böyle bir durumda borç stoku, reel faiz
oranlarından daha yavaş artacağı için izlenen politika, sürdürülebilir bir politika
olacaktır. Yani, sabit ve pozitif faiz dışı açık politikası sürdürülemez bir politika
iken, sabit ve pozitif faiz ödemeleri dahil açık politikası sürdürülebilir bir politikadır.
Hamilton ve Flavin (1986)’in çalışmasından sonra, bu alanda yapılan tüm
çalışmalar Hamilton ve Flavin’in geliştirdiği yaklaşımı izleyen ve/veya bu yaklaşımı
geliştirmeye çalışan ülke uygulaması niteliğindedir. Hamilton ve Flavin’i izleyen
temel çalışmalar; Trehan ve Walsh (1988), Wilcox (1989), Hakkio ve Rush (1991),
Quintos (1995) ve Bohn (1998)’un çalışmaları olarak sıralanabilir.
Trehan ve Walsh (1988), dönemlerarası bütçe kısıtının sağlanması için, faiz
oranının sabit olduğu durumda borç stoku ile faiz dışı dengenin eşbütünleşik
olmasını yeterli ve gerekli bir şart olarak ifade etmiştir.
Wilcox (1989), uygulanmakta olan mevcut politikanın devam ettirilmesi
durumunda, borcun iskonto edilmiş değerini sıfıra götüren politikayı sürdürülebilir
politika olarak tanımlamıştır. Wilcox, sabit bir referans noktasından geriye doğru
iskonto edilerek elde edilmiş reel kamu borç serisinin durağanlığını, sürdürülebilirlik
için gerekli ve yeterli bir koşul olarak saptamıştır.
Hakkio ve Rush (1991)’ın analizi, reel faiz oranının sabit bir ortalama etrafında
durağan olduğu varsayımı altında, toplam bütçe gelirleri ve giderleri arasındaki uzun
dönemli ilişkiye dayanmaktadır. Hakkio ve Rush’a göre sürdürülebilirlik için,
[
]
dönemlerarası bütçe kısıtı sağlandığında, gelir ve gider serileri 1, −1 vektörü ile
eşbütünleşik olmalıdır.
Quintos (1995) ise sürdürülebilirlik koşulunu yeniden ele alarak, zayıf ve güçlü
sürdürülebilirlik kavramlarını sürdürülebilirlik yazınına katmıştır. Güçlü anlamda
sürdürülebilirlik sağlandığında, kamunun mevcut politikalarında herhangi bir
değişikliğe gitmesine gerek yoktur. Zayıf sürdürülebilirlik durumu ise kamunun acze
düşmeyeceğine, ancak borç patikasının (ekonominin büyüme hızından yavaş bir
şekilde) patlamaya doğru gideceğine ve faiz ödemelerindeki artışın kamuyu borç
bulamayacak duruma getirebileceğine işaret eder. Kamunun, gelirlerinden daha fazla
harcamaya devam etmesi ve diğer yandan borçlarının servisinde daha yüksek
faizlerle borçlanmaya devam etmesi, uzun süre devam ettirilebilecek bir politika
olmayacağından, mevcut politikalarında değişikliğe gitmesi bir gereklilik olacaktır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
237
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri
Bohn (1998), hükümetlerin borç birikimine nasıl reaksiyon göstereceği sorusu ile
yola çıkmış ve sürdürülebilirliğin belirlenebilmesi için, faiz dışı fazla/GSYİH
oranının, borç/GSYİH oranına tepki verip vermediğinin incelenmesi gerektiğini
ifade etmiştir. Bohn (1998)’a göre; hükümetlerin borçlardaki birikime (borç/GSYİH
oranı yükselirken) sistematik olarak tepki vermeleri durumunda, faiz dışı fazla
politikası, artan borç yüküne göre hükümet tarafından yeniden belirleneceğinden,
kamu açıkları sürdürülebilecektir. Bu yüzden hükümetlerin sistematik olarak tepki
verebilmesi, sürdürülebilirlik için yeterli bir koşul olacaktır.
3. Yeni Yaklaşımlar
Yukarıda özetlenen çalışmalar, kamu açık-borçlarının veya diğer bir deyişle mali
politikaların sürdürülebilirliğinin ölçülmesinde temel teşkil eden analizlerdir.
Bununla birlikte her geçen gün mali sürdürülebilirliğin ölçümüne yönelik yeni
yaklaşımlar da geliştirilmektedir.
Nitekim Burnside (2004), mali sürdürülebilirlik analizlerine yeni yaklaşımları
değerlendirmiş olduğu çalışmasında, sürdürülebilirlik analizlerini Geleneksel
Yaklaşımlar ve Yeni Yaklaşımlar olarak ikiye ayırmaktadır.
Geleneksel olarak nitelendirilen çalışmalar, analizlerinde stokastik bir yapı
yerine deterministik bir yapıyı ele alan ve belirsizliği analizlere dahil etmeyen
çalışmalar olarak belirtilmiştir. Burnside (2004)’e göre; geleneksel olarak ifade
edilen ve yukarıda anlatılan çalışmalar, hükümetin borçlarını yapılandırma
(ödeyebilme) kabiliyeti ile ilgili bilgiler verebilmelerine rağmen, ilgili değişkenlerin
deterministik bir patikada geliştiklerinin varsayılması, analizlerin gücünü ve
geçerliliğini kısıtlamaktadır. Geleneksel analizler aynı zamanda makroekonomik
dalgalanmalar nedeniyle ortaya çıkabilecek muhtemel devlet borçlanması kısıtları
hakkında bilgi veremediği gibi borçların temerrüde düşmesini de analiz dışında
bırakmaktadır (Burnside, 2004).
Burnside (2004)’a göre; yeni yaklaşımlar olarak adlandırılan ve söz konusu
eksiklikleri muhatap alarak, geleneksel analizleri geliştirmek için yapılan üç temel
çalışma sırasıyla, Mendoza ve Oviedo (2006), Barnhill ve Kopits (2003) ve Xu ve
Ghezzi (2003)’nin çalışmalarıdır.
Mendoza ve Oviedo (2006)’nun “Tormented Insurer”, “Problemli Sigortacı”
yaklaşımında, gelir akımlarının tesadüfi davranışlarının, hükümetin borçlanma
kabiliyetini nasıl etkilediği incelenmiş ve hükümet borçlarının limitinin
hesaplanabilmesi için teorik bir bakış geliştirmiştir.
Xu ve Ghezzi (2003)’nin çalışması, hükümet borçlarının değerlendirilmesi
(fiyatlandırılması) açısından önem arz etmektedir. Xu ve Ghezzi’nin “Fair Spread”
“Adil Dağılım” yaklaşımı, şarta bağlı olasılıkların değerlendirilmesine olanak veren
bir yapı üzerine kurulmuştur ve potansiyel olarak krizlerin önceden tahmin
edilmesine olanak vermektedir. Aynı zamanda Xu ve Ghezzi, temerrüt olasılığını da
modellemişlerdir. Xu ve Ghezzi’nin çalışmalarında, standart analizlerdeki
varsayımlara benzer biçimde, yabancı döviz rezervleri ve devletin birincil dengesini
kapsayan özellikli varsayımlar yapılmaktadır. Ancak, bu varsayımların geçerliliği
tartışmalıdır.
Barnhill ve Kopits (2003)’in “Value at Risk”, “Riske Maruz Değer” yaklaşımı,
şarta bağlı olasılıkların doğrulanmasını içermektedir. Çalışmada, makroekonomik
dalgalanmalar ve şarta bağlı olasılıkların, mali sürdürülebilirliği nasıl
etkileyebileceği
analiz
edilmeye
çalışılmıştır.
Bu
yöntem,
238
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. E. ÖZCAN
∞
bt −1 = ∑ ( xt +i + σ t +i ) / ( yt +i yt −1 ) / Rtt−+1i −1 ile ifade edilen yaşam boyu bütçe
i =0
kısıtının sağ tarafına ilişkin varyansın hesaplanmasıdır. Barnhill ve Kopits’in devleti
bir firmaymış gibi modellemeleri ise devletin net dengesini stokastik bir süreç olarak
ölçmek ve net değerin negatif olma olasılığını değerlendirmektir. Bu durum ise
hükümetin temerrüde düşme olasılığı olarak ifade edilmektedir.
Sonuç
Özellikle açık ve borçların yüksek seviyelerde seyrettiği ülkelerde,
makroekonomik istikrar, açık-borç dinamiklerine yakından bağlıdır. Kamunun açık
ve borçlarının büyüklüğü, kompozisyonu ve sürekliliği, makroekonomik istikrarın
önemli belirleyicilerindendir. Açık ve borçlar, yüksek enflasyon (fiyat istikrarsızlığı)
ve gelir dağılımındaki dengesizlikler başta olmak üzere, birçok ekonomik sorunun
kaynağını teşkil etmektedir. Açıkların ve dolayısıyla finansmanında kullanılan
borçların boyutlarının çok yüksek düzeylere ulaşması, beklentileri olumsuz yönde
etkileyerek, istikrarsızlıklar zincirini kuvvetlendirmektedir. Borçların nasıl geri
ödeneceğine ilişkin belirsizlikler (yeni vergilerle mi, emisyonla mı, yeniden
borçlanma ile mi) bir yandan yatırım kararlarını olumsuz yönde etkilerken, diğer
yandan da sermayenin ülkeden kaçmasına yol açarak, ekonomik büyümeyi negatif
yönde etkilemektedir. Borçların ödenebileceğine ilişkin belirsizlik, finansal
piyasalardaki risk primini ve borçlanma maliyetlerini yükseltmektedir. Böylelikle
artan borçlanma maliyetleri ve beraberinde artan açıklar, açık-borç kısır döngüsünü
başlatmakta, beklentiler ve güvensizlik ise kısır döngüyü kuvvetlendirmektedir.
Böylelikle, kamunun her seferinde daha büyük miktarlarda fon talep eder hale
gelmesi, özel sektörü dışlayarak, iktisadi büyümeyi olumsuz yönde etkilemektedir.
Görüldüğü üzere, açık-borç dinamiğinin bozulması ile başlayan kısır döngü,
kendi kendini besleyen bir canavara dönüşmekte ve her tekrarında daha da
büyümektedir. Bu yüzden sürdürülebilirlik kavramı, büyük önem arz etmektedir.
Bu çalışmada, yazında sürdürülebilirlik kavramının ölçümüne yönelik olarak
geliştirilmiş statik yöntemler kısaca ele alınmıştır. Söz konusu yöntemler, geçmiş
dönemlerdeki açık-borç dinamiğinin izlenebilmesine yardımcı olan yöntemlerdir.
Her bir yöntemin, onu diğer yöntemlerden ayıran üstün yanları olduğu gibi, eksik
yanları da mevcuttur. Muhasebe yöntemi, hangi borç stratejisinin sürdürülebilir ya
da sürdürülemez olduğunun belirlenmesine olanak vermemektedir. Net Değer
Göstergesi, yorumlanabilmesi çok kolay olmasına rağmen hesaplanmasında
kullanılabilecek yeterli ve doğru bilgi bulunabilmesi zor olan bir göstergedir. Vergi
boşluğu yaklaşımı, gelecekte yapılacak harcamaların bugünden belirlenmesi veya
tahmin edilmesini gerektirmesi açısından eleştirilebilecek bir yaklaşımdır.
Dönemlerarası bütçe kısıtı yaklaşımı ise hükümetlerin borçlarını ödeyebilme
kabiliyeti hakkında bilgi verebilmelerine rağmen, makroekonomik dalgalanmalar
nedeniyle ortaya çıkabilecek muhtemel borçlanma kısıtları hakkında bilgi
verememekte ve borçların temerrüde düşmesini analiz dışında bırakmaktadır.
Geçmişteki durumu gösteren statik analizlerden farklı olarak dinamik analizler,
iç-dış borç ve bütçe kestirimleri kullanarak, alternatif stratejilerin ve politika
önerilerinin geliştirilebildiği analizlerdir ve alternatif senaryolara göre gelecekteki
kestirimleri de içermektedir. Bu bakımdan; sürdürülebilirlik analizlerinde, hem
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
239
Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri
statik hem de dinamik analizlerin birlikte kullanılması, mevcut durumun tespiti,
politika önerileri ve alternatif politikaların olası sonuçlarının tespiti açısından daha
iyi çıkarımlar sağlayabilecektir.
Sürdürülebilirlik, her bir ekonomi için son derece önem arz eden bir kavramdır.
Bu yüzden sürdürülebilirliğe ilişkin analizlerin, araştırmacıyı doğru sonuçlara
götürebilmesi açısından, ilgili kavramların (birincil açık, gelir, harcama ve borç
düzeyleri vb.) ölçümlerinin doğru bir şekilde yapılması ve güvenilir veri
toplanabilmesi de büyük önem arz etmektedir.
Kaynakça
Barnhill, Jr. T. M. ve Kopits, G. (2003), “Assessing Fiscal Sustainability Under
Uncertainty”, IMF Working Paper, No:03/79.
Blanchard, O. J. (1990), “Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators”, OECD
Economics Department Working Papers, No.79, OECD Publishing, DOI
10.1787/435618162862.
Blejer, M. I. ve Cheasty, A. (1991), “The Measurement of Fiscal Deficits: Analytical
and Methodological Issues”, Journal of Economic Literature, 24,1644-1678.
Bohn, H. (1998), “The Behaviour of US Public Debt and Deficits”, The Quarterly
Journal of Economics, MIT Press, 113(3), 949-963.
Bolatoğlu, N. (2003), Kamu Açıklarının Sürdürülebilirlik Problemi: Teori ve
Türkiye Üzerine Bir Uygulama, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Hacettepe
Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü.
Buiter, W. H. (1985), “Guide to Public Sector Debt and Deficits”, Economic Policy:
A European Forum, 1, 13-79.
Burnside, C. (2004), “Assessing New Approaches to Fiscal Sustainability Analysis”,
World Bank Working Paper, World Bank Latin America and Carribean
Departments Report on Debt Sustainability Analysis.
Chalk, N. ve Hemming, R. (2000),“Assessing Fiscal Sustainability in Theory and
Practice”, International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, IMF
Working Paper, WP/00/81.
Cuddington, J. T. (1997), “Analysing the Sustainability of Fiscal Deficits in
Developing Countries”, The World Bank Policy Research Working Paper, WPS
1784.
Edwards, S. (2002), “Debt Relief and Fiscal Sustainability”, National Bureau of
Economic Research, NBER Working Paper Series, Working Paper 8939.
Geithner, T. (2002), “Assessing Sustainability”, International Monetary Fund
Working Papers, Policy Development and Review Department.
Hakkio, C. S. ve Rush, M. (1991), “Is the Budget Deficits ‘Too Large’?”, Economic
Inquiry, 29(3), 429-445.
Hamilton, J. D. ve Flavin, M. A. (1986), “On the Limitations of Government
Borrowing: A Framework for Empiricial Testing”, The American Economic
Review, 76(4), 808-819.
İnan, E. A. (2003), “Kamu Borç Stokunun Sürdürülebilirliği ve Türkiye”,
Bankacılar Dergisi, 46, 15-37.
Kalyoncu, H. (2005), “Fiscal Policy Sustainability: Test of Intertemporal Borrowing
Constraints”, Applied Economic Letters, 12, 957-962.
240
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. E. ÖZCAN
McCallum, B. T. (1984), “Are Bond-financed Deficits Inflationary? A Ricardian
Analysis” The Journal of Political Economy, 92(1), 123-135.
Mendoza, E. G. ve Oviedo, P. M. (2006), “Fiscal Policy and Macroeconomic
Uncertainty in Developing Countries: The Tale of The Tormented Insurer”,
NBER Working Paper, No:12586.
Önel, G. ve Utkulu, U. (2006), “Modelling Long Run Sustainability of Turkish
External Debt with Stuructural Changes” Economic Modelling, 23, 669-682.
Quintos, C. E. (1995), “Sustainability of the Deficit Process with Stuructural Shifts”,
Journal of Businnes and Economic Statistics, 13(4) 409-417.
Sargent, J. T. ve Wallace, N. (1981), “Some Unpleasant Monetarist Arithmetic”,
Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 1-18.
Slack, E. ve Richard, M. B. (2004). “The Fiscal Sustainability of The Greater
Toronto Area”, International Tax Program, Institute for International Business,
Joseph L. Rotman School of Management, University of Toronto, ITP Paper,
0405.
Siriwardana, M. K. M. (1998), “An Analysis of Fiscal Sustainability in Sri Lanka”,
Central Bank of Sri Lanka Staff Studies, 27-28 1997,1998, 80-111.
Trehan, B. ve Walsh, C. E. (1991), “Testing Intertemporal Budget Constraints:
Theory and Application to U.S Federal Budget and Current Account Deficits”,
Journal of Money, Credit and Banking, 23(2), 206-223.
TÜSİAD (1996), “Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Kamu Borçları, Mali Disiplin
Üzerine Gözlemler ve Öneriler”, TÜSİAD-T 96-1/190.
Wilcox, D. W. (1989), “The Sustainability of Government Deficits: Implications of
the Present-Value Borrowing Constraint”, Journal of Money Credit and Banking,
21(3), 291-306.
Xu, D. ve Ghezzi, P. (2003), “From Fundamentals to Spreads: A Fair Spread Model
for High Yield Emerging Markets Sovereigns”, Global Markets Research,
Deutsche Bank.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
241
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
Performansa Dayalı Ek Ödeme
Sisteminin Kamu Hastanelerinin
Verimliliği Üzerine Etkileri1
Seher Nur SÜLKÜ∗
Özet
Türkiye’de 2003 yılından itibaren “Sağlıkta Dönüşüm Programı” (SDP) ile
sağlık sistemini düzenleyen önemli reformlar gerçekleşmektedir. Bu çalışmanın
amacı SDP reformlarının ve özellikle performansa dayalı ek ödeme sisteminin (P4P)
kamu hastanelerinin verimlilik ve üretkenliği üzerine etkilerini araştırmaktır. Veri
Zarflama Metodu ve Malmquist endeks analizleri, reformlar öncesinde (2001) ve
sonrasında (2006) kamu hastanelerinin performanslarını karşılaştırmak için
uygulanmıştır. Çalışmamızda, hastanelerin performansı iller bazında
değerlendirilmiştir. Verimlilik analizi için kullanılan veri setinde girdi verileri
olarak; hastanelerin yatak sayısı, pratisyen hekim ve uzman hekim sayıları, çıktı
verileri olarak; yatan hasta sayısı, ayakta hasta sayısı ve ameliyat sayıları
alınmıştır. Ayrıca kalite indikatörleri olarak hastane ölüm oranı, yatak doluluk
oranı ve ortalama kalış süresi değerlendirilmiştir.
Sonuçlarımıza göre P4P, sağlık personelinin üretkenliğini ve önceden yeteri
kadar sağlanmayan sağlık hizmetlerinin miktarını artırmada başarılı olmuştur. İl
bazında hizmet veren SB hastanelerinin hem teknik hem de teknolojik verimlilikleri
artmıştır. Analizimizde, ortalama teknik verimlilikteki artışın ana kaynağının artan
ölçek verimliliği olduğu görülmüş, buna karşın saf teknik verimlilikte ilerleme
görülmemiştir. Ortalama saf teknik verimliliğin ortalama ölçek verimliliğinden
düşük olması, hastane yönetimlerinin kısa dönemde yenilenen sisteme adapte
olamadığını göstermektedir. Ayrıca, sonuçlarımıza göre sosyo-ekonomik olarak
dezavantajlı olan illerde üretkenlik kazançları gerçekleşmemiştir. Son olarak,
incelediğimiz hastane kalite indikatörlerinin kısa dönemde gelişmediği görülmüştür.
1
Bu proje KTÜ Ekonometri Bölümünde çalıştığım süreçte, KTÜ Bilimsel Araştırma Projesi Kod
No:2009.115.006.1 olarak gerçekleştirilmiştir. Çalışma ayrıca, Dünya Sağlık Örgütünün “The First
Global Symposium on Health Systems Research”ünde sunulmuştur (İsviçre/Möntrö, Kasım, 2010).
∗
Yrd.Doç.Dr., Gazi Üniversitesi, İİBF, Ekonometri Bölümü, nursulku@gazi.edu.tr
242
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
Anahtar Kelimeler: Hastane Etkinliği ve Üretkenliği, Veri Zarflama Analizi,
Malmquist Endeks, Sağlık Sistemi Reformu, Performansa Dayalı Ek Ödeme Sistemi
The Effects of Performance Based Supplementary Payment System
on the Efficiency of Public Hospitals
Abstract
Turkey has implemented major health care reforms to improve the efficiency of
the health care system since 2003. The objective of this study is to investigate the
impact of these reforms, especially the performance-based payment system (P4P),
on the efficiency and productivity of public hospitals. We employ the Data
Envelopment Approach and the Malmquist index to comparatively examine before
and after the reform years, 2001 and 2006 respectively. Our analyses compare the
performances of public hospitals served in provincial markets. Inputs of number of
beds, number of primary care physician, and number of specialists, and how they
are used to produce outputs of inpatient discharges, outpatient visits, surgical
operations are investigated. Indeed, as the quality inicators dead rate, hospital bed
occupation rate and average length of stay are considered.
As a result of the analysis, it is seen that the P4P was successful in boosting
productivity due to advancements in technology and technical efficiency.
Furthermore, it is found that the average technical efficiency gains took place
because of the significantly improved scale efficiencies, but the average pure
technical efficiency did not improve. The lower pure technical efficiencies compared
to scale efficiencies affirms the lack adaptation of the hospital management to the
renewed system. Additionally, our analysis indicates that in the socio-economically
disadvantaged provinces productivity gains have not been achieved. Lastly, it is
seen that the hospital quality indicators have not improved in the short run.
Key Words: Hospital Efficiency and Productivity, Data Envelopment Analysis,
Malmquist Index, Healthcare Reform, Performance Based Supplementary Payment
System
JEL Classification Codes: I11, I12, I18, C33
Giriş
Türkiye, Avrupa Birliği Sağlık Mevzuatına uyum sağlamayı amaçlayan stratejik
planlamasını 2001’de gerçekleştirmiş, 2003 yılında “Sağlıkta Dönüşüm Programı”
(SDP)’nı uygulamaya başlamıştır (Sağlık Bakanlığı, 2007). Sağlıkta dönüşümün
amacı, kaliteli ve çağdaş sağlık hizmetlerini adil ve hakkaniyetli bir şekilde halka
sunan, yüksek sağlık giderlerine karşı etkin mali koruma sağlayan ve finansal olarak
sürdürülebilir bir sistem kurmaktır. 2003-2008 döneminde, SDP reformlarının çok
önemli adımları gerçekleştirilmiştir.
Reformlardan önce sağlık hizmetlerinin sunumu ve finansmanı parçalı bir yapı
göstermekteydi. Sağlık sigortası beş ayrı kamu sigorta sistemi tarafından
sağlanmakta ve bu sistemlerin sundukları fayda paketleri farklılık göstermekteydi.
SDP ile farklı sigorta sistemlerinin Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) altında
toplanmaları ve Genel Sağlık Sigortası Sisteminin oluşturulması gibi ana yapısal
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
243
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
değişimlerin yanında kamu hastanelerinin verimliliğinin artırılması için çok önemli
reformlar gerçekleştirilmiştir: (i) SSK hastaneleri Sağlık Bakanlığına devredildi. (ii)
Sağlık Bakanlığı (SB) hastanelerinde performansa dayalı ek ödeme sistemi
uygulanmaya kondu. (iii) SB hastanelerine, hastane gelirlerinin yönetimi için daha
fazla özerklik ve esneklik sağlandı. (iv) Sağlık bilgi sistemleri geliştirildi. (v) Kamu
hastanelerinin gelişmiş medikal teknolojiden faydalanmaları yeni yatırımlar ve bu
hizmetlerin özel sektörden dış alım yolu (outsourcing) ile teminiyle sağlandı
(Akdağ, 2009; Sağlık Bakanlığı, 2008; OECD, 2009). SSK hastanelerinin Sağlık
Bakanlığına devredilmesiyle, sağlık hizmet sunumu ve finansmanı birbirinden
ayrılırken, SSK’lıların tüm kamu sağlık tesislerine ulaşımı sağlanmıştır. Sağlık
hizmetlerine erişimde eşitliğin sağlanmasına önem verilerek Yeşil Kart uygulaması
kapsamına ayakta tedavi hizmetleri katılmış, SSK ve Yeşil Kartlıların tüm serbest
eczanelerden ilaç teminine izin verilmiştir.
Sağlık hizmetlerine erişim eşitliğinin sağlık hizmet talebini artırmasına karşın,
Sağlık Bakanlığı hastanelerinde 2004 yılında Performansa Dayalı Ödeme Sistemine
geçilerek, sağlık hizmeti arzında önemli verimlilik artışının sağlanması
amaçlanmıştır. Bu projenin amacı SDP reformlarının özellikle performansa dayalı
ek ödeme sisteminin (P4P) kamu hastanelerinin verimlilik ve üretkenliği üzerine
etkilerini araştırmaktır. Literatürde, Türkiye’deki bu yeni sistemi inceleyen çok az
araştırma vardır ve bu araştırmalardan sadece bir tanesi uluslararası literatürde yer
almaktadır: Şahin ve ark. (2009). Bu yüzden yapacağımız projenin sonuçları
Türkiye’deki yeni sistemi değerlendirmemizde önemli rol oynayacaktır.
Çalışmamız, politika yapıcılarına uygulanan reformları değerlendirebilmeleri için
gerekli geri beslemeyi (feedback) sunacaktır. Ayrıca uluslararası literatürde P4P
gelişmiş ülkelerin sağlık sistemleri için geniş çapta incelenmiş olmasına karşın,
gelişmekte olan ülkeler üzerine sınırlı sayıda çalışma vardır. Dolayısıyla çalışmamız,
uluslararası literatüre de gelişmekte olan bir ülkenin deneyimini detaylı bir şekilde
analiz ederek, katkıda bulunacaktır.
Projemizde, Veri Zarflama Metodu (VZM) ve Malmquist endeks analizi,
reformlar öncesindeki (2001) ve sonrasındaki (2006) sağlık sisteminin
performanslarını karşılaştırmak için uygulanmıştır. Veri Zarflama Metodu ve
Malmquist endeks analizleri, Veri Zarflama Metodu Bilgisayar Programı Versiyon
2.1 (Coelli, 1996) kullanılarak, gerçekleştirilmiştir. Verimlilik analizi için kullanılan
veri setinde girdi verileri olarak; hastanelerin yatak sayısı, pratisyen hekim ve uzman
hekim sayıları, çıktı verileri olarak; yatan hasta sayısı, ayakta hasta sayısı ve
ameliyat sayıları alınmıştır. Ayrıca kalite indikatörleri olarak hastane ölüm oranı,
yatak doluluk oranı ve ortalama kalış süresi değerlendirilmiştir.
Çalışmamızda, hastanelerin performansı iller bazında değerlendirilip, 2001 ve
2006 yılları için karşılaştırmalı olarak analiz edilmektedir. Hastanelerin iller bazında
değerlendirilmesi sosyo-ekonomik olarak geri kalmış illerimizdeki sağlık hizmeti
sunumunun diğer illere göre nasıl geliştiğini görmemizi sağlamaktadır. Ayrıca
Sağlık Bakanlığı 2009-2013 Stratejik Planında vurgulandığı üzere “Kamu
Hastaneleri Birliği Kanunu” gereğince, 2013’e kadar kamu hastane birlikleri
sistemine geçilecek ve aynı ildeki hastaneler ortak bir program, planlama, bütçe ve
uygulama gerçekleştirmek üzere birleşecektir. Dolayısıyla bu sisteme geçiş
gerçekleşmeden önce SB hastanelerinin performanslarının iller bazında
244
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
değerlendirilip, politika yapıcılarına bu hususta lüzumlu geri beslemeyi vermeyi
elzem görmekteyiz.
Çalışmamız şu şekilde organize edilmiştir: Bölüm 1’de, kamu sağlık sistemi
finansmanı ve SDP reformları genel olarak incelenmiştir. Bölüm 2’de, literatür
araştırmasına yer verilmiştir. 3. Bölümde, etkinlik ve etkinliğin ölçümü konularına
değinildikten sonra, analizimizde kullandığımız Veri Zarflama Analizi yöntemi
tanıtılmıştır. 4. Bölümde, veri setimiz (girdi ve çıktı değişkenleri) ve veri
kaynaklarımız sunulmuştur. VZM analizimizin sonuçları 5. Bölümde yer almaktadır.
Bölüm 6’da, sonuçlar hakkında değerlendirme yapılırken, projemizin bulguları
hakkında genel yorumlar “Sonuç” bölümünde yer almaktadır. Ek 1’de, performansa
dayalı bonus ödemelerinin sağlık çalışanlarına nasıl dağıtıldığı ayrıntılı şekilde
açıklanmış, Ek 2’de, VZM analizi sonuçları iller bazında ayrıntılı olarak tablolar
halinde sunulmuştur.
1. Kamu Sağlık Sistemi Finansmanı ve SDP Reformları: Genel Bakış
Türkiye’de 2003-2006 döneminde ekonomideki hızlı büyümeye paralel olarak
sağlık harcamaları %68 artmıştır (2003’de 18,2 milyon ABD doları iken, 2006’da
30,6 milyon ABD doları olmuştur). Fakat, sağlık harcamalarında önemli bir artış
olmasına rağmen sağlık harcamalarının gayrisafi yurtiçi hasılaya (GSYİH) oranı
hemen hemen aynı kalmıştır (%6 civarında) (OECD Sağlık Veri Tabanı, 2008 ve
SB, 2007(a),193).2 2006’da kamu sektörü sağlık harcamaları toplam sağlık
harcamalarının %72,4’ünü, özel sektör harcamaları ise %27,5’ini oluşturmaktadır
(SB, 2007(a),193).
SDP başladığında, Türkiye’de doktor sayısının nüfusa oranı bütün OECD
ülkelerinden daha düşük bir seviyedeydi. 1999 yılında ülkemizde her 100 bin kişiye
düşen doktor sayısı (=123,6) OECD ortalamasından (=181,7; Türkiye hariç) %47
daha düşüktü (DSÖ Avrupa Sağlık Veri Tabanı, 2009; data.euro.who.int/hfadb/ ve
OECD Sağlık Veri Tabanı, 2008). Üstelik, kamu sektöründeki düşük maaşlar
yüzünden doktorlar özel sektörde part-time çalışmayı tercih ediyorlardı. 2002 yılı
sonunda, doktorların %11’i tam zamanlı çalışırken, %89’u part-time çalışmaktaydı
(Akdağ, 2009). Ayrıca, 2001 yılında yapılan bir çalışmaya göre; özel sektörde parttime çalışan doktorlar kamuda tam zamanlı çalışanlardan beş kat fazla gelir elde
etmekteydi (Vujicic ve ark, 2009). Sonuç olarak, Sağlık Bakanlığı hastanelerinde
yeterli sayıda doktor yoktu. Sağlık Bakanlığı kurumlarındaki şartlar (aşırı kalabalık,
uzun bekleme süreleri, düşük kalite, operasyonel kaynakların yetersizliği) hastalar
için de sağlık personeli için de tatmin edici değildi. Üstelik SDP reformları sağlık
bakımı hizmetlerine erişimi kolaylaştırmış ve dolayısıyla bu hizmetlere olan talebin
daha da artmasına sebep olmuştu. Sağlık Bakanlığı, performansa dayalı ek ödeme
sistemini 2004 yılında hayata geçirerek, sağlık hizmetlerine olan talep artışını SB
hastanelerindeki personelin verimlilik artışı ile dengelemeyi amaçlamıştır.
Sağlık Bakanlığı hastaneleri, ek-bütçe döner sermaye (DS) kurumları olarak
işletilmektedir. DS gelirleri, hastanenin toplam bütçesinin %80’inden fazlasını
oluşturmaktadır. SB hastanelerinin döner sermayelerinin en büyük finansörü
SGK’dır. 2007’de SGK’nın geri ödemeleri, SB hastanelerinin toplam DS gelirlerinin
2
2006 yılı sağlık harcamaları verisi SB, 2007(a)’dan TL cinsinden alınmıştır. ABD dolarına çevirmek
için TC Merkez Bankasından alınan 1,41 TL/dolar yıllık ortalama kur kullanılmıştır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
245
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
%70’ini oluşturmaktadır (SB Strateji Geliştirme Başkanlığı Verisi, 2009). Döner
sermayelerin hastane bütçe yönetimine esneklik sağlamaları amaçlanmasına rağmen,
uygulamada SDP reformları öncesinde bu görülmemektedir. SDP ile SB,
denetlemeci rolüne ağırlık vermiş ve SB hastanelerinin yönetimlerine daha fazla
özerklik ve esneklik sağlamıştır. Özellikle, P4P döner sermayelerin hastane
yönetimince kullanılmasında özgürlük sağlamıştır.
P4P’ye göre; döner sermaye gelirlerinin en fazla %40’ı hastane personeline ek
ödeme olarak dağıtılabilmektedir. P4P, sağlık personelinin kişisel bonus ödemesini
kişisel performansına bağlamakta ve daha verimli bir şekilde kaliteli sağlık
hizmetlerinin sunulmasını motive etmektedir. Aynı zamanda, performans bonus
ödemelerinin formülündeki tam zaman katsayısı kamu sektöründe tam zamanlı
çalışmayı teşvik etmektedir. Ayrıca, P4P’de bonus ödemesinin miktarı kurumsal
kalite performans katsayısı ile dengelenir. Bu yaklaşımda, hastanenin kurumsal
kalite performansı, sağlık personelinin ek ödemesini etkiler ve böylece hastanenin
performans kriterlerini yerine getirebilmesi için tüm hastane çalışanları teşvik
edilmiş olur. Ek 1’de, performans ödemelerinin sağlık personeline nasıl dağıtıldığı
detaylı bir şekilde açıklanmıştır.
SDP başladığında, sağlık sigorta sistemleri sunulan hizmet başına ödeme
(retrospective basis, geriye dönük ödeme) yapmaktaydılar. Ödeme sistemleri beş
farklı kamu sağlık sigorta sistemi arasında farklılık göstermekteydi. Üstelik, sağlık
hizmetlerinin ücretleri hastanelerin cinsine göre de değişiklik göstermekteydi. Sağlık
ödemelerini koordine etmek amacıyla SGK, yatan hasta ve ayaktan hasta sağlık
servisleri için 2007 Sağlık Bütçe Kanunu’nda yer alan paket fiyatları geliştirdi.
Sağlık servislerinin paket fiyatları ICD 10 kodlama sistemi ve prosedürler üzerine
belirlendi. Böylece bütün sağlık sigorta sistemi, özel ve kamu sağlık kurumları için
aynı fiyatlar uygulanmaya başlandı.3 Bu açıdan, sağlık ödeme sistemi prospective
(ileriye dönük) ödeme sistemine yaklaşmaya başladı.
Reform yıllarında sağlık ödemeleri sürdürülebilir olmalarına rağmen,
harcamaların yükü SGK için sürekli olarak artmaktadır. SGK’nın sağlık harcamaları
2003-2006 döneminde %43,7 büyümüştür. Sürekli artan SB harcamalarından dolayı,
2006 yılında SGK, SB ile bütün SB hastaneleri için global bir bütçede anlaştı.
Global bütçe, SB hastanelerinin döner sermaye harcamaları ve orta vadeli bütçe
tahminleri göz önünde bulundurularak, kararlaştırılmıştır. Pratikte, 2006 yılından
beri global bütçe SB hastanelerinde uygulanmaktadır; fakat ilgili Kanun resmi
olarak Ocak 2009’da yürürlüğe girmiştir ((DSÖ Avrupa Gözlemi (WHO European
Observation); Savas ve ark. 2002; SB, 2008; Akdağ, 2009; OECD, 2009).4
2. Literatür Araştırması
Hastaneler çoklu çıktılarını üretmek için çoklu girdi kullandıklarından Veri
Zarflama Yönteminin hastane verimlilik analizlerinde kullanılması çok yaygındır
(Hollingsworth, 2008). Ayrıca literatürde sağlık sektöründe uygulanan finansal
reformların hastanelerin verimliliklerine etkisinin VZM tabanlı Malmquist verimlilik
endeksi analizi ile değerlendirildiği birçok çalışma yer almaktadır: Linna (2000),
3
Başlangıçta özel sağlık sunucuları SGK tarafından belirlenen fiyatların %100 fazlası kadar
ücretlendirme yapabiliyorlardı. Fakat, Temmuz 2008’de özel kurumlara SGK fıyatlarının en fazla %30’u
kadar ücretlendirme yapma sınırı geldi. Ekstra ücretler hasta tarafından cepten karşılanmaktadır.
4
Özel hastanelerin 2010’da global bütçeye geçmesi beklenmektedir.
246
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
Sommersguter-Reichmann (2000), Chen (2006), Aletras ve ark. (2007) ile Castro
Lobo ve ark. (2009). Linna (2000), Finlandiya’nın 1993’de gercekleştirdiği sağlık
bakımı finansmanı reformunun, Finlandiya hastanelerinin üretkenliğini ve
verimliliğini artırdığını tespit etmiştir. Sommersguter-Reichmann (2000),
Avusturya’nın 1997 hastane finansmanı reformunu incelemiş ve reform sonrasında
teknolojide gözle görülür pozitif gelişme olmasına rağmen teknik verimliliğin
gelişmediğini ortaya koymuştur. Castro Lobo ve ark. (2009) ile Chen (2006),
sırasıyla, Brezilya eğitim hastanelerinin finansmanı için 2004 yılında yapılan geri
ödeme sistemi reformunu ve 1995 Tayvan hastane finansmanı reformunu
incelemiştir. Bu çalışmalar, bu iki ülkedeki hastaneler için de önemli teknik
verimlilik kazanımları olmasına rağmen, teknolojik gelişimin gerçekleşmediğini
tespit etmiştir. Ayrıca, Aletras ve ark. (2007), 2001 Yunan Ulusal Sağlık Sistemi
Reformunun kamu hastanelerinin verimliliği üzerine etkilerini incelemiştir. Aletras
ve ark. (2007), VZM’yi uygulayarak, kamu hastanelerinin teknik ve ölçek
verimliliklerini reform öncesi ve sonraki iki yılın ortalama verimlilik skorlarını
karşılaştırarak, incelemiştir. Analizleri, teknik ve ölçek verimliliklerinin reform
sonrasında düştüğünü ortaya koymuştur.
Uluslararası literatürde, Türkiye’deki hastane sektörünün verimliliğini inceleyen
üç ana çalışma bulunmaktadır: Ersoy ve ark. (1997), Şahin ve Özcan (2000) ve
Şahin ve ark. (2009). Ersoy ve ark.(1997), 537 tane akut genel hastanesinin teknik
verimliliklerini 1994 yılı için incelemiştir. Sonuçlar, hastanelerin %90’ından
fazlasının kendi emsallerine göre daha verimsiz olduklarını ortaya koymuştur.
Verimsiz hastaneler, verimlilere nispeten ortalama %32 daha fazla uzman, %47 daha
fazla pratisyen ve %119 daha fazla yatak kapasitesi kullanarak, %13 daha az ayaktan
hasta, %16 daha az yatan hasta ve %57 daha az ameliyat gerçekleştirmişlerdir. Şahin
ve Özcan (2000), kamu sektörü hastane verimliliğini iller bazında incelemiştir. 1996
yılında mevcut olan 80 ilden 44’ünde verimsiz bir yapılanma olduğunu, yani il
bazında hizmet veren kamu hastanelerinin %55’inin verimsiz yönetildiğini
bulmuşlardır. Ayrıca bu çalışma, verimli illerle karşılaştırıldığında, bütün verimsiz
illerin daha fazla yatak ve sağlık işçisi (uzman doktor dahil) bulundurduğunu ve
döner sermaye harcamalarının toplamda 70 milyon ABD doları daha fazla olduğunu
tespit etmiştir.
Ersoy ve ark. (1997) ile Şahin ve Özcan (2000)’ın çalışmaları, SDP reformları
öncesindeki dönemlerde SB hastanelerinin performanslarını incelemiştir.
Literatürde, Türkiye’deki SDP reformlarının sağlık sisteminin verimliliği üzerine
etkilerini inceleyen çok az sayıda araştırma vardır ve bu araştırmalardan sadece bir
tanesi uluslararası literatürde yer almaktadır: Şahin ve ark. (2009). Şahin ve ark.
(2009), üç yüz elli iki Sağlık Bakanlığı hastanesinin 2005-2008 döneminde işlevsel
performanslarını incelemiş ve bu değerlendirilen dönemde performanslarının
geliştiğini tespit etmiştir. Şahin ve ark. (2009) çalışması ise sadece SDP reformları
sonrasındaki dönemi incelemiştir.
Bu projemizde gerçekleştireceğimiz analizler ise reform öncesindeki ve
sonrasındaki yılları (2001 ve 2006) ele alıp karşılaştırarak, SDP reformlarının ve
özellikle P4P’nin hastanelerin verimliliği üzerine etkilerini daha etkin bir şekilde
incelemektedir. Ayrıca çalışmamızda, hastane kalite indikatörlerinin gelişimi de
değerlendirilerek, reformların sağlık hizmeti sunumu kalitesine etkileri de
görülecektir. Çalışmamızda, Türkiye’deki kamu sektörü hastanelerinin verimliliği
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
247
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
VZM tekniği kullanılarak, incelenmektedir. Analizimizde, Şahin ve Özcan (2000)’ın
tekniğine benzer şekilde, hastanelerin performansı iller bazında değerlendirilmiş,
yani karar verme birimi olarak iller alınmıştır. Hastanelerin iller bazında
değerlendirilmesi farklı sosyo-ekonomik düzeylerde olan illerimizdeki sağlık hizmet
sunumunu karşılaştırabilmemize olanak sağlayacaktır. Ayrıca 2013’e kadar hayata
geçirilecek olan “Kamu Hastaneleri Birliği Kanunu” gereğince, aynı ildeki
hastaneler ortak bir yönetim altında birleşecektir. Dolayısıyla, bu sisteme geçiş
gerçekleşmeden önce SB hastanelerinin performanslarının iller bazında
değerlendirmesi elzemdir.
Çalışmamızda, çıktı-odaklı VZM-Malmquist endeksi kullanılarak, kamu
hastanelerinin reform öncesi ve sonrasındaki üretkenliklerindeki değişim ve bu
değişimin sebepleri incelenmiştir.
3. Yöntem
3.1. Etkinlik ve Ölçümü
Farell (1957)’a göre; eğer bir firma elindeki girdileri kullanarak, maksimum
seviyede çıktı üretiyorsa veya belli bir miktar çıktıyı minimum seviyede girdiden
faydalanarak üretiyorsa, o firma teknik olarak verimlidir. Tahsis verimliliği,
firmanın girdilerinin göreceli fiyatlarını değerlendirerek, optimal oranda girdi
kullanması durumudur. Ölçek etkinliği, optimal olmayan üretim hacminden kaynaklı
kayıpları bildirir. Üretkenlik ise mutlak bir kavramdır; çıktıların endeksinin onları
üretmek için kullanılan girdilerin endeksine oranı olarak tanımlanır. Eğer aynı
miktardaki girdiye karşın daha fazla çıktı üretiliyorsa, toplam faktör üretkenliği
(TFP) artmaktadır. TFP değişimi, teknik etkinlikteki değişim (EFFCH) ve teknolojik
değişim (TECHCH) olarak ikiye ayrıştırılabilir (Färe ve ark., 1994a). Eğer firma,
aynı seviyedeki girdiyi kullanıp, daha fazla çıktı üretirse, TFP artar. Başka bir
değişle, teknik verimlilik artarken, TPF’de artar. Aynı zamanda teknolojik
değişimler de (örneğin; gelişmiş bilişim teknolojilerinin kullanımı, yeniliklerin
adapte edilmesi, gelişmiş dizayn ve ürünlerin kullanılması) TFP’nin yükselmesine
sebep olur.
Projemizde, kamu hastanelerinin TFP değişimlerini il bazında karşılaştırarak,
incelemekteyiz. Çalışmamızda, teknik etkinlik ve ölçek etkinliği üzerinde
yoğunlaştık. Tahsis verimliliğini incelemek için tüm girdilerin fiyatlarını bilmek
gereklidir, fakat bu veriye sahip olmadığımız için tahsis verimliliğini çalışmamıza
katamadık. Etkinlik analizlerini yapmak için Veri Zarflama Analizi (VZA)
yöntemini kullandık. VZA parametrik olmayan bir metottur ve çeşitli endüstriler
tarafından, özellikle oldukça homojen karar-alıcı birimlerin (DMUs) çoklu girdi ve
çıktı setine sahip olmaları durumunda kullanılır.
3.2. Veri Zarflama Analizi
VZA yöntemi, homojen oldukları varsayılan üretim birimlerini (karar-alıcı
birimlerini) kendi içlerinde birbirleriyle mukayese eder. En iyi gözlem, etkinlik
sınırı olarak kabul edilir. Bundan sonra, diğer gözlemler bu en etkin gözleme
yakınlık ve uzaklık durumuna göre değerlendirilir.
VZA yönteminde karar birimlerine ait girdi ve çıktı verileri kullanılarak, bir
ampirik etkinlik yüzeyi oluşturulur ve her bir karar birimi bu yüzeye olan radyal
uzaklığı açısından değerlendirilir. Yüzey üzerinde bulunan birimler etkin (efficient)
olarak adlandırılır, bunların etkinlik puanı bir (=1) olarak verilir. Yüzey üzerinde
248
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
bulunmayan birimler etkin değildirler (inefficient) ve etkinlik puanları bir ile sıfır
arasında değişir (0≤etkinlik puanı<1). Her bir karar birimi için bir doğrusal
programlama setinin çözülmesi ile her karar biriminin göreceli etkinlik puanı, girdi
ve çıktıların ağırlıkları ve etkin olmayan birimlerin hedef olarak alabilecekleri bir
referans seti bulunur (Charnes, Cooper ve Rhodes, 1978; Coelli, 1996; Cooper ve
ark., 2000).
Veri Zarflama Analizinde temel etkinlik ölçüsü, çıktıların ağırlıklı toplamlarının
girdilerin ağırlıklı toplamlarına oranıdır. Herhangi bir karar noktasının etkinlik
ölçütü (i. karar noktası) aşağıdaki formüldeki gibi tanımlanır:
u1 y1 + u2 y2 + ... + un yn
v1 x1 + v2 x2 + ... + vm xm
(1)
i. karar noktası için n adet çıktı ve m adet girdi vardır. Burada, un “n.” çıktının
ağırlığını, yn “n.” çıktının miktarını, vm ”m.” girdinin ağırlığını ve xm “m.”
girdinin miktarını göstermektedir.
Veri Zarflama Analizinde kullanılan yöntemler, girdi odaklı (input-oriented) ya
da çıktı odaklı (output-oriented) olarak çözülebilir. Girdi odaklılık, çıktı
miktarlarının sabit tutularak girdi miktarlarında meydana gelecek değişimlerin
incelenmesidir. Çıktı odaklılık ise girdi miktarlarının sabit tutularak, çıktı
miktarlarında meydana gelecek değişimlerin incelenmesi durumudur.
Charnes-Cooper-Rhodes Yöntemi ile çıktı odaklılık durumu için VZA doğrusal
programlama modeli, (2) ve (3) formüllerindeki gibi olacaktır.
m
Enkg j = ∑ vi xi
(2)
i =1
n
∑u y
r
r =1
r
=1
n
m
r =1
i =1
− ∑ ur yr + ∑ vi xi ≥ 0
(3)
ur , vi ≥ 0
Veri Zarflama Analizinin temel özelliği, onun genel olmasıdır. VZA’da
fonksiyonel form için herhangi bir varsayım sözkonusu olmamaktadır. Veri
Zarflama Analizi hem ölçeğe göre sabit getiri (CRS) hem de değişen getiri (VRS)
varsayımı altında yapılabilir. CRS varsayımı, karar alıcı birimler optimal ölçekte
çalışıyorlarsa uygundur. CRS altında elde edilen teknik etkinlik puanına, toplam
teknik etkinlik (TECRS) denir. Toplam teknik etkinlik, saf teknik etkinlik ve ölçek
etkinliği olarak ikiye ayrılır. Saf teknik etkinlik, VRS varsayımı altında elde edilen
teknik etkinlik puanıdır (TEVRS). Mükemmel olmayan rekabet ve finansal sınırlar
altında karar alıcı birimler optimal ölçekte çalışamazlar. VRS varsayımı bu durumlar
için uygundur. VRS, üretim teknolojisinin ölçeğe göre artan, sabit veya azalan getiri
göstermesi durumlarını temsil eder.
Toplam ve saf teknik verimlilik arasındaki fark karar alıcı birimin ölçek
etkinsizliği olduğunu bildirir. Ölçek etkinliği (SE) şu şekilde ifade edilebilir:SE =
TECRS/ TEVRS. Eğer firmanın ölçek etkinsizliği daha fazla üretim yapma potansiyeli
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
249
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
olmasından kaynaklanıyorsa, karar alma birimi ölçeğe göre artan getiri teknolojisine
sahiptir. Ama, eğer firma kapasitesinin çok üstünde üretim yaptığı için etkin değilse,
karar alma birimi ölçeğe göre azalan getiri teknoloji ile üretim yapmaktadır.
Bu çalışmamızda, kamu hastanelerinin sağlık finansmanı reformları öncesi ve
sonrasındaki performanslarını ve etkinliklerini karşılaştırmak için çıktı odaklı ölçeğe
göre değişen getiri VZA modeli kullanılmaktadır (Seiford ve Thrall, 1990). Ölçeğe
göre değişen getiri varsayımının sebebi, Türkiye’deki hastane sektöründe
mükemmel olmayan rekabet ve finansal sınırlar olmasıdır. Modelimizde çıktı
odaklılık tercih edilmiştir; çünkü, P4P Sağlık Bakanlığı Hastanelerini verilen girdi
miktarına göre sunulan sağlık bakım hizmetlerinin sayısının (çıktı sayısının)
artırılması için teşvik etmektedir.
Ayrıca, çıktı odaklı VZA-Malmquist modeli, reformlar öncesi (2001) ve
sonrasındaki (2006) toplam faktör üretkenliğindeki değişimi, teknik verimlilikteki
değişimi ve teknolojik değişimi karşılaştırmak için kullanılmıştır. Çıktı odaklı
Malmquist üretkenlik değişim endeksi şu şekilde tanımlanmıştır (Färe et al.,1994a
ve 1994b):
(4)
m0(yt+1, xt+1, yt,xt)=[d0t(xt+1, yt+1)/ d0t(xt, yt) * d0t+1(xt+1, yt+1)/ d0t+1(xt, yt)]1/2
Bu denklem, üretim noktası (xt+1, yt+1)’in, üretim noktası (xt, yt)’ye göre
verimliliğini bildirir. Bu endeks, t zamanındaki teknoloji ile üretimin Malmquist
TFP endeksi ile t+1 zamanındaki teknoloji ile üretimin Malmquist TFP endeksinin
geometrik ortalamasıdır. Malmquist verimlilik değişim endeksi 1’den büyük ise
önceki yıla göre verimlilik kazanımı vardır. Fakat, endeks 1’den küçük ise verimlilik
azalmış ve eğer endeks 1’e eşit ise verimlilik değişimi olmamıştır.
Toplam verimlilik değişiminin Malmquist endeksi (TFPCH), teknik etkinlik
değişimi ve teknoloji değişimine şu şekilde ayrılır:
TFPCH = EFFCH x TECHCH.
(5)
Teknik etkinlik değişimi etkinlikteki t ve t+1 zamanları arasında meydana gelen
değişimi ölçer ve teknolojik değişim (ilerleme) etkinlik yüzeyindeki kaymayı tespit
eder.
4. Veri Seti
4.1. Veri ve Veri Kaynakları
2001 yılında, 623 tane Sağlık Bakanlığı hastanesi, 118 tane SSK hastanesi ve 43
tane üniversite hastanesi bulunmaktaydı (SB, 2001).5 Hastanelerinin sayısı göreceli
olarak az olmasına rağmen SSK, sağlık servislerinin ikinci büyük sunucusuydu.
2001’de, Türkiye’deki toplam ayakta hasta ziyaretlerinin %35 ve toplam yatan hasta
vakalarının %27’si SSK hastanelerinde gerçekleşmiştir. Üstelik SSK hastaneleri,
hastane sektörü yatak kapasitesinin %16’sını oluşturmakta ve sağlık sektöründe
çalışan bütün uzmanların %15’i SSK’da görev yapmaktaydı. 2004’de, SB ve SSK
sağlık kurumlarının ortak kullanımına dair protokol imzalandı ve 2005’de bütün
SSK hastaneleri SB’ye devredildi. Nitekim, 2005-2006 döneminde, transfer edilen
hastanelerin çoğu SB hastaneleri ile birleşti. Dolayısıyla, SB hastanelerinin reform
sonrası (2006 yılında) sunduğu sağlık hizmetlerinin sayısındaki artış, bu transferlere
ve birleşmelere ithaf edilebilir. Bu durum, verimlilik analizimizde sapmaya (bias)
5
SB istatistik yıllığında SB’ye bağlı yatan hasta kurumlarının sayısı 751 olarak verilmiştir. Fakat bunların
128 tanesi 2002 yılında SB Temel Sağlık Genel Müdürlüğüne devretmiş olan sağlık ocaklarıdır.
