Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı

advertisement
MALÝYE DERGÝSÝ
Ocak - Haziran 2008
Sayý 154
Sahibi
Maliye Bakanlýðý
Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Adýna
Doç.Dr. Ahmet KESÝK
Sorumlu Yazý Ýþleri Müdürü
Doç.Dr. Ahmet KESÝK
Yayýn Kurulu
Baþkan Doç. Dr. Ahmet KESÝK
Strateji Geliþtirme Baþkaný
Üye
Ýsmail ERASLAN
SGB Daire Baþkaný
Üye
Nural KARACA
SGB Daire Baþkaný
Üye
Ali Mercan AYDIN
SGB Daire Baþkaný
Dergimiz HAKEMLÝ DERGÝ olup, yýlda iki
kez yayýnlanmaktadýr.
Dergimizde yayýmlanan makaleler
en az üç hakem tarafýndan
okunmaktadýr.
Yönetim Merkezi ve Yazýþma Adresi
Maliye Bakanlýðý
Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý
Dikmen Caddesi M Blok Kat:3
06450 Bakanlýklar /ANKARA
Tel: 415 12 55 - 415 12 53
e-mail: sgbmakale@sgb.gov.tr
Tasarým - Baský
ÝVME : 230 67 01
Ümit ofset: 384 26 27
Yayýn Türü
Yaygýn Süreli Yayýn
Dergimizde çýkan yazýlarýn baþka yayýn
organlarýnca aynen yayýnlanmasý
Baþkanlýðýmýzdan alýnacak yazýlý izinle,
alýntýlar yapýlmasý ise kaynak
gösterilmesi koþulu ile mümkündür.
MALÝYE DERGÝSÝ
ÝÇÝNDEKÝLER
Sunuþ ...................................................................................... iii
Cinsiyete Duyarlý Bütçeleme Anlayýþý .........................................1
Prof.Dr. Kâmil TÜÐEN, Araþ.Gör.Dr. Ahmet ÖZEN
Mali Sorumluluk Nedir .........................................................12
Doðan BAYAR
Kýyý Ýþgallerine Ýliþkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri ...................29
Bilal YÜCEL
Kamuda Yönetici Performansýnýn Bütüncül Deðerlendirmesi
(Yeni Bir Model Önerisi) .........................................................38
Bünyamin ÖZGÜR
Eðitim Hizmetleri Baðlamýnda Vakýf Üniversitelerinin Finansal
ve Vergisel Sorunlarý ...............................................................52
Doç.Dr. Ýlhami SÖYLER
Sosyal Güvenliðin Demografik Boyutu:
Türkiye'deki Emeklilik Sistemindeki Deðiþim ..........................77
Doç.Dr. Ýbrahim Attila ACAR, Ýsmail KÝTAPCI
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye'de Baðýmsýz Ýdari
Otoriteler ................................................................................99
Yrd.Doç.Dr. Mehmet KARAKAÞ
Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarýna Etkisi ve Harcama
Rekabeti ................................................................................121
Yrd.Doç.Dr. Zeliha GÖKER
Ülkelerin Ekonomik Geliþmiþlik Seviyeleri ve Vergi Yapýlarý
Arasýndaki Ýliþki ......................................................................135
Yrd.Doç.Dr. Hakký M. AY, Araþ.Gör. Esra TALAÞLI
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükseliþi Ve Düþüþü ............156
Çeviren: Öðr.Gör. Abdulkadir GÜLÞEN
Ýnsan Kaynaklarý Yönetiminde Performans Deðerlendirmesi
ve Maliye Bakanlýðý Çalýþanlarýna Yönelik Bir Uygulama .........171
Bülent PEHLÝVAN
Yazarlar Hakkýnda.................................................................. 189
Yazým Kurallarý ...................................................................... 191
Yayýmlanma Süreci ...............................................................193
2007 ve 2008 Yýlýnda Bakanlýðýmýz Kütüphanesi Ýçin Alýnan
Yayýnlar ................................................................................ 195
ISSN 1300-3623
Maliye Bakanlýðý tarafýndan 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan 150. Sayýsýndan
baþlayarak, yýlda iki kez hakemli dergi statüsünde yayýmlanan “Maliye Dergisi”
içeriðindeki makaleler ayrýca Econlit ile ULAKBÝM’de de yayýmlanmaktadýr.
TÜBÝTAK
ULAKBÝM
SUNUÞ
Sevgili Okurlarýmýz,
Ulusal hakemli dergi olarak yayýn hayatýna devam eden ve yýlda iki defa
yayýmlanan Maliye Dergisinin 154 üncü sayýsý ile tekrar birlikteyiz.
Siz deðerli Okurlarýmýza yararlý olacaðýný düþündüðümüz muhtelif
konularda yetkin isimler tarafýndan hazýrlanan bilimsel çalýþmalara bu
sayýmýzda da yer verilmiþtir.
Þimdi bizlerden haberler vermek istiyoruz.
Bakanlýðýmýz Kütüphanesi;
- ProQuest ABI Complete veritabaný üyeliðiyle;
iþletme, ekonomi, muhasebe, uluslararasý ekonomi,
çevre, hukuk ve vergilendirme, enformasyon
bilimleri, petrol, pazarlama ve diðer bir çok endüstri alanýndaki yayýn
ihtiyacýna,
- Cambridge University Press veritabaný
üyeliði ile de ekonomi, sosyal ve beþeri
bilimler, siyaset, fen bilimleri, mühendislik, mimarlýk, týp ve eczacýlýk vb.
konularda tam makale koleksiyonu ile muhtelif konularda okuyucularýmýzýn
farklý alanlardaki çalýþmalarýna yardýmcý olacak içeriðiyle,
hizmet vermeye devam etmektedir.
Böylelikle yukarýda yer alan iki veritabaný üyeliðimizle
Anadolu Üniversitesi Kütüphaneleri Konsorsiyumu
(ANKOS) çatýsý altýnda yer aldýðýmýzý müjdelemek isteriz.
- Yrd.Doç.Dr. Nagihan OKTAYER'in “Enlargement of the EU in the
Context of Turkey's Accession: Budgetary Issues”, Prof Dr. Oktay GÜVEMLÝ,
Doç.Dr. Cemal ELÝTAÞ, Doç.Dr. Mehmet ERKAN, Yrd.Doç.Dr. Oðuzhan
AYDEMÝR, Dr. Mustafa OÐUZ ve Uður ÖZCAN'nýn “Osmanlý
Ýmparatorluðu'nda 500 Yýl Boyunca Kullanýlan Muhasebe Yöntemi: Merdiven
Yönetimi” Türkçe ve Ýngilizce dillerinde, Salâhaddin KARDEÞ'in “Tehcir” ve
Emval-i Metrûke Mevzuatý”, Prof.Dr. M.Kamil MUTLUER'in “Türkiye'de
Yükseköðretimin Baþlýca Sorunlarý ve Sorunlara Çözüm Önerileri”,
Yrd.Doç.Dr. Halit ÇÝÇEK, Yrd.Doç.Dr. Mehmet KARAKAÞ ve Dr. Abdunnur
YILDIZ'ýn “Güneydoðu Anadolu Bölgesi'nde Vergi Yükümlülerinin Vergiyi
Algýlama ve Tutum Analizi: Bir Alan Araþtýrmasý” ve Dr. Ahmet ÖZEN'in
“Performans Esaslý Bütçeleme Sistemi ve Türkiye'de Uygulanabilirliði”
baþlýklý kitaplarý Baþkanlýðýmýzca okuyucularýmýzýn hizmetine sunulmuþtur.
- Dergimize yayýmlanmak üzere gönderilen makaleler, akademik camianýn
önde gelen þahsiyetlerinden oluþan Maliye Dergisi Yazý Danýþma Kurulundan
üç hakeme gönderilmekte ve bu üç hakemden en az ikisinin olumlu görüþünün
alýnmasý üzerine yayýnlanmasýna karar verilmektedir.
- Bakanlýðýmýza 30 yýlý aþkýn bir süre hizmet eden, Bakanlýðýmýz eski daire
baþkanlarýndan sevgili Z. Pýnar ÖNERTÜRK'ü 27 Mart 2008 tarihinde
geçirmiþ olduðu kalp krizi sonucu zamansýz yitirdik.
Kendisine Allah’tan rahmet, tüm sevenlerine baþsaðlýðý diliyoruz.
Bir sonraki sayýmýzda buluþmak üzere saðlýklý ve mutlu günler dileriz.
Saygýlarýmýzla,
Doç. Dr. Ahmet KESÝK
Strateji Geliþtirme Baþkaný
K. TÜĞEN, A. ÖZEN
Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı
Kâmil TÜĞEN*
Ahmet ÖZEN**
ÖZET
İlk defa Avustralya’da uygulamaya konulmuş cinsiyete duyarlı bütçeleme
anlayışı, kadınların toplumda statülerinin yükseltilmesine yönelik bir uygulamadır.
Bu anlayışta kadın ve erkekler arasında ayrımcılığın ortadan kaldırılmasına yönelik
olarak devlet bütçeleri önemli fonksiyonlar üstlenmektedir. Nitekim günümüzde
birçok ülkede ve ülkemizde bu yönde çalışmalar yürütülmektedir.
Türkiye’de cinsiyete duyarlı bütçeleme henüz tartışılma aşamasındadır. Konuyla
ilgili gerek siyasi gerekse sivil toplum kuruluşları tarafından bazı çalışmalar
yapılmaktadır. Ülkemizde de yakın gelecekte cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda
önemli adımların atılabileceği açıktır. Bu çalışmalar şüphesiz ülkemizin çağdaş bir
toplum yapısına sahip olmasına katkıda bulunacaktır.
Anahtar Kelimeler: Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme, Kadınların Bütçe Programı,
Bütçe Harcaması
Gender Budgeting Approach
ABSTRACT
Gender budgeting approach, firstly began to applicated in Australia, is a
practice to increase the statutes of women in the society. In this approach, the public
budgets have important functions to remove discriminations between women and
men. As a matter of fact, there are practices for this approach in many countries and
also in Turkey.
Gender budgeting is still in discussing phase in Turkey. Both politicians and civil
society organizations have done some studies about it. Thus, it is clear that there
will be taken important steps about gender budgeting in Turkey in future.
*
Prof.Dr., Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, kamil.tugen@deu.edu.tr.
Araş.Gör.Dr., Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, ahmet.ozen@deu.edu.tr.
**
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
1
Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı
Furthermore, the application of this approach is essential for our country to have
been a developed country.
Keywords: Gender Budgeting, Women’s Budget Program, Budget Expenditure
Jel Classification Code: H59, H61, J16
GİRİŞ
Cinsiyet ayrımcılığının önlenmesi ve toplumda kadının statüsünün yükseltilmesi
çalışmaları, günümüz modern toplumlarının üzerinde ciddiyetle durduğu faaliyetler
arasındadır. Bu doğrultuda birçok ülkede hukuki anlamda kadının haklarını
koruyucu yeni bir takım düzenlemeler getirilmekte ve kadın-erkek ayrımcılığına yol
açan çeşitli aksaklıklar bertaraf edilmeye çalışılmaktadır.
Cinsiyet ayrımcılığının önlenerek kadının sosyal yaşamda daha fazla ön plana
çıkmasına yönelik iktisadi düzenlemeler temelde “feminist iktisat” şeklinde ifade
edilmektedir. Feminist iktisadi yaklaşımın mali boyutunu ise bütçe politikaları
oluşturmaktadır. Çünkü devletin mali alanda en önemli politika aracını devlet
bütçeleri meydana getirmektedir. Böylece devlet bütçelerinde kadın-erkek eşitliğinin
ön planda tutulması gerekliliği, cinsiyete duyarlı bütçeleme kavramını ortaya
çıkarmıştır.
Cinsiyete duyarlı bütçeleme, 1980’li yılların ortalarında ilk defa uygulanmaya
başlanmış ve günümüzde birçok ülkede farklı usullerde kullanılmakta olan bir
bütçeleme tekniğidir. Bu tekniğin temel mantığı, devletin mali araçlarını ve özellikle
bütçesini kullanarak toplumda kadının daha fazla söz sahibi olmasını ve cinsiyet
ayrımcılığının önlenmesini teşvik etmektir
Bu çalışmada öncelikle cinsiyete duyarlı bütçeleme kavramı ve gelişim süreci
üzerinde durulacaktır. Daha sonra bu anlayışı çeşitli şekillerde uygulamakta olan
bazı ülkeler hakkında bilgi verilecektir. Ayrıca cinsiyete duyarlı bütçeleme
konusunda Türkiye’deki mevcut durum hakkındaki açıklamalara yer verilerek, bu
anlayışın ülkemizdeki uygulanış düzeyi üzerinde durulacaktır.
1. Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Kavramı ve Gelişimi
Cinsiyete duyarlı bütçeleme, feminist konularda uzun yıllar mücadele veren
grupların elde ettiği bir sonuçtur (Nakray, 2006:9). Günümüzde birçok ülkede
tartışılmakta ve çeşitli biçimlerde uygulanmakta olan bir bütçeleme anlayışı olan
cinsiyete duyarlı bütçeleme*; sadece kadınlar için ayrı bir bütçe şeklinde ifade
edilmemektedir. Daha ziyade bu bütçe, kamusal kaynakların cinsiyetler arasında eşit
kullanımını garanti altına alan bir yaklaşımdır. Bu tür bir bütçeleme, ülkedeki
mevcut bütçe sürecinin planlamadan başlayarak, hedeflerin ortaya konulması, bu
hedeflere yönelik kaynakların tahsisi ve hedeflere ne şekilde ulaşıldığının
değerlendirilmesi aşamalarından herhangi birinde kullanılabilir. Bu bütçeleme aynı
zamanda toplam kamusal kaynakların ne kadarının kadınlara yönelik kullanıldığının
analizi açısından önemli bir araçtır (Bellamy, 2002).
*
Gender budgeting; cinsiyete dayalı bütçeleme, tür esaslı bütçeleme olarak da ifade edilmekle birlikte
burada cinsiyet ile vurgulanmak istenen, toplumun kadına yüklediği misyondur. Dolayısıyla “Gender
budgeting” kavramı cinsiyete duyarlı bütçeleme şeklinde dilimize aktarılabilir.
2
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
K. TÜĞEN, A. ÖZEN
Cinsiyete duyarlı bütçeleme, kamusal harcamaların %50’sinin erkeklere ve
%50’sinin kadınlara yönelik olması anlamına gelmemektedir. Bu bütçelemede
harcamaların kadın ve erkeklerin önceliklerine göre eşit dağıtımı ve cinsiyet
ayrımcılığının azaltılması için kullanılması söz konusudur. Bu tür bütçelemenin
vergilemeye bakış açısı ise vergileri kadın ve erkeklere %50 oranında yüklemek
değildir. Aksine bu anlayışa uygun bir vergi sisteminde kadın ve erkekler belirli
haklara sahip bireyler olarak ele alınmaktadır (Lombardo, 2003:23-4).
Cinsiyete duyarlı bütçelemenin başarıyla uygulanabilmesi için çeşitli aşamaların
gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bunlar; kadının ve erkeğin konumunu
tanımlamak, toplumsal cinsiyete duyarlı politikaların ne derece uygulandığının
analizini gerçekleştirmek, toplumsal cinsiyete duyarlı politikaların etkin bir biçimde
uygulanabilmesi için gerekli olan miktarda bütçenin ayrılıp ayrılmadığının analizini
yapmak, harcamaların planlandığı gibi yapılıp yapılmadığının denetimini sağlamak
ve uygulanan politika ve yapılan harcamaların toplumsal cinsiyet eşitliğine katkı
sağlayıp sağlamadığını denetlemektir (http://www.tbmm.info).
Öte yandan cinsiyete duyarlı bütçeleme sürecinde çeşitli sorulara cevap
aranmaktadır. Bu soruları şu şekilde sıralamak mümkündür (Rake, 2002:3):
• Çeşitli kadın ve erkek grupları itibarıyla harcama ve gelirler ne şekilde
dağıtılmaktadır?
• Kaynakların cinsiyete göre kısa ve uzun dönemli tahsisi ne anlama
gelmektedir?
• Kadın ve erkeklere yönelik toplam harcama ve gelirlerin etkisi nedir?
• Mevcut politika, cinsiyetleri nasıl etkilemektedir?
Bu bütçelemeye yönelik çalışmaların üç temel amacı bulunmaktadır. Bunlar;
hükümet politikalarına cinsiyete göre görüşlerin yerleştirilmesi, cinsiyet eşitliğine
yönelik devletin taahhütleri dolayısıyla daha fazla hesap verebilir kılınmasının
sağlanması ve bütçe ile politikaların değiştirilmesidir. Bu bütçelerin sosyoekonomik açıdan cinsiyetler arasındaki mevcut adaletsizliklerin azaltılması için
kamusal kaynakların daha etkin kullanılmasına imkân vermesi şeklinde faydaları
bulunmaktadır. Ayrıca kamusal kaynakların kadın ve erkeklere yönelik ne şekilde
kullanıldığına ilişkin veri sağlaması açısından hükümete de çeşitli içsel faydalar
sağlamaktadır. Söz konusu bütçeleme devletin cinsiyete göre taahhütlerinin test
edilmesi yönünden önemli bir araçtır. Bu sayede devletin bu yöndeki taahhütlerinin
ne şekilde devlet bütçesine yansıtıldığı ortaya konulmaktadır. Uygun bir ekonomik
yapı oluşturulmadan, devletin kadın ve erkek eşitliğine yönelik taahhütlerinin
gerçekçi olması mümkün değildir (Bellamy, 2002). Bu arada kadınların, bütçe süreci
üzerinde devlet politikalarının belirlenmesi yönünden etkinliğinin hükümet
performansı açısından önemli bir ölçü olarak kullanılması gerekmektedir (Sawer,
2002:53).
Cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışının gelişiminde dünya çapında düzenlenmiş
olan bir dizi konferansın önemli rolü olmuştur. Bu konferanslardan ilki olan Birinci
Dünya Kadın Konferansı, Mexico City şehrinde, 19 Haziran-2 Temmuz 1975
arasında düzenlenmiştir. Bu toplantıda cinsiyet ayrımcılığının önlenmesine yönelik;
cinsiyet ayrımcılığının ortadan kaldırılması, kalkınma sürecine kadınların dahil
edilmesi ve dünya barışına kadınların daha fazla katkı sağlaması şeklinde üç temel
hedef saptanmıştır. Ardından İkinci Dünya Kadın Konferansı Kopenhag şehrinde
14-30 Temmuz 1980 tarihleri arasında gerçekleştirilmiştir. Bu toplantıda da
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
3
Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı
eğitimde, istihdam fırsatlarında ve sağlık hizmetlerinde eşitlik şeklinde temel ilkeler
tespit edilmiştir. 15-26 Haziran 1985 tarihleri arasında Nairobi’de düzenlenen
Üçüncü Dünya Kadın Konferansı’nda ise Birleşmiş Milletler tarafından katılımcılara
sunulan veriler, kadınlara yönelik iyileştirmelerin sınırlı sayıda kadını kapsadığını
göstermiştir. Dolayısıyla Nairobi Konferansı’nda eşitlik, kalkınma ve barış gibi
hedeflere yönelik yeni yöntemlerin araştırılması gündeme gelmiştir. Bu yöndeki
gelişme sürecini tespit edebilmek amacıyla üç temel alan belirlenmiştir. Bunlar;
anayasal ve yasal ölçümler, sosyal katılımcılıkta eşitlik ve siyasi katılımcılık ile
karar vermede eşitliktir (http://www.un.org/ esa/devagenda/gender.html ).
Cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda kesin hükümlerin ele alındığı toplantı ise
4-15 Eylül 1995 tarihleri arasında Pekin’de düzenlenen Dördüncü Dünya Kadın
Konferansı’dır. Dolayısıyla bu tür bütçelerin uluslararası alanda geniş kapsamlı ilgi
görmesinde Birleşmiş Milletlerin Pekin Platformu’nun önemli etkileri söz konusu
olmuştur. Bu platformda politikalar ve programlar üzerine alınacak bütçesel
kararlara cinsiyete göre bir perspektifin dahil edilmesine yönelik görüşler ileri
sürülmüştür. Aynı platformda ifade edilen görüşlerden biri, devletleri cinsiyet
eşitliğine yönelik taahhütlerinden dolayı hesap verebilir kılmaktır. Bu noktada
bütçelerin önemli bir rolü bulunmaktadır. Böylece cinsiyete dayalı bütçeleme,
devletlerin bu tür taahhütlerinin bütçeleşmesi yönünden önemli bir mekanizmadır.
Uygun bir kaynak tahsisi olmadan devlet bütçelerinin cinsiyet eşitliğinden ziyade
politik ve ekonomik öncelikleri ortaya koyan belgeler olarak nitelendirileceği açıktır
(Sharp-Broomhill, 2002: 25-6).
Dünyada cinsiyet ayrımcılığının önlenmesi ve cinsiyete duyarlı bütçelemenin
uygulamaya konulması hususunda söz konusu konferanslara paralel çalışmalar
yürütmekte olan gerek uluslararası gerekse ulusal düzeyde çeşitli kurum ve
kuruluşlar bulunmaktadır. Uluslararası kuruluşlar olarak; Birleşmiş Milletler
Kadınlara Yönelik Kalkınma Fonu, İngiliz Milletler Topluluğu Sekretaryası,
Uluslararası Kalkınma Araştırmaları Merkezi, Avrupa Birliği, İskandinav Konseyi,
Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü, İsveç Uluslararası Kalkınma Ajansı, İsviçre
Kalkınma Kurumu, Alman Teknik İşbirliği Ajansı, Birleşik Krallık Uluslararası
Kalkınma Departmanı, Danimarka, Hollanda ve Norveç Hükümetleri ve Birleşmiş
Milletler Kalkınma Programı cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik girişimleri ile
dikkat çekmektedir. Ulusal düzeyde aktörler olarak; hükümet, parlamento, sivil
toplum kuruluşları, akademisyenler, bireyler ve yerel kuruluşlar belirtilebilir
(Bellamy, 2002).
2. Cinsiyete Duyarlı Bütçelemeye Yönelik Çeşitli Ülke Uygulamaları
Cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda dünyada ilk uygulama Avustralya’da
yürürlüğe konulmuştur. 2000 yılından itibaren ise pek çok ülkede uygulamalar
gözlenmiştir. Örneğin Avrupa’da Fransa, Belçika, İskandinav ülkeleri, İrlanda ve
Birleşik Krallık’ta ulusal düzeyde uygulamalar göze çarparken, İskoçya’da,
İspanya’nın Bask bölgesinde, İtalya’nın Emilia-Romagna bölgesinde ise daha ziyade
bölgesel düzeyde uygulamalar izlenmiştir. Asya’da Hindistan, Malezya ve Nepal’da
bazı çalışmalar başlatılmıştır. Afrika’da Ruanda, Mozambik, Tanzanya ve
Mauritus’da devlet bütçelerinde cinsiyete duyarlı bütçeleme bakımından çeşitli
analizler yapılmıştır. Latin Amerika ülkelerinden Şili’de ise kamu kurumları
ödeneklerini teklif ederken, bütçe sürecine, cinsiyete yönelik analizler de dahil
4
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
K. TÜĞEN, A. ÖZEN
edilmişken, Meksika’da bu tür analizler Sosyal Kalkınma ve Sağlık Bakanlığı
bütçesi kapsamında yapılmaktadır (Elson, 2004:630).
Dünyada cinsiyete duyarlı bütçelemeye ilginin artmasında, birçok ülkedeki
projelere destek vermesinden ötürü özellikle Ford Vakfı’nın önemli katkıları
bulunmaktadır (Budlender, 2005:14). Böylece günümüzde 40’dan fazla gelişmiş ve
gelişmekte olan ülke, devlet bütçelerinde cinsiyete göre ödeneklerin nasıl
dağıtabileceğine yönelik çalışmalar yürütmektedir. Uygulamada cinsiyete duyarlı
bütçelemeye yönelik girişimler en geniş açıdan devlet bütçesinden başlayarak, en
dar açıdan belirli projelerin değerlendirilmesine kadar uygulama alanı
bulabilmektedir. Ancak bir ülkenin bu bütçeyi hangi açılardan ele alacağı devletin
cinsiyete duyarlı bütçelemeye ilişkin taahhütlerine, yeterli kaynak-uzman personele
ve ulusal-uluslararası baskılara bağlıdır (Bellamy, 2002).
Aşağıda çeşitli ülkelerde cinsiyete duyarlı bütçeleme uygulamaları hakkında
bilgi verilmektedir.
2.1. Avustralya
Daha önce de ifade edildiği üzere Avustralya, devlet bütçesinde cinsiyete göre
düzenlemelere ilk yer veren ülke olarak ön plana çıkmaktadır. Bu konuda ülkedeki
ilk pilot çalışma, 1984 yılındaki Kadınların Bütçe Programı (Women’s Budget
Program) kapsamında başlatılmıştır. Bu program, devletin bütçe uygulamaları ile
kadınlar üzerine ne tür etki yapabileceğine yönelik bir fikir elde edebilmesi için
düzenlenmiştir. 1980’li ve 1990’lı yıllarda Avustralya’daki 6 eyaletin ve 2 özel
bölgenin her birinde bu tür uygulamalar yürürlüğe konulmuştur (Sharp-Broomhill,
2002: 27-8). 1990’lı yılların ortalarına gelindiğinde bu girişime hükümet nezdinde
daha az ilgi gösterilmeye başlanmıştır. 1997 yılından itibaren sadece Victoria,
Kuzey Özerk Bölge, Tazmanya ve Queensland eyaletlerinde kadın bütçelerine
yönelik çalışmalar sürdürülmüştür. Daha sonra, Queensland ve Victoria
eyaletlerindeki çalışmalar sonlandırılmıştır. Tazmanya ise 2000 yılından itibaren
kadınların bütçesini yayınlamayı bırakmıştır. Dolayısıyla sadece Kuzey Özerk Bölge
bu konuda belge hazırlayan birim olarak kalmıştır. Fakat bu bölgenin hazırladığı
rapor da temel faaliyetlerden ziyade Kadınların Politika Ofisi (Women’s Policy
Office)’nin faaliyetlerini içermesi nedeniyle beklenilen düzeyde değildir
(Budlender,www.internationalbudget.org/resources/library/GenderBudget.pdf).
Avustralya’da uygulandığı ilk yıllarda kadınların bütçesi bürokratların ve
kurumların uyguladıkları programların kadınlara etkisi açısından daha duyarlı
davranmalarını sağlamıştır. Kamu personeli ise kurumun uyguladığı programların
cinsiyete göre ne tür sonuçlar doğurduğu konusunda arzulanan çabayı
gösterememiştir. Birçok kamu personeli kadın ve erkeklerin ekonomik ve aile
hayatında farklı durumlarda bulunmalarından dolayı kamu politikalarının bu gruplar
arasında da farklı etkiler ortaya çıkaracağına inanmıştır (Sawer, 2002:47-8).
Başlangıçta özellikle ekonomik faaliyet yürüten kurumlar, uyguladıkları
programların tüm ekonomiye yönelik olmasından dolayı erkek ve kadınlara aynı
etkileri yapacağına inanmışlardır. Örneğin 1985 yılında Sanayi, Teknoloji ve Ticaret
Kurumu uyguladığı programın tüm ekonomiyi kapsadığı ve dolayısıyla özellikle
kadınların statüsünün arttırılmasına yönelik bir amaçlarının bulunmadığını
açıklamıştır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
5
Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı
2.2. Birleşik Krallık
Birleşik Krallık Kadınların Bütçe Grubu (UK Women’s Budget Group)
tarafından da cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik projeler yürütülmektedir. Bu
grup tarafından hazırlanan cinsiyete duyarlı bütçeleme, kadınlara yönelik kamu
harcama ve vergilemeleri hakkında bilgi sağlama açısından etkin bir rol
üstlenmektedir. Dünyada cinsiyete duyarlı bütçeleme ile ilgili çalışmalar genel
olarak kamu harcama boyutu ile ilişkili olsa da Birleşik Krallık Kadınların Bütçe
Grubu, ciddi şekilde vergi indirimleri üzerine yoğunlaşmaktadır. Birleşik Krallık’ta
Kadınların Bütçe Grubu tarafından yapılan bir analizde Çalışan Ailelere Vergi
İndirimi uygulamasının yeniden düzenlenmesi gerektiği önerilmiştir. Bu çerçevede
İstihdama Vergi İndirimi ve İlave Edilmiş Çocuk İndirimi şeklinde yeni bir
yapılanma önerilmiştir. Gruba göre İstihdama Vergi İndirimi uygulaması kadın ve
erkeklere yönelik eşit faydalar ortaya çıkaracaktır. Diğer yandan ülkede ekonomide
kadınların rolünün ortaya konulması amacıyla da çeşitli analizler yürütülmektedir.
Bu kapsamda Dr. Katherine Rake tarafından Birleşik Krallık’ta işsizliğin
azaltılmasına yönelik uygulanmış olan New Deal Programı analiz edilmiş ve kamu
harcamalarının cinsiyete yönelik ne tür çıktılar ortaya çıkardığını değerlendirmek
için kişi başına harcamalar incelenmiştir. Analiz sonucunda kamusal kaynakların
sınırlı bir miktarının kadınlara yönelik kullanıldığı sonucuna ulaşmıştır (Bellamy,
2002).
2.3. Fransa
Fransa’da hükümet, devlet bütçesinin yanında cinsiyete duyarlı bütçeleme de
hazırlamaktadır. Bu yönde Parlamentonun talebi üzerine 2000 yılında Fransa
Hükümeti tarafından kadın hakları ve eşitliğine yönelik bir bütçe raporu (sarı bütçe
raporu) hazırlanmıştır. Bu rapor, parlamenterlerin, kadın hakları ve cinsiyet
eşitliğine yönelik kullanılan kamu harcamalarının etkin kullanılıp kullanılmadığı
yönünde bir fikir sahibi olmaları için düzenlenmiştir. Ayrıca bu rapor, bir nevi
bilgilendirme ve izleme aracı olarak tanımlanabileceği gibi, kadın ve erkeklere
yönelik eşitliğin sağlanması amacıyla kamu faaliyetlerinin yönlendirilmesine hizmet
edecek bir düzenleyici mekanizma olarak da nitelendirilebilir. Raporda Kadınlara
Özel Kefalet Fonu gibi kadınlara yönelik bütçe ödenekleri ve parlamenterler ile
kamu personelini cinsiyet ayrımcılığı hususunda bilgilendirmek amacıyla yapılan
faaliyetlerle ilgili giderler ortaya konulmaktadır. Örneğin 2000 yılında toplam 260
milyar Euro’luk ulusal harcamanın 40 milyon Euro’luk kısmı bu tür harcamalardan
oluşmuştur (Elson, 2006:36-44).
Fransa’da kadınların girişimciliğinin desteklenmesini amaçlayan önemli bir katkı
da söz konusudur. Ülkede hemen hemen yeni oluşturulan her 100 özel firmanın
27’si kadınlar tarafından kurulmaktadır. Bu gelişmenin hızlandırılması amacıyla
2001 yılında 1000 yeni firmanın kurulmasını hedefleyen Kadınlara Özel Kefalet
Fonu (Special Women’s Guarantee Fund)’na 10 milyon Fransız Frangı ek kaynak
tahsis edilmiştir (Bellamy, 2002).
2.4. Ruanda
Bu bütçeleme türüne yönelik çalışmalar başlatan ülkelerden biri de Ruanda’dır.
Ülkede 1999 yılında Cinsiyet ve Kadının Gelişimi Bakanlığı (Ministry of Gender
and Women in Development) kurulmuş ve bu kuruma kadın-erkek eşitliğinin
sağlanması ve devletin kalkınma politikalarında bu hususa dikkat edilmesi yönünde
sorumluluk verilmiştir. Söz konusu bakanlık tarafından cinsiyete duyarlı bütçeleme
6
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
K. TÜĞEN, A. ÖZEN
girişimleri yürütülmektedir. Bu girişim, ülkedeki Vizyon 2020 çalışması, orta vadeli
harcama yapısı, cinsiyete yönelik ulusal eylem planı ve yerelleştirme çalışmaları ile
uyum içindedir. Ayrıca bu girişim Birleşik Krallık Uluslararası Kalkınma
Kurumu’nca maddi anlamda desteklenmektedir. Cinsiyete duyarlı bütçeleme
girişimi, Maliye ve Cinsiyet bakanlıklarının yoğun bir işbirliği çerçevesinde
sürdürülmektedir. İki kurum arasında işbirliğinin güçlendirilmesi amacıyla çeşitli
dönemlerde toplantılar yapılmıştır. 2002 yılında çeşitli kurumlardaki Maliye
Bakanlığına bağlı çalışan personel eğitim çalışmalarına alınmış ve kendilerine
çalıştıkları bakanlıkların bütçelerinde cinsiyete göre bir yapılanmayı nasıl
gerçekleştirecekleri konusunda eğitim verilmiştir. Ülkede yürütülen orta vadeli
harcama yapısı ile cinsiyete duyarlı bütçelemenin birbiri ile uyumlu olması
zorunluluğu vardır (Dioptine, 2002:118-23).
3. Türkiye’de Cinsiyete Duyarlı Bütçelemeye Yönelik Çalışmalar
Türkiye’de cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik altyapının oluşturulması,
1980’li yılların ortalarına kadar uzanmaktadır. Ülkemizde kadın-erkek eşitliğinin
devlet içinde kurumsallaştırılması süreci içinde 1987 yılında Devlet Planlama
Teşkilatı’na bağlı Sosyal Planlama Genel Müdürlüğü bünyesinde Kadına Yönelik
Politikalar Danışma Kurulu kurulmuştur. Arkasından şimdiki adıyla Kadının Statüsü
Genel Müdürlüğü olan Kadının Statüsü ve Sorunları Başkanlığı 20 Nisan 1990
tarihli ve 422 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile ihdas edilmiştir. Başlangıçta
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı olan kurum, 24 Haziran 1991
tarihinde kadın konuları ile ilgili sorumlu bir devlet bakanlığı kanalıyla
Başbakanlığa bağlanmıştır. Daha sonra kurum 29 Mart 2003 tarih ve 25063 sayılı
Resmi Gazetede yayınlanan düzenlemeyle Başbakanlığa bağlı Kadının Statüsü
Genel Müdürlüğü olarak faaliyet göstermeye başlamıştır. Genel Müdürlüğün 5251
sayılı Teşkilat Yasası 6 Kasım 2004 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe
girmiştir (http://www.ksgm.gov.tr/).
Toplumda kadının statüsünün yükseltilmesi amacıyla çeşitli faaliyetleri
yürütmekten sorumlu bu genel müdürlük, cinsiyete duyarlı bütçelemeye yönelik
altyapının oluşturulması konusunda da çeşitli çalışmalar yürütmektedir. Bu tür
çalışmalardan biri genel müdürlük tarafından 28-29 Ocak 2006 tarihleri arasında
düzenlenen “Medeniyetler İttifakında Kadın” konulu uluslararası bir kongredir.
Kongre sonucunda bir sonuç raporu yayınlanmış ve ilgili raporda birçok ülkede
sürdürülebilir kalkınmanın kadının üretime, karar alma mekanizmalarına ve siyasete
katılımı ile sağlanabileceği vurgulanmıştır. Ayrıca küresel anlamda kadın-erkek
eşitliğinin, kanunlarda, fırsatlarda ve katılımda eşitliğin sağlanmasıyla
gerçekleştirilecek bir süreç olduğu görüşü paylaşılmıştır (Kadının Statüsü Genel
Müdürlüğü, 2006:32). Diğer yandan, genel müdürlüğün 2008-2012 yılları arasını
kapsayan stratejik planında da toplumsal cinsiyet eşitliğine duyarlı bütçe
oluşturulmasında bilinç yükseltilmesine ilişkin çalışmalar yürütüleceği
anlaşılmaktadır (Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, 2007:64). Bu hedef, ülkemizde
cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışının bir fikir olarak tartışılmakta olduğunu ve
henüz uygulamaya geçilmediğini göstermektedir.
Kadın Statüsü Genel Müdürlüğü’nün cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda
2008 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı ile 2006 Mali Yılı Merkezi
Yönetim Kesin Hesap Kanunu Tasarısı’nın Plan ve Bütçe Komisyonu Görüşme
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
7
Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı
Tutanaklarına geçen bazı çalışmaları bulunmaktadır. İlgili tutanaklarda genel
müdürlüğün özellikle kadın-erkek eşitliği konusunda farkındalık oluşturmak, bilgi
birikimini ve deneyimini toplumla paylaşmak konusunda uluslararası kuruluşlardan
elde ettiği kaynaklarla son derece önemli projeler uyguladığı ifade edilmiştir. Bu
bağlamda genel müdürlük tarafından 2007 yılında başlamış olan "Toplumsal
Cinsiyet Eşitliğinin Geliştirilmesi Projesi" yürütülmekte ve bu kapsamda 2008
yılında Toplumsal Cinsiyet Eşitliği Kurumu Taslak Modeli oluşturulması, kadının
temel sorun alanlarına ilişkin olarak kamu politikalarına temel teşkil edecek Ulusal
Eylem Planı hazırlanması ve toplumsal cinsiyet politikaları uygulamaları konusunda
kurumlararası işbirliği esaslarını belirleyecek iletişim stratejisinin geliştirilmesi
hedeflenmektedir (Plan ve Bütçe Komisyonu Görüşme Tutanakları, 2007).
Öte yandan Türkiye, 1985 yılından bu yana Birleşmiş Milletler Kadınlara Karşı
Her Türlü Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesine (CEDAW) üyedir. Bu sözleşme,
ülkemizde kadın hareketinin devlet mekanizmalarını harekete geçirmek için önemli
bir hukuki dayanağıdır. Bu sözleşme hükümlerine uygun çalışmalar yürütülmesi
amacıyla Birleşmiş Milletlere bağlı olarak çalışan ve kurumsal olarak kadın-erkek
eşitliği ilkesinin uygulanmasını sağlamak konusunda faaliyet yürüten Kadının
Statüsü Komisyonu vardır. Bu komisyon, her yıl CEDAW’a üye ülkelerin
temsilcileriyle birlikte toplantılar düzenlemektedir. Komisyon son olarak 24 Şubat 7 Mart 2008 tarihlerinde Birleşmiş Milletler'in New York'taki genel merkezinde
toplanmış ve bu toplantıya ülkemiz dahil CEDAW'a taraf olan 186 ülkenin
temsilcileri katılmıştır. Bu yılki toplantının gündemini cinsiyete duyarlı bütçeleme
oluşturmuştur.
Bu toplantıda toplumsal cinsiyet eşitliği finansmanı ve kadının güçlendirilmesi
için toplumsal cinsiyete duyarlı bütçelerin, kaynak dağılımı ve bütçe süreçlerinin
değişimi açısından önemli bir strateji olduğu ifade edilmiştir. Ayrıca bu bütçelerin,
erkekler kadar kadınların da gelişmelerden yararlanmalarını ve kamu kaynaklarının
daha adil bir şekilde dağılımını sağladığı vurgulanmıştır. Bu çerçevede bütçenin
gelir ve gider kalemlerinin sistematik bir şekilde kadın ve erkeklerin farklılaşan
ihtiyaçlarını ve gerçeklerini yansıtabileceği belirtilmiş ve mevcut vergi sistemlerinin
var olan eşitsizlikleri devam ettirmemesi için yeniden gözden geçirilmesi gerektiği
üzerinde durulmuştur. Cinsiyete duyarlı verilerin yetersiz ve toplumsal cinsiyete
duyarlılığının az olmasının, ulusal eylem plan, program ve politikalarının izlenmesi
ve değerlendirilmesi gibi bütçe süreçlerini ve etkin politika yapmayı olumsuz
etkilediği belirtilmiştir. Bu yüzden ulusal istatistik merkezlerinin göstergeler
oluşturmalarının ve cinsiyete duyarlı veri toplama ve analiz etme kapasitelerinin
geliştirilmesi gerektiğine işaret edilmiştir (Birleşmiş Milletler Kadının Statüsü
Komisyonu (Ek4), 2008:1).
Cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışı içinde bulunduğumuz yılda Türkiye Büyük
Millet Meclisi gündemine taşınmaya başlamıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin
27 Şubat 2008 tarihli 70. Birleşiminde bir milletvekili tarafından cinsiyete duyarlı
bütçelemeye ilişkin gündem dışı bir konuşma yapılmış ve bu anlayışın önemi
hakkında bilgi verilmiştir (http://www.tbmm.gov.tr).
Bu bütçeleme anlayışına yönelik kamu sektörü bazında yürütülen faaliyetlerin
dışında çeşitli sivil toplum kuruluşlarının da çalışmaları bulunmaktadır. Bunlar
arasında Türkiye Kadın Girişimciler Derneği (Kagider) ve İstanbul Kadın
Araştırmaları Merkezi (İKAM) gibi sivil toplum kuruluşları yer almaktadır. Nitekim
8
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
K. TÜĞEN, A. ÖZEN
Türkiye Kadın Girişimciler Derneği, Kadının Statüsü Komisyonu tarafından 24
Şubat - 7 Mart 2008 tarihleri arasında Birleşmiş Milletler'in New York'taki genel
merkezinde 52.’si düzenlenen toplantıya katılmıştır.
Bu tür gelişmeler, ülkemizde yakın dönemde cinsiyete duyarlı bütçeleme
konusunda mali alanda bir dizi önemli düzenlemelere gidebileceği hakkında bir
kanaat uyandırmaktadır. Ancak bugüne kadar yapılan çalışmalar göz önüne
alındığında, ülkemizde henüz cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışının uygulama
aşamasına geçmediği, daha ziyade konu üzerinde çeşitli tartışmaların yürütüldüğü
gözlenmektedir.
SONUÇ
Günümüz çağdaş toplumlarındaki genel eğilim; kadın ve erkekler arasında
cinsiyet ayrımcılığına yol açan her türlü uygulamanın önlenmesi ve kadın-erkek
eşitliğinin toplumun her alanında tesisidir. Bu noktada devletin tüm kurumlarına
çeşitli sorumluluklar yüklenmektedir. Siyasi karar verme mercii olan devlet,
bünyesindeki kurumlarda kadın ve erkek eşitliğini sağlayıcı uygulamalara
girişmelidir. İşte bu noktada cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışı devlete yardımcı
olabilecek bir araçtır. Çünkü devletin cinsiyet ayrımcılığını ortadan kaldırabilmesi
için temel mali aracı bütçedir.
Cinsiyete duyarlı bütçeleme, kadın ve erkekler arasında ayrımcılığa yol açan
hususların ortadan kaldırılması ve toplumda kadının statüsünün yükseltilmesi için
önemli bir mali gücü oluşturmaktadır. Bu bütçelemenin gerek harcama gerekse gelir
boyutu toplumda kadının erkeklerle eşit koşullara sahip olabilmesini sağlamaya
yönelik kullanılmalıdır. Ancak cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışının etkinliğini
arttırması sadece bütçedeki gelir ve giderler ile sınırlı kalmamalıdır. Çeşitli ülke
uygulamalarında bu bütçeleme anlayışının mevcut mali kaynakların kadınlara ne
şekilde tahsis edildiğine ve kadının toplumdaki ekonomik düzeyinin tespitine
yönelik analizleri de içerdiği saptanmaktadır. Böylece birçok ülkede çeşitli analiz
teknikleri kullanılarak elde edilen verilerden de hareketle bütçe kaynaklarının
kullanıldığı görülmektedir.
Cinsiyete duyarlı bütçeleme Türkiye açısından değerlendirildiğinde ise,
kavramın henüz ülkemiz açısından yeni olduğu söylenebilecektir. Ülkemizde yeni
kamu mali yönetimi anlayışıyla ve 2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu çerçevesinde hesap verebilirlik ve mali saydamlık gibi önemli
ilkeler yerleştirilmeye çalışılmaktadır. Bu çağdaş bütçeleme ilkeleri cinsiyete duyarlı
bütçeleme konusunda çeşitli tartışmaları hareketlendirebilecektir. Zira toplumumuz
bütçe uygulamaları hakkında giderek daha doğru bilgilere ulaşabilmekte ve
dünyadaki gelişmeleri daha yakından izleyebilmektedir. Ülkemizde de yakın bir
gelecekte cinsiyete duyarlı bütçeleme anlayışına yönelik analizler yapılarak, bu
anlayışa uygun mali düzenlemelerin yürürlüğe girmesi söz konusu olabilecektir.
Esasen çağdaş bir toplum olmanın gereği de budur. Sonuç olarak, cinsiyete duyarlı
bütçeleme, kadının toplumda hak ettiği konuma gelebilmesi için devlete temel mali
sorumluluklar getiren önemli mali bir araç olarak nitelendirilebilir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
9
Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme Anlayışı
KAYNAKÇA
Bellamy, K., (2002), Gender Budgeting (A Background Paper For The Council
Of Europe’s Infırmal Network Of Experts On Gender Budgeting), Council Of
Europe,
www.wbg.org.uk/pdf/Gender%20Budgetscouncil%20of%20Europe%20Bellamy%2
02oo3.pdf, (Erişim:25.03.2008).
Birleşmiş Milletler Kadının Statüsü Komisyonu, (2008), Birleşmiş Milletler
Kadının Statüsü Komisyonu 52. Oturumu, 25 Şubat-7 Mart 2008, Konferans
Tarafından Kabul Edilen Kararlar, ABD.
Budlender, D., (2005), Expectations versus Realities in Gender-Responsive
Budget Initiatives, Draft Working Document, United Nations Research Institute For
Social Development, ss.1-32.
Budlender, D. Review of Gender Budget Initiatives,
www.internationalbudget.org/resources/library/GenderBudget.pdf.,
(Erişim:26.03.2008)
Elson D., (2004), “Engendering Government Budgets In The Context Of
Globalization (s)”, International Feminist Journal Of Politics, 6:4, ss.623-42.
Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, (2007), Stratejik Plan (2008-2012), Ankara.
Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, (2006), Medeniyetler İttifakında Kadın
Kongresi (28-29 Ocak 2006) Sonuç Raporu, Ankara.
Lombardo, E., (2003), Integrating or Setting the Agenda? Gender Mainstreaming
in the two European Conventions on the Future of the EU and the Charter of
Fundamental Rights, Paper for the ECPR Conference, Marburg, ss.1-39.
Nakray, K., (2006), Gender Budgeting and Its Implications for Feminist
Research, Conference Proceedings – Thinking Gender – the NEXT Generation, UK
Postgraduate Conference in Gender Studies, UK., ss. 1-10.
Rake, C., (2002), Gender Budgets: The Experience of the UK’s Women’s
Budget Group, Paper prepared for the conference ‘Gender Balance – Equal
Finance’, Basel, Switzerland, ss.1-17.
Sawer, M., (2002), “Australia: The Mandarin Approach To Gender Budgets”,
Gender Budgets Make More Cents (Country Studies and Good Practice), (Editörler:
Debbie BUDLENDER – Guy HEWITT), Commonmealth Secretariat, United
Kingdom, ss.43-64.
Sharp, R., Broomhill, R., (2002), “Budgeting For Equality: The Australian
Experience”, Feminist Economics, 8 (1), ss.25-47.
TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu, (2007), 2008 Mali Yılı Merkezi Yönetim
Bütçe Kanunu Tasarısı ile 2006 Mali Yılı Merkezi Yönetim Kesinhesap Kanunu
Tasarısı’nın Plan Ve Bütçe Komisyonu Görüşme Tutanakları, Ankara.
10
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
K. TÜĞEN, A. ÖZEN
Tine, D.N., (2002), “Rwanda: Translating Government Commitments Into
Action”, Gender Budgets Make More Cents (Country Studies and Good Practice),
(Editörler: Debbie BUDLENDER – Guy HEWITT), Commonmealth Secretariat,
United Kingdom, ss.117-32.
http://www.un.org/esa/devagenda/gender.html, (Erişim:27.03.2008).
http://www.tbmm.info/modules.php?name=home&uid=nevingayeerbatur&lang=
tr&PHPSESSID=2eb1a7369e332a7ffb924b1f548893ae&name=announcement&file
=index_detay&idMAnnouncement=5741&PHPSESSID=2eb1a7369e332a7ffb924b
1f548893ae, (Erişim:27.04.2008).
http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tutanak_g_sd.birlesim_baslangic?P4=200
93&P5=H&PAGE1=1&PAGE2=1, (Erişim:30.04.2008).
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
11
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü
Subprime Mortgage Kredilerinin
Yükselişi Ve Düşüşü*
Çeviren: Abdulkadir GÜLŞEN**
ABD konut piyasası, içinde bulunduğumuz on yılın ilk yarısındaki talep
patlamasından sonra, keskin bir daralma sürecine girmiştir. Müstakil konut inşa
izinleri % 52 oranında düşmüş ve mevcut konut satışları, 2005 Eylül’ünde yaptığı
zirveden bu yana % 30 oranında azalmıştır (Grafik 1).
*
Economic Letter- Insights from the Federal Reserve Bank of DallasVol. 2, No. 11November 2007
Federal Reserve Bank of Dallas, The Rise and Fall of Subprime Mortgages, By Danielle Di Martino and
John V. Duca
**
Öğr. Gör. Afyon Kocatepe Üniversitesi Şuhut Meslek Yüksekokulu agulsen33@hotmail.com
156
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Çeviren: A. GÜLŞEN
2005 yılı yaz döneminde başlayan mortgage faiz oranlalarındaki artış, konut
piyasasındaki kötüleşmenin ilk sinyali olmuştur. Hal böyle iken, 2006’nın sonlarına
doğru, konut piyasasında bir toparlanma ve istikrar emareleri gözükmeye
başlamıştır. Ancak, bu pozitif sinyaller uzun sürmemiştir. Çünkü, özellikle daha yeni
ve daha riskli mortgage ürünleri başta olmak üzere, kredi kalitesinden kaynaklanan
sorunlar mortgage kredi standartlarının daha da
katılaşmasını beraberinde getirmiştir. Kredi verenler çıtayı yükselttikçe, konut
sektörü 2007 ilkbaharında, artan temerrüt/gecikme (delinquencies) ve haciz
(foreclosures) oranlarıyla birlikte yeniden sendelemeye başlamıştır. Finansal
piyasalarda 2007 sonbaharına doğru ortaya çıkan çöküntü, mortgage kredi
standartlarının daha da sıkılaştırılmasını tetiklemiştir.
Konut sektöründe son zamanlarda ortaya çıkan tepe ve dip (boom-to-bust)
döngüsü önemli soruları beraberinde getirmiştir. Neden böyle bir durum ortaya
çıkmış ve bu süreçte subprime (eşik-altı/yüksek riskli) kredilerinin rolü ne
olmuştur? Borç verme cephesindeki bu daralma, konut piyasalarını nasıl
etkilemektedir. Bu çok geçmeden sonlanacak mıdır? Konut sektöründeki bu
yavaşlama, ekonominin diğer sektörlerini de içine alan daha geniş bir alana sirayet
etmekte midir?
Geleneksel olmayan (nontraditional) Mortgageların Yükselişi
Günümüzde konut sektörünü yakından gözlemlemek, bir dizi mortgage ürününü
takip etmeyi gerektirmektedir. Geçmiş bir kaç yılda, süratle büyüyen mortgage
piyasası, opsiyonlu değişken oranlı mortgagelar (option ARMs), dökümansız ve
sadece faiz ödemeli mortgagelar (no-doc interest onlys) ve “piggyback ” li peşinatsız
(zero-downs with a piggyback)** türünden yeni mortgage ürünlerini ortaya
çıkarmıştır. Bu çalışmanın amaçları açısından; prime (eşik-üstü/düşük riskli), jumbo
(standart-dışı ve desteklenmeyen), subprime (eşik-altı/yüksek riskli) ve near-prime
(orta düzeyde riskli) mortgagelar arasındaki farkları ortaya koymak yeterli olacaktır.
Prime mortgagelar, hâlâ en yaygın olan geleneksel kredi tipidir. Bu krediler,
geleneksel peşinatlarını (downpayment) yatırıp, gelirlerini tam olarak belgeleyen ve
iyi kredi notuna sahip borçlulara tahsis edilir. Jumbo krediler, genel olarak prime
kalitesinde olup ancak 417,000 US$ kredi tavanını aşmaları nedeniyle hükümet
destekli kurumlarca (GSEs) satın alınmayan ve garanti verilmeyen kredilerdir.
Subprime mortgagelar, en yüksek öde(ye)meme riskini (default risk) aksettiren
ve en yüksek faiz oranlarının uygulanmasını gerekli kılan düşük kredi skorları veya
gelirlerindeki belirsizlik nedeniyle, en düşük kredibiliteye sahip olduğu düşünülen
kişilere verilir.
Jumbo kredilerden daha küçük hacimli olan near-prime mortgagelar, kredibilitesi
subprime mortgage borçlularının kredi notundan bir kerte daha üstün olan ancak
gelirlerini tam olarak belgelemeyebilen veya geleneksel peşinatları ödemeyebilen
kişilere verilmektedir. Near-prime kategorisindeki bir çok mortgage, Alternative-A
veya Alt-A olarak adlandırılan havuzlarda menkul kıymetleştirilmektedir.
*
Çevirenin notu: Piggyback mortgage, peşinatı yeterli olmayan ve özel sigorta da (PMI-Private
Mortgage Insurance) ödemek istemeyen konut kredisi borçluların, peşinat sorunlarınına çözüm bulmak
amacıyla aynı konutu ipotek göstererek eş-anlı olarak ikinci bir mortgage almalarıdır. Böylece peşinat
sorunları, sigortasız ve daha ekonomik bir çözüme kavuşmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
157
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü
Hali hazırdaki ABD mortgagelarının % 80’i prime, % 14’ü subprime ve % 6’sı
near-prime kategorisinde yer almaktadır. Ancak, bu rakamlar prime olmayan
(nonprime) mortgageların devasa artışını maskelemektedir. Subprime ve near-prime
kredilerin, menkul kıymetleştirilmiş mortgagelar içerisindeki payı 2001 yılında % 9
iken, 2006 yılında % 40’a yükselmiştir.(1)
Prime olmayan (nonprime) mortgage kredilerindeki patlama, kredi alabilmeyi
daha da kolaylaştıran uygulamaları beraberinde getirmiştir. Bazı mortgage
uygulamaları, gelirin ispat edilmesi geleneğini ya ortadan kaldırmışlar ya da çok az
bir gelir kanıtıyla yetinmişlerdir. Bazıları ise, ya peşinatsız ya da çok cüzi bir
peşinatla verilmeye başlanmıştır. Konut satın alıcıları, eş-anlı olarak ikinci bir
mortgage (piggyback mortgage) alabilmeye, sadece faiz ödemeli mortgagelarını 15
yıla kadar yaymaya, evin equity’sini(konutun, borç düşüldükten sonraki değeri)
azaltmak yoluyla taksit ödemelerini atlamaya ya da bazı durumlarda konutun
değerini aşan mortgageları alabilmeye başlamışlardır.
Yeni olan bu uygulamalar, milyonlarca Amerika’lıya konut piyasasının
kapılarını açmış, konut sahipliği oranını 1994’deki % 63.8’den 2004 yılında rekor
bir oran olan % 69.2’ye taşımıştır. İçinde bulunduğumuz on yılın erken
dönemlerinde konut satın alımını besleyen ana unsur düşük faiz oranları olmasına
rağmen, prime olmayan mortgageların artması da konut sahipliğindeki yükselişte
belirgin bir rol oynamıştır.
İki hayati gelişme, prime olmayan mortgageların hızlı büyümesini teşvik
etmiştir.
Birincisi, mortgage kredisi verenler, ilk defa subprime otomobil
kredilerinde kullanılan kredi skorlama tekniklerini kullanmaya başlamışlardır.
Kreditörler, bu araçlarla kredi başvurularını kredibilitelerine göre daha iyi tasnif
etmeye ve riske-dayalı kredi tekliflerini daha uygun bir şekilde vermeye
başlamışlardır.
Prime olmayan kredi sektörünün hızlı büyümesini sadece kredi skorlama
tekniğine bağlamak yanlış olacaktır. Bankalar, portföylerindeki bu türden riskli
kredilerin büyük hacimde olmasından dolayı ihtiyaç duyulan öz sermaye (equity
capital) gereklerini tam olarak yerine getirmemişlerdir. Buna ilave olarak, tüm
kreditörler bu kredileri düzenleyip (origination), sonra da konutsal mortgagea dayalı
menkul kıymetler (RMBSs) formunda en azından defaultlara(ödeyememe riski)
karşı ek korumalar almaksızın, yatırımcılara satamamıştır.
Öde(ye)meme riskinden (default) koruyucu yeni ürünlerin yaygınlaşması,
subprime kredi hacminin büyümesini hızlandıran ikinci hayati gelişme olmuştur.
Geleneksel olarak, bankalar prime mortgageları, mudilerin mevduat şeklindeki
tasarruflarından fonluyorlardı. 1980 ve 1990’lara doğru mortgage kreditörleri,
hükümet destekli kuruluşlar (GSEs) aracılığı ile yatırımcı ve tasarruf edenlerden
prime düzeydeki borçlulara fon akışında yeni bir yöntem bulduklarından
mevduatlara duyulan ihtiyaç azalmıştır. (Grafik 2)
158
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Çeviren: A. GÜLŞEN
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
159
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü
Fannie Mae ve Freddie Mac, en geniş çaplı hükümet destekli kuruluşlar(GSEs)
olarak ortaya çıkarken Ginnie Mae bu kategoride daha küçük olanıdır. Bu
kuruluşlar, verilen konut kredilerine garantörlük vermekte ve bu kredilerin büyük
bölümünü havuzlayarak konutsal menkul kıymetlere dönüştürmektedir. Havuzlanan
bu krediler, daha sonra yatırımcılara satılmaktadır. Hükümet destekli kuruluşlar,
federal hükümetçe düzenlendikleri için yatırımcılar bu durumu dolaylı hükümet
garantisi olarak algılamaktadırlar. Bununla birlikte, hem Fannie Mae hem Freddie
Mac bir çok prime olmayan mortgageı, konutsal mortgagea dayalı menkul
kıymetlere(RMBSs) dönüştürmemiştir.
Hükümet destekli kuruluşlarca (GSEs) desteklenmeyen konutsal mortgagea
dayalı menkul kıymetler (nonagency RMBSs), GSE’ler tarafından ihraç edilenlere
göre daha riskli algılandıklarından bunların yüksek default risklerini telafi etmek
için yatırımcılara çok yüksek prim ödeme engeliyle karşı karşıya kalmışlardır. Bu
yüksek maliyetler, prime olmayan (nonprime) faiz oranlarını, hedeflenen müşteri
kitlesinin ulaşamayacağı seviyelere yükseltmiş olacaktı.
İşte tam bu nokta, finansal innovasyonların devreye girdiği yerdir. Yaygın bir
RMBS türevi olan teminatlandırılmış borç yükümlülükleri (CDOs) gibi bir kısmı,
yatırımcıları GSE’lerce ihraç edilmeyen “nonagency” menkul kıymetlerindeki
defaulta karşı korumak için tasarlanmıştır. Bu tür CDOs’lar ilgili mortgagelardan
gelen gelir akımlarını baştan belirlenmiş bir önceliğe göre default kayıplarını
absorbe edecek dilimlere(tranches) bölerler.
En düşük derecendirilmiş dilim ilgili mortgage havuzlarındaki ilk defaultları
absorbe eder ve ardışık olarak daha yüksek sıradaki (ranked) ve derecedeki dilimler
her ilave defaultu absorbe eder. Şayet defaultlar düşük düzeyde olursa, daha yüksek
sıradaki dilimlerde olanlar hiç bir zararla karşılaşmayabilirler. Ancak default
oranları, beklenenden daha yüksek çıkarsa çok yüksek sıradaki dilimler bile zararla
karşılaşabilirler.
Nonprime default riskini doğru olarak ölçen sayısal modellere güven
sağlandıktan sonra nonprime kredilere dayalı menkul kıymetler için canlı bir piyasa
ortaya çıkmıştır. Yeni kredi skorlama teknikleri ile yeni non-agency RMBSs
ürünlerinin bileşimleri, içinde bulunduğumuz on yılda fonların tasarrufseverlerden
yeni sınıf borçlulara akışını sağlayacak yeni bir kanal açmak suretiyle, prime
olmayan skorlara sahip kredi başvuranlarını mortgage alabilir duruma getirmiştir.
(Grafik 2)
Nonprime Kredilerdeki Patlamanın İnişe Geçmesi
2006’nın sonlarında sorunlar kendini gösterdikçe, yatırımcılar kredi kalitesinde
aşırı iyimser beklentilere girerek prime olmayan (nonprime) RMBSs satın almış
olduklarının farkına vardılar. (2) Yatırımcıların yanlış değerlendirmelerinin büyük bir
kısmı, nonprime kredilerinin kısa geçmişinden dolayı onların default oranlarını
tahmin etmedeki güçlüklerden kaynaklanmıştı.
Subprime kredi sorunları, 2001 resesyonunundan tam önce ve başlangıcında
yüzeye çıkmış ancak bu problemler, 2002-2005 arasındaki ekonomik canlılıktan
dolayı daha sonra hızla giderilmiştir (Grafik 3). 2006 öncesi bu yapı, işsizlik düzeyi
düşük kaldığı müddetçe temerrüt(delinqueny) ve defaultların da düşük oranlarda
kalacağını öneriyordu.
160
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Çeviren: A. GÜLŞEN
Bu yorum,
içinde bulunğumuz on yılın
başlarında, subprime kredi
problemlerini azaltmaya katkıda bulunan diğer iki faktörü ihmal etmiştir. Bunlardan
birincisi, bu dönem konut fiyatlarının hızla yükseldiği bir periyod olmuştur.
Finansal sorunlarla karşılaşan subprime borçluları, konut ödemelerini yapmak için
ya konuttaki equity’lerini (varlıklar) karşılık göstererek borçlanabiliyorlar ya da
borçlarını rayına oturtmak için konutlarını satabiliyorlardı. İkinci olarak, faiz
oranları 2000’lerin başlarında önemli bir düzeyde düşüş kaydetmiştir. Bu durum,
değişken oranlı mortgageların(ARMs) endekslenmesinde baz alınan faiz oranlarını
düşürerek, kredinin ilk verilişinde teklif edilen cazip oranların (teaser rates) daha
sonra yükselmesini sınırlıyordu.
Cazip konut fiyat ve faiz oranındaki gelişmeler, muhtemeldir ki sorunlu
kredilerin nedeni olarak işsizliği gören ve bunun üzerinde gereğinden fazla duran
modelleri beraberinde getirmiş ve bu durum prime olmayan mortgageların riskini
normalden daha düşük gibi ortaya koymaktaydı. Gerçekten konutların değer
kazanması ve faiz oranlarındaki pozitif yöndeki dalgalanmalar (swings) prime ve
subprime kredi kalitesinin 2000’li yıllarda neden aynı eğilimde hareket ettiğini de
açıklayabilir. Bu paralel eğilim, temerrüt ya da kısmen haciz prosedürüne girmiş
mortgageların oranı (past-due rates) göz önüne alındığında rahatlıkla görülebilir. Bu
oran, subprime mortgagelarda, tipik olarak beş kat daha fazladır (Grafik 3). Cazip
konut fiyat ve faiz oranı faktörleri tersine döndüğünde, past-due oranları devam eden
düşük işsizlik rakamlarına rağmen gözle görülür bir şekilde artmıştır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
161
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü
Nonprime kredilerin risklerini değerlendirmedeki yanlışlıklar, kredi verenleri
kredi standartlarını aşırı bir şekilde aşağıya çekmelerine yönlendirmiştir(3). Bu
durum, düzenlenen mortgagelar içinde subprime (yüksek riskli) ve near-prime (orta
düzeyde riskli) mortgageların payının ciddi artışını beraberinde getirmiştir.
2006 yılındaki konvansiyonel prime kredileriyle karşılaştırıldığında, ortalama
peşinatlar daha da düşmüştür. Örneğin, yapılan peşinatlar, subprimelar için % 6 ve
nearprime krediler için ise % 12 düzeyine inmiştir.(4) Görece düşük bu peşinatlar,
kredi alanları, birinci mortgagelarındaki peşinatlarını ödemek için eşanlı olarak
ikinci bir mortgage (piggyback mortgage) almaya itmiştir.
Kredi vermedeki gevşemenin diğer bir sonucu, borçluların gelirlerini tam olarak
belgelemeyi gerektirmeyen mortgagelardaki (low-or no-doc loans) hızlı yükseliş
olmuştur. 2006 yılında, düşük ya da döküman gerektirmeyen bu krediler, near-prime
kredilerin % 81’ini, jumbo kredilerin % 55’ini, subprime kredilerin % 50’sini ve
prime menkulleştirilmiş mortgageların % 36’sını oluşturmaktaydı.
Daha kolay kredi verme standartları, ARM’lerdeki hatırı sayılır büyümeyle aynı
anda gerçekleşmiştir. 2006’da düzenlenen mortgagelardan, ki bunlar daha sonra
menkul kıymetleştirilmiştir. Subprime olanların % 92’si, near-primeların % 68’i,
jumboların % 43’ü ve prime mortgageların % 23’ü değişken oranlı mortgagelardan
(ARMs) oluşmaktaydı. Hali hazırda yılda bir kez yeniden ayarlanan ARM’ler ile 30
yıl vadeli düzenlenen sabit oranlı mortgagelarda, ARM’lerin pazar payı % 15’e
inmiştir. Bu oran, 2004 yılındaki % 35’lik zirvesinin yarısından daha azdır.
2007 yılının başlarında, yatırımcılar ve kredi verenler kredi verme
standartlarındaki gevşekliğin neden olduğu sonuçların farkına varmaya başladılar.
2006’da düzenlenmiş henüz 6-ay ömürlü subprime mortgagelar ile near-prime
mortgagelardaki temerrüt (gecikme-delinquency) oranları, 2004’te düzenlenen aynı
özelliklere sahip olan kredilerden çok daha yüksek gerçekleşmişti.
Bozulmanın ( deterioration) başka işaretleri de gün yüzüne çıkmıştı. Mevcut
subprime mortgagelardaki past-due oranları (gecikmiş ya da kısmen hacizli krediler)
keskin bir şekilde artmış ve 2002’de ulaşılan zirveye yakınlaşmıştır. Bu bağlamda,
ARM’lerdeki bozulma, sabit oranlı mortgagelara (FRM) göre çok daha kötü
olmuştur. 2007’nin ilk çeyreğinde, haciz prosedürüne (foreclosure) giren konutsal
mortgageların oranı, 1970’ten günümüze kadar geçen süreç içerisindeki en hızlı
boyutuna ulaşmıştır.
Kredi verenler, bu sinyallere kredi standartlarını öncelikle daha riskli
mortgagelar için daha da katılaştırmakla tepki verdiler. Fed’in Nisan 2007’de üst
düzey kredi yetkilileriyle yaptığı araştırmada, bankaların % 15’i önceki üç ay içinde,
prime borçlular için mortgage kredi standartlarını yükselttiklerini belirtmiştir.
Subprime mortgagelar için bu oran çok daha yüksek bir oranla , % 56 seviyesinde
gerçekleşmiştir. Temmuz 2007’deki araştırmanın sonuçları da benzer çıkmıştır.
Ancak, Ekim 2007’deki araştırmada, prime mortgagelardaki standartların
katılaştırılmasında bankaların oranı % 41’e ve subprime krediler icin % 56’ya
yükselmiştir. Bir çok banka olmayan kredi kuruluşları da daha katı standartlar
uygulamışlar ya da basit olarak piyasayı tamamen terketmişlerdir. Bu durum, geçen
yazdan beri görülen finansal kötüleşmeye kreditörlerin tepkisini muhtemelen
aksettirmektedir.
162
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Çeviren: A. GÜLŞEN
Kredilendirmedeki daha katı standartlar, daha az konut alıcısı anlamına gelmekte
ve benzer bir şekilde prime ve subprime borçlulara uygulanan fiyatları da
etkilemektedir.
Hacizler, piyasadaki konut arzını arttırmak yoluyla konut
fiyatlarında aşağı yönlü bir baskıyı arttırmıştır. Eylül 2005 zirvesinden sonra, Eylül
2007’de müstakil aile konut satışları Ocak 1998’den beri en düşük seviyesine
inmiştir.
Piyasada satılamayan konutların sayısı artmış, mevcut müstakil aile konutlar için
Ocak 2005’teki düşük seviyesinden 1989’dan günümüze kadarki süreçte en yüksek
seviyeye getirerek, envanter/satışlar oranını keskin bir şekilde yukarıya itmiştir.
(Grafik 4) Tüm konut sayılarında aksettirilen daire (condominium) arzı, 2005’in
başından beri daha keskin bir artış göstermiştir.
Bu yüksek envanterler, inşaat ve konut fiyatları üzerinde gelecek aylarda
muhtemelen baskı oluşturacaktır. 2005’lerin başlarında yapmış olduğu zirveden
sonra, the Standart&Poor’s/Case-Shiller’in ABD’nin 10 büyük şehrinde yıldan yıla
yaptığı konut fiyat değerlemesi indeksi, Ağustos ayında % 5’lik bir düşüş kaydetmiş
ve bu 1991 yılından beri en büyük düşüş olmuştur. Freddie Mac’in konut fiyatları
ölçeği, ikinci çeyrekte yıldan yıla küçük bir kazanç olduğunu gösterse de, 2005’in
üçüncü çeyreğinde de rapor edildiği gibi gidişatın hiç de iyi olmadığı ve en yüksek
oranlardan ciddi sapmalar olduğu belli oluyordu.(Grafik 5)
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
163
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü
Konut fiyatlarının artmadığı bir ortamda, birçok hanehalkı konut sektörünün
zirve yaptığı dönemde aldıkları değişken oranlı mortgagelarını yeniden
finanslamada (refinancing) güçlük çekmektedirler. Özellikle gelecek yıl yüksek
kalacağı beklenen faiz oranlarının yeniden ayarlamasıyla (interest rate resets),
mortgage taksitlerinin artması temerrüt/gecikme ve hacizleri daha da arttırabilir.
(Grafik 6).
Bu durum, önümüzdeki birkaç yıl daha mortgage kalitesinin
muhtemelen düşmeye devam edeceğine işarettir.
164
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Çeviren: A. GÜLŞEN
Mali Çöküntü (Financial Turmoil)
Ağustos 2007’ye gelindiğinde, konut piyasasının zayıflıkları artık net olarak
görülebiliyordu. Bunlar, kredi kalitesi sorunları, envanterlerle ilgili belirsizlikler,
faiz oranları resetleri, ve daha da kötüleşen konut fiyatlarından gelen sirayet
etkileri(spillovers) olarak sayılabilir. Bu zayıflıklar, derecelendirme kuruluşlarının
bir çok subprime RMBS’sinin notunu düşürmesiyle birleşince, subprime kredi
enstrümanlarının ticaretinde dramatik bir daralmaya neden olmuştur. Bu
enstrümanların bir çoğu, likit olmama (illiquidity) nedeniyle piyasa yerine modellere
dayalı sentetik değerler taşıyordu.
14 Ağustos 2007’de, sermaye piyasalarındaki bu felçli durum üç yatırım
fonunun(investment funds) geri ödemelerini (redemptions) durdurmasına neden
olmuştur. Bunun nedeni ise bu yatırım fonlarının, hisselerinin değerlenebileceği
fiyatları doğru olarak hesaplayamamalarıdır.
Bu hadise, birçok yeni enstrumanın fiyatlaması hakkında geniş çaplı endişeleri
tetikleyerek finansal firmaların pazar değerlerinin sorgulanmasına neden olmuş ve
finansal piyasaların normal çalışmalarını alt üst etmiştir.
Yatırımcılar, likiditeye daha çok önem vererek gecelik faiz oranları üzerinde
yukarı yönlü bir baskı oluşturmuş ve özellikle prime olmayan mortgagelara bağlı
varlıklar olmak üzere varlıkların risk primlerinin keskin bir şekilde yukarı yönlü
yeniden fiyatlamanmasını ateşlemişlerdir. Bu durumun bir sonucu olarak, hem
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
165
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü
mortgagea dayalı ticari kağıtlar (commercial paper) hem jumbo mortgagelar için faiz
oranları tırmanmış ve mali piyasalardaki belirsizlik tepe yapmıştır. Bu ortamda, nonagency RMBS’ler (hükümet desteksiz mortgagea dayalı menkul kıymetler), Fannie
Mae ve Freddie Mac tarafından ihraç edilenlere göre daha çok likidite ve default
riskine sahip olarak algılanmıştır.
Jumbo mortgagelar, daha yüksek algılı default riskiyle karşı karşıya
geldiklerinden, yatırımcılar jumbo mortgage menkul kıymetleri için daha yüksek
risk primi talep etmeye başlamışlardır. Bu durum, bu türden kredilerin menkul
kıymetleştirme (securitization) yoluyla fonlama maliyetini yukarı itmiş ve kredi
verenleri portföylerinde bu türden daha çok kredi tutmak için ilave maliyetler
uygulamaları konusunda teşvik etmiştir. Bunun doğal sonucu olarak, Haziran ve
Ağustos 2007’nin sonları arasında jumbo mortgageların faiz oranlarında % 1’lik
(100 baz puan) bir artış olmuştur. 2006 yılında düzenlenen mortgageların yaklaşık
% 12’sinin jumbolardan oluştuğu düşünülecek olursa bu artışın önemi daha da iyi
anlaşılacaktır.
Jumbo (GSEs standartlarına uymayan) ve conforming kredi (GSE’lerin
standarlarına uygun) oranları arasındaki marjlar, (spreads) bu yaz sonlarındaki
yüksek seviyelerinden inmesine rağmen hala yüksek durumdadır. Daha yüksek faiz
oranları, daha katı kredi standartlarının nisbi ucuz konutlar (lower-end homes) için
alıcıların sayısını azalttığı gibi, daha pahalı evlere olan talebi de azaltmıştır.
Makro ekonomik Etkiler
Konut sektöründeki bir yavaşlama, esas olarak, konutsal inşaatlar ve konut
bağlantılı harcamaları azaltarak gayrısafi yurt içi hasılayı (GDP) olumsuz etkiler. Bu
yavaşlama, karşılığında borçlanabildikleri ama hali hazır durumda daha az konutsal
servete sahip olan tüketicilerin harcamalarını da olumsuz etkileyecektir.(5)
Konut inşaatlarındaki daralma, en geniş negatif etkilerini muhtemelen 2006’nın
üçüncü çeyreğinde gösterdi. Bunun sonucunda, reel GSYH büyümesi yıllık bazda %
1.3 azalmıştır. Geçen yıl birçok tahmin, 2007’nin sonuna kadar GSYH büyümesini
dizginleyen konut inşaatındaki sorunların biteceği ve endüstrinin 2008 yılında
yeniden düzelmeye başlacayağı yönünde olmuştur. Bu tahminler, 2006’nın
sonlarında devreye giren prime olmayan kredi standartlarının katılaştırılmasından
önce yapılmıştır. Kredi standartlarındaki bu değişikliğin, ne kadar süre alacağını tam
olarak söylemek güç olsa da konut sektöründeki inişi muhtemelen uzatacak ve
iyileşmeyi geciktirecektir. Müstakil aile konut izinleri hali hazırda Eylül 2005
zirvesinden % 52 oranında bir düşüş kaydettiğinden, konut sektöründe daha vahim
sonuçlar henüz gelmemiş olabilir.
Konut sektörünün tüketim üzerindeki dolaylı etkileri için aynı şey doğru
olmayabilir. Bir çok konut sahibi, 1990’ların sonlarından itibaren konutsal
servetlerini karşılık göstererek borçlanmıştır. Bunu konut varlıklarına dayanan
kredileri kullanarak (home equity lines of credit) ya da yeniden finanslama yaparak
nakit elde etme ile (cash out refinancing) ya da konuttan elde edilen sermaye
kazançlarının hepsini peşinata yatırmayarak yapmışlardır. Bu türden mortgage
varlıklarının kullanılması (mortgage equity withdrawals) insanlara daha düşük
maliyetli ve teminatlı kredilere ulaşabilmeyi sağlayarak tüketim malları
harcamalarını arttırmıştır. Bir ölçüme göre bu kullanımlar, 2000’li yılların başından
166
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Çeviren: A. GÜLŞEN
ortalarına kadarki dönemde gerçekleşen emek ve transfer gelirlerinin % 6 ila %
7’sine tekabül etmekteydi.
Bu kullanımların (withdrawals) hacmi ve zamanlaması ölçülmesi zor yollarla
(hard-to-gauge ways) değişebilirdi. Yeni araştırmalar, son zamanlardaki finansal
innovasyonlar yoluyla konut sermayesi (housing equity) kullanımının önü açıldıkça,
konutsal servetin tüketim harcamaları üzerindeki etkisinin arttığını göstermektedir.(6)
Bu bulgu, konut sektörü ile ABD tüketim harcamaları arasındaki ilişkiye değinen
daha önceki araştırmalarla da uyumludur.(7) 2002 ve 2003 yıllarındaki faiz oranı
bağlantılı yeniden finanslama tırmanışından başka mortgage equity kullanım
hareketleri, konut fiyat artışlarındaki dalgalanmalara giderek daha çok duyarlı hale
gelmiştir. Bunun nedeni, 1986 yılında çıkarılan bir yasayla konut varlığına dayalı
krediler (home equity loans) için federal gelir vergisi indirimi (deduction)
getirilmişti. (Grafik 7)
2000’li yılların başlarındaki mortgage kredi liberalizasyonu, tüketimdeki
geleceğe yönelik belirsizlikle birleşince muhtemelen tersine dönecektir.(8) Bu, konut
fiyatları üzerindeki aşağı yönlü baskıyı daha da arttıracak ve konut varlıklarına
dayalı kredilerin kullanımı ile nakit amaçlı yeniden finanslamaları tırpanlayacaktır.
Sonuç olarak, son yıllardaki kredi standartlarının düşürülmesiyle gerçekleşen konut
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
167
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü
satın alımları daha sonraki yılların konut talebinin azalması hesabına olmuş olabilir.
Eğer böyle gerçekleşirse, piyasa daha da kötüleşecek demektir.
Tüketim üzerindeki konutsal servetin etkisinin zamanlaması da değişebilirdi.
Örneğin, konut varlıklarına dayalı krediler (home equity lines) ve nakit çekme
amaçlı yeniden finanslamalar (cash-out refinancing) henüz ortada yokken, konut
servet artışları ABD tüketimini esas olarak konut sahiplerinin emeklilik için tasarruf
etme ihtiyaçlarını azaltmak yoluyla etkileyebilirdi. O zamandan beri, bu tür finansal
innovasyonlar (yenilikler) hanehalklarına konut varlıklarını emekliliklerinden önce
harcamalarını mümkün kılmıştır. Bu durumun, 2007 yılındaki mortgage
kredilerindeki daralma yoluyla ne kadar tersine çevrilebileceği belirsizdir.
Ufukta Ne Görünüyor (Looking Ahead)
Prime olmayan mortgageların (nonprime mortgages) yükseliş ve düşüşü bizleri
çok belirsiz bir durumla başbaşa bırakmıştır. Diğer taraftan, geçmişteki veriler
konut piyasasında daha gerçekçi kredilendirme standartlarına geçişin muhtemelen
zaman alacağını göstermektedir.(9)
Konut fiyatları ve inşaat faaliyetlerinin aşağı yönlü yavaş geçişinin(adjustment)
bir göstergesi de satılamayan konutların düzeyindeki önemli artıştır. Konut fiyat
artışlarındaki belirsiz geleceğin birçok prime olmayan faiz oranlarının
resetlenmesiyle birleşmesi hacizlerin bir süre daha devam edeceğini göstermektedir.
Konut fiyat artışlarındaki keskin tersine dönüş tüketici harcamalarındaki
büyümeyi de yavaşlatacaktır. Mortgage alma imkanlarının azalması eğer insanların
konut varlıklarına karşı borçlanmasına bir sınır getirirse bu etki daha da
kötüleşebilir.
Son zamanlardaki mali kriz muhtemelen konut sektörünün yavaşlamasına
katkıda bulunacaksa da, bu yavaşlamayı azaltacak faktörler vardır.
Birinci olarak, konut fiyat artışlarındaki yavaşlamanın tüketici harcamaları
üzerindeki etkisi muhtemelen uzun bir süreye yayılacağından, gerekirse para
politikası otoritelerine ayarlamalar için zaman sağlayacaktır.
İkinci olarak, ABD merkez bankası (The Fed) ekonomik büyümeyi muhafaza
ederken çekirdek enflasyonu yavaşlatmada başarılı olmuştur. Bu durum, politika
yapımcılarına enflasyonla mücadelede kredibilite sağlayarak, ekonominin teşviğe
(stimulus) muhtaç olduğu durumlarda piyasa faiz oranlarını aşağı çekme imkanını
vermiştir.
Üçüncü olarak, mortgage kredi standartlarının katılaştırılması toplam talebi
istemeyerek de olsa azaltsa bile para politikası eğer gerekirse daha düşük faiz
oranları yoluyla ekonomiyi canlandırarak toplam etkiyi dengeleyebilir. Bu durum,
net ihracat ve iş yatırımlarını (business investment) artıracak ve firmalar ile hane
halklarının finansman maliyetleri üzerindeki daha yüksek risk primlerinin etkisini
hafifletecektir.(10)
Notlar
Yazarlar, Jessica Renier’e araştırmadaki yardımlarından dolayı teşekkür ederler.
1. Bakınız “The Subprime Slump and the Housing Market,” by Andrew Tilton,
US Economics Analyst, Goldman Sachs, Feb. 23, 2007, pp.4-6. Menkul
kıymetleştirilmiş mortgagelar, halihazırdaki birinci dereceden ipotekli ABD konut
mortgagelarının yaklaşık olarak % 70 ile % 75’ine karşılık gelmektedir. Bu tahmin
168
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Çeviren: A. GÜLŞEN
şu yayında yapılmıştır: “Mortgage Liquidity du Jour: Underestimated No More,”
Credit Suisse, March 13, 2007, p. 28.
2. Bakınız, örneğin, Federal Reserve Chairman Ben Bernanke’s remarks,
“Housing, Housing Finance, and Monetary Policy,” at the Federal Reserve Bank of
Kansas City’s Economic Symposium, Jackson Hole, Wyo., Aug. 31, 2007.
3. Kreditörlerin kredi standartlarını gevşetmesinin nedenlerinden biri,
düzenlemiş oldukları mortgageları portföylerinde tutmak yerine satmayı
planlamalarıdır. Kredi standartlarında daha önceki gevşeme, non-conforming(GSEs
stantartlarına uymayan) kredilerin tamamen yatırımcılara satılma niyetiyle
düzenlenme sürecindeki potansiyel moral hazard (ahlaki yalpalama) dan
kaynaklanmış olabilir. Bernanke, bu durumu 2007 yılında Jackson Hole
sempozyumunda yaptığı konuşmasında belirtmektedir (Not. 2’ye bakınız).
4. Rakamlar menkul kıymetleştirilmiş mortgagelar içindir. Bakınız “Mortgage
Liquidity du Jour” (Not 1).
5. “Making Sense of the U.S. Housing Slowdown,” by John Duca, Federal
Reserve Bank of Dallas Economic Letter, November 2006.
6. Bakınız “How Large Is the Housing Wealth Effect? A New Approach,” by
Christopher D. Carroll, Misuzu Otsuka and Jirka Slacalek, National Bureau of
Economic Research Working Paper no. 12746, December 2006; and “Housing,
Credit and Consumer Expenditure,” by John Muellbauer, paper presented at the
Federal Reserve Bank of Kansas City’s Economic Symposium, Jackson Hole, Wyo.,
Aug. 31–Sept. 1, 2007. Yine Bakınız “Booms and Busts in the UK Housing
Market,” by John Muellbauer and Anthony Murphy, Economic Journal, vol. 107,
November 1997, pp. 1701–27; and “House Prices, Consumption, and Monetary
Policy: A Financial Accelerator Approach,” by Kosuke Aoki, James Proudman and
Gertjan Vlieghe, Journal of Financial Intermediation, vol. 13, October 2004, pp.
414–35.
7. “Estimates of Home Mortgage Originations, Repayments, and Debt on Oneto-Four-Family
Residences,” by Alan Greenspan and James Kennedy, Finance and Economics
Discussion Series Working Paper no. 2005-41, Board of Governors of the Federal
Reserve System, September 2005; and “Mutual Funds and the Evolving Long-Run
Effects of Stock Wealth on U.S. Consumption,” by John V. Duca, Journal of
Economics and Business, vol. 58, May/June 2006, pp. 202–21.