250
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
sebep olacaktır. Zira, analizimizin amacı hastane sayısındaki artıştan dolayı değil,
sağlık sistemi reformlarının üretkenliği artırmasından dolayı olan verimlilik artışını
ölçmektir. 2006 yılı verisinden SSK hastanelerini çıkaramayacağımız için (çünkü
belirtildiği gibi bu hastanelerin çoğu SB hastaneleri ile birleşmişti) 2001 yılı için de
SSK hastanelerinin girdi ve çıktı verilerini analizimize dahil ettik.
Üniversite hastaneleri tamamen farklı sistemler ve düzenlemeler ile
işletilmektedir. Bu yüzden, üniversite hastanelerini analizimize katmadık. Sonuç
olarak, analizimize 81 ilde bulunan ana kamu sağlık hizmeti sunucuları, üniversite
hastaneleri dışında, katılmıştır. Analizimizin verileri SB tarafından her yıl
yayınlanan “Türkiye’nin Tedavi Kurumları İstatistik Kitabı” 2001 ve 2006 yılı
sayılarından alınmıştır.
4.2. Ölçüler
Bu çalışmamızda, girdi ve çıktı değişkenleri literatüre göre ve elimizdeki veri
setinde bulunup bulunmamasına göre belirlenmiştir. Girdi ve çıktı değişkenleri
Tablo 1’de sunulmuştur.
Tablo 1: Değişkenlerin Tanımı
Değişkenler
Çıktı Değişkenleri
Ayaktan Hasta Ziyaretleri
Yatan Hasta
(Roemer Endeksli)
Toplam Ameliyat
Girdi Değişkenleri
Yatak Sayısı
Uzman Sayısı
Pratisyen Sayısı
Hastane Kalite Göstergeleri*
Hastane Ölüm Oranı
Tanım
Bir yıl içinde yatan hasta sayısı.
Yıllık hastanede yatan hasta sayısı (ölüm ve
taburcu dahil). Vaka-karması için Roemer
endeks ile kompanse edilmiştir.
Bir yıl içinde yapılan toplam ameliyat sayısı.
Hastanedeki kullanıma hazır mevcut hasta
yatak sayısı.
İldeki kamu hastanelerinde çalışan toplam
uzman doktor sayısı.
İldeki kamu hastanelerinde çalışan toplam
pratisyen doktor sayısı.
Hastanede kalışlarında ölen hasta sayısının
toplam yatan hasta sayısına oranı.
Yatak Doluluk Oranı (%)
Herhangi bir zamanda yatan hastalar
tarafından işgal edilen yatak yüzdesi (=toplam
yatan hasta günleri*100/mevcut hasta
yatağı*süre) süre 365’dir.
Ortalama Kalış Süresi
Hastanede geçirilen ortalama zamandır. Yatan
hastanın hastaneye kabulünden taburcu
oluncaya kadar geçirdiği ortalama gün
sayısıdır (=toplam yatan hasta günleri/(taburcu
olan veya ölen toplam hasta sayısı).
Not: *: Tanımlar SB Tedavi Kurumları İstatistik Kitabı (2006)’ndan alınmıştır.
Hastanelerin ana çıktıları, acil servis ve ayaktan hasta ziyaretleri, yatarak tedavi
edilen hasta sayısı (taburcu ve ölümler dahil) ve yapılan ameliyat sayısıdır. Fakat,
hastaneler birbiriyle aynı koşulda olan hastalara hizmet vermezler. Hastaların
karakterleri (yaş, cinsiyet gibi), hastalığın ciddiyeti ve komplikasyonlar farklılık
gösterir. Bu durumu önceki çalışmalar ya kayda almamış veya vaka karışımı
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
251
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
endekslerini modellerine eklemiştir (Roemer ve ark. 1968; Evans ve Walker, 1972;
Aletra ve ark. 2007).
Türkiye’de, 2007 Sağlık Bütçe Kanunu’na göre SGK ile anlaşmalı tüm kamu ve
özel hastaneler, hasta bilgilerini (hastanın yaşı, cinsiyeti, konulan tanı) MEDULA
sistemi ile SGK’ya rapor etmek zorundadır. Fakat bu sistem henüz araştırmacıların
ulaşımına sunulmamıştır, üstelik veri seti 2001-2006 dönemini içermemektedir.
İlgili verinin olmayışından dolayı hastanelerin yatan hasta sayısını kompanse etmek
için Roemer ve ark. (1968) tarafından geliştirilen temel vaka karışımı endeksini
uyguladık. Roemer vaka karışımı endeksi DMU’nun ortalama kalış süresini (OKS)
doluluk oranı ile çarpar ve elde edilen sayıyı veri setinin genel ortalama doluluk
oranına böler (Formül 6). OKS, vaka karışımının kompleks oluşuna, yatak olup
olmamasına ve yaş gibi diğer faktörlere dayanır. Roemer formülüne göre; eğer,
DMU’nun doluluk oranı genel ortalamanın üzerinde ise OKS yukarı doğru
kompanse edilecektir. Sonuçta, yatan hasta sayısının vaka karışımına göre kompanse
edilerek hesaplanması için, DMU’nun yıllık tedavi hizmeti sağladığı vaka sayısı
Roemer case-mix (vaka karışımı) endeksi ile çarpılır ve ortalama endekse bölünür
(Jensen ve Morrisey, 1986; Grosskopf ve Valdmanis, 1993).
Endeks(i) = [OKS(i) * Doluluk Oranı (i)] / Ortalama Doluluk Oranı
(6)
Burada “i” il sayısı i=1,...,81 ve Ortalama Doluluk Oranı=[∑iDoluluk Oranı
(i)]/N
Performansa göre ek-ödeme sistemi, hastane personelinin bireysel
performansının artması yanında hastanenin genel kurumsal kalitesinin gelişmesini
de amaçlamıştır. Bu çalışmamızda, SB’nin önem verdiği kurumsal kalite
indikatörleri arasında olan hastanenin ölüm oranı, doluluk oranı ve ortalama kalış
süresini değerlendirdik. Bu kriterlerin reform öncesi ve sonrası ortalamalarını t-testi
kullanarak, istatistiksel olarak analiz ettik. Ama, VZA etkinlik analizinde kalite
sorununu sorgulamak pek uygulanan bir yöntem değildir (Aletras ve ark., 2007;
Carey, 1997). Dolayısıyla bu kalite indikatörlerini VZA’ya dahil etmedik.
Bu çalışmada yer alan girdi değişkenleri işçi ve kapital (sermaye) olarak
sınıflandırabilir. Uzman doktorların ve genel pratisyenlerin yıllık sayıları işçi girdisi
olarak kullanılmıştır. Hastane yataklarının yıllık sayısı sermaye alternatifi olarak
kullanılmıştır. SB’nin Tedavi Kurumları İstatistiksel Kitaplarında (2001 ve 2006),
hemşire sayısı ve diğer yardımcı personel sayısı belirtilmemiştir. Dolayısıyla, bu
değerlere çalışmamızda yer veremedik.
Şahin ve Özcan (2000)’ın reform öncesi çalışmaları, döner sermaye
harcamalarını operasyonel maliyetleri yansıtmak için kullanmıştır. SB Tedavi
Kurumları İstatistiksel Kitaplarında, SB hastanelerinin 2001 yılı döner sermaye
verileri bulunsa da, 2006 yılı döner sermaye verileri bulunmamaktadır; ayrıca SSK
hastanelerinin operasyonel maliyetleri yer almamaktadır. Sonuç olarak, döner
sermaye harcamaları verimlilik analizimizde yer almamaktadır. Bu çalışmamızda,
veri zarflama analizini gerçekleştirmek için “Veri Zarflama Analizi (Bilgisayar)
Programı”nın (DEAP) 2.1’inci Versiyonunu kullandık (Noelli, 1996).
Çalışmamızda, hastanelerin performansı iller bazında değerlendirilmiştir; yani, karar
verme birimi (DMU) olarak iller alınmıştır.
252
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
5. Analiz Sonuçları
İller bazında değerlendirilen kamu hastanelerinin tanımlayıcı istatistikleri 2001
ve 2006 yılları için Tablo 2’de yer almaktadır. Öncelikle, görüldüğü üzere çıktı
değerleri 2001 ve 2006 yılları arasında yükselmiştir. Ortalama ayaktan hasta
ziyaretleri %78 artmıştır (1,317’den, 2,339’a çıkmıştır) ve bu artış istatistiksel olarak
anlamlıdır (t=2,58; p<0,01). Ortalama yatan hasta vakaları 50 bin’den 65 bin’e
%30,3 artarak çıkmıştır (t=1,32, p>0,05). Roemer endeksi uygulanmış ortalama
yatan hasta vakası ise 67 bin’den 80 bin’e yükselerek, %20 artmıştır (t=0,62;
p>0,05). Reformlardan sonra, ortalama toplam ameliyat sayısı çok büyük bir artışla
%122 yükselmiş ve 16 bin’den, 36 bin’e çıkmıştır (t=2,39; p<0,05). 2001 ve 2006
yılları arasında ortalama girdi değerleri de artmıştır: Toplam yatak sayısı, uzman
doktor ve pratisyen sayısı sırasıyla %18, %26 ve %27,7 yükselmiştir.
Tablo 2’de görüldüğü üzere 2001 ve 2006 yıllarında kalite indikatörlerinde
anlamlı bir değişme olmamıştır. Ortalama yatan hasta vakası ve ameliyat sayılarının
çok artmasına karşın yatak doluluk oranı hemen hemen aynı kalmıştır: %55,2 iken,
%55,9 olmuştur. OKS ise biraz düşerek 4,80 iken, 4,75 olmuştur. Ayrıca, ortalama
hastane ölüm oranı istatistiksel olarak anlamlı olmayan küçük bir artışla 0,010’dan
0,012’ye çıkmıştır (t=0,68; p>0,05).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
253
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
254
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
Çıktı odaklı Malmquist VZA modeli uygulanarak elde edilen DMU’larının
Malmquist üretkenlik endekslerinin 2001 ve 2006 yıllarındaki ortalama değişimi
Tablo 3’de verilmiştir.6 Sonuçlara göre, SB hastanelerinin il bazında ortalama
verimlilik artışı TFPCH=1,32’dir. TFP, 74 ilde artmış ve sadece 7 ilde azalmıştır
(Ardahan, Elazığ, Kars, Kırıkkale, Muş, Siirt ve Şırnak). Ayrıca teknolojik
ilerlemenin ve teknik verimliliğin iller bazında ortalama gelişme endeksleri sırasıyla
1,21>1 ve 1,09>1’dur. Sonuç olarak, TFP artışı hem teknolojik ilerleme hem de
teknik verimlilik artışından dolayı gerçekleşmiştir.
Tablo 3: Malmquist Üretkenlik Değişim Endeksi: İl Marketleri Özeti
TFPCH
Tüm İl Marketleri İçin
Genel Sonuç (N=81)
1,32
Min.
Maks.
0,37
2,50
0,53
1,77
TECHCH
1,21
EFFCH
1,09
TFPCH
ME>1 (gelişme var)
74
ME=1 (değişim yok)
0
ME<1 (düşüş var)
7
76
0
5
TECHCH
0,29
İl Marketleri Sayısı
1,87
EFFCH
50
6
25
Not: Tüm Malmquist endeks ortalamaları geometric ortalamalardır. ME: Malquimst Endeks
Çıktı odaklı VZA modeli, 2001 ve 2006 yıllarına ayrı ayrı uygulanarak, teknik
verimlilik artışı saf teknik verimlilik ve ölçek verimliliği bileşenlerine ayrıştırılarak,
incelenmiştir.7 Tablo 4’de Wilcoxon testi kullanılarak, il bazında değerlendirilen
kamu hastanelerinin performansları reform öncesi ve sonrası için karşılaştırılmıştır.
Ölçeğe sabit getiri teknolojisini değerlendirdiğimizde, 2001 ve 2006 yılları arasında
il bazında ortalama teknik verimlilik %77’den %83,5’e çıkmıştır (z=-3,3, p=0,001).
Bu bilgi reform öncesinde (2001’de) aynı girdi miktarı kullanılarak %23 (=%100%77) daha fazla çıktı üretilebileceğini belirtmektedir. Fakat reform sonrası
(2006’da), çıktı miktarındaki mümkün olan artış sadece %16,5 (=%100-%83,5)’dur.
CRS teknolojisi altına 50 il marketinde teknik verimlilik artmış, 25 ilde düşmüş ve 6
ilde değişmemiştir.
Saf teknik verimlilik düşünüldüğünde (VRS teknolojisi altında), 2001 ve 2006
arasında ortalama olarak %87’den %88’e küçük bir yükselme görülmüştür (z=-0,58;
p=0,562). Bu bilgiye göre 2001’de aynı girdi miktarı kullanılarak, %13 daha fazla
üretim gerçekleştirilebilirdi. Reform sonrası 2006 yılı için mümkün olan çıktı artış
seviyesi reform öncesi ile hemen aynıdır (%12). VRS teknolojisi altına 32 il
marketinde teknik verimlilik artmış, 30 ilde düşmüş ve 19 ilde değişmemiştir.
6
Her il için tek tek 2001 ve 2006 yıllarındaki TFP değişimi, teknolojik ilerleme ve teknik etkinlik
değişimleri Ek 2 Tablo 1.a’da verilmiştir.
7
Ek 2 Tablo 2 ve Tablo 3’de sırasıyla 2001 ve 2006 yılları için VZM etkinlik analizlerinin sonuçları her il
için yer almaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
255
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
Tablo 4: Teknik Etkinlik İstatistikleri ve İl Marketlerinin Sıralamaları
(N=81)
Tanımlayıcı
İstatistikler
CRS modeli
2001
AritmetikOrtala
ma (%)
Std. Sapma
Medyan
Wtest
VRS modeli
2006
3,3(a)
W-test
2001
2006
87
88
77
83,5
15,7
13,3
13,6
12,4
75,1
81,9
89,4
88,4
Min.
Maks.
42,9
100
21,5
100
46,7
100
28,7
100
İl Marketlerinin
Rankları
(Sıralamaları)
CRS
Modeli
-0,58
VRS
Modeli
100%
90-99,9%
80-89,9%
2001
17 (21%)
2 (2.5%)
14 (17,3%)
2006
16 (19,8%)
10 (12,3%)
25 (30,9%)
2001
32 (39,5%)
8 (9,9%)
17 (21%)
2006
25 (30,9%)
14 (17,3%)
24 (29,6%)
70-79,9%
20 (24,7%)
20 (24,7%)
13 (16,1%)
11 (13,6%)
60-69,9%
50-59,9%
14 (17,3%)
12 (14,8%)
8 (9,9%)
1 (1,2%)
7 (8,6%)
3 (3,7%)
6 (7,5%)
0
40-49,9%
2 (2,5%)
0 (0%)
1 (1,2%)
0
<40%
0 (0 %)
1 (1,2%)
0
1 (1,2%)
Ölçek Etkinlikleri (N=81)
Ölçek Etkinlikleri
Tanımlayıcı İstatistikler
Arithmetik Ortalama (%)
2000
2006
88,4
W-test
94,8
Std. Sapma
10,2
7,8
Medyan
89,6
97,9
Min.
65,2
64,3
Maks.
100
100
2001
2006
7 (8,6%)
28 (34,6%)
Ölçeğe Göre Getiri
IRS
CRS
18 (22,2%)
16 (21%)
DRS
56 (69,1%)
37 (45,7%)
-4,24(a)
Not: (a) ve (b) sırasıyla %1 ve %5 istatistiki önemlilik seviyelerini gösterir. W-test: Wilcoxon
test, IRS: Ölçeğe göre artan getiri, CRS: Ölçeğe göre sabit getiri, DRS: Ölçeğe göre azalan
getiri.
Tablo 4’de görüldüğü üzere, ortalama ölçek verimliliği %88,4’den %94,8’e
(z=-4,24; p<0.0001) anlamlı bir şekilde yükselmiştir. Reform öncesinde sadece 7
DMU ölçeğe göre artan getiri (IRS) teknolojisi ve 56 DMU ölçeğe azalan getiri
(DRS) teknolojisi ile hizmet vermekteydi. Ama reform sonrasında 28 DMU’de IRS
ve 37 ilde DRS teknolojisi görülmüştür. IRS, DMU’nun daha fazla çıktı
üretebileceğini bildirirken; DRS, DMU’nun verimliliğini geliştirmek için üretimini
256
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
düşürmesi gerektiğini bildirmektedir. Analizimize göre, 53 ilde ölçek verimliliği
artmış, 22 ilde düşmüş ve 6 ilde değişmemiştir (Ek 2 Tablo 2 ve Ek 2 Tablo 3).
SDP’nin en önemli amaçlarından biri de sosyo-ekonomik olarak dez avantajlı
şehirlerde sağlık hizmetlerine erişimi geliştirerek, sağlık personelinin dağılımını
eşitlemektir (Erus ve Bilir, 2007: Vujicic ve ark., 2009). Dolayısıyla, Ek 2 Tablo
1.b’de sosyo-ekonomik olarak en geri kalmış illerimizdeki hastanelerin verimlilik ve
üretkenliklerini inceledik. Devlet Planlama Teşkilatı (1996)’nın sınıflandırmasına
göre; sosyo-ekonomik olarak en az gelişmiş 17 il (Tunceli, Gümüşhane, Mardin,
Iğdır, Ardahan, Adıyaman, Bayburt, Van, Hakkari, Bingöl, Kars, Batman, Siirt,
Bitlis, Ağrı, Şırnak ve Muş) bulunmaktadır. VZA Malmquist endeks sonuçlarına
göre; bu illerdeki kamu hastanelerinin ortalama üretkenlikleri 2001 ve 2006 yılları
arasında değişmemiştir (ortalama TFPCH 1’e eşittir). Bu illerin ortalama teknik
verimliliği biraz düşerek, 0,94 olmuştur; fakat teknolojik ilerleme artmış ve ortalama
büyüme endeksi 1,06 olmuştur. Sonuç olarak, sosyo-ekonomik olarak az gelişmiş
illerdeki kamu hastanelerinde teknolojik ilerleme olmasına rağmen TFP
ilerlememiştir; bunun ana sebebi teknik verimlilikteki düşüştür.
Son olarak; VZA modelini, yatan hasta sayısını vaka karmasına göre (Roemer
endeksi ile) kompanse etmeden uyguladık. Tablo 5’de görüldüğü üzere; 2001 ve
2006 yılları arasında ortalama teknik verimlilik %78,7’den %86,5’e (p<0,01)
yükselirken, ortalama saf teknik verimlilik %95,9’dan %93,7’e (p<0,05) gerilemiş
ve ortalama ölçek verimliliği %81,9’dan %92,4’e (p<0,01) çıkmıştır. Bu sonuçlar,
önceki analizimizin sonuçları ile paraleldir: Ortalama teknik verimlilikte görülen
artışın ana kaynağı gelişen ölçek verimliliğidir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
257
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
Tablo 5: Teknik Etkinlik İstatistikleri ve İl Marketlerinin Sıralamaları
(N=81, Roemer Endeksi Uygulanmadan Sonuçlar)
Tanımlayıcı
İstatistikler
Arithmetik
Ortalama (%)
Std. Sapma
Medyan
Min.
Maks.
İl Marketlerinin
Rankları
(Sıralamaları)
100%
90-99.9%
80-89.9%
70-79.9%
60-69.9%
50-59.9%
40-49.9%
<40%
Wtest
CRS modeli
2001
2006
78,70
14,78
78,60
47,40
100
86,50
10,81
85,30
57,70
100
VRS modeli
W-test
2001
2006
95,90
6,12
100
78,40
100
93,70
7,15
96,90
73,60
100
3,83a
CRS modeli
2000
15 (18,5%)
7 (8,6%)
14 (17,3%)
21 (25,9%)
18 (22,2%)
5 (6,2%)
1 (1,2%)
0 (0 %)
-2,10b
VRS modeli
2006
17 (21,0%)
14 (17,3%)
33 (40,7%)
10 (12,3%)
5 (6,2%)
2 (2,5%)
0 (0%)
2000
44 (54,3%)
22 (27,2%)
13 (16%)
2 (2,5%)
0 (0%)
2006
31 (38,3%)
24 (29,6%)
22 (27,2%)
4 (4,9%)
0 (0%)
Ölçek Etkinlikleri (N=81)
Tanımlayıcı İstatistikler
Arithmetik Ortalama (%)
Std. Sapma
Medyan
Min.
Maks.
Ölçek Etkinlikleri
2000
81,89
13,18
81,10
47,40
100
2006
92,38
9,60
96,63
57,70
100,00
Ölçeğe Göre Getiri
IRS
CRS
2001
0 (0%)
15 (18,5%)
2006
8 (9,9%)
23 (28,4%)
W-test
5,79a
DRS
66 (81,5%)
50 (61,7%)
Not: (a) ve (b) sırasıyla %1 ve %5 istatistiki önemlilik seviyelerini gösterir. W-test: Wilcoxon
test, IRS: Ölçeğe göre artan getiri, CRS: Ölçeğe göre sabit getiri, DRS: Ölçeğe göre azalan getiri.
6. Tartışma
Analizimizde, SDP reformları ile sağlık sisteminin kısa süre içerisinde durgun ve
verimsiz bir sistemden aktif bir sisteme dönüştüğünü görüyoruz. Şimdi, bu durumun
olası etkilerini değerlendireceğiz.
SB hastanelerinde uygulanan P4P’nin zayıf noktası bonus ödemelerinin verilen
hizmetin sonucuna göre değil, çıktı sayısına göre yapılmasıdır. 2001 ve 2006 yılları
arasında, ortalama ayaktan hasta ziyaretleri, yatan hasta vakaları ve toplam ameliyat
sayıları sırasıyla %78, %30 ve %122 artmıştır. Sağlık çıktılarında sadece beş sene
içinde gerçekleşmiş bu artış, gereksiz talebin hastaların gerçek ihtiyaçlarını
bilememesinden kaynaklanan bilgi asimetrisi yüzünden (bonus ödemeleri ile geliri
artacak olan) sağlık personeli tarafından yaratılıp yaratılmadığı sorusunu akıllara
getirmektedir. Fakat, SDP reformları ile vatandaşın sağlık hizmetine erişimini
artırmak adına çok önemli adımlar gerçekleştirilmiştir. Dolayısıyla, sağlık
çıktılarındaki artış, önceden erişimi kısıtlı halkın yoğun talebinden dolayı da
258
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
kaynaklanabilir. Sonuç olarak, sağlık çıktılarındaki yüksek artışın sebebini
sorgulamak için bu alanda daha fazla çalışmaya ihtiyaç vardır.
Ayrıca, sağlanan hizmetlerin sayısındaki muazzam büyüme, bu hizmetlerin
kalitesini sorgulatmaktadır. Belirtildiği üzere P4P’nin kaliteli sağlık hizmetlerinin
sunumu için sağlık personelinin kişisel bonus ödemelerini hastanenin kurumsal
performans kriterlerine bağımlı hale getirmiştir. Fakat çalışmamızda kalite
göstergelerinin kısa dönemde gelişmediği görülmüştür. Doluluk oranı hemen hemen
aynı düzeyde kalmıştır (%55 civarında). Üstelik ortalama ölüm oranı (istatistiksel
olarak anlamlı olmamakla birlikte) bir miktar yükselmiştir.
Barnum ve Kutzin (1993)’e göre; gelişmekte olan ülkelerde hastaneler %85-%90
doluluk oranı ile en verimli şekilde çalışır. Hastanelerin bu seviyelerin çok altında
doluluk ile çalışmaları ya bu kurumların düşük kalitesini ya da hastanenin kurulduğu
bölgede az sayıda nüfus olduğunu gösterir (yani hastane yerinin yanlış tahsisat
edilmiş olduğunu gösterir). Bizim çalışmamızda, ortalama yatan hasta ve ameliyat
sayılarının çok fazla artmasına rağmen aynı seviyede kalan doluluk oranı sağlık
bakımındaki düşük kalitenin erken habercisi olabilir. Türkiye’de hastanelerin yeri
nüfusun ihtiyaçları doğrultusunda planlanmaya, 15/02/2008’de yayınlanan
genelgeyle başlanmış ve özellikle özel hastanelerin hızlı ve kontrol dışı artışı
düzenlenmiştir.
Çalışmamızda, hastanede ortalama kalış süresi kalite ve verimlilik indikatörü
olarak kullanılmıştır. Uzun süreli kalışlar, eğer hasta tıbbi olarak gereken sürenin
üstünde tutuluyorsa, kaynakların boşa harcandığını gösterir ve hasta yatağına olan
talebi şişirirken, hastane maliyetlerini de artırır. Fakat, kısa süreli yatışlar, eğer hasta
tıbbi olarak gereken sürenin altında kalıyorsa, düşük kaliteyi gösterir. Analizimizde,
2001 ve 2006 yılları arasında OKS hemen hemen değişmemiştir (ortalama 4,8 gün
civarında gerçekleşmiştir). 2001-2006 döneminde yatan hasta vakaları çok büyük bir
artış gösterdiği için OKS seviyesinin değişmemesi hastaların tıbbi olarak gereken
sürenin altında yatırıldığının erken uyarıcısı olabilir.
Analizimizde incelenen kalite indikatörleri hususunda, SDP reformları
sonrasında, kamu hastanelerinin istenilen gelişmeyi yakalayamadığı sonucuna
varılmaktadır. Fakat, çalışmamız sağlık sistemindeki gelişmeleri 2001-2006
döneminde incelemiştir. Türkiye’deki sağlık hizmetlerinin kalitesi üzerinde daha çok
çalışma yapılması gereken bir alan olarak önümüzde durmaktadır.
Sonuç
Projemiz neticesinde, SDP reformlarının hastanelerin performanslarının gelişimi
hususunda beklenen faydalarına kısmen ulaştığını gördük. Öncelikle, VZA
sonuçlarına göre performansa dayalı ek ödeme sistemi sağlık personelinin
üretkenliğini artırmada ve önceden yeteri kadar sağlanmayan sağlık hizmetlerinin
miktarını artırmada başarılı olmuştur. 2001- 2006 yılları arasında, il bazında hizmet
veren SB hastanelerinin hem teknik hem de teknolojik verimlilikleri artmıştır.
Özellikle teknolojik verimlilikteki artış, son teknolojilerin yatırımlarla satın alınması
veya outsourcing yoluyla temin edilmesiyle açıklanabilmektedir. Analizimizde,
ortalama teknik verimlilikteki artışın ana kaynağının artan ölçek verimliliği olduğu
görülmüş, buna karşın saf teknik verimlilikte ilerleme görülmemiştir. Ortalama saf
teknik verimliliğin ortalama ölçek verimliliğinden düşük olması, hastane
yönetimlerinin kısa dönemde yenilenen sisteme adapte olamadığını göstermektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
259
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
Ayrıca, VZA analizimize göre sosyo-ekonomik olarak dezavantajlı olan illerde (81
ilin 17’sinde) teknolojik ilerleme olmasına rağmen teknik verimlilikte düşüş olduğu
için üretkenlik kazançları gerçekleşememiştir.
P4P reformu ile genel olarak doktorların performansındaki üretkenlik artarken,
çıktılardaki artışın sağlık kazancına dönüştüğünü iddia edebilir miyiz? Maalesef ki
çalışmamızda yer alan kalite indikatörlerinin (yatak doluluk oranı, hastane ölüm
oranı ve ortalama kalış süresi) kısa dönemde gelişmediğini görüyoruz.
Son olarak, performansa göre ödeme sisteminin maliyetine değinmek istiyoruz.
Politika yapıcıları farkında olmalıdırlar ki, sağlık hizmetlerinin talep ve arzında
görülen hızlı artışın yanı sıra gelişmiş sağlık teknolojilerinden kapsamlı bir şekilde
faydalanılması sağlık sisteminin finansal olarak sürdürebilirliğini tehlikeye
atmaktadır. Bölüm 1’de belirtildiği üzere; SGK global bütçe uygulayarak, SB
hastanelerine yapacağı ödemelere bir üst sınır getirmiştir. Fakat bu uygulama,
hastanelerde yüksek miktarda sağlık hizmeti üretilerek, kaynakların gereksiz yere
tüketilmesini önleyemez, çünkü ek ücret direkt olarak doktorların sağladıkları
hizmet sayısına göre dağıtılmaktadır. Bu yüzden, tanı alakalı grup sisteminin
getirilmesi, klinik havuz ve klinik performans indikatörlerinin geliştirilmesi maliyet
kontrolünün sağlanması, kalite ve verimliliğin geliştirilmesi için elzemdir.
Kaynakça
Akdağ, R. (2009), Health Transformation Program in Turkey Progress Peport,
Ministry of Health Publication No: 749, Turkey: Ankara.
Aletras, V., Kontodimopoulos, N., Zagouldoudis, A. ve Niakas, D. (2007), “The
Short-term Effect on Technical and Scale Efficiency of Establishing Regional
Health Systems and General Management in Greek NHS Hospitals”, Health
Policy, 83(2-3), 236-245.
Carey, K. A. (1997), “Panel Data Design for Estimation of Hospital Cost
Functions”, Review of Economics and Statistics, 79(3), 443-453.
Castro Lobo, M. S., Özcan, Y. A., Silva, A. C. M., Marcos, P., Lins, E. ve Fiszman,
R. (2009), “Financing Reform and Productivity Change in Brazilian Teaching
Hospitals: Malmquist Approach”, Central European Journal of Operations
Research, http://www.springerlink.com/content/am657466650v30n6/fulltext.pdf
(Erişim Tarihi: 25/03/2010)
Charnes, A., Cooper, W. W. ve Rhodes, E. (1978), “Measuring the Efficiency of
Decision Making Units”, European Journal of Operational Research, 2(6),
429-444.
Chen, S. N. (2006), “Productivity Changes in Taiwanese Hospitals and the National
Health Insurance”, The Service Industries Journal, 26(4), 459-477.
Coelli, T. J. (1996), “A Guide to DEA Version 2.1: A Data Envelopment Analysis
(computer) Program”, Center for Efficiency and Productivity Analysis (CEPA)
Working Paper, 8/96, The University of New England, Department of
Econometrics.
Cooper, W. W., Seiford, L. M. ve Tone, K. (2000), Data Envelopment Analysis: A
Comprehensive Text with Models, Applications, References and Dea-solver
Software, Boston: Kluwer.
260
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
Ersoy, K., Kavuncubaşı S., Özcan, Y. A. ve Harris, J. M. (1997), “Technical
Efficiencies of Turkish Hospitals: DEA Approach”, Journal of Medical Systems,
21(2), 67-74.
Erus, B. ve Bilir, A. (2007), “Obligatory Service Requirement and Physician
Distribution in Turkey”, Bogazici University Working Paper, Istanbul, Turkey.
Evans, R.G. ve Walker, H. D. (1972), “Information Theory and the Analysis of
Hospital Cost Structure”, Canadian Journal of Economics, 5(3), 398-418.
Färe, R., Grosskopf, S., Noris, M. ve Zhang, Z. (1994a), “Productivity Growth,
Technical Progress and Efficiency Changes in Industrialized Countries”,
American Economic Review, 30(3), 655-666.
Färe, R. S., Grosskopf, S. ve Lovell C.A.K. (1994b), Production Frontiers,
Cambridge: Cambridge University Press.
Farell, M. J. (1957), “The Measurement of Productive Efficiency”, Journal of the
Royal Statistical Society, 120(3), 252-281.
Grosskopf, S. ve Valdmanis, V. (1993), “Evaluating Hospital Performance with
Case-mix-Adjusted Outputs”, Medical Care, 31(6), 525-532.
Hollingsworth, B. (2008), “The Measurement of Efficiency and Productivity of
Health Care Delivery”, Health Economics, 17(10), 1107-1128.
Jensen, G. A. ve Morrisey, M. A. (1986), “Medical Staff Specialty Mix and Hospital
Production”, Journal of Health Economics, 5(3), 253-276.
Linna, M. (2000), “Health Care Financing Reform and the Productivity Change in
Finnish Hospitals”, Journal of Health Care Finance, 26(3), 83-100.
OECD (2009), Reviews of Health Systems Turkey, OECD and the International Bank
for Reconstruction and Development/The World Bank.
Roemer, M. I., Moustafa, A.T. ve Hopkins, C. E. (1968), “A Proposed Hospital
Quality Index: Hospital Death Rates Adjusted for Case Severity”, Health
Services Research, 3(2), 96-118.
Sağlık Bakanlığı (2001), SB Tedavi Kurumları İstatistik Kitabı, Sağlık Bakanlığı,
Genel Tedavi Hizmetleri Müdürlüğü, Türkiye: Ankara.
Sağlık Bakanlığı (2006), SB Tedavi Kurumları İstatistik Kitabı, Sağlık Bakanlığı,
Genel Tedavi Hizmetleri Müdürlüğü, Türkiye: Ankara.
Sağlık Bakanlığı, (2007a), Health at a Glance: Turkey, Ministry of Health, Refik
Saydam Hygiene Center, School of Public Health, Turkey: Ankara.
Sağlık Bakanlığı (2007b), The Progress So Far Health Transformation Program in
Turkey, Ministry of Health, Turkey: Ankara.
Sağlık Bakanlığı (2008), Performance Management in Health, Performance Based
Supplementary Payment System, Transformation in Health Series 8, Ministry of
Health, Performance Management and Quality Management Department,
Turkey: Ankara.
Şahin, İ. ve Özcan, Y. A. (2000), “Public Sector Hospital Efficiency for Provincial
Markets in Turkey”, Journal of Medical Systems, 24(6), 307-320.
Şahin, I., Özcan, Y. A. ve Özgen, H. (2009), “Assessment of Hospital Efficiency
under Health Transformation Program in Turkey”, Central European Journal of
Operations Research, http://www.springerlink.com/content/ mq87542401
733n7m/ (Erişim Tarihi: 25/03/2010)
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
261
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
Seiford L. M ve Thrall R. M. (1990), “Recent Developments in DEA: The
Mathematical Programming Approach to Frontier Analysis”, Journal of
Econometrics, 46(1-2), 7-38.
Sommersguter-Reichmann M. (2000), “The Impact of the Austrian Hospital
Financing Reform on Hospital Productivity: Empirical Evidence on Efficiency
and Technology Changes Using a Nonparametric Input-based Malmquist
Approach”, Health Care Management Science, 3(4), 309-321.
State Planning Organization (1996), Research of the Socio-economic Development
of Provinces, Turkey: Ankara.
Vujicic M., Sparkes S. ve Mollahaliloglu, S. (2009), Health Workforce Policy in
Turkey: Recent Reforms and Issues for the Future, The International Bank for
Reconstruction and Development/The World Bank, USA:Washington DC.
262
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
Ek 1: Performansa Dayalı Ödeme Sistemi: Ek Ödemelerin Sağlık
Personeline Dağılımı
2004 yılında Sağlık Bakanlığı hastanelerinde performansa dayalı ek ödeme
sistemi başlatılmıştır. P4P sisteminin ana hedefi, kamu sektörü sağlık personelinin iş
motivasyonunu ve üretkenliği teşvik etmektir. Sağlık personelinin performansa
dayalı ödeme olarak ne kadar gelir elde edeceğini şu etkenler belirler: Öncelikle,
sağlık kurumunun sağlık personeline yapılacak performans ek ödemeleri için tahsis
edebileceği toplam miktar, net döner sermaye gelirlerin en fazla %40’ıdır.
Hastaneler, ihtiyaçlarına göre (örneğin: yatırım, bakım veya onarım harcamaları
veya hastanenin yardımcı sağlık personeli ihtiyacına) bağlı olarak %40’tan daha az
bir miktar ayırabilir. Hastane yönetimi SB’nin tanımladığı limitler içinde performans
ek ödemeleri için ne kadar tahsis edileceğine karar verir.
İkinci olarak, hastaneye kurumsal performans indikatörlerine dayalı olarak 0-1
arası bir puan verilir ve performansa dayalı ek ödemeler toplamı bu faktörle çarpılır.
Mesela, hastane personele %40 bonus ayırmak isterse ve kurumsal performansı da
0,9 ise aslında net döner sermaye gelirlerinin sadece %36’sını personel ek
ödemesine ayrılabilir. Böylece, iyi kurumsal performansa yüksek bir ödül verilmekte
ve bireysel teşvikler genel kurumsal kaliteye yönelik grup teşvikleri ile
dengelenmektedir. Sağlık Bakanlığı, hastanelerin kurumsal performansını ölçmek
üzere beş indikatör kategorisi oluşturmuştur ve bunların her birinin ağırlığı eşittir:
(1) muayene odalarına erişim, (2) hastane altyapısı ve süreç, (3) hasta ve hizmet
sunucu memnuniyeti, (4) kurumsal üretkenlik (yatak doluluğu, ortalama kalış süresi
gibi), (5) kurumsal hizmet hedefleri (sezaryen oranı, tam zamanlı çalışan doktorların
oranı gibi), cerrah ve ameliyathane başına cerrahi puanlar, Sağlık Bakanlığı
performans izleme sistemine yönelik bildirim puanları.
Üçüncü olarak, her bir personel için bireysel düzeyde bir performans puanı
hesaplanmaktadır. Bu puan, bir hastanenin toplam bonus ödemesinin sağlık
çalışanları arasında nasıl dağıtılacağını kararlaştırmak için kullanılmaktadır.
Hekimler için bireysel performans puanı öncelikle o personelin yaptığı prosedür
sayısına dayanmaktadır. Her bir klinik prosedür Sağlık Bakanlığının tespit ettiği
belli bir puan seviyesine sahiptir. Bir doktorun toplam puan skoru, klinik hizmet
sunmak dışındaki iş yükünü de(yani idari görevler, öğretim vs) değerlendirmek için
iş unvanı katsayısına göre düzenlenir. Bu düzenleme bireye göre değil sadece iş
unvanına göre değişiklik gösterir. Puan ayrıca o kişinin yıl içinde çalıştığı gün sayısı
ve hastanede tam-zamanlı mı yoksa yarı-zamanlı mı çalıştığına bağlı olarak da
düzenlenir. Tam-zamanlı statüsü için katsayı 1’dir; fakat yarı-zamanlı statüsü için
0,4’dür. Hekimlerin bireysel performans puanının aritmetik ortalaması alınarak,
kurum performans puanı hesaplanır.
Doktorlar dışındaki diğer sağlık personelinin (hemşire, narkoz teknisyeni,
hizmetli gibi) performans puanı kurum performans puanının kanunla düzenlenmiş
belli katsayılarla çarpımı ile elde edilir. Bu katsayılar personelin ünvan, kadro
derecesi, çalışma koşulları ve süresi gibi etkenlere bağlı olarak değişmektedir. Her
bir sağlık personelinin performans puanının genel toplamı hastanenin net performans
puanını verir. Son olarak, birim performans puanının parasal değeri hastanenin
toplam ek ödeme miktarının hastanenin net performans puanına oranı olarak
bulunur. Her bir personele düşen ek ödeme ise kişinin bireysel performans puanı ile
birim performans puanının parasal değerinin çarpımı ile bulunur. Ayrıca personele
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
263
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
yönelik bireysel ek ödemeler en fazla temel maaşın belli bir katı kadar olabilir. Yani,
örneğin aylık 2,000 YTL temel maaş alan bir pretisyen hekim, maksimum
10.000 TL (=5*temel maaş) kadar bonus alabilir (SB, 2008; OECD, 2009).
264
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
Ek 2: Ek Tablolar
Ek 2 Tablo 1a: İl Marketlerinin 2001 ve 2006 Arasında Malmquist Endeks
Etkinlik Büyüme Oranları
İl Marketleri
EFFCH
TECHCH
TFPCH
EFFCH
TECHCH
Adana
0.90
1.18
1.07
İl Marketleri
Kocaeli
1.42
1.16
TFPCH
1.65
Adıyaman
0.97
1.13
1.09
Konya
1.41
1.52
2.14
Afyonkarahisar
0.74
1.37
1.02
Kütahya
0.82
1.30
1.07
Ağrı
1.22
1.07
1.30
Malatya
1.45
1.30
1.88
Amasya
1.29
1.26
1.63
Manisa
0.89
1.26
1.12
Ankara
0.95
1.55
1.48
K.Maraş
1.20
1.40
1.68
Antalya
1.01
1.33
1.35
Mardin
1.20
1.10
1.32
Artvin
0.99
1.07
1.05
Muğla
0.91
1.42
1.29
Aydın
0.96
1.37
1.32
Muş
0.70
1.25
0.88
Balıkesir
1.31
1.21
1.59
Nevşehir
1.05
1.15
1.21
Bilecik
0.96
1.19
1.14
Niğde
1.45
1.21
1.75
1.74
Bingöl
1.00
1.04
1.04
Ordu
1.19
1.46
Bitlis
1.48
0.88
1.30
Rize
1.00
1.24
1.24
Bolu
1.24
1.22
1.52
Sakarya
1.01
1.33
1.35
Burdur
1.63
1.48
2.42
Samsun
1.07
1.26
1.35
Bursa
0.90
1.44
1.29
Siirt
0.29
1.27
0.37
Çanakkale
1.35
1.06
1.43
Sinop
1.39
1.16
1.62
Çankırı
1.87
1.08
2.02
Sivas
1.27
1.13
1.44
1.41
Çorum
1.26
1.18
1.49
Tekirdağ
1.30
1.09
Denizli
1.54
1.49
2.31
Tokat
1.05
1.45
1.52
Diyarbakır
1.02
1.25
1.28
Trabzon
0.99
1.22
1.20
Edirne
1.21
1.20
1.45
Tunceli
1.23
0.89
1.09
Elazığ
0.87
1.14
0.99
Şanlıurfa
1.43
1.06
1.52
Erzincan
1.28
1.09
1.39
Uşak
1.23
1.33
1.64
Erzurum
0.89
1.18
1.05
Van
1.07
1.32
1.41
Eskişehir
0.90
1.16
1.05
Yozgat
1.50
1.10
1.64
Gaziantep
1.04
1.23
1.28
Zonguldak
1.00
1.61
1.61
Giresun
1.07
1.14
1.21
Aksaray
0.96
1.25
1.20
Gümüşhane
1.33
0.94
1.24
Bayburt
1.00
1.17
1.17
Hakkari
1.42
1.27
1.79
Karaman
1.00
1.14
1.14
Hatay
1.22
1.18
1.44
Kırıkkale
0.78
1.09
0.85
Isparta
1.10
1.74
1.91
Batman
1.00
1.22
1.22
Mersin (İçel)
1.17
1.52
1.78
Şırnak
0.72
0.53
0.38
İstanbul
1.01
1.11
1.12
Bartın
1.10
1.15
1.26
İzmir
1.14
1.77
2.01
Ardahan
0.72
0.86
0.62
Kars
0.79
1.15
0.91
Iğdır
0.81
1.31
1.06
Kastamonu
1.30
1.08
1.40
Yalova
1.21
1.16
1.40
Kayseri
1.39
1.36
1.90
Karabük
1.10
1.15
1.27
Kırklareli
1.39
1.09
1.50
Kilis
1.72
1.46
2.50
Kırşehir
1.31
1.06
1.38
Osmaniye
0.88
1.36
1.21
Düzce
0.97
1.36
1.32
Genel Ortalama
1.09
1.21
1.32
Not: Bütün Malmquist endeks ortalamaları geometrik ortalamadır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
265
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
Ek 2 Tablo 1b: Az Gelişmiş İl Marketlerinin 2001 ve 2006 Arasında
Malmquist Endeks Etkinlik Büyüme Oranları
İl Marketleri
EFFCH
TECHCH
Adıyaman
0,97
1,13
Ağrı
1,22
1,07
Bingöl
1,00
1,04
Bitlis
1,48
0,88
Gümüşhane
1,33
0,94
Hakkari
1,42
1,27
Kars
0,79
1,15
Mardin
1,20
1,10
Muş
0,70
1,25
Siirt
0,29
1,27
Tunceli
1,23
0,89
Van
1,07
1,32
Bayburt
1,00
1,17
Batman
1,00
1,22
Şırnak
0,72
0,53
Ardahan
0,72
0,86
Iğdır
0,81
1,31
Genel Ortalama
0,94
1,06
Not: Bütün Malmquist endeks ortalamaları geometrik ortalamadır.
266
TFPCH
1,09
1,30
1,04
1,30
1,24
1,79
0,91
1,32
0,88
0,37
1,09
1,41
1,17
1,22
0,38
0,62
1,06
1,00
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S.N. SÜLKÜ
Ek 2 Tablo 2: 2001 Yılı İçin VZM Etkinlik Analizinin Sonuçları
İl Marketleri
Adana
Adıyaman
Afyonkarahisar
Ağrı
Amasya
Ankara
Antalya
Artvin
Aydın
Balıkesir
Bilecik
Bingöl
Bitlis
Bolu
Burdur
Bursa
Çanakkale
Çankırı
Çorum
Denizli
Diyarbakır
Edirne
Elazığ
Erzincan
Erzurum
Eskişehir
Gaziantep
Giresun
Gümüşhane
Hakkari
Hatay
Isparta
Mersin (İçel)
İstanbul
İzmir
Kars
Kastamonu
Kayseri
Kırklareli
Kırşehir
CRS
1,00
0,70
1,00
0,80
0,60
1,00
0,85
0,71
0,75
0,59
0,79
1,00
0,54
0,64
0,55
0,89
0,50
0,43
0,70
0,65
0,81
0,75
1,00
0,64
0,79
1,00
0,96
0,75
0,61
0,71
0,82
0,72
0,86
0,74
0,88
0,83
054
069
066
061
VRS
100
0.82
1,00
0,83
0,69
1,00
1,00
0,79
0,85
0,85
0,79
1,00
0,70
0,68
0,60
1,00
0,73
0,47
0,84
0,82
1,00
0,85
1,00
0,81
0,89
1,00
1,00
1,00
0,67
1,00
1,00
0,75
1,00
1,00
1,00
0,86
0,75
1,00
0,76
0,69
SE
1,00
0,85
1,00
0,96
0,86
1,00
0,85
0,90
0,88
0,69
1,00
1,00
0,77
0,93
0,92
0,89
0,69
0,92
0,83
0,79
0,81
0,88
1,00
0,79
0,88
1,00
0,96
0,75
0,91
0,71
0,82
0,95
0,86
0,74
0,88
0,97
0,73
0,69
0,88
0,88
Aritmetik
Ortalama
077
0,87
0,88
Ölçeğe
Göre
Getiri
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
İl
Marketleri
Kocaeli
Konya
Kütahya
Malatya
Manisa
K.Maraş
Mardin
Muğla
Muş
Nevşehir
Nığde
Ordu
Rize
Sakarya
Samsun
Siirt
Sinop
Sivas
Tekirdağ
Tokat
Trabzon
Tunceli
Şanlıurfa
Uşak
Van
Yozgat
Zonguldak
Aksaray
Bayburt
Karaman
Kırıkkale
Batman
Şırnak
Bartın
Ardahan
Iğdır
Yalova
Karabük
Kilis
Osmaniye
Düzce
CRS
0.70
0,71
1,00
0,57
0,74
0,81
0,83
0,83
1,00
0,76
0,54
0,75
1,00
0,81
0,73
0,73
0,49
0,63
0,66
0,90
0,90
0,53
0,70
0,68
0,78
0,57
1,00
0,65
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,75
0,80
1,00
0,64
0,74
0,58
1,00
0,83
VRS
0.91
1,00
1,00
0,76
0,92
0,93
0,85
0,96
1,00
0,79
0,71
0,84
1,00
0,93
0,95
0,78
0,52
0,91
0,87
1,00
1,00
0,58
1,00
0,79
0,86
0,87
1,00
0,67
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,75
0,80
1,00
0,67
0,82
0,66
1,00
0,92
SE
0.77
0,71
1,00
0,75
0,80
0,87
0,99
0,87
1,00
0,96
0,76
0,89
1,00
0,87
0,77
0,94
0,95
0,70
0,76
0,90
0,90
0,92
0,70
0,86
0,90
0,65
1,00
0,98
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
0,95
0,90
0,89
1,00
0,90
Ölçeğe
Göre
Getiri
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
IRS
IRS
DRS
IRS
DRS
Not: IRS: Ölçeğe göre artan getiri, CRS: Ölçeğe göre sabit getiri, DRS: Ölçeğe göre azalan
getiri.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
267
Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri
Ek 2 Tablo 3: 2006 Yılı İçin VZM Etkinlik Analizinin Sonuçları
İl Marketleri
Adana
Adıyaman
Afyonkarahisar
Ağrı Ssk=0
Amasya
Ankara
Antalya
Artvin
Aydın
Balıkesir
Bilecik
Bingöl
Bitlis
Bolu
Burdur
Bursa
Çanakkale
Çankırı
Çorum
Denizli
Diyarbakır
Edirne
Elazığ
Erzincan
Erzurum
Eskişehir
Gaziantep
Giresun
Gümüşhane
Hakkari
Hatay
Isparta
Mersin (İçel)
İstanbul
İzmir
Kars
Kastamonu
Kayseri
Kırklareli
Kırşehir
CRS
0,90
0,68
0,74
0,97
0,77
0,95
0,86
0,70
0,72
0,77
0,76
1,00
0,80
0,79
0,89
0,80
0,68
0,80
0,88
1,00
0,82
0,91
0,87
0,82
0,70
0,90
1,00
0,81
0,81
1,00
1,00
0,79
1,00
0,75
1,00
0,66
0,71
0,97
0,92
0,80
VRS
1,00
0,69
0,78
0,99
0,77
1,00
1,00
0,81
0,74
0,92
0,82
1,00
0,85
0,81
0,93
1,00
0,68
0,84
0,90
1,00
0,83
0,95
0,99
0,88
0,70
1,00
1,00
0,86
0,83
1,00
1,00
0,79
1,00
1,00
1,00
0,69
0,73
1,00
0,93
0,82
SE
0,90
0,99
0,95
0,98
1,00
0,95
0,86
0,87
0,98
0,84
0,92
1,00
0,94
0,97
0,95
0,80
1,00
0,96
0,97
1,00
0,99
0,96
0,88
0,93
1,00
0,91
1,00
0,94
0,98
1,00
1,00
0,99
1,00
0,75
1,00
0,95
0,98
0,97
0,99
0,97
Aritmetik
Ortalama
0,84
0,88
0,95
Ölçeğe
Göre
Getiri
DRS
IRS
DRS
IRS
IRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
IRS
IRS
DRS
IRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
DRS
IRS
İl Marketleri
Kocaeli
Konya
Kütahya
Malatya
Manisa
K.Maraş
Mardin
Muğla
Muş
Nevşehir
Nığde
Ordu
Rize
Sakarya
Samsun
Siirt
Sinop
Sivas
Tekirdağ
Tokat
Trabzon
Tunceli
Şanlıurfa
Uşak
Van
Yozgat
Zonguldak
Aksaray
Bayburt
Karaman
Kırıkkale
Batman
Şırnak
Bartın
Ardahan
Iğdır
Yalova
Karabük
Kilis
Osmaniye
Düzce
CRS
0,99
1,00
0,82
0,83
0,66
0,98
1,00
0,76
0,70
0,79
0,78
0,90
1,00
0,82
0,79
0,22
0,69
0,81
0,86
0,95
0,88
0,65
1,00
0,83
0,83
0,86
1,00
0,62
1,00
1,00
0,78
1,00
0,72
0,82
0,58
0,81
0,77
0,81
1,00
0,88
0,81
VRS
1,00
1,00
0,88
0,83
0,82
1,00
1,00
0,77
0,75
0,84
0,79
0,91
1,00
0,82
0,99
0,29
0,69
0,82
0,87
0,95
0,94
1,00
1,00
0,83
0,83
0,86
1,00
0,63
1,00
1,00
0,79
1,00
0,80
0,83
0,90
1,00
0,81
0,81
1,00
0,89
0,84
SE
0,99
1,00
0,93
1,00
0,80
0,98
1,00
0,98
0,94
0,95
0,99
0,99
1,00
0,99
0,79
0,75
1,00
0,98
0,99
1,00
0,94
0,65
1,00
1,00
0,99
0,99
1,00
0,99
1,00
1,00
0,99
1,00
0,89
0,99
0,64
0,81
0,95
1,00
1,00
1,00
0,96
Ölçeğe
Göre
Getiri
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
IRS
IRS
IRS
DRS
DRS
DRS
IRS
DRS
DRS
DRS
DRS
DRS
IRS
IRS
DRS
IRS
IRS
IRS
IRS
IRS
IRS
IRS
IRS
IRS
DRS
IRS
Not: IRS: Ölçeğe göre artan getiri, CRS: Ölçeğe göre sabit getiri, DRS: Ölçeğe göre azalan
getiri.
268
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
Yiğit KARAHANOĞULLARI*
Özet
ABD bütçesinin, özellikle 2008 ekonomik krizinin hemen ardından, kamunun
üstlenmek zorunda kaldığı işlevlerle birlikte önemi giderek artmıştır. Halihazırda
nominal büyüklüğü ile dünyanın en büyük mali/siyasi aracı olan ABD bütçe
sisteminin en büyük unsuru ABD federal bütçesidir. Bu çalışmada, ABD federal
bütçe sisteminin bileşenleri, bütçenin hazırlanma, onaylanma, uygulanma ve
denetim aşamaları bütçe takvimine uygun olarak ele alınacaktır. Bununla birlikte
bütçe sisteminin temel kurumları, bu kurumların görevleri, işlevleri ve kurumlara
ilişkin düzenlemeler de çalışmada ortaya konulmaya çalışılacaktır. Bütçe sürecinin
önemini vurgulamak üzere Nisan 2011’de meydana gelen ve son anda aşılan bütçe
krizi de bu çalışmada kısaca ele alınacaktır.