8. Bu bir ihtimaldir. Muellbauer (2007, Not. 6)’da bu duruma dolaylı olarak
değinmektedir.
9. Bakınız Duca (Not. 5).
10. Para politikası kanallarının tartışması için, bakınız “Aggregate Disturbances,
Monetary Policy, and the Macroeconomy: The FRB/US Perspective,” by David
Reifschneider, Robert Tetlow and John Williams, Federal Reserve Bulletin, January
1999, pp. 1–19.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
169
Subprime Mortgage Kredilerinin Yükselişi Ve Düşüşü
DiMartino, ekonomist-yazar ve Duca, Federal Reserve Bank of Dallas’ın
araştırma departmanında üst düzey politika danışmanı ve başkan yardımcısıdır.
Bu makale, Economic Letter, Insights from the Federal Reserve Bank of Dallas,
by Danielle DiMartino and John V.Duca, Vol. 2, No.11, November 2007’de
yayımlanmıştır.
Makalenin internet adresi:
http://dallasfed.org/research/eclett/2007/el0711.pdf
http://dallasfed.org/research/eclett/2007/el0711.html
170
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
İnsan Kaynakları Yönetiminde
Performans Değerlendirmesi ve Maliye
Bakanlığı Çalışanlarına Yönelik Bir
Uygulama
Bülent PEHLİVAN∗
ÖZET
İnsan kaynakları yönetiminde performans değerlendirmesinin yeri ve önemi
günümüzde daha çok değer kazanmıştır. Dünyada yaşanan hızlı gelişim ve değişim
tüm örgütleri yoğun bir rekabet ortamına sürüklemiştir. Bu rekabet ortamında
örgütler varlıklarını sürdürebilmek için verimliliklerini mümkün oldukça en üst
düzeye çıkartmak zorundadırlar. Günümüzde tüm örgütlerde, gerçek verimliliğe
ulaşmanın tek yolunun insan kaynağından daha etkin faydalanabilme gerçeği
olduğu ortaya çıkmıştır.
Bu çalışmada, insan kaynakları yönetiminin en önemli işlevlerinden biri olan
“performans değerleme” kavramı ve Türkiye’deki kamu kurumlarındaki
uygulanması incelenmeye çalışılmıştır. Ayrıca, Maliye Bakanlığı Personel Genel
Müdürlüğünde çalışan personelin değerlendirme sistemine ilişkin görüş ve önerileri
alınarak ülkemizdeki değerlendirme çalışmalarına katkıda bulunmak amacıyla bir
anket çalışması yapılmıştır.
Anahtar Kelimeler: İnsan Kaynakları, Performans Değerleme, Performans.
Performance Evaluation in Human Resources Management and an
Applications for the Staff of Ministry of Finance
ABSTRACT
In Human Resources Management the position and importance of performance
evaluation has more value at Today’s World. Rapid development and change in the
world has dragged all organizations into an atmosphere of competition. The
organizations have to ascend their productivity to the top level as much as possible
∗
Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğü personeli, bp_pehlivan@yahoo.com
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
171
İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına
Yönelik Bir Uygulama
in order to survive in this atmosphere of competition. Today in all these
organizations, it has come to light that the only way to reach real productivity is to
benefit from human resource more efficiently.
In this study, performance evaluation, one of the most vital functions of human
resources management, and its applications to public bodies in Turkey have been
investigated. Also, a questionnaire survey was made for the purpose of improving
the evaluation systems in our country, by having the comments and suggestions of
the staff of Human Resource Department of Ministry Finance Head Office.
Key Words: Human Resources, Performance Evalution, Performance.
JEL Classification Code: O15-Human Resources; Human Development; Income
Distribution; Migration
GİRİŞ
İnsan kaynakları yönetimi fonksiyonlarından biri olan performans
değerlendirmesinin yeri ve önemi günümüzde de hala tartışılan en önemli
sorunlardan biridir. Her şeyden önce insanı değerlendirmenin zorluğu bu
tartışmaların en önemli sebebidir. Çünkü, çalışanların seçiminde ve eğitiminde
gösterilen özene karşın, tüm çalışanların aynı performansı göstermesi beklenemez.
Kişilerin doğuştan gelen yetenekleri, işe ilgi ve uyum gibi özellikleri her zaman
farklılıklar gösterir. Bu nedenle, insan kaynakları yönetimi çalışanlar arasındaki bu
farklılıkları izlemek, ölçmek ve objektif kriterleri baz alarak değerlendirmek
zorundadır (Sabuncuoğlu 2000: 160). Yapılan bu değerlendirme sayesinde, kimlerin
terfi ettirileceği, kimlerin işine son verileceği, kimlerin hedefine ulaşıp ulaşmadığı,
kimlerin yüksek başarı gösterdiği, kimlerin kendini geliştirdiği gibi durumlar ortaya
konulmuş olur. Bütün bu durumlar, sağlıklı bir performans değerleme sisteminin
varlığıyla anlam kazanabilir.
Bu makalede öncelikle, performans değerlemenin tanımı, önemi, amaçları ve
yararları üzerinde durulmuştur. Daha sonra da, Maliye Bakanlığı Personel Genel
Müdürlüğündeki 140 çalışan üzerinde anket uygulanarak yapılan araştırma
sonucunda elde edilen veriler sunularak bunların analizi yapılmıştır. Araştırmanın
sonuç kısmında ise, bu incelemeler sonucunda değerleme sistemiyle ilgili eksiklikler
belirlenmiş ve bu eksiklikleri giderici öneriler getirilmeye çalışılmıştır.
1. Performans Değerlemenin Tanımı
Tanım olarak performans değerleme, kaynaktan kaynağa veya kurumdan kuruma
bir çok değişiklik göstermektedir. Genel anlamda performans değerlendirmesi,
çalışanın yeteneklerini, potansiyelini, iş alışkanlıklarını, davranışlarını ve benzer
niteliklerini diğerleriyle karşılaştırarak yapılan sistematik bir ölçmedir (Yücel 1999:
110). Diğer bir tanımla, çalışanların yeteneklerinin ve iş performansının, o işin
gerekleri ile ne ölçüde uyum gösterdiğinin değerlendirilmesidir (Kozak 2001: 32).
Yapılan bu değerleme sayesinde, kurumda görevi ne olursa olsun, çalışanların
etkinlikleri, eksiklikleri, fazlalıkları, yetersizlikleri kısacası bir bütün olarak tüm
yönleri gözden geçirilmiş olur (Fındıkçı 2003: 297). Kişilerin gerek kendilerini
gözden geçirmeleri gerekse kurum tarafından zaman zaman gözden geçirilmeleri,
işgal ettikleri rolün gereklerini ne derece yerine getirdiklerini görmek bakımından
önemlidir.
Performans değerlendirmesinin Türkiye’deki uygulamaları ilk kez kamu
172
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
kesiminde başlamıştır ve bu uygulamaların yaklaşık 80 yıllık geçmişi
bulunmaktadır. Ancak, konuya özel sektörün ilgisinin artması, işletme biliminin
ülkemizde yaygınlaşması, modern yönetim tekniklerinin tanınması ile birlikte olmuş
ve bu ilgi özellikle son 10 yılda giderek gelişme göstermiştir ( Kaynak ve diğerleri
2000: 206).
Bazı kaynaklarda “işgören değerlendirmesi”, “başarı değerlendirmesi”,
“verimliliğin değerlendirilmesi”, “çalışanın değerlendirilmesi” ya da kamu
kuruluşunda olduğu gibi “tezkiye”, “sicil” gibi kavramlarla anlatılan performans
değerleme, çalışanların yeteneklerinin işin nitelik ve gereklerine ne ölçüde
uyduğunu araştıran, çalışanların işteki başarısını saptamaya çalışan objektif analizler
olarak tanımlanabilir (Akyüz 2001: 82). Daha kısa bir deyişle, çalışanın işinde
sağladığı başarı ve gelişme yeteneğinin sistematik değerlendirilmesidir. Her kurum,
çalışanların başarı ya da başarısızlıklarını yakından izlemek, yeteneklerini geliştirici
ve düzeltici önlemleri zamanında alabilmek ve böylece en yüksek verimin elde
edilmesini sağlamak amacıyla çalışanların değerlemesini yapmak zorundadır.
Performans değerlendirmesi, çalışanın sadece işteki verimliliğini ölçmek değil;
aynı zamanda da bir bütün olarak önemli noktalarda çalışanın başarısını ölçmektir
(Sabuncuoğlu, 2000: 160). Buna göre; performans değerleme sürecinde çalışanın
geçmişe dönük, örneğin bir yıllık çalışması değerlendirilerek belirli bir standardın
üzerine çıkıp çıkmadığı araştırılır. Çalışanların iş görmesi bu standardın üzerine
çıkmışsa başarılı kabul edilir. Burada önemli olan, performansın ne olduğunun
bilinmesi veya çalışmanın hangi noktanın üzerine çıktığında performanstan söz
edileceğidir. Bu sorunun cevabı da standardın belirlenmesiyle ortaya konulmuş olur
(Bingöl 1990: 213).
2. Performans Değerlemenin Önemi
Performans değerleme, çalışanın başarısını belirlemek ve geliştirmek için yapılan
çalışmaların tümü veya bir örgütte belli amaçlara göre çalışanların performans
düzeyinin belirlenmesini içeren bir çok evreden oluşan ve çalışanın kendisinden
beklenilen görevleri ne derecede gerçekleştirdiğini belirlemeye yönelik bir süreçtir
(Can, Akgün ve Kavuncubaşı 2000: 164). Bu sürecin sonucunda, eğitim ihtiyacının
planlanması ve hangi geliştirme faaliyetlerinin yapılacağı konusunda genel bir içerik
belirlenerek, geliştirme ihtiyaçlarının açıkça tanımlanması sağlanır. Böylece
personelin eksik yanları belirlenerek bu eksiklikleri giderici eğitim faaliyetlerinin
düzenlenmesi sağlanmış olur.
Değerleme sayesinde kurum; çalışanlar ile yaptığı iş anlaşmasının koşullarının
ne oranda gerçekleştiğini, çalışanın ilgi ve yeteneklerinin işe ne düzeyde yansıdığını,
çalışanın iş başarısını, görev tanımındaki standartlara ulaşıp ulaşmadığını, kariyer
planlamasının ne düzeyde olacağını performans değerleme ile belirlemiş olacaktır.
Diğer yandan performans değerlendirmesi, dengeli bir ücret sisteminin
uygulanmasında, iş değişikliği ve eğitim gereğinin saptanmasında, çalışanların
seçilmesi ve atanmasında ya da işten uzaklaştırılmasında başvurulan etkili bir
yöntemdir (Sabuncuoğlu ve Tokol 2003: 320). Bütün bunlar örgütlerde performans
değerlemenin önemini yeterince ortaya koymaktadır.
3. Performans Değerleme Sisteminin Amaçları
Genel olarak performans değerleme uygulamalarının amaçlarını ikiye ayırmak
mümkündür. Bunlardan ilki, iş performansı hakkında bilgi edinmek iken; ikincisi,
çalışanların iş tanımlamalarında ve iş analizlerinde saptanan standartlara ne ölçüde
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
173
İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına
Yönelik Bir Uygulama
ulaştığına ilişkin geri besleme sağlamaktır (Palmer 1993: 9-10). Değerleme
sonucunda ulaşılan bilgi; ücret düzenlemesi, işten çıkarma, ikramiye, eğitim,
disiplin/terfi ve diğer yönetsel etkinliklere ilişkin kararların alınmasında
kullanılmaktadır (Örücü 2003: 202; Türkel 1999: 173).
Performans değerleme sayesinde çalışanlar, mevcut ve geçmişte yaptıkları
çalışmalar ile ilgili olarak değerlendirilir ve geleceğe yönelik olarak geliştirilir.
Ayrıca, değerlendiren ile çalışanlar arasında iyi bir iletişim, işbirliği ve yardımlaşma
sağlanmış olur (Kahya 2002: 2). Performans değerlendirmesinin temel amaçlarından
bir diğeri ise; bireysel başarının, standart kriterler aracılığıyla doğru biçimde
ölçülmesi, çalışanlara bu konuda bilgi verilmesi ve bireysel başarının geliştirilerek
kurumsal başarının artırılmasıdır (Uyargil 1994: 3).
Yukarıda verilen tüm amaçların genel olarak iki ana amaç etrafında toplandığı
görülmektedir. Bunlardan biri performansı geliştirmek, diğeri performans değerleme
sonuçlarına dayalı olarak ücret, yükselme ve işten çıkarma gibi idari kararları
vermektir.
4. Performans Değerleme Sonuçlarının Kullanımı
Performans değerleme zorlu bir süreçtir. Bu sürecin sonunda hedeflenen;
çalışanlara kendi çalışmaları ve çabaları hakkında bilgi vermek, onları yeni çabalar
için cesaretlendirmektir.
Performans yönetimi; çalışanın işe başlaması ile başlayan ve belirlenen
performans kriterlerine göre çalışanın izlenmesi, değerlendirilmesi, bu
değerlendirmeye göre ödüllendirilmesi ve gelişim-eğitim faaliyetlerinin
planlanması-uygulanması ile devam eden ve çalışanın kariyer planı ışığında
kariyerin yönetildiği bir süreçtir (Human Resources. Eylül. 2002). Bu süreçte neyi
ölçeceğiniz, nasıl ölçeceğiniz, hangi zaman aralıklarında ölçeceğiniz kadar, ölçüm
sonucunda elde edilen sonuçların nerelerde ve nasıl kullanılacağı da çok önemli bir
unsurdur.
5. Performans Değerlemenin Yararları
Performans değerlemenin, çalışanların ve kurumun performansının
iyileştirilmesi, ilişkilerin iyileştirilmesi, çalışanın zayıf veya güçlü yönlerinin
belirlenmesi, varolan ve muhtemel olabilecek sorunların ortaya konması gibi bir çok
doğrudan yararları vardır. Ayrıca, çalışanın eğitim ihtiyaçlarının, gelişme
gereksinimlerinin ve gizli gücünün belirlenmesi gibi yararları da vardır.
Bu yararların yanında iyi planlanmış bir performans değerlemenin çalışana ve
kuruma sağlayacağı çeşitli yararlar da bulunmaktadır (Örücü 2003: 203):
• Çalışanların zayıf ve güçlü yönlerinin belirlenmesinde etkilidir,
• Çalışanların eğitim ihtiyacının belirlenmesini sağlar (Kaynak ve diğerleri
2000: 207 ),
• Çalışanların hak ettiği ücreti almalarını sağlar,
• Çalışanların terfi ve kıdem ile ilgili konularının düzenlenmesinde önemli rol
oynar (Bilgin 1997: 50-51),
• Çalışanlara ilişkin kararlar alınmasında nesnel bir ölçüt sağlar,
• Çalışanlara işe alma yöntemlerinin geçerliliği hakkında bilgi verir,
• Kurumların verimliliğinin ve karlılığının artırılmasında yararlıdır (Canman
1993: 35-37),
• Kurum çalışanından kaynaklanan sorunların önceden belirlenmesini ve
gerekli önlemlerin alınmasını sağlar (Ataay 1990: 256).
174
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
MALİYE BAKANLIĞI PERSONEL GENEL MÜDÜRLÜĞÜNDE
BAŞARI DEĞERLENDİRMESİNE YÖNELİK BİR ARAŞTIRMA
1. ARAŞTIRMANIN AMACI
Araştırmanın amacı; Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde uygulanan
mevcut başarı değerleme (sicil) sistemine ilişkin görüş ve önerileri belirleyerek,
unvanlara göre oluşturulan grupların bu görüş ve önerileri arasında anlamlı bir
farklılığın olup olmadığını test etmektir. Ayrıca, mevcut değerleme sistemindeki
eksiklikleri tespit ederek yeni oluşturulacak modern bir değerleme sistemi hakkında
öneriler sunmaktır. Bu amaçla aşağıdaki sorular oluşturulmuş ve başarı değerleme
sisteminin geliştirilmesine yönelik görüşler ve öneriler alınmıştır.
Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde çalışan değerlendirici ve
değerlendirilen konumunda olan personelin; başarı değerlendirmesinin hangi sıklıkla
yapılması gerektiği, değerlendirme sırasında hangi özelliklere önem vermesi
gerektiği ve değerlendirmenin kim tarafından yapılması gerektiği konusundaki
görüşleri nelerdir?
2. ARAŞTIRMANIN KAPSAMI
Uygulamanın kapsamını Maliye Bakanlığı bünyesinde hizmet veren Personel
Genel Müdürlüğü çalışanları oluşturmaktadır. Söz konusu çalışanlar; merkez
teşkilatında 1. ve 2. sicil amiri olarak belirlenen Şube Müdürü, Daire Başkanı ile
değerlendirilen konumunda çalışan Memur, Şef, Uzman ve Teknik Personelden
oluşmaktadır. Anketin Maliye Bakanlığı Merkez Teşkilatı çalışanlarının sayıca fazla
olması nedeniyle sadece Personel Genel Müdürlüğünde uygulanmasına karar
verilmiştir.
3. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ
3.1. Araştırmanın Evreni ve Örneklemi
Araştırmanın evrenini Maliye Bakanlığı çalışanları, örneklemini ise, Merkez
Teşkilatındaki Personel Genel Müdürlüğü çalışanları oluşturmaktadır. Söz konusu
Müdürlükte, memur ve sözleşmeli olarak toplam 251 personel çalışmaktadır. Anket
soruları 170 kişiye dağıtılabilmiştir. Dağıtılan bu anketlerden 140’ı geri alınmıştır.
Geri dönüşüm oranı % 83’dür.
3.2. Anket Çalışması Hakkında Genel Bilgiler
Veri toplama aracı olarak kullanılan anket 3 bölümden oluşturulmuştur. Birinci
bölümde; cinsiyet, yaş, öğrenim durumu, hizmet süresi ve unvan gibi katılımcıların
kişisel özelliklerine ilişkin sorular yer almaktadır. İkinci bölümde; mevcut başarı
değerleme sistemine ilişkin görüşleri, üçüncü bölümde ise; değerleme sistemine
ilişkin önerileri içeren ifadelere yer verilmiştir. Anketteki 20 sorudan 5’i sınıflama
soruları olup, bu sorular için frekans analizi yapılarak yüzdelik dağılımlarına
bakılmıştır. Diğer 15 soru ise 5’li Likert* tipi sorulardan oluşmaktadır. Anketin
uygulama sürecinde güçlükle karşılaşılmaması ve daha fazla desteklenmesi amacıyla
Genel Müdürlük Makamından yazılı olur alınmıştır. Anket cevapları araştırmacı
tarafından 15 gün geçtikten sonra toplanmıştır.
Anketin öncelikle ön uygulaması yapılarak, anlaşılabilirliği ve istenen verileri
*
Anket soruları cevaplayıcılar tarafından, Likert’in tutum Ölçeğinde yer alan; “Kesinlikle Katılmıyorum”,
“Katılmıyorum”, “Kararsızım”, “Katılıyorum”, “Kesinlikle Katılıyorum”, derecelerinden oluşan 5
basamaklı bir ölçeğe göre cevaplandırılmıştır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
175
İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına
Yönelik Bir Uygulama
sağlayıp sağlayamadığı saptanmaya çalışılmıştır. Uygulanan anket sonucunda elde
edilen verilerin güvenilirliğini test etmek amacıyla güvenilirlik katsayısı
hesaplanmış ve 0.77 olarak bulunmuştur. Bu da araştırmanın güvenilirliğinin yüksek
olduğunu göstermektedir.
3.3. Verilerin Analizi ve Yorumlanması
Araştırmada, anket uygulaması ile elde edilen ham bilgilerin veri haline
dönüştürülmesi ve analizi için SPSS istatistik yazılım paket programı kullanılmıştır.
Verilerin analizi yapılırken betimsel istatistiklerden frekans (f) ve yüzde (%),
aritmetik ortalama (X) ve standart sapma (SS) sonuçlarına bakılmıştır. Araştırmanın
sonucunda elde edilen verilerin yorumlanmasında iki grubun görüşleri ve
önerilerinden yararlanılmıştır ve guruplar arası ilişkiler incelenerek aralarında bir
fark olup olmadığı Mann-Whitney U-testi yardımıyla test edilmiştir. Şayet bu iki
grup arasında fark var ise bu farklılığın hangi gruptan kaynaklandığını belirlemek
için sıra ortalamalarına bakılmıştır.
Veriler ankette kullanılan Likert ölçeğine göre elde edilen görüş ve önerilerin
aritmetik ortalamaları alınarak yorumlanmıştır. Dereceleme maddeleri, “Kesinlikle
Katılmıyorum”, “Katılmıyorum”, “Kararsızım”, “Katılıyorum”, “Kesinlikle
Katılıyorum”,
seçeneklerinden
oluşturulmuştur.
Yanıtlar,
“Kesinlikle
Katılıyorum”dan “Kesinlikle Katılmıyorum”a ve 5’ten 1’e doğru sayısal değerler
verilerek sıralanmıştır.
Değerlendirme ölçeğinin puan (ağırlıklı aritmetik ortalamaların değerlendirme)
aralığı aşağıdaki şekilde olmuştur.
Tablo 1 : Aritmetik Ortalamaların Derecelendirme Aralıkları
Verilen
Ağırlık
1
2
3
4
5
Seçenek
Kesinlikle Katılmıyorum
Katılmıyorum
Kararsızım
Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Sınırı
1.00-1.80
1.81-2.60
2.61-3.40
3.41-4.20
4.21-5.00
4. ARAŞTIRMADA ELDE EDİLEN BULGULARIN YORUMLANMASI
4.1. Araştırmaya Katılan Deneklerin Demografik Özellikleri
Ankete katılan cevaplayıcıların cinsiyet, yaş, öğrenim durumu, hizmet süresi ve
unvanlarına ilişkin bilgiler aşağıda tablolar halinde verilmiştir.
176
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
Tablo 2: Araştırmaya Katılan Deneklerle İlgili Bilgiler
DEĞİŞKENLER
Cinsiyet
Yaş
Öğrenim
Durumu
Hizmet
Süresi
Unvan
GRUPLAR
Erkek
Kadın
Toplam
20-30
31-35
36-40
41-45
46 ve üstü
Toplam
İlk-Orta
Lise veya Dengi Okul Mezunu
Yüksekokul Mezunu
Fakülte Mezunu
Yüksek Lisans/Doktora
Toplam
0-5 Yıl
6-10 Yıl
11-15 Yıl
16-20 Yıl
21 Yıl ve Üstü
Toplam
Memur
Şef/Uzman
Teknik Personel
Şube Müdürü
Daire Başkanı
Toplam
Frekans
63
77
140
10
15
49
42
24
140
2
10
40
73
5
140
9
30
9
51
41
140
82
27
10
15
6
140
Yüzde
45
55
100.0
7.1
10.7
35.0
30.0
17.1
100.0
1.4
7.1
28.6
59.3
3.6
100.0
6.4
21.4
6.4
36.4
29.3
100.0
58.6
19.3
7.1
10.7
4.3
100.0
Tablo 2’deki verilere göre; ankete katılanların % 55’ini kadın, % 45’ini erkek
çalışanlar oluşturmaktadır. Anketin cinsiyet açısından hemen hemen aynı orandaki
kadın erkek katılımcıya uygulandığını söylemek mümkündür. Katılımcıların yaş
gruplarına göre dağılımı incelendiğinde, 46 ve üstü yaş grubunda çalışanların % 17.1
gibi bir oranda olduğu görülmektedir. Katılımcıların 36-45 yaş aralığındaki kişi
sayısı 91; oranı ise % 65’dir. Katılımcılar, öğrenim durumlarına göre
değerlendirildiğinde, en fazla payı % 59.3 ile Fakülte Mezunlarının oluşturduğu
görülmektedir. Bu oran Yüksek Lisans-Doktora yapanların oranı ile
birleştirildiğinde toplam % 62.9 ile katılımcıların oldukça yüksek bir çoğunluğa
sahip oldukları görülmektedir. Katılımcıların hizmet sürelerine göre dağılımlarına
bakıldığında, 21 yıl üstü hizmete sahip deneklerin oranının % 29, olduğu
görülmektedir. Katılımcılara unvan açısından bakıldığında en yüksek oranı (% 58.6)
Memurlar, en düşük oranı ise (% 7.1) Teknik Personel oluşturmaktadır.
Katılımcıların % 15’ini değerlendirici, % 75’ini ise değerlendirilen konumundaki
çalışanlar oluşturmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
177
İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına
Yönelik Bir Uygulama
4.2. Katılımcıların Unvanlara Göre Mevcut Başarı Değerleme (Sicil)
Sistemine İlişkin Görüşleri ve Yorum
Tablo 3: Katılımcıların Unvanlara Göre Mevcut Başarı Değerleme (Sicil)
Sistemine İlişkin Görüşleri
No İfadeler
1
2
3
4
5
6
178
Unvan
Memur
Şef/Uzman
Kurumumuzda başarı
Teknik Personel
değerleme adil bir
Şube Müdürü
şekilde yapılmaktadır.
Daire Başkanı
Toplam
Memur
Şef/Uzman
Mevcut değerleme
Teknik Personel
sistemi çalışan ile
çalışmayanı ayırt
Şube Müdürü
etmekten uzaktır.
Daire Başkanı
Toplam
Memur
Sicil raporları
doldurulurken,
Şef/Uzman
subjektif faktörlerin
Teknik Personel
(siyasi yatkınlık,
Şube Müdürü
hemşehrilik, kişisel
Daire Başkanı
ilişkiler vb.) etkisi
Toplam
olmaktadır.
Memur
Şef/Uzman
Değerleme personelin
Teknik Personel
birbiriyle
kıyaslanması suretiyle
Şube Müdürü
yapılmaktadır.
Daire Başkanı
Toplam
Memur
Kurumumuzda
Şef/Uzman
yönetici konumundaki
Teknik Personel
kişilerin
Şube Müdürü
değerlendirilmesi
çalışanlar tarafından
Daire Başkanı
yapılmalıdır.
Toplam
Mevcut başarı
Memur
değerleme sisteminin Şef/Uzman
personelin
Teknik Personel
motivasyonuna katkısı Şube Müdürü
N
X
SS
Katılma Düzeyi
Katılmıyorum
Katılmıyorum
Kararsızım
Kararsızım
Katılıyorum
Katılmıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Kesinlikle
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Kararsızım
Kararsızım
Kararsızım
Katılıyorum
82
27
10
15
6
140
82
27
10
2.43
2.22
3.20
2.60
3.00
2.48
3.96
3.96
4.20
1.29
1.18
1.39
1.05
1.09
1.26
1.37
1.16
0.63
15
6
140
82
27
10
15
6
140
3.47
3.50
3.90
3.83
3.96
3.20
2.60
3.00
3.64
1.30
1.22
1.28
1.23
1.19
0.78
1.12
1.67
1.26
82
27
10
3.34
3.70
4.30
1.51
1.63
1.33
15
6
140
82
27
10
15
6
3.13
3.50
3.46
3.27
2.85
3.40
3.33
4.33
1.50
1.37
1.52
1.55
1.68
1.71
1.44
1.86
140
82
27
10
15
3.25
3.91
3.78
4.00
3.40
1.59
1.38
1.18
1.33
1.45
Kararsızım
Katılıyorum
Kesinlikle
Katılıyorum
Kararsızım
Katılıyorum
Katılıyorum
Kararsızım
Kararsızım
Katılıyorum
Kararsızım
Kesinlikle
Katılıyorum
Kararsızım
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
yoktur.
7
Değerlendiriciler,
başarı
değerlendirmesi
hakkında yeterince
eğitim
almamaktadırlar.
8
Değerlendirme
sonuçlarından
görevde yükselmede
yeterince
yararlanılmıyor.
9
Kurumun etkinliği ve
verimliliği ile
personel performansı
arasında önemli bir
bağ vardır.
Daire Başkanı
Toplam
Memur
Şef/Uzman
Teknik Personel
Şube Müdürü
Daire Başkanı
Toplam
Memur
Şef/Uzman
Teknik Personel
Şube Müdürü
Daire Başkanı
Toplam
Memur
Şef/Uzman
Teknik Personel
Şube Müdürü
Daire Başkanı
Toplam
6
4.50
1.37
140
82
27
10
3.86
4.13
4.00
4.40
1.34
1.20
0.87
1.17
15
6
140
82
27
10
15
6
140
82
27
10
15
6
3.80
3.17
4.05
3.26
3.48
3.40
3.07
2.17
3.24
4.02
4.11
4.10
3.80
4.83
0.94
0.98
1.12
1.51
1.52
1.71
1.33
0.98
1.49
1.15
0.84
1.19
0.94
0.40
140
4.05
1.06
Kesinlikle
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Kesinlikle
Katılıyorum
Katılıyorum
Kararsızım
Katılıyorum
Kararsızım
Katılıyorum
Katılıyorum
Kararsızım
Katılmıyorum
Kararsızım
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Kesinlikle
Katılıyorum
Katılıyorum
“Kurumumuzda başarı değerleme adil bir şekilde yapılmaktadır.” ifadesine
cevaplayıcıların katılmadıkları (X=2.48) görülmektedir. Adil olmayan bir sistemde
değerlendiricilerin, personeli gerçek anlamda değerlendirmeleri ve Türk kamu
personel sisteminin en önemli ilkesi olan “Liyakat” ilkesine göre değerlendirme
yapılması mümkün görülmemektedir. Objektif kriterlere dayalı ve adil şekilde
yapılamayan bir değerlendirme, başarılı ve başarısız personeli ayırt etmekten uzak
olacaktır ve bunun sonucunda da adil bir değerlendirme yapılamayacaktır.
“Mevcut değerleme sistemi çalışan ile çalışmayanı ayırt etmekten uzaktır.”
ifadesine cevaplayıcıların çoğunluğu (X=3.90) “Katılıyorum” düzeyinde görüş
bildirmektedir. Özellikle değerlendirici konumundaki Daire Başkanlarının ve Şube
Müdürlerinin bu görüşe “Katılıyorum” yönünde vermiş olduğu cevaplar dikkat
çekici bulunmuştur. Araştırma sonuçları, mevcut değerleme sisteminde “Liyakat”
ilkesinin adil bir şekilde uygulanmadığını ve bunun sonucunda da mevcut sistemde
çalışan ile çalışmayanın ayırt edilmesinin mümkün olamayacağını ortaya koymuştur.
“Sicil raporları doldurulurken, subjektif faktörlerin (siyasi yatkınlık, hemşehrilik,
kişisel ilişkiler vb.) etkisi olmaktadır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=3.64)
“Katılıyorum” düzeyinde görüş bildirmişlerdir. Ayrıca, değerlendirici konumunda
olan Daire Başkanlarının ve Şube Müdürlerinin objektif kriterlere göre
değerlendirme
yapıp
yapmadıkları
konusunda
“Kararsızım”
yönünde
cevapverdikleri görülmüştür. Gerçekte, Daire Başkanları değerlendirilecek personel
ile direkt olarak çalışamadığından ve kendi işlerinin yoğunluğundan dolayı Şube
Müdürlerinin görüşlerine yakın değerlendirme yapmaktadırlar. Bu durum Türk
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
179
İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına
Yönelik Bir Uygulama
kamu personel sisteminde değerlendirici konumundaki yöneticiler tarafından yapılan
değerlendirmelerin objektif ve güvenilir olmadığını göstermektedir.
“Değerleme personelin birbiriyle kıyaslanması suretiyle yapılmaktadır.”
ifadesine cevaplayıcılar (X=3.46) “Katılıyorum” düzeyinde görüş bildirmişlerdir. Bu
şekilde bir değerleme yapmanın hatalı bir davranış olmasından öte, aynı zamanda da
çalışanların eksik veya başarılı yönlerinin açığa çıkarılmasını da önlediği
bilinmektedir.
“Kurumumuzda yönetici konumundaki kişilerin değerlendirilmesi çalışanlar
tarafından yapılmalıdır.” ifadesine katılımcılar (X=3.25) “Kararsızım” düzeyinde
cevap verdikleri görülmüştür. Sonuçtan da anlaşılacağı üzere, cevaplayıcılar bu
ifadeye görüş bildirmekten kaçınmışlardır. Oysa, değerlendiricilerin de çalışanları
tarafından değerlendirilmesi, onların başarılı ve başarısız yönlerinin açığa
çıkarılması ve kendilerini hangi yönde geliştirmeleri gerektiğini bilmeleri açısından
büyük önem taşımaktadır.
“Mevcut başarı değerleme sisteminin personelin motivasyonuna katkısı yoktur.”
görüşüne cevaplayıcılar büyük ölçüde (X=3.86) katılmaktadırlar. Bu sonuçlar hem
değerlendiricileri hem de değerlendirilen konumundaki çalışanların aynı fikirde
olduklarını göstermektedir. Yani mevcut başarı değerleme sisteminin personelin
motivasyonuna katkısı olmadığı yönündedir. Oysaki sağlıklı bir başarı değerleme
sisteminin varlığı motivasyonu artırıcı yönde etki yapmalıdır.
“Değerlendiriciler, başarı değerlendirmesi hakkında yeterince eğitim
almamaktadırlar.” ifadesine cevaplayıcıların (X=4.05) büyük ölçüde katıldıkları
görülmektedir. Bu da, değerlendiricilerin büyük bir çoğunluğunun yeterince eğitim
almadığını ortaya koymaktadır. Oysa değerlendiriciler, çalışanlarına ilişkin etkili ve
objektif karar alabilmek, çalışanlarının başarı ve başarısızlıklarını izlemek ve
yeteneklerini geliştirici önlemleri zamanında almak için, başarı değerlendirmesi
hakkında gerekli eğitimi almak zorundadırlar.
“Değerlendirme sonuçlarından görevde yükselmede yeterince yararlanılmıyor.”
ifadesine cevaplayıcılar (X=3.24) “Kararsızım” düzeyinde görüş bildirmişlerdir.
Başarı değerleme sonucunda, personelin zayıf veya başarılı yönleri tespit edilmeli ve
başarılı olan personel ödüllendirilmelidir. Zayıf yönleri bulunan personel ise hizmet
içi eğitim verilerek eksik bulunan bu yönleri giderilmelidir. Oysa ki, çıkan sonuçtan
anlaşılacağı üzere personelle ilgili kararların alınmasında değerleme sonuçlarından
yeterince yararlanılmadığı görülmektedir.
“Kurumun etkinliği ve verimliliği ile personel performansı arasında önemli bir
bağ vardır.” ifadesine cevaplayıcıların (X=4.05) “Katılıyorum” düzeyinde cevap
verdikleri görülmüştür. Çıkan sonuç, ifadeye verilen cevaplar açısından tutarlıdır ve
kurumun başarısının personelin başarısıyla önemli ölçüde ilişkili olduğunu ortaya
koymaktadır.
180
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
4.3. Katılımcıların Unvanlara Göre Mevcut Başarı Değerleme (Sicil)
Sistemine İlişkin Önerileri ve Yorum
Tablo 4: Katılımcıların Unvanlara Göre Mevcut Başarı Değerleme (Sicil)
Sistemine İlişkin Önerileri
No İfadeler
1
2
3
4
5
6
Unvan
Memur
Şef/Uzman
Teknik Personel
Şube Müdürü
Daire Başkanı
Toplam
Memur
Kurumumuzda
başarı
Şef/Uzman
değerlendirmesi
Teknik Personel
sırasında personelin Şube Müdürü
kendisine verilen işi Daire Başkanı
başarmadaki hızı ve
işindeki verimi
Toplam
dikkate alınmalıdır.
Değerlendirme
Memur
sonuçları,
Şef/Uzman
personelin hizmet
Teknik Personel
içi eğitim ve
Şube Müdürü
gelişme
Daire Başkanı
ihtiyaçlarının
belirlenmesine
Toplam
yardımcı olmalıdır.
Memur
Değerlendirme
Şef/Uzman
sonuçları,
Teknik Personel
performansa dayalı
Şube Müdürü
ücret sisteminde
Daire Başkanı
kullanılmalıdır.
Toplam
Memur
Kamu Kurum ve
Kuruluşlarının
Şef/Uzman
kendi yapı ve
Teknik Personel
hizmet özelliklerine Şube Müdürü
uygun özel bir
Daire Başkanı
başarı değerleme
Toplam
sistemi olmalıdır.
Memur
Şef/Uzman
Değerlendirme
süreç ve sonuçları
Teknik Personel
hakkında personel
Şube Müdürü
bilgilendirilmelidir. Daire Başkanı
Toplam
Objektif ölçütlere
dayalı bir değerleme
yapılabilmesi için,
iş analizleri ve
görev tanımları
yapılmalıdır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
N
82
27
10
15
6
140
82
27
10
15
6
X
4.39
4.33
4.50
4.13
4.50
4.36
4.56
4.59
4.60
3.93
4.50
SS
0.75
0.55
0.70
0.74
0.54
0.70
0.61
0.50
0.69
1.10
0.54
Katılma Düzeyi
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
140 4.50
0.68
Kesinlikle Katılıyorum
82
27
10
15
6
4.45
4.48
4.50
3.93
4.50
0.74
0.50
0.52
0.96
0.54
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
140 4.40
0.71
Kesinlikle Katılıyorum
82
27
10
15
6
140
82
27
10
15
6
3.83
3.93
3.60
3.53
4.17
3.81
4.40
4.30
4.20
4.13
4.17
1.52
1.17
1.57
1.30
1.16
1.41
0.75
0.72
0.63
0.74
0.40
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
Katılıyorum
140 4.32
0.72
Kesinlikle Katılıyorum
82
27
10
15
6
140
0.86
0.68
0.42
0.51
1.16
0.78
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
Katılıyorum
Kesinlikle Katılıyorum
4.44
4.37
4.80
4.47
4.17
4.44
181
İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına
Yönelik Bir Uygulama
“Objektif ölçütlere dayalı bir değerleme yapılabilmesi için, iş analizleri ve görev
tanımları yapılmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=4.36) “Kesinlikle Katılıyorum”
düzeyinde cevap vermişlerdir. Çıkan sonuca göre; hemen hemen tüm gruplar
objektif ölçütlere dayalı bir değerleme yapılabilmesi için öncelikle iş analizleri ve
görev tanımları yapılması gerektiği konusunda hemfikirdir.
“Kurumumuzda başarı değerlendirmesi sırasında personelin kendisine verilen işi
başarmadaki hızı ve işindeki verimi dikkate alınmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar
(X=4.50) “Kesinlikle Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Bütün grupların
hemen hemen aynı düzeyde bu ifadeye katıldığı görünmektedir. Çıkan bu sonuç
oldukça anlamlı bulunmuştur.
“Değerlendirme sonuçları, personelin hizmet içi eğitim ve gelişme ihtiyaçlarının
belirlenmesine yardımcı olmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=4.40) “Kesinlikle
Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Hem değerlendirilenler hem de
değerlendiricilerin bu ifadeye büyük oranda katıldıkları görülmektedir.
“Değerlendirme sonuçları, performansa dayalı ücret sisteminde kullanılmalıdır.”
ifadesine cevaplayıcılar (X=3.81) “Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir.
Değerlendiriciler ve Teknik Personelin bu ifadeye katılım paylarının daha fazla
olduğu gözlenmektedir. Bunun nedeni; sözleşmeli personel için var olan ücret
belirleme uygulamasının devamının sağlanması, diğer taraftan da değerlendiricilerin
kendileri için de buna benzer bir ücret belirleme politikasının oluşturulması yönünde
beklentileri olmasıdır.
“Kamu Kurum ve Kuruluşlarının kendi yapı ve hizmet özelliklerine uygun özel
bir başarı değerleme sistemi olmalıdır.” ifadesine cevaplayıcılar (X=4.32)
“Kesinlikle Katılıyorum” düzeyinde cevap vermişlerdir. Tüm grupların bu ifadeye
büyük oranda katılmaları beklenen bir sonuçtur. Nitekim 2005 yılından beri
uygulanmaya başlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bu
yönde bir atılım yapıldığını söyleyebiliriz. Bu kanunun amacında kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve
kullanılmasının önemi üzerinde durulmuştur. Bu da Kamu Kurum ve Kuruluşlarının
kendi yapı ve hizmet özelliklerine uygun özel bir başarı değerleme sisteminin
kurulmasıyla sağlanacaktır.
“Değerlendirme süreç ve sonuçları hakkında personel bilgilendirilmelidir.”
ifadesine cevaplayıcılar (X=4.44) “Kesinlikle Katılıyorum” düzeyinde cevap
vermişlerdir. Hem değerlendiricilerin hem de değerlendirilenlerin, bu görüşe büyük
oranda katılmaları önemli bir bulgudur. Mevcut değerleme sistemindeki “Gizli
Sicil” uygulamasını, 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’nu büyük ölçüde
ortadan kaldırmıştır. Buna rağmen “Gizli Sicil” uygulamasının, cevaplayıcıların
görüşlerini önemli ölçüde etkilediği düşünülmektedir.
182
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
Tablo 5: “Başarı değerlendirmesi hangi sıklıkla yapılmalıdır?” ifadesine
unvanlara göre oluşturulan grupların vermiş oldukları cevapların dağılımı.
Frekans/
Yüzde
U NVAN
3 Ayda
Bir
Aylık
TOPLAM
18
82
Yüzde
3.7%
9.8%
24.4%
40.2%
22.0%
100.0%
Frekans
1
3
9
9
5
27
Yüzde
3.7%
11.1%
33.3%
33.3%
18.5%
100.0%
Teknik
Personel
Frekans
0
2
5
1
2
10
Yüzde
.0%
20.0%
50.0%
10.0%
20.0%
100.0%
Şube
Müdürü
Frekans
1
2
4
7
1
15
Yüzde
6.7%
13.3%
26.7%
46.7%
6.7%
100.0%
Daire
Başkanı
Frekans
0
0
1
3
2
6
Yüzde
.0%
.0%
16.7%
50.0%
33.3%
100.0%
Frekans
5
15
39
53
28
140
Yüzde
3.6%
10.7%
27.9%
37.9%
20.0%
100.0%
TOPLAM
33
Gerektiğinde
3
Şef/Uzman
20
Yılda
Bir
Frekans
Memur
8
6 Ayda
Bir
“Başarı değerlendirmesi hangi sıklıkla yapılmalıdır?” görüşüne ilişkin sonuçlara
bakıldığında, araştırmaya katılanların % 37.9’u başarı değerlendirmesinin yılda bir
yapılmasını istemektedir. Bu sonuç değerlendirme periyodunun mevcut sistemde
olduğu gibi devam etmesinin % 37.9 gibi bir oran ile isteniyor olması yönünden
oldukça dikkat çekicidir. Diğer taraftan katılımcıların % 20’sinin gerektiğinde; %
27.9’unun 6 ayda bir; % 3.6 gibi küçük bir oranın da aylık yapılmasını istediği
gözlenmiştir.