Anahtar Kelimeler: ABD Federal Bütçe, Başkanın Bütçe Talebi, Bütçe
Uzlaşması, Bütçe Kararı, Kongre Bütçe Ofisi, Bütçe ve Yönetim Ofisi
US Federal Budget Process
Abstract
The importance of US budget, especially after public sector took new
responsibilities has increased. The essential part of the US budget is the federal
budget with its biggest nominal value and with its property of being the biggest
financial and political tool. In this article, main features of US federal budget
procedures are studied through following the timetable of budget. The main
institutions involved in this process, their functions and organizations are also tried
to be summarized in the article. In order to emphasize the importance of this
process, the budget crisis of April 2011 is briefly reviewed.
Key Words: USA Federal Budget, President’s Annual Budget Request, Budget
Reconciliation, Budget Resolution, Congressional Budget Office, Office of
Management and Budget
*
Yrd.Doç.Dr., Ankara Üniversitesi, SBF, Maliye Bölümü, Yigit.Karahanogullari@ankara.edu.tr
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
269
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
JEL Classification Codes: H6, H610
Giriş
ABD federal bütçesi GSYİH’ye oranla ele alındığında, diğer gelişmiş ülkelerin
bütçelerine göre geri sıralarda yer alır; bütçenin önemi ve büyüklüğü gözden
kaçabilir (OECD 2009). Nominal büyüklük olarak değerlendirildiğinde ise 2010 yılı
için 2,162 trilyon dolar gelir ve 3,456 trilyon dolar harcama gerçekleşmesiyle, 2016
yılı için 3,819 trilyon dolar gelir ve 4,467 trilyon dolar harcama tahminiyle pek çok
gelişmekte olan ekonominin toplam ulusal gelirini bile aşan büyüklüklerle
karşılaşılmaktadır (Office of Management and Budget, Historical Tables). Kriz
sonrası konjonktürde, ABD federal bütçesinin kapsadığı sadece ABD için değil,
dünya ekonomisinin makro dengelerinin istikrarı için de büyük öneme sahip olan
mali ve ekonomik politikalarla birlikte bütçenin önemi giderek artmıştır. Mali
politikaların aksamadan devamlılığı, son derece karmaşık, çok katmanlı bir süreç
olan bütçe sürecinin devamlılığını gerektirmektedir. 2011 yılının Nisan ayında,
bütçe uzlaşma sürecinde yaşanan problemler nedeniyle federal hükümetin
masraflarını karşılayan para akışının durma ve devlet kurumlarının işleyişinin
kısmen felç olma noktasına gelmesi, krizin son bir saat içinde Demokrat Parti ile
Cumhuriyetçi Parti arasında varılan uzlaşma ile ertelenmesi, ABD’de bütçe
sürecinin kritik önemini bir kez daha ortaya koymuştur.
ABD’nin başkanlık sistemini, yasama organının yapısını ve devletin federatif
örgütlenme biçimini düşündüğümüzde, bütçe sürecinin de özgün bir yapı arz
edeceğini tahmin edebiliriz. 18 ay süren bütçe süreci bütüncül değil, parçalı bir
yapıya dayanır. Pek çok gelişmiş ekonomide bütçenin harcama ve gelirlerinin
birlikte, makro bir çerçeveyle bütüncül olarak hazırlanıp, ele alındığı görülmektedir.
Oysa, ABD federal bütçesi için Başkan genel çerçeveyi belirlemekle birlikte,
teklifler harcamacı kamu kurumlarının kendi gereksinmeleri doğrultusunda
geliştirilir ve Kongrenin bütçe kararı ile şekillendirilir. Bütçe merkezi olmayan bir
şekilde hazırlanır, alt seviyeden başlanır ve tüm talepler birim ölçeğinde konsolide
edilir (bütçe hazırlık aşamasının “alt-üst yapısı”) (Schick, 2002:79). Yürütmenin
empoze ettiği değil, parçalardan hareketle birleştirilen ve belirlenen bir süreç söz
konusudur. Bütçenin tamamına ilişkin, yürütmenin sadece genel politika tercihlerini
belirlediğini, ancak mutlak bir belirleyiciliğin olmadığını söyleyebiliriz. Başkanın
bütçesini yürütmenin benimsemesi bir zorunluluk değildir. Kongre aşamasında
Başkanın bütçe talebi üzerinde onlarca görüşme, yüzlerce değişiklik yapılır.
Kongrede birçok komisyon ve üyeleri bütçe sürecine ilişkin görevler üstlenmektedir.
ABD bütçe sisteminin karar alma aşamasında bağımsız yasama organına diğer
ülkelerden farklı olarak daha geniş bir yetki verilmiştir. Yasama, özellikle
harcamaların belirlenmesinde önemli bir güce sahiptir. “Karar almada egemenlik
bakımından, Avrupa’da vurgu, yürütmenin mali gücü üzerindeyken, ABD’de
yasamanın mali gücü üzerinde olmuştur” (Arın, 1999’dan aktaran Kızıltaş, 2004).
Tarihsel olarak baktığımızda, yürütmenin 19’uncu yüzyıl boyunca bütçe
hazırlamadığı, 20’inci yüzyılda yönetim işlerinin karmaşıklaşması nedeniyle
Kongrenin isteği üzerine yürütmenin bu konuda görev yüklenmeye başladığı
görülmektedir (Eroğul, 2008:99). 1970’lerin ortalarında yürütme organı Kongreyi
neredeyse devre dışı bırakmaya kalkışınca, Kongrenin bütçe hazırlık aşamasındaki
hakimiyeti yasal düzenlemeler ile tekrar sağlanmıştır (Meyer, 2002:63).
270
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
ABD federal bütçesinin önemli özelliklerinden bir diğeri de; harcamaları,
zorunlu ve ihtiyari harcamalar olarak ayrıştırması ve bunların farklı bütçe ve kontrol
süreçlerine tâbi tutulmasıdır. Bu çalışmada, ABD federal bütçesine ilişkin tüm bu
özgün hususlar ayrıntılı olarak ele alınmaya çalışılacaktır. Burada hemen not
etmeliyiz ki; bu çalışma, ABD federal hükümet bütçesi ile sınırlandırılmakta,
eyaletlerin ve yerel yönetimlerin bütçe süreçlerine ilişkin bir değerlendirme
sunulmamaktadır. Bu tercihin bir nedeni ilgili bütçelerin niceliksel kapsamlarının,
federal bütçeye göre daha dar olması, siyasi ve mali politika geliştirme
potansiyellerinin belirli sınırlar dahilinde kalmasıdır.
ABD’de, eyaletlerin, yerel yönetimlerin ve kamu işletmelerinin bütçeleri federal
hükümet bütçesinden farklı olarak, tıpkı özel sektör firmaları gibi iflas rejimine
tabidirler ve özel sektör firmalarının karşılaştıkları sermaye riskleriyle karşı
karşıyadırlar. ABD’de eyaletlerin iflas yaratacak şekilde borçlanmalarının önüne
geçmek amacı ile anayasal düzenlemeler geliştirmiştir. Günümüzde tek bir eyalet
dışında (Vermont Eyaleti) cari bütçelerinin dengede olması bir zorunluluktur.
Federal bütçe için böyle bir zorunluluk yoktur. Denklik zorunluluğu, kamu
gelirlerinin sınırlı olduğu eyalet ve yerel yönetimlerde, kamu harcamalarını
kullanarak, mali politika geliştirilebilmesine engel teşkil etmektedir.
Makroekonomik çerçevede politik bir araç olarak işlevler yüklenebilen esas
kurumun, federal devlet bütçesi olduğu görülmektedir. Bu durum, federal bütçenin
analizini daha önemli kılmaktadır.
Federal bütçe süreci dört aşamadan oluşur. Başkanın bütçe talebini hazırlayıp
Kongreye sunması, Kongrenin bütçe kararını oluşturması ve onaylaması, bütçenin
yürürlüğe girerek, uygulanmaya konulması ve bütçenin denetimi. Bu çalışmada,
bütçe takvimine uygun olarak federal bütçe sürecinin her bir aşaması ayrıntılı olarak
ele alınacak, süreçte sorumluluğu olan kurumlar tanıtılacaktır.
1. Başkanın Bütçe Talebinin Hazırlanması ve Sunumu
ABD Anayasası bütçeyi oluşturma konusunda yetkiyi esas olarak Kongreye
vermiştir. Bütçe (budget authorisation process) konusunda Kongrenin yetkisi
Başkana göre daha büyüktür (OECD, 2004:446). Anayasanın bütçe yetkisini
verirken, bütçe sürecinde takip etmesi gereken usulleri tanımlamadığı
görülmektedir. Anayasada, sadece vergiye ilişkin yasaların önce Temsilciler
Meclisinde görüşüleceği belirtilmektedir (Eroğul, 2008:99). Bütçe sürecinin
tanımlanabilmesi için çeşitli yasalara ihtiyaç duyulmuştur. Bütçe sistemini ayrıntılı
olarak belirleyen ve günümüzde uygulanan temel yöntemi ve sürecin temel
kurumlarını tanımlayan Kanun, 1921 tarihli Bütçe ve Muhasebe Yasası (Budget and
Accounting Act) olmuştur. Zaman içinde değişen ihtiyaçlara göre yeni düzenlemeler
geliştirilmiştir. Günümüzde, bütçe sistemini tanımlayan yasal düzenlemeler şu
şekildedir (Budget Enforcement Act, 1990 ve 1997), (Balanced Budget and
Emergency Deficit Control Act, 1985), (Government Performance and Results Act,
1993), (Government Management Reform Act, 1994), (Federal Financial
Management Improvement Act, 1996), (OECD, 2004:446):
ABD Federal bütçe hazırlık aşaması Nisan ayı itibarıyla başlar. Mali yılın
başlangıcı olan 1 Ekim’e kadar, bütçenin hazırlanma ve onaylanma aşamaları
Kongre ve Başkanın üstlendiği sorumlulukları yerine getirmesiyle tamamlanmış
olmalıdır. Bütçe sürecinin başlaması ile bütçenin onaylanarak, uygulanmaya
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
271
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
başlaması arasında toplam 18 ay gibi uzun bir süreç vardır. İlerleyen bölümde
görüleceği gibi, mali yılbaşına kadar süreç tamamlanmadığında ilgili harcama
alanları için bir önceki yılın ödenek düzeyinden harcamalar başlatılır, Kongrede
kabul edilmemiş yasa tasarıları görüşülmeye devam edilir. Yani bütçe sürecinin 18
aylık süreyi pratikte aşması da mümkündür. Bu kadar uzun bir bütçe süreci diğer
ülkelerle kıyaslandığında yaygın bir durum değildir.
Bütçenin hazırlanması ve yasama organına sunulması görevi, yürütme organının
sorumluluğundadır. Bütçe ve Yönetim Ofisi (Executive Office of Management and
Budget) Başkanın bütçe talebini hazırlayan kurumdur. Bütçe talebi Başkan
tarafından Kongreye Şubat ayının ilk Pazartesi günü sunulur. Başkanın bütçe
talebinin ardından Kongrenin her bir meclisi ayrı ayrı kendi bütçe önerisini
oluşturur. 15 Nisan’a kadar bu iki metin bir arada görüşülerek, bütçe kararı (budget
resolution) oluşturulur. Kongre, 30 Haziran’a kadar Başkana sunulmak üzere 13
harcama tasarısını (spending appropration bills) hazırlar. Bütçe süreci, bu kanun
tasarılarının Başkan tarafından onaylanma aşamasına girer.
ABD’de bütçenin Kongrede görüşülme aşaması, Bütçe ve Yönetim Ofisi
(Executive Office of Management and Budget)’nin hazırladığı bütçe talebini
Başkanın Şubatın ilk Pazartesi günü Kongreye sunması ile başladığını belirtmiştik.
Bütçe ve Yönetim Ofisi (BYO)’nin bütçe talebini hazırlaması uzun bir periyoda
yayılmıştır. Yürütmenin bütçe hazırlık aşaması, bütçe teklifinin Kongreye
sunulmasından yaklaşık dokuz ay önce başlar. Şimdi, yürütme bütçesinin hazırlanma
aşamasını ve sürece yardımcı olan BYO’nun yapısını ayrıntılı olarak ele alalım:
BYO, Başkanın Yönetim Ofisi (Executive Office of President)’nin bir parçasıdır.
1921 yılında Bütçe ve Muhasebe Kanunu ile Bütçe Bürosu (Bureau of the Budget)
ismi ile Hazinenin bir birimi olarak kurulmuştur ve 1939’dan itibaren de Başkanın
Yönetim Ofisine bağlanmıştır. Yani BYO bir yürütme organıdır. Yürütmenin başı
olan Başkan’ın çizdiği çerçeveyi benimsemektedir. BYO, bütçe sürecinde
bürokrasinin farklı birimleri arasındaki koordinasyonu sağlayan önemli bir işleve
sahiptir. Mali yönetime ilişkin düzenleyici politikalar geliştirir ve bunların
uygulanma ve koordinasyonundan sorumludur. Bütçe yönetiminin kontrolü ve
denetlemesi görevi BYO’ya aittir. BYO, Kongreye sunulan tüm tasarıların mali
sonuçları konusunda projeksiyonlar oluşturur ve Başkana sunar. Bu işlev, bütçenin
planlanabilmesi ve mali öngörülebilirlik açısından önemlidir. Kurumların ödenek
taleplerini hesaplar, kurumların hizmetlerinin etkinliklerini değerlendirir. Program
performans verilerinin hazırlanması da BYO’nun sorumluluğundadır (US
Government Manuel 2009-2010). BYO’de 600 civarında personel çalışmaktadır, üst
düzey görevlilerin atamasını Başkan yapar. Bütçe ve Yönetim Ofisi, 1990 tarihli
Bütçe Uygulama Yasası’na göre, kabul edilen yasaların bütçesel etkilerinin
hesaplanmasında yetkili kılınmıştır. BYO, bütçenin resmi kaydını tutan birimdir.
Yani kanunlaşan tüm tasarıların bütçedeki etkilerinin resmi hesaplamasını yapar
(Schick, 2002:25). BYO’nun en önemli birimi, Bütçe Birimi (Budget Review
Division)’dir. Bütçenin hazırlanmasında, sürecin koordine edilmesinde önemli
işlevler üstlenmiştir (Meyer, 2002:61).
Burada hemen vurgulamalıyız ki, BYO’nun Başkanın bütçe talebini hazırlarken
geliştirdiği rakamlar, sadece Başkanın bütçe talebinin sunulmasına kadar önem arz
eder. Bütçenin Kongre sürecine girdiği noktada artık Kongrenin bağımsız bir birimi
272
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
olan Kongre Bütçe Ofisinin rakamları kullanılır. Bu konuya ilerleyen bölümlerde,
bütçenin Kongrede geçirdiği aşamalar ele alınırken, tekrar değinilecektir.
Bütçenin stratejisinin belirlenmesinde Başkan, Ekonomik Danışmanlar Konseyi
(Council of Economic Advisors)’nin desteğini alır. Yürütmenin makro ekonomik
politikalarını şekillendirirken başvurduğu kurumlardan bir diğeri de Hazine
(Treasury)’dir (Türker, 2003:470).
Yürütmenin bütçe talebini hazırlama aşaması Haziran-Temmuz ayında BYO’nun
harcamacı kuruluşlar için ayrıntılı Bütçe ve Mali Politika rehberini hazırlaması ve
yayımlamasıyla başlar. Bakanlıklar bütçe tekliflerini, Temmuz-Eylül tarihlerinde
BYO’ya sunarlar. Yürütmenin bütçesini hazırlarken BYO ile idari birimler
(bakanlıklar) arasında bir nevi pazarlık ve lobi faaliyeti sürdürülür. Alttan üste doğru
yürütülen bu sürecin idari olarak yürütücüsü BYO’dur.
BYO uzmanları, ödenek taleplerini bakanlıkların yetkilileriyle birlikte görüşür ve
hazırlar. Uzmanlar bu rakamları yöneticilere sunarlar ve BYO yöneticilerinin onayı
alınır. Ekim-Kasım döneminde talepler BYO tarafından gözden geçirilir. Bu aşama
Sonbahar Gözden Geçirmesi (Fall Review) olarak adlandırılır ve bakanlıkların
bütçelerinin şekillenmeye başladığı aşamadır. Gözden geçirme sürecinde, harcamacı
kuruluşların bütçe rakamları üzerinde değişiklikler/pazarlıklar gündeme gelir ve bu
süreç, teknik incelemelerle gerçekleştirilir. Bu süreçteki oturumlar sadece BYO ve
Beyaz
Saray
temsilcilerinin
katılımıyla
gerçekleştirilir.
BYO
uzmanlarının/yetkililerinin tavsiye ve analizleri belirleyicidir. Bu aşama, BYO ile
bakanlıklar arasındaki görüş ayrılığının ortadan kaldırıldığı aşamadır. Bunlar, Kasım
ayının son dördüncü Perşembe günü, bakanlıklara itirazları alınmak üzere geri
gönderilir. Bu süreç, geri gönderme aşaması (pass back) olarak adlandırılır.
Bakanlıklardan gelen itirazlar Bütçe Gözden Geçirme Kurulu (Budget Review
Board) tarafından ele alınır. Bütçe Gözden Geçirme Kurulu, Başkan Yardımcısı,
Beyaz Saray Baş Yetkilisi, BYO Başkanı ve Beyaz Saray üst düzey yetkilisinden
oluşur. Bütçe itirazlarını Aralık ayının sonuna kadar gündemine alır ve karara
bağlar. Bazı durumlarda karar Başkan’a bırakılabilir.
Aralık-Ocak ayında kamu kurum ve kuruluşları, taleplerini Bütçe Gözden
Geçirme Kurulunun kararlarıyla uyumlu hale getirerek düzenler, Kongreye
sunulmak üzere BYO ve bakanlıklar bütçe dokümanlarını tamamlarlar. Bütçe
basılarak, Kongre ve kamuoyuna sunulur.
Şubat’ın ilk Pazartesi günü Başkan bütçe talebini Kongreye sunar. Örneğin 14
Şubat 2011’de Kongreye sunulan Başkan’ın bütçe talebi (President’s Annual Budget
Request), 2012 mali yılına ilişkindir.
Bütçe metni öneri mahiyetindedir (recommendation); Başkanın önemsediği
politika önceliklerini, tercihlerini gösterir. Yasama organına sunulan bir öneri
mahiyetindeki yürütmenin bütçesi, federal hükümetin ne kadar harcama yapmaması
gerektiğine, ne kadar gelir toplaması gerektiğine ve dolayısıyla ne kadarlık bir bütçe
açığı ile hareket etmesi gerektiğine ilişkin bir öneri çerçevesidir. Sadece bütçe
toplamlarını değil, bütçe harcamalarının nasıl dağıtılması gerektiğini de önerir.
Bütçe teklifleri beş yılı içerir; gelecek yılların bütçe toplamlarını ve fonksiyonel
dağılımını da belirleyen bir çerçeve sunar.
Üç alanda Başkanın politika önerilerinin bütçeleştirilmesi söz konusudur. İhtiyari
harcamalara ilişkin (discretionary or appropriated programs) ihtiyari ya da tahsisli
programlar (ki bunlar bütçe harcamalarının yaklaşık üçte birini kapsar) önerilen
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
273
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
büyüklükleri içerir. Başkanın bütçesi aynı zamanda, yıllık olarak belirlenmeyen
ilerleyen bölümlerde açıklayacağımız zorunlu harcamalara ilişkin (mandatory or
entitlement programs) yapılmasını önerdiği değişiklikleri de içerir. Son olarak, kamu
gelirlerinde yapılmasını önerdiği değişikliklerin bütçedeki tahmini yansımalarını
bütçe talebinin içermesi gereklidir (CBPP, 2010:2-3) (http://www.cbpp.org/files/37-03bud.pdf).
Hükümet Bütçesi’nin tam adı: Executive Office of the President of the United
States, Office of Management and Budget, Fiscal Year 2012, Budget of the US
Government’dır. Bu metin, Başkanın bütçe mesajı (Budget Massage of the
President) ile başlar ve son bölümünde ilgili bütçenin hazırlanmasında emeği geçen
BYO çalışanlarının listesi ile sonlanır (Budget of the US Government, 2012).
Başkanın bütçe talebi dört temel metinden oluşur: Amerika Birleşik Devletleri
Hükümeti Bütçesi, Analitik Perspektifler, Tarihsel Tablolar ve Ekler. Sırası ile şu
şekilde ele alabiliriz:
Başkanın bütçesinde yer alan Analitik Perspektifler belgesi, bütçenin
ekonominin makro ekonomik dengeleriyle birlikte analitik bir değerlendirmesini
sunar. Teknik ve kapsamlı bir belgedir; ortalama 500 sayfa ile bütçe metninin
yaklaşık iki katı uzunluğundadır. Bütçenin performans değerlendirmesi, harcama
azaltıcı programlar, bütçeye ilişkin reformlar, makro ekonomiye ilişkin yapılan
varsayımlar bu metinde değerlendirilir. Analitik Perspektifler belgesine internet
üzerinden tam metin olarak erişilebilmektedir (http://www.whitehouse.gov/omb/
budget/Analytical_Perspectives).
Tarihsel Tablolar, ABD federal bütçesinin önemli bileşenlerinden birisidir.
Verilerin güvenilirliği ve kapsadığı dönemin genişliği dikkat çekicidir. Kamu
gelirlerine, harcamalarına, bütçe açığına, borçlanmaya, kamu istihdamına ilişkin
farklı detay düzeylerinde verileri barındırır. Bütçe ve Yönetim Ofisinin internet
sitesi üzerinden erişimi mümkündür. Bu tablolar geleceğe ilişkin 5 yıllık öngörüleri
de içerir. İnternet sitesindeki veriler, genellikle 1940 yılından başlar ve (özel olarak
talep edildiğinde daha önceki yıllar da kapsanmaktadır) tahminlerle birlikte 2016
yılına kadar gelir (http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals/).
Bütçenin Ekler (Appendix) bölümünde, harcamacı kuruluşların ayrıntılı
ödenekleri sunulmaktadır. Bu belge, Kongrede Ödenekler Komisyonu tarafından
kullanılmak üzere özel olarak hazırlanmaktadır. Harcamacı kuruluşların en detaylı
bütçe verileri bu belgede yer alır. Belgenin büyüklüğü 1300 sayfayı bulmaktadır.
Tüm bu metinleri kapsayan bütçenin Başkan tarafından Kongreye sunulmasının
ardından yasama organı aşamasına geçilir. Ancak Başkan’ın sorumluluğunda olan
son bir belge daha vardır. Bütçeyi sunmasının ardından en geç on gün içinde
Kongreye sunması gereken ve ekonominin ilerleme dinamiklerini, politika
tercihlerini iktisadi olarak inceleyen Başkanın Ekonomik Raporu (Economic Report
of the President)’dur. Bu rapor, Ekonomik Danışmanlar Konseyi (Chairman of the
Couincil of Economic Advisors) tarafından hazırlanır ve Başkan tarafından
Kongreye sunulur (http://www.gpoaccess.gov/eop/). 2011 tarihli Raporun ana
teması ekonominin krizden çıkışıdır; büyümenin temelleri, sağlık sigortası reformu
(health care reform), yeşil enerji ekonomisinin geliştirilmesi ve küçük üreticiliğin
desteklenmesi konuları incelemeye alınan başlıca konular olmuştur (Economic
Report of the President, 2011).
274
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
2. Bütçenin Yasama Aşaması
Kongreye sunulan bu dört metnin değişikliğe uğramaksızın bütçe kanunu olarak
yasalaşması bir zorunluluk değildir. Başkanın bütçesi, yürütmenin yasamaya
sunduğu bir öneri niteliğindedir. Herhangi bir yasal zorlayıcılığı (no legal binding
authority) yoktur; Anayasa bütçe yetkisini (power of purse) Kongreye vermiştir
(Hennessey 2010). Kongre harcama miktarlarını değiştirebilir, bazı harcama
programlarını çıkarıp, Başkanın önermediği birtakım yeni programlar oluşturabilir,
vergilerin bazılarından vazgeçip yeni vergiler ekleyebilir (Analytical Perspectives,
2011).
Bütçe’nin yasama aşamasında, Kongrenin iki meclisinde ve çeşitli
komisyonlarında sürdürülecek görüşmeler neticesinde, bütçe kararı alınacak ve
ardından ödenek yasaları oylanarak bütçenin nihai hali oluşturulacak ve Başkanın
onayına sunulacaktır. Başkanın bütçe talebinden daha büyük öneme sahip olan ve
yaklaşık 8 ay sürecek olan bu sürecin ayrıntılı incelemesinden önce ABD’de yasama
aşamasının genel çerçevesine kısaca değinmekte yarar olacaktır.
ABD’de yasama organı, Temsilciler Meclisi (House of Representatives) ve
Senato olmak üzere iki meclisten oluşan Kongredir. Senatonun toplam 100 üyesi
vardır. Her eyaletten ikişer üye temsil edilir, yani eyaletlerin eşit temsili söz
konusudur. İki yılda bir yapılan seçimlerle Senatonun üçte biri yenilenir ve
dolayısıyla üyeler altı yıl için seçilirler. Temsilciler Meclisi daha büyük bir yasama
organıdır. Her eyaletin nüfusuna göre belirlenen ve ilgili eyaleti 2 yıllığına temsil
eden toplam 435 temsilciden oluşmaktadır. Seçimleri ve üyelerinin tamamı 2 yılda
bir yenilenir (Eroğul, 2008: 86-87).
Kongrede yasama aşamasının tamamlanabilmesi için yasa önerisinin her iki
mecliste de ayrı ayrı onaylanması gerekmektedir. Kongreden geçen yasa önerileri
Başkan tarafından onaylandıktan sonra yasalaşır (Eroğul, 2008:94). Her iki meclis
de yasa önerisi sunabilme konusunda eşit yetkiye sahiptir. Tam bu noktada bütçe
süreci ve temsiliyet konusunda şu istisna vurgulanabilir: Gelir artırıcı yasa tasarıları
sadece Temsilciler Meclisi tarafından sunulabilir. Yani büyük eyaletlerin daha çok
üye ile temsil edilmeleri nedeniyle bütçe konusunda daha çok etkili olduğu
söylenebilir.
Kongrenin en önemli yardımcı birimleri, komisyonlardır. Her iki mecliste de
konulara göre uzmanlaşmış komisyonlar vardır. Bu komisyonlar kendi alanlarına
giren kanun önerilerini görüşmekte ve meclise sunulacak hale getirmektedirler.
Burada not etmeliyiz ki, Kongrede teknik olarak yasa tasarısı yoktur; görüşülen
yasalar, yasa önerisidir (Eroğlu 2008:89). Yasa önerilerinin incelenmesi için
Temsilciler Meclisinde 19, Senatoda 17 sürekli komisyon (Standing Committees)
bulunmaktadır. Komisyonların çoğunluğu alt komisyonlara bölünmüş durumdadır.
Temsilciler Meclisinde 90, Senatoda 70 dolayında alt komisyon vardır. Her iki
meclisin yasa önerileri arasında oluşan görüş ayrılıklarının giderilmesi ve uzlaşma
sağlamak için kurulan Geçici Komisyonlar (Conference Committees), özelleşmiş
konularda araştırma yetkileri olan Özel Komisyonlar (Select Committees) ve her iki
meclisten eşit sayıda üye alınarak kurulan Karma Komisyonlar (Joint Committees)
diğer komisyon türlerini oluşturmaktadır (Eroğul, 2008:95-89-90).
Bütçe süreciyle ilgili olarak her iki mecliste de üç komisyon bulunmaktadır:
Bütçe kararları ile ilgili konularda görev alan Bütçe Komisyonu (Committee on the
Budget), ödenek yasalarıyla ilgili konularda görev alan Ödenek Komisyonu
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
275
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
(Committee on Appropriations) gelirlerle ilgili konularda yetkileri olan Vergi Karma
Komisyonu (Joint Committee on Taxation). Bütçe komisyonlarının temel görevi
Kongrenin gelir ve giderlerin toplam miktarlarının belirlendiği bütçe kararının
hazırlanmasını sağlamaktır. Vergi ve ödenek komisyonları ise bu toplam rakamlar
üzerinden harcama ve gelirlerin spesifik dağılımlarına ilişkin yasaların
hazırlanmasına ilişkin çalışırlar.
Her iki mecliste de Bütçe Komisyonları, 1974’te Congressional Budget and
Impoundment Act ile sürekli komisyon olarak tanımlanmıştır. Aynı yasa ile Kongre
Bütçe Ofisi de kurulmuştur ve komisyonların bu ofis üzerinde yetkileri vardır.
Temsilciler Meclisinin Bütçe Komisyonunun 43, Senatonun Bütçe Komisyonunun
21 üyesi vardır (House of Representatives Committee History).
Ödenek Komisyonları, Kongrenin en güçlü komisyonlarındandır. Harcamaların
spesifik olarak dağılımının belirlendiği yer burasıdır. Temsilciler Meclisinin Ödenek
Komisyonu 60 üyeden oluşur. Komisyonun üyeleri başka bir komisyona üye
olamazlar; sadece 5 üye Bütçe Komisyonunda da görev alabilir. 1865’de
kurulmuştur. Senatonun Ödenek Komisyonu ise 30 üyesi ile Senatonun en büyük
komisyonunu oluşturur. Temsilciler Meclisinin komisyonundan iki sene sonra
1867’de kurulmuştur (House of Representatives, Committee on Appropriations,
General Information) (Senate Committee on Appropriations, Committee History).
Komisyon üyelikleri prestijli mevkiilerdir ve alt komitelerinin başkanları,
kapsamlı yetkilerinin bir göstergesi olarak “Kardinal” olarak anılır
http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_House_Committee_on_Appropriations
Schick, bütçe sürecinin önemli bir diğer komisyonu olarak Yetkilendirme
Komisyonunu da anmaktadır. Bu Komisyon doğrudan harcama kanunlarını ve
yetkilendirmeleri hazırlamakla, yürütme birimlerini denetlemekle, uzlaştırma
yönergelerine uygun olarak kanunlarda değişiklik önermekle sorunludur (Schick,
2002:70-71).
Bütçenin yasama organında geçirdiği süreci detaylı bir şekilde ele alırken, en
önemli organ olan Kongre Bütçe Ofisi (Congressional Budget Office)’nin kurumsal
tanımını ve görevlerini de incelemekte yarar vardır. Bütçe sürecinde ABD’nin
kuruluş anayasasına göre Kongrenin yetkileri Başkana göre daha fazladır. Kongre
Bütçe Ofisi günümüzde bu güç dengesinin uzantısı bir işleve sahiptir. 19’uncu
yüzyılda yürütme organı bütçe hazırlık aşamasına dahil değil iken 20’nci yüzyılda
Kongrenin isteği ile yürütme organı çeşitli işlevler üstlenmeye başlamıştır. Ancak
Nixon zamanında yürütme organı Kongreyi neredeyse devre dışı bırakmaya
kalkışınca Kongre, Başkanın vetosunu aşarak, Budget and Impoundment Act,
1974’ü kabul etmiş ve aynı yasa ile Bütçe Komisyonları ile birlikte Kongre Bütçe
Ofisini kurmuştur (Eroğul, 2008:99). Kongrenin bütçe hazırlık aşamasındaki
hakimiyeti bu yasa ile Başkanın yetkileri sınırlandırılarak ve Kongrenin yürütmenin
bütçesini yeniden düzenlemesine olanak tanıyarak, tekrar güçlendirilmiştir (Meyer,
2002:63).
Kongre Bütçe Ofisi (KBO) (Congressional Budget Office), 1974 tarihli Kongre
Bütçe Yasası (Congressional Budget Act of 1974) ile kurulmuştur. Ofis, bütçeyle
ilgili faaliyetlerde Kongreye yardımcı olmaktadır. Bütçe önerisinin ekonomik ve
mali incelemesini hazırlayarak, Kongreye sunar. Başlıca görevleri, iki yıllık
dönemler için makro ekonomik ve mali tahminler yapmak, Kongreden çıkan bütün
gider ve gelir yasalarının bütçe kararındaki hedeflere uygunluğunu sınayan analizler
276
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
yapmak (scorekeeping), Kongrenin komitelerinde görüşülen yasa tasarılarının
bütçeye gelecek yıllarda yansıyacak maliyetleri tahmin etmek, Temsilciler Meclisi
ve Senatonun bütçe komitelerine sunulmak üzere maliye politikasına ilişkin yıllık
bütçe raporu (Annual Report on the Budget) hazırlamak, bütçe ile ilişkili alanlarda
Kongrenin gereksinim duyduğu çalışmaları hazırlamaktır (US Government Manual,
2009-2010).
Kongre Bütçe Ofisi, Başkanın bütçe teklifini sunmasının hemen ardından,
KBO’nin kendi varsayım ve yöntemleriyle bütçe teklifinin büyüklüklerini yeniden
tahmin eder ve Kongreye sunar. Bu aşamadan sonra tüm bütçe süreci zarfınca
Kongre, bütçeye ilişkin olarak KBO’nun hazırladığı rakamları kullanacaktır. Sadece
Başkanın bütçe talebine ilişkin olarak değil, harcamaları etkileyecek tüm mevzuat
değişikliklerinin yaratacağı bütçe etkilerinin büyüklükleri için de Kongre Bütçe
Ofisi tahminler geliştirmekle yükümlüdür. Hemen burada not edelim ki, bütçeye
ilişkin tüm istatistiksel büyüklükler için Kongre Bütçe Ofisinin değerlendirmeleri
kullanılırken, sadece gelir tahminlerine ilişkin olarak Vergilendirme Karma
Komisyonunun kendi tahminlerine başvurulur.
BYO’nun yürütme organının bir kurumu olduğunu daha önce görmüştük.
Yürütmenin başı olan Başkanın çizdiği çerçeveyi benimsemek durumunda olan
BYO ile KBO arasındaki işlevsel farkı burada vurgulamamız gerekmektedir. Kongre
Bütçe Ofisi, Kongrenin kurumu olarak bağımsız bir yapıdadır. Bütçe sürecinde
istatistiksel bilgi hazırlama görevinin bu kuruma yüklenmesi ve Kongrenin bu
istatistiklere referans vermesi anlamlıdır. Bütçe ile ilgili teknik konularda bu iki
ofisin uyum içinde çalışırken, politik konularda zaman zaman ayrılığa düştüğü
görülmektedir. ABD bütçesi konusunda önemli bir otorite olan Allen Schick,
Clinton’un sağlık koruma reformunun bütçe açığına etkisi konusunda bu iki ofisin
yaptığı tahmindeki ciddi farklılığı -bir tarafta açığın 60 milyar dolar azalacağı diğer
tarafta ise 70 milyar dolar artacağı tahminlerinin üretilmesi- bu durum için bir örnek
olarak sunmaktadır (Schick, 2002:25).
2.1. Kongrenin Bütçe Kararı (Budget Resolution)
Başkanın bütçe talebini Kongreye sunmasının ardından mali yılın başlangıcına
kadar 8 aylık bir süre vardır. Bu süre zarfında Kongrede bütçe kararı alınacak,
ödenek tasarıları hazırlanacak ve bütçe uyumlaştırması yapılacaktır.
Bütçe kararı (budget resolution), 1975’den beri söz konusu olan bir uygulamadır.
Kongrenin bütçe hazırlık aşamasının ilk adımıdır. Her iki meclis de kendi
komisyonlarınca kendi bütçe kararını oluşturur ve karar tek bir metne
dönüştürülerek, her iki mecliste onaylanır.
15 Şubat’a kadar, Kongre Bütçe Ofisi (KBO) Bütçe ve Ekonomik Görünüm
Raporunu hazırlar (Budget and Economic Outlook Report). Mart-Nisan ayında her
iki meclisin bütçe komisyonları bütçe tekliflerini geliştirmek üzere toplanırlar. Bu
toplantılar, kamuoyuna açık izleyicili yapılır. Bu aşamada Temsilciler Meclisi ve
Senatonun komisyonları, Başkanın bütçe teklifine ilişkin kendi yetkilerine giren
alanlarda inceleme yaparlar; Başkan’ın bütçe taleplerinin okunmasından sonraki 6
hafta içinde komisyonlar kendi görüşlerini hazırlarlar ve Bütçe Komisyonuna
sunarlar.
Bütçe ve Yönetim Ofisinin bütçenin Kongrede geçirdiği aşamalardaki rolü
sınırlıdır. Ödenek oturumlarında, Başkanın taleplerini savunma sorumluluğunu
öncelikle birimler (bakanlıklar) taşır. “Birim temsilcileri, Başkanın taleplerini,
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
277
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
onların orijinal tercihlerinden ne kadar farklı olursa olsun, yasama aşamasının açık
olmasını sağlamak için Kongreye haklı sebepleri, kanıtları ve diğer alt görevleri
açıklamakla görevlidir” (Schick, 2002:85). Başkan da, kongresel bütçe teklifleri,
uzlaştırma yönergeleri, yıllık tahsisler, vergi yasaları, açık ve harcama kontrolleri
süreçlerinde dışarıdan kongresel işlemleri takip edip, etkilemeye çalışır (Schick,
2002: 86).
Bütçe kararları komisyonlarda görüşüldükten sonra genel kurullara sunulur ve
oylanır. Bu aşamada bütçe kararları genel kurullarda değişikliğe uğrayabilir. Sonuçta
her iki meclis de kendi bütçe kararlarını genel kurullarından onaylayarak geçirir. Bu
iki metin Arabulucu Kurul (Conference Committee) vasıtasıyla tek bir metne,
dolayısıyla bütçe kararına dönüştürülür. Arabulucu Kurul her iki meclisin
üyelerinden oluşmaktadır. Arabulucu Kurulda bütünleştirilen metin tekrar oylanmak
üzere Senato ve Temsilciler Meclisine gönderilir. Kongrenin bütçe teklifini
hazırlayıp sunması için son tarih 15 Mayıs’tır. Ancak Gramm-Rudman-Hollings
Kanunu bu tarihi 15 Nisan olarak değiştirmiştir (Schick, 2002:103; CBPP, 2010:3).
Kongre, 15 Nisan’a kadar, bütçe komisyonlarında görüşülüp uzlaşılan bütçe kararını
oy çokluğu kuralı ile kabul eder. Diğer yasa tasarılarından farklı olarak bütçe kararı
Başkanın onayına sunulmaz. Bütçe kararı bir kanun metni olmadığı için Başkan
tarafından onaylanması gerekmemektedir; harcama yapma gelir toplama yetkisi
vermez (Schick, 2002:93).
Bütçe kararı, Başkanın bütçesine göre daha sade bir belgedir. Kongre Bütçe
Yasası (Congressional Budget Act) bütçe kararının minimum 5 yıllık bir dönemi ele
alması gerektiğini hükmetmektedir. Buna göre, sadece ilgili mali yıl için değil, takip
eden 5 yıl için yapılacak ihtiyari harcamaların büyüklükleri belirlenir. Bütçeye
ilişkin beş büyüklüğün toplam limitleri oluşturulur: Bütçe yetkisi (budget authority),
gerçekleşen harcamalar (outlays), gelirler, açık ya da fazla miktarı ve son olarak
kamu borçlanması. Bütçeye ilişkin bu toplam büyüklüklerle birlikte fonksiyonel
sınıflandırmaya göre 21 farklı kamu harcama kaleminin her biri için Kongrenin
öngördüğü harcama miktarları ve federal hükümetin kamu gelirlerinin minimumuna
ilişkin tahminler bu metinde belirtilir (House of Representatives Committee
History).
Bütçe kararı metninde ayrıca, ilerleyen bölümlerde ele alacağımız bütçe
uyumlaştırma kuralları, kongrenin bütçe uygulama mekanizmaları, bütçe politikaları
da yer alır. Bütçe Kararları ile bütçe sürecine ilişkin geçici ya da sürekli değişiklikler
de düzenlenebilmektedir. Örneğin, 2008 mali yılında kabul edilen bütçe kararı ile
Pay-As-You-Go kuralı, Senato için tekrar yürürlüğe konmuştur (CBPP, 2010:5).
Kongreden herhangi bir bütçe kararı onaylanmayabilir de. Bu durumda, bir
önceki yılın bütçe kararı geçerliliğini korur. Bütçe kararı 1999, 2003, 2005 ve 2007
mali yıllarında hazırlanamamıştır.
2.2. Ödenek Tasarılarının Yasalaşması
Bütçe kararından sonraki en önemli adım, ödenek yasalarıdır. Bütçe kararında
öngörülen bütçe toplamlarının nasıl paylaştırılacağı ödenek yasalarıyla belirlenir.
Ödenek yasaları, her bir harcama kategorisi için ihtiyari harcamalara ilişkin bütçe
yetkisini (budget authority) belirler. Bütçe yetkisi, gerçekleşecek olan harcamalar
kategorisinden farklıdır. Kamu kurumlarına bütçenin verdiği harcama yetkisine,
bütçe yetkisi denir. Bir mali yıl içinde yapılan toplam ödemeler ise gerçekleşen
harcamalar (outlay) olarak adlandırılır.
278
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
Ödenek tasarılarına ilişkin süreci ele almaya başlamadan önce ödenek
yasalarının kontrol edebildiği harcama alanını ortaya koyabilmek için ABD
bütçesinin özgün özelliklerinden biri olan harcamaların zorunlu ve ihtiyari
harcamalar şeklindeki tasnifini ele almakta yarar vardır. Zira ödenek tasarıları
sadece ihtiyari harcamaları kontrol edebilmektedir ve zorunlu harcamalar üzerinde
kontrolleri yoktur. Birçok zorunlu harcamanın yıllık ödenekler kanunu ile
fonlanması bu durumu değiştirmemektedir (Schick 2002:191). Bu iki harcama
kalemi arasında bütçe sürecinde ayrışma yaşanmaktadır.
2.2.1. Zorunlu ve İhtiyari Harcamaların Bütçe Sürecindeki Farklı Yapısı ve
Kontrolü
Budget Enforcement Act’a göre, kamu harcamaları iki başlık altında tanımlanır.
Zorunlu harcamalar (mandatory spendings) ve ihtiyari harcamalar (discretionary
spendings). Her iki harcama çeşidi, farklı bütçeleme süreçlerine tâbii tutulmaktadır.
İhtiyari harcamalar (isteğe bağlı harcamalar) federal birimlerin/bakanlıkların
yönetim maliyetlerinden, her yıl eyaletler ve yerel yönetimleri için ayrılan
ödeneklerden ve savunma giderlerinden oluşur. İhtiyari harcamalar ödenek
tasarılarıyla bütçe süreçlerinde tartışılarak, belirlenir. Zorunlu harcamalar
harcamanın tanımlandığı programa ilişkin kanunlarla belirlenir ve ödenek
komisyonlarının konusu değildir. Sağlık sigortası, işsizlik sigortası, ücretsiz yiyecek
programı, tarımsal destekleme harcamaları, zorunlu harcamaların kapsamına girer.1
ABD’de bütçe harcamalarının sadece üçte biri ihtiyari harcamalar iken, 2/3’lük
kısmı zorunlu harcamalardan oluşur (Analytical Perspectives, 2012:117). Zorunlu
harcamalar; tahsisli harcamalar (appropriated spendings), adlandırılmış harcamalar
(entitlements) olarak ya da doğrudan harcamalar (direct spendings) olarak da
adlandırılır. Temel olarak, kamunun sigorta hizmetlerini kapsar. Zorunlu harcamalar
içinde en önemli bölümü Medicare, Medicaid, işsizlik sigortası gibi sürekli tahsise
sahip olan adlandırılmış harcamalar oluşturur. Bunlar ödemelerin uygun kişilere
yapılmasını emreden yetkilendirme ödenekleri ile kontrol edilir (Schick, 2002:1356, 142-3). İhtiyari harcamalar, yıllık ödeneklerle kontrol edilirken doğrudan
harcamalar yetki kanunlarıyla emredilir. Bu tür harcamalar için “... tahsisler, bu
ödemeleri yapması mecbur olan hükümetin ödemeleri finanse etmesi için yeterli
olmak zorundadır. Tahsisler komisyonu hukuki yönetimleri farklı olan bu
adlandırılmış harcamalara fon ayırma kararında takdir hakkı yoktur” (Schick
2002:60). Zorunlu harcamalar yıllık olmaması itibarıyla federal vergi yasaları gibi
sürekliliği olan yasal düzenlemelere (permanently enacted) tabidir (CBPP, 2010:2).
Doğrudan harcamalar bir sonraki başlıkta ele alacağımız üzere bütçenin
uyumlaştırma sürecine tabidir; ihtiyari harcamalar için ise uyumlaştırma süreci
uygulanmaz.
Bu harcama ayrımı kamunun sosyal işlevlerinin sürekliliği için anlamlıdır.
Zorunlu harcamalar içine alınan sosyal güvenlik, politik belirsizliklerden
korunmaktadır. Kongrenin emekli maaşlarına, tıbbi yardıma, gazi emekli aylıklarına,
1
Zorunlu harcamaların içinde yer alan sosyal güvenliğe, bütçe dışı (off budget) bir statü verilmiştir.
Bunun amacı, sosyal güvenlik kaynaklarının bütçe açığını azaltma ya da diğer kullanımlara karşı
korunmasını sağlamaktır. İki tür bütçe açığı yani, bütçeye dahil olanların (bu hesap bütçe dışı fonları
kapsamamaktadır) ve konsolide edilmiş bütçenin açıkları ayrı ayrı hesaplanarak sunulur (Schick
2002:28).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
279
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
yiyecek yardımına, sakatlık yardımına, işsizlik yardımına ne kadar ayrılacağını yıllık
olarak belirlemesi yani bu harcamaları isteğe bağlı olarak yapması, yıllık politik
süreçlere maruz kalınması nedeniyle, geleceğe ilişkin bir sosyal belirsizlik anlamına
gelebilir. Geniş kesimler için derin etkileri olan bu harcamaların yıllık bütçe
kanunlarının sonucuna bağlanması sosyal bir risk doğurabilir (Schick, 2002:197).
Ödenek tasarılarının görüşmeleri öncelikle Temsilciler Meclisinde başlatılır. İlk
aşamada öneri taslağı alt komisyonda hazırlanır, buradan sırayla komisyona ve
Temsilciler Meclisine geçer ve meclis genel kurulunda değiştirilerek ya da aynen
onaylanır. Ardından süreç Senatoda aynı aşamaları izleyerek, devam eder. Senato
çoğunlukla Temsilciler Meclisi ile aynı görüşleri paylaşmaz, bu durumlarda uzlaşma
için her iki meclisin üyelerinden oluşan geçici komisyon kurulur. Burada
ortaklaşılan metin her iki meclise onaylanmak üzere tekrar gönderilir (Analytical
Perspectives, 2012:117).
Sürecin genel çerçevesi şu şekildedir: İhtiyari harcama toplamları, bütçe kararı
içinde belirlenir. Her iki meclisin altındaki Tahsisat Komisyonunun (appropriation
committees) harcamacı kuruluşların ödeneklerinin belirlenmesinde etkisi büyüktür.
Bütçe kararı ile belirlenen harcama tavanları Temsilciler Meclisi ve Senatonun
Ödenek Komisyonları arasında paylaştırılır; ardından her komisyon kendine
dağıtılan tutarları kendi alt komisyonlarına böler. Komisyonlara dağıtılan tutarlar
bütçe yetkisini (budget authority) geçemez.
Bu büyüklüklere bütçe kararının ilgili tablosunun ismi nedeniyle 302a kalemi
denilir ve bunu 12 harcama alt komisyonu arasında dağıtır (CBPP, 2010:4). Bu
dağılıma ise 302b dağılımı denilir. Ödenek Komisyonunun üçer üyeden oluşan 13
alt komisyonu vardır (Agriculture, Army, Deficiencies, Diplomatic and Consular,
District of Columbia, Fortification, Indian, Legislative, Military Academy, Navy,
Pensions, Post Office, Sundry Civil).
Süreçten komisyonlardan gelen raporlardan hareketle iki mecliste de iki
konferans raporu oluşturulur. Konferanstan sonra değişikliklerin Temsilciler Meclisi
ve Senatoda ayrı ayrı onaylanması gerekmektedir. Uyumlu hale getirilen tasarı her
iki mecliste onaylanır. Bu süreçte 13 ayrı harcama alanına ilişkin 13 ayrı yasa
tasarısı, yani yıllık ödenek tasarıları (annual appropriation bill), 30 Haziran’a kadar
tamamlanır. Bütçe Kanun Taslağı, Başkana sunulur. Bundan sonrası normal bir yasa
tasarısı sürecidir. Başkan 10 gün içinde onaylar ya da veto edebilir.
Kongrede, bütçenin bir diğer önemli aşaması ise uyumlaştırma (reconciliation)
sürecidir. Bu önemli sürecin ayrıntıları şu şekildedir:
2.3. Uyumlaştırma Süreci (Budget Reconciliation)
1974 tarihli Kongre Bütçe Yasası ile bütçe sürecinin bir parçası haline gelen
bütçe uyumlaştırması, Kongrenin bütçe kararının bir tamamlayıcısıdır. İhtiyari
harcamalar için bütçe kararından hareketle ödenek tasarıları hazırlanırken, zorunlu
harcamalar için yine bütçe kararına referansla uyumlaştırma süreci işletilir.
Uyumlaştırma süreci sadece harcamalara ilişkin değil, gelirlere ilişkin mevzuatları
da kapsar. Temel amaç, gelir ve harcama mevzuatının, bütçe kararında belirtilen
gelir, harcama ve borçlanma limitlerini sağlayacak şekilde bütçe kararı ile
uyumlaştırılmasını sağlamaktır. Bütçe kararları, komisyonlarda yapılması gereken
değişikliklerin parasal karşılığını belirtmekte, ancak hangi yasada nasıl bir değişiklik
yapılması gerektiğini tanımlamamaktadır.
280
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
Kongrenin yasaları uyumlaştırma süreci iki aşamalı bir süreç olarak
düşünülebilir. İlk adım, bütçe kararında bütçe uyumlaştırma sürecine ilişkin
çerçevenin belirlenmesidir; burada ilgili bütçe hedefleri için ilgili komisyon ya da
komisyonların yapması gereken yasal düzenlemelere işaret edilir. İkinci aşama ise,
belirli prosedürler çerçevesinde Temsilciler Meclisi ve Senatonun bütçe
uyumlaştırma kanun önerilerini görüşmesi ve onaylamasıdır (Keith ve Heniff, 2005).
Uyumlaştırma kanunları, farklı komisyonlardan gelen uyumlaştırma önerilerinin
birleştirildiği torba yasalardır (omnibus legislation) (Analytical Perspectives,
2012:118).
Mevzuata getirilmesi gereken yeni düzenlemelerin hızla yasalaşmasını sağlamak
için Kongredeki bütçe uyumlaştırma yasalarının görüşme süreci son derece
sınırlandırılmış bir prosedüre tabiidir. Mevzuatların bütçeye uygun hale getirilmesi
sırasında kaybedilecek zamanın mali etkilerinin büyük olması, bu tür düzenlemeleri
zorunlu kılmaktadır. Üstelik söz konusu uyumlaştırma süreçlerinin, vergi oranlarının
ve önemli sosyal programların değiştirilmesi gibi karmaşık ve büyük çaplı
değişiklikleri barındırması itibarıyla normal yasama süreçleri ile tamamlanmasının
güç olduğu da açıktır (Analytical Perspectives, 2012:118). Diğer yasa önerilerinin
görüşülmesi için Senatoda süre kısıtlaması yokken bütçe uyumlaştırma kanunlarının
görüşülmesi yirmi saat ile sınırlandırılmıştır. Bu tür bir düzenlemenin olmadığı
durumlarda oyalayıcı konuşmalar (filibuster) ile yasama süreci fiili olarak yasanın
onaylanmasını engelleyecek derecede uzatılabilmektedir. Oyalayıcı konuşmaların
önüne geçmek için gereken oy sayısı 60’dan basit çoğunluk olan 51’e düşürülmüştür
(http://usgovinfo.about.com/od/uscongress/a/reconciliation.htm). Benzer şekilde,
Temsilciler Meclisinde de, Kurallar Komisyonu bütçe uyumlaştırma sürecine dair
sınırlayıcı kurallar önermektedir (Keith ve Heniff, 2005). Uyumlaştırma yasa
görüşmelerinde, konu dışı söz almaların ve değişiklik önerilerinin önüne geçebilmek
için ilk defa 1985’de uygulanan ve ismini Demokrat Parti Senatör’ü Robert
Byrd’dan alan Byrd Kuralı uygulanmaktadır. Bu kural ile konu dışı hususlar açıkça
belirtilmektedir. Bu kural, Senatonun beşte üç çoğunluk oyu ile göz ardı edilebilir.
Uyumlaştırma süreci, bütçe kararına referansla yapıldığı için, bütçe kararının
alınmadığı mali yıllarda uyumlaştırma süreci de gerçekleşmemiştir.
Temsilciler Meclisi ve Senatodaki değişiklikler bütçe kararının aritmetik
tutarlılığını korumak zorundadır. Fonksiyonel dağılımın değiştirilmesi için, teklifin
başka bir harcama kaleminde bir dengeleyici değişiklikle desteklenmesi gerekir.