Tablo 6: “Başarı değerlendirmesinde hangi özelliklere önem vermelidir?”
ifadesine unvanlara göre oluşturulan grupların vermiş oldukları cevapların dağılımı.
UNVAN
Memur
Şef/Uzman
Teknik
Personel
Şube Müdürü
Daire Başkanı
TOPLAM
Frekans/
Yüzde
Yapılan İşe
Kişisel
Özelliklere
Her İkisine de
TOPLAM
Frekans
12
1
69
82
Yüzde
14.6%
1.2%
84.1%
100.0%
Frekans
0
0
27
27
Yüzde
.0%
.0%
100.0%
100.0%
Frekans
0
0
10
10
Yüzde
.0%
.0%
100.0%
100.0%
Frekans
0
0
15
15
Yüzde
.0%
.0%
100.0%
100.0%
Frekans
1
0
5
6
Yüzde
16.7%
.0%
83.3%
100.0%
Frekans
13
1
126
140
Yüzde
9.3%
.7%
90.0%
100.0%
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
183
İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına
Yönelik Bir Uygulama
“Başarı değerlendirmesinde hangi özelliklere önem vermelidir?” ifadesine
araştırmaya katılanların % 90’ı “Her İkisine de” diyerek hem yapılan işe hem de
kişilik özelliklerine önem verilmelidir yönünde görüş bildirmişlerdir. Bu ifadeye
katılanların çok büyük bir oranda aynı görüşte olduklarını söyleyebiliriz. Bu sonuç,
sadece kişisel özelliklerin güçlü ve kabul edilebilir olmasının, başarılı olarak
değerlendirmek için yeterli olmadığı sonucunu da ortaya koymaktadır.
Tablo 7: “Başarı değerlendirmesi kimler tarafından yapılmalıdır?” ifadesine
unvanlara göre oluşturulan grupların vermiş oldukları cevapların dağılımı.
Frekans/
Yüzde
En Yakın
Amiri
Genel
Müdür/
Gnl.
Müd.Yard.
Çalışma
Arkadaşları
Personelin
Kendisi
Personel
inde Yer
Alacağı
Kurul
TOPLA
M
Frekans
45
7
5
16
9
82
Yüzde
54.9%
8.5%
6.1%
19.5%
11.0%
100.0%
Frekans
15
2
2
5
3
27
Yüzde
55.6%
7.4%
7.4%
18.5%
11.1%
100.0%
Teknik
Personel
Frekans
3
1
0
4
2
10
Yüzde
30.0%
10.0%
.0%
40.0%
20.0%
100.0%
Şube
Müdürü
Frekans
9
1
0
5
0
15
Yüzde
60.0%
6.7%
.0%
33.3%
.0%
100.0%
Daire
Başkanı
Frekans
3
0
1
2
0
6
Yüzde
50.0%
.0%
16.7%
33.3%
.0%
100.0%
Frekans
75
11
8
32
14
140
Yüzde
53.6%
7.9%
5.7%
22.9%
10.0%
100.0%
UNVAN
Memur
Şef/Uzman
TOPLAM
Araştırmaya katılanların “Başarı değerlendirmesi kimler tarafından
yapılmalıdır?” ifadesine verdikleri cevaplar; en yüksek oranla (% 53.6) En Yakın
Amiri yönünde olmuştur. Bu sonuçlar, personeli en yakından tanıyan, onun iş
durumunu en iyi bilen en yakın amiri tarafından değerlendirme yapılması gerektiğini
ortaya çıkarmıştır. Bu görüşün yanında duygusal ve taraf tutan davranışlara engel
olmak için personelin kendisi ve personelin de yer alacağı kurul tarafından da
yapılması yönünde görüş bildirildiği görülmüştür. Bu görüş günümüzde de büyük
ölçüde kabul edilmektedir.
4.4. Hipotezler ve Analizleri
Araştırma ile ilgili geliştirilen hipotezler test edilirken “SPSS” paket
programından yararlanılmış ve p<0.05 alınmıştır.
Hipotez 1:
Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde çalışan değerlendirici ve
değerlendirilen konumunda olan personelin mevcut başarı değerleme (sicil)
sistemine ilişkin görüşleri arasında bir farklılık olup olmadığı unvan durumu
değişkenine göre aşağıdaki şekilde istatistiksel teste tabi tutulmuştur.
H0: Unvanlara göre oluşturulan grupların görüşleri arasında anlamlı bir fark
yoktur.
H1: Unvanlara göre oluşturulan grupların görüşleri arasında anlamlı bir fark
vardır.
184
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
Tablo 8: Sicil Sistemine İlişkin Görüşlerin Gruplara Göre U-Testi Sonuçları
Grup
N
Sıra
Sıra
U
p
Ortalaması Toplamı
Değerlendirilen
119
74.40
8779.5
837.5
.008
Değerlendiren
21
49.57
1090.5
Sicil sistemine ilişkin değerlendirilen personelle değerlendirenlerin görüşlerine
ilişkin puanların Mann Whitney U-testi sonuçları Tablo 8’de görülmektedir. Buna
göre değerlendirilen personel ile değerlendirenlerin sicil sistemine ilişkin görüşleri
arasında anlamlı bir fark olduğu tablodan görülmektedir (U= 837.5. p<.05). Sıra
ortalamaları dikkate alındığında değerlendirilen personelin değerlendirenlere göre
sicil sistemine ilişkin görüş puanlarının daha yüksek olduğu görülmektedir. Yani,
değerlendirilen personel değerlendirenlere göre daha yüksek oranla aynı görüşleri
paylaşmaktadırlar.
Hipotez 2:
Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünde çalışan değerlendirici ve
değerlendirilen konumunda olan personelin mevcut başarı değerleme (sicil)
sistemine ilişkin önerileri arasında bir farklılık olup olmadığı unvan durumu
değişkenine göre aşağıdaki şekilde istatistiksel teste tabi tutulmuştur.
H0: Unvanlara göre oluşturulan grupların önerileri arasında anlamlı bir fark
yoktur.
H1: Unvanlara göre oluşturulan grupların önerileri arasında anlamlı bir fark
vardır.
Tablo 9: Sicil Sistemine İlişkin Önerilerin Gruplara Göre U-Testi Sonuçları
Grup
N
Sıra
Sıra
U
p
Ortalaması
Toplamı
Değerlendirilen
119
72.42
8618
1021
.181
Değerlendiren
21
59.62
1252
Sicil sistemine ilişkin değerlendirilen personelle değerlendirenlerin önerilerine
ilişkin puanların Mann Whitney U-testi sonuçları Tablo 9’da görülmektedir. Buna
göre değerlendirilenlerle değerlendirenlerin sicil sistemine ilişkin öneriler arasında
anlamlı bir farklılık olmadığı tablodan görülmektedir (U= 1021. p>.05).
SONUÇ VE ÖNERİLER
Günümüzde örgütlerin başarısını artırmada en önemli aktif unsur olan insan
kaynağının verimli kullanılmasının gerekliliği, performans değerlemesini, üzerinde
önemle durulması gereken bir konu haline dönüştürmüştür. Türkiye’deki kamu
kesimlerinde uygulanmakta olan değerleme sisteminin yeniden ele alınması ve
çağdaş bir değerleme sisteminin özelliklerine sahip kılınması gerekmektedir. Ayrıca,
ülkemizde başarı değerlendirmesine yeterince önem verilmemesi nedeniyle, şimdiye
kadar kamu hizmetlerinin niteliğine ve kamu görevlilerinin yeterliliğine ilişkin
önemli sorunlar yaşanmıştır. Bu nedenle, Türk kamu kesiminde başarı
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
185
İnsan Kaynakları Yönetiminde Performans Değerlendirmesi ve Maliye Bakanlığı Çalışanlarına
Yönelik Bir Uygulama
değerlendirmesinden etkin bir biçimde yararlanabilmek için; öncelikle yasal
düzenlemelerde
değişiklik
yapılmalıdır.
Bunun
yanında,
çalışanların
motivasyonunun sağlanması için performans standartları oluşturulmalı, çalışanların
geçmiş performanslarına yönelik geri besleme sağlayacak bir değerleme sistemi
tasarlanmalı ve yönetime bu konu hakkında gerekli eğitim verilmelidir. Böylece
çalışanların performanslarındaki düşme ya da yükselme kolaylıkla
gözlemlenebilecektir.
Yapılan bu araştırmadan çıkan sonuca göre; hem değerlendiren hem de
değerlendirilen personelin eğitilmesi ve kurumların kendi yapı ve hizmet
özelliklerine uygun değerleme sistemleri kurmaları gerekmektedir. Ayrıca,
değerleme sürecinin ve sonuçlarının ilgili memura karşı açık hale getirilmesi,
değerleme sürecine personelin, iş arkadaşlarının ve vatandaşların katılımının
sağlanması, hizmet içi eğitim kararları ve ücretlerle değerleme sonuçlarının
ilişkilendirilmesi sağlanmalıdır. Diğer yandan, yılda bir kez değerleme yerine
değerlemeyi süreç olarak ele alan ve yıla yayılmış bir uygulama sistemine geçilmeli
ve personel rejimimizin ilkeleri arasında yer alan kariyer ve liyakat ilkelerinin
değerleme sonuçlarıyla doğrudan ilişkilendirilmesi yönünde düzenlemeler
getirilmelidir.
KAYNAKÇA
Akyüz, Ö.F. (2001), Değişim Rüzgarında Stratejik İnsan Kaynakları Planlaması,
İstanbul: Sistem Yayıncılık.
Ataay, İ.D. (1990), İş Değerleme ve Başarı Değerleme Yöntemleri, İstanbul:
İşletme Fakültesi Yayını, Küre Matbaası, No: 235.
Bingöl, D.(1990), Personel Yönetimi ve Beşeri İlişkiler, Erzurum: Atatürk.
Üniversitesi Basımevi.
Bilgin, K.U. (1997), Kamu Yönetiminde Yönetsel Etiğin Yönetim Ölçeğinde
Değerlendirilmesi, 21. Yüzyılda Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu, Ankara:
TODAİE Yayınları.
Can, H.; Akgün, A. ve Kavuncubaşı, Ş. (2000), Kamu ve Özel Kesimde İnsan
Kaynakları Yönetimi, Ankara: Siyasal Kitabevi, 4.B.
Fındıkçı, İ. (2003), İnsan Kaynakları Yönetimi, İstanbul: Alfa Yayınları, 3.Baskı,
No: 619.
Kahya, E. (2002), Performans Değerlemesi, Eskişehir: Osmangazi Üniversitesi
Mühendislik Mimarlık Fakültesi, Endüstri Mühendisliği Bölümü Yayını.
Kaynak, T. ve Diğerleri (2000), İnsan Kaynakları Yönetimi, İstanbul: İstanbul
Üniversitesi İşletme Fakültesi Yayınları.
Kozak, M.A. (2001), Konaklama İşletmelerinde İş Analizi, Eskişehir: Eskişehir
Meslek Yüksek Okulu Yayınları.
Örücü, E. (2003), Modern İşletmecilik, Ankara: Gazi Kitabevi.
Palmer, M.J., (1993), Performans Değerlendirmeleri, (Çev. Doğan Şahiner),
İstanbul: Rota Yayını.
186
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. PEHLİVAN
Sabuncuoğlu, Z. (2000), İnsan Kaynakları Yönetimi, Bursa: Ezgi Kitapevi.
Sabuncuoglu, Z.; Tokol, T. (2003), İşletme, Bursa: Furkan Ofset.
Uyargil, C. (1994), İşletmelerde Performans Yönetimi Sistemi: Performansın
Planlanması, Değerlendirilmesi ve Geliştirilmesi, İstanbul: İstanbul Üniversitesi
İktisat Fakültesi Yayınları, Şahinkaya Matbaacılık, No: 262.
Dergiler:
Canman, A.D. (1993), “Personelin Değerlendirilmesinde Yeni Yaklaşımlar ve
Türkiye’de Kamu Kesimindeki Uygulama”, Amme İdaresi Dergisi, 26, 1 Mart: 159184.
Yücel, R. (1999), “İnsan Kaynakları Yönetiminde Başarı Değerlendirme”,
Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:1 Sayı:3.
Diğer Kaynaklar:
Human Resources (2002), Performans Yönetim Sisteminin Etkinliği Nasıl
Sağlanır?, İstanbul: Rota Yayınları, Eylül.
<http://www.hrdergi.com/tr/article.asp?ID=945> (03.02.2008).
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
187
Mali Sorumluluk Nedir
Mali Sorumluluk Nedir
Doğan Bayar*
ÖZET
Son yıllarda kamu yönetiminde sıkça vurgulanan etkinlik, şeffaflık, hesap
verebilirlik gibi kavramlarla mali sorumluluğun da önemi giderek artmıştır. Mali
sorumluluk; kişinin hazineye veya bir başka kişiye verdiği zararın kendisine
ödettirilmesi sonucunu doğuran sorumluluk türü olarak tanımlanmasına rağmen bu
sorumluluğu sadece bir tazmin sorumluluğu olarak görmek yanlıştır. Çünkü mali
sorumluluk mali görevin gereği gibi yerine getirilmesidir. Ancak mali sorumluluğun
ve mali görevin ne olduğu, sorumluların kim olduğu ve sorumluluk kapsamları net
olarak bilinmemektedir. Bu çalışmada da bu açığı gidermeye yönelik olarak mali
sorumluluğun ve mali görevin neler olduğu ve bu sorumluluk ve sorumlularla
yaptırımlar arasındaki ilişkinin nasıl olduğu konularına değinilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Mali sorumluluk, mali görevler, hesap verebilirlik.
ABSTRACT
Financial liability becomes more important together with the concepts like
efficiency, transparency and accountability, which are emphasized more often in the
field of public management in the recent years. Although financial liability can be
defined as a kind of responsibility in such a way that person causing any damage to
the treasury or any other individual makes full restitution for it, it is wrong to
consider it only as a compensation responsibility; because in fact financial liability
is duly performance of a financial duty. However it is not known clearly what the
financial liability and financial duty is, who are responsible from them and what is
the scope of this responsibility. In an attempt to clarify these ambiguities, this study
discusses what the accountability and financial duty is and what kind of a relation
there is between the sanctions and this responsibility and the responsible people.
Keywords: Financial liability, financial duties, accountability
*
Sayıştay 4. Daire Başkanı, doganbayar@sayistay.gov.tr
12
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
D. Bayar
JEL Classification Code: H11 - Structure, Scope, and Performance of
Government,
H83 - Public Administration, K42 - Illegal Behavior and the Enforcement of Law
1. GİRİŞ
İdare hukukunun temel sorunsalı, kamu aygıtının teşkilatlanması bağlamında
görev, yetki ve sorumlulukların saptanması ve kurallarının konulmasıdır. Bu alanda
kabul edilen, başta Anayasa olmak üzere, (kurumların teşkilat ve vazifelerine ilişkin)
kuruluş kanunları, personel ve kadro kanunları, bütçeleri ile gelir ve giderlerine
ilişkin mali kanunlar, iş ve hizmetlerde uyulması gereken kuralları gösteren usul
kanunları, hep kuruluşlara ve bunların memurlarına yapmaları gereken işleri, bu
işleri yürütürken sahip oldukları yetkileri, kullandıkları yetkilerin sonuçlarına göre
maruz kalacakları yaptırımları göstermek ve düzenlemek üzere kitaplaştırılmışlardır.
Belirli görevleri yapmak üzere kurulan birimlerin birbirleri ile karşılıklı ilişkileri,
yardımlaşmaları veya görev/yetki dengelenmeleri ve bunların hizmet sunmak
durumunda oldukları vatandaşlar karşısındaki yükümlülükleri de idare hukuku
kapsamında düzenlenmektedir.
Kamu hukuku alanında bulunan mevzuat hükümlerinin anlaşılmasında ve
yorumlanmasında bu özellik asla unutulmamalı ve gözden uzak tutulmamalıdır.
2. SORUMLULUK NEDİR
Sorumluluk, memurun yaptığı işin hesabını vermesi gereğidir. Bu yaptığı iş,
görevi gereği yapması gereken iştir. Yetkisini görevin gereğine uygun olarak
kullanıp kullanmadığı, işi verilen amacına uygun olarak gerçekleştirip
gerçekleştirmediğinin sorgulanmasıdır.
Sorumluluk, bu anlamda, yaptırıma bağlanmış yetkidir.
Memur, görevi ifa ederken bir takım yetkiler kullanmak durumundadır.
Yetkilerini kullanırken yasalara, yönetmeliklere, iyi yönetim ilkelerine ve etik
kurallarına uyacaktır. Yetkili olmadığı işleri yapmaktan veya yetkilerini yerinde ve
doğru olarak kullanmamaktan dolayı bir takım yaptırımlarla karşı karşıya kalacağını
da bilebilmelidir.
Sorumlulukların isimlendirilmesi ve sınıflandırılması da bu yaptırımlarla
ilgilidir. Yaptırım idari/disipliner bir yaptırım ise idari sorumluluktan; adli/cezai bir
yaptırım gerektiriyorsa adli sorumluluktan; mali yükümlülükler getiriyorsa mali
sorumluluktan söz edilir. Bir başka deyişle, görevli memurları sorumlu tutarken,
sadece “sorumludur” denilip geçilmez; hangi sonuca muhatap kılındığı da
söylenmek durumundadır. Hukuk metinlerinin de bunları açıkça yazması gerekir.
Sorumluluk, yasal bir kavramdır ve ancak yasa ile konulabilir. Tüzük,
yönetmelik vs. türünden idari düzenleyici metinlerle veya yargı içtihatları ile
sorumluluklar ihdas ve icat edilmesi olanağı yoktur. Yasaların açıkça yaptırımını
belirtmediği sorumlulukları, (belki) etik kurallarının bir gereği ve sonucu olarak
anlamak daha doğru olacaktır. Açıklık, saydamlık, belirlilik, hesap verebilirlik
türünden, görevin ifasından çok, bu ifanın niteliğine bağlı gerekliliklerin (yaptırımı
da belirtilmemiş ise) etik bağlamda kabul edilmesi yerinde olur.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
13
Mali Sorumluluk Nedir
3. MALİ SORUMLULUK NEDİR
Mali sorumluluk bir görev sorumluluğudur ve üstlenilen görevin niteliğine bağlı
olarak sonuçlar doğurur. Mali sorumluluğu, yapılan işten ve kullanılan yetkiden
bağımsız olarak bir tazmin sorumluluğuna indirgemek ve anlamak fevkalade yanlış
olur.
Mali sorumluluk bir görev sorumluluğu ise, öncelikle mali görevin ne olduğunun
da bilinmesi ve tanımlanması gerekmektedir.
Görev, bütçe yönetimi, bütçe ödeneklerinin kullanılmasına ilişkin mali iş ve
işlemlerin yerine getirilmesi, gelir ve alacakların takip ve tahsili, Devlet mallarının
korunması ve idaresi, bunların muhasebesinin tutulması ve yetkili merciler önünde
hesabının verilmesidir. Bu işler Devlet tüzel kişiliği adına, yetkili memurlar
tarafından yürütülen bir vekalet ve emanet idaresi faaliyetidir.
Bir başka deyişle, kamu malvarlığı ve bütçesi korunmak ve yönetilmek üzere bir
takım görevlilere emanet edilmekte ve bunların Devlet adına yetki kullanmaları için
kendilerine vekalet verilmektedir. (Burada vekalet sözcüğü konuyu somutlaştırmak
maksadıyla kullanılmıştır; Borçlar Kanunu anlamında vekalet akti (madde:386-392)
kastedilmiyor). Görev ve yetki verilenlerin dışında hiç kimsenin kamu mal varlığına
el uzatması, kamu adına harcama yapması veya gelir toplaması imkanı
bulunmamaktadır (1050/17 +5018/72). Aksine davranışlar cezalandırılır.
Görevlendirilen ve münhasıran kendilerine yetki verilen memurların yaptıkları
eylem, iş ve işlemlerin hesabını vermeleri gerektiği ise çok açık bir gerekliliktir. Bu
olguya maliye jargonunda “bidayeten zimmetdar olma” denilmektedir. Bu kavram
hukuk metinlerine yansımamış olmakla birlikte durumu en iyi ifade etmesi
bakımından günlük dilde kullanılagelmektedir. Bütçemi ve kaynaklarımı senin
zimmetine verdim (sana emanet ettim), hesabını da senden sorarım, mantığına
dayanmaktadır. Bu kanunla belirlenmiş (objektif) bir sorumluluktur. Kişisel
(subjektif) durumlar ve niyetler sorumluluğun saptanmasında pek fazla belirleyici
değildir. Kişisel ve diğer dış sebeplerin dikkate alınacağı haller de (elbette)
bulunabilir ve bunlar da kanunda ayrıca belirlenir (belirlenmelidir).
Türk Ceza Kanununda düzenlenen “zimmet” suçu, görevi nedeniyle kendisine
tevdi olunan kıymetleri özel mal varlığına katan veya başkasına devreden
memurların durumunu düzenlemektedir (TCK/247). Bir başka deyişle, ceza
kanunumuz “zimmet” kavramını değil; “zimmet suçu” kavramını tanımlamaktadır.
Yoksa, kendisine Devlet malının zimmetlendiği herkes peşinen suçlu durumuna
düşecek değildir.
Diğer taraftan, bu kavramın kusursuz sorumluluk şeklinde anlaşılması ve
tanımlanması da yanlış ve yanıltıcıdır. Kusursuz sorumluluk, kamu hukukunda
idarenin kamu yararına giriştiği bir takım hizmetlerin ifası sırasında, bazı kişilere
kaçınılması mümkün olmayan zararlar vermesi dolayısıyla doğan bir tazmin
yükümlülüğüdür (Anayasa/40), memurun kusursuz sorumluğundan söz eden her
hangi bir yasa hükmü söz konusu değildir; özel hukukta ise kendi yararına iş
yaptıran kişilerin, kendi fiilleri ile olmasa bile üçüncü kişilere verdikleri zararların
tazmin ve telafisi yükümlülüğünü anlatan bir kavramdır. Esasta Borçlar Kanununda
düzenlenmiş bulunan temyiz kudretini haiz olmayanların, istihdam edenin, inşaat
yaptıranın, hayvan idare edenin mesuliyeti gibi (818/54-59). Bunların da bizim
konumuzla her hangi bir bağlantısı bulunmamaktadır.
14
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
D. Bayar
4. GÖREV- GÖREVLİ (SORUMLU)-SORUMLULUK İLİŞKİSİ
Bir mali usul kanununun birincil işlevi, mali işlerin neler olduğu; bu işlerin ne
şekilde ve hangi görevli tarafından ve ne tür bir yetki kullanılarak yapılacağı ve
yapılmasının, yapılmamasının veya yanlış yapılmasının sonuçlarının ne olacağının
düzenlenmesidir. Aşağıda bunları bir plan çerçevesinde sunmaya çalışacağız.
4.1. Bütçe Yönetimi
Parlamentonun yürütme organına verdiği gelir toplama yetkileri ile gider yapma
izinlerinin kullanılması görevi ve yetkisi (bütçe yetkisi), Bakanlar ve onlara izafeten
imza atan yüksek yöneticilere aittir.
1050 sayılı Kanun Bakanları ve bakan adına hareket eden yüksek dereceli
memurları “Birinci derece ita amiri” olarak isimlendiriyordu. Bunlar başında
bulundukları kamu idareleri emrine tahsis olunan kamu kaynaklarının belirlenen
hükümet politikaları, kurumun/idarenin stratejik amaç ve hedefleri doğrultusunda
kullanmak ve elde ettikleri sonuçlar hakkında Parlamentoya hesap vermekle
yükümlüdürler.
5018 sayılı Kanun da aynı anlayışı biraz farklı bir isimlendirme ile
sürdürmektedir. Bu Kanunda ita amiri sıfatı kullanılmaksızın doğrudan bakanlar ve
üst yöneticilerden söz edilmiştir. Bakanlıklarda müsteşarın, diğer kamu idarelerinde
en üst yöneticinin (Milli Savunma Bakanlığında Bakan; üniversitelerde rektör;
bağımsız bütçeli idarelerde müsteşar, başkan veya genel müdür; illerde ve il özel
idarelerinde vali; belediyelerde belediye başkanı) idarenin “üst yönetici”si olacağı
açıklanmıştır. Bu tanımlama, özel sektördeki CEO (Chief Executive of
Organization) postuna karşı gelmektedir.
Üst yöneticiler bağlı oldukları bakan ile birlikte parlamentoya hesap verirler ve
sorumluluklarına tayin de parlamentoya aittir.
Kural bu olmakla birlikte, Bakan dışında, üst yöneticilerin karar ve eylemleri ile
harcama sürecine dahil olmaları halinde harcama yetkilisi gibi sorumlu tutulmaları
da mümkün ve tabiidir.
1050 sayılı Kanunda ita amirlerinin harcamadan sorumlu tutulabilmeleri için
yazılı şekilde sorumluluk üstlenmiş olmaları gerekirken; 5018 sayılı Kanun, bunların
harcama talimatlarına ve uygulama sürecindeki işlemlere imza atmış olmaları
halinde doğrudan sorumlu tutulmalarını öngörmektedir. Ki, kanımızca bu anlayış
daha doğru ve tutarlıdır.
Bütçe yetkisi ve yönetimi, bazen idarenin başındaki tek bir kişiye değil; yönetim
kurulu, yönetim komitesi, icra komitesi, encümen gibi adlar altında oluşturulan
organlara verilmektedir (5018/31-üçüncü fıkra). Bu takdirde üst yönetici sıfatının bu
organa ait olacağı ve üyelerinin kollektif sorumluluğunun esas alınacağı tabiidir.
Üst yöneticilerin esas olarak parlamentoya karşı sorumlu oldukları belirtilmişti.
Ancak, harcama yetkisi kullanmaları durumunda Sayıştay’a karşı da hesap verme
yükümlülüğü altına girecekleri de gözden uzak tutulmamalıdır. Bazı ihalelerde ihale
yetkilisi, personel giderlerinde atamaya yetkili amir konumunda bulunmaları veya
üst yönetime tahsis edilen ödeneklerin kullanımında olduğu gibi, doğrudan harcama
emri vermeleri halinde, harcama yetkililerinin genel sorumluluğunun, bunlar için de
geçerli olacağı tabiidir.
Diğer taraftan, Sayıştay’ın düzenleyip parlamentoya sunacağı raporlar
konusunda Sayıştay’a karşı açıklamada (istizah) bulunmaları da gerekmektedir.
Bunu bir sorumluluk değil, yükümlülük olarak anlamak daha isabetli olacaktır. Bu
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
15
Mali Sorumluluk Nedir
gerekliliği doğrudan kendileri bizzat yerine getirebilecekleri gibi, harcama
yetkilileri, mali hizmetler birimi yöneticileri veya iç denetçiler aracılığıyla da
yaptırabilirler (5018/11).
4.2. Harcama yönetimi
Başında bulundukları idari birimler (hizmet birimleri) adına bütçede ödenek
tahsis edilmiş bulunan yöneticiler (5018/31), bu ödenekleri kullanmak suretiyle
idarelerine yüklenmiş bulunan kamu hizmetlerinin kendilerine düşen kısımlarını
yerine getirirler. Bunu yaparken, ödeneklerin yerinde ve zamanında
kullanılmasından, giderin gerçek ihtiyaç karşılığı olmasından, programlanmış
hizmet, faaliyet ve projelerin zamanında ve tam olarak yerine getirilmesinden
sorumludurlar (1050/22-A). Aynı olguyu 5018 sayılı Kanun “Harcama yetkilileri,
harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile
diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli
kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden
sorumludur. (5018/32)” ifadeleriyle tekrarlamaktadır.
İşte, emir ve talimatları ile yönetmek ve yönlendirmek durumunda oldukları
memurları eliyle kamu hizmetini yürüten ve karşılığı bütçe giderini ödeten
yöneticiler
“harcama yetkilisi” sıfatıyla tanımlanmaktadır. Andığımız birim
yöneticilerine sadece bütçe ile harcama yetkisi verilmemektedir; daha önce
yönetimine verilmiş bir resmi aygıt (personel-teşkilat ve malzeme kadroları) da
vardır.
Harcama yetkililiği bir kadro unvanı değildir. Bütçeyle veya ödenek gönderme
belgesi ile ödenek tahsis edilen birimin en üst yöneticisi, bu sıfatı da taşır ve bu
yetkiyi kullanır. Amiri bulunduğu birimin icraatından sorumlu olan kişi,
sarfiyatından da sorumludur (bu eski bir maliyeci deyimi: icraat, sarfiyata
bağlıdır!..).
Gerek mülga 1050 sayılı Kanun ve gerekse yerine geçen 5018 sayılı Kanun
bütçe hizmetlerinin yerine getirilmesinde, aynı görevliyi işaret etmektedir. 1050
sayılı Kanundaki tahakkuk memurunun, bütçe giderinin ödettirilmesi konusunda
yetkili olmamasına karşılık (ödetme yetkisi ikinci derece ita amirleri tarafından
verile emri imzalanması suretiyle kullanılmakta idi.); 5018 sayılı Kanunun harcama
yetkilisi ödeme emri belgesini (eski adıyla verile emri) imzalamak suretiyle, bütçe
giderinin ödenmesi için muhasebe yetkilisine emir ve talimat verebilme yetkisine de
sahip kılınmıştır.
Dün harcama sorumluluğunun odağında tahakkuk memuru (aslında tahakkuk
amiri) vardı; bu gün aynı sorumluluk harcama yetkilisinin omuzlarındadır. Harcama
yetkilisinin emir ve talimatı olmadan hiçbir bütçe gideri ödenemez ve ondan başka
hiç kimse harcama sürecini yönetemez, yönlendiremez. Kanun harcama yetkisini
kime vermişse, harcama yetkilisi o’dur. Bu yetki, kanunda belirtilen hallerde ve
sadece üst yönetim kademesinde birleştirilebilir. Görev bölüşümü veya hizmet
aktarımı şartıyla diğer hizmet birimlerinin en üst yönetim kademesine
devredilebilmesi veya birleştirilmesi de mümkündür.
Bu konuya ilişkin düzenlemeler ise Maliye Bakanlığınca yapılabilecektir
(5018/31+Harcama yetkilileri hakkında genel tebliğ Seri No:1).
Harcama yetkilisinin 5018 sayılı Kanun ve Bütçe Kanunları çerçevesinde
belirlenmiş olması karşısında, aynı hizmet birimi içerisinde daha ast kademelere
yetki devri imkanı bulunmamaktadır. Birim amirinin yardımcılarına veya örgüt
16
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
D. Bayar
kademesindeki en yakın yöneticiye yapacağı devirler, imza yetkisi verme
kapsamında, birim amirinin yaptığı görevlendirmelerdir ve kendi mali
sorumluluğunu kaldırmaz. Bu takdirde, yetki devredilen yardımcı, asıl harcama
yetkilisi ile birlikte sorumlu olur.
4.3. Gelirlerin toplanması
1050 sayılı Kanun gelirlerin tarh, tebliğ ve tahakkuk işlemlerini gelir tahakkuk
memurlarına; tahsilini saymanlara görev olarak vermekte idi. 5018 sayılı Kanunda
bir gelir yetkilisinden söz edilmemektedir; ilgili mevzuatı çerçevesinde idare
gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacakların takip tahsil işlemlerini yürütmek
görevi mali hizmetler birimine verilmektedir (madde: 60-e). Gelir ve alacakların
tahsili, muhasebe hizmeti kapsamında da sayılmakla birlikte, Muhasebe yetkilisinin
bu konudaki sorumluluğu konusunda başkaca bir belirleme, bu Kanunda yer
almamaktadır.
Mali hizmetler biriminin en üst yöneticisini, gelir tahakkuk yetkilisi olarak kabul
etmek yanlış olmaz, diye düşünülebilir (5018/38).
4.4. Mali iş ve işlemlerin yürütülmesi ve belgelendirilmesi
Birimin ikinci kademe yöneticileri ile idari personeli aldıkları harcama talimatı
çerçevesinde ve harcama yetkilisinin emir ve yönlendirmeleri doğrultusunda
hizmetleri yürütürler ve yaptıkları her bir işe ait işlemleri gerçekleştirirler. Burada
önemle dikkate alınması gereken husus, bu memurların yetki kullanan değil; kanunla
veya yönetici onayı ile görevlendirilen kimseler olduklarıdır. Teşkilat ve kadro
kuralları ile belirlenen çerçevede kendi üstlerine düşen görevleri yerine getirecekler
ve yaptıkları iş ve işlemlere ilişkin belgeleri alacak veya düzenleyeceklerdir. Her bir
memur, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak
sorumlu tutulacaklardır (5018/33).
Geçmiş uygulamada, ödemelere esas olmak üzere keşif, hakediş, tutanak, rapor,
karar, bordro, harcama pusulası, sözleşme taslağı, şartname ve benzeri tahakkuk
belgelerini düzenleyen (1050/22 D) veya fatura nizamı çerçevesinde düzenlenen
teslim belgelerini kabul edenler de sorumluluk kapsamında değerlendirilmekte
idiler.
5018 uygulamasında, mali hizmet ve işleri yerine getiren ve yaptıkları iş ve
işlemlere ilişkin belgeleri düzenleyen görevliler, farklı bir isim altında fakat aynı
mantıkla tanımlanmaktadırlar.
Eski uygulamada, bizzat tahakkuk amiri tarafından düzenlenmesi öngörülen,
fakat daima başka bir görevli tarafından hazırlanan tahakkuk müzekkeresi (ve aynı
kağıt üzerinde yer alan verile emri), uygulamadaki geleneğe uygun olarak, bu yeni
Kanunda “Ödeme Emri” adıyla, harcama yetkilisi tarafından görevlendirilen bir
gerçekleştirme görevlisi tarafından hazırlanacaktır.
Gerçekleştirme görevlileri, adı üstünde, yetki kullanan kimseler olmayıp,
üzerlerine düşen görevleri mevzuat, emir ve talimatlar çerçevesinde ve amirlerinin
yönetiminde yürütmek durumunda olan memurlardır. Bunların sorumlulukları da
yaptıkları veya yapmak durumunda oldukları iş ve işlemlerle sınırlıdır. Bunun
dışında, kimsenin yaptığı işlerin sorumluluğunu üstlenemezler. Bunların hesap
verme sorumluluğu da doğrudan ve tek başlarına değildir. Bunlar harcama yetkilisi
için saptanan sorumluluğa, hatası ile ilişkili olarak, katılırlar. Bir başka deyişle,
doğrudan ve tek başlarına Sayıştay’a muhatap kabul edilemezler.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
17
Mali Sorumluluk Nedir
Bir gerçekleştirme görevlisinin Harcama yetkilisine ve Sayıştay’a karşı sorumlu
tutulabilmesi için, hatasının mutlaka yaptığı işleme veya düzenlediği belgeye ilişkin
olması ve bu işlem veya belgenin ödemenin dayanağı olabilecek nitelikte bulunması
gereklidir. Bir başka deyişle o görevlinin düzenleyip imzaladığı belge olmadan
ödeme yapılamayacak olmalıdır, işlem tekemmül etmiş sayılmamalıdır.
Çeviri hatası ile olsa gerek, bu görevlilerin (eskinin tahakkuk memurları yerine
koyarak) muhatap kabul edilmesini iddia eden bir yanlış anlama oldukça yaygındır.
Eskinin tahakkuk evrakını tekemmül ettiren memurlarını tahakkuk memuru sanmak
ne kadar yanlış idiyse; bu günün gerçekleştirme görevlilerini eskinin tahakkuk
memurunun yerine koymak da o kadar yanlıştır.
4.5. Ön mali kontrol
Gerçekleştirme görevlilerince düzenlenen tahakkuk belgeleri, bu görevlilerden
birisi veya özel olarak harcama yetkilisi tarafından bu iş için görevlendirilen bir
memur tarafından derlenip/toparlanarak bir ödeme emri belgesine bağlanır ve
“Düzenleyen” görevli tarafından (gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla) imzalanarak
mali hizmetler birimine verilir (5018/33-1+iç kontrol ve ön mali kontrole ilişkin usul
ve esaslar/12).
Harcama biriminde tekemmül ettirilen ve ödeme emrine bağlanarak ön mali
kontrole tabi tutulmak üzere mali hizmetler birimine gönderilen belge tomarı, mali
hizmetler birim yöneticisi (veya görevlendirdiği bir uzman) tarafından incelenip
görüldükten sonra “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi ile imzalanarak
(Esaslar:14) harcama birimine iade edilir ve buradan ödenmek üzere muhasebe
yetkilisine verilir (5018/60-L).
Kontrol süreci ile mali işlem süreci biri diğerinden tamamen bağımsız iki ayrı
fonksiyondur. Belge düzenleyenlerin veya hiyerarşi zinciri içinde yer alan
yöneticilerin işlem süreci içinde yaptıkları kontroller ile iç kontrol sistemi
çerçevesinde yapılan kontrollerin bir birini tamamlaması veya birinin diğerinin
yerine geçmesi söz konusu olmaz. Kanun, bunu “Mali hizmetler biriminde ön mali
kontrol görevini yürütenler, mali işlem sürecinde görev alamazlar (5018/60
dördüncü fıkra)ifadesi ile hükme bağlıyor. Harcama yetkisi ve buna bağlı mali
işlemler diğer icracı birimlerde yürütüleceğinden, mali hizmetler birimi personelinin
buralarda hizmet görme olanağı zaten yoktur (Esaslar:15).
4.6. Giderin ödenmesi
Mali işlem sürecinin son aşaması, giderin hak sahibine ödenmesidir. Harcama
talimatı ile hizmet tanımlanmış, kaynak/ödenek temin edilmiş, görevliler
belirlenmiştir. Gerçekleştirme görevlilerinin her biri (tek başlarına veya kurul
halinde) üzerlerine düşen görevleri, birim amirinin yönetim ve denetiminde yerine
getirmişler, her türlü hizmeti gerçekleştirmişler ve bu işlere ilişkin belgeleri almış,
düzenlemiş ve kontrol ederek, birleştirilmek üzere “ödeme emri belgesi” ni
düzenleyecek olan arkadaşlarına vermişlerdir. Bu son görevli, düzenlediği ödeme
emri belgesini, kendi parafını da koyarak, mali kontrol görevlisinin “Kontrol edilmiş
ve uygun görülmüştür” parafından geçirdikten sonra harcama yetkilisine sunacaktır.
Harcama yetkilisinin imzasını ve ödeyiniz emrini içeren belge muhasebe yetkiline
gönderilecektir.
Muhasebe yetkilisi, ödeme emri belgesini;
-Yetkililerin imzalarının tamam olup/olmadığı,
-Mevzuatında öngörülen belgelerinin bulunup/bulunmadığı,
18
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
D. Bayar
-Maddi hatadan arınmış olup/olmadığı,
-Hak sahibinin kimliği,
Bakımlarından kontrol edecek ve uygun bulduğu takdirde ödemeyi yapacaktır.
Noksan bulduğu hususlar varsa, bunları düzeltilmek veya tamamlanmak üzere, en
geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine bir yazı ile iade
edecektir. Düzeltilen veya tamamlanan belgelere ilişkin gider ödenecektir (5018/61).
Kanunun, muhasebe yetkilisinin bu madde kapsamındaki sorumluluğunu
“Kontrol yükümlülüğünden dolayı sorumluluk” biçiminde nitelendirmesi ve bunu da
görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlandırması son derece önemli
ve üzerinde durulması gereken bilinçli bir tercihtir. (Sorumlulukları ve yaptırımlarını
ele alacağımız aşağıdaki bölümde bu konuya tekrar döneceğiz.)
Bu bölümde üzerinde durulması gereken diğer bir nokta, maddi hata kavramıdır.
Mülga 1050 sayılı Kanun, saymanın inceleme yükümlülüğü konusunda (diğer
bentler yanında) iki ayrı bent içeriyordu. Birincisi mevzuata uyarlık, ikincisi maddi
hata. Bu ayrımın yapıldığı yerde maddi hatanın sadece hesap ve kayıt hatalarını
(aritmetik hata) kapsadığı anlaşılmakta idi. Ancak, yeni kanunda mevzuata
uyarlılığın muhasebe yetkilisinin sorumluluk kapsamından çıkarılmış olması
zihinlerde karışıklığa neden olmaktadır. Zira, maddi hatanın iki kaynağı vardır:
Birincisi mevzuatta belirlenen miktar, oran, sınır ve kurallara uyulmamasıdır. Altıncı
derecedeki memura birinci derecedeki memur harcırahının verilmesi (H cetveli),
yıllara sari inşaat işlerinde hak edişten %5 kesinti yapılması gerekirken, %3
kesilmesi, öğretim elemanlarına haftada 20 saate kadar ek ders ücreti verilmesi
gerekirken 40 saat üzerinden ücret verilmesi, geçici görev gündeliği verilmesi
gerekirken vekalet ücreti verilmesi türünden hatalar bu türe örnek verilebilir.
İkinci maddi hata türü aritmetik yanlışlıklardır. Dört işlem hataları, takdim-tehir
hataları, rakam kaymaları, icmal/aktarma yanlışları, unutma ve atlamalar (hata ve
nisyan), ters veya topal kayıtlar vs. bu türdendir.
Bu yeni düzenleme kapsamında, kolayca görülen ve anlaşılan, hiçbir yorum
gerektirmeyen mevzuata aykırılıklar maddi hata sayılacak ve muhasebe yetkilisi
sorumlu tutulacak mıdır; yoksa, maddi hata aritmetik hatalardır, mevzuata uygun
bulunmayan işlerin tümünde muhasebe yetkilisinin sorumluluğu olamaz mı
denilecektir?
Kanımızca, kontrol sorumluluğu (daha doğrusu Kanundaki ifade ile kontrol
yükümlülüğü) hem en geniş anlamıyla, mevzuata uyumsuzluğu ve hem de maddi
(aritmetik) hataları içermelidir.
4.7. Mali işlemlerin kayda alınması (muhasebe)
Her türlü hatadan arınmış olarak tekemmül eden tahakkuk kağıtlarının
öngördüğü ödemenin hak sahibine ödenmesi ile mali işlem süreci sona ermiş
olmaktadır. Bundan sonrası gerekli defterlerin tutulması ve düzenlenerek yetkili
makamlar/merciler nezdinde hesabının verilmesidir.
Bu aşamada diğer tüm memurlar devreden çıkmakta, karışımızda yalnızca
muhasebe yetkilisi kalmaktadır, hesap verme zamanına kadar.
Muhasebe yetkilisi, genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri ile muhasebe
standartlarına uygun (merkezi idarede bu standart ve ilkeler muhasebe
yönetmelikleri ile saptanmaktadır) bir muhasebe düzenini kurmak ve işletmekle
görevlidir (5018/49, 50, 61, 62).
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
19
Mali Sorumluluk Nedir
1050 sayılı Kanunun (madde:13) “… muhasipler (Saymanlar) tanzim ettikleri
evrakın sıhhatinden ve kanunlara mutabakatından mesuldürler. ” hükmü ile asıl
işaret edilen konu, bu alandır. Esasen, saymanların tahakkuk müzekkeresinin verile
emri kısmı dışında giderin veya gelirin taahhüt ve tahakkuk aşamalarına ilişkin bir
görevleri de bulunmamaktadır. Bu nedenle saymanlara tüm sarf evrakının
sorumluluğunun yüklenmesi de doğru bir uygulama sayılmazdı.
4.8. Kamu malvarlığının korunması ve yönetimi
Nakit ve benzeri kıymetler belirli veznelerde; taşınır mallar belirli bir
ambarlarda, belirli memurların sorumluluğunda korunur ve idare edilir. Kamu
taşınmazları Maliye Bakanlığınca idare edilir.
Kendilerine bu tür kıymetler emanet edilen görevliler, bunları vezne
ambarlarında muhafaza etmek ve hesabını vermekle yükümlüdürler
(1050/17+5018/44,48).
5. HESAP VERME
Hesap verme, görevli ve yetkili memurların, kamuoyu ve yasalarla belirlenmiş
merciler önünde, yaptıkları iş ve işlemlerin nitelik ve içeriğini açıklamalarıdır. Yetki
kullanan herkes, yürüttüğü iş, işlem ve kararın hesabını vermek; attığı imzanın
sorumluluğunu üstlenmek durumundadır. Bu bağlamda, hesap sorulan kişinin yetki
durumu öncelikle ve özellikle önemlidir. Yetkisiz kimselerden açıklama (istizah)
alınması ve onların sorumlu tutulması olanağı yoktur.
5.1. Muhasebe yetkililerinin hesap vermesi
Burada öncelikle göz önünde bulundurulması gereken husus şudur: Muhasebe
yetkilisinin (veya saymanın) hesap vermesinden kastedilen; tutulan defter ve kayıtlar
ile bunların dayanağı olan belgelerin muhafaza ve Sayıştay denetimine ibraz
edilmesi ile denetim sırasında sorulacak sorgulara cevap verilmesi, gerekli
açıklamaların yapılmasıdır. Bu sorgu muhasebe düzeninin kuruluş, işleyiş ve
sunumuna ilişkindir, işlemlerin içeriği, henüz bu hesap verme kapsamında ele
alınmamaktadır (1050/ 9 yönetim dönemi hesabı,120-124 on üçüncü
fasıl+5018/49,50,61,76 +832/38-44,51).
Bir veya birkaç harcama biriminin muhasebesi bir muhasebe yetkilisi tarafından
tutulabilir.
Bütçe ile verilen veya ödenek gönderme belgeleri ile tahsisi edilen ödeneklerin
hesabı birimler itibariyle ve bütçe kanunu paralelinde muhasebeleştirilerek,
sonuçları Sayıştay’a sunulur.
1050 sayılı Kanun, bu hesabın sayman tarafından Sayıştay’a verilmesini
öngörmekte idi (1050/4,9,14,65,120 vd.).
5018 sayılı Kanun muhasebe yetkililerinin Sayıştay’a hesap vermesi konusunu
açıkça düzenlememektedir; 8 inci maddesinde (tüm) görevli ve yetkili olanların
yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunluluğundan; 61 inci maddesinde
“…tüm mali işlemlerin kayda alınması ve raporlanmasından; 76 ncı maddesinde,
kamu idareleri ve görevlilerinin denetimle görevlendirilmiş olanlara her türlü bilgi
ve belgeyi ibraz etmek ve gereken yardım ve kolaylığı göstermekle yükümlü
olduğundan söz edilmekte, başkaca ayrıntı verilmemektedir.
Bu kadarının muhasebe yetkilisinin Sayıştay’a karşı hesap verme sorumluluğunu
belirlemede yeterli olduğunu söylemek pek mümkün görünmüyor.
20
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
D. Bayar
Zaten, bu gün için muhasebe yetkililerinin yargılama sonucu sorumlu
tutulmalarına da 5018 sayılı Kanun değil; Anayasa ve 832 sayılı Kanun hükümleri
dayanak alınarak karar verilmektedir (maddeler:41,42, 44,45..).
5.2. Harcama yetkililerinin hesap vermesi
Mali işlem ve eylemlerin içeriğindeki mevzuata uyumsuzluk ve hataların
cevaplandırılması görevi öncelikle bu işlemleri yürüten harcama yetkilisi ve
gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğudur.
1050 sayılı Kanun tahakkuk memurlarının tanzim ettikleri evrakın sıhhatinden ve
mevzuata uyumundan sorumlu tutulmakta idiler (madde:8,11,13). İşlem sürecinde
görev alan ve bu görevlerine bağlı olarak keşif, hak ediş, tutanak, rapor, karar, ve
benzeri belgeleri düzenleyen, onaylayan (veya kabul eden) uzman bir görevli veya
komisyon, kurul gibi bir organın üyeleri de bu sorumluluğa katılmaktaydılar
(1050/22 E). İnceleme ve görüş bildirme görevleri dolayısıyla Saymanlar da sorumlu
kabul edilmişlerdir (1050/81+ 832/46).
1050 sayılı kanun ita amirlerinin (üst yöneticilerin) gözetim görevini sorumluluk
konusu saymamıştır. Ancak, özel olarak yapılmasını emrettikleri işler ile ilgili
sorumluluk üstlenebilmekte idiler(madde:13).
5018 sayılı Kanun, harcama yetkililerini verdikleri harcama talimatının mevzuata
uyumundan ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu
tutmaktadır (madde:32). Bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerin
tüm mali süreci kapsadığını gözden uzak tutmamak gerekmektedir. Harcama
yetkilisinin (1050’ nin tahakkuk memurundan farklı olarak) ödetme/ita yetkisini de
haiz olduğu dikkate alındığında, neden hesap verme sorumluluğunun odağında
bulunduğunu anlamak daha da kolaylaşacaktır.
5.3. Diğer görevlilerin hesap vermesi
Mali sürecin diğer aşamalarında görev alan personelin münferiden hesap verme
öznesi kabul edilmeleri mümkün değildir. Bunlar, mevzuat çerçevesinde yapmaları
gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak sorumlu tutulabilirler (5018/33 dördüncü
fıkra). Bu sınırlı sorumluluk, doğrudan ve tek başına değil, yöneticilerinin ve ortak
işlem yürüttükleri mesai arkadaşlarının sorumluluğuna katılma şeklinde olacaktır.
5.4 . Üst yöneticilerin hesap vermesi
5018 sayılı Kanun üst yöneticileri tümüyle mali işlem sürecinin dışında
tutmakta; bunlar için sorumluluk üstlenme uygulamasını bile öngörmemektedir.
Ancak, İdarelerin teşkilat kanunları, personel kanunları, İhale Kanunu ve bazı
kanunların özel düzenlemeleri dolayısıyla üst yöneticilerin harcama yetkisi
kullanmaları mümkün olabilmektedir. Böylesi durumlarda harcama yetkilisi gibi
sorumlu olacakları tabiidir.
Bu tür istisnai durumlar dışında, üst yöneticiler gelir, gider ve mal işlemleri
dolayısıyla sorumlu olmayacaklardır.
Harcama yetkilileri ve muhasebe yetkilileri kendi birimleri itibariyle ve bütçe
tasnifi doğrultusunda yönetim dönemi hesaplarını çıkarır ve İdare’nin Strateji
Geliştirme Başkanlıklarına iletirler. Bu Başkanlık topladığı verileri konsolide ederek
kamu idaresinin kesin hesabını çıkarır, idarenin faaliyet raporunu ve mali
istatistiklerini de ekleyerek kamu idaresi hesabını oluşturur ve üst yöneticiye sunar.
Kamu idaresi hesabının verilmesi ise tümüyle üst yöneticinin omuzlarındadır.
Siyasi/idari nitelik taşıyan ve parlamentoya (veya yerel meclislerine) hesap vermeyi
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
21
Mali Sorumluluk Nedir
gerektiren bu görev, 5018 sayılı Kanunda çok geniş ve ayrıntılı olarak
düzenlendiğinden burada daha fazla ayrıntıya girilmesinde yarar görülmemektedir.
6. SORUMLULUK- YAPTIRIM İLİŞKİSİ
Bir mali işlemin sorumluluk gerektirip gerektirmediği; sorumluluk
gerektiriyorsa, bu sorumluluğun kime ait olduğu; sorumlu tutulan kişiye ne yaptırım
uygulanacağı denetim faaliyetinin konusunu oluşturur.
Sorumluluk/yaptırım ilişkisini iyi anlayabilmek için sorumluluk türlerini
anlamlı/işlevsel bir analize tabi tutmak gereklidir:
6.1. Performans sorumluluğu; kamu idaresinin imkan ve kaynaklarının iyi
yönetim ilkeleri çerçevesinde etkin, verimli ve ekonomik olarak kullanılması ve elde
edilen sonuçların kamuya ve yetkili mercilere açıklanması sorumluluğudur. İcraat
(performans) bir idari- siyasi faaliyettir ve yaptırımı da idari ve siyasi karakterlidir.
Denetim faaliyeti bu alanda idarenin sunduğu rapor, tablo, istatistik vs. veriler ile
kendi bulguları ışığında bir doğrulama/teyit işlevi görür; herhangi bir yaptırım
öngörmez.
6.2. Gözetim sorumluluğu: Devlet memurları, amiri oldukları kuruluş ve
hizmet birimlerinde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında
ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurlarını
yetiştirmekten, hal ve hareketlerini takip ve kontrol etmekten görevli ve
sorumludurlar (657/10). Anlaşılacağı üzere, yönetici konumunda olan herkes, yukarı
kademelere doğru hesap verme; aşağı kademelere doğru yönetme ve gözetme
yükümlülüğü altındadır. Konunun Personel Kanununda düzenlenen yönüyle mali bir
sorumluluk olmadığı ortadadır. Ancak, bunun yapılan veya yaptırılan iş ve işlemler
bakımından hiçbir mali yaptırımının olmayacağı da söylenemez.
6.3. Uygulama sorumluluğu/Uygunluk sorumluluğu: Her bir görevli, kanunlar
çerçevesinde yapması gereken iş ve işlemlerden sorumludur. İdarelerin gelir, gider
ve mallarına ilişkin iş ve işlemlerini yürütenler, bu eylem ve işlemlerinin kanunlara,
tüzüklere ve yönetmeliklere uygun olarak yerine getirilmesinden sorumludurlar.
Mevzuata aykırı uygulamaların yaptırımları da, genellikle, bu metinlerde
gösterilmiştir. Düzeltil(e)meyen uygunsuzlukların (hatalı işlemlerin) Sayıştay
denetim ve yargısı açısından iki tür yaptırımı söz konusudur: Birincisi varsa kamu
zararının tazmini; ikincisi ise uygunsuzluk giderilinceye kadar memurun
sorumluluğunun kaldırılmamasıdır. Bu ikinci kararı mevzuatımız, zaman zaman
“zimmet hükmü” kavramıyla karşılıyor (1050/14, 133+ 832/59,60,64son
fıkra+2514/52 eski Sayıştay Kanunu).
6.4. Zimmet sorumluluğu: Kendilerine bütçe kullanma izni verilenler (gelir
toplayan ve harcama yapanlar) ile nakti veya ayni kamu malı emanet edilenler, bu
hizmetleri yasalar ve kurallar çerçevesinde yürütmenin ve kaynakları gereğince
yönetip korumanın sorumluluğunu da üstlenmiş olurlar. Bu, verilen görevin doğal
bir sonucudur. Mülga 1050 sayılı Kanunun temel esprisi, bu kabule dayanmakta idi.
Bidayeten zimmetdar olan bu görevliler, Sayıştay ve ilgili makamlar nezdinde
hesaplarını verdikten sonra zimmetlerinden beraat etmekteydiler. Bu bağlamda,
zimmet hükmü, sorumlunun, sorumluluğunun devamına karar verilmesi demek
oluyor.
Bidayeten zimmetdarlık anlayışı, 5018 sayılı Kanunda belirgin değildir; ancak,
Anayasa ve Sayıştay Kanunu çerçevesinde uygulama sürmektedir.
22
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
D. Bayar
Zimmet sorumluluğu konusunda önemle göz önünde bulundurulması gereken
husus, bunun bir tazmin sorumluluğu olmayıp; hatanın giderilmesi ve varsa bir
kamu alacağının takip ve tahsil edilerek yerine konması sorumluluğu olmasıdır. Bu
yapılmaz, hata sürdürülür veya kamu alacağının tahsil imkanı ortadan kalkarsa,
kusuru ile kamu zararına sebep olan görevliden bu zararın tazminine hükmedilebilir.
Böylesi bir durumda zimmet sorumluluğu, tazmin sorumluluğuna dönüşebilir.
6.5. İnceleme/ kontrol sorumluluğu: Yapılan işlerin ve bunlara ilişkin olarak
düzenlenen kağıtların bir başka göz tarafından (iç kontrol mekanizmaları veya dış
kontrol yetkilileri veya mercilerince) incelenip denetlenmesi yanlışlıkların ve
yolsuzlukların önlenmesi ve düzeltilmesi bakımından son derece önemli konudur.
Ancak, uygulayıcıların her türlü hatası tam olarak fark edilemez ve saptanamaz. Her
iş olup bittikten sonra yapılacak denetimlerin başarı şansı oldukça sınırlıdır. Bu
hallerde hatalar, ancak geriye kalan izler ve ipuçları ile kavranabilir. Bu da % 100
oranına hiçbir şekilde ulaşamaz. Hataların sonradan tespit yüzdesindeki düşüklüğe,
denetim elemanı dilinde “denetimin riski” denilmektedir. Bu risk, denetleyenin
sorumluluk altına konulmamasını gerektirir. Eğer denetçiyi, bulamadığı hatanın
sorumluluğuna iştirak ettirirseniz, kimseye denetçilik yaptıramazsınız. Bu itibarla,
denetçilerin tekrar denetlenmesi (bir de bunun yaptırıma bağlanması) alışılmış bir
uygulama değildir. 5018 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin ilk şeklinde mali
kontrol yetkilisi ve sorumluluğu düzenlenmekte idi. 5436 sayılı Kanunla yapılan
(isabetli) bir değişiklikle bu unvan ve sorumluluk kaldırılmıştır.
Harcama birimlerinde, süreç kontrolü yapmak durumunda olan görevlilerin
yapacağı işlemden önceki işlemleri de kontrol etmeleri, kanunen yapmak
durumunda olmadıkları işlerin ve amiri olmadıkları mesai arkadaşlarının
sorumluluğuna iştirak etmeleri anlamına gelmemektedir.
Bu konuda, ödeme emri belgesini düzenleyen görevlinin, özellikle harcama
yetkilisinin yardımcısı veya hiyerarşik kademede bir alt yönetici konumunda olması
durumunda, sorumluluğa katılması gerektiği düşünülebilir. Zira ödeme emri belgesi,
önceki işlemleri de içerecek başlı başına bir işlem belgesidir ve ödeme
yapılabilmesinin vazgeçilmez şartıdır. Bir başka deyişle, yaptığı işin asıl niteliği
kontrol değil, uygulama (icra)dır.
7. SORUMLU-YAPTIRIM İLİŞKİSİ
Yukarıdaki bölümlerde mali sürecin hangi aşamalarında kimlerin görev aldığı,
dolayısıyla kimlerin sorumlu tutulacağı açıklanmıştı. Bu açıklamalarda mali işlem
süreci esas alınmış ve bütçenin kabulü ile ödeneklerin belli olmasını takiben ödenek
dağıtımı ve kullanımı, harcama talimatı ve iş ve işlemlerin yürütülmesi, belgelerin
düzenlenmesi, ödeme emri ve ödeme aşaması sırasıyla hesap verme noktasına
gelinmişti.
Bu bölümde, mali denetim süreci paralelinde, görevlilerin sorumluluk gerektiren
iş ve işlemleri ile bunlara karşı maruz kalacağı yaptırımlar incelenecektir:
7.1. Hesap ver(e)meyen muhasebe yetkilileri
5018 sayılı Kanun Muhasebe yetkililerinin hesap vermesini sessiz geçtiği gibi,
hesap vermemesini de sessiz geçmektedir.
Oysa, 1050 sayılı Kanun on üçüncü faslını bu konuya ayırmıştır. Bu bölümde,
Saymanların her yılın bitiminde hesaplarını Sayıştay’a vermekle yükümlü oldukları;
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
23
Mali Sorumluluk Nedir
mali yılın bitiminden önce görevden ayrılan saymanın hesabını yerine gelen
devredeceği; ölen veya hesap verme imkanı kalmayan saymanın hesabının yerine
gelene devrinin Maliye Bakanlığınca oluşturulacak bir heyet tarafından yapılacağı;
yönetim dönemi hesaplarının mali yılın bitiminden itibaren yedi ay (832/39’a göre
mahsup döneminin bitiminden itibaren bir ay) içinde Sayıştay’a gönderilmemesi
halinde, Sayıştayca maaşının yarısına kadar para cezasıyla cezalandırılacağı; hesabın
denetlenmesi sırasında suç teşkil eden bir fiile rastlandığı takdirde genel hükümlere
göre takibat yapılmak üzere Dairesine gönderileceği vs. yazılmıştır.
832 sayılı Sayıştay Kanunun 41-44,49-54 üncü maddeleri de bu konuyu
düzenlemektedir. Farklı olarak, para cezası yaptırımının 1050’de Sayıştayca
hükmedilmesine karşılık; 832’de Sayıştay’ın istemi üzerine ilgili dairelerince
uygulanacak olmasıdır. (Kanımızca Sayıştay’ın cezaya hükmetme yetkisi korunmalı
idi).
Sayıştay denetimine giren daire ve kurumlar görevlilerinden denetleme ve
yargılama sırasında istenilen her türlü bilgi ve belgeyi vermeyen ve denetleme ve
yargılamayı güçleştirenler ile Sayıştay ilamlarının infazını izlemeyenlere de aynı
yaptırımlar uygulanır (832/51+5018/76).
7.2. Belge noksanı
Bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde,
mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda
muhasebeleştirilir. Bütün mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe
kaydının belgeye dayanması şarttır (5018/50).
Muhasiplerce bütçeye müteallik bir masrafın tediyesi ita amiri tarafından
imzalanmış bir ita veya kredi emrine müstenit olmak lazımdır (1050/81). İta
emirlerine muhtevi oldukları masrafın taahhüt ve tahakkukuna müteallik bilcümle
evrakı müsbitenin aslı veya tasdikli suretleri bağlanır (1050/73). Zaruri sebeplerle
asılları veya ikinci nüshaları ibraz veya tevdi edilemeyen hallerde, hizmetin
yapıldığını ve karşılığının hak sahibine verildiğini gösteren evraka, belgeye ve
mevcut kayıt ve delillere göre, savcının düşüncesi alındıktan sonra sorumluların
beraat veya zimmetine hükmedilir (832/59).
…Ancak, bu evrak ve senetler kanun, nizam ve kararlara uygun değilse
saymanın bu Kanuna göre olan sorumluluğu devam eder (832/58).
Aslı temin edilemeyen veya zayi olan belgelerin yerine, bunların suret veya
kopyalarının hangi şartla konulabileceği Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği
ile de ayrıntılı olarak açıklanmıştır (Madde: 5).
Belge noksanından, muhasebe yetkilileri doğrudan doğruya sorumludurlar
(1050/81+5018/61). Diğer görevlilerin de, duruma göre,
bu sorumluluğa
katılacakları tabiidir.
Kolayca anlaşılacağı üzere, belge noksanı tek başına bir tazmin hükmüne yol
açacak bir sebep olamaz. Bu durumda saymanın beraatine veya sorumluğunun
devamına (zimmetine) hükmedilir. Tazmini gerektiren başka bir hususun olup
olmadığı ayrı bir inceleme ve yargılama konusudur. Eski Sayıştay Kanunu, bu
konuda bir takdir hakkından söz ediyor (2514/44,45).
7.3. İmza noksanı
Tahakkuk belgeleri arasında her hangi birisinin eksik olması ile taşıması gereken
yetkili imzanın bulunmaması, aynı sonucu doğuran noksanlıklardır. Burada belgenin
suretinin veya kopyasının temini de söz konusu değildir. İmzanın sonradan
24
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
D. Bayar
tamamlattırılamaması (bir anlamda icazet verilmemesi) halinde o belgeye itibar
etmek mümkün olmaz. Belgeyi yok kabul etmek gerekir. Yaptırımının da aynı
olacağı tabiidir.
7.4. Hak sahibinin kimliği
Ödeme emri belgesi üzerinde yazılı isim doğru olmak kaydıyla, ödemenin başka
bir kimseye veya yetkisiz bir vekile yapılması doğrudan muhasebe yetkilisinin
sorumluluğundadır. Hatanın düzeltilememesi halinde muhasebe yetkilisinin
sorumluluğunun devamına (zimmetine); kamu parasının takip ve tahsil imkanının
ortadan kalkması halinde ise meydana gelen zararın kendisinden tazminine karar
verilmesi gerekecektir.
Zarar, muhasebe yetkilisi mutemedinin (veznedarın) hatasından da kaynaklansa,
Sayıştay’a karşı hesap verme sorumluluğu ve bunun gereği olan yaptırım, muhasebe
yetkilisi hakkında olacaktır. Mutemet, muhasebe yetkilisinin mutemedidir; Devletin
(veya ita amirinin/üst yöneticinin) değil. Rücu hakkı, elbette saklı
(1050/12,14+5018/61 son fıkra).
7.5. Kanun, tüzük ve yönetmeliklere uyumsuzluk
Genel olarak, her idari işlemin bir yasal nedeni ve dayanağı olmak zorundadır.
Kamu idarelerinin (daha doğrusu özel-kamu tüm tüzel kişilerin) ehliyeti yasaların
çizdiği alan ile sınırlıdır, yasal dayanağı olmayan hiçbir tasarrufa girişilemez.
Ancak, hesap denetimi ve yargısı, esas itibariyle mali hususlarla ilgili olduğundan,
mali kanunlarda öngörülen miktar, had ve oranlar ile mali kurallara ağırlık
verilmekte; yasalara aykırı diğer hususlar ya idaresine yazılmakta veya mahkemelere
intikal ettirilmektedir.
Mevzuata uymayan işlemlerden ileri gelen kamu zararının ilgililere ödettirilmesi
gerekeceği tabiidir.
7.6. Ödenek aşımı
Ödenek aşımı kamu idaresi ölçeğinde, parlamento tarafından verilen yetkinin
aşılması anlamındadır. Dolayısıyla yaptırımı da parlamentoca belirlenir. Bu güne
kadarki uygulama, bunların hemen tümünün kesin hesap kanunlarında kabul
edilmesi ve tamamlayıcı ödenekle kapatılması yönündedir.
Harcama birimlerinin ödenek aşımı ise bütçe programı içinde olmak kaydıyla,
mevkufat veya aktarma uygulamasıyla karşılanabilecek aksaklıklardır. Bu şekilde
karşılanamayan aşımların idari yollarla cezalandırılması mümkündür (5018/70,73).
Ödenek üstü harcamalarda sorumlulara Sayıştayca yaptırım hükmedilebilmesi
için, uygulamanın bir kamu zararına yol açıp açmadığının ortaya konulmuş olması
gerekir.
Ödeneksiz harcama yapılması veya mevcut ödeneğin tahsis amacı dışında
kullanılması (bütçe tertibine uyumsuzluk) da ciddi kural ihlalleri olmakla birlikte,
bunların da mali yaptırımları yoktur.Bir başka deyişle, bu eylemlerin bir kamu
zararına yol açtığı ortaya konulmadığı takdirde tazmin hükmü verilemez. (Disiplin
ve adli yaptırımları elbette olacaktır.)
7.7. Maddi hata
Yanılma veya yanlış yapma insani bir kusurdur. Hatasız kul olmaz.
Mali işlemlerde hata iki türlü olabilmektedir: hukuki maddi hatalar ve hesap
hataları. Mevzuattan veya sözleşmeden kaynaklanan maddi hatalar, bu metinlerde
belirlenen miktar, had ve nispetler ile konulan veya sözleşilen kuralların yanlış
uygulanmasıdır. Hesap hataları ise malum.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
25
Mali Sorumluluk Nedir
Maddi hatadan; kural olarak kararı veren, işlemi yapan veya belgeyi düzenleyen
sorumludur. Ancak, hata ortaya çıktıktan sonra, bunun düzeltilmemesinden, işlemi
yöneten de sorumludur. Özellikle, hatayı yapan görevli, bu hatadan ileri gelen kamu
zararını veya sakıncayı giderecek veya telafi edecek yetkiden yoksun ise, sorunun
o’nun üzerinde bırakılıp kenara çekinilmesi kabul edilemez. Örneğin, mükellefin
beyan ettiği vergiyi eksik tahakkuk ettiren vergi memuru, bu noksanlığı kişisel
olarak tamamlattıramaz, durumu (kendisi veya hatayı saptayan kimse) takip
servisine intikal ettirmeli ve noksan tahsilatın takip ve tahsili sağlanmalıdır. Bu da
vergi dairesi müdürünün (veya bir başka yetkilinin) işe el koyması ile mümkün olur.
Benzer şekilde, harcama belgeleri üzerindeki hatanın tüm sorumluluğunu da, bu
belgeleri kontrol etmek durumunda olan muhasebe yetkilisine yüklemenin isabetli
olmayacağı ortadadır.
8. KAMU ZARARI
1050 sayılı Kanun bir hazine zararından söz etmekte fakat bir tanım vermemekte
idi. Bu uygulamada herhangi bir aksaklık yaratmamıştır. Zira zararın pek çok hukuki
metinde tanımı vardır. Buna karşın, 5018 sayılı Kanun 71 inci maddesinde “Kamu
zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata
aykırı, karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya
eksilmeye neden olunmasıdır” diye bir tanım veriyor. Bu tanımın tartışmaya açık
yönlerini bir tarafa bırakarak; kamu zararı, mevzuata aykırı bir surette kamu
kaynağında azalışa yol açılması veya artışa engel olunmasıdır, şeklinde bir tanım
kabul edilebilir.
Zarar, belli başlı üç kaynaktan ortaya çıkar;
8.1. Kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırılık: Mevzuatın belirlediği kural,
miktar, oran ve hadlerin yanlış uygulanması suretiyle kamuya zarar verilebilir
(5018/71 a… burada, belirlenen tutardan fazla ödeme yapılmasından söz ediliyor.
Bu belirlemenin mevzuatta veya sözleşmede yapılabileceği dikkate alınmalıdır.)
Yasal dayanağı olmayan veya öngörülen miktardan fazla ödenen paralar,
bunların ahizleri açısından sebepsiz bir zenginleşme teşkil eder. Borçlar Kanununun
61 inci maddesinde bu husus “haklı bir sebep olmaksızın aharın zararına mal iktisap
eden kimse, onu iadeye mecburdur.” hükmü ile düzenlemektedir. Buna göre
sebepsiz zenginleşmenin yaptırımı geri verme zorunluluğu olur. Sorumlu
memurların sorumluluğu da bu yersiz/fazla ödemeleri kişi borcu hesaplarına alarak
ahizlerinden takip ve tahsil etmek suretiyle yerine koymaktan ibarettir (1050/20).
İhmal ve kusurları ile bu paraların tahsil imkanının ortadan kalkmasına yol açan
görevliler hakkında Sayıştayca tazmin hükmü verilebilecektir.
Gelir kanunları açısından da aynı kural geçerlidir.
8.2. Üçüncü kişilerle yapılan sözleşmelerde yer verilen hükümlere aykırılık
nedeniyle de kamu zararına yol açılması mümkündür.
Sözleşme hükümlerine aykırı davranışların yaptırımı, genellikle Borçlar
Kanununda (818/67-117) ve sözleşmelerde belirlenir; geç teslimde gecikilen her gün
için ….YTL gecikme cezası kesilir…, gibi.
8.3. Haksız fiillerle kamuya zarar verilmesi: Borçlar Kanunumuz haksız fiili,
“Gerek kasten gerek ihmal ve teseyyüp yahut tedbirsizlik ile haksız bir surette diğer
kimseye bir zarar ika eden şahıs, o zararın tazminine mecburdur (818/41)” ifadesiyle
tanımlıyor. Zararın gerçek miktarını tespit ve ispat mümkün olmadığı takdirde
26
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
D. Bayar
hakim, durumun gereğine ve hatanın ağırlığına göre tazminatın şeklini ve içeriğini
tespit edecektir (818/42,43).
Bu genel hüküm, memur olan-olmayan tüm failler için geçerlidir. 657 sayılı
Kanun, memurların haksız fiillerini, “Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal
tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından
rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır (madde:12)” hükmü ile düzenliyor.
Yukarıya alınan hükümler, doğrudan zarar veren kişinin şahsı ile ilgili
yaptırımları içermektedir. Sayıştay denetim ve yargısı bağlamında sorumlu
memurların da kendi fiilleri ile kamuya verdikleri zararları bu çerçevede tazmin ile
yükümlü olacakları tabiidir.
Ancak, sorunun can alıcı noktası, hesap yargısı kapsamında sorumlu memurların,
görevleri (karar, iş ve işlemlerinde düştükleri hatalar) dolayısıyla yol açtıkları veya
karıştıkları kamu zararları nedeniyle ne tür bir yaptırıma maruz kalacaklarıdır.
Örneğin, denetim sırasında taşınır mal sorumlusunun ambarında bulunması gereken
bir bilgisayarın yok olduğu saptanmış olsun. Sorumlunun yok olan malın rayiç
bedeli üzerinden ödemesine mi hükmedilir? Yoksa, tahkik ve takdire dayalı bir
değerlendirme mi yapılır? 1050 sayılı Kanun “… bu takdirde saymanın beraat veya
sorumluluğu, bağlı olduğu bakanlığının görüşü alınarak Sayıştayca hükme bağlanır
(madde:18)”, diyor. Saymanın sorumluluğuna hükmedilmesinin sonuçlarının ne
olacağı ise diğer maddelerde yazılmıştır.
Sonuç olarak, kendi kusur ve noksanı dolayısıyla kamuya zarar veren
sorumlunun (Sayıştay’a hesap vermekle yükümlü kişinin) bu zararını tazmin etmesi
açık bir hukuk kuralıdır. Ancak, üçüncü kişilerin sebep olduğu veya yararlandıkları
zararların da, takip ve tahsil konusundaki çabaları hiç dikkate alınmadan, bu
görevlilere ödettirilmek istenmesi makul bir yaklaşım olarak kabul edilemez. 5018
sayılı kanunun 71 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, tespit edilen kamu zararının
ilgililerden tahsil edileceği; beşinci (son) fıkrasında, kamu zararının, bu zarara neden
olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin esas
ve usullerin yönetmelikle düzenleneceğinden söz edilmektedir. Bu ifadelerin arka
planında her zararın hemen ve derhal kamu görevlisince tazminine karar
verilmeyeceği; zarara neden olan gerçek (fail, müsebbip veya ahiz) kişinin takip
edilmesi gerekeceği düşüncesi bulunmaktadır.
9. SONUÇ
Mali sorumluluklar konusunda yukarıda yapılan açıklamaları hüküm cümleleri
ile özetlersek:
9.1. Görevler ve yetkiler teşkilat ve kadro kanunları ile; yaptırımlar ise usul ve
ceza kanunları ile belirlenir. Bazı özel kanunlarda da bu tür hükümler mevcut
olabilmektedir. Yetki kullanılmadan görev yerine getirilemez; sorumluluk
üstlenilmeden yetki kullanılamaz. Sorumluluk, yetkiye bağlıdır. Yetkisiz kişinin
hesap verme ehliyeti de yoktur,
9.2. Üst yöneticilerin (ve yönetim kurulları üyelerinin) sorumlulukları
idari/siyasi niteliklidir. Bunlar için mali yaptırımlar uygulanmaz. Ancak, verdikleri
kararlar ve talimatlar, düzenleyici işlem veya prensip kararı niteliğinde değil de;
doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturuyorsa, sonuçlarından da harcama
yetkilisi gibi sorumlu olurlar,
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
27
Mali Sorumluluk Nedir
9.3. Harcama yetkilileri, ödenek verilen birimlerin en üst yöneticileri olup, mali
denetimin de asıl muhatabı ve sorumlusudurlar. Harcama yetkisi, üst yönetim
kademesinde birleştirilebilir veya görev bölüşümü çerçevesinde diğer hizmet
birimlerinin en üst yöneticilerine, belirli kurallar çerçevesinde, idarenin üst
yöneticisinin onayı ile devredilebilir. Kural olarak,
harcama yetkililerinin
yardımcılarına ve alt kademe yöneticilere yetki devri olanağı yoktur. Bu tür bir
görevlendirme olursa, bunu yetki devri olarak değil, imza yetkisi verme biçiminde
anlamak ve yorumlamak gerekir. İmza yetkisi verilmesi, amirin hesap verme
yükümlülüğünü kaldırmayacağı gibi, idari/mali sorumluluklarını da kaldırmaz.
Kurul kararına dayanan harcama talimatlarında, karara katılan üyeler müştereken
sorumlu olurlar,
9.4. Gerçekleştirme görevlileri, kanunlar ve idari emirler çerçevesinde yapmaları
gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak sorumlu tutulabilirler. Kurul, komisyon,
komite ve sair adlar altında birlikte yürüttükleri iş ve işlemlerle ilgili olarak birlikte
sorumlu olurlar.
Bunlar, amiri konumunda olmadıkları diğer gerçekleştirme görevlilerinin
sorumluluklarına katılmadıkları gibi tek başlarına da sorumlu tutulamazlar,
9.5. Muhasebe yetkilileri, muhasebe sisteminden ve buna ilişkin hesabın
verilmesinden; kendisine tevdi olunan nakit ve benzeri kaynakların idare ve
muhafazasından doğrudan sorumludurlar. Harcama sürecinde düzenlenen belgelerin
doğruluk ve uygunluğunu kontrol etmekle yükümlüdürler. Kontrol yükümlülüğünün
yaptırımı olup olmayacağı ayrıca düzenlenmesi gereken bir konudur,
9.6. Taşınır malların kıymet hareketleri genel muhasebe içersinde izlenecek ve
denetlenecektir. Fiziki kontrol ve denetimler ile bunlara yarayan ambar kayıtları ve
hesap cetvellerinden taşınır kayıt ve kontrol yetkilileri sorumludurlar,
9.7. Kamu zararı, mali süreçte görev alanların temel sorumluluk konusudur.
Zararın doğal yaptırımı tazmin’dir. Ancak, zararı kim vermiş ise o’nun tazmin
etmesi asıldır. Burada kamu görevlilerinin sorumluluğu verilen zararın, tazmin ve
telafisini sağlamaktır. Bunu yapmadıkları, kamu alacağının tahsilini tehlikeye
düşürdükleri veya zaman aşımına uğrattıkları takdirde, bu zararın kendilerine
ödettirilmesinin gerekeceği de tabiidir,
Sonuçlarına ulaşılabilir.
Bu çalışma ile geçmiş doğrular, mevcut doğrular ve olması gereken doğrular
analiz edilmeye ve ortaya konulmaya çalışılmıştır. Bu nedenle, mer’i mevzuatta
tümüne dayanak bulunamayabilir. Ancak, ileride yapılacak düzenleme
çalışmalarında işe yarayacağını umuyor ve diliyorum.
28
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. YÜCEL
Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve
Çözüm Önerileri
Bilal YÜCEL*
ÖZET
Turizmin ülke ekonomisi için önemli bir sektör olarak öne çıktığı son yılarda, üç
tarafı denizlerle çevrili olan ülkemizdeki kıyılardan yararlanma alışkanlıklarımızın
ve konuyu düzenleyen hukuk kurallarımızın, ortaya çıkan yeni sorunlar ve ihtiyaçlar
nedeniyle genel toplumsal fayda noktasından kapsamlı bir değerlendirmeye tabi
tutulması gereği doğmuştur. Bu amaçla kaleme alınan makalemizde, önce kıyı
işgallerinin genel olarak hangi şekillerde görüldüğü belirtilmekte, sonra bunların
hukuki durumları “bir ihtiyacı karşılayıp karşılamadıkları” da dikkate alınarak
yargı kararlarının ışığında değerlendirilmekte, daha sonra da belirlenen sorunların
çözüm önerileri somut düzenlemeler şeklinde sıralanmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Kıyı, işgal, Anayasa, Kıyı Kanunu
ABSTRACT
Recently, as the tourism emerged as an important sector for the economy of the
country, it is required to evaluate our habits for utilizing the coasts of our country
bordered on three sides by water and our legal rules regulating this issue in terms of
general social benefits owing to newly emerged problems and needs. In our article,
firstly types of the coastal occupation are determined; then legal situations of them
are evaluated in view of the judicial decisions by considering whether these
occupations meet any need; and finally solutions to these detected problems are
listed as concrete regulations.
Key Words: Coast, Occupation, Constitution, Coast Law
JEL Classification Codes: K11-Property Law, H82-Governmental Property
I- Giriş
Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan kıyılardaki işgallerin
önlenememesi, işgallerin önemli bir kısmının süreklilik arz etmeye başlaması,
*
Maliye Başmüfettişi, Maliye Teftiş Kurulu Başkanlığı, byucel@mtk.gov.tr
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
29
Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri
bunların belli bir disiplin altına da alınamaması, bazı kıyı kullanımlarının ise turizm
işletmelerinin hizmetlerinin uzantısı olduğu halde hukuki altyapının yetersizliği
nedeniyle işgal olarak nitelendirilmesi gibi nedenlerle, konuya ilişkin mevzuatın,
Anayasa’nın kıyı ile ilgili hükmü de dahil olmak üzere, temel Kanun olan Kıyı
Kanunu ve idari düzenlemeler bakımından kapsamlı bir değerlendirmeye tabi
tutulması zamanının geldiği düşünülmektedir. Bu noktadan hareketle, kıyı işgalleri
konusunda karşılaştığımız başlıca sorunlara ve çözüm önerilerine ilişkin tespit ve
değerlendirmelerimiz aşağıda gösterilmiştir.
II- Sorunlar
Özellikle turizm açısından önemli kıyılardaki kumsal alanların; şezlong ve
gölgelik koymak, tuvalet, duş ve soyunma kabini yapmak, kumsalın üzerine toprak
çekip çimlendirerek bahçe haline getirmek, kumsalın üzerini betonlayarak bar ve
restoran gibi yeme-içme alanları ya da amfitiyatro ve havuz gibi eğlence ve spor
alanları yapmak şeklinde seyyar ya da sabit unsurlarla işgal edildiği, bazen kıyının
işgal edilen sahil kısımlarının tamamen dışarıya kapatıldığı, deniz tarafındaki
kısımlarının ise sabit engeller oluşturulmamakla birlikte, dışarıdan gelenlerin
görevlilerce engellenmesi suretiyle işgalli kumsalın sadece arka kısımdaki tesisin
müşterilerince kullanılmasının sağlandığı görülmektedir.
Kıyıdaki işgaller iki şekilde ortaya çıkabilmektedir: Sabit unsurlarla veya seyyar
unsurlarla yapılan işgaller.
Sabit unsurlarla yapılan işgaller, sadece doğal kıyının üzerinin beton, taş veya
toprakla kaplanması şeklinde olabildiği gibi, kıyı üzerine bina ve benzeri yapı
yapılması olarak da görülebilmektedir. Sabit işgaller, kayalık kıyılarda, hatta denizin
içindeki kayalıklarda denize girmek ya da güneşlenmek için veya diğer amaçlarla
kullanmak üzere kayaların üzerinin betonla kaplanarak platformlar oluşturulması
şeklinde de olabilmektedir. Sabit işgallerden, kumsalın sahile sınır olan kısımlarının
üzerinin kaplanması suretiyle gerçekleştirilenler çıplak gözle belirlenememekte,
ancak eldeki haritalardaki kıyı kenar çizgisinin mahalline uygulanmasıyla tespit
edilebilmektedir.
Kıyının doğal yapısının bozulması sonucunu doğuran bu tür işgaller, işgalci
tesislerin sahildeki arsalarının önünde kalan kıyı kısmını arsa haline getirerek
kullanmaları olarak da nitelenebilir. Nitekim, kıyıdaki bu işgalli alanlar; yüzme
havuzu, amfitiyatro, bar, restoran, giyinme-soyunma odaları dahil olmak üzere farklı
kullanımlara hizmet eden binalar yapılmak suretiyle, gezinti, spor, eğlence gibi
amaçlarla ve sadece işgalci tesisin müşterilerine kullandırılabilmektedir.
Seyyar unsurlarla yapılan işgaller ise, genellikle kumsalın üzerine şezlong ve
gölgelik konulması şeklinde olup, bu işgallerinin yoğun olarak turizm sezonu
boyunca sürdüğü ve her sene tekrarlandığı görülmektedir.