1990 Bütçe Uygulama Kanunu ile yasalaşan, kamu gelirlerine ve zorunlu
harcamalara ilişkin bu dengeleyici kural PAYGO (pay-as-you-go) kuralı olarak
anılır. Açığı artıracak şekilde harcama ya da gelir kanununda düzenleme yapılmasını
engellemez ancak böyle bir kanun geçtiğinde, başka bir dengeleyici kanun ile açığın
ortadan kaldırılmasını sağlar; gelirlerin artırılması ya da zorunlu harcamaların
indirilmesi yolu ile bunu gerçekleştirebilir. Açığın azaldığı durumlar için kural
uygulanmaz. Bir mali yıla ilişkin tüm gelir ve doğrudan harcama yasalarına
uygulanabilir (Schick, 2002:118-61). 1990 tarihli Budet Enforcement Act, ihtiyari
harcama kalemleri için de limitler (discretionary spending caps) getirmiştir (Barrell
ve Hubert, 1999). Budet Enforcement Act ile getirilen ihtiyari harcama limitleri ve
PAYGO kuralı, 2002 mali yılının sonu itibarıyla yürürlükten kaldırılmıştır. 12 Şubat
2010 tarihi itibarıyla yeni bir PAYGO Yasası çıkarılmış ve bu kural tekrar yürürlüğe
girmiştir (Analytical Perspectives, 2012:118). Bu yeni Yasa, uyumlaştırma
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
281
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
sürecinde yapılan gelir ve zorunlu harcamaları değişiklikleri toplamının, bütçe
kararında belirtilen bütçe açığı hedefini bozamayacağına hükmetmektedir. Belli bir
alanda gelir azaltıcı yasa önerilerinin, başka alanlardaki gelirleri artırarak ya da
zorunlu harcamaların bir kısmını azaltarak dengelenmesini zorunlu kılmaktadır.
Benzer şekilde, zorunlu harcamaları artırıcı herhangi bir yasa önerisinin, gelir artırıcı
düzenlemeler ya da diğer alanlardaki zorunlu harcamaları azaltan düzenlemelerle
dengelenmesi gerekmektedir. PAYGO kuralının uygulanamadığı durumda bir başka
kontrol mekanizması daha gündeme gelmektedir. Sıkıştırma (sequestration) olarak
adlandırılan bu düzenlemeye göre, toplam yasal düzenlemeler bütçe kararındaki
bütçe açığını sağlayamadığında, istisna dışında kalan zorunlu harcamaların tümü
için eşit oranda otomatik kesinti uygulanmaktadır. Bütçe Yönetim Ofisi bu noktada
yasaları yarattıkları maliyet ve tasarrufa göre notlandırmak (scorecard) ve PAYGO
kuralının ihlal edilip edilmediği belirlemektedir. Böyle bir ihlal durumunda
Başkanın istisna dışında kalan zorunlu harcamalar için sıkıştırma hükmü vermesi
gerekmektedir (issue a sequestration order) (Analytical Perspectives, 2012).
Kongrenin bütçe kararında belirlenen harcama tavanı ve gelir tabanını ihlal
edecek şekilde herhangi bir yasa teklifi hazırlanmasının önüne geçebilmek için
uygulanan önemli bir mekanizma da, her iki mecliste de geçerli olan ve herhangi bir
üyenin başvurabileceği “budget point of order” ismiyle anılan itiraz mekanizmasıdır.
Bu itiraz sayesinde ilgili yasa önerisine engel olabilmektedir. Bütçe kararının varlığı,
böyle bir kontrol edici düzenlemenin temel dayanağını oluşturmaktadır. Bu kural,
Temsilciler Meclisinde oy çokluğu ile Senatoda ise 60 üyenin oyu ile
bozulabilmektedir (CBPP 2010:5).
2.4. Gelir Tasarıları
Gelir yasalarının bütçe kararı ile uyumlaştırma süreciyle değiştirilmesini bir
önceki bölümde ele aldık. Burada kısaca, vergi kanunlarının yasama sürecine
değinebiliriz. Yürütmenin gelir politikaları zaman zaman önemli vergi kanunlarının
çıkarılmasını gerektirebilir. Her iki meclis de yasa önerisi sunma konusunda eşit
hakka sahipken, gelir artırıcı yasalar için bir istisna söz konusudur. Anayasaya göre
(article I section 7), sadece Temsilciler Meclisinin gelir artırıcı yasa önerilerini
gündeme getirebilmektedir. Temsilciler Meclisinin yeni gelir kanunlarının
çıkarılması ya da önemli değişikliklere gidilmesi sürecinde sorumluluk sahibi olan
komisyonu Para Bulma Komisyonu (Ways and Means Committee)’dur. Senatoda
vergi yasaları konusunda yetkisi olan komisyon ise Maliye Komisyonu (Finance
Committee)’dur (Analytical Perspectives, 2012:118). Vergi tasarıları öncelikle Para
Bulma Komisyonunda gündeme getirilir ve ardından Maliye Komisyonunda
görüşülür (Meyer, 2002: 76).
Temsilciler Meclisinde, gelir yasaları nadiren alt komisyonlara gider.
Çoğunlukla Para Bulma Komisyonu tarafından çözümlenir. Temsilciler Meclisi
kaynaklı olan gelir artırıcı teklifler ardından Senatoya geçer. Maliye Komisyonunun
yasama yetkileri Para Bulma Komisyonundan daha geniştir. Senato genellikle
Temsilciler Meclisine göre gelir tasarılarında daha çok değişiklik yapmaktadır.
Temsilciler Meclisinden geçmiş bir gelir artırıcı tasarının, Senatoda gelir azaltıcı bir
tasarı haline dönüşmesi mümkündür (Schick, 2002:117). Kongrede kanun
tasarılarına birbiriyle ilgisi olmayan ancak giderleri artıran ya da gelirleri azaltan
değişikliklerin eklenmesi ile tasarıların geliştirilmesine, tıpkı üstüne birbirinden
282
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
farklı süsler asılan yılbaşı ağaçlarını andırmasından dolayı Yılbaşı Ağacı Tasarısı
(Christmas Tree Bill) da denilmektedir.
İki meclisin gelir tasarıları arasında oluşabilecek ciddi farklar müzakere
komisyonunda görüşülerek, uzlaşmaya dönüştürülmektedir. Vergi tasarılarının
önemli değişikliklerle birlikte esas olarak şekillendirildiği yer de bu müzakere
komisyonlarıdır. Burada uzlaşmaya varıldıktan sonra komisyonlar, uzlaşılan
çerçeveyi tek bir metne dönüştürerek, genel kurullara sevk eder.
Bütçenin, Kongredeki aşamalarına tekrar dönecek olursak, hazırlık ve onay
aşamalarının tamamlanması için geride az bir süre kalmıştır. 1 Ekim mali yılın ilk
günüdür ve tüm harcama yasa tasarıları bu tarihe kadar kabul edilir. Herhangi bir
kanun tasarısı için geçerli olan süreç, bütçe kanunu için de geçerlidir. Yasama
aşamasının bu tarihe kadar tamamlanması için tasarıyı her iki meclisin ve Başkanın
onaylaması gerekir. 1 Ekim’e kadar 13 ödenek kanun tasarısı yasalaşmamışsa eğer,
görüşme süreci devam ederken, ilgili harcama alanlarına, kamu hizmetinin
sürekliliğini sağlamak adına, her iki meclisin onayı ile geçici bütçeler (continuing
resolution, interim or stop-gap appropriations bills) sağlanır (Analytical
Perspectives, 2012:117).
Başkan, kendisine gelen ödenek kanun tasarılarını yani bütçeyi onaylar ya da
veto eder. 10 gün içinde onaylanmayan tasarılar yasalaşmış sayılır. Başkanın yasa
tasarısını veto etmesi durumunda ise, tasarının yasalaşabilmesi için Kongrenin her
iki meclisinin de tasarıyı üçte iki çoğunlukla tekrar onaylaması gerekir. ABD
Anayasası, Başkan’a veto etme yetkisi vermiştir ancak Başkanın tasarıların
bölümlerini ayrı ayrı ele alarak veto etme yetkisi (line item veto) yoktur. Başkana
1996 yılında verilen bütçenin bazı maddelerini veto edebilme yetkisi 1998 yılında
Supreme Court tarafından Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir (Meyer,
2002:75).
Bütçenin uygulamasına geçmeden önce bütçenin Kongrede geçirdiği aşamaların
önemini vurgulamak için 2011 yılının Nisan ayında yaşanan bütçe krizini burada ele
almak anlamlı olacaktır.
3. Nisan Bütçe Krizi
Obama’nın 2010 ara seçimlerinde çoğunluğu kaybetmesinin ardından, 2011
bütçesi kesintiye uğramıştır. Kongre, 1 Ekim’e kadar ödenek yasalarının
çıkarılamaması nedeniyle ek ödenek kararı almış; ancak, ek ödeneğin süresi 9
Nisan’da dolmuştur. 9 Nisan tarihine kadar Kongrenin 2011 bütçesini
hazırlayamaması durumunda çeşitli hükümet faaliyetleri durma noktasına gelmiştir.
1870 tarihli bir yasaya göre, bütçe onaylanmadığı sürece, olağanüstü bir hal yok
ise federal hükümet faaliyetlerini sürdürememektedir. Clinton’un ara seçimlerde
çoğunluğu yitirmesi nedeniyle benzer bir durum daha önce 1995’te yaşanmıştır.
Bütçe sürecindeki bu tıkanıklığın aşılamaması halinde 15 yıldan sonra ilk kez kamu
kurumları kapanma noktasına gelmiştir. 800 bin kamu çalışanının bütçede uzlaşma
sağlanana kadar evlerine gönderilmesi, vergi dairelerinin çalışmaması, kamunun
işletmelere sağladığı kredilerin durması, heykellerin, müzelerin, ulusal parkların
kapanması, Irak ve Afganistan’daki ordu personelinin maaşlarının ödenememesi
noktasına gelinmiştir (BBC, 8-9/04/2011). Sorunun, bütçe açıklarının kapanması
için daha fazla harcama kesintisi isteyen cumhuriyetçilerle, demokratlar arasında 9
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
283
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
Nisan’ın bitimine tam bir saat kala çözülmesi ile federal bütçe sürecinin önemi bir
kez daha ortaya çıkmıştır.
Bütçe sürecine ilişkin ortaya çıkabilecek bir başka kriz durumu ise Başkanın
bütçeyi onaylamamasıdır. 1998 yılında iki kez kamu kurumları kısa süreliğine
çalışamaz hale gelmiştir (Meyer, 2002:76).
4. Bütçenin Uygulanması
1 Ekim’de mali yıl başlar. Bütçenin uygulanma aşaması, 1 Ekim-30 Eylül
dönemini kapsayan mali yıl ile örtüşür. Kurumlar, tahsis edilen ödeneklerinin üçer
aylık dağılımlarını planlayarak, BYO’ya sunarlar ve Ofis, bu planları onayladıktan
sonra bütçe ödenekleri serbest bırakılır. Yani ödenekli fonlar, bakanlıkların
kullanımına otomatik olarak geçmezler. Bütçe Açığı ile Mücadele Kanunu, mali yıl
içinde harcamaların dengeli bir dağılımını sağlamak ve aşırı kullanımdan kaynaklı
açıkların önüne geçmek için, tahsislerin çeyrek dönemlere ya da projelere
dağıtılmasını gerektirir. Bu işlemi BYO belli prosedürlere göre gerçekleştirir
(Schick, 2002:171). Birimler ödeneklerini, BYO fonları zamana ve projelere göre
pay edene kadar harcayamazlar. Ödemeler, Hazinenin saymanlıkları aracılığıyla
yapılır (Schick, 2002:172). Birimler, çeşitli nedenlerle, ödenek dönemlemesinde
değişiklik talebinde bulunabilir. Kongre, öngörülemeyen koşulların zorlaması
nedeniyle yıl içerisinde ödeneklerin dönemlemesini değiştirebilir (Meyer, 2002:90).
Kongreden geçen bir ödenek kanunu, mükellefiyetlerini yerine getirmek için
kamu kurumlarını ve ilgili amaçlar için gerekli ödemelerin yapılması için ise
Hazineyi yetkilendirir (Schick, 2002:146). Doğrudan harcama kanunu sürekli bir
ödenek tahsisatı yapmışsa, ileri bir tarihte Kongrenin borçlanma veya harcama için
yetki vermesine gerek yoktur (Schick, 2002:146). Daha önce ele aldığımız üzere,
bağımsız bir kanunla ödenek ayrılmamışsa Kongre fonları yıllık olarak tahsis eder.
Bu durumda üç farklı ödenek biçimi vardır: Düzenli ödenekler; bunlar bir sonraki
mali yıl için bütçe yetkisi (budget authority) sağlar. Önceki bölümlerde ele alındığı
üzere, her yıl toplam 13 tane düzenli ödenek kanunu çıkarılır. İlave ödenekler,
düzenli tahsisler yetersiz kaldığında, öngörülemeyen durumlar karşısında ilgili mali
yıl için ilave bütçe yetkisinin verilmesidir. Bütçe yasama aşamasında gecikmeler
olduğunda devamlılık ödeneği verilir. Düzenli ödenekler sadece kendi ilgili alt
komisyonların sorumluluğundayken, devamlılık ve ilave ödenekler alt
komisyonların bazıları ya da tümü tarafından görüşülebilir (Schick, 2002:146-8).
Bütçenin uygulanması aşamasında, bazı durumlarda bakanlıklara ve birimlere
ayrılan ödeneklerin kullanılması gerekmeyebilir. 1974 tarihli Impoundment Control
Act’ın verdiği yetki ile Başkan bu tür ödenekleri iptal etmeyi ya da ertelemeyi
gündeme getirebilir. Harcama yetkisinin (budget authority) iptali (rescission) için
Başkanın önerisinin Kongrenin her iki meclisi tarafından 45 gün içinde onaylanması
gerekmektedir. Bu süre içinde onaylanmaması durumunda harcama yetkisinin
hemen uygulanması gerekmektedir. Öngörülemeyen bir durum karşısında
harcamaların geçici süreyle ertelenebilmesi (defferal) için, Başkanın kararı
yeterlidir. Bu tür ertelemeler Başkanın politik tercihleri nedeniyle gerçekleştirilemez
(Meyer, 2002:90). Ertelemeler ilgili mali yılı aşamaz ve Kongrede meclislerden
birinden karşı karar çıkması halinde iptal edilir (Gosling, 2002:244).
Son aşama, ödenek ya da fon hesaplarının kapanmasıdır. Hesap kapama süreci
altı mali yıla yayılmıştır. İlk yıldan sonra kapanan hesaplar, süresi bitenler statüsüne
284
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
konulur. Altı yılın ardından tüm bakiyeler silinir, borçlanma ve harcama yapılamaz
(Schick, 2002:173).
5. Bütçenin Denetimi
1984 yılına kadar bütçe sürecinin formel olarak en son aşaması Bütçe Denetim
ve İncelemesi (Audit and Review) olarak anılmaktadır (Meyer, 2002:89).
Mali yıl bittikten sonra Ekim-Aralık döneminde Hazine ve BYO mali yıl
hesaplarını kapatır. Ekim-Kasım döneminde BYO ve KBO, Kongrenin geçmiş
dönemle ilgili el koymalarına ilişkin nihai raporları yayımlar. Birimler hesap özeti
hazırlar.
Kongrenin yetki vermesi ile birimlerin kaynakları kullanmaya başlamasından
hemen sonra sürecin kontrolü de başlamaktadır. Verilen kullanım izinlerinin bütçeye
uygun bir şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği hem bütçe uygulamasından
önce hem de sonra kontrol edilmektedir (Gosling, 2002:206-207). Bütçenin
uygulanma aşamasındaki kontroller (preaudit control), gerçekleşmenin ardından
yapılan denetimler (postaudit controls) bütçe denetiminin iki önemli aşamasıdır.
Bakanlıklar ve birimler ilgili harcama ödeneklerini aldıktan sonra, yaptıkları
harcama tercihleri bütçenin uygulama aşamasında kontrol edilir. Bu tür kontroller
yürütmenin sorumluluğundadır. BYO, bütçenin uygulama aşamasındaki kontrollerin
(preaudit functions) çerçevesini belirlemiştir ve pratikte sorumluluk birimlerin
kendilerine ve muhasebe ofisine bırakılmıştır (Gosling, 2002:206). Birimlerin
giderlerinin doğru bir şekilde kaydedilmesi ve verimli kullanımı öncelikli olarak
birimlerin kendi sorumluluğundadır.
Mali yönetimin temel dayanağı, dahili kontrol öğretisidir (yönetsel kontrol); yani
her harcama birimi, kaynakların doğru ve verimli kullanımının gerçekleştirilmesi
konusunda birinci derecede sorumludur. Harcama yapılmadan önce fonların
istenilen amaçlara uygun olduğunu garantilemek zorundadır. Her birim kendi
hesabını tutmak, işlemlerini denetlemek ve düzenli mali tablolarını hazırlamakla
yükümlüdür. Birimler yapılan harcamalar ve borçlanmaları hem kümülatif hem de
en son ay itibarıyla gösteren aylık gerçekleşme raporları hazırlarlar (Schick,
2002:172). Hem BYO hem de Hükümet Hesap Verebilirlik Ofisi (Government
Accountability Office), dahili kontrol için gözetim sorumluluğuna sahiptir. Hükümet
Hesap Verebilirlik Ofisi (HHKO), dahili kontrol sistemini gözden geçirir ve
eksiklikleri rapor eder (Schick, 2002:183).
Harcamaların gerçekleşmesinin ardından yapılan hesap denetimleri (postaudit
controls) mali yılın tamamlanmasının ardından gerçekleştirilmektedir. Gerçekleşen
harcamaların, bütçe ödeneklerinden gelen harcama yetkisine ve yasaların amacına
(legislative intent) uygun olup olmadığı, yapılan harcamaların tamamının doğru bir
şekilde kaydının tutulup tutulmadığı denetlenir. Bu tür hesap denetimleri tüm
harcamaları kapsayamayacağı için, örnekleme dayanmaktadır. Denetimlerden
sorumlu olan kurum, Genel Muhasebe Ofisi (General Accounting Office)’dir
(Gosling, 2002: 207).
1921 yılında Kongrenin bir parçası olarak kurulan Genel Muhasebe Ofisi, 2004
yılında Hükümet Hesap Verebilirlik Ofisi ismini almıştır. Ofis, özerkliğe sahip,
herhangi bir parti ile ilişkisi olmayan (nonpartisan) ve Kongre adına kamu
harcamalarını denetleme yetkisine sahip olan bir kuruluştur. Kongrenin bekçisi
(congressional watchdog) olarak da anılmaktadır (http://www.gao.gov/) (US
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
285
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
Government Manual 2009-2010). Ofisin başkanı genel kontrolördür (Comptroller
General of the United States). Senatonun tavsiyesi ve uygun görüşü alınarak, Başkan
tarafından 15 yıllığına atanır. Başkan tarafından seçilmesine rağmen tam bir
bağımsızlığa sahiptir.
Ofisin temel amacı, hükümetin, ABD halkına karşı mali açıdan hesap verebilir
olmasını sağlamaktır. Kamu hizmetinin mali açıdan, arzu edilen amaçlara ve
standartlara uygun bir şekilde sunulmasını sağlamak, kamu kaynaklarını etkin, etkili
ve uygun bir şekilde kullanılmasını sağlamak için birimlerin mali denetimini
yapmak, yasa dışı veya yanlış uygulamaların ortaya çıkarılmasını sağlamak ve
bunlara ilişkin yasal hükümler vermek, Ofisin başlıca sorumlulukları arasındadır.
Her yıl 1000’ün üzerinde rapor ve Mavi Kitap (Blue Book) isimli muhasebe ve
denetim konularındaki gelişmelere ilişkin kapsamlı bir değerlendirme sunan bir
belge yayımlamaktadır (US Government Manual, 2009-2010).
HHVO dışında kalan denetim ve değerlendirme sorumlulukları olan kurumlar şu
şekildedir: Federal birimler dahili kontrol ve değerlemeleri yürütür, performans ve
sonuçlarını ölçer; birim maliye şefleri (1990 yılında çıkarılan Maliye Şefi Kanunu
ile tüm Federal bakanlıklar ve birimlere maliye şefi atanmıştır) performans
bilgilerini içerecek şekilde denetlenebilir mali tabloları hazırlar; BYO birim
harcamalarını ve programlarını gözden geçirir, performans ölçümlerini destekler;
Kongre, denetimlere yol gösterir HHVO ve diğerlerinden denetim ve değerlendirme
talebi alır (Schick 2002:179-180). Tüm bunlara ek olarak muhasebe standartları ve
prensiplerini hazırlamak üzere 1990 yılında BYO, HHVO ve Hazinenin katılımıyla
Federal Muhasebe Standartları Danışmanlık Birimi kurulmuştur (Schick, 2002:179180).
Geleneksel hesap denetimlerinin yanı sıra bütçe denetiminin en önemli parçası,
performans denetimidir. Kamu harcamalarının gerçekleşmelerinin yalın bir hesap
analizinden farklı olarak performans denetiminde, ilgili kamu kurumlarının kendi
programlarında tanımladıkları hedefleri gerçekleştirip, gerçekleştiremediği
denetlenmektedir. 1993 Hükümet Performansı ve Sonuçları Kanunu (Government
Performance and Results Act of 1993) federal birimlerin giderlerinin ve sonuçlarının
ölçülmesini ve performans temelli bütçelemeyi getirmiştir. Kanunun amaçlar
bölümünde sıralanan altı amacın temel vurgusu, kamu hizmetlerin çıktılarına
odaklanılması, etkinliğin çıktılar üzerinden ölçülmesi, hesap verilebilirliğin ve
saydamlığın sağlanması, program performans uygulamasının geliştirilmesi, yönetsel
insiyatifin geliştirilmesi (internal management) yönündedir (Government
Performance and Results Act of 1993, Section 1, Purposes).
Kamu hizmetinde etkinliği ve denetimi sağlama adına 1950’lerde “Performans
Bütçeleme”, 1960’larda “Plan, Program Bütçe Sistemi”, 1970’lerde “Sıfır Esaslı
Bütçeleme” “Hedef Esaslı Bütçeleme” gibi çeşitli uygulamaların gündeme geldiği;
ancak, bunların bütçesel uygulamada bazı etkileri kalmasına rağmen, başarılı
olmadığı bilinmektedir (Schick 2002:83).
Sonuç
ABD bütçesinin, özellikle 2008 ekonomik krizinin hemen ardından, kamunun
üstlenmek zorunda kaldığı mali işlevlerle birlikte önemi giderek artmıştır.
Halihazırda nominal büyüklüğü ile dünyanın en büyük mali/siyasi politika aracı olan
ABD bütçesinin en büyük unsuru ABD federal bütçesidir.
286
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KARAHANOĞULLARI
Bu çalışmada, ABD federal bütçe sisteminin temel bileşenleri ve bütçe sürecinin
hazırlanma, onaylanma, uygulanma ve denetim aşamaları bütçe takvimine uygun
olarak ele alınmaya çalışılmıştır. Bütçe sisteminin temel kurumları, bu kurumların
görevleri ve kurumlara ilişkin yakın dönemde gündeme gelen düzenlemeler de
çalışmada kısaca açıklanmaktadır.
ABD bütçe sürecinin en önemli karakteristik özelliğinin, bütçenin nihai şeklini
alması noktasında belirleyici organın yürütmeden ziyade Kongre olduğu
görülmektedir. Bütçenin hazırlık aşamasının aşağıdan yukarıya doğru örgütlenmesi,
toplam sürecin 18 ay gibi geniş bir döneme yayılmış olması, Nisan 2011 tarihinde
yaşandığı gibi bütçenin kilitlenmesine neden olabilecek kadar sürecin Kongredeki
siyasi dengelerle belirlenen karmaşık yapısı, harcamaların zorunlu ve ihtiyari olarak
ikiye ayrılması, bu iki harcama alanı için farklı bütçe süreçlerinin söz konusu olması
ABD federal bütçe sürecinin belirleyici diğer özellikleri olarak ortaya çıkmaktadır.
ABD federal bütçesi, yürütmenin empoze ettiği değil, parçalardan hareketle
birleştirilen ve belirlenen, oluşturulma aşamasında Kongrede birçok komisyonun
görev aldığı ve Başkanın bütçe talebi üzerinde onlarca görüşmenin, yüzlerce
değişikliğin yapıldığı, her iki meclisin onayından geçen bir bütçedir. Bütçenin
tamamına ilişkin, yürütmenin sadece genel politika tercihlerini belirlediği, ancak
mutlak bir belirleyiciliğin olmadığı görülmektedir. ABD bütçe sürecinde yasama
organına diğer ülkelerden farklı olarak daha geniş bir yetki verildiği görülmektedir.
Kaynakça
Analytical Perspectives 2012 Budget of US Government (2011),
http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Analytical_Perspectives
Arın, T. (1999), “Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu: Bütçe
Reformları Üzerine Uluslararası Karşılaştırma”, Seminer, Kasım, İstanbul, 16.
Budget of US Government 2012, Executive Office of the President of the United
States, Office of Management and Budget, http://www.whitehouse.gov/
omb/budget/Overview
Center on Budget ve Policy Priorities (CBPP) (2010), “Policy Basics Introduction to
the Federal Budget Process” http://www.cbpp.org/files/3-7-03bud.pdf
Connolly, K. (2011), “What does ‘Government Shutdown Mean?”,
http://www.bbc.co.uk/news/world-us-canada-12571718?print=true
(Erişim
Tarihi:05/042011).
Economic Report of the President 2011 Together with the Annual Report of the
Council of Economic Advisers, United States Government Printing Office
Washington.
Eroğul, C. (2008), Çağdaş Devlet Düzenleri, Kırlangıç: Ankara.
Gosling, J. J. (2002), Budgetary Politics in American Governments, Routledge New
York and London.
Government Performance and Results Act of 1993 http://govinfo.library.unt.edu/
npr/library/misc/s20.html
Hennessey, K. (2010), “What is a Budget Resolution?”, http://keithhennessey.com/
2010/06/11/what-is-a-budget-resolution/
House of Representatives Committee on Budget, Committee History,
http://budget.house.gov/About/CommitteeHistory.htm (Erişim Tarihi: Şubat
2011)
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
287
ABD’nin Federal Bütçe Süreci
House of Representatives, Committee on Appropriations, General Information,
http://appropriations.house.gov/index.cfm?FuseAction=GeneralInformation.Bac
kgroundInformation
http://appropriations.house.gov/
http://appropriations.senate.gov/
http://budget.senate.gov/democratic/index.cfm/budget-timetable
http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_House_Committee_on_Appropriations
http://usgovinfo.about.com/od/uscongress/a/reconciliation.htm
http://www.bbc.co.uk/turkce/haberler/2011/04/110408_us_budget.shtml,
“ABD
Devleti Felç Edecek Krize Geri Sayıyor”, 8/04/2011.
http://www.bbc.co.uk/turkce/haberler/2011/04/110409_us-update.shtml,
“ABD
Devleti Krizden Son Anda Döndü”, 9/04/2011.
http://www.gpoaccess.gov/eop/
Ilgaz, Y. Ö. (2010), “Bütçe Komisyonlarının Bütçe Hazırlık Sürecindeki Yeri, Ülke
Örnekleri ve Türkiye Değerlendirmesi”, Bütçe Dünyası Dergisi, 34.
Keith, R. ve Heniff, B. (2005), “The Budget Reconciliation Process: House and
Senate Procedures,” Congressional Research Service Report for Congress.
http://fpc.state.gov/documents/organization/52675.pdf
Kızıltaş, E. (2004), “Amerika Birleşik Devletleri’nde Bütçeleme”, Bütçe
Dünyası, 18.
Kocabaş, B. (2008), “Amerika Birleşik Devletlerinde Federal Bütçenin Hazırlanması
Süreci ve Orta Vadeli Harcama Çerçevesinin Oluşturulması”, Sayıştay
Dergisi, 69.
Meyer, A. E. (2002), Evolution of United States Budgeting, Praeger Publishers,
United States of America.
OECD (2004), “United States”, OECD Journal On Budgeting, 4(3).
OECD (2009), Government at a Glance, OECD.
Schick A. (2002), ABD Federal Bütçesi: Politikalar, Davranışlar, Süreç, Çeviren:
Sarı, Ö. T.C. Maliye Bakanlığı, Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu
Başkanlığı Yayın No:2002/360.
Senate Committee on Appropriations, Committee History, http://appropriations.
senate.gov/about-history.cfm (Erişim Tarihi:Şubat 2011)
Türker, M. (2003), “Amerika Birleşik Devletleri Yönetim Sistemi”, Yirmi Birinci
Yüzyılda Yönetim, Ankara, Türk İdari Araştırmalar Vakfı Yayınları,
http://www.arem.gov.tr/proje/yonetim/Dunyada_Kamu_Yonetimi.htm
Ömürgönülşen, U. (2009), “Amerika Birleşik Devletleri’nde Kamu Yönetimi”,
Ayman, G. B. ve diğerleri, Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri, İmge Kitabevi,
Ankara.
United States Government Manual 2009-2010 Edition, http://www.gpoaccess.gov/
gmanual/browse-gm-09.html
United States Government Accountability Office, http://www.gao.gov/
288
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
Yunanistan Ekonomik Krizi:
Nedenleri, Etkileri ve Alınan
Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
Yaşar KÖSE*
Hakan KARABACAK**
Özet
Bu çalışmada, Yunanistan’da ortaya çıkan ekonomik krizin nedenlerine, olası
etkilerine ve krize karşı alınan ve alınabilecek tedbirlere ilişkin bir değerlendirme
yapılmıştır. Yunanistan’da beliren kriz özellikle GSYH’nin yüzdesi olarak aşırı bütçe
açığı ve kamu borç düzeylerinde kendini göstermektedir. 2010 yılının Mayıs ayında
Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya
ulaşan Yunanistan'ı kurtarma paketine onay vermişlerdir. Kurtarma paketi
kapsamında alınacak önlemler, tüm mali, finansal ve yapısal politikaların
kullanımını öngörmektedir. Yunanistan’da yaşanan ekonomik krizin ardından
Avrupa Birliği birtakım önemli yapısal tedbirler almıştır.
Anahtar Kelimeler: Yunanistan, Ekonomik Kriz, Bütçe Açığı, Ekonomik ve
Parasal Birlik, İstikrar ve Büyüme Paktı, Aşırı Açık Prosedürü
The Economic Crises in Greece: Its Causes, Impacts and an Evaluation on the
Measures Taken
Abstract
In this study, the reasons and the possible effects of the economic crisis in
Greece are evaluated together with the measures to be taken. The crisis in Greece
is reflected in excessive budget deficit and public debt stock levels. In May 2010,
Economy and Finance Ministers of the Euro Zone agreed to rescue Greece with 110
billion euro in loans. The measures to be taken within the scope of the rescue
*
Yrd.Doç.Dr., Kara Harp Okulu, Sistem Yönetimi Bilimleri Bölümü, ykose@kho.edu.tr
Dr., Maliye Bakanlığı, hakan.karabacak@abmaliye.gov.tr
**
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
289
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
package set forts the use of all the financial and structural policies. European Union
has taken some important structural measures after the economic crisis in Greece.
Key Words: Greece, Economic Crisis, Budget Deficit, Economic and Monetary
Union, Stability and Growth Pact, Excessive Deficit Procedure
JEL Classification Codes: H62,H63
Giriş
Yunanistan’da beliren ekonomik kriz tüm dünyanın gözünün bu ülkeye
çevrilmesine neden olmuş ve Avrupa Birliği (AB) başta olmak üzere uluslararası
arenada önemli dersleri ve çıkarımları beraberinde getirmiştir. Ekonomik krize karşı
Avro Bölgesi ülkelerinin IMF ile birlikte tedbir almak durumunda kalması, ulusal
ekonomik sorunlara karşı beraber hareket etme anlayışını gösteren çarpıcı bir örnek
olmuştur.
Birçok ülkeyi kapsayan ekonomik bütünleşme hareketleri, ülkeler arasında ortak
kararların alınması ve uygulanmasına yönelik eğilimlerinin ve yaklaşımların ivme
kazanmasında etkili olan faktörlerin başında gelmektedir. Temelde ülkeler arası
serbest ticaretin önündeki engelleri kaldırarak, toplumsal refah düzeyini artırmayı
amaçlayan bu bütünleşmeler, sadece gümrük tarifelerinde karşılıklı indirimlerin
gerçekleştirildiği tercihli ticaret antlaşmalarından, ulusal ekonomik bağımsızlığın
büyük ölçüde kaldırılarak, uluslar üstü bir otoritenin ortak kararlar almakla
yetkilendirildiği ekonomik ve parasal birliklere kadar uzanan geniş bir yelpazede
ortaya çıkmaktadırlar. AB, tek para biriminin kullanılmaya başlandığı başarılı bir
ekonomik ve parasal bütünleşme örneği olarak ortaya çıkmıştır.
Bütünleşmenin dinamiği esas olarak dışa açıklığın artışı, ekonomik ve politik
bağımlılık olarak açıklanabilir. Bütünleşme bir ileri safhaya doğru ilerledikçe, üye
devletlerin bağımsız hareketleri ve politikaları önemini kaybetmektedir (Soydemir
ve Yılmaz, 1993:35). Yunanistan’da yaşanan ekonomik krize karşı, Avro
Bölgesi’nde harekete geçilmesi meşruiyetini temelde bu dışa açıklıktan ve ekonomik
bağımlılıktan almaktadır. Nitekim 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon
Antlaşması’nın 122. maddesi, bir üye devletin doğal afetler veya kontrolü dışındaki
istisnai durumlarla güçlüğe düşmesi ve ciddi tehdit altında olması durumunda
Bakanlar Konseyinin AB’nin finansal desteğini talep edebileceği hükmünü
içermektedir.
Bu çalışmada, Yunanistan ekonomik krizi ayrıntılı biçimde incelenerek, alınan
ve alınacak tedbirlere ve krizin olası etkilerine ilişkin bir değerlendirme yapılması
amaçlanmaktadır. Bu krizi 2007 yılı yaz aylarında ABD’de başlayan ve tüm
dünyaya yayılan küresel ekonomik krizden tamamen soyutlamak mümkün
olmamakla beraber, ağırlıklı olarak Yunanistan’ın ekonomik geçmişi ve koşulları ile
ilişkilendirmek daha doğru bir yaklaşım olacaktır. Dabrowsky (2010:39) krizin ilk
dönemlerinde teorik modeller kullanmanın, özellikle makroekonomik değişkenler ile
piyasa davranışını gösteren geçmiş trendlere bakarak, mevcut gelişmeleri anlama ve
yakın ve daha uzak geleceği tahmin etme uğraşısında yanıltıcı olabileceği
düşüncesiyle çok erken olduğuna inanmaktadır. Dabrowsky’nin yaklaşımına uygun
olarak bu çalışmada katı teorik bir modelleme veya geçmiş trendlerden yararlanan
290
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
deneysel bir analiz yerine politika geliştirmeyi temel alan analitik ve betimsel bir
yöntem kullanmaktadır.
Bu çerçevede; 1. bölümde, krizin tarihsel gelişimine yer verilecektir. 2. bölümde,
Yunanistan ekonomik krizinin ortaya çıktığı bağlam açıklanacak ve bu kapsamda
Yunanistan’ın da parçası olduğu ekonomik ve parasal birlik, istikrar ve büyüme
paktı ve aşırı açık prosedürünün açıklanacağı kurumsal çerçeveye değinilecektir.
Krizin nedenlerine, ekonomik verilere yansımasına ve Yunanistan’ı krizden
kurtarmak üzere alınan tedbirlere 3. bölümde ve krizin muhtemel bulaşıcı etkilerine
4. bölümde yer verilecektir. AB düzeyinde krize yönelik olarak alınan yapısal
tedbirler ise 5. bölümün konusunu oluşturmaktadır. Son bölümde ise çalışmanın
bütününe ilişkin bir değerlendirme yapılacaktır.
1. Krizin Tarihsel Gelişimi
Yunanistan ile AB arasındaki ekonomik entegrasyon süreci serbest ticaret
anlaşmasının imzalandığı 1961 yılında başlamıştır. 1970’lerin sonuna kadar AB,
Yunanistan’ın en büyük ticari ortağı olmuştur. Bununla beraber, Yunanistan’ın
ekonomik gelişmesi diğer üye ülke ekonomilerinin gerisinde kalmıştır.
Yunanistan’ın Topluluğa katıldığı 1981 yılında kişi başına düşen GSYH, AB
ortalamasının %68’i olarak, İrlanda’dan sonra en düşük oran olmuştur. Yunanistan,
üyeliğin ilk on yılında AB ülkelerinden yüksek bir rekabete maruz kalmış, bu durum
makro ekonomik istikrarı sağlama çabalarına engel olan yerel popülist politikalarla
birleşerek, ülkenin ekonomik performansını düşürmüş ve diğer ülkelerle Yunanistan
arasındaki ekonomik farkı açmıştır (Oltheten vd., 2003:803). Üyeliğinin ikinci on
yılında, başarılı bir makro ekonomik istikrar programının ardından Yunanistan’ın
ekonomik performansı önemli biçimde artmıştır. Avroya üyelik AB’nin mali ve
parasal politikası için yakınlaşma kriterlerine bağlı olmayı gerektirmiş ve 1990’larda
Yunanistan’ın ekonomik politikası için bir dış disiplin sağlanmıştır. Yunanistan
ayrıca, AB’nin bölgesel politikaları çerçevesinde ekonomik ve sosyal uyumun
sağlanması için sağladığı fonların en önemli yararlanıcısı olmuştur (Oltheten vd.,
2003:774-75).
2000-2008 yılları arasında Yunanistan’ın borç stoku GSYH’nin %100’ü
dolayında seyretmiştir. Bu dönem zarfında Yunanistan yılda ortalama %4 büyüme
kaydetmiş ve faiz oranları düşük düzeylerde kalmıştır (IMF, 2010:35). Yunanistan
ekonomisindeki büyümeye rağmen, mali dengesizlikler yıllardır yüksek düzeyde
kalmıştır. Son altı yıldır üretim nominal olarak %40 ve merkezi hükümetin
harcamaları %87 oranında artarken, aynı dönemde vergi gelirleri sadece %31
oranında artmıştır (SGP, 2010:14).
2009 yılının Kasım ayında, Yunanistan’da seçimle iktidara gelen yeni
hükümetin mali verilerin çarpıtıldığını açıklaması ise Yunanistan’ın ekonomik
krizinin resmi başlangıcı sayılabilir. 2008 yılı bütçe açığı GSYH’nin %5’inden
%7,5’ine revize edilmiştir. Aynı zamanda, 2009 yılı için öngörülen bütçe açığı
GSYH’nin %3,7’sinden %12,7 oranına revize edilmiştir. 2010 yılının Nisan ayında
ise Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat), Yunanistan'ın 2009 yılı bütçe açığının daha
önce bildirilen GSYH’nin %12,7’si oranı yerine GSYH'nin %13,6'sı olduğunu ya da
başka bir ifadeyle 32,4 milyar avroya ulaştığını açıklamıştır. Buna karşılık
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
291
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
GSYH’nin %99,6’sı olarak tahmin edilen kamu borç oranı da 2009 yılının sonu
itibarıyla GSYH’nin %115,1’i olarak revize edilmiştir (IMF, 2010:6-7).1 Yunanistan
hükümeti, bütçe açığını 2012 yılında %2,8'e indirmek için 14/01/2010 tarihinde
istikrar programını açıklamıştır.
Şubat ayında AB Komisyonu Yunanistan'ın bütçe açığını 2012 yılına kadar
%3'ün altına çekme planını desteklediğini bildirmiş ve Yunanistan hükümetine ücret
ödemelerini azaltması çağrısı yapmıştır. 02/02/2010 tarihinde Başbakan George
Papandreou kamu çalışanlarının ücretlerini aylık 2000 avroyu geçmeyecek şekilde
donduracaklarını bildirmiştir. Mart ayında AB Komisyonunun ekonomik ve parasal
işlerden sorumlu üyesi Olli Rehn’in, Yunanistan hükümetinin bütçe krizini aşmak
üzere yeni önlemler alması çağrısında bulunmasının ardından 05/03/2010 tarihinde
4,8 milyar avro daha tasarruf etmek üzere kamu sektöründe ücret kesintisi ve
vergilerin artırılmasını kapsayan yeni bir paket kabul edilmiştir. 15 Mart tarihinde
ise Avro Bölgesi maliye bakanları, ayrıntı vermemekle beraber Yunanistan'a
finansal olarak yardım edebilecekleri bir mekanizma üzerinde anlaşmışlardır.2
19 Mart’ta AB Komisyonu Başkanı Jose Manuel Barroso’nun, AB üyelerine
Yunanistan'a standby yardım paketi üzerinde anlaşmaları çağrısında bulunmasının
ardından Avro Bölgesi ülkeleri liderleri Yunanistan'a yardım yapılması ve avroya
güvenin tekrar sağlanması için IMF ile beraber ortak bir finansal yardım
mekanizması oluşturulması konusunda anlaşmaya varmışlardır.3 2010 yılının Nisan
ayı gelişmeler açısından oldukça hareketli geçmiştir. 11 Nisan'da Avro Bölgesi
maliye bakanları Yunanistan için 30 milyar avro tutarındaki acil yardım
mekanizmasını onaylamışlardır. 15 Nisan’da Parlamento, vergi kaçırmayı önlemek
ve vergi yükünü yüksek gelir kazananlara yönlendirmek üzere vergi reformu
yasasını kabul etmiştir. 22 Nisan’da uluslararası kredi derecelendirme kuruluşu
Moody's Yunanistan'ın kredi notunu A2'den A3'e düşürmüş, bir gün sonra Başbakan
Papandreu, AB-IMF ortak yardım paketinin uygulanmasını istemiştir. 27 Nisan’da
ise uluslararası kredi derecelendirme kuruluşu Standard and Poor's, Yunanistan'ın
uzun vadeli kredi notunu “BBB”den “BB”ye üç kademe indirerek, yatırım
yapılamaz seviyeye çekmiş, 28 Nisan’da Yunanistan Sermaye Piyasası Komisyonu,
Atina borsasında hisselerin açığa satışını 28 Haziran'a kadar yasaklamıştır.4
2 Mayıs 2010 tarihinde ise Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin
de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan üç yıl süreli Yunanistan'ı kurtarma paketine
onay vermiştir. Tüm bu gelişmeler olurken, Yunanistan kamu ve özel sektör
çalışanları, işçiler, emekliler ve öğrenciler kemer sıkma politikalarından duydukları
1
Eurostat, 2009 yılının bütçe açığının GSYH’nin yüzde 0,3-0,5 aralığında ve borcunun ise GSYH’nin
%5-%7 arasında yukarıya doğru revize edilmesinin mümkün olabileceğinin altını çizerek, bu verileri
onaylamamıştır (IMF, 2010:6-7).
2
Avro Bölgesi, AB içerisinde para birimi olarak avroyu kullanan ülkeleri ifade etmektedir ve şu
ülkelerden oluşmaktadır: Almanya, Avusturya, Belçika, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İrlanda, İspanya,
İtalya, Lüksemburg, Portekiz, Yunanistan, Slovenya, Malta, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Slovakya ve
Estonya.
3
Anlaşmaya göre, Yunanistan, bütün ülkeler anlaşırsa ve diğer borçlanma seçenekleri tükenirse Avro
Bölgesi ülkeleri ve IMF'den kredi alacaktı.
4
Yunanistan ekonomik krizinin kronolojik geçmişi hakkında daha ayrıntılı bilgi için bkz. Cumhuriyet
gazetesi http://www.cumhuriyet.com.tr/?hn=136822 veya Reuters Haber Ajansı
http://www.reuters.com/article/idUSLDE64G1N320100517
292
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
rahatsızlıkları Şubat, Mart ve Mayıs aylarında ülke çapında yaptıkları grevler ve
protesto gösterileri ile göstermişlerdir.
2. Krizin Ortaya Çıktığı Kurumsal Çerçeve
Ekonomik ve Parasal Birlik (EPB), AB’nin ekonomik bütünleşme sürecinin en
son ve en kapsamlı aşaması olarak nitelendirilebilir. EPB’nin hedeflere
ulaşılabilmesi için başta maliye politikası olmak üzere ekonomi politikalarının üye
devletler arasında yakınlaştırılması gerekmektedir. AB’nin EPB hedefine yönelik
kararların alındığı en önemli dönüm noktası, 1991 yılının Aralık ayında gerçekleşen
Maastricht Zirvesidir. Maastricht Zirvesinin ardından Şubat 1992’de Avrupa Birliği
Antlaşması olarak da anılan Maastricht Antlaşması imzalanmış ve 01/11/1993
tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu antlaşma, EPB hazırlıklarının başlama noktasını
oluşturmaktadır.
Avrupa ekonomik bütünleşmesinin en ileri aşamasına, 01/01/2002 tarihinde
tamamlanan EPB ile geçilmiş ve tek para birimi olan avro on iki üye devlette ulusal
paraların yerini almıştır.5 Avro 1999 yılında kaydi, 2002 yılında ise nakdi para
olarak kullanılmaya başlanmıştır. Yunanistan, gerekli kriterleri yerine getirmesinin
ardından, 2000 yılı Haziran ayından itibaren avroya dahil olmuştur.
Maastricht Antlaşması ile üye devletlerin avroya dahil olmak için yerine
getirmesi gereken ve Maastricht kriterleri olarak adlandırılan beş adet makro
ekonomik yakınlaşma kriteri ortaya konmuştur. Kamu maliyesi ile ilgili kriterler
çerçevesinde, üye devletlerin bütçe açıklarının gayrisafi yurtiçi hasılaya (GSYH)
oranının %3’ü aşmaması ve kamu borç stoklarının GSYH’ye oranının %60’ı
geçmemesi şartları getirilmiştir (Samsun, 2004:15).6
Maastricht kriterlerini yerine getirebilmek için, üye devletlerin uzun vadede
güçlü mali pozisyonlarını tutarlı bir şekilde sürdürebilmeleri ve sıkı mali politikalar
uygulamaları gerekmektedir. Bununla birlikte, üye devletlerin yeniden gevşek bütçe
politikalarına dönecekleri ve bu şekilde ortak paranın istikrarının bozulabileceği
endişesi de zaman zaman kendini göstermiştir. Bu yüzden, güçlü bütçe
politikalarının aksamadan sürdürülebilmesi için bir mekanizma oluşturulması gereği
ortaya çıkmıştır. Bu da, ortak mali kuralların belirlenmesine ilişkin İstikrar ve
Büyüme Paktı (İBP)’nın arkasındaki temel düşünce olmuştur (OECD, 2001:105).
Keller (1999:52)’de belirtildiği üzere İBP’nin oluşturulması fikri, 1995 yılında
Alman Maliye Bakanı Waigel tarafından ortaya atılmış, Pakt konusunda siyasi bir
anlaşmaya varılması ise Aralık 1996’ya kadar sürmüştür. Maliye politikası başta
5
1998 yılının Mayıs ayı başında gerçekleşen üye devletlerin devlet ve hükümet başkanları toplantısında,
ECOFIN (AB Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi) tarafından kabul edilen bir tavsiye kararı
doğrultusunda ve Avrupa Parlamentosu ile yapılan istişareler sonucu, 1 Ocak 2001 tarihi itibarıyla on iki
üye devletin gerekli kriterleri sağladığına karar verilmiştir. Bu on iki ülke Almanya, Avusturya, Belçika,
Finlandiya, Fransa, Hollanda, İrlanda, İspanya, İtalya, Lüksemburg, Portekiz ve Yunanistan’dır. İngiltere
ve Danimarka opt-out (dışarıda kalma) haklarını kullanmışlardır.
6
Diğer kriterler şunlardır: (1) Fiyat istikrarı: Yıllık ortalama enflasyon oranı, en iyi performans gösteren
üç üye devletin enflasyon oranı ortalamasının %1,5’inden fazla olmamalıdır. (2) Faiz oranları: Ortalama
nominal uzun vadeli faiz oranı, fiyat istikrarı açısından en iyi performans gösteren üç üye devletin
ortalamasının %2’sinden fazla olmamalıdır. (3) Döviz kurları: EPB’nin üçüncü aşamasının
başlangıcından itibaren, Avrupa döviz kuru mekanizmasının “normal” dalgalanma marjı içinde yer almış
olmalı ve en az iki yıldır devalüasyon yapmamış olmalıdır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
293
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
olmak üzere diğer ekonomi politikalarına ilişkin ülkeler arası bir yakınlaşma
sağlanması için 16/06/1997 tarihinde Amsterdam’da gerçekleştirilen AB Devlet ve
Hükümet Başkanları Zirvesinde bir İBP üzerinde anlaşma sağlanmıştır. 1999 yılında
yürürlüğe giren bu Paktın amacı üye devletlerin orta vadede dengeli bir kamu
finansman politikası izlemelerini sağlayarak aşırı bütçe açıklarının oluşmasını
engellemektir (TCMB, 2000:87). Mevcut durumda İBP;
-17 Haziran 1997 tarihli Amsterdam Konseyi Kararı,
-7 Temmuz 1997 tarihli ve 1466/97 sayılı Bütçe Durumu ve Ekonomi
Politikalarının Takip ve Koordinasyonunun Güçlendirilmesi Hakkında Konsey
Tüzüğü ve
-7 Temmuz 1997 tarihli ve 1467/97 sayılı Aşırı Açık Prosedürü Uygulamasının
Hızlandırılması ve Açıklanması Hakkında Konsey Tüzüğü’nün toplamından
oluşmaktadır (Kaya, 2009:37).7
İBP, EPB içinde ulusal mali politikaların koordinasyonuna yönelik kurallara
dayalı bir çerçevedir. EPB’nin düzgün biçimde işlemesi için önemli bir gereklilik
olan kamu finansmanının sağlamlılığını güvence altına almak üzere kurulmuştur. Bu
amaca ulaşmak üzere Pakt tarafından getirilen en önemli araçlardan biri de aşırı açık
prosedürüdür.
Avrupa Topluluklarını kuran Antlaşmanın 126’ıncı maddesi aşırı açık
prosedürünü açıklığa kavuşturmaktadır. Antlaşmanın 126(2)’ncı maddesi uyarınca,
Komisyon bütçe disiplinine uyumu iki temel kriter çerçevesinde izlemektedir.
Bunlardan ilki planlanan veya gerçekleşen bütçe açığının GSYH’ye oranının
referans değer olan %3’ü geçmemesidir. Bütçe açığı GSYH’nin %3’ünü geçse bile
eğer bu açığın geçici veya istisnai olduğu veya açığın eşik düzeyine yakın düzeyde
olduğu düşünülüyorsa, aşırı açık prosedürü başlatılmamaktadır. İkincisi ise kamu
borcunun GSYH’ye oranının %60’lık referans değeri aşmamasıdır.
Aşırı açık prosedürü uyarınca GSYH’nin %3’ü oranındaki bütçe açığı kriteri,
birkaç yılda ulaşılması gereken ortalama bir seviye değil, aşılmaması gereken bir üst
sınırdır (OECD,2001:104). Açık aşırı bir düzeyde ise Konsey ilgili üye devlete
tavsiye sunmakta ve düzeltici eylemlerin etkin biçimde alınmasına yönelik son
tarihler ortaya koymaktadır. Konsey, tavsiyelerinin uygulanmasını yakından
izlemekte ve aşırı açığın düzeltilmesi durumunda aşırı açık prosedürü kararını
kaldırmaktadır. Tavsiyelere uymamak ise yaptırım uygulaması ihtimalleri de dahil
olmak üzere daha ileri düzeyde tedbirleri gündeme getirebilmektedir (European
Commission, 1997:2)
2009 yılının Nisan ayında AB Bakanlar Konseyi Yunanistan’da aşırı açık
durumunun mevcut olduğuna karar vermiş ve mali dengeyi sağlamak üzere öneriler
sunmuştur (SGP, 2010:16). Ayrıca aşırı açık prosedürü çerçevesinde Bakanlar
Konseyi tarafından Yunanistan’ın 2010 yılının Eylül, Ekim ve Aralık ayı sonlarına
kadar alacağı önlemler belirtilmiştir. Konsey, Yunanistan’ın mevcut aşırı açık
durumuna mümkün olduğu kadar çabuk ve en geç 2014 yılına kadar bir son vermesi
7
EC (1466/97) sayılı Konsey Tüzüğü bütçe pozisyonlarının çok taraflı gözetimini ve ekonomi politikası
koordinasyonunu sağlamlaştırmaya yönelik olarak, EC (1467/97) sayılı Konsey Tüzüğü ise aşırı açık
prosedürünün uygulanmasının hızlandırılması ve daha anlaşılır bir hale getirilmesine yönelik olarak
hazırlanmıştır.
294
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
gerektiğini bildirmiştir (European Commission, 2010:4).8 Von Hagen ve Wolff
(2006:3260) uygulamada bütçe açığına getirilen sınırın, borç düzeyine kıyasla
politika oluşturmada daha önemli görüldüğünü ifade etmektedir. Bu yüzden EPB’ye
dahil üye devlet hükümetleri bütçe açığına ilişkin olarak mali disiplini geliştirmek
için bir dizi kural benimsemişlerdir. Bu mali kurallar mutlaka belli bütçesel verilere
ve kalemlere atıf yapmaktadır. Diğer yandan hükümetler, yaratıcı muhasebe
uygulamalarıyla kurallardan kaçınarak mali harcamaların bütçede görünmesini
engelleyebilmektedirler.
Dafflon ve Rossi (1999:76-78), avroya geçilmesinde hükümetlerin kullandığı
muhasebe hilelerini incelemişlerdir. Bu çerçevede, Avrupa muhasebe sisteminin
metodolojik kurallarının zayıf olduğunu ve ortak para birimine üyelik için gereken
niteliklere sahip olmak üzere çok sayıda ülkenin bu hileleri kullandıklarını
göstermişlerdir. Benzer şekilde Milesi-Ferretti (2003:381) ortak para birimine
geçişte hükümet borçlarının azaltıldığını ve Maastricht Antlaşmasının mali
kurallarının resmi rakamları iyileştiren önemli mali operasyonlara neden olduğunu
belirtmektedirler. Ayrıca, Von Hagen ve Wolff (2006:3275) hükümetlerin yaratıcı
muhasebe aracılığıyla mali kurallardan kaçındıkları hipotezini test etmişlerdir.