Ayrıca, değişik il ve ilçelerdeki farklı kıyı işgalleri göz önüne alındığında; bazı
şagillerin şezlongları neredeyse kıyı çizgisine kadar yerleştirdikleri ve aralarını
başkalarının rahatlıkla kumsaldan gelip geçemeyeceği ya da kumsala oturamayacağı
kadar dar tuttukları, bazılarının kendi müşterilerinden başkasının ücret mukabili dahi
olsa şezlonglara oturmasına izin vermedikleri, bazılarının ise şezlonglar için çok
yüksek ücretler talep ettikleri durumlarla karşılaşılabilmektedir.
Kıyının seyyar unsurlarla işgalinde karşılaşılan bir başka sıkıntı ise, bir türlü
önlenemeyen şezlong ve gölgelik konularak yapılan işgallerin disipline edilmesi
30
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. YÜCEL
amacıyla, turizm tesislerinin ihtiyaçları da dikkate alınarak, kıyıların Maliye
Bakanlığınca kiralanabilmesine imkan veren Bakanlık yazısının (Maliye Bakanlığı
Milli Emlak Genel Müdürlüğünün 11.10.1999 gün ve 17/3129-0/034649 sayılı
yazısı) Danıştay’ca iptal edilmiş olmasıdır (Danıştay Altıncı Dairesinin Esas
1999/7003, Karar 2001/ 1700 sayılı ve 03.04.2001 tarihli Kararı). Bu durumda,
büyük turistik tesislerin müşterilerinin denize girmesi ve güneşlenmesi için ihtiyaç
duydukları kolaylıkları kurumsal olarak sağlamaları imkanı hukuken
bulunamadığından, fiili durumun işgal olarak sürdürüldüğü görülmektedir.
Ancak, Maliye Bakanlığına bu imkanı vermeyen Danıştay Altıncı Dairesi,
Bakanlığın bilgisi ve onayı olmaksızın belediyelerin şezlong ve gölgelik kiralaması
şeklindeki aynı tür kıyı işgallerini hukuka aykırı bulunmayarak, diğer deyişle işgal
olarak nitelendirmeyerek, Maliye Bakanlığının bu konulardaki tahliye ve ecrimisil
taleplerini reddetmiştir. Bu durum, kıyılar üzerindeki hüküm ve tasarruf sahibinin
kimliği konusunda belirsiz bir ortam yaratmıştır (Danıştay İdari Dava Daireleri
Genel Kurulu’nun Esas 2000/1200, Karar 2002/848 sayılı ve 22.11.2002 tarihli
Kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun Esas 2000/1310, Karar
2002/852 sayılı ve aynı tarihli Kararı).
Diğer taraftan, bu konuda başgösteren ihtilafların sürdürülmemesi ve
belediyelerin kıyılar üzerindeki tasarruflarının bir düzene konulması amacıyla,
Maliye Bakanlığı ile belediyeler arasında yapılmaya başlanan protokoller de diğer
şahıslarca yargı mercilerine taşınmıştır. Bu safhada da, birinci derece mahkemelerde
söz konusu protokollerin içeriğinin kiralama olarak nitelenmek suretiyle iptaline
karar verildiği görülmüştür (Muğla Birinci İdare Mahkemesinin Esas 2006/2295,
Karar 2007/340 sayılı ve 02.03.2007 tarihli kararı).
Bütün bu tespitlerden sonra özetle, Anayasa’nın ve Kıyı Kanunu’nun kıyılar
üzerindeki bireysel yararlanma hakkını ortaya koyup, o haliyle bıraktığını, bu hakkın
kullanımını düzenlemediğini söyleyebiliriz. Bu anlamda, Anayasa’nın “Kıyılarla
sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden
yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir” hükmü karşısında, ortada esas
itibariyle anayasal bir yetersizlik ve yasal bir boşluk bulunduğunu görmekteyiz. Bu
durum da, hem bireylerin kıyılardan istifadesinde, hem de turizm sektöründe
sıkıntılar yaratmaktadır.
Diğer taraftan, 01.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren yeni Türk Ceza Kanunu,
taşınmaz mal işgalleri ile ilgili özel bir ceza hükmü içerdiğinden, bu tarihten sonra,
hem şagiller (madde 154), hem de işgali tespit ettiği halde yetkili makamlara bilgi
vermede ihmal veya gecikme gösteren kamu görevlileri (madde 279) bakımından,
cezai sorumluluğu gerektiren yeni bir dönem başlamıştır.
Dolayısıyla, bu yeni dönemde, yıllardır ecrimisil alınması dışında bir şey
yapılmaksızın günümüze kadar süregelen işgallerin, bundan sonra da devam
etmesinin cezai sorumluluğunu hiçbir kamu görevlisinin üzerine almak istememesi
gayet doğaldır.
III- Değerlendirme
Bugün gelinen noktada, ya işgallerin tamamının zorla ortadan kaldırılması ya da
ülke ekonomisine büyük katkı sağlayan turizm sektörü bakımından önemli olan ve
toplumsal zarara yol açmadan disiplin altına alınması pekala mümkün olan “sabit
tesis yapılmaksızın, şezlong ve gölgelik veya su sporları araçları konulması gibi
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
31
Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri
seyyar unsurlarla kıyılardan istifade edilmesi” konusunda gerekli hukuki
düzenlenmelerin yapılarak diğerlerinden ayrılması artık kaçınılmaz olmuştur.
Bu sorunu çözmek amacıyla atılacak adımlara ışık tutması bakımından, mevcut
duruma ve bu durumun belirlenmesinde etken olan yargı kararlarına öncelikle
“seyyar unsurlarla yapılan işgaller” yönünden bakmakta fayda vardır.
Öncelikle, yukarıda değinilen Danıştay altıncı Dairesinin konuya ilişkin iki
kararını birlikte değerlendirecek olursak; Belediyelerce “Güneşlenen ve denize
girenlere belli bir ücret karşılığında da olsa şemsiye ve şezlong kiralanması
faaliyetinin toplumun kıyılardan yararlanması amacına yönelik olduğunda
duraksama bulunmamaktadır.” diyen Danıştay 6. Dairesinin (Esas 1998/865, Karar
1999/1147 sayılı ve 03.03.1999 tarihli Kararı), aynı kiralama işleminin
defterdarlıkların kiraya verdiği şirketlerce yapılması halinde “İşlem ile her ne kadar,
Kıyı Kanunu ve Yönetmeliği hükümlerine ve plan kararlarına uyulması, toplumun
yararlanmasına açık tutulması ve geliş geçişin engellenmemesi kaydıyla kiralanma
öngörülmüşse de, bu şekilde bir kira sözleşmesi ile de olsa, doğal niteliği itibariyle
kamu malı olan kıyılarda kamu yararını ortadan kaldıracak veya engelleyebilecek
biçimde ve bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma hakkını kısıtlayabilecek
özel mülkiyet ilişkisinin kurulması olanağı bulunmamaktadır.” gerekçesiyle, buna
imkan veren Maliye Bakanlığı yazısını iptal etmesinin (Danıştay Altıncı Dairesinin
Esas 1999/7003, Karar 2001/1700 sayılı ve 03.04.2001 tarihli Kararı) ortaya çelişkili
bir durum çıkardığı düşünülmektedir.
Konuyu açıklığa kavuşturabilmek için Danıştay kararındaki iptal gerekçesinin
unsurlarını ortaya koyacak olursak, bu unsurlar;
- Kamu yararını ortadan kaldıracak veya engelleyebilecek biçimde,
- Bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma hakkını kısıtlayabilecek,
- Özel mülkiyet ilişkisinin kurulması,
olarak sayılabilir.
Değerlendirmeye Karardaki son unsurdan başladığımızda, özel mülkiyet ilişkisi
kurulmasından kastın, kiralama işlemi olduğu anlaşılmaktadır. Ancak, bu durumda,
eğer kıyılar hukuken kiraya verilemeyen yerler ise, Belediyeler tarafından da kiraya
verilememesi gerekecektir. Halbuki, diğer Danıştay Kararı uyarınca Belediyeler,
kendi kurdukları ve ortak oldukları şirketlere veya diğer şirketlere kıyıları “iptal
edilen idari işlemdeki aynı amaçlarla” (şemsiye ve şezlong koymak, büfe işletmek
gibi) kullanmak üzere kiraya verebilmektedirler. Dolayısıyla, Belediyelerce yapılan
kiralamalara Danıştay’ca onay verilmesi, Anayasada “Devletin hüküm ve tasarrufu
altında” olduğu belirtilen kıyıların kiraya verilmesinde Anayasal bir engel
bulunmadığının göstergesi olarak kabul edilecektir.
Bu noktada, kıyıların Belediyeler tarafından kiraya verilmesi hukuki sayıldığı
halde, asıl “hüküm ve tasarruf” sahibi olan Maliye Bakanlığınca kiraya
verilememesinin neden hukuki sayılmadığının sorgulanması gerekecektir. Olaya,
“Bakanlıkça kiralamalara imkan veren idari işlemlerde Belediyelerce yapılandan
farklı olan neydi ki iptale konu oldu” diye bakıldığında, idari işlemde göze batan tek
farklılığın, kıyıya cephesi olan tesislere kiralamalarda öncelik verileceğinin
belirtilmesi olduğu görülmektedir.
Buradan, Danıştay kararındaki diğer iki iptal unsuruna geçecek olursak;
doğrudan ilişkilendirilmemiş olmakla birlikte, “kamu yararını ortadan kaldıracak
veya engelleyebilecek biçimde” ve “bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma
32
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. YÜCEL
hakkını kısıtlayabilecek” özel mülkiyet ilişkisi kurulmasıyla kast edilenin, Bakanlık
yazısındaki “kıyıya cephesi olan tesislere kiralamalarda öncelik verilmesi” ifadesi
mi olduğu sorusu akla gelmektedir.
Eğer iptal gerekçesi bu kiralama önceliği değilse, geriye Belediyelerin
yaptıklarından farklı bir uygulama kalmadığı için, Danıştay’ın aynı Dairesinin
kararları arasındaki farklılığı açıklayacak makul bir gerekçe de kalmamaktadır.
Eğer iptal gerekçesi bu kiralama önceliği ise, bu ibarenin metinden çıkarılması
halinde Bakanlıkça da kiralama yapılabileceğinin ve bu amaçla aynı Bakanlık
yazısının söz konusu ibarenin metinden çıkarılmış haliyle yeniden teşkilata
gönderilebileceğinin kabulü gerekecektir.
Kaldı ki, Karardaki iptal gerekçesinden önceki “İşlem ile her ne kadar, Kıyı
Kanunu ve Yönetmeliği hükümlerine ve plan kararlarına uyulması, toplumun
yararlanmasına açık tutulması ve geliş geçişin engellenmemesi kaydıyla kiralanma
öngörülmüşse de, bu şekilde bir kira sözleşmesi ile de olsa,” ifadesinden,
düzenlemeyi yapan idarenin bu konudaki kamu yararını koruma iradesinin kabul
edildiği de anlaşılmaktadır.
İdare bu kadar kesin ifadelerle kiracısını bağladıktan sonra, idarenin kira
şartlarının uygulanıp uygulanmadığını takip görevini yapmayacağı gibi bir
varsayımla bu yargı kararı alınmış olamaz. Öyleyse, Bakanlık yazısındaki bu
ifadelerde eksik olan ya da yanlış olan nedir ki, “kamu yararını ortadan kaldıracak
veya engelleyebilecek” ve “bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma hakkını
kısıtlayabilecek” uygulamalara yol açsın, sorusunun cevabı Danıştay’ın iptal
Kararının içinde bulunmamaktadır.
Özellikle belediye sınırları içinde kalmakla birlikte, şehir merkezinin uzağındaki
turizm tesislerinin önünde bulunan kıyıların (Hazine ya da belediye tarafından)
farklı müstecirlere kiraya verilmesi, söz konusu turistik tesislere zarar verebilecektir.
Toplumsal fayda yönünden kayda değer bir artısı olmayacak “bu tesisler yerine
başka şahıslara kiraya verme” uygulamasının bu turistik tesislere verebileceği
ekonomik zararın milli ekonomiye yansıması da toplumsal zarar şeklinde olacaktır.
Kaldı ki, kıyıya şezlong ve gölgelik konulmasının işgal sayılması sadece
işletmeler bakımından söz konusu olup, şahısların şezlongunu ve gölgeliğini alıp
gelmesi halinde bu durumun işgal sayılması ve ecrimisil alınması mümkün
bulunmamaktadır. Bu durumda, kıyıya cephesi olan tesisler şezlonglarını, kumun
üzerine koyup sezon boyunca gece gündüz orada bırakmak yerine, tesisin kıyıya
bakan kısmına (kendi arazisine) kıyıdan görülebilecek şekilde yığsa ve önüne de
kiralık şezlong ve gölgelik yazsa, gelen vatandaştan parasını alıp şezlongu ve
gölgeliği verse, vatandaş ta aldığı şezlongu ve gölgeliği kumun üzerine koyup
akşama kadar kullansa, akşam da götürüp geri verse (bu götürüp getirme işini kiraya
veren tesisin bir çalışanı da yapabilir), bu durumda ne Hazine ne de Belediye,
işletmeden de vatandaştan da hiçbir bedel talep edemez.
Ayrıca, her şahsın getirdiği şezlongu, gölgeliği veya diğer unsurları istediği yere
koyması şeklindeki bu tür münferit yararlanmalar, başkalarını rahatsız edecek şekil
ve boyutlarda da görülebilmektedir. Örneğin, bir tatil köyünün belli bir masraf ve
çabayla getirdiği ve rahat tatil vaat ettiği tesisin önünde piknik yapılması veya grup
halinde gelinip kıyının bir kısmının tamamen kapatılarak bu kısımdan başkalarının
geçişini de engelleyecek şekilde yerleşilmesi, Anayasa’da güvence altına alınan
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
33
Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri
“Kıyılardan Yararlanma” hakkının kötüye kullanılması değilse, kıyının kötü
kullanılarak başkalarının rahatsız edilmesidir.
Herkesin kıyılardan özgürce yararlanması ile kıyılardan yararlanma şartlarının
belli kurallara bağlanması birbirine zıt hususlar değildir. Ancak, “herkesin
kıyılardan özgürce yararlanması hakkını engellemeden kıyılardan yararlanma
şartlarının belli kurallara bağlanması” işinin, Anayasanın 43’üncü maddesinin
üçüncü paragrafındaki “kişilerin kıyılardan yararlanma imkân ve şartları kanunla
düzenlenir” hükmü gereğince, kanunla yapılması gerekmektedir. Diğer bir deyişle,
Anayasanın söz konusu hükmü karşısında, kişilerin kıyılardan yararlanma imkan ve
şartlarının, kanundaki düzenlemelerin dışına taşan bir idari metinle düzenlenmesine
imkan bulunmamaktadır.
Gelinen noktada, bu sorunlara ara bir çözüm olması bakımından uygulanmaya
başlanan, defterdarlıklarla belediyeler arasında protokol yapılarak kıyıların
kullanımının belediyelere devredilmesi uygulamasının da, soruna kalıcı bir çözüm
getirmeyeceği düşünülmektedir. Çünkü, bu uygulamanın da açık bir yasal temeli
bulunmamaktadır.
Nitekim, Muğla Birinci İdare Mahkemesi Esas 2006/2295, Karar 2007/340
sayılı ve 02.03.2007 tarihli Kararında; Muğla ili, Marmaris ilçesi, Turunç beldesi,
merkez mahallesinde bulunan kumsal alanın, 2886 sayılı Yasa’nın 51/g maddesi
gereğince Marmaris Kaymakamlığı ile Turunç Belediye Başkanlığı arasında
imzalanan protokolle 10 yıl süre ile Turunç Belediye Başkanlığına kiralanması
işleminin, “Anayasa ve Kıyı Kanunu Hükümleri uyarınca kıyılardan herkesin eşit ve
serbest yararlanma hakkını ortadan kaldıracak veya sınırlandırabilecek herhangi
bir tasarrufun yapılması olanağı bulunmadığı” gerekçesiyle iptaline karar vermiştir.
Ayrıca, protokolle belediyelere devir sistemi yargıda iptal edilmeyip, mevcut
mevzuat çerçevesinde uygulanmaya devam edilse de, sorunlar bitmeyecek, sadece
tür değiştirerek devam etmiş olacaktır. Çünkü, Danıştay kararlarıyla da sabit olduğu
üzere, bu sistemde hiç protokol yapılmadan kıyının doğrudan kullanılmaya devam
edilmesi halinde belediyeleri protokol yapmaya zorlayacak açık bir yasal zorunluluk
bulunmadığı gibi, belediyelerce protokol yapıldıktan sonra protokol şartlarına
uyulmaması (örneğin protokolde öngörülen bedellerin yatırılmaması) halinde
uygulanabilecek yaptırımlar da belirsizdir. Dolayısıyla, Danıştay kararları
karşısında, men edilemeyen ve ecrimisil alımında da sorunlar yaşanan Belediyelerin
kıyı işgallerinin belli bir “yasal” temele oturtulması gereği açıktır.
Bu nedenlerle, asıl yapılması gereken, Anayasa ve Kıyı Kanunu’ndaki kıyıya
ilişkin hükümlerin, merkezi idare ile mahalli idarelerin yetkileri bakımından,
öncelikli kiralamalara da imkan verecek şekilde açıklığa kavuşturulmasıdır.
Bütün bu değerlendirmelerden sonra, en bariz örnekler olması bakımından,
kumsal alanın üzerine beton dökülerek dans pisti, bar, yüzme havuzu gibi “sabit
unsurlarla” işgal edilmesi durumlarına da kısaca değinmekte yarar vardır.
Sahildeki toprak zeminde inşa edilebilecek olan bu tür sabit tesislerin, kumsal
alan üzerine yapılmalarının asıl sebebi, kumsalın arkasındaki toprak zeminin başka
amaçlar için daha fazla kullanılabilmesidir (otel binasının biraz daha büyük
tutulması gibi). Ancak, kazanılması yüzlerce yıl almış kumsal alanların bu tür
işgallerle bozulması, toplumsal zorunluluklardan değil, kişisel tercihlerden
kaynaklanmaktadır. Toplumsal zorunluluklar için gerekli imkanlar zaten Kıyı
Kanunu ile tanınmıştır. Kıyı Kanununun 6’ncı maddesinde; iskele, barınak,
34
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. YÜCEL
dalgakıran, pompaj istasyonu, liman, çekek yeri, fener, trafo, tersane, gemi söküm
yeri ve su ürünlerini üretim ve yetiştirme tesisleri, kruvaziyer ve yat limanları gibi
“başka yerde yapılması mümkün olmayan” tesisler için belli şartlarla yapılaşma
imkanı sağlanmıştır.
Ayrıca, kıyılardaki sabit işgallerle elde edilecek kişisel gelir artışlarının vergi ve
istihdam gibi olumlu toplumsal yansımaları olacağı iddiası da, aynı faydanın aynı
tesislerin kıyının hemen gerisinde yapılması suretiyle de elde edilebileceği gerçeği
karşısında, geçerli bir mazeret teşkil etmemektedir. Tam tersine, bir kez yasal
çerçeve genişletildiğinde nerede duracağı kestirilemeyen bir doğal yapı kaybının,
ülkemize gelmesi beklenen turistler üzerinde olumsuz etkileri olacağı, bunun da net
bir toplumsal zararla sonuçlanacağı muhakkaktır.
Bu nedenle, kıyı işgallerine ilişkin olarak geliştirilecek çözümlerin daha ziyade
seyyar unsurlarla yapılan işgalleri kapsamasında, sabit işgallerin varlığının ise “kıyı”
tanımı içinde tartışma konusu yapılmayıp, bunlara ilişkin değerlendirmelerin ancak
“sahil” tanımı içinde dikkate alınabileceğinin kabulünde fayda bulunmaktadır.
IV- Çözüm Önerileri
Anayasa’da, kişilerin kıyılardan ve sahil şeritlerinden yararlanma imkan ve
şartlarının kanunla düzenleneceği hükmü yer almıştır. Kıyılardan yararlanma imkan
ve şartları da, başta bu konudaki özel kanun olan Kıyı Kanunu olmak üzere, diğer
kanunlardaki kıyıya ilişkin hükümlerle düzenlenmiştir. Bu kanunlara dayanılarak
yayımlanan yönetmelikler ve diğer idari düzenlemeler, son yargı kararları ve
gözlemlerimiz ile birlikte değerlendirildiğinde, kıyılardan yararlanma imkan ve
şartları ile kıyıdaki kamu yararını belirleme yetkisinin hangi idarede olduğu
hususlarında, uygulamada tereddütler oluştuğu görülmüştür. Bu durum, kıyıların
korunması ve kıyılardan doğru yararlanılması konularında zafiyet yaratmaktadır.
Bilhassa, ülke ekonomisine büyük katkı sağlayan turizm tesislerinin kıyı
kullanımlarının toplumsal zarara yol açmadan disiplin altına alınması ve olayı kamu
yararını zedelemeksizin hukuk dışı olmaktan çıkaracak düzenlemeler yapılması
hususu, daha fazla geciktirilmeden en kısa sürede yasal çerçevede ele alınmalıdır.
Bu amaçla, seyyar unsurlarla yapılan kıyı işgalleri konusundaki sorunların
önemli bir kısmına çözüm getireceğine inandığımız yasal ve idari değişiklik
önerilerimiz şu şekildedir:
1. Kısa sürede yasal tedbirler alınması mümkün olmadığı takdirde, Kanunda
gerekli değişiklikler yapılıncaya kadar, Maliye Bakanlığının 11.10.1999 tarih ve
34649 sayılı genel yazısındaki idari düzenlemeler, kiralama önceliği çıkarılmış
haliyle yeniden yapılarak, kıyıların denizden yararlanmayı kolaylaştırıcı seyyar
unsurlar konulmak üzere kiraya verilebilmesi için mevcut yasalar çerçevesinde bir
kez daha teşebbüste bulunulabilir. Bu işlem de yargıya taşınıp iptali istendiği
takdirde, Maliye Bakanlığınca yapılacak detaylı savunmalarla, yargı mercileri,
ileride hazırlanacak idari veya yasal düzenlemelere ışık tutabilecek gerekçeler
yazmaya zorlanabilir.
2. Kıyılardaki şezlong ve gölgelik gibi kıyıya zarar vermeyen, fakat disipline
edilemediği için hem Hazinenin hem de kıyıdan yararlananların sorunlar yaşadığı
fiili durumu Anayasamızdaki kamu yararı doğrultusunda düzenlemek amacıyla,
Anayasa’nın 43’üncü maddesi;
“III. Kamu yararı
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
35
Kıyı İşgallerine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri
A. Kıyılardan yararlanma
Madde 43. – Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.
Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil
şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.
Kıyılarda, yararlanmayı kolaylaştırmak amacıyla doğal yapıyı bozmamak ve
umuma açık kullanılmak kaydıyla kısa süreli kiralamalar yapılması ve kişilerin bu
yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir.
Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği kanunla
düzenlenir.”
şeklinde değiştirilmelidir.
3. Daha sonra, Kıyı Kanunu’nun;
a) “Genel Esaslar” başlıklı 5’inci maddesine;
“Kıyılarda, yararlanmayı kolaylaştırmak amacıyla doğal yapıyı bozmamak ve
umuma açık kullanılmak kaydıyla, Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim
Bölgelerinde kıyıya cephesi olan belgeli turizm işletmelerine öncelik verilerek, kısa
süreli kiralamalar yapılması şartları yönetmelikle belirlenir.” ,
b) “Kıyının Korunması, Yapı Yasağı ve Kıyıda Yapılacak Yapılar” başlıklı 6’ncı
maddesine;
“Kıyıdan geçişi ve münferit yararlanmayı engellememek, kıyı kesiti alanının
yüzde ellisinden fazlasını işgal etmemek, kıyı çizgisine beş metreden fazla
yaklaşmamak ve belli bir bedel karşılığında herkesin istifadesine açık tutulmak
kaydıyla, sabit olmayan şezlong ve gölgelik gibi kolaylıklar ile eğlence ve spor
amaçlı kullanımlar ve su sporları araçları işletmeciliği için, tapuya tescil edilmeden
kısa süreli kiralamalar yapılabilir. Belediye sınırları içinde kalan kıyılardaki
kiralamalardan turizm işletmelerine cephesi olmayanlar defterdarlıklar ile ilgili
belediyeler arasında yapılacak protokoller uyarınca belediyelerce, bunların dışında
kalan kıyılardaki kiralamalar ise mahalli malmemurluklarınca yapılır.”
paragrafları eklenmelidir.
4. Kıyı Kanunu’ndaki değişikliklerden sonra ise Kıyı Yönetmeliği’nin
“Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesine;
“Kıyı kesiti alanı: Kıyı çizgisi ve kıyı kenar çizgisi ile kıyı kenar çizgisinin
kiralamayı yapan idarece belirlenecek iki noktasından kıyı çizgisindeki iki noktayı
kesen çizgilerin içinde kalan alandır.
Kısa süreli kiralama: Süresi üç yılı aşmayan kiralamalardır.”
tanımları, “Genel Esaslar” başlıklı 5’inci maddesine Kıyı Kanunu’nun “Genel
Esaslar” başlıklı 5’inci maddesine eklenecek yukarıdaki paragraf, “Kıyıda Yapı”
başlıklı 13’üncü maddesine de Kıyı Kanunu’nun “Kıyının Korunması, Yapı Yasağı
ve Kıyıda Yapılacak Yapılar” başlıklı 6’ncı maddesine eklenecek yukarıdaki
paragraf eklenmelidir.
Yukarıda belirtilen düzenlemeler kamu yararını zedelemeyecek, tam tersine
kıyılardan yararlanmanın objektif kurallarını göstermek suretiyle iyiniyetli şahısların
haklarının ihlal edilmesini önleyecektir. Turistik işletmelerin kıyılardaki zorunlu
mevcudiyetlerini kamu yararı açısından düzenleyecek olan böyle bir çözüm,
“öngörülen hukuki şartlara uymaları” koşuluyla turistik işletmelerin kıyıdaki
faaliyetlerine yasal bir hüviyet kazandıracağından, bu işletmelerin kıyılardaki
hizmetleri işgal olmaktan çıkacak, dolayısıyla da Türk Ceza Kanunu’nun 154’üncü
maddesine göre yapılan birçok takip ortadan kalkacaktır.
36
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. YÜCEL
Ancak, “kıyılardaki doğal yapıyı bozacak” veya “kıyıları kamuya kapatacak”
mahiyetteki sabit işgallerin ise, yukarıda önerdiğimiz düzenlemeler yapılsa dahi suç
teşkil etmeye devam edeceğini, bu tür işgallerin ne çevre bilinci ne de genel
toplumsal fayda bakımından savunulmasının mümkün olmadığını, ayrıca kıyıya
zarar veren bütün işgallerin kısa vadede cazip gözükmesine rağmen uzun vadede
turizm gelirlerimize de zarar vereceğini özellikle vurgulamak isterim.
Özetle, mevcut ihtilaflara kalıcı çözümler, ancak kıyılardan ve sahil şeritlerinden
yararlanma imkân ve şartlarının Anayasa değişikliği kapsamında ele alınmasıyla
bulunabilir. Bunun için de, öncelikle Anayasa’nın 43’üncü maddesinin kıyıdan
yararlanmayı “kamu yararını zedelemeksizin” kolaylaştıracak şekilde yeniden
düzenlenmesi, ardından buna bağlı olarak Kıyı Kanunundaki değişikliklerin
gerçekleştirilmesi ve son olarak da yeni yapının idari düzenlemelerle tamamlanması
gerekmektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
37
Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi)
Kamuda Yönetici Performansının
Bütüncül Değerlendirmesi
(Yeni Bir Model Önerisi)
Bünyamin ÖZGÜR*
ÖZET
Bu makalede; kamu yöneticilerinde ölçülmesi gereken niteliklerin, buna göre
kişisel performans kriterlerinin ve unvanlara göre sonuç üzerideki etki oranlarının
neler olması gerektiği, değerlendirmeyi yapması gerekenlerin kimler olduğu,
değerlendirme sonuçlarının hangi alanlarda kullanılmasının gerektiği açıklanarak,
yeni bir performans değerlendirme modeli önerilmekte ve sisteminin yürürlüğe
konulması için hangi mevzuatta düzenlemeler yapılması gerektiği ile etken
yürütülebilmesi için yapılması gerekenlerin neler olduğu hususlarındaki
düşüncelerimiz belirtilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Kamu Yönetimi, Yönetim Faaliyetleri, Yönetici Nitelikleri,
Performans Değerlendirme, Verimlilik
Extensive Appraisement of Performance of Goverment Executives
(Developing New Model)
ABSTRACT
In this article, the qualifications of the government executives to be measured,
accordingly what the degree of the effect of the personal performance criteria and
titles on the results should be, who should make the performance appraisals, the
areas in which the results of the performance appraisals should be used to be
announced with a new performance appraisal method to be proposed, and our
thoughts on which processes should be amended in order to implement this method
effectively.
Keywords: Public Administration, Administrative Operations, Administrative
Qualifications, Performance Appraisal, Efficiency
*
Bakü Büyükelçiliği Maliye Müşaviri, bunyaminozgur@gmail.com
38
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. ÖZGÜR
JEL Classification Code: M, M1, M12
I. GİRİŞ
Çalışanların kurum amaçlarına ne kadar bağlı olduğu ve ne derece verimli
çalıştıkları, kurumsal fonksiyonların gerçekleştirilmesinde etken unsurdur. Belli bir
amaca yönelik olarak yapılan planlar doğrultusunda ulaşılan noktayı, başka bir
deyişle elde edilenleri kalitatif ve kantitatif olarak belirleyen kavram, genel
anlamında performanstır. İşlevsel olarak performans ise, bir işi yapan bireyin, bir
grup veya teşebbüsün o işte amaçlanan hedeflere yönelik olarak varabildiği, başka
bir deyişle neyi sağlayabildiğinin miktar ve kalite olarak tanımıdır. Çalışanların
işbaşında göstermesi gereken davranışları gösterip göstermediklerini saptamak için
belirli aralıklarla yapılan değerlendirme çalışmalarına da “performans değerleme”
denilir. Bu işlem, çalışanların işlerinde gösterdikleri başarıyı ve gelecek için
potansiyel güçlerini değerlemeye yardımcı olur. Çalışanların başarısını, onların
kişisel özellikleri, işlerini başarma arzusu, yönetimin bu arzuyu harekete geçirme
kabiliyeti ve sağlanan çalışma ortamı belirler (Türkel, 1998: 47-48).
Kurumun performansını etkileyen iç ve dış faktörlerin oluşturduğu engellerin
aşılması konusunda yöneticilerin dinamizmi ve verimliliği belirleyici unsurdur.
Yöneticilerin nitelikleri ve buna bağlı olarak sergiledikleri tavır ve davranışları,
maiyetlerinde çalışan personelin çalışmalarını, davranışlarını ve verimliliklerini
önemli derecede etkilemektedir.
İyi bir kamu yönetiminin oluşturulması, öncelikle her düzeydeki yöneticinin
kişisel performansının doğru yöntemlerle bütüncül olarak ölçülmesi ve elde edilen
sonuçların yöneticileri ve kurumu geliştirme yönünde kullanılması ile mümkün
olabilir. Günümüzde kamu yönetiminde etkin bir performans değerlendirme sistemi
bulunmadığından, üst düzey yöneticiler, astlarının nitelikleri ile verimlilik ve
etkinlik seviyeleri hakkında yeterli bilgiye sahip olamamaktadırlar. Bu durum ise,
atamaya yetkili amirlerin seçimlerini yanıltıcı etkilere açık hale getirmekte ve kamu
yönetiminin kalitesini düşürmektedir.
II. KAMU YÖNETİCİSİNDE DEĞERLENDİRİLMESİ GEREKEN
HUSUSLAR
Kamu kurumlarında performansın özel sektörde olduğu gibi kâr seviyesi ile
ölçülmesi mümkün olmadığından, yöneticilerin sağlıklı değerlendirilebilmesi için,
faaliyetlerinin ve bu faaliyetlerine yön veren temel niteliklerinin mercek altına
alınması gerekir.
1. Yöneticinin Faaliyetleri
Yönetici, yapması gereken işlerin bir kısmını bizzat yapar, bir kısmını da bazı
yetkilerini devrederek astlarına yaptırır. İşleri bizzat yapmak “uygulama”, astlarına
yaptırmak ise “yönetme” faaliyetidir. Yönetme ve uygulama zamanı arasındaki
ideal oran, yönetim düzeyine göre değişir. İnsan yönetim merdiveninde
yükseldikçe, zamanının çoğunu yönetime ayırmalıdır (Mackenzie, 1989: 162).
Prof. Charles Margerison, yönetim kademelerinde ilerledikçe teknik etkinliklerle
direkt ilginin giderek daha da azaldığını ifade etmekte ve en alt düzeydeki
yöneticinin çalışma süresinin % 15’ini yönetim, % 85’ini teknik faaliyetlerle, en üst
düzeydeki yöneticinin ise zamanının % 75’ini yönetim, % 25’ini teknik faaliyetlerle
geçireceğini bir grafikle göstermektedir (Margerison, 1985: 39).
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
39
Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi)
ABD’de Ralph Davis tarafından düzenlenip Lois Allen tarafından geliştirilerek
önerilen ve aşağıda gösterilen modele göre ise; en üst düzeydeki yöneticinin
zamanının %10’u uygulama ve %90’ı yönetme, en alt düzeydeki yöneticinin
zamanının ise %70‘i uygulama ve %30’u yönetmekle geçmelidir (Mackenzie, 1989:
162).
Yönetim
Kurulu
% 90
% 10
Genel
Müdür
Orta düzey
yönetici
İlk amir
YÖNETMEK
(yetki devri)
% 30
UYGULAMAK
(bizzat yapmak)
% 70
Çizim 1: Değişik yönetim düzeylerinde, yönetme ve uygulama faaliyetlerinin
oranları (Kaynak: (Mackenzie, 1989: 162).
Kamu yönetiminde uygulama, teşkilat kanunlarının ve ilgili mevzuatın
kurumlara ve birimlere verdiği görevlerin icra edilmesidir. Kurumların esas
fonksiyonu uygulamaya dair işlerin yapılmasıdır. Yönetme, “yön verme” ve “liderlik
yapma” olmak üzere ikiye ayrılır. Yön verme; planlama, işi gerçekleştirme
doğrultusunda astları sevk etme, yönetilen grubu koordine ve kontrol etme
faaliyetidir. Yön verme faaliyeti mantığa hitap eder. Kamu yönetiminde yön
verebilmek için, devlet teşkilatını, anayasayı, kurumun teşkilat kanununu, kurumda
uygulanan mevzuatın genel yapısını bilmek ve yorumlama becerisi ile hukuk
mantığına sahip olmak gerekir. Liderlik ise, çalışanların gönül gücünü etkileyebilme,
onların etkili ve verimli çalışması için potansiyellerini ortaya çıkarma ve harekete
geçirebilme, grup bağlılığı oluşturabilme faaliyetleri; kısaca insanları etkileyerek
performanslarını, kurum amaçları için en yüksek düzeyde ortaya koymalarını
sağlama sanatıdır.
Yöneticilerin hangi faaliyetleri yaptığı ve bu faaliyetlerin yönetim düzeylerine
göre oranlarının ne olması gerektiği hususları Türk Kamu Yönetimine
uygulandığında ortaya çıkan durum aşağıda gösterilmiştir.
40
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. ÖZGÜR
UNVAN
ÜST
DÜZEY
ORTA
DÜZEY
ALT
DÜZEY
YÖNETİCİ FAALİYETLERİ
MERKEZ
TAŞRA
Müsteşar
Vali
Müsteşar Yrd.
Vali Yrd.
Genel Müdür
İl Müdürü
Genel Müdür
Yrd.
İl Md. Yrd.
Daire Başkanı
Müdür
Şube Müdürü
Müdür Yrd.
Şef
Şef
0
1
2
Y
3
Ö
L İ D E R L İ K
Y A P M A
4
5
N
E
1
2
T
7
M
8
10
9
E
Y Ö N
V E R M E
U
0
6
3
Y
4
5
G
U
6
L
7
A
M
8
A
10
9
Çizim 2: Türk Kamu Yönetiminde unvanlara göre yönetici faaliyetleri ve
oranları
Bu çizimdeki faaliyet oranlarının sayısal değerlere dönüştürülmesiyle oluşturulan
aşağıdaki tablonun incelenmesiyle durum daha iyi anlaşılacaktır.
Tablo 1: Türk Kamu Yönetiminde unvanlara göre yönetici faaliyetleri ve
oranları (%)
YÖNETİCİ FAALİYETLERİNİN UNVANLARA GÖRE ORANLARI (%)
Merkez
FAALİYETLERİ
TEŞKİLAT
YÖNETİCİ
Şef
Taşra
ALT DÜZEY
Şef
UYGULAMA
Yön Verme
YÖNETME
Liderlik
Yapma
TOPLAM
ORTA DÜZEY
ÜST DÜZEY
Şube
Daire
Genel
Genel
Müsteşar
Müdürü
Başkanı
Md.Yrd.
Müdür
Yrd.
İl Md.
Vali Yrd.
Vali
Müdür
Yrd.
Müdür
İl Müd.
Yrd.
Müsteşar
70
60
50
40
30
20
10
15
20
25
30
35
40
45
15
20
25
30
35
40
45
100
100
100
100
100
100
100
Görüldüğü üzere, yöneticilerin uygulamaya ve yönetmeye (yön vermeye ve
liderlik etmeye) ayırmaları gereken zamanlar hiyerarşik yapı içindeki konumlarına
(unvanlarına) göre değişmektedir. Bu dağılım işlevsel olduğundan, performans
değerlendirme sisteminde bu faaliyet alanlarına ilişkin yetkinlikler
değerlendirilmeli ve kriterlere her unvan için tabloda bulunan oranın
ağırlığı verilmelidir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
41
Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi)
2. Yöneticinin Karakteri
Uygulama ve yönetme faaliyetleri, tamamıyla bu konularla ilgili bilgi ve
beceriye dayalıdır. Bu faaliyetler, bir sokak çetesinden terör örgütüne, bir şirketten
devlet teşkilatına kadar her “amaçlı” topluluk ve kuruluşun yöneticisi için söz
konusudur. Farklılık, bu yöneticilerin açık veya örtük amaçlarının ne olduğunda ve
bununla bağlı olarak da söz konusu bilgi ve becerilerini hangi yönde
kullandıklarındadır. Kişinin bilgi ve becerileri ile bireysel ve kurumsal gücünü hangi
amaçlar için ve nasıl kullanacağını, insanın temel niteliği olan karakter özellikleri ve
değerler sistemi belirler. İyi bir kamu yöneticisinde mevzuat bilgisi, iyi iletişim ve
çalışkanlıktan ayrı olarak, iyi karakter ve bunun göstergesi olan davranışların da
bulunması beklenir. Öyleyse, iyi yönetim için yöneticilerin temel niteliklerinin
(karakterinin) de değerlendirilmesi ve izlenmesi zorunludur.
III. KAMU YÖNETİCİSİNİN PERFORMANS KRİTERLERİ
Temel düzeydeki iş başarısı için kritik önem taşıyan bilgi, beceri, davranış ve
değerlere yetkinlik denir (İzgören, 2001: 113). Performans kriterlerinin,
yöneticilerden beklenen yetkinlik seviyelerinin ölçülmesini sağlayacak biçimde
belirlenmesi gerekmektedir. Bunlar, “yönetici faaliyetleri yetkinlikleri” ve “temel
nitelik yetkinlikleri” olmak üzere iki ana gruba, yönetici faaliyetleri yetkinlikleri de
alt gruplara ayrılmalıdır. Performans kriterlerine ilişkin ayrıntılı liste ekte
bulunmaktadır.
IV. DEĞERLENDİRMEYİ YAPMASI GEREKENLER
Yöneticileri iş ortamında en iyi tanıyanlar ve “kimin performansının ne derecede
olduğunu” en iyi bilenler, işin gereği olarak yöneticilerin en çok ilişkide oldukları
yakın çevreleridir. Performans ölçümünde bu çevre tarafından beyan edilecek
görüşler en isabetli değerlendirmeler olacaktır. Yöneticilerin üstleri, astları ve aynı
unvanda olanlar tarafından görülen özellikleri ve davranışları farklılıklar
gösterdiğinden, sağlıklı değerlendirilebilmeleri için bir üstü, bir astı ve eşiti
konumunda bulunanlar ile kendisi tarafından değerlendirilmesi uygun olacaktır.
V. PERFORMANS DEĞERLENDİRME FAALİYETİ VE HESAPLAMA
İŞLEMİ
1. Değerlendirme Faaliyeti
Değerlendirmenin ekteki “Yönetici Performansını Bütüncül Değerlendirme
Formu” (Ek: 1) kullanılarak, 10 tam not üzerinden, altı aylık veya bir yıllık
dönemler sonunda yapılması uygun olacaktır. Değerlendirme işleminin bilgisayar
ortamında yapılması ve veri değerlendirme merkezine (personel/insan kaynakları
birimine) internet üzerinden gönderilmesi en uygun yoldur. Bunun için
değerlendirmeyi yapacak olan her kişiye birer şifre verilmeli ve gizlilik
sağlanmalıdır. Bir kişi hakkındaki değerlendirmenin bir defada yapılması ve
sonradan değiştirilememesi gerekir. Bilgisayar bulunmayan birimlerde optik
okumaya elverişli formlar kullanılması ve bunların insan kaynakları birimlerince
bilgisayar ortamına aktarılması gerekecektir.
2. Hesaplama İşlemi
Yapılacak bilgisayar programlarıyla, değerlendirme sonuçlarının çok kısa sürede
ve otomatik olarak alınması mümkündür. Hesaplama işleminde önce, yönetici
42
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. ÖZGÜR
hakkında bir üstü, bir astı, eşiti ve kendisi tarafından düzenlenmiş olan
değerlendirme formlarında her soru için verilmiş olan notların ağırlıklı ortalaması
alınacaktır. “Toplanmış Değerlendirme Formu”nda (Ek: 2) gösterildiği üzere,
ortalama hesaplanırken bir üstünün değerlendirmesi (üstdeğerlendirme) % 40, bir
astının değerlendirmesi (astdeğerlendirme) % 30, eşitlerinin değerlendirmesi
(eşdeğerlendirme) % 20 ve kendisinin değerlendirmesi (özdeğerlendirme) % 10
oranında ağırlıklı olacaktır. Bu işlem sonucunda her bir soru için birer not
oluşturulacaktır. Performans değerlendirme formu doldurmuş olan eşitler ve/veya
astlar birden fazlaysa, tabiidir ki öncelikle bunların her soru için verdikleri notların
aritmetik ortalamaları alınarak birer adet eşdeğerlendirme ve/veya astdeğerlendirme
formu oluşturulması ve ağırlıklı ortalamanın alınması işlemine bundan sonra
geçilmesi gerekmektedir.
Daha sonra bu notlar, ekteki “Bütüncül Yönetici Performansı Hesaplama
Tablosu”nda (Ek: 3) şematik olarak gösterilmiş ve aşağıda açıklanmış bulunan
sistemle yapılacak olan hesaplamada kullanılacak ve en son nota ulaşılacaktır. Bu
tablonun incelenmesinden de anlaşılacağı üzere; yönetme ve uygulama
yetkinliklerinin alt kriter grupları ile temel nitelik yetkinliğinin kendi içlerindeki
kriterlerinin ağırlıkları eşit orandadır. Ancak, yönetici faaliyetleri yetkinliğine ait
notun hesaplanmasında, bu yetkinliğin birincil alt grupları olan yönetme yetkinliği ile
uygulama yetkinliğinin ağırlık oranları her unvan için farklıdır.
Hesaplama işleminde; birinci olarak, genel mevzuat bilgisi ve yön verme
becerilerine ilişkin kriterlere ait notların ayrı ayrı ortalamaları alınacak, bulunan iki
notun ortalaması da yön verme yetkinliği notunu ortaya çıkaracaktır. Liderlik
yetkinliği de, kriterlerinin ortalaması ile bulunacaktır. Yön verme yetkinliği notu ile
liderlik yetkinliği notlarının ortalaması da yönetme yetkinliğinin notu olacaktır.
İkinci olarak, işin mevzuatı hakkındaki bilgi ve uygulama becerilerine ilişkin
kriterlerin notlarının ayrı ayrı aritmetik ortalamaları alınacak, bu iki notun ortalaması
da uygulama yetkinliğinin notu olacaktır. Üçüncü olarak, yönetme yetkinliği ve
uygulama yetkinliği notlarının, unvana göre değişen ağırlık oranları dikkate
alınarak bulunacak ortalaması, yönetici faaliyetleri yetkinliği notunu oluşturacaktır.
Dördüncü olarak, temel nitelik yetkinliği kriterlerine ait notların eşit ağırlıkları
ortalaması alınacak, bulunan not ile yönetici faaliyetleri yetkinliği notunun aritmetik
ortalaması alınarak bütüncül yönetici yetkinliği notuna ulaşılacaktır.
Hesaplama sistemi ilk bakışta karışık gibi görünse de, bu husus sadece bilgisayar
programcılarını ilgilendirmekte olup, onlar için basit bir program niteliğindedir.
VI. DEĞERLENDİRME
SONUÇLARININ
KULLANILACAĞI
ALANLAR
1. Geribildirim
Performans değerlendirme ile belirlenmiş olan yetkinlik notları, personel (insan
kaynakları) birimi tarafından “Bütüncül Performans Karnesi” (Ek: 4) ile ve
“kişiye özel” kaydıyla ilgili şahsa geribildirim olarak intikal ettirilmelidir. Bu
karnede her kriter için yer alacak yetkinlik notları, Toplanmış Değerlendirme
Formundaki hesaplama ile ulaşılmış olan ağırlıklı ortalama notlardır.
Değerlendirme yapanlar tarafından başlangıçta verilen notların gizli olması ve
özellikle hakkında değerlendirme yapılan kişiye gösterilmemesi önemli bir
zorunluluktur. Aksi takdirde kurum içinde huzursuzluklar ve yoğun kişisel
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
43
Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi)
çekişmeler olabilir. Hakkında değerlendirme yapılan kişiye intikal ettirilecek olan
karne, farklı kişiler tarafından yapılan değerlendirmelerin ve kriter gruplarının
ağırlıklı ortalamaları ile oluşturulacağından ve karneyi alan kişi, bu karnenin,
hakkında form dolduranların ortak değerlendirmesi olduğunu bileceğinden, olumsuz
notlar konusunda belirli kişileri suçlayamayacak ve kendini sorgulayacaktır. Öte
yandan, bu karne kişilerin yeterli olan ve geliştirilmesi gereken yönleri hakkında
bilgilenmelerini sağlayacaktır. Eksiklerini öğrenerek gelişme ihtiyacı duyan personel
de bu konularda kişisel gelişim ihtiyacını karşılamaya yönelecektir.
2. Amirleri Bilgilendirme
Sıralı bütün amirler, maiyetlerinde çalışan tüm kişilerin performans karnelerini
istedikleri zaman inceleyebilmelidir. Bu bilgiler, üstlerin astları hakkında verecekleri
kararları, iş dağıtımının sıhhatini ve personeli geliştirme çabalarını olumlu yönde
etkileyecektir. Diğer yandan, performans değerlendirmelerinin sadece personel
birimlerinde saklanmayıp amirlere intikal ettirildiğinin astlar tarafından bilinmesi,
onları performans gösterme konusunda daha gayretli hale getirecektir.
3. Performansa Göre Yükselme
Mevcut durumda kamuda çalışanların üst unvanlara atanmaları, unvanlara göre
sınavla ve sınavsız olarak iki türlü yapılmaktadır. Müdür ve daha alt unvanlara
yükselmelerde uygulanmakta olan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme ve
Unvan Değişikliği Yönetmeliği (23670/18.4.1999 R.G.) yeniden düzenlenerek,
yükselme sınavlarına performansı belli bir seviyenin üstündekilerin girmesi
sağlanmalıdır.
Genel olarak sınav şartı bulunmayan müdürden daha üst unvanlara atamalarda da
liyakat ölçüsü bulunmadığı ve atanacak kişinin seçiminin çok genel hukuki sınırlar
(657 s.k. 68/B md) çerçevesinde atamaya yetkili amirin takdirinde bulunduğu
görülmektedir. Bu atamalarda, performans değerlendirme sonuçlarının atamaya
yetkili amirin takdiri hususunda yol gösterici ve belli bir oranda da zorlayıcı olması,
çok daha nitelikli yöneticilerin seçilmesine ve atanmasına imkan sağlayacaktır.
4. Yer Değiştirme
Yer değiştirme işlemlerinin bir kısmı Devlet Memurlarının Yer Değiştirme
Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik (18088/25.6.1983 R.G.) ile buna bağlı
olarak kurumlarca çıkarılan özel yönetmelik hükümlerine göre yapılmaktadır.
Yönetmeliğe tabi olmayan atamalarda ise herhangi bir ölçü bulunmamakta olup,
tamamen atamaya yetkili amirin takdirine bağlıdır. Yönetmeliğin yaklaşımıyla
kurumların, önemli ve öncelikli birimlerinin bulunduğu bölgelere nitelikli
yöneticilerini atama imkanı büyük oranda engellenmiştir. Söz konusu Yer
Değiştirme Yönetmeliği değiştirilerek performansa dayalı yeni bir yer değiştirme
sistemi getirilmelidir. Bu sistemde sırasıyla, her teşkilat tüm birimlerini stratejik
önemine göre derecelendirmeli ve gruplandırmalı; her unvandaki yöneticileri
performanslarına göre derecelendirmeli ve gruplandırmalı; her başarı grubundaki
yöneticiyi, grubuna uygun önemdeki idarede çalıştırmalıdır.
5. Eğitimi Yönlendirme
Performans değerlendirme ile personelin kişisel özellikleri ve yetkinlikleri
ölçüleceğinden, bunun sonuçları idarelere, çalışanların yeterli olan ve geliştirilmesi
gereken yönleri hakkında bilgilenme sağlayacaktır. Böylece idareler hangi
personelini hangi yönden geliştirmesi gerektiğini sağlıklı olarak tespit ederek
eğitimlerini birey bazında yönlendirebilecektir.
44
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. ÖZGÜR
6. Ücret Belirleme
Performans değerlendirme denildiğinde, buna göre ücret belirleme ilk akla gelen
hususlardan biri olmakla birlikte, bu riskli bir konudur. Çünkü, performans
değerlendirme için uygun kurumsal kültür zemini oluşturulmadan bu yola gidilmesi,
değerlendirmelerin maddi kaygılara dönüşmesi ve objektiflikten büyük oranda
sapması ihtimalini güçlendirecektir. Performans değerlendirme sonuçlarının ücretle
ilgilendirilmesi, zaman içerisinde ve kademeli olarak yapılmalıdır. Bu
ilişkilendirmenin, performans değerlendirme işlemine başlandıktan 3-5 yıl sonra
büyük birimlerden ve üst yönetim kademelerinden başlatılması, zamanla gerekli
kültür yapısının oluşmasıyla küçük birimlere ve alt kademelere de kaydırılarak
uygulamanın 8-10 yıl içerisinde tüm kamu kurumlarına yaygınlaştırılması uygun
olabilir.
VII. SİSTEMİN YÜRÜRLÜĞE KONULMASI VE ETKENLİĞİ İÇİN
YAPILMASI GEREKENLER
1. Mevzuatı Düzenleme
Performans değerlendirme sisteminin uygulamaya geçirilebilmesi için Devlet
Memurları Kanunu’nun siciller konusundaki 109 ve müteakip maddeleri ile Devlet
Memurları Sicil Yönetmeliğinin (19255/18.10.1986 R.G.) ve ilgili diğer mevzuatın
yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.
2. Eğitim Verme
Bu performans değerlendirme sisteminin sağlıklı uygulanabilmesi için
değerlendirme yapacak kişilerin sistem hakkında bilgilendirilmesi ve sistemi tam
olarak anlamalarının sağlanması gerekmektir. Bunun için benzer unvanda olanlar,
gruplar halinde seminere alınmalı ve uygulamalı olarak değerlendirmenin nasıl
yapılacağı, sistemin nasıl işleyeceği ve sonuçların nerelerde kullanılacağı
anlatılmalıdır. Bu eğitimler önceleri yoğun, birkaç yıl sonra ise dönemsel hale
getirilmelidir.
3. Yetkinlik Katalogu Hazırlama
Çalışanların kendilerinden beklenen yetkinliklerin neler olduğunu açık olarak
bilebilmesi için her kurum, tüm unvanlarını kapsayan detaylı yetkinlik katalogları
hazırlamalı ve bunların bütün ilgililere ulaşmasını sağlamalıdır. Böylece çalışanlar,
kendilerinden beklenenleri açık olarak bilebilecekler ve kendilerini buna göre
yetiştirebileceklerdir.
4. Pilot Uygulama
Sistemin bir anda bütün ülkede ve tüm kamu kurumlarında uygulamaya
geçirilmesi doğru olmayacaktır. Önce büyük kurumların merkez ve bazı büyük taşra
birimlerinde uygulanmalı, gerekli tecrübe ve buna göre düzeltmeler sağlandıktan
sonra, her yıl kademeli olarak uygulama alanı genişletilmelidir.
5. Değerlendirme Sonuçlarına Uygun Yönetim
Performans değerlendirme sisteminin çalışanlar tarafından benimsenmesi ve
değerlendirme yapanların sorumluluk hissetmelerinin en önemli etkeni, ortaya çıkan
sonuçların üst yönetim tarafından önemsenmesi ve bu sonuçlara göre işlemler
yapılmasıdır. Terfilerin, tayinlerin ve eğitimlerin performans değerlendirme
sonuçlarına göre yönlendirildiğinin çalışanlar tarafından gözlenmesi, performans
değerlendirme formlarını anlamlı hale getirecektir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
45
Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi)
VIII. SONUÇ
Kamu yöneticilerini yetiştiren ve biçimlendiren bürokratik sistem kaliteli
yönetici üreten niteliğe kavuşturulmadıkça, yapılan mevzuat ve teşkilat
düzenlemeleri ile yönetici değişiklikleri beklenen neticeyi vermeyecektir. İç
dinamiklerinden güç almayan bir sistemin gelişmesi ve iyileştirme çabalarının
başarılı olması mümkün değildir. Bu nedenle, yapılması gereken ilk iş, bürokrasiyi
nitelikli biçime dönüştürecek ve bunu sürdürecek sistemin yürürlüğe konulmasıdır.
Kurulacak sistem, kaldıraç gücü olan düzenlemelerle toplumsal aklı ve enerjiyi
devreye sokmalı, öncelikle yöneticileri doğru davranışa yönlendirerek, sürekli
etkisiyle tüm yapıyı değiştirmelidir. Kaldıraç gücünün devreye sokulması hep en
alttaki döngünün güçlendirilmesini ve/veya en üst döngünün zayıflatılmasını
içerdiğinden (Senge, 2004: 126), kalitenin yükselebilmesi için öncelikle
yöneticilerin performanslarının doğru yöntemlerle ölçülmesi ve atamalarda bu
ölçümlerin dikkate alınması gerekmektedir.
Önerdiğimiz performans değerlendirme sisteminin “bütüncül” olması; bir
taraftan dört veri kaynağına dayanması, diğer taraftan da kriterlerinin yönetici için
gerekli olan bilgi ve beceriler ile birlikte temel nitelik (karakter) özelliklerini de
kapsamasındandır. Bu sistemde yöneticiler; kendilerinden beklenen işlevsel
yetkinliklere dair kriterlere göre üst, ast ve eşit unvanda bulunanlar ile kendileri
tarafından değerlendirilecektir. Kriterlerin ve değerlendirmeyi yapan dört tarafın
vereceği notların sonucu etkileme oranları farklıdır. Bilgisayar ortamında yapılacak
değerlendirme sonucunda yöneticiye “Bütüncül Performans Karnesi” verilecek, bu
karne yöneticinin bütün amirlerinin de bilgisine sunulacaktır. Belirli aralıklarla
yapılacak değerlendirmelerdeki notların seyri izlenecek ve yöneticiler, bir yandan
performanslarına paralel önem derecesindeki yerlerde görevlendirilecek, diğer
yandan da eksik oldukları yönlerde eğitileceklerdir.
Bu ölçme sistemi sonuçlarının yatay ve dikey atamalarda esas alınması ile,
zaman içinde her yöneticinin niteliğine ve performansına uygun birimde ve unvanda
istihdamı gerçekleşecektir. Böylece kamu yönetimine ivme kazandırılacak, etkin ve
verimli bürokratik yapının oluşması ve devamı sağlanacaktır.
KAYNAKÇA:
İzgören, A. Ş. (2001), Geleceğin Organizasyonunu Yaratmak, Elma Yayınevi
Mackenzie, R.A. (1989), Zaman Tuzağı, İlgi Yayıncılık, İstanbul
Margerıson, C. (1985), Nasıl Bir Yöneticisiniz? Yönetim Tarzınızı Nasıl
Değerlendirirsiniz? İlgi Yayıncılık, İstanbul
Senge, P. M. (2004), Beşinci Disiplin, Yapı Kredi Yayınları, 2. Baskı, İstanbul
Türkel, A. U. (1998), İnsan Kaynaklarının Etkin Yönetimi, Türkmen Kitapevi,
İstanbul
Resmi Gazeteler
46
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. ÖZGÜR
EK: 1
GİZLİ
YÖNETİCİ PERFORMANSINI BÜTÜNCÜL DEĞERLENDİRME FORMU
DEĞERLENDİRİLENİN:
Adı ve Soyadı: ............................................ Sicil No: ......................
Unvanı: ........................................................ Görev Yeri: .......................................
Değerlendirilme Dönemi: ..../...../.............. - ...../....../...............
I. YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİĞİ
(1) YÖNETME YETKİNLİĞİ
A. YÖN VERME YETKİNLİĞİ
a. Genel Mevzuat Bilgisi
1. Devlet teşkilatı ve mevzuatı hakkında bilgisi
2. Kurumun teşkilat mevzuatı hakkında bilgisi
3. Devlet Memurları Kanunu hakkında bilgisi
4. Resmi yazışma kuralları hakkında bilgisi
b. Yön Verme Becerileri
1. Planlama becerisi
2. Koordinasyon becerisi
3. Kontrol becerisi
4. İnisiyatif alabilmesi
5. Önemli işlere öncelik vermesi
6. Zamanı etkin ve verimli kullanması
B. LİDERLİK YETKİNLİĞİ
1. Dinlemede aktifliği
2. Anlatımının canlılığı ve anlaşılırlığı
3. İkna becerisi
4. Astlarını motive edebilmesi
5. Kılık kıyafetine özeni
6. Beden dilini olumlu kullanımı
7. Takım çalışmasına yatkınlığı
8. Verimli çalışmaya uygun olumlu örgüt iklimi yaratması
9. Diğer birim ve kurumların eşit seviyedeki yöneticileri ile uyumu
10. Maiyetindekileri yetiştirme gayreti
11. Hizmetin kalitesini artırma gayreti
12. Sorunların sebebini ortadan kaldırma gayreti
13. Astlarının farklı fikirlerini söylemesine olgunlukla izin vermesi
(2) UYGULAMA YETKİNLİĞİ
A. İŞİN MEVZUATI HAKKINDA BİLGİSİ (Her kuruma/birime/işe göre farklı mevzuat)
1. …...............
2. …...............
3. ...................
4. …...............
B. UYGULAMA BECERİLERİ
1. Sorumluluklarını kendiliğinden, zamanında yerine getirmesi
2. Kendine intikal eden işi makul sürede doğru sonuçlandırması
3. İşinde hukuk mantığına uygun çalışması
4. İşinde dikkat ve intizamı
5. Yazılı ifade becerisi
II- TEMEL NİTELİK YETKİNLİĞİ
1. Adaletli davranması
2. Kamu mal ve kaynaklarını etkin ve verimli kullanımı
3. Maiyetinin hak ve hukukunu savunması
4. Kişisel çıkarlarına aşırı düşkün olmaması
5. Geliri ile gideri arasındaki denge
Not: Değerlendirme 10 tam nota göre yapılacaktır.
YETKİNLİK
NOTLARI
FORMU DOLDURANIN:
Adı ve Soyadı: ............................................ Sicil No: ......................
Unvanı: ....................................................... Görev Yeri: ........................................
Değerlendirdiği kişi ile birlikte çalışmaya başladığı tarih: ...../....../............
İmzası:
Doldurma tarihi: ...../....../............
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
GİZLİ
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
47
Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi)
EK: 2
GİZLİ
TOPLANMIŞ DEĞERLENDİRME FORMU
DEĞERLENDİRİLENİN:
Adı ve Soyadı: ................................................
Sicil No: ......................
Unvanı: ............................................................
Görev Yeri: .......................................................
Değerlendirilme Dönemi: ..../...../.............. - ...../....../...............
I. YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİĞİ
YETKİNLİK NOTLARI
EŞ
DEĞERLENDİRME
ÖZ
DEĞERLENDİRME
% 40
% 30
% 20
% 10
AĞIRLIKLI ORTALAMA
ETKİ
ORANI
a. Genel Mevzuat Bilgisi
AST
DEĞERLENDİRME
A. YÖN VERME YETKİNLİĞİ
ÜST
DEĞERLENDİRME
(1) YÖNETME YETKİNLİĞİ
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
1. Devlet teşkilatı ve mevzuatı hakkında bilgisi
x
2. Kurumun teşkilat mevzuatı hakkında bilgisi
x
3. Devlet Memurları Kanunu hakkında bilgisi
x
4. Resmi yazışma kuralları hakkında bilgisi
x
b. Yön Verme Becerileri
1. Planlama becerisi
x
2. Koordinasyon becerisi
x
3. Kontrol becerisi
x
4. İnisiyatif alabilmesi
x
5. Önemli işlere öncelik vermesi
x
6. Zamanı etkin ve verimli kullanması
x
B. LİDERLİK YETKİNLİĞİ
1. Dinlemede aktifliği
x
2. Anlatımının canlılığı ve anlaşılırlığı
x
3. İkna becerisi
x
4. Astlarını motive edebilmesi
x
5. Kılık kıyafetine özeni
x
6. Beden dilini olumlu kullanımı
x
7. Takım çalışmasına yatkınlığı
x
8. Verimli çalışmaya uygun olumlu örgüt iklimi yaratması
x
9. Diğer birim ve kurumların eşit seviyedeki yöneticileri ile uyumu
x
10. Maiyetindekileri yetiştirme gayreti
x
11. Hizmetin kalitesini artırma gayreti
x
12. Sorunların sebebini ortadan kaldırma gayreti
x
13. Astlarının farklı fikirlerini söylemesine olgunlukla izin vermesi
x
(2) UYGULAMA YETKİNLİĞİ
A. İŞİN MEVZUATI HAKKINDA BİLGİSİ (Her kuruma/birime/işe göre farklı mevzuat)
1. …...............
x
2. …...............
x
3. ...................
x
4. …...............
x
B. UYGULAMA BECERİLERİ
1. Sorumluluklarını kendiliğinden, zamanında yerine getirmesi
x
2. Kendine intikal eden işi makul sürede doğru sonuçlandırması
x
3. İşinde hukuk mantığına uygun çalışması
x
4. İşinde dikkat ve intizamı
x
5. Yazılı ifade becerisi
x
II- TEMEL NİTELİK YETKİNLİĞİ
1. Adaletli davranması
x
2. Kamu mal ve kaynaklarını etkin ve verimli kullanımı
x
3. Maiyetinin hak ve hukukunu savunması
x
4. Kişisel çıkarlarına aşırı düşkün olmaması
x
5. Geliri ile gideri arasındaki denge
x
GİZLİ
48
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. ÖZGÜR
EK: 3
60
70
BÜTÜNSEL YÖNETİCİLİK
NOTU
AĞIRLIKLI ORTALAMA
BÖLÜMLERİN
ARİTMETİK
ORTALAMALARI
Müsteşar
Vali
50
x
BÜTÜNCÜL YÖNETİCİ YETKİNLİĞİ
Vali Yrd.
40
İl Müdür
Yrd.
İl
Müdürü
Müdür
Şube
Müdürü
Daire
Başkanı
Genel
Müd.Yrd.
Genel
Müdür
Müsteşar
Yrd.
Müdür
Yrd.
Şef
Şef
MERKEZ
TAŞRA
30
YETKİNLİK KRİTERLERİ
TOPLANMIŞ
DEĞERLENDİRME FORMU
YETKİNLİK NOTLARI
BÜTÜNCÜL YÖNETİCİ PERFORMANSI HESAPLAMA TABLOSU
YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİK
KRİTERLERİNİN AĞIRLIKLI ORTALAMAYA
UNVANLARA GÖRE ETKİ ORANLARI (%)
ALT
ORTA
ÜST DÜZEY
DÜZEY
DÜZEY
I. YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİĞİ
80
90
(1) YÖNETME YETKİNLİĞİ
A. YÖN VERME YETKİNLİĞİ
a. Genel Mevzuat Bilgisi
1. Devlet teşkilatı ve mevzuatı
hakkında bilgisi
2. Kurumun teşkilat mevzuatı
hakkında bilgisi
3. Devlet Memurları Kanunu
hakkında bilgisi
4. Resmi yazışma kuralları
hakkında bilgisi
b. Yön Verme Becerileri
1. Planlama becerisi
2. Koordinasyon becerisi
3. Kontrol becerisi
4. İnisiyatif alabilmesi
5. Önemli işlere öncelik vermesi
6. Zamanı etkin ve verimli
kullanması
B. LİDERLİK YETKİNLİĞİ
1. Dinlemede aktifliği
2. Anlatımının canlılığı ve
anlaşılırlığı
3. İkna becerisi
4. Astlarını motive edebilmesi
5. Kılık kıyafetine özeni
6. Beden dilini olumlu kullanımı
7. Takım çalışmasına yatkınlığı
8. Verimli çalışmaya uygun
olumlu örgüt iklimi yaratması
9. Diğer birim ve kurumların eşit
seviyedeki yöneticileri ile
uyumu
10. Maiyetindekileri yetiştirme
gayreti
11. Hizmetin kalitesini artırma
gayreti
12. Sorunların sebebini ortadan
kaldırma gayreti
13. Astlarının farklı fikirlerini
söylemesine olgunlukla izin
vermesi
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
49
Kamuda Yönetici Performansının Bütüncül Değerlendirmesi (Yeni Bir Model Önerisi)
70
60
50
40
30
20
10
(2) UYGULAMA YETKİNLİĞİ
A. İŞİN MEVZUATI HAKKINDA BİLGİSİ
(Her kuruma/birime/işe göre farklı mevzuat)
1. …...............
x
2. …...............
x
3. ...................
x
4. …................
x
B. UYGULAMA BECERİLERİ
1. Sorumluluklarını kendiliğinden,
zamanında yerine getirmesi
2. Kendine intikal eden işi makul
sürede doğru sonuçlandırması
3. İşinde hukuk mantığına uygun
çalışması
4. İşinde dikkat ve intizamı
5. Yazılı ifade becerisi
II- TEMEL NİTELİK YETKİNLİĞİ
1. Adaletli davranması
2. Kamu mal ve kaynaklarını etkin
ve verimli kullanımı
3. Maiyetinin hak ve hukukunu
savunması
4. Kişisel çıkarlarına aşırı düşkün
olmaması
5. Geliri ile gideri arasındaki denge
50
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
B. ÖZGÜR
EK: 4
KİŞİYE ÖZEL
BÜTÜNCÜL PERFORMANS KARNESİ
(YÖNETİCİLER İÇİN)
BÜTÜNCÜL YÖNETİCİ YETKİNLİĞİ
I. YÖNETİCİ FAALİYETLERİ YETKİNLİĞİ
(1) YÖNETME YETKİNLİĞİ
A. YÖN VERME YETKİNLİĞİ
a. Genel Mevzuat Bilgisi
1. Devlet teşkilatı ve mevzuatı hakkında bilgisi
x
2. Kurumun teşkilat mevzuatı hakkında bilgisi
x
3. Devlet Memurları Kanunu hakkında bilgisi
x
4. Resmi yazışma kuralları hakkında bilgisi
x
b. Yön Verme Becerileri
1. Planlama becerisi
x
2. Koordinasyon becerisi
x
3. Kontrol becerisi
x
4. İnisiyatif alabilmesi
x
5. Önemli işlere öncelik vermesi
x
6. Zamanı etkin ve verimli kullanması
x
B. LİDERLİK YETKİNLİĞİ
1. Dinlemede aktifliği
x
2. Anlatımının canlılığı ve anlaşılırlığı
x
3. İkna becerisi
x
4. Astlarını motive edebilmesi
x
5. Kılık kıyafetine özeni
x
6. Beden dilini olumlu kullanımı
x
7. Takım çalışmasına yatkınlığı
x
8. Verimli çalışmaya uygun olumlu örgüt iklimi yaratması
x
9. Diğer birim ve kurumların eşit seviyedeki yöneticileri ile uyumu
x
10. Maiyetindekileri yetiştirme gayreti
x
11. Hizmetin kalitesini artırma gayreti
x
12. Sorunların sebebini ortadan kaldırma gayreti
x
13. Astlarının farklı fikirlerini söylemesine olgunlukla izin vermesi
x
(2) UYGULAMA YETKİNLİĞİ
A. İŞİN MEVZUATI HAKKINDA BİLGİSİ (Her kuruma/birime/işe göre farklı mevzuat)
1. …...............
x
2. …...............
x
3. ...................
x
4. …................
x
B. UYGULAMA BECERİLERİ
1. Sorumluluklarını kendiliğinden, zamanında yerine getirmesi
x
2. Kendine intikal eden işi makul sürede doğru sonuçlandırması
x
3. İşinde hukuk mantığına uygun çalışması
x
4. İşinde dikkat ve intizamı
x
5. Yazılı ifade becerisi
x
II- TEMEL NİTELİK YETKİNLİĞİ
1. Adaletli davranması
x
2. Kamu mal ve kaynaklarını etkin ve verimli kullanımı
x
3. Maiyetinin hak ve hukukunu savunması
x
4. Kişisel çıkarlarına aşırı düşkün olmaması
x
5. Geliri ile gideri arasındaki denge
x
KİŞİYE ÖZEL
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
BÜTÜNSEL
YÖNETİCİLİK
NOTU
AĞIRLIKLI
ORTALAMA
BÖLÜMLERİN
ARİTMETİK
ORTALAMAL
ARI
YETKİNLİK KRİTERLERİ
KARNEYİ GÖNDEREN
İNSAN KAYNAKLARI BİRİMİ YETKİLİSİNİN:
Adı ve Soyadı: ..............................................................
Unvanı: ..........................................................................
İmzası:
Mühür:
YETKİNLİK
NOTLARI
KARNE SAHİBİNİN (DEĞERLENDİRİLENİN):
Adı ve Soyadı: ...............................................................
Sicil No: .......................
Unvanı: ..........................................................................
Görev Yeri: ....................................................................
Değerlendirilme Dönemi: .../..../........... - ..../...../............
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
51
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf
Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel
Sorunları
İlhami SÖYLER*
ÖZET
Bilgi edinme ihtiyacı insanın biyolojik ve fizyolojik ihtiyaçları gibi önem taşır.
Bilgi, eğitimle edinilen bir olgudur. Eğitim hizmetleri arasında önemli bir yere
sahiptir. Kamu hizmetleri, hem idare hukukunun, hem de kamu maliyesinin ilgi alanı
içinde bulunmaktadır.
Eğitim hizmetleri içinde yüksek öğretim hizmetlerinin özel bir yeri vardır. Yüksek
öğretim hizmetleri ülkemizde devlet üniversiteleri ve vakıf üniversiteleri tarafından
sunulmaktadır.
Vakıf üniversitelerinin çeşitli sorunları vardır. Bu sorunların başında kaynakharcama sorunları yer almaktadır.
Bu makalede vakıf üniversitelerinin finansal ve vergisel sorunları
tartışılmaktadır.
Anahtar kelimeler : Kamu Hizmetleri, Eğitim Hizmetleri, Devlet Üniversiteleri,
Vakıf Üniversiteleri, Finansal Sorunlar, Vergisel Sorunlar.
ABSTRACT
The need for information is as important as biological and physiological needs
of the man.
İnformation is a fact that is acquired via education. Among public services,
educational services have a significant role. Public services are within the coverage
of both administrative law and public finance.
In educational services, higher educational services are specifically important.
In Turkey, the higher education is provided by state and foundation universities.
Foundation universities have various problems, of which resource-expenditure
problems are the principal ones.
*
Doç.Dr., Sayıştay Başkanlığı, Savcı Yardımcısı, isoyler@sayistay.gov.tr
Not: Bu makale 3-4 Nisan 2008 tarihlerinde Atılım Üniversitesi’nce düzenlenen “Türkiye’nin 2003
Vizyonunda Vakıf Üniversiteleri Kongresi”nde bildiri olarak sunulmuştur.
52
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
This paper discusses financial and tax-related problems of foundation
universities.
KEY WORDS
Public Services, Educational Services, State Universities,
Universities, Financial problems, tax-related problems.
Foundation
JEL Classification : JEL : 122-Educational finance, JEL : 123-Higher
Education Research Institutions.
GİRİŞ
Hem bireysel, hem de sosyal bir varlık olan insanın bilgi sahibi olma ihtiyacı,
biyolojik ve fizyolojik ihtiyaçları kadar önem taşımaktadır. İnsanın bilgi sahibi olma
isteği, eğitim olgusu ile mümkün bulunmaktadır.
Diğer taraftan “refah toplumu”nun oluşturulması, ancak bilim ve teknolojiye
hakim, bilim ve teknolojiyi ekonomik faydaya dönüştürme yeteneği kazanmış,
kaliteli, seçkin insanlarla mümkün bulunmaktadır.
Bu amacın gerçekleştirilmesinde, ilk ve orta öğretimin yanında yükseköğretim
hizmetlerinin özel bir konumu ve önemi vardır. Bu noktada ilk öğretimin temel, orta
öğretimin ise hazırlayıcı rolü bulunmaktadır. Yükseköğretim kurumları ise “refah
toplumu”nun oluşturulmasında birer ihtisas mektebi rolünü üstlenmişlerdir. Bu yönü
ile yükseköğretim hizmetleri, insanın mesleki yaşantısında ve kişisel gelişiminde
belirleyici bir konuma sahip bulunmaktadır.
Kamu ekonomisi teorisinde yarı kamusal (kolektif) hizmetler grubunda bulunan
eğitim hizmetleri içinde belirleyici bir konumu bulunan yükseköğretim hizmetleri,
ülkemizde devlet ve vakıf üniversiteleri eliyle yürütülmektedir. Ne var ki vakıf
üniversitelerinin büyük bir kısmının önemli ölçüde finansal ve vergisel sorunları
bulunmaktadır.
Vakıf üniversitelerinin finansal sorunlarının başında, kuruluş yeri için arsa ve
arazi temini, devletin katkı paylarının yetersizliği ve kurucu vakıfların mali
bünyelerinin zayıflığı bulunmaktadır.
Vakıf üniversitelerinin vergisel sorunlarının başında ise öğrenci harçlarının
(katkı paylarının) devlet üniversitelerinin aksine katma değer vergisine tabi
tutulması yer almaktadır.
Bu çalışmanın amacı, yukarıda özetle belirtilen finansal ve vergisel sorunların
tartışılması ve çözüm yollarının sunulmasıdır.
Çalışmanın birinci bölümünde, kamu hizmeti kavramı ve çeşitleri açıklanarak,
kamu ekonomisi teorisinde yarı kamusal hizmetler kategorisinde yer alan eğitim
hizmetleri ve bunların türleri ile finansman yöntemleri üzerinde durulacaktır. Zira
vakıf üniversitelerince sunulan yükseköğretim hizmetlerinin ortaya konulması
açısından bu durum önem taşımaktadır.
Çalışmanın ikinci bölümünde ise vakıf üniversitelerinin finansal sorunları ele
alınacaktır. Bu çerçevede vakıf üniversitelerinin mevcut finansal kaynakları (öğrenci
katkı payları, devlet katkıları ve Hazine’ce sağlanan ucuz arsa temini) ile tarafımızca
önerilen potansiyel finansal kaynaklar (kurucu vakıfların mali bünyelerinin
güçlendirilmesi, devletce sağlanan nakdi katkıların iyileştirilmesi, Hazinenin daha
uygun koşullarda, arsa ve arazi temini ile bağış ve yardımlara işlerlik
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
53
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
kazandırılması) normatif açıdan analiz edilecektir. Çalışmanın üçüncü bölümünde
ise vakıf üniversitelerinin vergisel sorunları çerçevesinde, sözkonusu eğitim
kurumlarının kurumlar vergisi, katma değer, vergisi emlak vergisi, motorlu taşıtlar
vergisi ile belediyelerce alınan çeşitli vergiler karşısındaki durumları tartışılarak,
özellikle devlet üniversitelerinin aksine öğrenci harçlarından (katkı paylarından)
katma değer vergisi alınmasının haksızlığına vurgu yapılacaktır.
Çalışma, yukarıda yer alan açıklama, analiz ve değerlendirmelerin özetlendiği
sonuç bölümü ile son bulacaktır.
I. KAMU HİZMETLERİ BAĞLAMINDA EĞİTİM HİZMETLERİNİN
YERİ VE ÖNEMİ
Kamu ekonomisi teorisinde, eğitim hizmetleri, kamu hizmetleri kapsamında
bulunan yarı toplumsal mal ve hizmetler kategorisinde bulunmaktadır.
Kamu hizmeti kavramının (eğitim hizmetleri de dahil) tanımı, içeriği, çeşitleri ve
gördürme yöntemleri idare (yönetim) hukukunun, bunların finansman biçimi ise
kamu ekonomisi teorisinin ilgi alanı içinde bulunmaktadır.
Bu itibarla, öncelikle kamu hizmeti kavramı ve çeşitlerinin açıklanması, bunun
ardından da eğitim hizmetinin mahiyetinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
A. KAMU HİZMETİ KAVRAMI
Kamu hizmeti, idare hukukunun en temel kavramlarından birisidir. Kamu
hizmeti, kamu yönetiminin uğraşı alanının belirlenmesinde yardımcı olan bir
kavramdır1. Ancak kamu hizmeti kavramının tanımı konusunda öğretide genel bir
uzlaşma sağlanamamıştır. Kamu hizmeti kimi kez “kamu kuruluşları” anlamında
kimi kez de “faaliyet, iş, uğraş” anlamında kullanılmıştır. Zaman zaman da “belli bir
usulü, hukuki rejimi” ifade etmek için kullanılmıştır. O halde kamu hizmeti kavramı
organik açıdan, maddi açıdan ve şekli açıdan ifade edilebilmektedir.
-Organik açıdan kamu hizmeti, belli bir görevi yürütmek üzere kamu tüzel kişisi
tarafından tahsis edilmiş bulunan ajan ve vasıtaların bütünü olarak tanımlanmıştır2.
Anayasa’nın 70. maddesindeki “Her Türk kamu hizmetlerine girme hakkına
sahiptir” hükmündeki kamu hizmeti kavramı ile devlet örgütü kastedilmiştir. Ancak
organik yaklaşım geçerliliğini günümüzde yitirmiştir. “Kamu hizmeti” nin mutlaka
bir kamu kuruluşu tarafından yürütülmesi gerekmemekte, imtiyaz yöntemiyle özel
kişilerce de yürütülmesi mümkün hale gelmiştir.
-Maddi açıdan kamu hizmeti, bu faaliyetin niteliğine bakılarak
tanımlanmaktadır. Buna göre kamu hizmeti, giderilmesinde kamu yararı olan
toplumsal bir ihtiyacı karşılayan faaliyettir. Anayasa’nın 47. maddesinde yer alan
“Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler ….. devletleştirilebilir” hükmündeki
kamu hizmeti kavramı, iş, faaliyet, uğraşı anlamında kullanılmıştır. Ne var ki maddi
yaklaşım da bugün artık kamu hizmeti kavramını açıklamaya yetmemektedir. Zira,
insan faaliyetleri, niteliklerine göre değil, belli bir dönemde ve belli bir yerde
topluma egemen olan sosyal, siyasal ve ekonomik sisteme göre kamusal veya özel
hizmet olarak ayrılabilirler. Dolayısıyla her insani faaliyet kamu hizmeti olmaya
1
2
A. Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, 21. Baskı, Ankara, 2004, s. 281.
Metin Günday, İdare Hukuku, 7. Baskı, İmaj Yayıncılık, Ankara, 2003, s. 282.
54
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
elverişlidir.Bir faaliyet siyasi ve idari organlarca “kamu hizmeti” olarak kabul
edilmemişse kamu hizmeti sayılmayacaktır3.
-Şekli açıdan kamu hizmeti ise belli bir usulü, hukuki rejimi ifade etmektedir.
Buna göre bir faaliyetin kamu hizmeti sayılabilmesi için kamu hizmetleri hukuki
rejimine, yani kamusal yönetim usullerine tabi tutulmuş olması gerekir. Ancak bu
yaklaşım da diğerleri gibi gevşemeye ve çözülmeye doğru yol almıştır. Sosyal devlet
anlayışının benimsenmesi sonucu, devletin ekonomik ve sosyal yaşama müdahil
olması ile o zamana kadar özel kesimce yürütülen ekonomik ve sinai faaliyetler,
kamu hizmeti haline dönüşmüş fakat bunlar kamu hukuku rejimine değil, özel hukuk
rejimine tabi tutulmuşlardır4.
Yukarıda kısaca açıklanan farklı yaklaşım ve anlayışlar da gösteriyor ki kamu
hizmeti
kavramı için ortak bir tanım yapmak oldukça güçlük arzetmektedir.
Devlet anlayışında ve topluma sunulan hizmetlerin niceliğinde ve niteliğinde
meydana gelen gelişmelerin ve değişmelerin ışığında kamu hizmeti kavramı da yeni
anlam ve işlevler yüklenmektedir.
Yasalarımızda açıkça kamu hizmeti kavramına yer verilmediği gibi, yargı
kararlarında da özgün bir tanıma rastlanmamaktadır. Öğretide de ortak bir
tanımlama yapılamamıştır.
Prof. Dr. Tahsin B. Balta, kamu hizmeti kavramını, “bir kamu kurumunun ya
kendisi tarafından, ya da yakın gözetimi altında özel girişim eliyle kamuya sağlanan
hizmet” olarak tanımlamıştır5.
Ord. Prof. Dr. Sıdık Sami Onar, kamu hizmeti kavramını “devlet veya diğer
kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetimi ve denetimi altında genel ve
ortak ihtiyaçları karşılamak ve gidermek, kamu yararını sağlamak için yapılmış ve
topluma sunulmuş sürekli ve düzenli faaliyetler” olarak tanımlamıştır6.
Anayasa Mahkemesi de 9.2.1994 tarihli ve E.94/43, K.94/42-2 sayılı kararı ile
Onar’ın tanımını yinelemiştir7.
B. KAMU HİZMETİNİN ÖZELLİKLERİ
Kamu hizmeti kavramının mevzuatımızda, yargı kararlarında ve öğretide, genel
kabul görmüş ortak bir tanımının bulunmaması, bizleri kavramın özelliklerine
başvurmayı zorunlu kılmaktadır. Kamu hizmetlerinin özellikleri aşağıda kısaca
açıklanmıştır.
-Kamuya yararlı bir hizmettir : Kamu hizmeti kamu yararına işleyen bir
hizmettir. Kamuya dolaylı olarak yararlı hizmetler kamu hizmeti sayılmaz. Örneğin
kamu kuruluşlarının özel mallarına ilişkin hizmetler dolaylı nitelikte olduğundan
kamu hizmeti sayılmazlar.
-Nesnel bir hizmettir : Kamu hizmetlerinden yararlanmada eşitlik ilkesi
gözetilir. Kısaca birey hizmetten yararlanan konumundadır. Ancak kamu
hizmetlerinden yararlananların hak ve özgürlükleri, üçüncü kişilerin zararına
olmamalıdır.
3
Günday, a.g.e., s. 284.
Günday, a.g.e., s. 284.
Tahsin B. Balta, İdare Hukuku, İstanbul, 1972, s. 18.
6
Veysel Tuncil, “Kamu Hizmeti”, www.turkhukuksitesi.com.makale-199htm.
7
Bkz., R.G. : 24.01.1995/22181.
4
5
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
55
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
-Sürekli bir hizmettir : Kamu hizmetlerinin ortak özelliklerinden biriside bu
hizmetlerin sürekli (kesintisiz) ve düzenli olarak ifa edilmesidir. Kamu görevlileri
için getirilen görev yasağı bu düşüncenin bir tezahürü olarak belirmiştir.