Avrupa’da İBP’nin ve aşırı açık prosedürünün başlamasının yaratıcı muhasebeye
neden olduğunu deneysel olarak göstermişlerdir.
Yunanistan’ın bütçe açığı ve borç düzeyine ilişkin istatistiksel verileri çarpıtarak
sunması bu konuda yaşanan son örnektir. Bu örnekten hareketle, Uluslararası Para
Fonu (IMF) doğru olmayan bilgilerin açıklanmasının ciddi biçimde kurumsal
eksikliklerden ve kusurlardan kaynaklandığı vurgulamaktadır. Bu kusurlara veri
sağlayıcılarının hesap verebilirliklerinin çok düşük düzeyde olması kadar veri
kaynaklarıyla ilgili sorunlar da dahildir. Ayrıca Eurostat tarafından da ortaya
konduğu üzere bazı mali operasyonların kamuya açıklanmasıyla ilgili olarak politik
müdahaleler de yaşanmıştır (IMF, 2010:6-7).
3. Krizin Nedenleri, Görünümü ve Alınan Tedbirler
2009 yılının Ekim ayında Yunanistan’da gerçekleşen genel seçimlerin ardından
iktidara gelen yeni hükümetin 2008 ve 2009 yıllarına ilişkin mali verileri önemli
biçimde revize etmesiyle başlayan sürecin sonunda, Yunanistan’ın bütçe açığının
GSYH’nin %13,6’sına, borç stokunun ise GSYH’nin %115,1’ine ulaştığı
anlaşılmıştır. Yunanistan’ın bütçe açığındaki bu önemli sapma başlıca üç nedenden
kaynaklanmaktadır:
- Ekonomik gerilemeden ve reel GSYH’de beklenenden daha büyük bir
düşüşten kaynaklanan “ekonomik döngü” etkisi,
- Gelir toplama mekanizmalarının gevşekliğinden ve harcamaların
yüksekliğinden kaynaklanan “seçim veya politik döngü” etkisi,
- Vergileri toplama, harcamaları kontrol etme ve verileri kaydetmeye ilişkin
yaygın yapısal yetersizliklerden ve eksikliklerden kaynaklanan “yapısal” etki (SGP,
2010:16).
8
Yunanistan ile devam eden aşırı açık prosedürünün teknik detayları için bkz: Avrupa Komisyonu,
http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/greece_en.htm, 2010 Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
295
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
Neredeyse on yıldan fazla bir süredir Yunanistan ekonomisi GSYH’de yüksek
büyüme oranlarına sahne olmuştur. Bununla beraber, IMF (2010:8)’ye göre, bu hızlı
büyümenin iki önemli özelliği bulunmaktadır. Birincisi, önemli oranda talepteki
artışlara dayanan, avronun da benimsenmesiyle beraber işletmelere ve hanehalkına
sağlanan düşük faizli kolay erişilebilen kredilerle desteklenmiştir. İkinci olarak, ikiz
açık denilen, bütçe açığı ve cari işlemler açığının birlikte ortaya çıkmasıyla var
olmuştur. Bu durum mali disiplini sürdürme isteğinin olmamasına ve önemli
biçimde yıkıma uğramış uluslararası alandaki rekabetçiliğin eşlik ettiği ekonominin
dış dengesine ilişkin mali tutumdaki gevşekliğe işaret etmektedir.
Cari işlemler dengesindeki büyüyen açık (2004’te %6,3 iken, 2008’de %14,7),
yabancı doğrudan yatırımlardaki azalma ile özel yatırımların ve AR-GE
harcamalarının hem toplam yatırım içindeki hem de GSYH’deki azalan payı
ekonominin rekabetçi yapısındaki bozulmayı gözler önüne sermektedir. Birçoğu AB
standartlarına göre küçük ölçekli olan Yunanistan işletmeleri için yurt içi ve yurt dışı
piyasalarda rekabetçi kalabilmek giderek daha da güç hale gelmiştir. Sonuç olarak,
ihracattaki büyüme azalmış ve piyasa payları düşmüştür. Yunanistan’ın son on yılda
Avro Bölgesi ortalamasından sürekli olarak daha yüksek enflasyon oranlarına sahip
olması ise sorunları daha da derinleştirmiştir (SGP, 2010:4).
Hükümet tarafından mali açıkların önemli biçimde revize edilmesi piyasalarda
şok etkisi yaratmıştır. Piyasalarda güvenin azalması ve finansman maliyetlerinin
artması Interbank piyasasındaki borçlanma maliyetlerini yükseltmiş ve bankaların
kârlılıklarını olumsuz yönde etkilemiştir.
Yunanistan’da 2010 yılının Ocak ayında ekonomideki kırılganlıkları ve
zayıflıkları hedef alan ve yeni hükümet tarafından başlatılan ilk çabalar fazla ikna
edici görülmemiştir. Yunanistan zaten AB’nin İBP kapsamındaki aşırı açık
prosedürü içinde yer almaktaydı. Otoriteler ise 2012 yılına kadar bütçe açığını
GSYH’nin %3’ünün altına çekme konusunda bir uzlaşmaya varmışlardı. Ancak,
2010 yılı bütçe hedefleri yeterli sayıda tedbir tarafından desteklenmemiş ve açık
düzeltme programının makro ekonomik varsayımları fazlasıyla iyimser
görünmüştür. Dolayısıyla bu gelişmeler piyasaları yatıştırmamıştır.
Avrupa Komisyonu ile kapsamlı görüşmelerin ardından, Yunanistan makamları
tarafından 2010 yılının Şubat ve Mart aylarında ilave mali tedbirler ilan edilmiştir.
Fakat bu önlemler de piyasadaki güveni sağlamada başarısız olmuştur. Son olarak
avro ülkelerinden gelecek finansman güvencesi konusundaki karmaşıklık piyasaların
rahatsızlığını daha da artırmıştır. Sonuç olarak mali istikrara ilişkin endişeler daha
da derinleşmiş ve bu da piyasalardaki güven krizini daha da kötüleştirmiştir (IMF,
2010:139).
Bu gelişmelerin sonucunda 2010 yılının Mayıs ayında Avro Bölgesi ekonomi ve
maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan üç yıl süreli
Yunanistan'ı kurtarma paketine onay vermiştir. IMF Yunanistan’a üç yıllık bir
stand-by anlaşması karşılığı olarak 30 milyar avro sağlayacaktır. Avro Bölgesi
üyeleri ise genel finansman paketine 80 milyar avro katkıda bulunacaklardır.
Dolayısıyla mali program için toplam dış finansman açığının 110 milyar avro
civarında olması tahmin edilmektedir (IMF, 2010:18). Yunanistan makamları ve
IMF yetkilileri sağlanacak mali yardımın ilk yıllarında daha yüksek miktarlarda
olması konusunda anlaşmaya varmışlar ve borç-GSYH oranının 2013 yılından sonra
296
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
azaltılmasını, bütçe açığının ise 2014 yılından sonra %3’ün altına inmesini
amaçlamışlardır (IMF, 2010:10).
Krizden çıkış için hazırlanan Yunanistan ekonomik programı başlıca üç konuda
ilerleme sağlamayı amaçlamaktadır:
1) Güvenin ve mali istikrarın tekrar sağlanması: Programın ilk yıllarından, 2013
yılına kadar alınacak tedbirleri ortaya koyan güçlü bir mali çabayı öngörmektedir.
Bu tedbirler nihai olarak güvenin tekrar temin edilmesini, piyasaya erişimin yeniden
kazanılmasını, bütçe açığının ve borcun GSYH’ye oranının amaçlanan oranlara
düşürülmesini amaçlamaktadır.
2) Rekabetçiliğin tekrar sağlanması: Program, Yunanistan ekonomisinin daha
fazla yatırım ve ihracat odaklı bir modele geçişini kolaylaştırmak üzere maliyetlerin
azaltılmasına ve fiyat rekabetçiliğinin iyileştirilmesine yönelik olarak nominal ücret
ve ödeneklerdeki kesintileri ve yapısal reformları içermektedir. Ayrıca program,
şeffaflığın artırılmasını ve devletin ekonomideki rolünün azaltılmasını
öngörmektedir.
3) Finansal sektörün istikrarının güvence altında alınması: Program kapsamında,
mali sistemin ve özellikle bankacılık sisteminin güçlendirilmesi tamamen bağımsız
bir Mali İstikrar Fonu (FSF)’nun kurulması ile başarılacaktır. FSF’nin ödeme
yeterliliğine ilişkin baskılarla mücadele edecek bir araç olarak bankalara ihtiyaç
olduğunda mali destek sağlaması amaçlanmaktadır. Potansiyel likidite baskılarını
hafifletmek üzere, hükümetin mevcut bankacılık likidite destekleri genişletilecektir.
2008-2015 yıllarına ilişkin temel ekonomik göstergeler ve uygulanacak
ekonomik programın sonucu olarak ortaya çıkacak temel ekonomik verilere ilişkin
tahminler GSYH’nin yüzdesi olarak aşağıdaki Tabloda yer almaktadır:
Tablo 1: Yunanistan için 2008-2015 Yılları Arası Temel Ekonomik Veriler
ve Tahminler*
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
GSYH’nin yüzdesi olarak
Genel Bütçe Dengesi
(Bütçe Açığı)
Toplam Kamu Borcu
Cari İşlemler Dengesi
-7,7
-13,6
-8,1
-7,6
-6,5
-4,9
-2,6
-2,0
99
-14,7
115
-11,2
133
-8,4
145
-7,1
149
-5,6
149
-4,0
145
-2,8
139
-1,9
Kaynak: IMF (2010:13-10)
* Bu tablodaki veriler Yunanistan makamları ve IMF’nin ortak tahminlerini yansıtmaktadır.
Program amaçlarını başarmak üzere, tüm mali, finansal ve yapısal politikalar
kullanılacaktır. 2011 yılı ve sonrası için, mali hedefleri başarmak üzere daha fazla
gelir ve harcama tedbirleri tespit edilmiştir. Mali yardım paketi çerçevesinde
öngörülen tedbirler; harcama tedbirleri, gelir tedbirleri ve yapısal mali reformlar
olmak üzere üç temel başlık altında toplanabilir (IMF, 2010:11):
Harcama tedbirleri: Avroya geçilmesinin ardından Yunanistan faiz dışı
harcamalarını GSYH’nin %8’i oranında artırmıştır. Bu harcamalar arasında yer alan
memur maaşları, tüketim ve sosyal transfer harcamaları bütçeye önemli bir yük
getirmiştir. Dolayısıyla, ücretler ve emekli maaşları program süresince nominal
olarak dondurulacak, yüksek emekli aylıklarında kesinti yapılacak, Paskalya, noel ve
yaz ikramiyeleri kaldırılacak, düşük öncelikli yatırım harcamalarına son verilecek,
kamuda istihdam azaltılacak, belediyeler ve yerel idareler birleştirilecek, kamu
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
297
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
kurumlarına yapılan ödenekler azaltılacak ve AB yapısal fonlarının ve uyum
fonunun mümkün olduğunca daha etkin kullanımı sağlanacaktır.9
Gelir tedbirleri: Genel KDV oranının %21’den %23’e çıkarılması, indirilmiş
(düşük) KDV oranının %10’dan %11’e çıkarılması, düşük KDV oranına tabi kamu
kurumları, restoran ve otellerde genel KDV oranına geçilmesi, benzin, sigara ve
tütün mamullerinde özel tüketim vergisinin artırılması ve AB müktesebatı ile
uyumlu bir oran yapısının elde edilmesi sağlanacaktır. Gayrimenkullerin daha
yüksek oranlarda değerlenmesi, kârlılığı yüksek firmalara geçici bir kriz vergisi
konulması, ruhsatsız bina ve kurumlara vergi ve harçlar konulması, şans oyunları
işletmelerine ve lisans ücretlerine yönelik vergi artışları yapılması öngörülmektedir.
Yapısal mali reformlar: Harcamaları azaltmaya yönelik bütçe kontrol ve
süreçlerinde iyileştirmeler yapılmasını ve ayrıca vergi idarelerinin iyileştirilmesini
içermektedir. Bu reformlar gelir ve harcamalar üzerindeki kontrolü güçlendirmeyi
amaçlamaktadır. Emeklilik sistemine, sağlık sektörüne, vergi idaresine ve
vergilendirme sistemine, kamu mali yönetimine, borç yönetim yapısına, istatistiksel
bilgilerin raporlanmasına ilişkin önemli yapısal düzenlemeleri kapsamaktadır.
Mali tedbirler paketinin toplam tutarı 2010-2013 dönemi için GSYH’nin
%11,1’ine tekabül etmektedir. Tüm bu tedbirlerin GSYH’nin yüzdesi olarak
sağlayacağı katkılar aşağıdaki tabloda verilmektedir:
Tablo 2: Mali Tedbirler Paketinin GSYH’ye Katkısı*
2010
2011
2012
2013
GSYH’nİn yüzdesi olarak
4,1
2,5
2,0
3,0
0,8
-0,3
0,3
0,1
0,9
0,2
0,2
0,0
0,4
0,8
0,1
0,0
0,4
0,3
-0,3
1,1
1,7
0,5
0,2
0,3
0,2
0,3
0,1
0,1
0,0
0,2
0,4
0,2
0,2
0,7
0,2
0,2
0,1
1,8
Toplam
Toplam
2,5
11,1
Gelir
0,5
4,0
ÖTV
0,2
0,6
KDV
0,3
1,5
Gelir Vergisi
0,2
Kurumlar Vergisi
0,4
Emlak Vergisi
0,9
Diğer
0,4
Harcama
2,0
5,3
Ücretler
0,5
1,2
Emekli Aylıkları
0,8
1,3
Sosyal Faydalar
0,2
0,4
Tüketim
0,3
0,1
Destekler
0,7
Yatırım
0,2
0,7
Yapısal Reformlar
1,8
Kaynak: IMF (2010:11)
* Bu Tablodaki veriler Yunanistan makamları ve IMF’nin ortak tahminlerini yansıtmaktadır.
9
Toplumun en hassas kesimleri korunmuştur. Düşük ücretli emekliler (emeklilerin neredeyse üçte ikisini
oluşturmaktadır) paskalya, noel ve yaz ikramiyelerini almaya devam edeceklerdir. Kamu sektöründe
düşük ücret alanlar ise bu ikramiyelerin kaldırılmasından doğan zararlarının karşılanmasına yönelik
olarak bütçeden ilave bir destek alacaklardır. Yüksek emekli aylıklarında yapılacak kesintiler emekli
aylığını en yüksek düzeyde alan %10’luk bir dilimi kapsamaktadır. Ödeneklerdeki kesintiler yüksek
kazançları hedef almaktadır. Ayrıca indirilmiş KDV oranı tüm toplumu etkileyebilecek temel gıda
maddelerine uygulanmakta olup, buradaki artış sadece %1’dir.
298
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
Yapısal mali reformlar kapsamında yapılması öngörülen emeklilik reformu
mevcut emeklilik fonlarının üç ayrı fonda birleştirilmesine, sağlanan katkı ve
faydalar arasında bir bağlantı kurulmasına, normal emeklilik yaşının altmış beşe
yükseltilmesine ve erken emekliliğin sınırlandırılmasına odaklanmaktadır. Diğer
yandan, sağlık reformu çerçevesinde hastanelerde çift taraflı kayıta dayalı tahakkuk
esaslı muhasebenin uygulanması, denetim raporlarının dönemsel olarak
yayımlanması, fiyatlandırma ve maliyetlendirme mekanizmalarındaki iyileştirmeler
ve sağlık fonlarının emeklilik fonlarının idaresinden ayrılması gibi kanallarla
tasarruf sağlanması öngörülmektedir (IMF, 2010:143-144).
Yunanistan hükümeti tarafından gelecekte verilerin yanıltıcı olarak sunulmasını
önlemek üzere acilen harekete geçilmiştir. Bu çerçevede güvenilir ve bağımsız bir
istatistik sistemi kurmak için Parlamento, İstatistik Kurumunun yasal statüsünü
değiştiren yeni bir kanun kabul etmiş ve daha önce Maliye Bakanlığının bir birimi
olarak çalışan bu servis tamamen bağımsız, başkanı ve yönetim kurulu bir
Parlamento Komitesi tarafından beşte dört çoğunlukla atanan bir otoriteye
dönüştürülmüştür. Ayrıca yeni kanun uluslararası standartlarla uyumlu yeni kılavuz
ve rehberleri de beraberinde getirmiştir (IMF, 2010:144). Ayrıca, Yunanistan
makamları Eurostat’la beraber Yunanistan istatistik sisteminin kurumsal ve
yönetişim çerçevesini iyileştirmek, Yunanistan’ın istatistik kapasitesini
güçlendirmek ve mali verilerini iyileştirmek üzere bir eylem planı hazırlamışlardır.
Rekabetçiliği artırmak ve krizden çabuk biçimde çıkabilmek üzere yapısal
politikaların güçlendirilmesi de öngörülmüştür. Bu yapısal reformların ekonominin
esnekliğini ve üretim kapasitesini artırması, uluslararası rekabet edebilirliği
iyileştirmesi ve ekonomik yapının daha yatırım ve ihracat odaklı bir modele doğru
kaydırması amaçlanmaktadır. Bu yapısal reformlar; kamu idaresinin
modernizasyonunu, emek piyasalarının ve gelir politikalarının güçlendirilmesini, iş
ortamının iyileştirilmesini, rekabetçi piyasaların desteklenmesini, kamu
kurumlarının şeffaflığının ve etkinliğinin artırılmasını içermektedir (IMF,
2010:56,57).
Sonuç olarak, Yunanistan bir taraftan bütçe açığını indirmeye ve borcunun
GSYH’ye oranını düşürmeye çalışırken; diğer yandan, uzun zamandır süregelen
yapısal zayıflıkları hedef alarak, gelecek yıllarda ekonomik kalkınma için gerekli
koşulları güvence altına almaya ve dolayısıyla ekonomiyi yeni ve sürdürülebilir bir
büyüme yoluna sokmaya çalışmaktadır. IMF (2010:8)’ye göre; gerek Yunanistan
hükümeti gerekse IMF, Yunanistan’ın gelecek yıllarda sürdürülebilir büyümesi ve
kalkınmasının, daha önce büyümenin anahtarı olarak tüketime dayanan bir model
yerine yurt içi ve yabancı yatırımda ve mal ve hizmet ihracatında sürdürülebilir
büyümenin yön verdiği yeni bir modele dayanacak şekilde büyüme paradigmasında
köklü bir değişim gerektirdiğini kabul etmektedir. Yurt içi talep ve enflasyon makul
düzeylere geldikçe ve ekonomi yapısal reformlara tepki verdikçe, ithalata talebin
düşeceği, ihracatın artacağı ve cari açığın daralacağı beklenmektedir.
Avrupa Komisyonu, Avrupa Merkez Bankası ve IMF’den heyetler Yunanistan
makamlarına periyodik olarak gerçekleştirdikleri ziyaretlerle Programa uyum
konusunda mevcut durumu ve gelişmeleri değerlendirmektedir. Program
kapsamında finansman sağlanması bu incelemelerin sonuçlarına bağlanmıştır.
Bugüne kadar 26 Temmuz-5 Ağustos 2010, 14-23 Kasım 2010 ve 27 Ocak-11 Şubat
2011 dönemlerinde olmak üzere üç adet inceleme ziyareti gerçekleştirilmiştir. Bu
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
299
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
ziyaretler sonucunda birtakım riskler ortaya konmakla beraber Yunanistan’ın
programa genel olarak sadık kaldığı, performans kriterlerini önemli ölçüde
karşıladığı ve öngörülen hedefler doğrultusunda ilerleme kaydedildiği teyit
edilmiştir.10
4. Krizin Yayılma Etkisi
AB’de ekonomi politikasının en önemli iki aracı, para politikası ve bütçe
politikasıdır. Para politikası konusundaki tüm yetkiler uluslar üstü Avrupa Merkez
Bankasına devredilirken, bütçe politikaları konusundaki yetkiler halen ulusal
düzeyde kalmaya devam etmektedir.11 AB müktesebatında üye devletler için ulusal
bütçelerinin yapısına ilişkin hiçbir gereklilik veya standart bulunmamakta ve bütçe
sisteminde belirli bir model öngörülmemektedir.
Genel olarak, bir üye devletin bütçe politikalarında gerçekleştirdiği değişiklikler,
talep üzerindeki doğrudan etkilerin, faiz oranı ve döviz kuru etkileri ile
dengelenmesinden dolayı, diğer ülkelerin kısa vadeli büyümesi üzerinde önemli bir
etki göstermemektedir. Ancak, talep oluşumunun uluslararası rekabet ve sermaye
birikimi oranı üzerinde önemli yayılma etkileri olmakta ve bu durum orta vadeli
büyüme öngörülerini etkilemektedir. Bu yayılma etkileri önemli bir dengesizliğe
işaret etmektedir: Bir veya daha fazla ülkede bütçe büyüklüğünün artması, bu
ülkelerin ihracatını (ve diğer ülkelerin ithalatını) artırırken, artan hükümet
borçlanması nedeniyle ortak faiz oranı ve döviz kurlarının artması, diğer ülkeleri
olumsuz etkilemektedir.12 Dolayısıyla, bir ülkenin bütçe ile ilgili olarak uyguladığı
belirli bir politikanın etkisi üç temel yoldan EPB içerisindeki ortaklarına
yayılacaktır: (i) Dış ticaret, (ii) Avro Bölgesi’nin tamamında faiz oranları üzerindeki
muhtemel etkiler, (iii) Ortak döviz kuru üzerindeki muhtemel etkiler (European
Commission, 1997c:105-106).
Yunanistan’da 2009 yılı itibarıyla kamu borcunun yaklaşık %90’ını (2009 yılı
sonu itibarıyla 150 milyar avro) çoğu Avrupalı olmak üzere yabancı bankalardan
alınan borçlar oluşturmuştur. Kamu borç yükünün içinde Fransız bankaları %36,
Alman bankaları %21 ve diğer Avrupa bankaları %32’lik bir paya sahiptir. Avrupa
merkezli olmayan bankaların payı ise %11’dir (IMF, 2010:127). Bu çerçevede, IMF
Yunanistan’daki ekonomik krizin derinleşmesinin diğer ülkelere de güçlü bir
yayılma etkisi ortaya çıkarabileceğini öngörmektedir. IMF (2010:7)’ye göre; krizin
yayılma kanalları şunlar olabilir: (1) Geçmiş haftalarda piyasalardaki belirsizlik
halinin ortaya koyduğu üzere nispi olarak zayıf mali kaynaklara sahip diğer Avro
Bölgesi ülkelerinin egemen borç ve finansal piyasaları; (2) Yunanistan’ın devlet
kağıtlarına önemli biçimde maruz kalan yabancı mali sektör kurumları ve (3)
Yunanistan bankalarının bağlı kuruluşlarının önem taşıdığı Güneydoğu Avrupa’daki
10
Söz konusu inceleme ziyaretleri hakkında daha ayrıntılı bilgi için bkz.
Finansal ve Ekonomik Krize Kronolojik Bir Bakış, Avrupa Komisyonu internet sayfası:
http://ec.europa.eu/economy_finance/focuson/crisis/2010-11_en.htm
11
Avrupa Merkez Bankası, 1 Haziran 1998’de kurulmuş olup, Avrupa Para Enstitüsü’nün yerini almıştır.
Merkezi Frankfurt’ta olan Banka, 1 Ocak 1999 tarihi ile çalışmalarına başlamıştır. Bu tarih itibarıyla Euro
kaydi para olarak kullanılmaya başlanmıştır. Ortak para politikasının uygulama sorumluluğu 1 Ocak 1999
tarihinde faaliyete geçmiş bulunan Avrupa Merkez Bankası’na aittir. Bununla birlikte, ulusal merkez
bankaları da bu sistemin bir parçası olarak sorumluluk taşımaktadır (TCMB, 2000:89).
12
İhtiyatlı bütçe politikaları ise olumlu yayılma etkilerine yol açabilmektedir.
300
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
mevduat sahiplerinin güveni. Bu muhtemel etkilerin ötesinde IMF, yayılmanın son
derece öngörülemez olabileceği uyarısında bulunmaktadır.
Maastricht kriterlerinden bütçe açığı ve borç stokuna ilişkin %3 ve %60
değerleri, ekonomik gelişmelerden ve özellikle de ekonomik büyüme ve enflasyon
eğilimleri ile faiz hareketlerinden etkilenmektedir. EPB içerisinde bir ülkedeki
yüksek bütçe açıklarının ortak faiz oranı ve döviz kurunu etkileyerek, ülkeler
arasında yayılma etkisine yol açabilmesi hususunda doğan endişeler, bütçe
politikalarının işleyişine ve koordinasyonuna ilişkin önemli çıkarımlara neden
olmuştur.
Tek para biriminin kabul edilmesi ve ortak para birimine dahil olunması birçok
makroekonomik aracın ulusal yetkililerin kontrolünden çıkmasına yol açmıştır.
Hükümetler bütçe politikasının işleyişine ilişkin olarak, Maastricht kriterleri ve İBP
ile getirilen kısıtlamaları kabul etmişlerdir. Diğer bir ifadeyle, AB’de ulusal bütçe
politikalarının olumsuz yayılma etkisi İBP’nin oluşmasında önemli rol oynayan
faktörler arasındadır. Bu çerçevede, üye devletlerin sıkı ve disiplinli bütçe
politikaları yürütmeleri gerekmektedir. İBP güçlü bir bütçe disiplini üzerine
kurulmuştur. EPB’ye katılım için gerekli Maastricht kriterleri, daha başlangıçta,
EPB üyelerinin yüksek düzeyde bir kamu maliyesi disiplinine erişmiş olmalarını
gerektirmektedir (Samsun, 2004:106).
Diğer yandan, EPB kapsamında bütçe politikalarında koordinasyon sağlanması
gereği, bir veya daha fazla üye devletin ulusal bütçe politikalarının diğer ülkelere
muhtemel yayılma etkisinden kaynaklanmaktadır. Keller (1999:52-55) tarafından
belirtildiği üzere ulusal bütçe politikalarının koordinasyonu bu etkileri sınırlamak
için gereklidir. Maastricht Antlaşması ile EPB içerisinde, bir yandan ulusal bütçe
konusunda bağımsızlık korunurken, diğer yandan bütçe politikasında gerekli
derecede koordinasyon sağlamayı amaçlayan bir çerçeve ortaya konulmuştur.
Bununla birlikte, üye devletlerin karşılıklı olarak artan ekonomik bağımlılıkları,
politikalarında koordinasyonu daha önemli kılmaktadır. Bu çerçevede, özellikle
ulusal bütçe politikalarının uyumlaştırılması üzerinde durulmaktadır. Bunun nedeni
de European Commission (1997c:34)’da ifade edildiği üzere, EPB kapsamında,
ulusal bütçe politikalarının ekonomik konjonktür içerisinde ve asimetrik şoklar
oluşması halinde, makroekonomik istikrar sağlamada çok önemli bir rol
oynamasıdır. Buna göre; bütçe politikası ikili bir amaç gütmelidir. Bunlardan ilki
ulusal düzeyde şokların etkisini ortadan kaldırma amacıdır. Bunu yerine getirmek
için ulusal bütçelere bir miktar esneklik tanınmalıdır. İkincisi ise EPB düzeyinde en
uygun bütçe tutumunun oluşturulması amacıdır. Bu hedefin gerçekleştirilmesi de
bütçe politikalarında koordinasyonun gerçekleştirilmesini gerektirmektedir.
Avro Bölgesi’nde Avrupa Komisyonuna mali yardım için başvuruda bulunan tek
ülke Yunanistan değildir. İrlanda ve Portekiz de yaşadıkları borç krizleri dolayısıyla
Komisyona mali yardım talebinde bulunmuşlardır. Avro Bölgesi ülkeleri ve AB
Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi (ECOFIN), 28/11/2010 tarihinde İrlanda
makamlarının talebi üzerine 2011 ve 2012 yılları için 85 milyar avroya kadar mali
yardım sağlama konusunda uzlaşı sağlamışlardır. Bu mali paket kapsamında AB ve
IMF’nin mali destekleri ve Birleşik Krallık, İsveç ve Danimarka’nın sağlayacağı iki
taraflı kredilerle İrlanda’nın finansman ihtiyacının karşılanması öngörülmektedir
(IP/10/1768, 2010:1).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
301
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
Diğer bir borç krizi yaşayan ülke Portekiz ise 06/04/2011 tarihinde mali destek
mekanizmalarının kendisi için işletilmesi talebini Avrupa Komisyonuna bildirmiştir
(MEMO/11/222, 2011:1). Mali desteğin Portekiz makamlarınca da müzakere edilen
sıkı koşullara bağlı olarak, bir program temelinde ve Avrupa Merkez Bankası ve
IMF ile işbirliği halinde sağlanacağı Komisyon tarafından belirtilmiştir. Ayrıca bu
program; mali sürdürülebilirliğin sağlanması, yapılacak reformlarla ve girişimciliğin
teşvik edilmesiyle büyüme ve rekabet edebilirliğin iyileştirilmesi, özelleştirme
programının uygulanması, dengeli büyümenin sağlanması ve mali sektörün
likiditesinin sürdürülmesi gibi temellere dayanacaktır (MEMO/11/227, 2011:1).
05/05/2011 tarihinde Portekiz’in AB ve IMF ile üç yıl için 78 milyar avro destek
sağlanması hususunda anlaşmaya vardıkları bildirilmiştir. Bu anlaşmanın Avro
Bölgesi ülkelerince oybirliği ile onaylanması ve Portekiz Parlamentosu tarafından
kabul edilmesi beklenmektedir.13
5. Krize Yönelik AB Düzeyinde Alınan Yapısal Tedbirler
AB düzeyinde krize karşı alınan yapısal tedbirlerden önce EPB ve İBP’nin
uygulanışı ile ilgili olarak bugüne kadar yaşanan bazı mevcut sorunlara değinmek
yerinde olacaktır. EPB’nin işleyişi süresince ulusal mali politikaların
koordinasyonuna ilişkin kurumsal yapının merkezinde yer alan İBP’nin
uygulanmasında geçmişte birtakım zorluklarla karşılaşılmıştır. İlk olarak, AB’nin
mevcut maliye politikası çerçevesinin temel sorunu, aşırı açık konusundaki nihai
kararların siyasi oluşudur. Hükümetler birbirleriyle siyasi anlaşmazlıklardan
kaçındıkları için, aşırı açık prosedürünün bir parçası olarak yaptırım tehdidinin
inandırıcılığı azdır. Dolayısıyla uygulamada üye devletler, genel olarak, bütçe
hedeflerini büyük ölçüde tutturmayan üye devletler üzerinde İBP’nin mekanizmaları
yoluyla baskı uygulama görevini yerine getirmemişlerdir (IFO, 2003:5-7).
İkinci olarak, bütçe ile ilgili istatistiklerin toplanıp değerlendirilmesi ile ilgili
olarak bir dizi zorlukla karşılaşılmıştır. Özellikle bazı ülkelerin raporlama
usullerinde tespit edilen büyük ölçüdeki farklılıklar sorun yaratmaktadır. Yunanistan
örneğinde olduğu kadar vahim olmasa da geçmişte Portekiz’de açık seviyeleri çok
büyük ölçüde yukarıya doğru revize edilmiştir. Bunun yanında İBP tarafından
öngörülen bütçesel sınırlamalar sıklıkla fazla katı ve statik olmakla eleştirilmektedir
(European Commission, 2002:5). Calmfors ve Corsetti (2003:114) de açık
hedeflerinin borç düzeylerine göre tanımlanması gerektiğini önermektedir. Benzer
biçimde, Menguy (2008:1093) İBP’nin yoğun biçimde kısa dönemli mali
davranışlara odaklandığını ve borcun sürdürülebilirliğini dikkate almadığını ifade
etmektedir.
Dabrowsky (2010:42-43)’ye göre; AB’nin sınırlı mali kapasitesi, küresel
ekonomik krize tepkilerin de ulusal düzeyde alınmasına neden olmuştur. Küresel
ekonomik krize karşı Avrupa’nın tepkisi geç olmuş ve AB düzeyinde iyi bir
koordinasyon sağlanamamıştır. AB’de ulusal anti-kriz politikalarını koordine
etmeye yönelik çabalar gecikmiş ve her zaman etkin ve başarılı olamamıştır. Politika
koordinasyonunu zorlaştıran başlıca unsurlar, ülkeler arasındaki finansal bulaşıcı
13
Bu anlaşmanın ayrıntıları
europe/0,1518,760590,00.html
302
hakkında
bilgi
için
bkz.
http://www.spiegel.de/international/
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
etkinin çeşitli hızlarda olması, bireysel ekonomilerin şoklara farklı biçimlerde maruz
kalmaları, yardıma yönelik kapasite ve kaynakların ülkeler arasında farklılaşması ve
ulusal düzeyde verilen tepkilerin aceleyle verilmesi olarak sıralanabilir. Bu durum
da çoğu zaman komşuyu zarara sokma politikalarının benimsenmesine neden olmuş
ve AB’nin ekonomik ve kurumsal yapısının özüne zarar vermiştir.
Avro Bölgesi’nde mali istikrarın sağlanmasına ve güçlendirilmesine yönelik
olarak AB tarafından alınan ve aşağıda özetlenen yapısal tedbirler, AB’nin gerek
küresel gerekse Yunanistan’da yaşanan ekonomik krizden dersler çıkardığını
göstermektedir. Yunanistan’da yaşanan ekonomik krizin ve Yunanistan’a yönelik
uygulamaya konan programın ardından öncelikle 9-10 Mayıs 2010 tarihlerinde
Brüksel’de olağanüstü bir ECOFIN toplantısı düzenlenmiştir. Bu toplantı sonucunda
AB Konseyi ve üye devletler Avrupa’da mali istikrarın korunmasına yönelik olarak
kapsamlı bir tedbirler paketi üzerinde uzlaşı sağlamışlardır. Bu paket uyarınca 500
milyar avro bütçeli bir Avrupa istikrar mekanizması oluşturulmuştur. Bu mekanizma
iki ayak üzerine oturmaktadır. Bunlardan ilki Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması
(European Financial Stabilisation Mechanism-EFSM) ve ikincisi Avrupa Finansal
İstikrar İmkânı (European Financial Stabilisation Facility-EFSF)’dır. AB ve
IMF’nin ortak desteğini içeren Avrupa İstikrar Mekanizması, Avro Bölgesi ülkeleri
arasındaki uzlaşıya dayalı olarak IMF’nin kredi şartlarına benzeyen sıkı koşullara
bağlı olacak şekilde uygulanacaktır. EFSM kapsamında, tüm üye devletlerin
desteğiyle AB Komisyonu tarafından mali piyasalardan 60 milyar avroya kadar fon
imkânı yaratılabilmektedir. Bu fon, AB bütçesi tarafından teminat altına
alınmaktadır. Diğer yandan, Avro Bölgesi’ne dahil ülkeler tarafından oluşturulan
özel bir araç niteliğindeki EFSF kapsamında 440 milyar avroya kadar fon imkânı
oluşturulabilmektedir (Council of the European Union, 2010:6).
EFSM ve EFSF tarafından oluşturulan azami fon miktarı 500 milyar avrodur. Bu
miktara ilave olarak IMF tarafından 250 milyar avro fon imkânı sağlanabilecektir.
Bu durumda avro alanının desteklenmesi ve finansal istikrarın sağlanmasına yönelik
fonların toplam tutarı 750 milyar avroya ulaşmaktadır. Mali destek programlarına
yönelik finansman stratejileri EFSM ve EFSF arasında sıkı biçimde koordine
edilmektedir. Öncelikle EFSM kapsamında sağlanan imkânların devreye girmesine
yönelik bir uzlaşı sağlanmıştır; ancak, her iki mekanizma aynı anda piyasalardan fon
toplayabilmektedir. EFSF’nin kuruluşundan itibaren üç yıl sonra (30/06/2013
tarihinde) feshi öngörülmüştür. Yunanistan’ın kendisine özel hazırlanan kurtarma
programına devam etmesi ve EFSF kapsamında destek almaması öngörülmüştür
(EFSF FAQ: 2010:2-4).
28/11/2010 tarihinde Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları 2013 yılının
ortalarından itibaren EFSF’nin yerine geçecek Avrupa İstikrar Mekanizması
(European Stability Mechanism-ESM) üzerinde uzlaşı sağlamışlardır. ESM, mevcut
EFSF’nin üzerine inşa edilecek, avro alanında mali istikrarı sağlayacak ve AB’de
güçlendirilmiş ekonomik gözetim işlevini tamamlayacaktır. Özellikle borç
sürdürülebilirliğine daha güçlü biçimde odaklanan ve daha etkin uygulama tedbirleri
içeren bu yeni çerçeve, gelecekte krizlerin ortaya çıkma ihtimalinin azaltılmasını ve
bu krizlerin önlenmesini hedeflemektedir (MEMO/10/636, 2010:1). 16-17/12/2010
tarihlerinde Avrupa Konseyi avro alanında mali istikrarın güvence altına alınmasına
yönelik olarak gelecekte uygulamaya konacak bu daimi mekanizmanın
oluşturulmasına onay vermiştir. ESM, avro alanının istikrarının tamamen risk
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
303
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
altında bulunduğu durumlarda Avro Bölgesi ülkelerinin karşılıklı uzlaşıları ile
harekete geçecek ve sıkı koşullara bağlı olarak mali yardım sağlayacaktır (European
Council, 2011:1).
11/03/2011 tarihinde ise Avro Bölgesi ülkelerinin devlet veya hükümet
başkanları “Avro Paktı” adı verilen bir anlaşmayı onaylamışlardır. Avro Paktı,
rekabetçiliğin artırılması ve daha fazla yakınlaşmanın sağlanması için ekonomi
politikaları arasında daha güçlü bir koordinasyon kurulmasını sağlamaktadır. Pakt,
esas olarak ulusal yetki alanına giren konulara odaklanmaktadır. Bu anlamda Avrupa
liderlerinin güçlü bir politik taahhütlerini temsil etmektedir. Pakt uyarınca, Avro
Bölgesi ülkeleri rekabetçiliğin iyileştirilmesi, istihdamın artırılması, kamu
finansmanının sürdürülebilirliğine daha fazla katkıda bulunulması ve mali istikrarın
güçlendirilmesi amaçlarını başarmak üzere tüm gerekli tedbirleri alacaklardır. Bu
genel amaçları başarmak üzere üstlenilecek eylemlerin seçimi üye devletlerin
sorumluluğundadır. Ancak Pakt her bir amacın gerçekleştirilmesine ilişkin olarak
üye devletler tarafından alınabilecek muhtemel tedbirlere yer vermektedir. Avro
alanına dahil olmayan AB üyesi devletler de gönüllülük esasına dayalı olarak Pakta
davet edilmişlerdir (Euro Pact, 2011:5-6).
Sonuç
Yunanistan’da 2009 yılının sonbaharında seçimle işbaşına gelen yeni hükümetin
mali verilerin çarpıtıldığını açıklaması ile Yunanistan ekonomik krizi tescillenmiştir.
Bu olay bir yandan Yunanistan halkının tepkilerini dile getirdikleri zaman zaman
şiddet içerikli toplumsal olayların fitilini ateşlemiş, diğer yandan ise alınacak
tedbirlere ilişkin olarak Yunanistan hükümeti, AB ve IMF arasında geçen yoğun bir
diplomasi trafiğini beraberinde getirmiştir. Yunanistan’da ortaya çıkan ekonomik
kriz GSYH’nin yüzdesi olarak bütçe açığı ve borç düzeyi açısından
tanımlanmaktadır. Yunanistan’da bütçe açığı ve borç düzeyi olması gerekenin birkaç
kat üzerine çıkmıştır. Bu önemli sapmalar, temelde devletin gelir ve harcama
dengesini kuramamış olmasından ve yapısal yetersizliklerinden kaynaklanmaktadır.
Yunanistan hükümeti tarafından krizden çıkmak için başlatılan ilk çabaların
piyasaları yatıştıramayacağı anlaşılınca Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları,
IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan Yunanistan'ı kurtarma paketini 2010
yılının Mayıs ayında kabul etmişlerdir.
Krizden çıkış için hazırlanan Yunanistan ekonomik programı, güvenin, mali
istikrarın ve rekabetçiliğin tekrar sağlanmasını ve finansal sektörün istikrarının
güvence altına alınmasını amaçlamaktadır. Krizden çıkmak üzere tüm mali, finansal
ve yapısal politikaların kullanılması öngörülmüştür. Mali yardım paketi
çerçevesinde alınacak önlemler, temelde harcamaların kısılmasına, gelirlerin
artırılmasına ve yapısal mali reformların üstlenilmesine yöneliktir. Sonuç olarak,
Yunanistan bir taraftan bütçe açığını indirmeye ve borcunun GSYH’ye oranını
düşürmeye uğraşırken; diğer yandan, uzun zamandır süregelen yapısal zayıflıkları
hedef alarak, gelecek yıllarda ekonomik kalkınma için gerekli koşulları sağlamaya
çalışmaktadır. Böylece Yunanistan, mevcut krizin üstesinden gelerek, ekonomisine
yeni ve sürdürülebilir bir büyüme kazandırmayı amaçlamaktadır.
Gündemde sıkça yer bulan bir diğer konu da Yunanistan’da ortaya çıkan
ekonomik krizin diğer ülkelere yayılma riskidir. Bir ülkenin bütçe ile ilgili olarak
uyguladığı belirli bir politikanın etkisinin dış ticaret, faiz oranları ve döviz kuru
304
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Y. KÖSE, H. KARABACAK
üzerindeki etkiler yoluyla diğer ülkelere bulaşabildiği bir gerçektir. Yunanistan’ın
kamu borcunun büyük kısmının yabancı kreditörlere ait olması bu yayılma etkisini
güçlendirmektedir. Diğer yandan, ortak faiz oranı ve döviz kuru kanalları ile krizin
yayılabilmesi EPB’ye üye olmakla ilişkili bir risk olarak görünmekte ve EPB’ye üye
olmamak, krizin yayılabileceği ve esasen tek para birimi kullanımından doğan bu
kanalların kapalı olması anlamına gelmektedir.
Kaynakça
Calmfors, L. ve Corsetti, G. (2003), “How to Reform Europe’s Fiscal Policy
Framework”, World Economics Journal, 4(1), 109-16.
Council of the European Union, Press Release 9596/10, Extraordinary Council
Meeting, Economic and Financial Affairs, Brussels, 9/10 May 2010.
Cumhuriyet Gazetesi, (2010), Yunanistan’a Dev Kurtarma Paketi, 3 Mayıs
(http://www.cumhuriyet.com.tr/?hn=136822).
Dabrowsky, M. (2010), “The Global Financial Crisis: Lessons for European
Integration”, Economic Systems, 34, 38-54.
Dafflon, B. ve Rossi, S. (1999), “Public Accounting Fudges Towards EMU: a First
Empirical Survey and Some Public Choice Considerations”, Public Choice, 101,
59-84.
EFSF FAQ - European Financial Stability Facility - Frequently Asked Questions
(http://www.efsf.europa.eu/attachment/faq_en.pdf).
European Council, 16-17 December 2010 Conclusions, General Secretariat of the
Council, Brussels, 25 January 2011
(http://www.consilium.europa.eu/App/newsroom/loadbook.aspx?BID=93&LANG=
1&cmsid=350).
Euro Pact, Conclusions of the Heads of State or Government of the Euro Area of 11
March
2011
(http://www.consilium.europa.eu/App/newsroom/loadbook.aspx?BID=93&LAN
G=1&cmsid=350).
European Commission (1997a), Resolution of the European Council on the Stability
and Growth Pact, Official Journal of the European Communities, OJ C 236,
Amsterdam
(http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/stability_a
nd_growth_pact/l25021_en.htm).
European Commission (1997b), Economic Policy in EMU, Part A, Rules and
Adjustment, Economic Papers no.124, November 1997, Brussels.
European Commission (1997c), Economic Policy in EMU, Part B, Specific Topics,
Economic Papers no.125, Brussels.
European Commission (2002), Strengthening the Co-ordination of Budgetary
Policies, Communication from the Commission to Council and the European
Parliament, COM (2002), 668 final, Brussels.
European Commission (2007), Treaty of Lisbon amending the Treaty on European
Union and the Treaty establishing the European Community, Official Journal of
the European Union C-306, Brussels.
Finansal ve Ekonomik Krize Kronolojik Bir Bakış, Avrupa Komisyonu Internet
Sayfası (http://ec.europa.eu/economy_finance/focuson/crisis/2010-11_en.htm).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
305
Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme
IFO (Institute for Economic Research) (2003), European Economic Advisory
Group: Report on European Economy, 12 February 2003.
IMF (International Monetary Fund) (2010), Country Report, Greece: Staff Report on
Request for Stand-By Agreement, No:10/110.
IP/10/1768 Press Release on 21/12/2010 Regarding EU and EFSF Funding Plans to
Provide Financial Assistance for Ireland
Kaya, F. (2009), Mali Kural Uygulamaları ve Türkiye İncelemesi, DPT Uzmanlık
Tezi, Ankara.
Keller, R. (1999), Budgetary Policy in EMU, The Ins & Outs of the Stability and
Growth Pact, Framing Macroeconomic Policy in EMU and the International
Financial Architecture, Nicholas C. Garganas (ed.), Bank of Greece, Athens.
MEMO/10/636, European Stability Mechanism (ESM)-Q&A, 1/12/2010, Brussels,
01/12/2010.
MEMO/11/222, Portugal's Request for the Activation of the Financial Support
Mechanisms, Brussels, 06/04/2011.
MEMO/11/227, Statement by the Eurogroup and ECOFIN Ministers, Brussels,
08/04/2011.
Menguy, S. (2008), “A Dynamic Rule Applied to the Threshold Imposed on the
European Budgetary Deficits”, Journal of Policy Modeling, 30, 1093-1105.
Milesi-Ferretti, G. M. (2003), “Good, Bad or Ugly? On the Effects of Fiscal Rules
with Creative Accounting”, Journal of Public Economics, 88, 377-394.
OECD (Organization for Economic Cooperation and Development), (2001),
Managing Public Expenditure, a Reference Book for Transition Countries, Paris.
Oltheten, E., Pinteris, G. ve Sougiannis, T. (2003), “Greece in the European Union:
Policy Lessons from Two Decades of Membership”, The Quarterly Review of
Economics and Finance, 43, 774-806.
Reuters (2010), Greece’s Debt Crisis, 17 May
(http://www.reuters.com/article/idUSLDE64G1N320100517).
Samsun, N. (2004), Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliği Çerçevesinde Üye ve Aday
Ülkelerin Kamu Maliyesi ve Bütçelerinin Gözetimi, Avrupa Birliği Uzmanlık
Tezi, Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, Ankara.
SGP (2010), Update of the Hellenic Stability and Growth Programme (Including an
Updated Reform Programme), Ministry of Finance, Athens.
Spiegel Online International, Portugal to receive 78 billion euro bailout, 05/05/2011
(http://www.spiegel.de/international/europe/0,1518,760590,00.html).
TCMB (Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası) (2010), Euro El Kitabı, Ankara.
Von Hagen, J. ve Wolff G. (2006), “What Do Deficits Tell About Debt? Empirical
Evidence on Creative Accounting with Fiscal Rules in the EU”, Journal of
Banking & Finance, 30, 3259-279.
306
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
Finansal Krizleri Önleme Aracı
Olarak Finansal Sektörün
Regülasyonu,1 Mortgage Krizi ve
Türkiye
Selami ER*
Özet
Finansal piyasalar temelde fon arz ve talebi arasında aracılık üstlenen
piyasalardır. Bu önemli fonksiyon kamunun ilgisini çektiğinden devletler bu sektörü
kontrolleri altında tutmak istemişlerdir. Ekonomide liberal anlayışın hakim olması
ile deregülasyon ve özelleştirmeler sonrasında finansal piyasalar, asimetrik bilgi ve
piyasa başarısızlıklarının yol açtığı ciddi sorunlarla karşılaşmışlar ve bu sorunlar
krizlere yol açmıştır. Finansal sitemin kamunun kontrolünde olmayan, ancak
kamunun düzenlemelerine ve gözetimine/denetimine tabi biçimde çalışması, bilgi
asimetrisinin yol açtığı piyasa başarısızlıkları ve krizlere karşı bir mekanizma
olarak düşünülmüştür. Yaşanan son küresel krizin, düzenleme ve denetim
mekanizmalarının iyi olduğu söylenen ABD’de çıkması ve gelişmiş ekonomileri ciddi
biçimde etkilemesi düzenleme ve denetimde yeni anlayışların ve yeni yapılanmaların
gerektiğini göstermektedir.
Anahtar Kelimeler: Finansal Piyasalar, Kriz, Düzenleme ve Denetleme,
Asimetri Bilgi, Piyasa Başarısızlığı
Regulation of the Financial Sector as a Tool to Prevent Financial Crises,
Mortgage Crisis and Turkey
Abstract
Financial markets fundamentally assume mediation between demand and supply
of funds. Because of this important function attracting the attention of public, states
1
15-16 Nisan 2010 tarihinde yapılan “Küresel Krizler ve Ekonomik Yönetişim” konulu Turgut Özal
Uluslararası Ekonomi ve Siyaset Kongresi’nde tebliğ olarak sunulmuş çalışmadan uyarlanmıştır.
*
Dr., Anayasa Mahkemesi Raportörü, selami.er@anayasa.gov.tr
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
307
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
want to take this sector under control. After deregulation and privatization by
liberal understanding on economy, financial markets have faced with serious
problems stemming from asymmetric information and market failures and these
problems have led to crises. Financial system not under public control but subject to
public regulation and oversight/supervision has been designed as mechanism
against the market failures and crises arising from asymmetry of information. Last
global crisis that broke out in US where regulation and supervision mechanisms
were assumed good and that affected developed economies seriously points out that
there is a need to new understandings and structuring in regulation and supervision.
Key Words: Financial Markets, Crisis, Regulation and Supervision, Asymmetric
Information, Market Failure
JEL Classification Codes: G28, G21, G32, E44, D53
Giriş
Finansal sistem ve kurumlar, temelde fon arz ve talebi arasında aracılık görevi
yapmaktadırlar. Böyle bir aracılığa ihtiyaç durulmasının nedeni fon arz ve talebinin
(kaynak dağılımının) kendiliğinden dengeye ulaşmaması veya bu varılan dengenin
istenen seviyede olmamasıdır. Finansal aracılar/kurumlar ve/veya sektör (Metron ve
Bodie, 1995:32-33):
• Malların, hizmetlerin ve varlıkların el değiştirmesine dolaylı aracılık etmek,
• Tasarruf birikimi ve risk dağılımı sistemleri oluşturarak, büyük ölçekli
projelerin finansmanını ve bu yolla mülkiyetin tabana yayılmasını sağlamak,
• Kaynakların zaman içerisinde, bölgeler ve sektörler arasında transferini
sağlamak,
• Risk yönetimi ve kontrolü yöntemlerini geliştirmek,
• Fiyat bilgisini sağlamak ve asimetrik bilgi sorununun çözümünü
kolaylaştırmak,
işlevlerini yerine getirerek ekonomide kaynak dağılımı etkinliğini artırmakta ve
genel refah düzeyini yükseltmektedir
Aracılık işlevini yerine getiren mali piyasalarda alınıp satılan, işleme konu olan
şey, nihai ürün veya emtia yerine doğrudan para veya mali enstrümanların
kendisidir. Yapısal olarak mali kurumlar, yüksek kaldıraç oranlarıyla ve güven
esasına dayalı çalışmakta ve küçük miktarlı fon arzlarını büyük miktarlı fon talebini
karşılamakta kullanmaktadırlar.
Mali kurumlar, bu özellikleri nedeni ile en önemli amaçlarından biri ekonomik
refahı artırmak olan devletlerin her zaman ilgisini çekmiş ve müdahalesine konu
olmuşlardır. Bir genelleme yapılırsa müdahaleler, 1980 öncesi dönemde sermaye
kontrolü, faiz oranlarının belirlenmesi, kamu mülkiyetinde mali kurumlar
oluşturulması biçiminde doğrudan yapılırken, doğrudan müdahalelerin ekonomik
refahı olumsuz etkilediği düşüncesinin hakim olması ile yerini düzenleme ve
denetlemeye bırakmıştır.
Yapısı gereği yüksek kaldıraç oranları, düşük sermaye/aktif oranları, açık
pozisyon, vade uyumsuzluğu (mevduatlar kısa, krediler daha uzun vadelidir), eksik
bilgiyle ve yüksek risk altında çalışan mali piyasalarda, özellikle bankacılık
sektöründe piyasa başarısızlıkları yaşanmış, dışsallıkların etkisi ile krizler oluşmuş
308
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
ve tüm ekonomiye, bazen uluslararası boyuta yayılarak, ciddi ekonomik kayıplara ve
sorunlara yol açmıştır. Bu durum, bankaların krize her zaman reel sektörden daha
yakın kurumlar olmasına neden olmaktadır.
Bu makalede; finansal kurumların asimetrik bilgi sorunları ve piyasa
başarısızlıkları nedeni ile sahip oldukları kırılgan yapının krizlere dönüşmesi ve
bunu önlemek için regülasyonun önemi ile küresel kriz ve sonrasında regülasyon
anlayışında değişmeler Türkiye tecrübesi ile birlikte irdelenecektir.
1. Finansal Piyasaların Düzenlenme İhtiyacı
Genel olarak düzenlenme ve denetlenme ihtiyacının nedeni, hile ve ahlaki
olmayan uygulamaların engellenmesi ile rekabeti sağlamaktır. Devlet müdahalesinin
gereği, sektörün bilgiyi kamu malı (public good) olarak sunma pozisyonu ile
açıklanabilir. Bankalar, bilgiyi toplayarak ve ileterek, ekonomik ajanların kararlarını
etkilemekte ve bilgi transfer sürecinde aracı olarak ekonomide merkezi bir rol
oynamaktadırlar. Taşınan bilginin miktar ve kalitesinin sağlanması sistemin
performansı için kritik bir öneme sahiptir (Ersel, 2000).
Bankacılık piyasasının düzenlenmesi hem finansal sistemin hem de ekonominin
işleyişinin düzgün olması açısından önemlidir. Bankalar, ekonomik büyümenin
finansmanında tasarrufların toplanması açısından önemli rol oynarlar. Diğer
sektörlerin etkinliğinde ve gelişmesinde rekabet önemli iken, bankacılık sektöründe
düzenleme rekabet ile yer değiştirmiştir (Kroszner, 2001:16).
Mali istikrarın varlığı günümüzün entegre olmuş ve küreselleşmiş finans
dünyasında kamusal mal olmanın yanında “küresel kamusal mal” olarak
nitelendirilmekte, piyasa başarısızlığı veya mali istikrarsızlık ise kamusal kötü
olmanın yanında “küresel kamusal kötü” olarak adlandırılmaktadır (Göker, 2009:1215).
1.1. Asimetrik Bilgi Sorunları
Kredi arz ve talebinin sorunsuz olarak piyasa faiz oranında eşitlenmesi ve
dağılımda etkinliğin sağlanması için tarafların tam bilgiye sahip olması ile
piyasaların ve ekonominin istikrarlı olması gerekir. Tam mevduat güvencesi ve
asimetrik bilginin yol açtığı ters seçim, ahlaki riziko ve kredi tayınlaması, temsilcilik
sorunu, likidite yetersizliği, dışsallıklar gibi sorunların krize kadar giden sonuçlara
yol açtığı görülmüştür. Finansal piyasalarda işlem hacimlerinin büyümesi ile gelişen
teknoloji ve serbest ekonomi anlayışı, sermaye piyasalarında entegrasyonu artırarak,
kurumları birbirine daha bağımlı hale getirmiş ve sistematik risk ihtimallerini
artırmıştır.
Bankacılık piyasasının düzenlenmesi hem finansal sistemin hem de ekonominin
işleyişinin düzgün olması açısından önemlidir. Bankalar, ekonomik büyümenin
finansmanında tasarrufların toplanması açısından önemli rol oynarlar. Diğer
sektörlerin etkinliğinde ve gelişmesinde rekabet önemli iken, bankacılık sektöründe
düzenleme rekabet ile yer değiştirmiştir (Kroszner, 2001:16).
Mali istikrarın varlığı günümüzün entegre olmuş ve küreselleşmiş finans
dünyasında kamusal mal olmanın yanında “küresel kamusal mal” olarak
nitelendirilmekte, bununla birlikte piyasa başarısızlığı veya mali istikrarsızlık ise
kamusal kötü olmanın yanında “küresel kamusal kötü” olarak adlandırılmaktadır
(Göker, 2009:12-15).
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
309
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
Kredi arz ve talebinin sorunsuz olarak piyasa faiz oranında eşitlenmesi ve
dağılımda etkinliğin sağlanması için tarafların tam bilgiye sahip olması ile
piyasaların ve ekonominin istikrarlı olması gerekir. Tam mevduat güvencesi ve
asimetrik bilginin yol açtığı ters seçim, ahlaki riziko ve kredi tayınlaması, temsilcilik
sorunu, likidite yetersizliği, dışsallıklar gibi sorunların krize kadar giden sonuçlara
yol açtığı görülmüştür. Finansal piyasalarda işlem hacimlerinin büyümesi ile gelişen
teknoloji ve serbest ekonomi anlayışı, sermaye piyasalarında entegrasyonu artırarak,
kurumları birbirine daha bağımlı hale getirmiş ve sistematik risk ihtimallerini
artırmıştır.
Bir ekonomide mali riskler gerçekleşmeye başladığında, mali şokların tetikleyici
etkisiyle derinleşen ekonomik krizlerin ilk olumsuz etkileri de mali sistemde faaliyet
gösteren kurumlarda özellikle bankalarda ortaya çıkmaktadır (Sayım ve Er,
2009:12). Mali kurumdaki krizin diğer mali kuruma, bir sektördeki krizin diğer
sektörlere ve bir ülkedeki krizin diğer ülkelere bulaşma riski ve hızı da artmıştır.
Bilginin doğru olarak ve her ekonomik birimlere eşit şekilde dağıldığı
varsayımına dayanan tam rekabet piyasası günümüzün piyasa koşullarında geçerli
bir önerme değildir. Aynı şekilde ciddi sermaye ve belli kurallara uyma koşulları
nedeni ile piyasaya giriş de tam anlamı ile serbest değildir. Dolayısı ile mali
piyasalar eksik bilgiye dayanan, eksik rekabetçi piyasalar olarak anılmaktadır.
Avusturya ekolü iktisatçıları için sınırlı bilgi sadece piyasadaki bir eksiklik değil,
insan olmanın doğal bir sonucu olarak kabul edilir. Piyasa devamlı değişim halinde
olan bir süreçtir ve nihai noktanın baştan öngörülebileceği bir bilgiyi sağlamaz.
Piyasanın dengeye doğru bir eğilim içerisinde olduğunu söylemek de mümkün
olmayacaktır. Zira piyasadaki her değişim beklentisi, planları ve bilgiyi de
değiştirecektir (Oğuz, 2003). Bu ekolden gelen Hayek’e göre (Hayek, 1978:179190), rekabetin sonucu baştan tahmin edilemeyen bir keşif sürecidir ve mevcut
bilgiye katılan yeni bilgiler ancak piyasada yaşanarak test edilebilir.
Akerlof, otomobil piyasasında asimetrik bilgi nedeni ile ortaya çıkan limon
(Amerikan argosunda ikinci el piyasadan satın alınan otomobil) probleminin finansal
piyasalar için de geçerli olabileceğini, mali piyasaların etkin çalışabilmesi için kamu
müdahalesinin gerekli olduğunu ileri sürmüştür. Bu piyasada satıcılar otomobil
hakkında alıcılardan daha çok bilgiye sahiptir, yani taraflar arasında asimetrik bilgi
vardır. (Akerlof, 1978:488-500).
Bilgi elde etme için gerekli harcamalar yüksek maliyetler taşıdığından, finansal
piyasalar gibi bilgi yoğun piyasalardan eksik rekabet piyasası olarak bahsedilebilir.
Bu nedenle önemli bir fonksiyonu da bilgi elde etmek ve bunları yorumlamak olan
mali piyasalar, mal ve hizmet piyasalarından ayrılmaktadır. Aslında aracı kurumlara
ihtiyaç duyulmasının temel nedeni, fon fazlası olan şahıs veya kurumların
karşılarında yer alan fon talep eden şahıs ve kurumların mali yapıları, fonun geriye
dönüş ihtimali vs. hakkında yeterli bilgiye sahip olamamaları ve arada bilgi sahibi ve
bu konuda uzman bir aracıya ihtiyaç duyulmasıdır.
Kredi verenler kredi talep edenler hakkında yeterli bilgiye sahip
olmadıklarından, özellikle piyasada yüksek faizin geçerli olduğu durumlarda kredi
ödeme gücüne sahip firmalar kredi almak istemezken, riskli firmalar piyasada kalır
ve geri ödeme gücü az firmalara kredi verilerek, ters seçim (adverse selection)
yapılmış olur. Ters seçim sorunu faiz oranlarının çok yükseldiği durumlarda
310
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
bankaların kredileri kısmasına (kredi tayınlaması) yol açabilmektedir (Karabulut,
2003:5).
Kredi talep edenler arasında riski düşük yatırım alanlarına yönelenler, düşük-risk
düşük getiri, yüksek risk-yüksek getiri prensibince daha az kazanacaklarından,
borçlanırken daha düşük faiz oranlarını tercih edeceklerdir. Bunun yanında riskli
yatırım alanlarına yönelen riskli müşteriler, bankaların isteyeceği yüksek faiz
oranlarına yüksek kazanç elde edecekleri düşüncesi ile razı olurlar ve aldıkları
kredileri geri ödeme ihtimalleri de daha düşüktür.
Faizler yükseldiğinde görece olarak ya riski ve kâr beklentisi yüksek yatırımcılar
daha çok kredi talep edecek ya da yatırımcılar daha riskli ve daha kârlı projelere
yöneleceklerdir. Aslında bu hali ile faiz oranlarındaki artış, riski az yatırımcıların
kredi talep etmemesi, riski yüksek yatırımcının ise kredi talep etmesi sonucunu
doğuran tersinden bir ayırt etme aracı sayılabilir.
Ahlaki riziko, bir sözleşmede kredi alanın kredi verenin bakış açısına göre ahlaki
olmayan ve arzu edilmeyen faaliyetlerde bulunarak, kredi verenin çıkarını zedeleme
tehlikesine neden olan asimetrik bilgi sorunudur. Bu arzu edilmeyen faaliyetler
kredinin geri ödenmeme riskini artırmaktadır. Ahlaki tehlike söz konusu ise, kredi
alan yüksek riskli projelere yatırım yapmakta, yüksek getiri elde ederse bundan
kazançlı çıkmakta, zarar ederse kaybın önemli kısmı kredi verene yüklenmektedir
(Aras ve Müslümov, 2004:57). Ahlaki tehlike kavramı sigortacılık sektörüne
dayanmakta, kişilerin sigorta yaptırdıktan sonra sigortasız döneme göre daha riskli
hareket ettikleri gözlemlenmektedir.
Bunlardan ilki asil-vekil problemidir. Özellikle gelişmiş ülkelerde şirketler
büyük çaplı, çok ortaklı, halka açık şirketlerdir ve profesyonel idareciler tarafından
yönetilirler. Bu yöneticiler (vekil) şirket hakkında asillerden (şirket sahipleri) daha
fazla bilgiye sahip olmakta ve her zaman asillerin menfaatlerine göre
davranmaktadırlar. Örneğin şirketin değerini yükseltmektense daha fazla prim alma
dürtüsü ile kârını artırmayı öncelikli hedef olarak seçebilmekte ve bunun için riskli
faaliyetlere yönelebilmektedirler (Özsoy, 2009). ABD’de yapılan bir araştırmada,
banka yöneticilerinin %98’i ücret paketleri ve teşviklerinin yaşanan son küresel
krizin en büyük sebeplerinden biri olduğunu ifade etmiştir (IFS, 2009).
Yüksek kâr/kazanç düşüncesi ile yırtıcı kredilendirme yapılması veya kredi ile
konut almayı spekülasyon amaçlı hale getirip yırtıcı kredi kullanımı da bir ahlaki
tehlike sorunudur. Çünkü her ikisinde de işler yolunda gittiğinde taraflar kazançlı
çıkarken, işler kötü gittiğinde kurtarılacakları beklentisi vardır.
Diğer taraftan, küresel krizde ipotekli konut kredilerinin menkul
kıymetleştirilmesi, bu menkul kıymetlerin satışı ve sigortalanması şeklinde işleyen
sürecin bir aşamasında yer alanlar riski diğerine devrettiğini düşünerek hareket
etmekte, böylece riskin realize edilmesi halinde kendi üstünde kalmayacağını, işler
yolunda giderse kâr edeceklerini düşünmektedir.
Merkez Bankasının son kredi mercii olarak davranması (Crockett, 1997:12),
büyük mali kurumların, kendilerinin batması halinde tüm ekonominin etkileneceği,
bu nedenle kamu otoritesinin batmalarına izin vermeyeceği (batmayacak kadar
büyük olma) beklentisi ve daha çok gelişmekte olan ülkelerde görülen kamu
bankalarının siyasi amaçlarla kullanılması, mali kurum sahiplerinin siyasi ilişkileri,
yakın, dost, akraba kayırmaları şeklinde ortaya çıkan diğer ahlaki tehlikeler de
bulunmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
311
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
Borç alanlar borçları için mevcut faiz oranını ödemeye hazır oldukları halde,
borç verenler verdikleri borcun geri ödenemeyeceği korkusu ile bireylerin borç
alabilecekleri miktarı kısıtlıyorlarsa kredi tayına bağlanmış demektir (Dornbusch ve
Fischer, 1998:350). Kredi tayınlaması (credit rationing), kredi talebinin kredi arzını
aşması sonucu oluşmaktadır.
Özellikle bankalar, bahsedilen ters seçim ve ahlaki riziko sorunlarına maruz
kaldıklarında, şartları zorlaştırarak veya doğrudan kredi limitlerini düşürerek, az
sayıda güvenilir müşteriye kredi vermeyi isterler. Bankaların riski azaltma amacı
olsa da kredi tayınlaması, bankaların ellerindeki fonları cazip yatırım alanlarına
yönlendirmeyerek, gelir kayıplarına ya da daha düşük gelire razı olmalarına, bunun
yanında yeterli fon arz edilmediği için kaynak dağılımında etkinsizliğe ve
ekonomide dengesizliğe neden olabilmektedir.
2. Dışsallıklar, Finansal Krizler ve Finansal Sektörün Regülasyonu
Özellikle deregülasyon sonrası dönemlerde finansal piyasalarda ciddi sorunlar
yaşanmıştır. Piyasaların kendi haline bırakıldığında, etkin koşullarda çalışmaması
durumu piyasa başarısızlığı (market failure) olarak dile getirilmektedir.
Borçlunun tipi ve kredinin tahsis edildiği projenin riski hakkında bilgi önemli,
ancak bu bilgiyi elde etmek ise maliyetlidir. Bilgi, kamu malıdır ve maliyeti vardır.
Ancak dışsallığı nedeni ile herkes bu maliyete katlanmamakta ve başarısızlığına
neden olmaktadır. Bilginin serbestçe paylaşıldığı piyasalarda ters seçim ve ahlaki
riziko problemleri nedeniyle piyasanın başarısızlığı kaçınılmazdır (Stiglitz, 1998).
Piyasa başarısızlığı teorisi, kamu müdahalesinin gerekçesini piyasanın aksayan
yönlerine ilişkin düzenlenme getirilmesi ve etkin kaynak dağılımının sağlanması
şeklinde açıklarken; kamu yararı teorisi, kamu düzenlemelerinin piyasa
mekanizmasının optimum kaynak dağılımını sağlayamamasına bir tepki olduğunu
belirtmektedir (Baştürk, 1999:6).
1930’lar ve II. Dünya Savaşı sonrasında krizlerden etkilenen birçok ülkede, mali
sektörde istikrarın yeniden sağlanmasının en etkin yolunun, rekabetin ve bankaların
faaliyet alanının sınırlandırılmasından geçtiği düşünülmekteydi. Bu yıllarda çözüm
amacı ile faiz ve döviz kısıtlamaları, kredilerin öncelikli sektörlere yöneltilmesi ve
kamu bankacılığı uygulanmıştır (Dziobek, 1998:5). Günümüzde ise düzenlemelerin
amacı, piyasa başarısızlıkları ve krizleri engellemenin yanı sıra piyasanın serbest
rekabet koşullarına en yakın konumda çalıştırılmasını sağlamak ve bu amaçla
gerekli önlemleri almaktır.
Dışsallık (externality), bir firmanın faaliyetlerinin alışveriş gibi ekonomik bir
ilişkisi olmayan başka bir firmanın maliyet yapısı, ürün kalitesi, satışları, müşteri
portföyü gibi unsurları etkilemesidir. Bu etkileme olumlu olabileceği gibi olumsuz
da olabilmektedir. Firmanın maliyetine ilave olmayan ya da maliyetinden
çıkarılmayan bir faaliyet söz konusu olduğundan tam rekabet şartları oluşamaz. Yani
piyasa pareto etkin bir dengeye ulaşamaz.
Bankacılığın karşılıklı bağıntıların istisnai denebilecek ölçüde, yoğun olduğu bir
iktisadi faaliyet olması nedeniyle kural dışı davranışların olumsuz sonuçlarını sadece
kurum içinde sınırlamak mümkün değildir. Sistemdeki diğer bankalar kurallara
uyarken bir banka bu kurallara uymaz ise daha kârlı çalışma için bir avantaj
sağlayarak, kaynakların etkin dağılımında soruna yol açar. Aynı zamanda olumsuz
gelişmelerin diğer bankalara bulaşma ihtimali yüksektir ve bir panik yaşanır ve krize
312
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
dönüşürse, kuralsızlığın maliyetini kurallara uyan diğer bankalara da yansıtmış olur
(Ersel, 1999).
Mali piyasalarda likidite sorununa yol açtığı için çok korkulan bankalardan
yoğun mevduat çekilişi (bank run); yoğun mevduat çekilişleri, banka iflaslarına
bağlı olarak ekonomide çöküntü olması, mevduat sigortası maliyetlerinde artış,
şeklinde üç tür negatif dışsallığa yol açar (Benston ve Kaufman, 1996:692).
Ekonomide resmi finansal düzenleyicilere düşen görevler arasında ahlaki rizikoyu
engellemenin yanında müşteri kaçışlarının getirdiği sürü tavrının ortaya çıkardığı
riskleri en aza indirmek için finansal güvenlik ağı oluşturmak ve sistemi vergi
ödeyenlere en az maliyet ile işletmek olarak sayılmaktadır (Kane, 2001:3).
İhtiyatlı düzenlemeyle, bankaların iflas ihtimalini düşürmek, düzenlemenin
maliyetini aşan pozitif bir dışsallık yaratabilir. Fakat banka iflaslarını sıfıra
düşürmek ne gerekli ne de istenen bir durumdur (Benston ve Kaufman, 1996:691).
Bu düşünce, banka iflaslarını olumlu karşılanması değil bu ihtimalin var olduğu bir
piyasanın daha etkin çalışacağı temeline dayanır. Çıkışın mümkün olmadığı piyasa
rekabet piyasası olmaktan çıkacaktır.
Mevduat sigortasının amacı; finansal piyasalar ve banka mali yapıları hakkında
yeterli bilgi sahibi olmayan küçük tasarruf sahipleri (bankalar ve piyasalar hakkında
daha az bilgi sahibidirler ve aynı zamanda birikimlerini uzun yıllar boyunca ve
emekle elde ettiklerinden marjinal değeri çok yüksektir) başta olmak üzere, mudileri
korumak ve sistemde banka iflaslarının yayılmasını ve krize dönüşmesini
engelleyerek, finansal güvenlik ağı kurmaktır.
Ancak, özellikle tam mevduat garantisi, piyasa disiplininin ortadan kalkması ile
çarpıklıklara neden olabilir ve ahlaki riziko problemini ortaya çıkararak, daha fazla
risk alma güdülerini artırabilir (Nieto, 2001:94) Bu yönlenme, likidite-risk-kârlılık
öğeleri arasında var olması gereken optimum dengeden sapma anlamına gelmektedir
(Civelek, 2003:54). Mali piyasalarda likidite ve kârlılık ile likidite ve risk arasında
ters yönlü bir ilişki mevcuttur. Yani likiditesi yüksek bir banka, az riskli ve düşük
kârlılıkla çalışmaktadır. Kârlılık ve risk arasında ise tüm sektörlerde olduğu gibi
doğru orantılı bir ilişki söz konusudur.
Mali bünyesi zayıf bankaların mevduat elde edebilmek amacı ile diğer
bankalardan daha yüksek faiz oranı tekliflerine karşılık, mevduat sahipleri de yüksek
getiri elde etmek için bu bankalara yöneleceklerdir. Çünkü, banka iflas ederse,
mevduat sigortası zararlarını karşılayacaktır. Bu durum, mali bünyesi zayıf
bankalara mevduat akışını sağlarken, mali bünyesi sağlam bankalar da rekabet
edebilmek amacı ile yüksek faiz vermeye yöneleceklerinden, onların da mali
yapılarının bozulmaya başlayacağı söylenebilir.
Tam mevduat garantisi aynı şekilde sınırlı sorumluluğa sahip banka sahipleri ve
yöneticilerini de riskli alan, sektör ya da firmalara kredi vermelerine sebep olacaktır.
Özellikle mevduat sigortası primleri risklerle orantılı değilse prim ödeyen banka
sahipleri güvence veren fon ya da başka kamu kurumuna riskini transfer etmiş
olmaktadır. Bu durum, kötü olanı iyi olanın aleyhine korumakta ve haksız rekabeti
getirerek, kaynak dağılımında etkinsizlikle beraber gelir dağılımında adaletsizliğe
sebep olmaktadır. Mevduat sigortasının banka riskine göre farklı oranlarda
uygulanması, sigorta edilen mevduata sınırlama getirilmesi, banka sahiplerinin ve
yöneticilerinin sorumluklarının artırılması meselenin çözümü olabilir. Sonuç olarak,
mevduat sigortasının varlığı regülasyona olan ihtiyacı artırmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
313
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
Ekonomik kriz; bir mal, hizmet, üretim faktörü veya döviz piyasasındaki fiyat
ve/veya miktarda, kabul edilebilir değişme sınırının aşan şiddetli dalgalanmalar
olarak tarif edilebilir. Finansal krizler ise döviz ve hisse senedi piyasaları gibi finans
piyasalarındaki şiddetli dalgalanmalar veya bankacılık sisteminde geri dönmeyen
krediler (Kibritçioğlu, 2001) ile yoğun mevduat çekilişleri sonucu oluşan ciddi
ekonomik sorunlar olarak kabul edilmektedir.
Bankacılık doğası gereği krizlere elverişli bir sektördür, zira bankacılık birçok
paradoksun ortasında denge noktasını tutturmayı gerektirmektedir. Bankaların kâr
etme güdüsü ile tasarruf sahiplerinin mevduatlarını güvence altında tutma talebi
“kâr-risk-güvenlik” paradoksunu oluşturmaktadır. Ekonomiye en fazla kaynağı en
ucuz maliyetle aktarma (düşük kar) ile yüksek finansal kaldıraç ve işlem hacmi
(yüksek kar) arasında ve panik kaçışları (bank run) sebebi ile bankaları iflas
etmekten korumak ve tasarruf sahiplerinin uğrayabilecekleri kayıpları telafi etmek
amacıyla mevduat sigortası kurma zorunluluğu diğer paradokslardır (Turhan, 1998).
Bunun yanında, mali sistem bütün kuruluşların birbirleriyle sürekli ve hızlı bir ilişki
içinde olmasını gerektirmekte, ancak kuruluşlardan birinde baş gösteren sorunun çok
kısa zamanda sistemin bütününü etkiler hale gelmesine yol açmaktadır.
Finansal piyasaların kırılganlığı deregülasyon sürecinden sonra daha da artmıştır.
Bir kurumda ortaya çıkan sorunun domino etkisiyle kısa sürede diğer kurumlara,
tüm ekonomiye ve diğer ülkelere yayılma riski de artmıştır. Soruna bu çerçevede
yaklaşan teorisyen ve uygulamacılar, finansal kriz olgusunu sistematik risk
çerçevesinde ele almayı tercih etmektedirler. Bu yaklaşımlarda piyasaların hukuki
ve operasyonel altyapısı, raporlama ve muhasebe kalitesi, düzenleme ve denetim
etkinliği ön sıralarda yer almaktadır (Ekren, 2004).
Finansal krizlerin nedenleri; ekonomik istikrarsızlıklar, politik müdahaleler,
finansal gözetim ve denetim faaliyetinin yetersiz kalması, kötü yönetim ve kötü aktif
kalitesi, yüksek operasyon maliyetleri, zımni tam mevduat sigortası ile buna bağlı
olarak ahlaki tehlike olarak sıralanmaktadır (Sayılgan, 2003:64-65). Bunların
yanında döviz kuru, enflasyon, faiz oranındaki ani değişmeler, yabancı
yatırımcıların kriz anında hızla ülkeyi terk etmesi muhasebe ve raporlamanın şeffaf
olarak yapılmaması, yetersiz sermaye yapısı, gayrimenkul fiyatlarındaki aşırı
hareketler de krizlerin diğer nedenleri olarak sayılabilir.
Krizlerin, finansal serbestleşmeden sonra ortaya çıktığı; nedenleri, yasal
düzenlemelerin ve denetlemelerin yetersiz olması, aşırı dış finansman ve
hükümetlerin dolaylı olarak finans sektöründe garantör olarak davranmasının
yarattığı ahlaki riziko ile iktisadi karar alma mekanizmalarında etkili olmasının
yarattığı verimsizlik olarak sayılmaktadır. (UNTACD, 1998: 79-81). Yapılan
deregülasyonun, önceden riskleri düşünerek ciddi planlama ve hazırlık içerisinde
yapılmaması, ortaya çıkacak sistem boşluklarına ve tehlikelerine karşı önlem alıcı
unsurlara yer verilmemesi, kriz ihtimalini artırmaktadır.
Hava ulaşım giderleri, telefon ve bilgisayar kullanım ücretlerinde hızlı düşüş ve
gelişmeler; küreselleşmeyi, aynı zamanda finansal küreselleşmeyi hızlandırmıştır
(Alp, 2000:106). Liberalizasyon ile sermayenin seyyaliyetinin önündeki engeller
kalkmış, teknolojik gelişmeler, iletişim sektöründeki büyük değişim, otomasyona
geçiş ile para ve benzeri nakitlerin transferi kolaylaşmış ve artmıştır. Özellikle,
elektronik para transferi, internet bankacılığı, akıllı kartlar gibi uygulamaya konan
314
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
yeni finansal ürünler, finansal sistemi gittikçe daha karmaşık ve belki o kadar da
kırılgan hale getirmektedir.
Bu süreç, çok benzer şekilde dünyanın pek çok ülkesinde yaşanmış ve 1990’lar
boyunca dünyadaki yabancı doğrudan yatırımlar %300 artarak, gelişmekte olan
ülkelerin toplam milli hasılalarının %1’inden %4’üne çıkmıştır. Ancak portföy
yatırımları, hemen hemen sıfır seviyesinden, aynı on yıl içinde gelişmekte olan
ülkelerin milli hasılalarının %40’ına çıkmıştır. Bir diğer ifade ile globalleşme, esas
olarak portföy yatırımları aracılığıyla olmaktadır (Muradoğlu, 2002). 1970’lerde
sadece 18 milyar dolar olan dünya döviz piyasalarındaki bir günlük işlem hacmi, 21.
yüzyılın başında 1,2 trilyon doları aşmaktadır. 2001 yılı itibarıyla, dünyadaki toplam
döviz rezervi miktarı yaklaşık 1,9 trilyon dolar iken, günlük sadece 32,08 milyar
dolarlık bir reel ticaret hacmi bulunmakta ve günlük para ticareti, günlük mal
ticaretinin yaklaşık kırk katına ulaşmaktadır (Akdiş, 2004).
Fonların bu kadar hızlı hareketi ülkelerin ekonomisini ve paranın girip-çıktığı
finansal kurumların yapısını bozabilmekte ve krizi getirebilmektedir. Finansal
krizler, diğer krizlere nazaran çok daha hızlı bir biçimde doğmakta ve yayılmaktadır.
Asya krizi, Rusya krizi, Latin Amerika, Meksika, ERM krizi ile 2008 yılında
başlayan küresel kriz gibi yakın zamanda yaşanan krizlerde “kelebek etkisi”
krizlerin hızla yayılmasına neden olmuştur.
Aynı zamanda finansal krizlerin maliyeti de yüksek olmaktadır. IMF üyesi
ülkelerin çoğunda bankacılık krizi yaşanmıştır. GAO’nun 2003’deki çalışmasında
(GAO, 2003), 1990-2001 tarihleri arasında meydana gelen on dört krizin maliyeti,
meydana geldikleri ülkelerin GSMH’lerine oranı ortalama %5,7 olarak bulunmuştur.
IMF tarafından yapılan bir çalışmada ise krizlerin sayıları, toplam maliyeti ve
süreleri aşağıdaki gibi hesaplanmıştır.
Tablo 1: Finansal Krizlerin Sayısı, Maliyeti ve Süreleri
Krizlerin
Sayısı
Ortalama Süresi
(Yıl)
Kriz Başına
Milli Gelir
Kaybı (%)
Milli Gelir
Kaybı
İhtimali (%)
Döviz Krizleri
158
1,6
4,3
61
Döviz Çöküşleri
55
2,0
7,1
71
Bankacılık Krizleri
54
3,1
11,6
82
14,4
78
Döviz ve Bankacılık
32
3,2
Krizleri Birlikte
Kaynak: IMF, World Economic Outlook, Mayıs, 1999.
Yapılan başka bir çalışmada ise bankacılık krizlerinin yol açtığı üretim kayıpları
GSMH’nin %6,3’ü, ortalama süresi 3,2 yıl; ikiz krizler ise %29,9’u ve 4,2 yıl olarak
bulunmuştur (Hoggarth vd., 2001:22). Yapılan çalışmalar, IMF’ye üye ülkelerin en
az üçte ikisinde önemli bankacılık sektörü sorunları yaşandığını ve iki yüz elli
milyar doları aşan bir kaybın ortaya çıktığını; diğer taraftan, IMF’ye üye ülkelerin
dörtte üçünde ise (yaklaşık yüz otuz ülke) önemli bankacılık sorunlarıyla karşı
karşıya gelindiğini dile getirmektedir (Altıntaş, 2004:40). Birçok ülkede finansal
sistemi serbestleştirme çabalarıyla birlikte kriz öncesinde kredi hacminin hızla
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
315
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
arttığı, kriz sonrası bankalarda kredi değerlendirmesinde zayıflık, spekülatif
faaliyetler, yüksek kaldıraç oranları ile düzenleyici ve denetleyici otoritenin
gözetiminde zayıflıklar görülmektedir (Dornbusch, 2001).
1980-1994 döneminde bankacılık sektöründeki krizlerin sebepleri; düşük
büyüme hızı ve enflasyonun şekillendirdiği zayıf makroekonomik yapı ile birlikte
ani sermaye çıkışları, bankacılık sektöründe var olan düşük likidite, özel sektör
kredilerinde hızlı artış, yüksek kapsamlı mevduat sigortası ve mali bünyesi zayıf
bankalar olarak belirlenmiştir (Demirgüç ve Detragiache, 1997:19-21). Genel olarak
politik müdahalelerin de krizlerde önemli payı olduğu kabul edilmektedir. Finansal
krizlere maruz kalmamak ve finansal kırılganlığı düşük riskli hale getirebilmek için;
borç-alacak yapısında vade ve para cinsinin doğru biçimde eşleştirilmesi, güçlü
sermaye yapısı, iyi dizayn edilmiş düzenleyici kurallar ve bunlara uyulmayı
sağlayacak kamu gözetim ve denetimi gerekmektedir.
Ekonomide şoklara karşı nasıl bir para politikası uygulanacağı hususunda halen
farklı görüşler bulunmaktadır. Bir yanda, şoklara karşı sıkı para ve güçlü döviz kuru
politikası savunulurken, diğer yanda, gevşek para politikaları ve zayıf döviz kurları
savunulmaktadır. Finansal açıdan güçlü bir ekonomi için ilk seçeneğin, kırılgan bir
finansal yapı için ikinci seçeneğin tercih edilmesi gerektiği iddia edilmektedir.
3. Son Küresel Kriz (Mortgage Krizi)
Amerika’da 2007 yılında konut piyasasında durgunluk ile başlayan mortgage
kredilerinde geri ödeme ile belirtilerini gösteren kriz, gerekli önlemlerin
alınamaması ve belkide yapısal olarak bu aşamadan sonra önlem almanın yeterli
olamaması ile 2008 yılında büyük yatırım bankalarının iflası ile şekillenmiş, kısa
sürede diğer ülkelere yayılarak tüm dünyayı az ya da çok etkiler hale gelmiştir.
Krizin en önemli özelliği, öncelikle gelişmiş bir ekonomide ve en gelişmiş finans
sektörüne sahip bir ülkede ortaya çıkması, krizden en çok gelişmiş ekonomilerin
etkilenmesi, diğer krizlere göre çok daha hızlı yayılması ve etkin olduğu düşünülen
finansal regülasyonun varlığına rağmen büyük ölçekte bir kriz olmasıdır.
3.1. ABD Mortgage Kredi Piyasası ve Krizin Ortaya Çıkışı
Krizin ortaya çıkması, onu hazırlayan koşulların varlığının bilinmesi ile
açıklanabilir. Krizi hazırlayan sebeplerin başında 2000 yılında başkan seçilen
Bush’un özellikle dar gelirli vatandaşlar ile göçmenlere yönelik olarak konut
edinmeyi kolaylaştırıcı politikalar uygulaması gelmektedir. Dar gelirli kişilerin daha
kolay ipotekli konut kredisi alabilmesi için ödenmesi gereken peşinat, kredi
kullanmak için gerekli gelir düzeyi gibi hususlar esnetilmiştir.
Buna paralel olarak, FED’in düşük faiz uygulamaları mortgage kredilerinde
özellikle subprime mortgage kredilerinde patlamaya yol açmıştır. Bu dönemde
değişken faizli kredilerde artış, daha sonra ciddi sorunlara yol açmıştır. Şartların
uygunluğu ve aynı şartların devam edeceği beklentisi piyasalara hakim olmuş ve
kullanılan kredileri daha da artırmıştır.
Bu sırada artan konut talebi inşaat sektörü yatırımlarının artmasına ve konut
fiyatlarının yükselmesine neden olmuştur. Konut fiyatlarındaki artış, ihtiyacı
olmadığı halde spekülatif amaçla konut kredisi taleplerine neden olarak, ahlaki
tehlike sorununa yol açmıştır. Bunun yanında banka yöneticilerinin yüksek kâr ve
prim beklentisi ile kredileri teşvik etmesi ve uygun şartları taşımayan kişilere de
kredi verilmesi kriz sürecinde ayrı bir ahlaki tehlikeyi oluşturmuştur.
316
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
Verilen ipotekli krediler menkul kıymetleştirilerek, özellikle yatırım
bankalarında satılmış, yatırım bankaları da bu menkul kıymetleri serbest fonlara
(hedge fon) satmışlardır. Bu şekilde yeni kaynak elde eden bankalar daha çok kredi
verme imkânına kavuşmuşlardır. Bankalar ve fonlar bu menkul kıymetleri sigorta
ederek riski gidermeye çalışmışlardır. Amerikan finans sisteminde devlet destekli
menkul kıymetleştirme kurumları (Fannie Mae, Freddie Mac ve Ginnie Mae) da yer
almaktadır. Bu kurumlar bahsedilen menkul kıymetleri almakta ve bu şekilde
sistemin işlemesine yardımcı olmaktadır. Hükümet bu kurumların menkul kıymet
almalarını teşvik ederek de mortgage kredilerini teşvik etmektedir.
Tüm bu sistem, faizler düşük kaldıkça ve konut fiyatları arttıkça sisteme
katılanların kâr etmesini sağlamıştır. ABD’de 2000 yılında toplam mortage kredisi
büyüklüğü 6.820 milyar dolar iken, 2007 yılında bu rakam 14.557 milyar dolar
rakamına yükselmiş, 2000 yılında mortgage ipoteklerine bağlı menkul kıymet tutarı
3.565 milyar dolar iken, 2007 yılında 7.210 milyar dolara ulaşmıştır (BDDK,
2008:53-54).
FED’in faizleri düşen enflasyonla ekonomide canlanma sağlamak için 2002
yılında %1’e kadar düşürmesi, kredileri teşvik eden önemli bir unsur olmuştur. 2004
yılından itibaren yaşanan talep canlanması ve artan petrol fiyatlarının etkisi ile
faizler yükseltilmiş, 2006 yılında enflasyonda düşüş sağlanmıştır.
Faizlerin yükselmesi, konut talebinin doyum noktasına gelmesi ve ekonomide
beklentilerin tersine dönmesi ile durgunluk ve beraberinde mortgage kredilerinde
sorunlar başlamıştır. Özellikle değişken faizli kredilerin kredi taksitleri enflasyon ve
faizlerdeki artış ile önemli miktarlarda artmış, yatırım amaçlı konut alımları düşen
konut fiyatları ile zarar eder duruma gelmiştir.
2007 yılında hükümet, başlayan krizi mortgage kredisi veren kuruluşlarla
anlaşarak ve paketler açıklamış, piyasaya likidite sağlanmış ancak kriz
durdurulamamıştır. Piyasalar bu şekilde yapılan müdahaleyi kamu otoritesinin
onların batmasına izin vermeyeceği şeklinde algılayarak, bir ahlaki tehlikeye
dönüştürmüştür.
Kredilerin menkul kıymet haline getirilerek satılması, alıcıların da bu menkul
kıymetleri başka kurumlara satması (örneğin emeklilik fonları veya başka ülkelerin
sosyal güvenlik kurumları), menkul kıymetlerin vadeli işlem piyasalarında
kullanılması, menkul kıymetlerin devlet kurumlarınca alınması, sigorta şirketlerine
sigorta ettirilmeleri krizin tüm sektörlere çok hızlı biçimde yayılmasına neden
olmuştur. ABD menşeli bu menkul kıymetlerin aynı zamanda diğer ülkelerin
portföylerinde de yer alması yine krizi hızla küresel kriz haline dönüştürmüştür.
Tabi burada ABD’nin dünyanın en büyük ekonomisi ve en çok ithalat yapan
ülkesi olması gibi belirleyiciler de vardır. ABD’nin yüksek cari açığı ile tasarruf
açığı (tüketim ekonomisi) Asya ülkelerinin cari ve tasarruf fazlası ile karşılanmakta
ve bu mekanizma uluslararası kuruluşlar ile ilgili ülkelerin uzlaştıkları Washington
uzlaşısı ile sürdürülmektedir. Uluslararası rezervlerin 1,4 trilyon dolarının Çin’de, 1
trilyon dolarını ise Japonya’da bulunduğu belirtilmektedir (Şişman, 2008:69-72).
Hükümetin ve FED gibi düzenleyici otoritelerin batmakta olan banka ve finans
kurumlarının batmasına izin vermeyerek, direnmesi 2008 yılı Eylül ayına kadar
devam edebilmiş, Eylül ayında Fannie Mae ve Freddie Mac’in idaresi devralınmış,
ardından en büyük yatırım bankalarından olan Lehman Brothers ve en büyük
mevduat bankalarından olan Washington Mutual iflasını açıklamıştır. Diğer büyük
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
317
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
yatırım bankaları başka bankalara devredilerek veya mevduat bankasına
dönüştürülerek, müdahale edilmiştir. Hisseleri çok değer kaybeden dev sigorta
şirketi AIG ise desteklenerek, batması önlenmiştir. Bu gelişmelerden sonra güven
esasına dayalı çalışan bankalar arası para piyasası kilitlenerek, ciddi bir likidite krizi
başlamıştır (TCMB, 2008:3)
Tablo 2: Seçilmiş Bölge ve Ülkeler ile Dünya Ölçeğinde Büyüme Rakamları
2007
2008
2009
2010
(Tahmini)
2011
(Tahmini)
Dünya Geneli
5,2
3,0
-0,8
3,9
4,3
ABD
Avro Bölgesi
Avrupa Birliği
Gelişmekte Olan
Ülkeler
Orta ve Doğu
Avrupa
Gelişen Asya
2,1
2,7
3,1
0,4
0,6
1,0
-2,5
-3,9
-4,0
2,6
1,7
1,0
2,3
1,5
1,9
8,3
6,1
2,1
6,0
6,3
5,5
3,1
-4,3
3,7
3,1
10,6
7,9
6,5
9,4
8,4
Türkiye*
4,7
0,7
-4,7
7,8
3,6
Kaynak: IMF, “World Economic Outlook, 2009, 2010.
(*) Türkiye’nin 2008 ve 2009 yılları verisi TÜİK’den (TÜİK, 2010) alınmıştır. 2010 IMF
verisi ise güncellenmemiştir.
2009 yılının Ekim ayında yayınlanan raporun ilk halinde büyüme rakamları ile
beklentiler daha kötü iken, 2010 yılı Ocak ayında yapılan güncellemede iyileştirme
yapılmıştır. Tablodan anlaşılacağı gibi; dünya genelinde büyüme rakamlarında 2008
yılında düşüş yaşanmakta, krizin derinleştiği 2009’da bu düşüş artarak, devam
etmektedir. 2010 yılında büyümenin başlayacağı 2011 yılında ise 2007 seviyesine
gelinemese de krizin etkilerinin önemli miktarda giderileceği beklenmektedir.
Gelişmekte olan ülkeler grubunda yer alan Gelişen Asya Grubu (Çin ve Hindistan
başta olmak üzere) büyüme hızları yavaşlasa da yüksek oranlı büyümeyi
sürdürdüklerinden onların etkisi ile dünya genelinde büyüme rakamları gelişmiş
ülkelerin büyüme rakamları kadar gerilememektedir.
Küresel krizin dünya genelinde büyümeyi olumsuz etkilediği ve bu etkinin
ortalama olarak iki yıl kadar süreceği görülmektedir. Türkiye’nin 2009 IV. Çeyrek
Büyümesi %6 ve 2009 büyümesi %-4,7 ile beklentilerin üstünde gerçekleşmiştir. Bu
durumda 2010 rakamlarının da daha olumlu biçimde güncellenmesi gerektiği
anlaşıldığından 2010 büyüme beklentisi %7,8’e çıkarılmıştır.
3.2. Türk Finans Sektörü ve Mortgage Krizi
Türk finans sektörü 1994 ve 2001 yıllarında yaşadığı krizlerden ciddi anlamda
etkilenmiş, en büyük hasarı alan sektör olmuştur. Özellikle 2001 krizinde çok sayıda
banka batışı yaşanmış, birçok finans kurumu birleşme ve devralmalar ile sistem
dışına çıkmıştır. Bu krizlerde asimetrik enformasyon sorunlarının önemli etkisinin
318
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
olduğu, finans sektörü ile birlikte ekonominin ciddi yaralar aldığı, önemli istihdam
kayıpları olduğu bilinen bir gerçektir.
1985:1-2002:3 dönemlerini kapsayan ve aylık faiz oranları esas alınarak yapılan
bir çalışmada, Türk bankacılık sisteminde asimetrik enformasyonun doğrulandığı
sonucuna varılmıştır (Kutlar ve Sarıkaya, 2003:16). Piyasa likiditesinin günlük
değişmeleri göz önüne alındığında, Türk finansal piyasalarının bütün olarak bilgisel
anlamda etkin olmadığı anlaşılmaktadır (Kunter ve Balaban, 1997:3).
Ülkemiz ekonomisi, dinamik yapısı ve belki de gayrı resmi unsurların etkisi ile
kriz sonrasında çabuk toparlanabilmektedir. Krizler, olumsuz etkilerinin yanında
ekonomik birimlerin krizlerden aldıkları dersler ile olumlu bir etkiye de sahiptir.
Örneğin 2001 krizi sonrası dönemde ekonomide belirli bir verimlilik (teknoloji ve
işçilik) artışı yaşandığı görülmektedir (Arslan, 2009:42).
Verimlilikte alınan dersin yanında 2001 krizinden en büyük dersi finans sektörü
almıştır. Sektörün tüm aktörleri (banka, yatırım kuruluşu, sigorta şirketi, düzenleyici
kurumlar, mudiler veya yatırım yapan kişiler vs.) hata yapanın canının yanacağını
anlamışlardır. Sağlam bir finans sektörünün ve sağlam bir yapının özellikle bizim
gibi gelişmekte olan ülkelerde zorunluluğu 2001 krizinde daha net biçimde ortaya
çıkmıştır.
Kriz sonrasında mali bünyesi sağlam olmayan banka ve finans kurumlarının
sistem dışına çıkarılması, kamu bankaları ve özel bankaların yapılarının
güçlendirilmesine yönelik düzenlemeler ile denetimlerin sıkılaştırılması, başta
bankacılık sektörü olmak üzere tüm finans sektörünü sağlam bir yapıya
kavuşturmuştur. Zaman zaman sektörün fazla sıkıldığı (düzenleme ve gözetimle),
girişlere izin verilmediği ve yeterli rekabetin sağlanamadığı gibi eleştiriler de yer
almıştır. Ancak, yaşanan küresel kriz, eleştirilerin haklı yönleri bir yana finans
sektörünün gözetiminin ne kadar önemli olduğunu ve Türkiye uygulamasının
yerinde olduğunu göstermiştir.
Bankacılık sektöründe asimetrik bilgi sorunlarından ters seçim ve ahlaki rizikoyu
en iyi gösteren rakamlar, takipteki krediler ve bu kredilerin toplam kredi hacmine
oranıdır. Kredilerin tayına bağlaması ve aracılık fonksiyonunu ise kredilerin miktarı
ile kredilerin aktiflere ve GSYİH’yE olan oranına bakarak, yorumlayabiliriz. Bunun
yanında sektörün sağlamalığını görebilmek için takipteki kredilerin oranı yanında
sermayenin aktiflere oranına bakmak gerekmektedir. Sektörün büyümesini ve piyasa
başarısızlığının (varsa) etkisini, aktiflerin ve diğer kalemlerin GSYİH’ye oranı ile
değerlendirmek mümkündür.
Aşağıdaki tablolarda, sektörün rakamları ile birlikte bahsedilen rakamların
oransal olarak gösterimi yer almaktadır. Oran tablosu grafiğe dönüştürülerek
anlaşılması daha kolay hale getirilmiştir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
319
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
Tablo 3: Türk Bankacılık Sektörü Gösterge Rakamları (milyon TL)
2005
2006
2007
2008
2009
T. Aktifler
396.970
484.857
561.172
705.871
798.533
T. Krediler
153.059
218.064
280.453
366.901
381.013
7.496
8.182
9.827
13.216
20.671
53.736
57.978
73.486
82.696
106.467
5.715
10.981
14.331
12.774
19.477
Takipteki Krediler
Özkaynaklar
Net Kar
GSMH
486.401
575.784
646.893
950.534
952.559
(*) Türkiye Bankalar Birliği ve Hazine Müsteşarlığı Verileri Kullanılarak Oluşturulmuştur.
Tablo 4: Türk Bankacılık Sektör Yapısı Oranları (%)
2005
Takipteki Krediler/Krediler
2006
2007
2008
2009
4,90
3,75
3,50
3,60
5,43
Krediler/Aktifler
38,56
44,97
49,98
51,98
47,71
Net Kar/Özkaynaklar
10,64
18,94
19,50
15,45
18,29
Aktifler/GSYİH
81,61
84,21
86,75
74,26
83,83
Özkaynaklar/GSYİH
11,05
10,07
11,36
8,70
11,18
100,00
90,00
80,00
70,00
Takipteki Krediler/Krediler
60,00
Krediler/Aktifler
50,00
40,00
Net Kar/Özkaynaklar
30,00
Aktifler/GSYİH
20,00
Özkaynaklar/GSYİH
10,00
0,00
2005
2006
2007
2008
2009
Grafik 1: Türk Bankacılık Sektör Yapısı Oranları (%)
Türk bankacılık sektörünün düzenleme açısından gösterge rakamları
incelendiğinde; 2008 ve 2009 yılında yaşanan küresel krizin etkisi ile bir miktar
duraklama ve düşüşler olmakla beraber kredilerin, aktiflerin ve özkaynakların 2005
yılı sonrasında artış eğiliminde olduğu görülmektedir. Takipteki kredilerin kredilere
oranı 2007 yılına kadar düşmüş, 2008 ve 2009 yılında artmıştır. Ancak, artış oranları
sektör için tehlike oluşturacak büyüklükte değildir. Dahası bu göstergeler, yaşanan
krizin rağmen sektörün bundan oldukça az etkilendiğini göstermektedir.
Aktiflerin ve özkaynakların GSYİH’ye oranındaki sürekli artış da 2008 yılında
bir miktar gerilemiş, ancak 2009 yılında, 2007 yılındaki oranlar yakalanmıştır. Bu
320
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
durum sektörün giderek büyüdüğü ve sektörden, krize rağmen ciddi bir kaçışın
olmadığını göstermektedir. Kârlılık rakamları ise hala Türk bankacılık sektörünün
dünyanın en karlı bankacılık sektörlerinden olduğunu göstermektedir. Bu durum,
rekabet açısından eleştiri konusu edilebilir. Bunun yanında ise sektörün
sağlamlığının ve aracılık fonksiyonunun arttığı söylenebilir.
Türkiye’nin GSYİH’sinin son yıllarda (2009 hariç) hızla arttığı da göz önünde
bulundurulduğunda, sektör rakamlarındaki artışın bunun da üzerinde olduğu, bu
anlamda sektördeki gelişmelerin olumlu olduğu ve kriz açısında bakıldığında, krizin
finansal bir kriz olması ve tüm dünyayı etkilemesi göz önünde bulundurulduğunda,
sektörün krizden oldukça az etkilendiği görülmektedir. Özellikle daha önce yaşanan
2001 ve 1994 krizlerinde sektör gösterge rakam ve oranlarında yaşanan ciddi değim
ve gerileme düşünüldüğünde düzenleme ve denetleme açısında sürecin iyi idare
edildiğini söylemek gerekmektedir.
Yapılan bir çalışmada, bankacılık sektöründe istikrarın 2006’daki dalgalanmaya
rağmen 2003’den sonra yükseldiği sonucuna varılmıştır (Yayla vd. 2008:9-24). Bir
başka çalışmada ise finans sektöründe, örneğin bankacılığın, krizden olumsuz
etkilendiği, ancak kriz boyunca kurumlarda rutinin dışında işten çıkarma
yaşanmadığı, ücret kesintisi yapılmadığı, eğitim harcamalarının kısılmadığı,
yönetsel ve örgütsel anlamda önemli ölçüde olumsuz etkinin olmadığı, bunun
yanında risk yönetimi ile ilgili çalışmaların arttığı tespit edilmiştir (Balaban ve
Okutan, 2009:26).
Türk finans sisteminin son krizden diğer krizlere göre az etkilenmesinde;
sektörde mortgage tabanlı menkul kıymet bulunmamasının yanında, 2001 krizi
sonrası BDDK’nın düzenleme ve gözetim sorumluluğunu iyi biçimde yerine
getirmesi, bankacılık sektörünün 2001 krizinden ders çıkarması, örneğin yabancı
para net pozisyonunun küçülmesi, bütçe açıklarının ve borç yükünün azalması
belirleyici faktörler olarak sayılmıştır (Bastı, 2009:97-101).
Krizin finansal sektörde yıkıma yol açacak şekilde etki yapmaması ekonomiyi de
olumlu etkilemiştir. Kriz döneminde bankaların ihtiyatlı hareket edeceği ve kredi
hacminin daralacağı beklenmiş, ancak azalan portföy yatırımlarına rağmen
sendikasyon kredilerinin geri ödenmesi dahil bankacılık sektöründe önemli bir
sıkıntı beklenmemiş (Susam ve Bakkal, 2009:72) ve beklentiler doğrultusunda
finans sektöründe ciddi bir sıkıntı ile karşılaşılmamıştır. 2009 yılının ikinci
yarısından itibaren kredi hacmi tekrar genişlemeye başlamıştır.
3.3. Kriz Sonrası Dönem ve Regülasyonda Yeni Düşünceler
Krizin derinleşmesiyle, ABD’de açık piyasa işlemleri kullanılarak, piyasalara
likidite verilmeye başlanarak, faiz oranları düşürülmüştür. Kısa vadeli piyasalardan
uzun vadeli piyasalara doğru varlık alımı işlemleri genişletilmiş, bu şekilde parasal
taban kısa sürede iki katına çıkarılmıştır. İngiltere, varlık alımı yapacağını (125
milyar sterlin), Avrupa Merkez Bankası ise 60 milyar avroluk teminatlı bono
alacağını (genişletilmiş kredi yardım programı) açıklamış, Japon Merkez Bankası da
alım yapacağı kağıtların listesini yayınlamıştır (Özdemir, 2009:32-33). Bu şekilde
yapılan müdahale ile piyasaya likidite verilmiş ve likidite krizi aşılmaya
çalışılmıştır.
ABD’de finans sektörünün düzenlenmesi ve denetimi karmaşık bir yapıya
sahiptir. Ülkenin federal yapıda olmasının da bu karmaşıklık üzerinde etkisi vardır.
Her eyaletin ayrı kanunları ve buna bağlı olarak ayrı düzenlemeleri mevcuttur.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
321
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
Temel olarak aynı zamanda Merkez Bankası olan FED ile on iki eyalet merkez
bankası, Hazineye bağlı OSS, mevduat sigortası faaliyetini yerine getiren FDIC ile
OTC bankacılık alnında, SEC ise sermaye piyasaları alanında temel düzenleyici
kurumlardır. Finansal kurumlar bunlar ile bunların dışındaki düzenleyici otoritelerin
bir ya da birkaçının düzenlemelerine ve gözetimine tabidir (Er, 2009:113-116).
Bu karmaşık yapı, düzenleme ve denetimlerin etkin bir biçimde yapılmasını
sağlamada yetersiz kalmıştır. Risklerin başka kurumlara devredilmesi ve sigorta
ettirilmesi riskin giderildiği düşüncesini uyandırmış, riskin tüm finans sektörüne
yayıldığı gözden kaçırılmıştır. Düzenleyici kurumlar, ahlaki tehlikenin boyutlarını
fark edememişlerdir.
Finansal piyasalardaki kriz, bu piyasaların işleyişindeki temel problemleri ortaya
çıkartmış ve istikrarı sağlamak için geçmişte uygulanan düzenleyici ve denetleyici
yapıların başarısız olduğunu göstermiştir. Sübjektif riskler ve bilgi asimetrisi
artmıştır. Düzenleme bozukluklarının giderilmesi için yapılacak reformların birlikte
yapılması düşünülmeye başlanmıştır (OECD, 2009).
Küresel krizle beraber gelişmiş ve risklerin dağıtılmış olduğu düşünülen,
düzenleyici otoritelerin yeterli tecrübe ve kapasiteye sahip olduğu, bunun yanında
iyi idare edildiği söylenen ekonomilerin bile finans sisteminde rahat hareket
edemeyeceği, sıkı kuralların ve bunlara uyulmasının gerekliliği daha iyi
anlaşılmıştır. İkinci olarak, karşılığı doğrudan reel bir işleme dayanmaksızın faaliyet
gösteren türev piyasaların çok daha fazla gözetim altında tutulması gerektiği ortaya
çıkmıştır.
Bunun yanında küreselleşme ile finansal istikrarın bir küresel kamusal mal halini
aldığı, piyasa başarısızlıkları ve dışsallıkların da küresel dışsallıklar haline geldiği ve
bu nedenle finansal krizlere karşı alınacak önlemlerde küresel düşüncenin gerekli
olduğu ifade edilmektedir (France Ministry of Foreign Affairs, 2005).
Krizin olmadığı dönemlerde yük olarak görülen regülasyonun gerekliliği kriz
dönemlerinde daha çok anlaşılmaktadır. Bu nedenle, kriz gelmeden önce tedbirli ve
ileriye dönük regülasyon ihtiyacının kabul edilmesi gerekmektedir (Aizenman,
2009a:1-3). Politika yapıcıların regülasyonun maliyeti ve regülasyonun yeterince
olmadığı durumlarda ortaya çıkan maliyet konusunda tercihte bulunmaları
gerekmektedir (Aizenman, 2009b:15-19).
Kriz sonrasında ülkeler ve uluslararası kuruluşlar konuyla ilgili toplantılar
yapmış ve yeni kararlar almıştır. 15 Kasım 2008’de yapılan G20 toplantısında
(finansal piyasalar ve dünya ekonomisi konulu); gelecekte finansal krizlerden
kaçınmak amacıyla en etkin yolun düzenlemelere ağırlık vermek olduğuna vurgu
yapılarak, ortak prensipler belirlenmiştir. Bu prensipler:
• Saydamlık ve sorumluluk bilincinin güçlendirilmesi,
• Güçlü düzenlemelerin artırılması,
• Finansal piyasalarda bütünleşmenin artırılması,
• Uluslararası işbirliğinin güçlendirilmesi,
olarak sıralanmıştır.
13-14 Mart 2009’da, G20 ülkeleri Maliye ve Ekonomi Bakanları ile Merkez
Bankası Başkanlarının katılımı ile yapılan toplantıda; önemli ve büyük finans
kurumlarının güçlendirilmesi için gerekenlerin yapılması ile küresel finansal
sistemin güçlendirilmesi için öneriler sıralanmıştır.
322
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
2 Nisan 2009 tarihli G20 Zirvesi’nde (Londra’da yapıldığı için Londra Zirvesi
olarak anılmaktadır) ise; krizin nedeninin finansal düzenleme ve denetimlerdeki
başarısızlık olduğu, bu anlamda yeterli küresel sistem kurulması gerektiği, bunun
için ülkeler arası işbirliğinin gerektiği, şeffaflık ve piyasa disiplini gibi konuların
desteklenmesi gerektiği belirtilerek, mutabakat sağlanan hususlar sıralanmıştır
(London Summit, 2009):
• Yeni bir finansal istikrar kurulunun (FSB) kurulması gerektiği,
• Kurulacak kurulun IMF ile işbirliği içinde çalışması,
• Düzenleme sisteminin yeniden belirlenmesi,
• Düzenleme ve denetimin tüm finansal kurumları içerecek şekilde
genişletilmesi (Hedge fonlar ve derecelendirme kuruluşları dahil),
• Maaş ve primler (yöneticilerin) için yeni kurallar getirilmesi,
• Sermaye oranlarının artırılması ve sermaye yapılarının güçlendirilmesi,
• Vergi cenneti olarak anılan ülkelere karşı tedbir alınması,
• Küresel anlamda genel muhasebe standartları geliştirilmesi.
Türkiye, G20 üyesi olması sebebi ile bahsedilen toplantılara ve mutabakat
metnine katılmıştır. Bununla birlikte, Türkiye ve Türk bankacılık sektörü krizden
diğer üye ülkeler kadar etkilenmediğinden, hükümetin ekonomik büyüme için yeni
teşvik sitemi oluşturması gibi önlemler alınmış, ancak kriz sonrası Türk bankacılık
sektörü için ulusal anlamda kriz öncesi düzenleme ve denetlemede sapma
oluşturacak nitelikte ciddi değişiklikler yaşanmamıştır. 2001 krizi sonrası
oluşturulan sıkı düzenleme ve denetleme mekanizması sürdürülmüştür.
Uluslararası finansal sistemin istikrarı, bankalar üzerinde sıkı bir gözetimi
zorunlu kılmaktadır. Böyle bir kontrol uluslararası kurumlar (IMF, Dünya Bankası
gibi) tarafından düzenlenebilir. Ancak IMF’nin, nihai kredi veren kuruluş rolünü,
bugüne kadar başarılı bir biçimde yerine getiremediği düşünüldüğünde, yeni bir
kurum kurulması ile birlikte IMF’ye de önemli bir fonksiyon verilmesi
düşünülmektedir.
Uluslararası sermaye hareketleri üzerine, işlemin vadesi ile orantılı yeni bir vergi
konması suretiyle spekülasyonların maliyetinin yükseltilmesi, ayrıca ülkelere bu
yolla vergi geliri sağlanması üzerinde yoğun tartışmaların yapıldığı bir öneridir
(Tobin Vergisi). Tobin, liberalleşme ile devletlerin ekonomi üzerindeki hakimiyetini
kaybedeceğini ve sermaye hareketlerinin belirleyici olacağını iddia ederek, bunu
anarşik olarak tanımlamakta ve piyasalara müdahalenin gerektiğini, bunun da
sermaye hareketleri üzerine düşük oranı bir vergi konması ile yapılacağını böylelikle
spekülatif sermaye hareketlerinin engelleneceğini savunmaktadır (Tobin, 1978).
Tobin vergisinin uygulanabilirliği ve elde edilecek gelirin kim tarafından en amaçla
toplanacağı üzerine tartışmalar yapılmıştır. Daha çok gelirin uluslararası bir
kurumda toplanması ve sermaye hareketleri ile sorun yaşayan ülkeler için
kullanılması görüşleri ağır basmaktadır (Kargı ve Karayılmazlar, 2009:31-42).
Para politikalarının etkili bir biçimde koordine edilmesi ve uyumlaştırılması,
üzerinde önemle durulan bir diğer öneridir. Bu yolla faizlerin düşürülmesi
sağlanarak yatırımlar ve ekonomik büyümeye ivme kazandırılması düşünülmektedir.
Küresel kriz 1929 krizine benzetilmekte ve ekonomik canlanmayı sağlamak için
Keynesyen çözümler önerilmekte, birçok ülke altyapı, eğitim ve sağlık gibi
alanlarda yatırım yapmayı planlamaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
323
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
Sonuç
Ekonomide önemli aracılık fonksiyonu yanında yapısal olarak kırılgan olan ve
bilgi asimetrisinin etkisi ile piyasa başarısızlıklarının kolayca yaşanarak, krize
dönüştüğü finansal piyasaların kamu tarafından düzenlenmiş bir yapıda ve yine
kamunun gözetiminde/denetiminde faaliyetlerini yürütmesi tüm dünyada yaygınlık
kazanan ve uygulanan bir model olmuştur.
Küresel krizin bu modeli ilk uygulayan ülke olan ABD’de başlaması ve en çok
bu modeli iyi biçimde uyguladığı düşünülen gelişmiş ülkeleri etkilemesi,
regülasyonda yeni düşüncelerin ve yapıların gerekliliğini ortaya çıkarmıştır.
G20 toplantılarında yeni bir yapı olarak Finansal İstikrar Kurulundan
bahsetmenin yanında IMF’ye daha etkin görevler verilmesi yönünde mutabakata
varılmıştır. Bunun yanında düzenleme ve denetimlerin yeniden belirlenmesinin
yanında yaygınlaştırılması da öngörülmektedir. Şeffaflığın sağlanması ve asimetrik
bilgiyi azaltmak amacı ile küresel muhasebe standartları geliştirilmesi, vergi
cennetleri ile mücadele, maaş ve primler için kurallar getirilmesi de öngörülmüştür.
Türkiye G20 üyesi olması sebebi ile bahsedilen toplantılara ve mutabakat
metnine katılmıştır. Bununla birlikte Türkiye ve Türk bankacılık sektörü krizden
diğer üye ülkeler kadar etkilenmediğinden, hükümetin ekonomik büyüme için yeni
teşvik sitemi oluşturması gibi önlemler alınmış, ancak kriz sonrası Türk bankacılık
sektörü için ulusal anlamda kriz öncesi düzenleme ve denetlemede sapma
oluşturacak nitelikte ciddi değişiklikler yaşanmamıştır. 2001 krizi sonrası
oluşturulan sıkı düzenleme ve denetleme mekanizması sürdürülmüştür.
Bu önlemlerin yanında ekonominin insan madde ilişkisini inceleyen bir bilim
olduğu ve piyasaların da bu ilişki içinde yürüdüğü düşüncesi ile regülasyonda insan
odaklı düşüncelerin geliştirilmesi gerektiği unutulmamalıdır. Bireylerin hırs ve
iştahını kabartacak, ihtiyacın yerine spekülasyonu tercih ettirecek uygulamalar, bilgi
asimetrisi sorunlarının etkisi ile sonunda tüm toplumu olumsuz etkileyen kayıplara
sebebiyet vermektedir. İnsan odaklı olmayan, düşünmeyen sistemler ne kadar
mükemmel olursa olsun, küresel krizde görüldüğü gibi bozulmaya, açıkları
bulunarak, istismar edilmeye ve ciddi kayıplara yol açmaya doğru gidebilmektedir.
Bilgi asimetrisini en aza indirecek, riskleri düşürecek sistemler benimsenmelidir.
Bununla birlikte, finansal piyasalarda işlemler türev işlemler ile ne kadar
dayanağı olan gerçek işlemden uzaklaşırsa riskin devredildiği düşüncesi ile o denli
riskin göz ardı edildiği ve gerçek işlemle ilişkisinin koptuğu, bu durumunda
kırılganlığı ve piyasa başarısızlığı ihtimalini artırdığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle
türev işlemlere ciddi düzenlemeler (kurallar, kısıtlamalar, sınırlamalar) getirilmesi
gerekmektedir.
Henüz türev piyasaları bulunmayan ve sıkı bir düzenleme ve denetleme
anlayışını benimsenen Türk finansal sektörü krizde ciddi yara almamış, ekonomide
daha çok dış şartlara bağlı gerileme yaşanmış, çökmelere yol açılmamıştır.
Kaynakça
Akdiş, M. (2004), “Kısa Vadeli Sermaye Hareketlerinin Yol Açtığı Finansal Krizler
ve Bu Krizleri Önlemde Kullanılabilecek Araçlar: Tobin Vergisi”, Active
Dergisi,
No:36,
http://www.makalem.com/Search/ArticleDetails.asp?
nARTICLE_id=3025 (23/05/2008)
324
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
Akerlof, G. A. (1970), “The Market for "Lemons": Quality Uncertainty and the
Market Mechanism” The Quarterly Journal of Economics, 84(3), 488-500.
Altıntaş, H. (2004), “Bankacılık Krizleri, Nedenleri ve Ekonomik Maliyetleri”,
Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:22
Alp, A. (2000), Finansın Uluslararasılaşması, İstanbul: Yapı ve Kredi Bankası
Yayınları.
Aras, G. ve Müslümov, A. (2004), “Kredi Piyasalarında Asimetrik Bilgi ve
Bankacılık Sistemi Üzerindeki Etkileri”, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Yıl
19, Sayı 222.
Arslan, H. B. (2009), “Kriz-Büyüme-İstihdam Üçgeninde 1994 ve 2001 Krizleri”
Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 64(2), 32-42.
Balaban, Ö. ve (okutan) Elvan, Y. (2009), “Banka ve Finans Kurumlarının
Ekonomik Krizden Etkilenme Düzeyleri ve Kriz Döneminde Uyguladıkları
Yönetsel ve Örgütsel Politikalara İlişkin Yönetici Algıları”, TCMB Araştırma
Tebliği.
Bası, E. (2009), “2008 Global Financial Crisis and the Turkish Financial System”,
Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 18(2), 89-103
BDDK (2008), “ABD Mortgage Krizi” BDDK Çalışma Tebliği, Sayı:3
Benston, G. J. ve Kaufman, G. G. (1996), “The Appropriate Role of Bank
Regulation”, The Economic Journal, Vol:106, No:436.
Baştürk, H. (1996), Finansal Piyasalarda Düzenleyici Otoritelerin Yapılanmaları,
Sermaye Piyasası Kurulu, SPK Araştırma Raporu, Ankara.
Civelek, M. A. ve Durukan, M. B. (2003), “Türk Ticaret Bankalarının Likidite
Tercihi ve Tam Kapsamlı Mevduat Sigortası Uygulaması Üzerine Bir
Araştırma”, İktisat İşletme ve Finans Dergisi, 18(210), 47-62.
Crockett, A. (1997), “Why is a Financial Stability a Goal of Public Policy?”,
Federal Rezerve Bank of Kansas City Journal Economic Review, Vol:1997-Q
IV.
Demirgüç-Kunt, A. ve Detragiache, E. (1997), “The Determinants of Banking
Crises: Evidence From Developed and Developing Countries”, IMF Working
Papers, No:97/106.
Dziobek, C. (1998), “Market-Based Policy Instruments for Systemic Bank
Restructuring”, IMF Working Papers, WP/98/113.
Dornbusch, R. ve Fischer, S. (1998) Makroekonomi, Mcgraw-Hill, Çev: Ak, S. ve
diğerleri, Ankara: Akademi Yayınları.
Dornbusch, R. (2001), “A Prime on Emerging Market Crises”, NBER Working
Paper, Vol:8326, http://papers.nber.org/papers/W8326 (12/02/2008)
Ekren, N. (2004), “Ekonomik/Finansal Kriz Riski”, Active Dergisi, No:49,
http://www.makalem.com/Search/ArticleDetails.asp?nARTICLE_id=2925
(23/02/2007)
Er, S. (2009), Devletin Bankacılık Sektöründe Düzenleyici ve Denetleyici Rolü ve
Türkiye Uygulaması, İTO Yayınları, İstanbul.
Ersel, H. (2000), “Managing Financial Liberalization in Turkey: Consistent Banking
Regulation”, Worldbank Mediterranean Development Forum, 6-8 Mart 2000,
http://www.worldbank.org/mdf/mdf3/papers/finance/Ersel.pdf (09/11/2006)
Ersel, H. (1999) “Bankacılıkta Sistematik Riskin Azaltılmasında Gözetimin Rolü”,
Active Dergisi, No:6,
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
325
“Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve
Türkiye”
http://www.makalem.com/Search/ArticleDetails.asp?nARTICLE_id=276(12/05/
2009)
France Ministry of Foreign Affairs (2005), Global Public Goods,
http://www.diplomatie.gouv.fr/en/IMG/pdf/biens_publ_gb.pdf (15/03/2010)
Göker, Z. (2009), “Küresel Kamusal Bir Mal: Finansal İstikrar”, Akdeniz
Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:17.
Hayek, F. A. (1978), “Competition as a Discovery Procedure”, Hayek, F. A (Der)
New Studies in Philosophy, Politics and Economics, Chicago: University of
Chicago Press.
Hoggarth, G., Reis, R. ve Saporta, V. (2001), “Cost of Banking System Instability:
Some Empirical Evidence”, Bank of England Working Paper, Vol:144
IMF (1999), World Economic Outlook, May 1999, http://www.imf.org/external/
pubs/ft/weo/1999/01/ (12/09/2008)
IMF (2009), World Economic Outlook, October 2009, http://www.imf.org/
external/pubs/ft/weo/2009/02/index.htm (12/03/2010)
IMF (2009b), Compensatıon In Fınancıal Servıces: Industry Progress and the
Agenda for Change, IMF Report, http://www.iif.com/press/press+101.php
(01/02/2010)
IMF (2010), World Economic Outlook Update, http://www.imf.org/external/
pubs/ft/weo/2011/update/01/pdf/0111.pdf (12/04/2011)
Kane, E. J. (2001), “Using Deferred Compensation to Strenghten The Ethics of
Financial Regulation”, NBER Working Paper, No:8399
Karabulut, G. (2003), “Finansal Liberalizasyon İktisadi Kriz İlişkisi”, İktisat
Dergisi, Haziran 2003.
Kargı, N. ve Karayılmazlar, E. (2009), “Küresel Problem, Küresel Çözüm: Tobin
Vergisi”, Çağ Üniversitesi, Sosyal Bilimler Dergisi, 6(1), 22-48
Kibritçioğlu, A. (2001), “Türkiye’de Ekonomik Krizler ve Hükümetler, 1969-2001”,
Yeni Türkiye Dergisi, 41, http://80.251.40.59/politics.ankara.edu.tr/kibritci/ytdkibritcioglu.pdf (03/03/2010)
Koray, D. (2002), “Finansal Kriz ve Bankacılık Sektörünün Yeniden
Yapılandırılması”, Akdeniz İİBF Dergisi, 2002(4).
Kroszner, R. S. (2001), “Restructuring Bank Regulation: Conflicts of Interest,
Stability and Universal Banking”, James R. Barth ve diğerleri (Der)
Restructuring Regulation and Financial Institutions, Springer.
Kutlar, A. ve Sarıkaya, M. (2003), “Asimetrik Enformasyon ve Marjinal Maliyet
Fiyatlama Modeli Çerçevesinde Türkiye’de Kredi Tayınlaması ve Faiz
Oranlarının Tahmini”, Cumhuriyet Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Dergisi, 4(1).
Kürşat K. ve Ercan, B. (1997), “A Note on The Efficiency of Financial Markets in a
Developing Country”, TCMB Research.
London Summit, (2009), Duyuru, http://www.londonsummit.gov.uk/en/summitaims/summit-communique/ (12/02/2010)
Merton, R. C. ve Bodie, Z. (1995), “A Conceptual Framework for Analyzing the
Financial Environment”, Crane, D. B. ve diğerleri (Der), The Global Financial
System, A Functional Perspective, Boston: Harvard Business School Press.
Muradoğlu, G. (2002), “Globalizasyon, Dünya ile Bütünleşme ve Kriz: Finansal
Liberalizasyon ile Nasıl Başa Çıkılır?”, Active Dergisi, No:23,
326
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
S. ER
http://www.makalem.com/Search/ArticleDetails.asp?nARTICLE_id=499
(14/03/2007)
Nieto, M. J. (2001), “Reflections on the Regulatory Approach to e-Finance”, in
Electronic Finance: A New Perspective and Challenges, BIS Papers, Vol:7
OECD (2009), Economic Political Reforms, Going for Growth 2009, OECD Report
http://www.oecd.org/document/33/0,3343,en_2649_34117_41935009_1_1_1_1,
00.html (13/03/2010)
Oğuz, F. (2003), “Bilgi, Regülasyon ve Rekabet: Bir Piyasa Süreci Yaklaşımı”, II.
Ulusal Bilgi, Ekonomi ve Yönetim Kongresi, 17-18 Mayıs 2003, Derbent-İzmit
http://www.bilgiyonetimi.org/cm/pages/mkl_gos.php?nt=218 (30/11/2005)
Özdemir, K. A. (2009), “Para Politikası, Parasal Büyüklükler ve Küresel Mali Kriz
Sonraıs Gelişmeler”, CBRT Centeral Bank Review 9(2), 23-48.
Özsoy, G. Ç. (2009), “Küresel Krizin Ahlaki Tehlike Boyutu”, Active Dergisi,
No:61,
http://www.makalem.com/Search/ArticleDetails.asp?nARTICLE_id=
4783 (12/01/2010)
Robinson, A. J. ve Trovnik, R. (2009), The Real Swing Voter's Curse, NBER
Working Papers, No:14799, http://www.nber.org/papers/w14779 (02/02/2010)
Sayılgan, Ş. (2003), “Bankacılık Sisteminin Güncel Sorunları ve Çözüm Önerileri”,
İktisat İşletme ve Finans Dergisi, Eylül 2003, 64-65.
Sayım, F. ve Er, S. (2009), “Risk Kavramı ve Bankacılıkta Risk”, TMSF Çatı
Dergisi, Sayı:22.
Susam, N. ve Bakkal, D. (2009), “Kriz Süreci Makro Değişkenleri ve 2009 Bütçe
Büyüklüklerini Nasıl Etkileyecek?”, Maliye Dergisi, Sayı: 155.
Stiglitz, J. (1998) "Knowledge for Development: Economic Science, Economic
Policy, and Economic Advice", Annual World Bank Conference on Development
Economics,
Washington,
www.worldbank.org/html/rad/abcde/stiglitz.pdf
(15/10/2005)
Şişman, M. (2008), “İkinci Bretton Woods Çökerken Dünya Ekonomisi ve
Gelişmekte Olan Ülkeler Üzerine Değerlendirmeler”, Marmara Üniversitesi
İİBF Dergisi, 24(1), 65-80.
TCMB (2008), Finansal İstikrar Raporu, Kasım 2008.
Tobin, J. (1978), “A Proposal for International Monatery Reform”, Eastern
Economic Journal, Vol:4(3/4)
Turhan, M. İ. (1998), “Bankacılık Krizleri”, No:4, Active Dergisi,
http://www.makalem.com/Search/ArticleDetails.asp?nARTICLE_id=259(13/01/
2007)
TÜİK (2010), “Gayrisafi Yurtiçi Hasıla IV Dönem”, TÜİK Haber Bülteni
http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=6219 (31/03/2010)
United States General Accounting Office (GAO) (2003), “International Financial
Crises”, GAO Report No:3-734, Washington.
UNCTAD (1998), United Nation, “Trade And Development Report-1998”, United
Nations Conference on Trade and Development
Yücel, S. (2003), “Meksika Bankacılık Sistemi 1995 Krizi ve Krizde Yapılanlar”,
Active
Dergisi,
Ocak-Şubat
2003,1/8.
No:28,
(23/12/2009),
http://www.makalem.com/Search/ArticleDetails.asp?nARTICLE_id=2251
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
327
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
Vergi Rekabeti Etkinlik
Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler
İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması
Melek AKDOĞAN GEDİK*
Özet
Küreselleşme ile birlikte artan rekabet ortamında ülkeler kaynaklarını artırma
ve mevcut kaynaklarını daha etkin kullanma arayışı içerisine girmişlerdir. Üretim
faktörlerinin ülke ekonomisine kazandırılmasında, vergisel avantajlar sağlanması
vergi rekabetinin oluşumuna neden olmaktadır. Bu çalışmada, OECD üyesi
ülkelerin vergi rekabetine dayalı göreli performansları Veri Zarflama Analizi
modellemesinden yararlanılarak değerlendirilmeye çalışılmıştır. Analiz bulguları;
sosyal güvenlik katkıları, kişisel ve şirket gelirleri üzerindeki vergilerin gayrisafi
yurtiçi hasılaya olan oranlarının azaltılarak istihdam, büyüme ve doğrudan yabancı
sermaye yatırımlarının artırılması yönünde bir iyileşme sağlanabileceğini
vurgulamaktadır. Diğer yandan, vergi rekabetinin üretim faktörleri üzerindeki etkisi
çerçevesinde bir değerlendirme yapıldığında, rekabetin olumlu etkisi daha az
akışkanlığa sahip olan işgücü üzerinde sınırlı düzeyde kalmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Vergi Rekabeti, Etkinlik, Veri Zarflama Analizi
Tax Competition Efficiency Evaluation: Application of Data Envelopment
Analysis for the OECD Countries
Abstract
In the competition environment triggered by globalization, countries plunge into
a quest to increase their sources and to use the existing sources more efficiently.
Where production factors are introduced into countries’ economies, to provide tax
advantages cause tax competition to occur. In this study, the relative performance of
OECD countries which is based on tax competition was evaluated by using Data
Envelopment Analysis Modeling. Findings of the analysis emphasized that advance
in employment, growth and progress towards increasing foreign direct investment
*
Dr., Çukurova Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, makdogan@cu.edu.tr
328
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
could be achieved by reducing the rates of social security contributions, personal
income and company revenue on gross domestic product. On the other hand, when
the assessment of tax competition within the framework of the impact on production
factors is performed, the positive effect of competition is less limited on the labor
which is less mobile.
Key Words: Tax Competition, Efficiency, Data Envelopment Analysis
JEL Classification Codes: H29, H21,C30
Giriş
Küreselleşme, bütünleşmiş bir piyasa anlamında kullanımının yanı sıra sosyal,
siyasal, kültürel ve mali alanlarda ayrı gruplarda yoğunlaşmanın engellenmesi ile
birlikte ortak değerlerin ve uluslararası ilişkilerin güçlenerek oluşturulduğu,
dünyanın bütünleşme sürecine doğru yönlendiği bir oluşum olarak tanımlanmaktadır
(Arıkan ve Akdeniz, 2005:286).
Adda (2008:11)’ya göre, küreselleşme kavramı bir süreçten ziyade bir dönüşümü
anlatmaktadır. Küresel ekonominin tamamının oluşabilmesi için parçaların
birleştirilmesi ile birlikte daha hareketli bir yapı oluşabilmektedir. Bu hareketli yapı,
paranın kontrol edilmesi, kamu finansmanının idare edilmesi gibi devletin
egemenlik hakkına sahip olduğu alanların sınırlanmasına neden olmakla birlikte,
üretimin ulusal sınırların dışında gerçekleşmesine ve tüketim anlayışının
uluslararasılaşmasına yardımcı olmaktadır. Tamamlayıcılık, 1950’li yıllara kadar
hakim bir görüşken daha sonraki yıllarda yerini rekabet kavramına bırakmıştır.
Dolayısıyla; küreselleşme, uzun bir süreci ifade etmektedir. Bu süreç bin yıl önce
Akdeniz’deki tüccar birliklerinin oluşturduğu iktisadi sistemin nihai amacı olan
sonsuz birikim hedefine uyum gösterme eğiliminin devamı niteliğindedir.
Küreselleşme ayrı ulusal ekonomileri dünya genelinde tek bir ekonomi olma
yönünde birleştirmektedir. Bu daha fazla yatırım ve ticaret akımı, işgücü akışkanlığı
ve teknolojinin hızlı transferi sayesinde gerçekleşmektedir. Finansal piyasaların
deregülasyonu, ticaret ve yatırım engellerinin azalması, azalan iletişim ve taşıma
maliyetleri bu eğilimin artmasına neden olmaktadır (Edwards ve Rugy 2002a:43).
Para kesintileri ve petrol şokları ile anılan 1970’li yıllarda yaşanan kriz,
küreselleşme süreci ile birlikte anılmaktadır. Herhangi bir ürünün küresel bir
özelliğe sahip olabilmesi için hizmet ve sermaye pazarlarının birleşerek, dünya
ölçeğinde üretim bütünleşmesinin artırılması gerekmektedir. Böylelikle
organizasyon ve bütünleyiciliğin yerini rekabet almaktadır. Bu değişim ticari, mali
ve parasal alanda kendisini baskın bir şekilde hissettirmiştir (Adda, 2008:220).
Ticaret ve yatırım sınırlamaları ortadan kalktıkça, yatırımcılar artan yatırım
imkânlarından daha fazla faydalanabileceklerdir (McGee, 2004:1).
Dolayısıyla, küreselleşme mutlak surette gerçekleşmesi gereken para, maliye ve
dış ticaret kuralları çerçevesinde değerlendirilebilir. İthal ürünler üzerindeki gümrük
tarifelerini kaldırmak veya düşürmek, ihracatı artırmak, kotalardan ve yerel
tekellerden kurtulmak, dış ticarete ilişkin politikalar olarak sınıflandırılabilir. Diğer
yandan, özel sektörü ekonomik büyümenin temel motoru haline getirmek, enflasyon
oranını düşük tutmak ve fiyat istikrarını sağlamak, devlet bürokrasisini küçültmek,
bütçe fazlası sağlanmasa bile olabildiğince dengeli bir bütçe yürütmek, devlete ait
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
329
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
sanayi kuruluşlarını ve kamu iktisadi teşebbüslerini özelleştirmek, sermaye
piyasalarını serbestleştirmek, para birimini konvertibl hale getirmek, ülkedeki
sektörleri, hisse senedi ve tahvil piyasalarını doğrudan yabancı mülkiyete ve
yatırıma açmak, rekabeti artırmak üzere ekonomideki kamusal düzenlemeleri
azaltmak, bankacılık ve telekomünikasyon sistemlerini özel mülkiyete ve rekabete
açmak, para ve maliye politikası kuralları arasında yer almaktadır (Tözüm,
2002:148).
Çalışmamız çerçevesinde, artan rekabet ortamıyla birlikte maliye politikası
araçları arasında yer alan vergi uygulamalarının ülkeler arasındaki rekabette ne
derece önemli bir role sahip olduğu araştırılacaktır. Çalışmamızın birinci
bölümünde; vergi rekabeti tanımlaması, vergi rekabetinin emek ve sermaye gibi
üretim faktörleri üzerindeki etkisi, yararlı ve zararlı vergi rekabeti kavramları, ikinci
bölümünde; analizimizde kullandığımız değişkenler arası ilişkinin tespitinin
belirlenmesinde kullanılan kanonik korelasyon analizi, performans değerlendirmesi
amacıyla Veri Zarflama Analizi ve etkinlik kavramları yer almaktadır. Son bölümde,
araştırmamızın bulguları değerlendirilmeye çalışılacaktır.
1. Vergi Rekabeti
Küreselleşme, vergi yapısını ve devletlerin harcamalarını etkilemektedir.
Uluslararası düzeyde bütünleşmeye bağlı olarak ulusal devletler maliye politikası
üzerindeki monopol gücünü kaybeder. Böylelikle, yabancı ortaklıkları ile kendilerini
stratejik bir iletişim içinde bulurlar. Ayrıca, küreselleşmeye bağlı olarak maliye
politikasını etkileyen ekonomi içerisindeki belirsizlik ve yapısal uyarlama artar.
Politika bilimi literatüründe küreselleşmenin maliye politikası üzerindeki etkisi
“etkinlik hipotezi” veya “telafi hipotezi” olarak tanımlanmaktadır. Etkinlik hipotezi,
devletlerin akışkan mal ve faktörler için rekabet ettiğini ve ulusal devlet anlayışında
aşınma yarattığını tahmin eder. Telafi hipotezi, küreselleşmeye bağlı oluşabilecek
iktisadi riskleri azaltmak için vatandaşlarını garanti altına alacak şekilde devletlerin
refahının artıracağını önerir (Bretschger ve Hettich, 2002:697-698).
Son yıllarda yabancı yatırımın iktisadi büyümeyi artıran kilit bir faktör olduğu
birçok ülke tarafından kabul edilmektedir. 1970 ve 1980’li yıllardan itibaren finansal
piyasaların deregülasyonu ve sermaye akımı üzerindeki engeller kaldırılarak,
yabancı yatırım canlandırılmaya çalışılmıştır. Bireyler ve işletmeler, internet ve
diğer iletişim araçlarının gelişmesi ile birlikte daha geniş boyutta iş yapabilme
imkânına kavuşmuştur. Kapalı ekonomilerde iktisadi büyüme üzerindeki
engellerden biri de sermaye ve işgücü üzerindeki yüksek oranlı vergilerdir. Kötü
vergi politikaları, ekonomileri dışa açılan ülkelerin daha büyük kayıplara
uğramalarına neden olabilmektedir (Edwards ve Rugy, 2002b:2).
Aktan ve Vural (2004b:69), vergi rekabeti kavramını, “firma düzeyinde ve ulusal
düzeyde rekabet gücünü artırmak isteyen idari birimlerin vergilendirme yetkisine
sahip olduğu alanlarda rakip idari birimlere kıyasla mükelleflerin vergi yüklerini
azaltmak veya düşük tutmak suretiyle potansiyel olarak mobilitesi yüksek olan
üretim faktörleri (özellikle kalifiye işgücü ve sermaye) için kendi idari birimlerini
cazip hale getirme çabası” olarak tanımlamaktadırlar.
Vergi rekabetine ilişkin yapılan tanımlamalarda, yatay ve dikey vergi rekabeti
kavramları önem arz etmektedir. İdari bakımdan aynı düzeyde, iki ya da daha fazla
birim tarafından gerçekleştirilen vergi rekabeti yatay vergi rekabeti olarak
330
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
adlandırılmaktadır. Bu tip bir vergi rekabeti ülkeler arasında gerçekleşebileceği gibi
federal yapıya sahip devletler arasında da gerçekleşebilmektedir. Diğer taraftan
farklı düzeydeki yönetim birimleri arasında oluşan vergi rekabeti dikey vergi
rekabeti olarak anılmaktadır (Çak vd. 2008:2; Wilson, 1999:289; Aktaran Oktayer,
2007:73).
Vergi rekabetinde kullanılan politika araçları çok geniş bir yelpazeye sahiptir.
Gelir ve kurumlar vergisi teşviki, yatırım indirimi, vergi cennetleri, vergi tatilleri,
düşük gümrük vergisi uygulamaları, KDV desteği, işgücü ve özel nitelikli vergi
teşvikleri kullanılan vergi rekabeti araçları arasında sıralanabilir (UNCTAD,
2000:19-22; Gedik ve Tüm, 2007:7).
1.1. Faktör Piyasası ve Vergi Rekabeti
Dalgalı kur rejimi uygulamasının yaygınlık kazanması ile birlikte, ülkeler
bağımsız para politikası rejimlerini korurken, yatırım sermayesi akımlarına
kapılarını açmıştır. Teknolojinin gelişmesi ile birlikte yatırım akımları hız
kazanmaktadır. Birçok ülke yabancı yatırımcılara cazip yatırım imkânları sunmak
adına sahip oldukları finansal piyasalara ait kısıtlayıcı düzenlemeleri kaldırmıştır.
İstikrarlı kur, güvenilir yasal uygulamalar, şeffaf finansal piyasalar sonucunda vergi
politikaları küresel yatırım akımını etkilemektedir. AB, euro uygulamasına geçerek
kur riskini ve faiz oranı farklılıklarını üye ülkeler için azaltarak, vergi rekabeti
baskısını yoğunlaştırmaktadır. Çünkü, euro Avrupa’da kur riskini ve faiz oranı
farklılıklarının ortadan kalkmasını sağlamaktadır (Edwards ve Rugy, 2002a:46,
Edwards ve Rugy, 2002b:4-8). Küreselleşme ile birlikte, toplam vergi hasılatında bir
azalma ile işgücü, tüketim ve gayrimenkul gibi daha çok akışkan olmayan üretim
faktörlerinin vergilendirildiği gözlenmiştir (Genschel, 2002:247).
Sermayenin vergilendirilmesine ilişkin karşılaştırmalı çalışmalar genelde OECD
üyesi ülkeler ile sınırlı kalmaktadır. OECD üyesi olmayan ülkelerde, politik
belirsizlik, kamulaştırma riski, transfer fiyatlandırmasına ilişkin kanuni baskı vs.
gibi faktörler sermaye kaçışlarına neden olmaktadır (Stewart ve Webb, 2003:4).
Politikacılar uzun süredir sermaye gelirinin vergilendirilmesinin yatırım ve
tasarrufların oluşması yönünde engel oluşturduğunun farkındadır. Nihayetinde,
OECD üyesi ülkeler gibi AB üyesi ülkeler son yirmi yılda vergi sistemine ilişkin
oluşturdukları reformlarda yurtiçinde ve yurt dışında yapılan yatırımlarda kaynak
dağılımında gözlenen etkinsizliğe neden olan kanuni vergi oranlarında gözlenen
azalma ile ilgilenmektedir (Giannini ve Maggiulli, 2002:2).
Vergi rekabetine bağlı akışkan sermaye üzerindeki vergi yükünün düşürülmesi
sonucu gerçekleşen kamu gelirlerindeki azalış, iki tip etkinin oluşmasına neden
olmaktadır. Öncelikle rekabete bağlı olarak vergi gelirlerindeki azalmayı telafi
edecek, gelir etkisi yaratacak bir politika takip edilecektir. Diğer yandan, sermaye
çıkışlarını engellemek amacıyla düşük düzeyli bir bütçe uygulaması sonucunda
kamu harcamaları ve hizmetlerinde bir gerileme söz konusu olacaktır. Vergi
rekabetine bağlı gelir kayıpları dolaylı vergilerin veya akışkan nitelikte olmayan
diğer gelir unsurları üzerindeki vergi yükünün arttırılması ile mümkün
olabilmektedir (Oktayer, 2007:75).
Vergi rekabeti literatüründen sermaye akışkanlığına ilişkin iki önemli çıkarıma
ulaşılmıştır. Birincisi, tamamen veya kısmen kâr amacı gütmeyen devletler
arasındaki vergi rekabeti etkinsizliğe neden olabilmektedir. Dengede, sermaye
oranları çok düşük olmasına rağmen hiçbir ülke sermaye tabanını kaybetmeyi göze
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
331
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
alamaz. Vergi rekabetinin mali olarak dışsal etkisi, ülkelerin birlikte sermaye vergisi
oranlarını artırarak, fayda sağlayabileceklerini öneren vergi tabanı etkisi olarak
bilinmektedir. İkincisi, vergi rekabetine bağlı oluşan kayıplar asimetrik olarak
dağıtılabilir. Kısmen küçük ülkeler, daha düşük vergi oranlarına bağlı olarak dünya
sermaye stoğu dengesinin önemli bir oranını etkileyerek, uluslararası akışkan
sermayeye dayalı vergi rekabetinde üstün konuma gelirler. Nihayetinde küçük
ülkeler büyük ülkelere göre, daha yüksek düzeyde kişi başına fayda sağlarlar. Vergi
rekabetinin maliyetleri ve vergi rekabetine dayalı kaybedenlerdeki artış eğilimi hem
politikacıları hem de iktisatçıları vergi rekabetinin arzulanmayan etkilerini telafi
edebilmek amacıyla vergi telafisini savunmaya itmiştir. Arzulanır olmasına rağmen
bazı ülkeler daha düşük vergi oranı uygulamayı tercih ettiklerinden “küresel vergi
politikası” uygulamasında zorluklar yaşanmaktadır. Sermayenin vergilendirilmesi
dünya çapında zor bir görev olarak görünmektedir. Dünya sermaye vergisinin
uyumlaştırılmasında, bazı alt ülke grupları sermaye üzerinden alınan vergide bir
birlik oluşturma yolunu tercih edebilirler. Örneğin, AB üyesi ülkeler KDV oranlarını
uyumlaştırmıştır (Bretschger ve Hettich, 2002:700; Konrad ve Schjelderup,
1999:157).
Diğer yandan, işgücü piyasası ve çalışma hayatı, küreselleşme ile birlikte
değişime uğramakta ve işgücü piyasaları arasında etkileşim söz konusu olmaktadır.
Küreselleşmeye bağlı olarak artan ücret farklılıkları, istihdam güvencesinin yokluğu,
gelir dağılımının bozulması ve işsizlik sorunları, farklı ülkelerin işgücü piyasaları ve
çalışma koşullarının etkileşimi sonucunu ortaya çıkarmaktadırlar. Küreselleşme ile
birlikte, tüm üretim faktörleri için serbest dolaşım söz konusu değildir. Vasıflı
işgücü, vasıfsız işgücüne göre daha akışkan bir yapıya sahiptir. Böylece, gelişmekte
olan ülkeler için mevcut vasıflı işgücünü kaybetme riski oluşmaktadır (Yalınpala,
2002:299).
Akışkan sermayenin vergilendirilmesinin üzerindeki aşırı yük veya etkinlik
maliyeti üç nedenle ortaya çıkmaktadır. Birincisi, vergilemeye dayalı sermaye
çıkışları yerel faktörlerin verimliliğinin düşmesine neden olmaktadır. İkincisi,
sermaye gelirinin vergilendirilmesi daha çok emek yoğun mal üretimini
artırmaktadır. Bu etki vergiye dayalı ücretlerdeki azalmaya bağlı olarak sermaye
gelirinin vergilendirilmesi ile daha az işgücü kullanan mallar için işgücü gelirine
kayarak, işgücü yoğun üretimde bulunan sektörde işgücünün etkin olmayan
dağılımına neden olmaktadır. Üçüncüsü, vergi rekabeti literatüründe vurgulandığı
gibi, akışkan sermayenin vergilendirilmesinin olumsuz etkilerine ilişkin kamu
hizmetinin olması gereken düzeyin altında sunulmakta olmasıdır (Gugl ve Zodrow,
2004:5).
Ülkelerin sahip olduğu beşeri sermaye düzeyinin, iktisadi büyüme ve verimlilik
üzerinde olumlu etkileri söz konusudur. Sahip olunan işgücünün eğitim düzeyinin
düşük olması, iktisadi büyümeyi olumsuz yönde etkileyerek, yoksulluğun artmasına
neden olabilmektedir. Beyin göçünün artması, ülkelerin büyümelerini engelleyerek,
yoksulluğun artmasına neden olmaktadır. Eğitim seviyesi artırılarak, beşeri
sermayenin iyileştirilmesine yönelik atılan adımlar, büyüme hızının artmasını
sağlayabilir. Optimal göç düzeyi ile istihdam sorunu yaşayan birçok ülkenin nitelikli
işgücü düzeyi korunmaya çalışılmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde kısa vadede
işgücü göçüne bağlı olumsuzluklar gözlense de, uzun vadede nitelikli işgücünün
sağladığı bilgi ve teknoloji transferiyle kalite, rekabet gücü ve verimlilik avantajı
332
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
sağlanabilmektedir (Aktan ve Vural, 2004b:10). Teknolojik gelişme ile birlikte,
ulaşım ve iletişim maliyetlerinin azalması ülkelere, firmalara ve şahıslara birçok
kolaylık sağlamaktadır. Örneğin bireyler daha kolay iş bulabilir hale gelmiştir.
Yazılımcılar, vergi açısından avantaj sağlayabilecekleri ülkelerde ikamet ederken,
dünyanın dört bir yanındaki müşterilerine elektronik ağlarla ulaşabilmektedir (Aktan
ve Vural, 2004 a:79).
Devletler, harcamalarını finanse edebilmek için işgücü gibi daha az akışkan olan
üretim faktörleri üzerindeki vergileri artırmayı tercih edebilir. Öncelikle, işgücünün
neden vergi rekabetinden dışlanamayacağına dair bir neden yoktur. Diğer yandan,
bu kriter (hedef) vergi rekabetinin tamamını içermemektedir (Teather, 2002:60).
1.2. Vergi Rekabeti ve Etkileri
Vergi rekabeti, küreselleşmeye bağlı olarak gerçekleşen dönüşümlerle birlikte
vergilendirme ile ilgili sorunlardan birini oluşturmaktadır. Vergi rekabetinin sorun
olması diğer küresel vergi rekabeti sorunlarına göre karşılaştırmalı bir nitelik arz
eder. Rekabet kavramının doğası gereği ülkeler, vergi rekabeti ortamında çeşitli
kazanç ve kayıplarla karşı karşıya kalabilmektedir. Vergi rekabeti olgusunun sorun
olma özelliği rekabetten zarar gören ülkeleri içermektedir. Buna rağmen, OECD ve
AB vergi rekabetini, küresel vergi sorunları arasında değerlendirerek, zararlı olarak
nitelendirmektedir (Saraç, 2006:105).
Uluslararası vergi rekabetinin yararlı ve zararlı etkileri arasında kesin bir ayrım
yapabilmek güçtür. Ülkeler rekabet gücünü, refah düzeyini ve iktisadi koşullarını
iyileştirebilmek için birtakım vergisel düzenlemelerde bulunmaktadır. Uygulanan bu
tip vergisel önlemler diğer ülkeler üzerinde de olumlu etkiliyorsa yararlı, bir
noktadan sonra koşullarında olumsuz gelişmelere neden oluyorsa zararlı vergi
rekabetinden bahsedilir (Arıkan ve Akdeniz, 2004:291).
Vergi rekabetine dayalı iktisadi literatürün izleri 1956 yılında Charles Tiebout’un
kamu malı arzının yerel yönetimler tarafından sağlandığı The Journal of Political
Economy’de yayınlanan “A Pure Theory of Local Expenditures” başlıklı çalışmaya
dayanmaktadır. Tiebout’un analizine göre, akışkan hanehalkı için yerel yönetimler
arasındaki rekabet, toplumsal refahın artmasını sağlamaktadır.
Yerel kamu malı arzına dayalı Tiebout (1956) kuramı, aynı zamanda etkin vergi
rekabeti kuramına da katkı sağlamaktadır. Kuramın, modern formülasyonunda,
bölge devletleri vergi sonrası arazi değerini en yüksek değere ulaştırmaya çalışarak,
bölgeyi cazip hale getirmeye çalışan arazi sahiplerinin kontrolündedir. Bunu
gerçekleştirebilmek için, idare, yerel vergiler ile finanse edilen kamu malları arzında
bulunur. Model, özel sektör rekabetçi piyasa modellerine benzer nitelikler arz
etmektedir. Bu durumda, bu tip modeller için denge genel etkinlik tanımı altında
oluşturulabilir. Merkezi otorite herhangi bir bireyin durumunu kötüleştirmeden bir
başka bireyin durumunu iyileştiremeyerek, kaynakları etkin dağıtamaz. Buradaki
vergi rekabeti, bölgenin vergi oranları arz edilen kamu mallarını karşılayacak
düzeyde ve bölge bireylerinin ikametini sağlayacak şekilde olmalıdır. Bu vergiler,
bireylerden “ baş vergisi” olarak toplanır ve bireyin vergi ödemesi, arz edilen kamu
malı veya hizmetinin maliyetine eşit olacak şekilde düzenlenir. Marjinal maliyet
fiyatlandırması kuralı, etkin göç kararlarında sonuç bulur. Bölgesel yönetimler çoğu
zaman vatandaşlarının tercihlerini en iyi şekilde karşılayacak politikalar
üretemeyebilirler. Bu tip davranışlar çeşitli bölgelerarası dışsallıklara imkân tanırlar.
Bununla birlikte faktörlerin bölgelerarası akışkanlığının bu devletlerin faaliyetlerini
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
333
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
iyileştirebileceği veya kötüleştirebileceği yönünde herhangi bir şey söylememiz
mümkün değildir (Wilson,1999:271-272).
Tiebout (1956:419) kuramını şu varsayımlara dayandırmaktadır:
- Seçmenler tamamen akışkan olmakla birlikte, tercihlerine bağlı ihtiyaçlarının
en iyi şekilde karşılandığı yerel yönetim birimine doğru hareket eder.
- Seçmenler gelir ve harcamalar arasındaki fark hakkında bilgi sahibidir ve bu
farka göre davranışlarını belirledikleri varsayılır.
- Seçmenlerin yaşam alanlarını belirleyebilecekleri çok sayıda yerel yönetim
birimi mevcuttur.
- İstihdam olanaklarına dayalı kısıtlamalar değerlendirilmemiştir. Seçmenlerin
gelirlerini kâr payları oluşturduğu varsayılmaktadır.
- Sunulan kamu hizmetleri yerel yönetim birimleri arasında herhangi bir zararlı
ekonomik politika veya dışsallık içermez.
- Sunulan kamu hizmetine optimal bir yerel yönetim birimi büyüklüğü söz
konusudur. Bu büyüklük, firmaların ortalama maliyet eğrilerindekine benzer şekilde
hizmet grubunun üretebildiği en düşük ortalama maliyet ile belirlenmektedir.
- Optimal yerel yönetim birimi büyüklüğünün altında kalan yerleşim birimleri,
seçmenleri kendi yerel yönetim birimlerine çekmek isterler. Optimal büyüklüğün
üstünde bir büyüklüğe sahip birimler ise tersine davranış sergilemektedir.
Bu varsayımlara dayalı olarak Tiebout, seçmenler ve yerel yönetimlerin en
yüksek tatmin düzeyini sağlayabilecek bir tercihte bulunacaklarını vurgulamaktadır.
Bu tip bir tercih mekanizması, yerel yönetimleri daha kaliteli mal ve hizmet sunma
doğrultusunda uyarıcı etkiye sahiptir. Yerel yönetimler ölçek büyüklüklerini
koruyabilmek için rekabet içerisinde olacaktır. Yerel yönetimlerin sundukları mal ve
hizmetler ve finansmanı için uyguladıkları vergiler, rekabeti belirleyen temel
unsurdur. Böylelikle yerel yönetimler optimal hizmet alanına ulaşmaya
çalışmaktadır. Toplumsal refah artışından hareketle yerel yönetimler arasındaki
rekabeti konu alan Tiebout Hipotezi, küreselleşme ile birlikte faktör piyasalarındaki
rekabetin artması sonucu ülke gruplarına örnek oluşturmaktadır (Saraç, 2006:148149).
Tiebout analizine göre, akışkan hanehalklarını cezbetmek için yerel yönetimlerin
rekabeti toplumsal refahı artırır. Hanehalklarını kaybetmek istemeyen yerel
yönetimler, kamu harcamalarını ve vergi oranlarını yerel tercihlere uygun hale
getirmek durumundadırlar. Devletler arasındaki rekabet, piyasada yaşanan rekabete
benzemektedir. Piyasa rekabeti etkin üretimi ve tüketici talebinin karşılanmasını
teşvik eder. Vergi rekabeti, devletleri oy verenlerin taleplerini karşılamaya ve
etkinliği sağlamaya yöneltir. Tiebout kuramı, yerel yönetimler üzerine odaklansa da,
uluslararası sermaye ve artan işgücü akımıyla birlikte ulusal devletler, yerel
yönetimlere benzemekte ve vergi mükellefleri için ulusal sınırlar arasında rekabet
etmektedir (Edwards ve Rugy, 2002a:49).
Hizmet kalitesinin artması vergi rekabetine bağlı bir gelişimdir. Vergi
oranlarının düşürülmesi ile birlikte, ülkeler iktisadi gelişim basamaklarında da
ilerleme kaydetmektedir. Rekabet ortamının artması ile birlikte fon miktarındaki
artış, özel sektör performansını olumlu yönde etkilemektedir. Vergi rekabeti ile
birlikte yönetim anlayışı, seçmen tercihlerinin yerine getirilmesi yönünde değişim
göstermektedir. Diğer yandan, uluslararası vergi rekabetinin kaynak dağılımı
üzerindeki etkisi dikkat çekmektedir (McGee, 2004:4; Wilson, 1999:298).
334
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
Düşük vergi oranları uygulayan ülke, göreli olarak vergi tabanını genişletme
imkânına sahiptir. Sanılanın aksine düşük vergi oranları vergi gelirlerinin
azalmasına neden olmakla birlikte, yüksek vergi oranı uygulayan ülkeler gelir
kaybına uğramaktadırlar. Yatırım ortamının iyileşmesi ve yatırımların yön
değiştirmesi de vergi rekabeti ile anılan diğer olumlu gelişmelerdir (Dwyer,
2000:61; James,1999:774).
Saraç (2010:15), vergi rekabetinin etkilerini gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler
bağlamında değerlendirmektedir. Gelişmekte olan ülkeler için vergi rekabeti daha
fazla olumlu etkiye neden olmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler için ulusal gelirin
artması, teknoloji transferi, doğrudan yabancı yatırımlarda artışla birlikte istihdamda
gözlenen artış, kamu borçlanma gereğindeki gerileme, ihracat kapasitesinde ve
rekabet koşullarındaki gelişme vergi rekabetine dayalı olumlu gelişmeler olarak
sıralanabilir.
Vergi rekabeti faktör hareketliliği açısından değerlendirildiğinde, farklı etkilere
sahiptir. Sermaye, işgücüne göre daha akışkan olduğundan daha avantajlı bir
konuma sahiptir. Aynı zamanda sermaye hareketliliğinin artmasına neden olan
rekabet ortamı, sermayenin getirisinin ve veriminin azalmasına neden olabilmektedir
(Teather, 2002:61-62).
Verginin sosyal fonksiyonu açısından bir değerlendirme yapıldığında, vergi
rekabetinin vergi matrahını bozucu etkisi ön plana çıkmakta, sosyal politikaları
uygulayabilmek güçleşmektedir. Rekabet, piyasa ortamının gereklerinden farklı
şekilde kamunun etkinliğini azaltmaktadır (Tanzi, 1996:20; Oates, 2001:508).
Politika yapıcılar, kapitalist olarak adlandırılabilecek ülkelere ait rekabetçi
performansı incelediklerinde yüksek vergilerin yatırım ortamını iyileştirerek, kamu
hizmeti sağladıkları taktirde yatırımları engellemeyeceği şeklindeki görüşü
savunmaktadır. Bu bakış açısına göre; yatırımcılar, kamu tarafından finanse edilen
sosyal refah politikalarını da içeren alt yapı ve sosyal istikrar avantajından
yararlandıkları müddetçe yüksek vergi ödemekte sakınca görmeyecektir (Stewart ve
Webb, 2003:2).
Düşük vergi politikası uygulamaya dayalı rekabetçi yarışta kamu sektörü yetersiz
kamu hizmeti sunma durumunda kalabilmektedir. Bu noktadan sonra, vergi
rekabetinin yararlı etkilerinin zarar vermeye başlayacağı görüşü savunulmaktadır.
Özellikle, devlet tekelci bir güç olarak değerlendirildiğinde, tekelcilerin etkin
çalışmak yönünde bir arzuları söz konusu değildir ve tüketicilerin ihtiyaçlarını
minimum düzeyde karşılamaya yönelik faaliyette bulunur. Bu anlamda
düşünüldüğünde devlet, esas monopol gücüne sahiptir; maliyetlerini artırır ve
böylece vergiler de artar (Teather, 2002:58; Oates, 2001:508).
OECD (1998), yayınlamış olduğu raporda vergi rekabetinin;
- Ticaret ve yatırım kararlarını bozucu etkisi,
- Vergi yükünde arzu edilmeyen kaymalar,
- Kamunun mali yükü üzerinde kısıtlayıcı etkiler,
- Finansal ve dolaylı reel yatırım akımlarını bozması,
- Vergi yapılarını bütünlüğünü ve adilane olma özelliklerini göz ardı etmesi,
- Mükelleflerin vergiye uymalarının önüne geçmekte,
- İdari maliyetlerin ve vergi otoriteleri ile vergi mükelleflerinin vergi yüklerinden
doğan rahatsızlıklarının artması,
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
335
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
- Vergiler ve kamu harcamaları düzeyinin arzu edilen şekilde uyumlaştırılarak
yeniden şekillendirilmesi,
- İşgücü, mal ve tüketim gibi daha az akışkan vergi tabanları üzerine vergi
yükünün kaymasına neden olması,
- Vergi sisteminin tarafsızlık ve sağlamlığına zarar verici etkiler
doğurabileceğine dikkatleri çekmiştir. Rapor, özetle vergiye bağlı diğer ülke
üzerinde olumsuz dışsallıkların oluşabileceğini vurgulamaktadır. Yatırımların yer
değiştirmesi, daha az akışkan olan faktörler üzerindeki vergi yükünün artması, vergi
kaçırma ve vergiden kaçınma gibi etkilerin oluşmasına neden olur. Tüm bu etkiler,
küresel refahı azaltacak şekilde kaynak dağılımını bozduğu taktirde zarar verici
olarak nitelendirilebilir. OECD’nin dikkat çektiği bu hususlara bağlı olarak, bu
zararlı etkiler azalacak ve genel olarak dünya ekonomik çehresi üzerinde gelişme
gözlenebilecektir (Weiner ve Ault, 1998:608; Edwards ve Rugy, 2002a:50).
Özetle; OECD, bazı ülkelerin vergi tabanlarını aşındırdığı için vergi rekabetini
zararlı olarak değerlendirmektedir. Son yıllardaki daha açık ve rekabetçi bir çehreye
sahip olmakla birlikte, OECD ülkeleri, yatırımcıları daha cazip vergi sistemleri ile
cezbetmek için teşvik olmuştur. Ayrıca, rekabetçi ortam, vergi oranlarının
azaltılarak, devletleri daha etkin kamu harcama programları yapmaları yönünde
desteklemektedir. Bu tip faydalı bir vergi reformu oluşturamamış sisteme sahip
ülkelerde, vergi rekabetinin vergi tabanını aşındıracağı düşünülmektedir. Bu durum
OECD’nin tavrı ile ilgili en belirgin tutarsızlık olarak gözlenmektedir (Edwards ve
Rugy, 2002a:50).
2.Yöntem
Artan rekabet ortamında iktisadi hedeflere ulaşabilmek için yararlanılan vergi
rekabeti bileşenleri çerçevesinde OECD üyesi ülkeler arasında göreli etkinlik analizi
yapılmaya çalışılacaktır. Bu amaçla Veri Zarflama Analizi (VZA-Data Envelopment
Analysis) yönteminden yararlanılacaktır. Kişisel gelir üzerindeki vergi
gelirleri/GSYİH, şirket kârı üzerindeki vergi gelirleri/GSYİH, sosyal güvenlik
katkıları/GSYİH, mülk ve sermaye gelirleri üzerinden elde edilen vergi
gelirleri/GSYİH, mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/GSYİH, doğrudan yabancı
yatırım girişi, istihdam ve büyüme oranları, analizimizde kullanılan değişkenlerdir.
OECD üyesi ülkeler için yürütülecek araştırmamız kapsamında kullanılan veriler, en
son 2007 yılına ait veriler mevcuttur. Ancak Veri Zarflama Analizi uygulaması
yapmadan önce çalışmada kullanılacak değişkenler arasındaki ilişki kanonik
korelasyon analizi yardımıyla tespit edilmeye çalışılacaktır.
2.1. Kanonik Korelasyon Analizi
Kanonik korelasyon analizi, çoklu bağımlı ve bağımsız değişkenler arasındaki
ilişkiyi inceleyen çok değişkenli istatistiksel bir analiz tekniğidir. Çoklu regresyon,
tek bir bağımlı değişkeni bir dizi çoklu bağımsız değişkene bağlı olarak tahmin
ederken, kanonik korelasyon çoklu bağımlı değişkenleri çoklu bağımsız değişkenler
aracılığıyla eşanlı olarak tahmin etmektedir. Kanonik korelasyon analizi; faktör
analizi, regresyon analizi ve ayırma analizi gibi diğer istatistiki analizlere benzer
özellikler sergilemektedir. Ayrıca kanonik korelasyon analizi, çoklu bağımlı ve
çoklu bağımsız değişkenler arasındaki ortaklık ile ilgilenmektedir. Böylece, bağımlı
ve bağımsız değişkenler setinin oluşturduğu aynı zamanda kanonik varyete olarak
bilinen doğrusal bileşenler arasındaki korelasyonu en çoklayan birçok sayıda
336
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
bağımsız kanonik korelasyon fonksiyonu oluşturmaktadır. Her bir kanonik
fonksiyon, biri bağımlı biri bağımsız iki kanonik varyete arasındaki ilişkiye
dayanmaktadır. Kanonik korelasyonun bir diğer özelliği varyeteler korelasyonları en
çoklayacak şekilde türetilmiştir. Bununla birlikte, kanonik korelasyon değişken
setleri arasındaki tek bir ilişkinin türetilmesi ile son bulmaz, çok sayıda kanonik
fonksiyonlar türetilebilir (Hair vd.,1998:442-460).
Kanonik varyetelerin yorumlanması aşamasında, genellikle istatiksel olarak
kanonik korelasyonları anlamlı kanonik varyeteler yorumlanır. Kanonik varyeteler
asıl değişkenlerin doğrusal bileşimleri olduğundan önemli kanonik korelasyonların
doğrusal kombinasyonlarının neyi temsil ettiği belirlenmeye çalışılır. Sorun temel
bileşen analizlerinde, temel bileşenlerin, ayırma analizinde, ayırt edici
fonksiyonlarının, faktör analizinde gizli (örtük) faktörlerin yorumlanmasına
benzemektedir. Standartlaştırılmış katsayılar bu amaçla kullanılır. Standartlaştırılmış
katsayılar çoklu regresyondaki standartlaştırılmış regresyon katsayılarına
benzemektedir. Veri bir değişkenin standartlaştırılmış katsayısı, kanonik varyetenin
oluşumuna hangi değişkenin katkısının olduğunun boyutunu göstermektedir.
Araştırmalar, veriler küçük bir gözleme aitse ve çoklu doğrusallık olduğu durumda,
standartlaştırılmış katsayıların değişken bir yapıya sahip olabileceğini
göstermektedir. Bu nedenle çoğu araştırmacı, kanonik varyetelerin
yorumlanmasında, değişkenler ve kanonik varyeteler arasındaki basit korelasyonları
kullanmaktadırlar. Bu korelasyonlar yükler veya yapısal korelasyonlar olarak
anılmaktadır. Kanonik varyetelerin yorumlanmasında yüklerin kullanımı örtük
faktörlerin, temel faktörlerin, ayırt edici fonksiyonların yorumlanmasında sırasıyla
faktör analizi, temel bileşenler analizi ve ayırma analizinde yüklerin kullanımına
benzemektedir (Subhash,1996:404).
Kanonik korelasyon analizinin yorumlanması aşamasında kullanılan farklı
yöntemleri Ünlükaplan (2009:240) aşağıdaki şekilde özetlemektedir:
- Kanonik fonksiyonlardaki katsayıların büyüklük ve işaretlerinin yanı sıra
kanonik varyete içindeki değişkenin standartlaştırılmış ağırlıklarının işaretlerinin
değerlendirilmesi,
- Değişken kümelerindeki değişkenler ile kümenin varyetesi arasındaki
korelasyonu inceleyen kanonik yükler,
- Kümedeki her değişkenin diğer kümenin kanonik varyetesi ile arasındaki
korelasyonu ortaya koymaya çalışan çapraz yükler.
OECD ülkeleri arasındaki vergi rekabetine ilişkin göstergeler arasındaki ilişkiler
kanonik korelasyon analizi yardımıyla incelenmeye çalışılmıştır. Tablo 2’de kanonik
korelasyon analizinden elde edilen ilişki değerleri yer almaktadır. Birinci (0,7672)
ve ikinci (0,6455) kanonik korelasyon katsayıları, vergi rekabeti ve doğrudan
yabancı sermaye yatırımları arasında yüksek ve aynı yönlü ilişki olduğunu
göstermektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
337
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
Tablo 1: Kanonik Korelasyonlar
Kanonik Korelasyon
1
0.7672
2
0.6455
3
0.2467
Tablo 2’de kanonik korelasyonların anlamlılık testleri yer almaktadır.
Analizimizdeki kümeler arasındaki kanonik korelasyon katsayılarına ilişkin olasılık
değerlerinin 0,05’den küçük olduğu gözlenmektedir. Bu bağlamda, her iki küme
arasındaki kanonik korelasyonlar %95 güven aralığında anlamlıdır.
Tablo 2: Kanonik Korelasyon Katsayılarının Anlamlılık Testleri
İstatistik
Serbestlik
Derecesi 1
Serbestlik
Derecesi 2
F
Prob >F
Wilks’ Lambda
0.225364
15
61,1337
2.9165
0.0016
Pillai’s Trace
1.06615
15
72
2.6463
0.0031
Lawley-Hotelling
Trace
Roy’s Largest Root
2.20998
15
62
3.0449
0.0010
1.43099
5
24
6.8688
0.0004
Çalışmamızın bir sonraki aşaması olan, Veri Zarflama Analizine dahil edilecek
vergi gelirleri/GSYİH oranları, istihdam, büyüme ve doğrudan yabancı sermaye
yatırımlarına ait veriler arasında kanonik korelasyon analizi aracılığıyla güçlü ilişki
tespit edildiğinden, kanonik korelasyon sonuçları analizimizi güçlendirecek nitelikte
zemin oluşturmaktadır.
2.2 Veri Zarflama Analizi
Literatürde çoğu kez verimlilik ve etkinlik kavramları yerine kullanılan bir
üretim biriminin etkinliğini girdi ve çıktılarının fiili ve optimal değerlerinin
karşılaştırılması olarak ifade edilmektedir. Bu karşılaştırma fiili çıktı düzeyinin söz
konusu girdiden elde edilebilecek maksimum potansiyel çıktı düzeyine oranlanması
veya söz konusu çıktı miktarını üretmek için gerekli olan minimum girdi düzeyinin
fiili girdi düzeyine oranlanması şeklinde yapılabilir (Lovell, 1993:4)
Veri Zarflama Analizi (VZA) ilk kez Charnes, Cooper ve Rhodes tarafından
1978 yılında kâr amaçlı kurulmayan ve kamu hizmeti sağlayan kuruluşların örgütsel
performansını izleyebilmek amacıyla geliştirilmiş olması ile birlikte temeli Farrell
(1957)’in The Journal of Royal Statistical Society’de yayınlanan “The Measurement
of Productive Efficiency” adlı çalışmasına dayandırılmaktadır (Blose, Tankersley ve
Flynn, 2005:10, Cooper, Seiford ve Zhu, 2004:4, Korhonen, 1997:1).
VZA1, çok bilinen genel tanımı ile pek çok kaynakta benzer şekilde
tanımlanmaktadır. Bu tanıma göre; birçok girdi ve birçok çıktıyı içeren ve bu girdi
ve çıktıların tek bir girdi veya tek bir çıktı şeklinde ifade edilemediği üretim
durumlarında karar birimlerinin birbirleri ile olan göreli etkinliklerini ölçmeye
yarayan lineer programlama tabanlı bir ölçüm tekniğidir. VZA verimlilik kavramını
toplam ağırlıklandırılmış çıktıların toplam ağırlıklandırılmış girdilere oranı olarak
1
Detaylı bilgi için: Bkz; Charnes, Cooper ve Rhodes (1978), Govindarajan (2003), Golany (1988), Cingi
ve Tarım (2000), Seiford ve Thrall (1990), Blose, Tankersley ve Flynn (2005), Kuosmanen ve Post
(2002), Banker, Charnes Cooper (1984), Seiford (1996).
338
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
tanımlar. Dolayısıyla girdi ve çıktılara birtakım ağırlık değerleri vererek ölçüm
yapar. Ancak girdi ve çıktı değerlerine verilen bu ağırlıklar negatif değer alamaz ve
diğer karar birimlerine uygulandığı zaman hiçbir karar biriminin etkinliği %100'den
fazla çıkamaz.
Verimlilik=Ağırlıklandırılmış Çıktı/Ağırlıklandırılmış Girdi
Problem her bir karar biriminin kendine ait kısmi değer sistemi geliştirmesi ile
çözümlenebilir ve her biri kendine ait ağırlıklar kümesini tanımlamış olur. Charnes
(1978), J karar biriminin etkinliğinin aşağıdaki modelin çözümlenmesi sonucu elde
edilebileceğini önermişlerdir. Modelin çözümünde karar birimi kümesi bir üzerinde
değer alamayacağı kısıtı altında karar birimi J nin etkinliğini maksimize edecektir.
t
Y
∑u
uj
r = 1 uj
m
∑ Vij X ij
i =1
≤1
urj ≥ 0
vij ≥ 0
yrj=j karar biriminin ürettiği r çıktı miktarı
xij=j karar biriminin kullandığı i girdi miktarı
urj=j karar biriminin r çıktısına verdiği ağırlık
vij=j karar biriminin i girdisine verdiği ağırlık
n=karar birimi sayısı
t=çıktı sayısı
m=girdi sayısını göstermektir.
Yukarıdaki modelin kilit noktası ur ve vi ağırlıklarının bilinmemesidir. Bu
ağırlıklar karar birimi j nin etkinliğini arttıracak şekilde seçilmelidir. j karar
biriminin etkinlik ölçümü sonucunda elde edilen değer bire (=1) eşitse etkin, birden
küçükse (<1) etkinsiz olacaktır. Etkin olmayan birim için etkin olan birimin
ağırlıkları etkinliğini artırması için yardımcı olacaktır. Ağırlık değerlerinin karar
birimleri arasında değişiklik göstermesi sonucu ağırlık seçimindeki esneklik bu
yaklaşımın hem zayıf hem de güçlü yönünü oluşturur (Baussafione, Dyson ve
Thanassaulis, 1991).
Doğrusal forma dönüştürülen model VZA model CCR (Charnes, Cooper ve
Rhodes) olarak da anılmaktadır.
Model VZA
t
∑ urj
max ho = r =1
Y
rj
S.t
m
X =1
∑ V
ij
i =1 ij
m
t
Y - ∑ v x
∑ u
rj
vj ij
r =1 rj
i=1
urj ≤ 0
vij ≤ 0
≤0
J=1,..........., n
r = 1, ........, t
i= 1 ...........m
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
339
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
CCR modeli sabit ölçek (CRS-Constant Return to Scale) varsayımı altında
etkinlik ölçmektedir. Banker (1984) en uygun ölçek büyüklüğünü (most productive
scale size) ve CCR modeli kullanılarak ölçeğe göre getirinin yönünün tespit
edilebileceğini göstermiştir. Banker ve diğerleri (1984) ölçeğe göre değişen getiri
varsayımı altında CCR modeline kısıt ekleyerek BCC (Banker, Charnes ve Cooper)
modelini oluşturmuşlardır. Esas olarak her iki modelde VZA modeli olmasına
rağmen CCR modeli toplam etkinliği BCC modeli sadece teknik etkinliği
ölçmektedir.
Model BCC
m
∑ U rk
max hk = n1
Yrk - Uo
S.t.
S
∑ Vik
r =1
X
ik
=1
Urk ≥ 0
r=1, ......., s
Vik ≥ 0
i=1, ......., m
BCC modelinin çözümünde U0 değişkeninin değeri ölçeğin yönünün tespit
edilmesini sağlar. U0 değişkeninin pozitif değer olması karar biriminin ölçeğe göre
azalan (DRS-Decreasing Return to Scale) negatif değer alması ölçeğe göre artan
(IRS-Increasing Returns to Scale) getiri durumunu ifade eder. U0 değerinin sıfıra eşit
olması ölçeğe göre sabit getiri (CRS-Constant Returns to Scale) durumunu
göstermektedir.
3. Araştırmanın Bulguları
Analizimiz, değişen ölçek varsayımı altında BCC-DEA modeli kullanılarak
gerçekleştirilmiştir. Bu amaçla Banxai Frontier Analyst bilgisayar programından
yararlanılmıştır. Analizimiz sonucunda Danimarka, Yeni Zelanda, İzlanda,
Hollanda, Japonya, Meksika, Lüksemburg, ABD, Avustralya, Slovakya, Kore ve
İsviçre “100” etkinlik skorunu yakalayarak, vergi rekabetinde başarılı olan ülkeler
olarak tespit edilmişlerdir. Türkiye ise %80,77’lik etkinlik skoru ile 19. sırada yer
almaktadır.
340
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
Tablo 3: Performans Değerleri
Tablo 4’de analize konu olan OECD üyesi ülkelerin etkin olarak kullanamadığı
değişkenler ve bu değişkenlerin daha etkin kullanılabilmesi yönünde öneriler yer
almaktadır. Referans setinde yer alan sayılar Tablo3’de yer alan ülke adlarının
başında yer alan sıralama değerleridir. Örneğin Avusturya ekonomisinin “100”
etkinlik skorunu yakalayabilmesi için Meksika (6) ve İsviçre (12) ekonomilerini
referans almaları gerekmektedir.
Etkinlik skoruna en yakın ülke %97,63’lük skor ile Çek Cumhuriyeti’dir. Çek
Cumhuriyeti kişisel gelir üzerindeki vergileri %76,21, şirket gelirleri üzerindeki
vergileri %78,23, sosyal güvenlik katkılarını %61,91, mülk ve servet üzerindeki
vergiler ile mal ve hizmet üzerinden alınan vergileri %2,37 oranında azaltarak,
doğrudan yabancı yatırımlarda %105,43 oranında artış sağlayabilecektir. Diğer
yandan, Çek Cumhuriyeti için, vergi rekabetinin büyüme ve istihdam üzerinde
olumlu etkisi söz konusu değildir.
Böylelikle Çek Cumhuriyeti kişisel gelir üzerindeki vergiler/GSYİH oranını
%1,02’ye, şirket gelirleri üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %1,09’a, sosyal
güvenlik katkıları/GSYİH oranını %6,17’ye, mülk ve servet üzerindeki
vergiler/GSYİH oranını %0,39’a, mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/GSYİH
oranını %10,84 düzeyine çekerek, ülkeye giren doğrudan yabancı yatırımları
yaklaşık iki katına çıkarma şansı yakalayabilecektir.
1990’lı yıllarda yapmış olduğu vergi reformu ile İrlanda mucizesi olarak anılan
ve büyüme rakamlarını %10’lara kadar yükselten İrlanda ekonomisi birçok ülke için
örnek teşkil etmektedir. Ancak son yıllarda artan rekabet ortamı ile birlikte gerileme
göstermiştir. İrlanda, kişisel gelir üzerindeki vergileri %48,19, mülk ve servet
üzerindeki vergileri %52,89, şirket gelirleri üzerindeki vergileri, sosyal güvenlik
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
341
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
katkılarını ve mal ve hizmet üzerinden alınan vergileri %6,49 oranında azaltarak,
istihdam oranında %2,49 oranında artış sağlayabilecektir. İlginç olan husus, daha
önceki yıllarda başarısını doğrudan yabancı sermaye girişlerine borçlu olan İrlanda
ekonomisi için, vergi rekabetinin büyüme ve doğrudan yabancı yatırımlar üzerinde
olumlu etkisi söz konusu değildir.
İrlanda, kişisel gelir üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %4,51’e, şirket gelirleri
üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %3,18’e, sosyal güvenlik katkıları/GSYİH
oranını %4,4’e, mülk ve servet üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %1,18’e mal ve
hizmetler üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %10,38 düzeyine çekerek, istidam
oranını %70,72’ye yükseltebilecektir.
342
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
Tablo 4: Etkin Olmayan Ülkeler İçin Gerçekleşen, Hedef ve Potansiyel İyileşme Göstergeler
343
M. AKDOĞAN GEDİK
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
Türkiye, kişisel gelir üzerindeki vergileri %58,37, şirket gelirleri üzerindeki
vergileri, mal ve hizmetler üzerindeki vergileri ve sosyal güvenlik katkılarını
%19,23, mülk ve servet üzerindeki vergileri %39,69 azaltarak, istihdam üzerinde
%26,81 oranında artış sağlayabilecektir. Vergi rekabetinin, Türkiye ekonomisi için
büyüme ve doğrudan yabancı yatırımlar üzerindeki etkisi belirleyici bir role sahip
değildir.
Türkiye, kişisel gelir üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %1,67’e, şirket gelirleri
üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %1,29’a, sosyal güvenlik katkıları/GSYİH
oranını %4,12’ye, mülk ve servet üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %0,54’e, mal
ve hizmetler üzerindeki vergiler/GSYİH oranını %9,13 düzeyine çekerek, istihdam
oranını %58,08’e yükseltebilecektir Türkiye ekonomisi için 2007 yılına ait istihdam
oranı %45,8 olmakla birlikte, OECD üyesi ülkeler arasında en düşük paya sahiptir.
Rekabetle birlikte istihdam oranında iyileşme sağlansa dahi Polonya, Macaristan ve
İtalya gibi işsizlikle mücadele eden ülkelere görece üstünlük sağlanmış olacaktır.
Ülkeler üzerinden genel bir değerlendirme yapıldığında vergi rekabeti İrlanda ve
Türkiye ekonomileri üzerindeki olumlu etkisi yalnızca işgücünün daha etkin
kullanılması yönüyle sınırlı kalmaktadır. Bu iki ülke dışında diğer ülkelerin istihdam
rakamlarında herhangi olumlu bir gelişme gözlenememiştir. Diğer yandan, vergi
rekabeti doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının birçok ülkede (Çek Cumhuriyeti,
Kanada, Avusturya, Norveç, İsveç, Finlandiya, Yunanistan, Portekiz, Fransa ve
Macaristan gibi) artmasına neden olmuştur. Büyüme rakamları incelendiğinde
Kanada, Avusturya, Almanya, Norveç, İsveç, İngiltere, Portekiz, Fransa, İtalya ve
Macaristan vergi rekabeti ile birlikte büyüyebilen ülkeler olarak karşımıza
çıkmaktadır.
Vergi rekabetinin üretim faktörleri üzerindeki etkisi çerçevesinde bir
değerlendirme yapıldığında, rekabetin olumlu etkisi daha az akışkanlığına sahip
olan işgücü üzerinde sınırlı düzeyde kalmaktadır. Potansiyel iyileşme önerileri
doğrudan yabancı sermaye girişlerinin artacağı yönünde öneride bulunmaktadır.
Dolayısıyla, vergi rekabetinin sermaye gibi daha akışkan olan üretim faktörü
üzerindeki etkisinin görece daha fazla olduğu söylenebilir.
İstihdam, büyüme ve doğrudan yabancı sermaye girişlerinin artırılması için vergi
rekabetinde kullanılan girdilerin OECD üyesi ülkelerin genelinde etkin bir
performans gerçekleştirebilmesi için en fazla sosyal güvenlik katkılarının/GSYİH’ye
olan oranının azaltılması gerekmektedir. Bu değişkeni ikinci sırada takip eden
değişken ise kişisel gelir üzerindeki vergilerin/GSYİH’ye olan oranı azaltılarak daha
etkin bir performans sergilenebilecektir.
Tablo 5’de ülkeler için tespit edilen girdi ve çıktı değerlerinin etkinliğe olan
katkıları yer almaktadır. Çek Cumhuriyeti mülk ve servet gelirleri üzerindeki
vergiler ile mal ve hizmetler üzerindeki vergileri diğer ülkelere göre daha etkin
kullanabilmektedir. Çek Cumhuriyeti’nin istihdam düzeyinin %85 ve büyüme
rakamının %15 oranında artmasında mülk ve servet gelirleri üzerindeki vergilerin
%9, mal ve hizmetler üzerindeki vergilerin ise %91 oranında katkı sağladığı
gözlenmektedir.
Türkiye Ekonomisi için bir değerlendirme yapılacak olursa, Türkiye şirket
gelirleri üzerindeki vergiler/GSYİH, sosyal güvenlik katkıları/GSYİH ve mal ve
hizmetler üzerindeki vergiler/GSYİH diğer ülkelere göre daha etkin
344
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
kullanabilmektedir. Türkiye ekonomisinin büyümesinin %99 oranında artırılmasında
ve doğrudan yabancı sermaye girişlerinin ülke ekonomisine kazandırılmasında şirket
gelirleri üzerindeki vergiler/GSYİH %14, sosyal güvenlik katkıları/GSYİH %53 ve
mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/GSYİH’nin %33 düzeyinde katkı sağladığı
gözlenmiştir.
Etkinlik skorunu yakalayan ülkeler açısından bir değerlendirme yapılacak olursa
büyüme, istihdam ve doğrudan yabancı yatırım girişini arttırılmasında, Japonya,
Lüksemburg ve Kore’nin kişisel gelir üzerindeki vergiler/GSYİH, Danimarka,
İzlanda, ABD, Kore’nin, şirket gelirleri üzerindeki vergiler/GSYİH, Danimarka,
İzlanda, Meksika, ABD, Kore’nin sosyal güvenlik katkıları/GSYİH, Yeni Zelanda,
Hollanda ve İsviçre’nin mülk ve servet üzerindeki vergiler/GSYİH, Japonya,
Meksika, Lüksemburg, ABD, Avusturalya, Slovakya, Kore ve İsviçre’nin mal ve
hizmetler üzerindeki vergiler/GSYİH değerlerini diğer ülkelere göre daha etkin
kullanabildikleri gözlenmektedir.
Diğer yandan etkinlik skorunu yakalayamayan ülkeler için büyüme, istihdam ve
doğrudan yabancı yatırım girişini arttırılmasında, İngiltere, Yunanistan, İspanya,
Fransa’nın kişisel gelir üzerindeki vergiler/GSYİH, İrlanda, Kanada, Türkiye,
İngiltere, İspanya, Polonya, Fransa’nın şirket gelirleri üzerindeki vergiler/GSYİH,
İrlanda, Kanada, Türkiye, İngiltere’nin sosyal güvenlik katkıları/GSYİH, Avusturya,
Almanya, Norveç, İsveç, Finlandiya, Yunanistan, Portekiz, Belçika, İtalya,
Macaristan’ın mülk ve servet üzerindeki vergiler/GSYİH, Çek Cumhuriyeti, İrlanda,
Kanada, Avusturya, Almanya, Norveç, Türkiye, İsveç, Finlandiya, Yunanistan,
İspanya, Polonya, Portekiz, Fransa, Belçika, İtalya, Macaristan’ın mal ve hizmetler
üzerindeki vergiler/GSYİH değerlerini diğer ülkelere göre daha etkin
kullanabildikleri gözlenmektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
345
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
29
54
24
Lüksemburg
72
ABD
0
20
Avustralya
0
45
100
46
100
76
100
28
48
Slovakya
34
32
100
55
100
100
14
14
İsviçre
Çek
64
51
49
100
9
91
85
26
38
37
Kanada
21
31
48
100
13
87
100
Almanya
20
80
97
78
100
22
14
53
İsveç
Finlandiya
İngiltere
4
18
Yunanistan
3
İspanya
16
21
Polonya
0
25
33
15
79
100
19
81
88
7
3
99
21
78
36
93
Avusturya
Türkiye
66
100
72
İrlanda
Norveç
Doğrudan Yabancı Yatırım
Girişi
Büyüme
100
100
Meksika
Kore
8
100
71
Hollanda
Japonya
92
100
İzlanda
İstihdam
33
Mal ve Hizmet Üzerindeki
Vergiler/ GSYİH
67
Yeni Zelanda
Mülk ve Servet Üzerindeki
Vergiler/GSYİH
Sosyal Güvenlik
Katkıları/GSYİH
Danimarka
Şirket Gelirleri Üzerindeki
Vergiler/GSYİH
Kişisel Gelir Üzerindeki
Vergiler/GSYİH
Ülkeler
Tablo 5: Girdi ve Çıktılarda Etkinliğe Olan Katkılar
1
12
41
59
22
76
87
13
0
0
64
77
22
1
0
0
75
48
52
0
Portekiz
0
0
0
22
78
100
Fransa
17
15
0
0
68
100
0
0
Belçika
İtalya
0
0
0
0
0
0
37
35
63
65
84
98
8
7
2
Macaristan
0
0
0
13
87
100
Vergi rekabetinde, girdi olarak değerlendirilen değişkenler arasında OECD üyesi
otuz ülke için yapılan çalışmamızın yirmibeşinde mal ve hizmetler üzerinden alınan
vergilerin/GSYİH’ye olan oranının etkinliğe olan katkısının daha fazla olduğu tespit
edilmiştir. Diğer yandan çıktı olarak değerlendirilen istihdam oranı toplam yirmi
346
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
dört ülkede etkinliğe daha fazla katkıda bulunmaktadır. Böylelikle, vergi rekabetinin
büyüme ve doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının artırılmasındaki etkisinin daha
fazla olduğu görülmektedir.
Sonuç
Küreselleşme ile artan rekabet ortamı üretim faktörlerinin hareketliliğini
sağlamıştır. Böylelikle ülkeler kaynaklarını daha etkin kullanma ve uluslararası
pazarda mevcut üretim faktörlerini ülke ekonomisine kazandırma yönünde yeni
arayışlara yönlenmiştir. Diğer yandan vergi, rekabet ortamında sıklıkla başvurulan
bir politika aracı olma özelliği kazanmıştır. Rekabet ile birlikte ülkeler için ortaya
çıkan birçok olumlu ve olumsuz dışsallıklar vergisel önlemler ile düzenlenmeye
çalışılmıştır.
Vergi politikalarının, uluslararası işgücü göçü üzerinde etkin rol oynamasını
sağlayan bir çok unsur söz konusudur. İnternet kullanımının yaygınlaşması ile
birlikte istihdam olanakları artırılabilmektedir. İkametgah yerine bakılmaksızın
teknolojik imkanlara dayalı olarak istihdam olanaklarının artırılması, bölgesel
sözleşmeler ile birlikte işgücü akışkanlığının oluşması göç sınırlandırmaları üzerinde
baskı oluşturmaktadır. Diğer yandan aynı dili konuşan ülkeler vergi rekabeti
baskısını daha fazla hissetmektedirler. Sermaye veya işgücünün vergilendirilmesine
ilişkin literatür, konunun ekonomilerin uluslararası bütünleşme veya sermaye
akışkanlığının sağlanmasına yönelik bir tercih sorunu olduğunu vurgulamaktadır.
OECD üyesi ülkeler için yürüttüğümüz analiz sonucunda diğer vergilere göre
sosyal güvenlik katkıları, kişisel ve şirket gelirleri üzerindeki gelirlerin gayrisafi
yurtiçi hasılaya olan oranlarının azaltılarak istihdam, büyüme ve doğrudan yabancı
sermaye yatırımlarının artırılması yönünde bir iyileşme sağlanacağı gözlenmektedir.
Ancak, Türkiye ve İrlanda hariç vergi rekabetinin istihdam üzerinde çok fazla
belirleyici bir role sahip olmadığı tespit edilmiştir. Vergi rekabeti ülkelerin doğrudan
yabancı sermaye yatırımları ve büyüme performanslarını etkilemektedir.
Vergi rekabetinin üretim faktörleri üzerindeki etkisi çerçevesinde bir
değerlendirme yapıldığında, rekabetin olumlu etkisi daha az akışkanlığa sahip olan
işgücü üzerinde sınırlı düzeyde kalmaktadır. Potansiyel iyileşme önerileri doğrudan
yabancı sermaye girişlerinin artacağı yönünde öneride bulunmaktadır. Dolayısıyla,
vergi rekabetinin sermaye gibi daha akışkan olan üretim faktörü üzerindeki etkisinin
görece daha fazla olduğu söylenebilir. Vergi rekabetinin uluslararası sermaye
hareketlerinden daha çok işgücü üzerindeki etkisi daha çok değerlendirilmeye
ihtiyaç duyulan bir konu olarak karşımıza çıkmaktadır.
Kaynakça
Adda, J. (2008), Ekonominin Küreselleşmesi, İletişim Yayınları, Cağaloğlu,
İstanbul.
Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2004a), Vergi Rekabeti, Kamu Maliyesinde Çağdaş
Yaklaşımlar, Seçkin Yayıncılık, Ankara.
Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2004b), “Vergi Rekabeti” Erciyes Üniversitesi İktisadi
ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:22, Ocak-Haziran 2004, 1-18.
Arıkan, Z. ve Akdeniz, A. (2004-2005), “Küreselleşen Dünyada Vergi Cennetlerinin
Ekonomik Analizi ” Review of Social Economic & Business Studies, Vol 5/6,
285-338.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
347
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
Banker, R. (1984), “Estimating Most Productive Scale Size Using Data
Envelopment Analysis” European Journal of Operational Research Vol 17, 3544.
Banker , R.D., A.Charnes ve W.W Cooper (1984) “Some Models for Estimating
Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis” Management
Sciences Vol.30 pp.1078-1092
Baussafione, A., Dyson, R. G. ve Thanassaulis, E. (1991), “Applied Data
Envelopment Analysis” European Journal of Operational Research, 52,
1-15.
Blose, J., William, B. T. ve Leisa, R. F. (2005), “Managing Service Quality Using
Data Envelopment Analysis”
http://www.asq.org/pub/qmj/past/vol12_issue2/qmjv12i2blose.pdf
(Ziyaret
Tarihi: Mayıs 2010)
Bretschger, L. ve Frank, H. (2002), “Globalisation, Capital Mobility and Tax
Competition: Theory and Evidence for OECD Countries” European Journal of
Political Economy Vol18, 695-716
Cingi, S. ve Tarım, A. (2000) "Türk Banka Sisteminde Performans Ölçümü
DEA-Malmquist TFP Endeksi Uygulaması" Türk Bankalar Birliği.
Cooper, W. W., Seiford, L. M. ve Zhu, J. (2004), Data Envelopment Analysis:
History, Models and Interpretations, in Handbook on Data Envelopment
Analysis, eds W.W. Cooper, L. M. Seiford and J. Zhu, Chapter 1, 1-39, Kluwer
Academic Publishers.
Çak, M., Yılmaz, B. E. ve Şeker, M. (2008), “Uluslararası Vergi Rekabetinin
Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları Üzerindeki Etkileri: Türkiye Açısından
Karşılaştırmalı Bir Analiz” 23. Türkiye Maliye Sempozyumu 7-11 Mayıs 2008
Türk Vergi Sisteminin Küresel Bağlamda Değerlendirilmesi.
Devereux, M., Griffith, R.ve Klemm, A. (2002), “Corporate Income Tax Reforms
and International Tax Competition” Economic Policy, Oct, 451-495.
Duran, M. (2003), “Teşvik Politikaları ve Doğrudan Sermaye Yatırımları” T.C.
Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü,
Araştırma ve İnceleme Dizisi, No:33
Dwyer, T. ( 2000), “Harmful Tax Competition and the Future of Offshore Financial
Centres, Such as Vanuatu” , Pasific Economic Bulletin, Vol:15 Issue:1, 48-69
Edwards, C. ve Rugy, V. D. (2002a), International Tax Competition, Economic
Freedom of The World : 2002 Annual Report , Chapter 3.
Edwards, C. ve Veronique De R. (2002b), “International Tax Competition: A 21st
Century Restraint on Government” Cato Institute Policy Analysis No:431.
Gedik, M. A ve Tüm, K. (2007), “Yabancı Yatırımların Ülke Ekonomisine
Kazandırılması Göreli Etkinlik Değerlendirmesi: Veri Zarflama Analizi
Uygulaması” YASED Uluslararası Yatırımcılar Derneği, İnceleme Yarışması
VII (Yayınlanmamış Çalışma).
Giannini S. ve Magguilli, C. (2002), “The Effective Tax Rates in the EU
Commission Study on Corporate Taxation: Methodological Aspects, Main
Results and Policy Implications” CESifo Working Paper No:666
http://www.cesifogroup.de/pls/guestci/download/CESifo%20Working%20Papers%2
02002/CESifo%20Working%20Papers%20February%202002/cesifo_wp666.pdf
(Ziyaret Tarihi:Mart 2010)
348
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 M. AKDOĞAN GEDİK
Govindarajan, R. (2003), “Supplier Evaluation Using Data Envelopment Analysis”
http://www.east.asu.edu/ctas/dcst/Projects/pdf/GovindarajanRajashekar.pdf (Ziyaret
Tarihi:Mart 2010).
Gugl, E. ve Zodrow, G. R. (2004), “International Tax Competition and Tax
Incentives in Developing Countries” International Studies Program Public
Finance Conference http://isp-aysps.gsu.edu/academics/conferences/conf2004/
Guglzodrow.pdf
(Erişim Tarihi:Mart 2010).
Hair, J. F., Anderson, R. E., Tatham, R. L. ve Black, W. C. (1998), Multivariate
Data Analysis, New Jersey: Prentice Hall Int. Inc.
James, S. (1999), “The Future of International Tax Enviroment and European Tax
Harmonization: Apersonel View”, the European Accounting Review , Vol:8,
No:4, 731-747.
Konrad, K. A. ve Schjederup, G. (1999), “Fortress Building in Global Tax
Competition” Journal of Urban Economics 46, 156-167
Korhanen, P. (1997) “Searching the Efficient Frontier in Data Envelopment
Analysis"International
Institute
for
Applied
Systems
Analysis,
http://www.iiasa.ac.at/Publications/Documents/IR-97-079.pdf
(Ziyaret
Tarihi:Nisan 2010).
Kuosmanen, T. ve Post, T. (2002) “Quadratic Data Envelopment Analysis” Journal
of
the
Operational
Research
Society
53(11),
1204-1214
http://www.sls.wau.nl/enr/staff/kuosmanen/papers/
Lovell, C. A. K. (1993), “Production Frontier and Productive Efficiency" The
Measurement of Productive Efficiency, Oxford University Press.
McGee, R. (2004) “Is Tax Compettion Harmful?” Andreas School of Business
Working Paper Seties, Barry University, Miami, USA.
Oates, W. (2001), “Fiscal Competition or Harmonization? Some Reflections”
National Tax Journal, LIV(3), 507-512.
Oktayer, N. (2007), “Küresel Ekonomik Düzende Vergi Rekabeti” Güncel
Ekonomik Sorunlar: Dünya Ekonomisi Editör: Sadi Uzunoğlu, Literatür
Yayınları, İstanbul.
Saraç, Ö. (2006), Küresel Vergi Rekabeti ve Ulusal Vergi Politikaları Türkiye
Değerlendirmesi, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ankara.
Saraç, Ö. (2010), “Küresel Vergi Rekabetinin Ekonomi Politiği: Kuramsal
Sonuçların Ülke Grupları Açısından Analizi” 25. Türkiye Maliye Sempozyumu
Kriz Ortamında Vergi Politikalarının Değerlendirilmesi, 24-28 Mayıs
2010/Antalya.
Seiford L.M ve R.M .Thrall (1990) “Recent Developments in DEA” The
Mathematical Programming Approach to Frontier Analysis Journal Of
Econometrics 46, 7-38
Seiford, L. M. (1996), “Recent Developments in DEA" The Mathematical
Programming Approach to Frontier Analysis Journal of Econometrics 46, 7-38.
Stewart, K. G. ve Webb, M. (2003), “Capital Taxation, Globalization and
International Tax Competition “University of Victoria, Department of
Economics, Working Paper 0301.
Subhash, S. (1996) Applied Multivariate Techniques, John Wiley & Sons, Inc. New
York.
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
349
Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi
Uygulaması
Tanzi, V. (1996), “Globalization, Tax Competition and the Future of Tax Systems”
IMF Working Paper Series.
Teather, R. (December, 2002) “Harmful Tax Competition?”, Economic Affairs, 5861.
Tiebout, C. M. (1956) “A Pure Theory of Local Expenditures” The Journal of
Political Economy Vol.64 No.5, 416-424.
Tözüm, H. (2002) “Küreselleşme:Gerçek mi?, Seçenek mi?” Doğu Batı Düşünce
Dergisi Yıl:5, Sayı:18,143-165.
UNCTAD, “Tax Incentives and Foreign Direct Investment, A Global Survey”,
United Nations, Geneva.
Ünlükaplan, İ. (2009), “Avrupa Birliği Üyesi Ülkelerde İktisadi Kalkınma,
Rekabetçilik ve İnovasyon İlişkilerinin Kanonik Korelasyon Analizi ile
Belirlenmesi”, Maliye Dergisi Sayı: 157, Temmuz-Aralık 2009, 235-250.
Weiner, J. ve Hugh, A. (1998), “The OECD’s Report on Harmful Tax Competition”
National Tax Journal, Vol.51, No.3, 601-608.
Wilson, J. D. (1999), “Theories of Tax Competition”, National Tax Journal, 52, 269304.
Yalınpala, J. (2002), “Küreselleşme Emek Piyasası ve İstihdam Üzerindeki Etkileri”
Küreselleşme İktisadi Yönelimler ve Sosyo Politik Karşıtlıklar Derleyen: Alkan
Soyak Om Yayınevi İstanbul.
350
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011 A. OKTAYER
Finansal Yenilikler ve Para Talebi
Asuman OKTAYER*
Özet
Bu çalışmada, Türkiye’de finansal yenilikler ve para talebi arasındaki ilişki,
1991.1-2010.4 dönemine ilişkin üçer aylık veri kullanılarak ve eşbütünleşme ve
vektör hata düzeltme yöntemlerinden faydalanılarak araştırılmaktadır. Elde edilen
ampirik bulgular, para talebinin modellerde kullanılan her iki göstergesi ile finansal
yenilikler arasında uzun dönemli bir ilişkinin varlığına işaret etmektedir. Bununla
birlikte finansal yeniliklerin dolaşımdaki para üzerindeki etkisinin, M1 üzerindeki
etkisinden daha büyük olduğu sonucu elde edilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Finansal Yenilikler, Kredi Kartları, Para Talebi, Gelir
Elastikiyeti, Faiz Elastikiyeti, Türkiye
Financial Innovations and Money Demand
Abstract
This paper investigates the long-run relationship between financial innovations
and money demand by using quarterly data of Turkey for the period 1991.1-2010.4
and by applying cointegration and vector error correction mechanism. The results
of the empirical evidence show that there exist a long-run relationship between both
indicators of money demand used in the models and financial innovations. The
impact of financial innovations on money in circulation, however, is bigger than the
impact on M1.
Key Words: Financial Innovations, Credit Cards, Money Demand, Income
Elasticity, Interest Rate Elasticity, Turkey
JEL Classification Codes: E41, E44, C52,
*
Dr.,Yıldız Teknik Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, aoktayer@yildiz.edu.tr
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
351
Finansal Yenilikler ve Para Talebi
Giriş
Küreselleşme, tarihin akışı içinde olgunlaşan ancak özellikle 1980’lerden
günümüze yaşanan birtakım değişim ve dönüşümleri açıklamak üzere yaygın olarak
kullanılan bir kavram haline gelmiştir. Ekonomik boyutuyla ele alındığında,
küreselleşme olgusunun iki temel unsurundan birini oluşturan finansal küreselleşme,
finansal piyasalarda ortaya çıkan değişim ve dönüşümleri ifade etmektedir. Bu
süreçte, bölgesel ekonomiler, küresel bağlantıların artması sonucu sınır ötesi finansal
akımlara açık hale gelmiş, ülke ekonomileri uluslararası finansal sistem ile giderek
bütünleşmek suretiyle milli sınırların ötesine geçmişlerdir (Prasad vd., 2003:7).
1970’li yıllardan itibaren sermayenin ulusal ve uluslararası düzeyde serbestçe
dolaşımı, yeni piyasaların oluşumuna yol açmış ve sermaye transferleri hız
kazanmıştır. Sermayenin dolaşım alanının ülke sınırlarından arınarak, küresel ölçeğe
yayılması, finansal alandaki yenilik arayışlarını da beraberinde getirmiştir. Sermaye
transferlerinin daha hızlı ve daha az maliyetle yapılması, yeni finansal araçlar,
ürünler ve transfer mekanizmalarını gerekli kılmıştır.
Özellikle 1900’lü yılların son çeyreğinden itibaren, finansal piyasalar büyük bir
değişim ve dinamizm içine girmiştir. Bilgi ve iletişim teknolojilerindeki hızlı
ilerleme, finansal hareketlerin hızına ivme kazandıran temel faktörlerden birisidir.
Zira küresel sermaye, teknolojik imkânlardan yararlanarak, finansal piyasalar
arasında serbestçe dolaşabilir hale gelmiştir. Küresel sermaye önündeki fiziki ve
teknik birçok engelin ortadan kalkması, söz konusu sermaye hareketlerini kendi
ekonomisine yönlendirmek isteyen birçok ülke açısından özendirici olmuş ve bu
ülkeleri finansal alanda yeni ürün ve araç geliştirme yönünde harekete geçirmiştir.
Böylelikle, bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin de bir uzantısı olarak,
finansal yenilikler dünya çapında ivme kazanmıştır. İşlemlerin daha hızlı ve daha az
maliyetli yapılmasını sağlaması, ödemelerde alternatif araçlar ve ürünler sunması
gibi avantajlara sahip olan finansal yenilikler, işlem riski ve güvenlik açısından
taşıdığı olumsuzluklara rağmen finansal piyasalarda sağladığı rekabet üstünlüğünden
dolayı büyük önem taşımaktadır (Wakelin, 1998:830-834).
Finansal yeniliklerin yaygınlaşması ile birlikte, etkileri de artan bir biçimce
tartışılır hale gelmiştir. Zira, özellikle teknoloji odaklı finansal yeniliklerin
kullanımının yaygınlaşması, bir yandan ekonomideki likidite tercihini azaltırken
diğer yandan paranın dolaşım hızını artırmaktadır. Finansal yeniliklerde meydana
gelen artışlar para arz ve talebinde değişikliklere neden olmakta ve dolayısıyla para
arzını içsel ve kontrolü daha zor bir değişken haline getirmektedir. Bu durum ise
Merkez Bankasının fiyat istikrarını sağlama şeklinde belirlenen temel hedefini
gerçekleştirmesini güçleştirmektedir (Kogar, 1995:11; Goldfeld vd., 1990:315).
Dünyada ilk olarak gelişmiş finansal piyasalarda ortaya çıkan finansal yenilikler,
Türkiye’de, özellikle 1980’lerde başlayan finansal serbestleşme sürecinin
devamında uygulanır hale gelmiştir. Bu çalışmanın amacı, teknoloji kaynaklı
finansal yeniliklerin para talebi üzerindeki etkisini ortaya koymaktır. Çalışmanın
birinci kısmında, finansal yenilikler kavramsal temelde ele alınacak, ikinci kısımda,
bu oluşuma yol açan temel dinamiklere yer verilecektir. Finansal yeniliklerin
ekonomik etkileri ve Türkiye’deki finansal yenilik sürecine kısaca değindikten sonra
çalışmanın son bölümünde, finansal yeniliklerin uzun dönemde para talebi
üzerindeki etkisi ekonometrik yöntemler kullanılarak, araştırılacaktır.
352
Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
A. OKTAYER
1. Kavramsal Temelde Finansal Yenilikler
Finansal piyasaları etkileyen değişimleri ve gelişmeleri ifade eden finansal
yenilik kavramı literatürde dar ve geniş anlamda iki şekilde tanımlanmaktadır. Dar
anlamda finansal yenilik, piyasaya yeni finansal araçların girişini ve finansal araç
çeşitliliğindeki artışı ifade ederken, geniş anlamda ise piyasaların yapısında ve
derinliğinde, finansal kurumların rolü ve faaliyet alanında ve finansal hizmetlerin
sağlanma biçimlerinde meydana gelen değişiklikleri içermektedir.
Literatürde kavramsal temelde en yaygın olarak karşılaştığımız bir diğer
tanımlamada ise finansal yenilik olgusu, “finansal aracılığın etkin olmaması ve/veya
finansal piyasaların tam olmaması sonucunda ortaya çıkan kâr fırsatlarından
yararlanmak amacıyla meydana getirilen ürün ya da süreçler” şeklinde ifade
edilmiştir (Van Horne, 1985:622). Bir başka tanımlamada ise “ulusal ve uluslararası
finans piyasalarında ortaya çıkan ve finansal araçların yer aldığı birincil ve ikincil
piyasalarda işlem riskini ve/veya işlem maliyetleri azaltarak, finansal sistemin
operasyonel etkinliğini artıran gelişmeler” şeklinde belirtilmiştir (Jacque, 2001:1).
Ekonomideki diğer tüm piyasaların olduğu gibi finansal piyasaların da temel
fonksiyonu, kaynakların etkin dağılımının sağlanmasıdır (Merton, 1992:12).
Finansal piyasalarda kaynakların etkin dağılımını sağlamak üzere, ürün, hizmet ve
araç temelinde yapılan her türlü iyileştirme finansal yenilik kapsamında
değerlendirilmektedir. Finansal sistemin işleyişinde ortaya çıkan birtakım maliyetler
kaynakların etkin dağılımında saptırıcı etki yaratır. Finansal sistemde yer alan
bankalar ve diğer finansal aracılar tarafından kullanılan kaynak maliyetleri
(alternatif maliyet), finansal piyasalardaki asimetrik bilgi nedeniyle ortaya çıkan risk
primine bağlı maliyetler ile ekonomide geleceğe ilişkin belirsizliklerin yarattığı
riskten kaynaklanan maliyetler finansal piyasalardaki etkinliği azaltan unsurlardır.
Literatürde finansal yenilikler çeşitli şekillerde sınıflandırılmaktadır. Frame ve
White, finansal yenilikleri “ürün bazında”, “hizmet bazında”, “üretim süreci
bazında” ve “organizasyon şekli bazında” olmak üzere dörtlü bir sınıflamaya tabi
tutmaktadır. Bu çerçevede, değişken oranlı ipotekler ve borsa yatırım fonları ürün
bazında, online menkul kıymet ticareti ve internet bankacılığı hizmet bazında,
menkul kıymetlerin elektronik ortamda kaydını tutma ve kredi derecelendirme
imkânları üretim süreci bazında, yalnızca internet üzerinden yapılacak bir bankacılık
sistemini oluşturma ise organizasyon şekli bazında gerçekleştirilen yenilikler olarak
kabul edilmektedir (Frame ve White, 2004:118). Diğer yandan, finansal yeniliklerin
literatürde “yeni araçlar”, “yeni aracılar”, “yeni piyasalar”, “yeni hizmetler” ve “yeni
teknikler” olmak üzere beşli bir sınıflama dahilinde ele alındığı da görülmektedir
(Jacque, 2001:2).
Finansal yenilik literatürünün önde gelen isimlerinden olan Van Horne (1985)
ise finansal yenilikleri “ürün” ve “süreç” temeline dayandırarak, iki kısımda ele
almıştır. 1978-1984 döneminde Amerika Birleşik Devletlerinde ortaya çıkan finansal
yenilikleri esas alarak yaptığı sınıflandırmada, bu dönemde hayata geçirilen evrensel
yaşam sigortaları, faiz ve döviz swapları, para piyasası yatırım hesapları, faiz oranı
ve hisse senedi endeksli futures piyasaları, vadeli işlem sözleşmeleri üzerine yapılan
opsiyonlar, tahviller üzerine yapılan satım opsiyonları ürün bazlı finansal yenilikler
sınıfında ele alınırken, otomatik para çekme makinaları, satış noktası terminalleri,
kişisel bilgisayarlarla yapılan finansal işlemler ve elektronik fon transferi sistemi ise
süreç bazındaki finansal yenilikler grubuna dahil edilmiştir (Van Horne, 1985:624Maliye Dergisi y Sayı 160y Ocak -Haziran 2011
353
Finansal Yenilikler ve Para Talebi
625). Görüldüğü gibi, yıllar içinde, finansal yenilik çeşitliliğindeki artışa paralel
olarak, bu alanda yapılan sınıflandırma bakımından da çeşitlilik artmıştır.
Finansal yenilik kavramı, çoğu zaman yoktan var olan, bütünüyle yeni bir yapıyı
ifade eder gibi görünse de bu algı çoğu zaman gerçeği yansıtmaz. Bu kavram, yeni
ürün/hizmet/süreç oluşumunun yanı sıra, mevcutların yayılmasını ve adaptasyonunu
da içeren daha genel bir nitelik taşır (Tufano, 2003:311; Akhavein vd., 2001).
Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler açısından finansal yenilik kavramı çoğu zaman
farklı bir anlam taşımaktadır. Finansal piyasalar anlamında öncül bir yapı sergileyen,
gelişmiş bir finansal sisteme sahip ileri Batı ülkelerinde finansal yenilik kavramı
yeni ürün/hizmet/süreç oluşumuna işaret ederken, gelişmekte olan ülkeler açısından,
bu kavram daha çok mevcutların adaptasyonu anlamına gelir. Ancak, uygulandığı
ekonomide yaratacağı iktisadi etki açısından değerlendirildiğinde, gerek gelişmiş
gerekse gelişmekte olan ülkeler bakımından, yeni bir ürün ya da sürecin piyasa
Download