-Değişken ve gelişen bir hizmettir : Kamu hizmetleri gelişen toplumun
ihtiyaçlarına göre değişme gösteren ve bu ihtiyaçlara uyarlanabilen faaliyetlerdir. Bu
itibarla kamu hizmetlerinin örgütlenmesinde ve işleyişinde yeni yöntemlere, araç,
gereçlere ve düzenlemelere başvurulması gerekir.
-Kamu kuruluşunca veya onların gözetimi altında yürütülen bir hizmettir :
Kamu hizmetleri ya kamu tüzel kişileri tarafından, ya da onun denetimi veya
gözetimi altında özel kişilerce sunulur. Zaman içinde kamu hizmetleri kamu
kesiminin dışına taştığı için özel kesimce de yürütülür olmuştur. Ancak, kamu
kesiminin bu faaliyetleri sıkı bir şekilde denetim altında bulundurması gerekir.
-Kamusal finansmana tabi bir hizmettir : Kamu hizmetleri kural olarak vergi
ve benzeri kamu gelirleri ile finanse edilirler. Ancak, devlet finansman sıkıntısı
nedeniyle hizmetten yararlananlardan, “harç” veya “katılım bedeli” adı altında bir
takım ek ödemelerde bulunmalarını isteyebilir. Üniversite öğrencilerinden alınan
öğrenci katkıları buna örnek teşkil eder. Anayasa Mahkemesi 18.2.1985 tarihli ve E.
1984/9, K. 1985/4 sayılı kararı ile “karayolları ve köprülerden alınan geçiş paraları
ile kimi hastane ücretlerini” bu çerçevede değerlendirmiştir8.
-Siyasal tercihlere göre belirlenen bir hizmettir : Kamu hizmetleri kamusal
karar alma süreci içinde belirlenen bir hizmettir. Bu nokta da bir hizmetin kamu
hizmeti niteliğine bürünmesinde yasa koyucunun iradesi rol oynamaktadır. Yasama
organı veya onun yetkili kıldığı idari organlar, kamusal ihtiyaçların gerekli kıldığı
durumlarda, herhangi bir alanı yasal çerçeve içine alarak kamu hizmeti kurabilir9
(9). Bir kamu hizmetinin kurulması belli bir örgütün kurulmasını da gerekli kılar. Bu
örgüt de her halde kanunla kurulur. Özetle, kamu hizmetlerinin belirlenmesinde asli
yetki yasama organınındır.
C. KAMU HİZMETLERİNİN TÜRLERİ
Kamu hizmetleri, idare hukuku ve kamu ekonomisi teorisince ayrı ayrı tasnife
tabi tutulmuştur. İdare hukuku, kamu hizmetlerini, bunların yürütülme biçimini esas
aldığından konuları itibariyle sınıflandırırken, kamu ekonomisi teorisi, bunların
finansman biçimini ön planda tutarak işlevsel açıdan sınıflandırmış bulunmaktadır.
1. Konuları Açısından Kamu Hizmetleri
İdare hukukunun benimsediği tasnif biçimine göre, kamu hizmetleri, idari,
iktisadi ve sosyal kamu hizmetleri ile bilimsel-kültürel kamu hizmetlerinden
oluşmaktadır.
a. İdari (Yönetsel) Kamu Hizmetleri
İdari kamu hizmetleri, kamu yönetiminin yani idarenin geleneksel hizmetleridir.
Savunma, adalet, sağlık ve bayındırlık hizmetleri gibi. Eğitim hizmetleri de bu
kategoride yer alır. Bu tür hizmetler kural olarak kamu hukuku kuralları içinde ve
kamusal yönetim usulleri çerçevesinde yürütülür. İdari kamu hizmetleri tüm
8
9
Bkz., R.G. : 26.6.1985/18793.
Ali Rıza Yücel, “Kamu İmtiyaz Sözleşmeleri”, www.intes.org.tr/06/dergi/?,Sayı: 95 & makale= 31
56
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
unsurları ile kamu hukuku rejimine tabidir. Uyuşmazlıkları da idari yargının görev
alanı içinde bulunmaktadır. Üniversiteler bir idari kamu hizmeti yürütmektedirler10.
b. İktisadi Kamu Hizmetleri
İkitisadi kamu hizmetleri, 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren ortaya çıkan
ekonomik ve sınai nitelikli bir takım hizmetlerdir. Bu hizmetler, bir taraftan özel
faaliyetlere benzerken, diğer taraftan da kamu hizmeti niteliğini korumaktadır.
Bunlar iç işlemlerinde kamu hukuku kurallarına tabi iken, tedarik ve sunum biçimi
açısından özel hukuk kurallarına tabidir. Ancak bu durum, hizmetin kamusal
niteliğini bozmamaktadır.
c. Sosyal Kamu Hizmetleri
Sosyal kamu hizmetleri, devlet ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından eskiden
beri yürütülen, sosyal yardım ve sosyal güvenlik hizmetleri, iş ve işçi bulma
hizmetleri ve fakirlerin korunması ve kollanması gibi faaliyetleri içermektedir. Bu
hizmetler ikinci Dünya Savaşından sonra gelişen çalışma düzenine ve benzeri sosyal
güvenliğe ilişkin faaliyetlerdir. Sosyal kamu hizmetlerinde de idari kamu hizmetleri
gibi kamu yararı ağır basmaktadır. Kârlılık ve verimlilik kaygısı sosyal kamu
hizmetlerinde geçerli değildir. Bu hizmetlerde iktisadi kamu hizmetlerine benzer bir
katılma payı (işçilik primi gibi) da söz konusudur.
d. Bilimsel-Kültürel Kamu Hizmetleri
Bilimsel-kültürel kamu hizmetleri, kamu yönetiminin (idarenin) yakın
zamanlarda genellikle özel faaliyete konu olan bilimsel ve teknik araştırmalara,
müzik, resim, tiyatro, bale gibi sanat ve kültür hareketlerine el atması sonucunda
ortaya çıkmış olan faaliyetlerdir11. Ne var ki bu tür kamu hizmetleri, kamu
hukukunun katı kalıpları içinde yürütülemezler. Bu hizmetler için özerk kuruluşlar
oluşturulmuştur. Bunlara örnek olarak TÜBİTAK ve Devlet Tiyatroları
gösterilebilir.
2. İşlevsel Açıdan Kamu Hizmetleri
Kamu ekonomisi teorisinin benimsediği tasnif biçimine göre, kamu hizmetleri
tam kamusal hizmetler, yarı kamusal (karma) hizmetler, özel hizmetler ile erdemli
hizmetler şeklinde sınıflandırılmıştır.
İşlevsel (fonksiyonel) açıdan kamu hizmetleri hakkında aşağıda özet bilgiler
verilmiştir.
a. Tam Kamusal Hizmetler
Tam kamusal hizmetler, devlet tarafından üretilmez ise, başka türlü
üretilmeyecek nitelikteki hizmetlerdir. Bunlara kolektif hizmetler de denilmekte,
faydaları bölünemeyen, pazarlanamayan, piyasa konusu olamayan ve kamusal
kararla üretilen hizmetlerdir12. Bunlara örnek olarak, savunma, adalet, diplomasi,
genel kolluk ve altyapı hizmetleri gösterilebilir. Bunlar ücretsiz sunulmakta ve
vergilerle finanse edilmektedir.
b. Yarı Kamusal Hizmetler
Yarı kamusal hizmetler, devlet veya diğer kamu tüzel kişilerince üretilmekle
birlikte, tam kamusal nitelikte değillerdir. Bunlar, bölünebilir ve pazarlanabilir
10
Kemal Gözler, İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi, Bursa, 2002, s. 450.
Günday, a.g.e., s. 293.
12
Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, 12. Baskı, Gazi Kitabevi, Ankara, 2007, s.41-45.
11
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
57
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
nitelikteki hizmetlerdir. Bu niteliklerinden dolayı fiyatlandırılabilirler. Yarı kamusal
hizmetlerin başlıca özelliği, bu
hizmetlerden yararlananlara doğrudan yararları yanında, toplum üyelerine
sağladıkları marjinal ya da ek katkılardır. Kısacası, bu hizmetler dışsallıklar
meydana getirirler.
Bu hizmetlerin topluma yararları, tam kamusal hizmetlere, bireylere katkıları ise
özel hizmetlere benzer. Nitelikleri gereği bu tür hizmetlere “karma” veya “yarı
toplumsal” hizmetler adı verilmektedir. Bu tür hizmetlerin bölünebilme özelliğinden
dolayı, fiyatlandırılması ve belli bir ölçüde dışlanması mümkün bulunmaktadır13.
Yarı kamusal hizmetlere örnek olarak sağlık hizmetleri, çevre hizmetleri
gösterilebilir. Eğitim hizmetleri de yarı kamusal hizmetler kategorisinde yer alır.
Yarı kamusal hizmetler ulusal düzeyde olabileceği gibi, bölgesel (yerel) düzeyde de
sunulabilen hizmetlerdir14.
c. Özel Hizmetler
Devletin ekonomik yaşama girmesinin veya ona yön vermesinin bir sonucu
olarak, kamusal ve yarı kamusal hizmetler yanında özel hizmetler de üretmesi
gündeme gelmiştir. Bu çerçevede elektrik , su, haberleşme ve ulaşım hizmetleri
devlet veya diğer kamu tüzel kişileri (genellikle KİT’ler) tarafından
sunulabilmektedir. Bunlar, bölünebilir, pazarlanabilir ve fiyatlandırılabilir
hizmetlerdir. Bu hizmetler, özel nitelikte olmalarına karşın, kamu yararı anlayışı ile
devletçe üretilmekte ve pazarlanmaktadır. Esas yapısı itibariyle piyasaya bırakılacak
bazı hizmetlerin devletçe üretilmesi daha uygun görülmekte ve etkinlik
sağlanabilmektedir.
e. Erdemli Hizmetler
Erdemli hizmetler, gerek toplumsal ve gerekse bireysel açıdan özellikli, öncelikli
ya da üstünlüğü olan, vazgeçilmez nitelikteki hizmetler olarak ifade edilebilir15.
Bunlar ya doğrudan devletçe bedelsiz olarak topluma sunulmakta ve finansmanı
vergilerle sağlanmakta ya da piyasa fiyatının altında pazarlanmaktadır. Piyasa
konusu olmayan bu hizmetleri, devlet onlar adına bir vasi gibi hareket ederek tercih
etmektedir. Sosyal konut uygulaması, dispanser hizmetleri, uyuşturucu ve alkollü
içecekler gibi. Birey ve toplum açısından yararlı veya sakıncalı hizmetlerin
düzenlenmesini devlet üstlenmiştir. Bu hizmetlere vesayet altındaki hizmetler de
denilir16.
“Hiç kimse, kamu hizmetinin tartışılmaz bir
tanımını yapamamıştır. Yasama bunu kendine
tasa edinmemiş, yargı yapmak istememiş, öğreti
ise başaramamıştır”.
D. Truchet
13
Sinan Sönmez, Toplumsal Gereksinmeler, Kaynak Dağıtımı ve Pareto Optimumu, Gazi Üniversitesi
İ.İ.B.F. Yayını, No: 17/14, Ankara, 1983, s. 60, 65.
14
Ethem Kadri Pektaş, Büyükkent Belediyelerinin Eğitim ve Kültür Hizmetlerine Siyasal Parti
İdeolojilerinin Yansıması, Ankara, 1999. s. 12.
15
Akdoğan, a.g.e., s. 50.
16
Sinan Sönmez, Kamu Ekonomisi Teorisi (Kamu Harcamalarında Etkinlik Arayışı), Teori Yayınları,
Ankara, 1987, s. 119.
58
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
D. EĞİTİM KAVRAMI VE ÖNEMİ
Sözcük olarak “belli bir bilim veya sanat dalında yetişme kendini geliştirme ve
eğitme işi” anlamına gelen17 eğitim kavramı, zaman içinde bireylerce farklı
şekillerde algılanmıştır.
Çağdaş anlamda eğitim kavramı, davranış değişimi, bireyin belirli hedefler
yönünde maksatlı olarak kendi yaşantısı yoluyla davranışlarını değiştirmesi, bireysel
yeteneklerin çeşitli yönlerden birey ve toplum için uygun ve dengeli olarak
geliştirmesi anlamına gelir. Özde çok kapsamlı ve karmaşık olan eğitim kavramı
incelendiğinde plan, hedef, psiko-sosyal kültürlenme, davranış değiştirme gibi
kavramlar içerir18.
Eğitim esas itibariyle, bireyin davranışlarında kendi yaşantısı yoluyla veya
bilinçli olarak değişme meydana getirme sürecidir.
Davranış, yaşantı, amaç ve süreç terimleri eğitimin niteliğini belirleyen temel
unsurlardır19.
Eğitim, insanlığın doğuşundan beri daima olagelmiştir. Eğitim okul dışında da
devam eden bir süreç olup, birey sosyal ve doğal çevre ile de sürekli etkileşim
halindedir.
Çağımızda görülen hızlı gelişme ve değişmeler insanı bir çok yönden
etkilemektedir. Bu gelişmeler ve değişmeler karşısında bütün toplumlar nitelikli
insan gücü yetiştirmek zorundadır. Eğitim nitelikli insan gücünün yetiştirilmesinde,
insanın kişilik ve karakterinin oluşmasında temel etkendir. Bu bakımdan her insan
yaşadığı eğitim ortamının bir ürünü olarak belirginleşmekte ve ötekilerden
ayrılmaktadır. Böylece kültürel farklılıklar doğmaktadır.
Eğitimin öneminin sürekli artması, onun programlı olarak sürdürülmesini
zorunlu hale getirmiştir. Eğitimde programlama kavramı, öğretim süreci içinde
öğretmenin izleyeceği derslerin konularını ve zaman içinde dağılımını gösteren bir
liste anlamını aşmıştır. Çağdaş anlamda eğitim programı kavramı, bireyin her hangi
bir eğitim aşamasında, davranışlarında istenen değişiklikleri geliştirmek üzere gerek
okul içinde gerek okul dışında yapılacak etkinliklerin düzenlenip geliştirilmesine
yönelik tüm çabaları kapsamaktadır.
Her ülke ya da toplum nitelikli insan gücü ihtiyacını karşılamak, genel kültür
düzeyini arttırmak v.b. nedenlerle kendi eğitim sistemini kurmaya çalışmaktadır. Bu
eğitim sisteminin üç temel öğesi; öğrenci, öğretmen ve programdır. Bu öğeler
arasında uyum sağlanarak en bilgili ve kültürlü toplum oluşturulmaya
çalışılmaktadır20 (20).
E. EĞİTİM HİZMETLERİNİN TÜRLERİ
Eğitim çeşitli açılardan sınıflandırılabilmektedir.
-Eğitimin sürekliliği açısından; örgün eğitim, yaygın eğitim,
-Eğitimin planlanması açısından; formal eğitim, informal eğitim,
-Eğitimin mekanı açısından; yurtiçi eğitim, yurtdışı eğitim,
17
Türk Dil Kurumu, Türkçe Sözlük, Ankara, 2005, s. 605.
Cevat Aklan, Eğitim Ortamları, Ankara, 1979, s. 4.
19
İbrahim Başaran, Eğitime Giriş, Sevinç Matbaacılık, Ankara, 1984, s. 17.
20
Ali Nazım Sözer vd., “Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde Lisansüstü Eğitim
Kalitesinin Artırılmasına Yönelik Bir Alan Araştırması”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü Dergisi, Sayı: 2, İzmir, 2002.
18
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
59
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
-Eğitimin aşamaları açısından; okul öncesi eğitim-öğretim, ilk eğitim-öğretim,
orta eğitim-öğretim, yüksek eğitim-öğretim.
Eğitim ve öğretim kavramları, ayrı ayrı kullanılsa da genel olarak birbirini
tamamlayan kavramlardır. Ancak genel kabul gören anlayışa göre, eğitim, öğretimi
de kapsayan daha geniş bir kavramdır.
Araştırmamıza konu olan yüksek eğitim-öğretim ise, 2547 sayılı Yükseköğretim
Kanununda “milli eğitim sistemi içinde, ortaöğretime dayalı, en az dört yarı yılı
kapsayan her kademedeki eğitim-öğretimin tümüdür” şeklinde tanımlanmıştır.
Yükseköğretim kurumları ise, üniversiteler ile yüksek teknoloji enstitüleri ve
bunların bünyesinde yer alan fakülteler, enstitüler, yüksekokullar, konservatuvarlar,
meslek yüksekokulları ile uygulama ve araştırma merkezleridir.
Sanayi devriminin başlaması ile birlikte gelişmiş ülkelerde ve özellikle
Avrupa’da teknik bilgilerle donatılmış, bilgi ve beceri sahibi kalifiye personele olan
talep, okullaşma sürecine hız kazandırmıştır. Buna bağlı olarak kurulan
üniversitelerden yetişen kadrolar, batının bilim ve teknolojide olduğu kadar
ekonomide de zenginleşmesine önderlik etmişlerdi. Ulusların doğal zenginlikleri
olan madenler, akarsular, verimli topraklar giderek azalmakta, buna karşılık insan
kaynakları çoğalmaktadır.
İnsan kaynaklarının yetiştirilip, yetenekli ve değer yaratacak becerilerle
donatılması, bireylerin mutluluğu ve refahı için gerekli olduğu gibi, globalleşen
dünyada ülkenin kalkınması ve geleceğinin garantisi için de gerekli ve zorunlu
olmaktadır. Bu ve benzeri nedenlerle yükseköğretim hizmetlerinin yaygınlaştırılması
ve daha kaliteli hale getirilmesi gerekmektedir. Çünkü eğitim, kalkınmanın en
önemli unsurlarından biridir; ülkenin siyasal-toplumsal, ekonomik ve bilimsel
kurumların üretim kapasitesini arttıran bir süreçtir. Eğitim ile toplum refahı ve
bireyin erdemi yükseltilerek bireye kişilik kazandırılır.
Günümüzde bilgi, en önemli servet kaynağı kabul edilmektedir. Gelişen
teknoloji ve icatlar yaşantımızı hızla değiştirmektedir. Bilginin önemi arttıkça;
yüksek öğrenim de bundan payını almaktadır. Yükseköğretim artık pek çok iş için
birincil koşul haline gelmiştir. Yükseköğretim kurumlarında üretilen bilginin kalitesi
ve ekonomide kullanılabilirliği, ulusal rekabet gücü açısından hayati bir öneme
sahiptir.. Bu durum, gelişmekte olan ülkeler için önemli bir sorundur. Çünkü bu
ülkelerde yükseköğretim büyük ölçüde göz ardı edilmiştir.
Belirlenen hedeflere ulaşılabilmesi için bir çok güçlüğün aşılması gerekir. Ancak
yüksek önemi düşünüldüğü zaman bu güçlüklerin aşılması için yaratıcı ve kararlı
adımların atılması gereklidir. Daha iyi bir planlama ve yüksek standartlarda
yöneticilerin eşliğinde yeni bir vizyon yaratılmalı, kamu ve özel olmak üzere tüm
unsurlar seferber edilmelidir. Zira bireylere verilen eğitim, insan sermayesine
yapılan yatırımdır21.
“Bir insanın hayatındaki en önemli olay, kendi
benliğinin bilincine vardığı andır. Bu olayın
sonuçları en büyük iyiliğe de yol açabilir, en
korkunç şeylere de…”
Stefan Zweig
21
Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1981, s. 304.
60
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
F. YÜKSEK EĞİTİM-ÖĞRETİM HİZMETLERİNİN FİNANSMAN
YÖNTEMLERİ
Bir kamu hizmeti olan eğitim, ülkelerin sosyal, ekonomik ve siyasal yapısına
uygun olarak değişik biçimlerde finanse edilmektedir. Zira devlet genel olarak
eğitim hizmetlerinin temel sunucusudur. Bu yüzden finansman yöntemleri de
devletin yapısına uygun olarak şekillenmektedir22.
1. Kamu Kaynaklarıyla Finansman
Yüksek öğretimin kamu kaynakları ile finansmanı, ya doğrudan doğruya kamu
bütçeleri ile ya da dolaylı olarak burs ve kredi sistemi finanse edilmektedir.
Birinci sistemde, üniversitelerin bina, döşeme demirbaş ve yatırım harcamaları
yanında doğrudan eğitim-öğretime dönük öğrenci maliyetleri de devletçe üniversite
bütçelerine tahsis edilen ödeneklerle karşılanmaktadır. Bu sisteme “doğrudan
finansman” adı verilmektedir.
İkinci sistemde ise, devlet yardımlarının öğretim hizmeti veren üniversitelere
doğrudan ödenmesi yerine, onu tüketebilecek olanlara (öğrenciler veya aileleri)
yapılması esasına dayanan dolaylı bir uygulamadır. Bu sistemde toplanan vergilerle
kaynağı oluşturulan kuponlar sayesinde, aileler istedikleri okulu seçebilmekte,
okullar arasında rekabet gelişmekte ve düşük gelirli aileler çocuklarını özel okullara
gönderebilme imkanına sahip olmaktadırlar23.
Birbirine benzemekle birlikte, M. Friedman’ın “Piyasa Modeli”, C. Jenck’in
“Denkleştirici Piyasa Modeli” ve H.M. Levin’in “Özel Organizasyon Modeli” gibi
farklı kupon yöntemleri söz konusudur24.
2. Harçlarla Finansman
Gerek öğrenci sayısının artması, gerekse kamu kaynaklarının tahsisinde yaşanan
darboğazlar nedeniyle, yükseköğretime ayrılan ödeneklerin artırılarak
sürdürülmesinde sıkıntılar yaşanmaktadır. Bu durum yüksek öğretim kurumlarını
kamudan daha fazla kaynak talep etmek yerine, kamu dışından kaynaklar bulma
çabasına itmektedir.
Yüksek öğretimde adalet konusunda yaşanan tartışmalar, yüksek öğretim
hizmetinin maliyetinin en azından bir kısmının, aldığı daha üst eğitim nedeniyle,
daha iyi gelir elde edebilme potansiyeli kazanan öğrencilerce karşılanmasının
gerekliliğine yöneltmiştir25.
Harçlarla finansman, ailelerin zorunlu katkısı, hayır kurumlarının (vakıf ve
dernekler) ve işverenlerin sağladıkları burslar, bankaların harçları kredilendirmesi,
devlet kredi ve bursları, mezun vergileri, sosyal güvenlik türü borçlanma gibi
değişik şekillerde ortaya çıkmaktadır26.
Öte yandan harç uygulamasını destekleyen görüşler, harçların yarı kamusal
hizmetlerin
özel
değerlerinin
tüketimi
için
konulması
gerektiğine
dayandırılmaktadır. Yüksek öğretimde harç uygulamasını gerektiren nedenlerden
22
Necla Kurul Tural, Eğitim Finansmanı, Anı Yayıncılık, Ankara, 2002, s. 193-2005
Ahmet Kesik, Yüksek Öğrenimde Yeni Bir Finansman Modeli Önerisi; Bütünsel Model, Maliye
Bakanlığı APK Kurulu Yayını, No : 2003/362, s. 100.
24
Bu konuda bkz., Kesik, a.g.e., s. 140-141.
25
D. Bruce Johnstone, Readings In Comparative Hiper Education, Buffalo, Conter For Comparative And
Global Studies In Education, 1997, s. 12.
26
Güneri Akalın, Kamu Ekonomisi, Akçağ Yayını, No: 314/5, Ankara, 2000, s. 256-263.
23
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
61
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
birisi de, üniversiteyi kazanma şansı olan kesimin çoğunluğunun yüksek gelir
gruplarının çocuklarından oluşmasıdır27.
Harç uygulamasını savunanlar, yüksek öğretim hizmetinden bireylerin fayda
sağladıklarını ve bu maliyetin tümünün vergi mükellefleri tarafından karşılanmaması
gerektiğini, aksi takdirde gelir dağılımının bozulacağını ileri sürmekte, buna karşı
çıkanlar ise eğitimin gelir seviyelerine bağlı olmadan bireylerin bilgi ve becerilerini
artırdığını ve iktisadi büyümenin önemli bir unsurunu teşkil ettiğini, bu nedenle
yüksek öğretimin bütünüyle vergilerle finanse edilmesini önermektedirler.
3. Özel Kaynaklarla Finansman
Yüksek öğretim hizmetlerine kamu desteğinin gittikçe azalması ve bu desteğin
bazı durumlarda gelir dağılımını bozma yönündeki etkisi nedeniyle, özel kaynaklarla
finansman yöntemi önem kazanmaya başlamıştır.
Yüksek öğretimde özel kaynaklarla finansman, özel yüksek öğretim
kurumlarının teşviki veya kamu yüksek öğretim kurumlarının özel gelir yaratma
imkanlarının geliştirilmesi ile mümkün olabilmektedir.
Bu çerçevede kâra dayalı eğitim kurumları, geleneksel eğitim kurumları ile
rekabete girmeye başlamışlardır. Öte yandan özel yüksek öğretimin büyük ölçüde
devletçe finanse edildiği ülkelerde özel-kamu üniversitesi ayrımı yapmak giderek
zorlaşmaktadır. Bu durum özellikle İngiltere ve Hollanda’da özel (dini) kurumlarca
kurulan üniversiteler için geçerlidir. İngiltere’de bunların hepsi kamu üniversitesi
olarak kabul edilmektedir.
Kamu yüksek öğretim kurumları harç rakamlarını artırdıkça, kamu ve özel
yüksek öğretim kurumları birbirine benzer hale gelmektedir. Özel yüksek öğretim
kurumları uzun süreden beri Japonya, Güney Kore, Tayvan ve Filipinler’de yüksek
öğretim hizmetlerinin sunulmasında önemli bir yer tutmaktadır. Brezilya, Meksika,
Kolombiya, Peru ve Venezuella gibi Latin Amerika ülkelerinde kamu yüksek
öğretim sisteminden özel öğretim sistemine çok önemli bir geçiş yaşanmaktadır.
Öyle ki özel yüksek öğretim kurumlarında okuyan öğrenci sayısının toplam öğrenci
sayısı içindeki payı, Filipinler’de % 95’e, Brezilya’da %70’e, Belçika’da %60’a,
Kolombiya’da %50’ye ulaşmıştır28.
4. Üniversite-Sanayi İşbirliğiyle Finansman
Bugün gelişmiş ülkelerdeki üniversiteler; klasik eğitim-öğretim hizmetlerini
yürüten kurumlar olmaktan ziyade, sanayi ile entegre olmuş ve bilgi üreten
“araştırma kurumları” şekline dönüşmüş veya bu dönüşümü tamamlamaya çalışan
kurumlar halindedir. Söz gelimi ABD üniversitelerinde devlet desteklerinin büyük
ölçüde AR-GE projelerine ait olduğunu ortaya koymuştur29.
Gerçekten de gelişen bilgi ekonomisinin talepleri ve yaşanan kaynak sorunları,
yüksek öğretim kurumlarını “uzman” yetiştirmeye sevketmiştir.
Gelinen noktada üniversite-sanayi işbirliği ve araştırma-geliştirme faaliyetleri
üniversitelerin en asli görevlerinden birisi haline gelmiştir. Gelişme ve bilgi
toplumuna geçişin en önemli şartlarından birisi, üniversitelerin bu yönünü harekete
27
Eser Karakaş “Bedava Üniversite Ne Demek?”, Zaman Gazetesi, 17.01.2008.
Kesik, a.g.e., s. 129-130.
29
Zuhal Ergen, “Yükseköğretim Karma Malının Niteliği ve Finansmanı Üzerine” Sosyo-Ekonomi
Dergisi, Sayı: 3, 2006-1, s. 19.
28
62
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
geçirmektir30. Sonuç itibariyle bu alanda yaşanan gelişmeler üniversiteleri milli
ARGE sistemlerinin bir parçası haline dönüştürmüştür.
Üniversite-sanayi işbirliğinin en çarpıcı örneklerinden birisi, özellikle ABD’de
sadece endüstriye yönelik kurulan üniversitelerdir. ABD’nin General Motors
firmasına ait General Motors Üniversitesi ve McDonalt’s firmasına ait McDonalt’s
Hamburger Üniversitesi adında eğitim merkezlerinin kurulması31 buna örnek teşkil
etmektedir.
Bu yöntemde, yüksek öğretimin finansmanı özel sektör tarafından
gerçekleştirilmektedir. Bu yöntemin öngördüğü üniversite-sanayi işbirliği, hem
yüksek öğretimin finansmanında ve hem de özel sektörün teknolojik altyapısının
oluşturulmasında büyük önem arzetmektedir.
II. VAKIF ÜNİVERSİTELERİNİN FİNANSAL SORUNLARI
Ülkemizde vakıf üniversiteleri, Anayasa’nın verdiği yetkiye dayanılarak kanunla
kurulmaktadırlar. Anayasa’nın 130.maddesine göre, “kanunda gösterilen usul ve
esaslara göre kazanç amacına yönelik olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin
gözetim ve denetimine tabi yüksek öğretim kurumları kurulabilir. Vakıflar
tarafından kurulan yüksek öğretim kurumları, mali ve idari konuları dışındaki
akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden
Devlet eliyle kurulan yüksek öğretim kurumları için Anayasa’da belirtilen
hükümlere tabidir.”
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun ek 6.maddesine göre, vakıflarca kurulan
üniversiteler, vakıf tüzel kişiliği dışında ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olur ve bu
üniversitenin gelirleri geçici olarak dahi hiçbir suretle vakıf malvarlığına veya
hesaplarına intikal edemez. Vakıf üniversitesine doğrudan doğruya bağış ve yardım
yapılabilir.
Söz konusu Kanunun ek 18.maddesi ile de vakıf üniversitelerine bütçede (YÖK
Bütçesi içerisinde) yer alan ödenekle sınırlı olmak üzere, ilgili üniversitenin
başvurusu, Yükseköğretim Kurulu’nun görüşü ve Milli Eğitim Bakanlığının teklifi
üzerine Maliye Bakanlığınca Devlet yardımı yapılmaktadır.
2547 sayılı Kanuna ilave edilen ek maddelerle kurulan vakıf üniversitelerine
“kamu tüzel kişiliği” de verilmektedir.
Kısaca Türkiye’de yüksek öğretim sistemi, kamu kesimi içerisinde, özel sektörün
faaliyette bulunmasına izin verilen, ancak kamu ağırlıklı ve onun gözetim ve
denetimine tabi karma bir yapı olarak tanımlanmaktadır32.
Vakıf üniversitelerinin finansal sorunları, bunlara sağlanan finansman
kaynakları, eleştirel ve normatif açıdan analiz edilerek tartışma konusu yapılacaktır.
Vakıf üniversiteleri çeşitli finansman kaynaklarına sahiptirler. Bunlar; kurucu
vakfın katkıları, öğrenci harçları (katkı payları), devlet yardımları ile özel bağış ve
yardımlardır.
30
Orhan Oğuz, Yüksek öğretim Üzerine Bazı Tespitler ve Yeniden Yapılanma Önerileri, 21. Yüzyılda
Eğitim ve Türk Eğitim Sistemi, İstanbul, 2000, s. 116.
31
Oğuz, a.g.e., s. 139.
32
Kesik, a.g.e., s. 250.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
63
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
A. KURUCU VAKFIN KATKILARI
Vakıf üniversiteleri, esas itibariyle bir kurucu vakıf tarafından kurulmaktadır.
2547 sayılı Kanun’un ek 3.maddesine göre kurucu vakfın/vakıfların yetkili yönetim
organlarının üniversite kurma ile ilgili karar veya kararları Vakıflar Genel
Müdürlüğünün olumlu yazısı ile bir takım belge ve taahhütlerle birlikte YÖK’e
sunulmaktadır. Bunlar arasında finansmana yönelik aşağıdaki belgeler de yer
almaktadır.
-Kurulacak üniversitenin bina, araç gereç ve diğer maddi yapıları ile bunların
sağlanması için yeteri kadar bir meblağın tahsis edildiği belge,
-Kurulacak üniversitenin bir yıllık her çeşit işletme ve cari giderlerinin en az
%20’sini karşılayacak nakdi veya ayni değerin tahsisini gösteren belge.
Görülüyor ki kurucu vakfın taahhüt ettiği veya sağladığı katkı, üniversitenin
“kuruluş” aşamasına veya “bir yıllık” dönem için yapılacak giderlerin sadece
%20’sinin karşılanmasına yönelik bulunmaktadır.
Vakıf üniversitelerinin kuruluşuna izin verilirken kurucu vakfın mali bünyesinin
güçlü olması önem taşımaktadır. Bunun için mevzuatın öngördüğü bina, araç-gereç
ve benzeri fiziki yapıların mevcudiyeti veya bunların sağlanması için yeteri kadar bir
bedelin tahsisi elbetteki önem taşımaktadır. Ancak bunlar yetersiz kalabilir. O
taktirde kurucu vakfın mali bünyesinin güçlü olması gerekir. Kurucu vakıfların mali
bünyelerinin güçlendirilmesi amacıyla, iktisadi işletmeler kurmalarını teşvik edici
düzenlemeler yapılmalıdır. Bunların kârlarını vakıf üniversitelerine aktarmaları
şartıyla vergi bağışıklıkları tanınması, Hazine arazilerinin daha iyi koşullarda satış,
kira veya irtifak hakkı tesisi yoluna gidilmelidir. Aksi halde mali bünyesi zayıf
vakıflarca kurulan vakıf üniversitelerinin öğrenci katkı paylarına (harçlarına)
yüklenmek zorunda kalacağı kaçınılmazdır33.
B. ÖĞRENCİ KATKILARI (HARÇLARI)
Vakıf üniversitelerinin öğretimin devamı boyunca en önemli finansal kaynağı
öğrenci katkı paylarıdır. Öğrenci katkı payları, mütevelli heyet kararı ile
belirlenmektedir. Kamu hizmetlerinin finansmanında kamusal hizmetlerin bütçeden,
yarı kamusal hizmetlerin topluma yararlı olan kısmının bütçeden, kişiye yararlı olan
kısmının o kişilerce, özel hizmetlerin ise hizmetten yararlananlarca karşılanması
teorik olarak kabul görmektedir. Esasen günümüzde devlet anlayışında çok büyük
değişiklikler olmuş ve yarı kamusal hizmetlerin artık sıfır fiyatla arz edilemeyeceği
görüşü benimsenmektedir34. Arkalarında kaynak yönünden güçlü bir vakıf
bulunmayan vakıf üniversiteleri, büyük ölçüde öğrenciden aldıkları ücretle
yaşamaktadırlar35. Öğrenci katkısının bazı vakıf üniversitelerinde %95’e ulaşırken
devlet üniversitelerinde %5 düzeyinde gerçekleşmesi36 sağlıklı bir yapı
arzetmemektedir. Yüksek öğretim hizmetinin karma özelliği de dikkate alınarak,
gelişmiş ülkelerin çoğunda, devlet üniversitelerinde öğrenci katkısı, maliyetin %1236’sı arasında belirlenmektedir.. Yüksek öğretimin finansmanında devlete
bağımlılık, üniversite özerkliğini de olumsuz etkilemektedir. Yüksek öğretimde
33
Ural Akbulut, “Röportaj”, www.alem.com.tr/arşıv/2003.
Kamil Mutluer, “Yüksek Öğretimin Finansmanı, Vatan Gazetesi, 18.10.2003.
Yükseköğretim Kurulu, “Vakıf Üniversiteleri Raporu”, Ankara, 2007, s. 9.
36
Yükseköğretim Kurulu, “Yükseköğretimin Finansmanı”, www.yok.gov.tr/eğitim/raporlar/mart
99/bolüm8.html
34
35
64
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
parasal kaynak akışının çeşitlenmesi, özerkliğin daha çok yaşatılabileceği bir
çerçeve oluşturacaktır37.
Aşağıdaki tabloda vakıf üniversitelerinde 2005-2006 öğretim yılında öğrenci
katkı paylarından sağlanan gelirlerin toplam gelirlerine oranı görülmektedir.
Tablo :1: Öğrenci Harçlarının Toplam Gelire Oranı
(2005-2006)
Üniversite Adı
Bilkent Üniversitesi
Yeditepe Üniversitesi
Sabancı Üniversitesi
Başkent Üniversitesi
Koç Üniversitesi
Toplam
Gelirler
(YTL)
Eğitim Öğretim
Öğrenci Harçları
(YTL)
Öğrenci
Harçlarının
Toplam Gelire
Oranı (%)
176.368.891,00
166.417.903,71
85.339.721,00
71.619.904,99
83.107.424,00
138.216.943,93
22.914.242,00
48.447.349,47
47,12
83,05
26,85
67,65
61.773.957,04
33.896.130,17
54,87
56.177.687,35
24.000.414,00
31.821.745,00
26.791.531,18
24.038.418,59
23.537.825,00
24.218.903,00
23.264.849,90
10.968.309,36
19.388.730,77
17.879.111,00
15.801.709,00
13.373.832,73
12.840.940,00
2.705.092,46
8.803.868,33
3.151.036,41
6.235.129,95
5.282.841,00
91,82
43,80
84,84
91,21
84,52
83,50
87,11
92,70
49,34
95,51
92,66
87,69
90,55
92,17
21,03
87,49
40,44
89,87
91,72
İstanbul Bilgi Üniv.
61.179.272,08
Fatih Üniversitesi
54.793.814,00
İstanbul Kültür Üniv.
37.508.508,00
İzmir Ekonomi Üniv.
29.372.704,42
İstanbul Ticaret Üniv.
28.439.933,98
Kadir Has Üniversitesi
28.188.117,00
Beykent Üniversitesi
27.804.076,00
Bahçeşehir Üniv.
25.097.303,65
Maltepe Üniversitesi
22.231.383,42
Atılım Üniversitesi
20.299.903,29
Çankaya Üniversitesi
19.295.378,00
Işık Üniversitesi
18.019.619,00
Haliç Üniversitesi.
14.770.174,84
Doğuş Üniversitesi
13.932.168,00
TOBB Ekon. Ve Tekn. Ü.
12.865.522,24
Çağ Üniversitesi
10.063.079,87
Ufuk Üniversitesi
7.791.728,20
Yaşar Üniversitesi
6.937.660,44
Okan Ünivers,tesi
5.759.815,00
Kaynak : YÖK, “Vakıf Üniversiteleri Raporu”, s. 25.
8.000-20.000 $ arasında değişen yıllık katkı payları, vakıf üniversitelerine olan
talebi daraltmaktadır. Bu itibarla vakıf üniversitelerinin alternatif gelir yaratma
imkanlarının geliştirilmesi önem taşımaktadır. Talebi artırmanın diğer bir yolu da
farklılaşmaya gitmeleridir. Ne var ki şu ana kadar ki gelişim süreçlerine bakıldığında
bu kurumların belirli alanlarda ön plana çıkma gibi bir hedef içinde olmadıkları
37
Tural, a.g.e., s. 218-219.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
65
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
aksine birbirine benzemeye çalıştıkları gözlenmektedir. Bu nedenle vakıf
üniversiteleri kendilerine özgü farklılıklar yaratmalıdırlar38. Oysa bu kurumların
farklılıkları, özel eğitim-öğretim programlarından ziyade, öğretim elemanları ile
diğer sosyal-kültürel imkanların öne çıkarılması ile ortaya çıkmaktadır. Diğer
taraftan vakıf üniversitelerinde öğrenim görmek isteyen öğrencilerin de burs, kredi
gibi imkanlara kavuşması gerekir. Bu şekilde vakıf üniversitelerinde öğrenim gören
düşük sosyoekonomik düzeyden gelen öğrenci sayısı artırılabilir.
C. DEVLET YARDIMLARI
Vakıf üniversitelerine devletçe bir takım nakdi ve ayni yardımlar yapılmaktadır.
1. Nakdi Yardımlar
Vakıf üniversitelerine yapılan nakdi yardımlar, YÖK bütçesine konulan devlet
yardımı ile DPT bütçesine konulan proje yardımından ibarettir.
a. YÖK Bütçesine Konulan Devlet Yardımı
2547 sayılı Kanunun ek 18.maddesine göre, vakıf üniversitelerinin giderlerine
katkıda bulunmak amacıyla, bütçede yer alan ödenekle sınırlı olmak üzere devlet
yardımı yapılabilmektedir. Yapılacak devlet yardımı, devlet üniversitelerine o yıl
tahsis edilen toplam bütçe ödeneklerinin, örgün öğrenci sayısına bölünmesiyle elde
edilen tutarın, ilgili vakıf üniversitesinde okuyan öğrenci sayısıyla çarpılması sonucu
bulunacak miktarın %30’unu geçememektedir.
Ancak, gerek bu madde, gerekse Vakıf Yükseköğretim Kurumları Yönetmeliği39
(39) nin 30.maddesiyle, devlet yardımı ağır koşullara bağlanmıştır. En az iki eğitimöğretim yılını tamamlaması, öğrencilerin %15’ine tam burs vermesi belirli sayıda
tam zamanlı öğretim üyesi istihdam etmesi, bilimsel hakemli dergilerdeki makale
sayısının, devlet üniversitelerinin ilk yarısına girecek durumda olması, ÖSYM
tarafından yerleştirilen örgün öğrenciler arasında ilk %5’e giren öğrenci alması ve
benzeri bir takım koşulları taşımaları halinde vakıf üniversitelerine devlet yardımı
yapılmaktadır. Ne var ki bu yardımdan yararlanan üniversite sayısı, mevcut
üniversite sayısının yarısını bile aşmamaktadır. Aynı şekilde, yardım miktarı da
hiçbir zaman öngörülen %30’luk orana hiç ulaşamamıştır. 2007 yılı sonunda sayıları
30’u geçen vakıf üniversiteleri için 2003-2007 yıllarını kapsayan 5 yıllık bir
dönemde yıllar itibariyle, tahsis edilen ödenekler (devlet yardımları) ile bu
ödemelerden fiilen yararlanan üniversite sayısı ve gerçekleşen ödenek tutarları
(devlet yardımları) aşağıdaki tabloda görülmektedir.
38
İrfan
Özdoğan,
“Vakıf
Üniversiteleri
www.ntvmsnb.com/news.aspx? newSID = 49.
39
BKZ., Resmi Gazete, 31.12.2005/26040.
66
Kendilerine
Özgü
Özellikler
Yaratmalı”,
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
Tablo2: Vakıf Üniversitelerine Tahsis Edilen ve Fiilen Yapılan Devlet Yardımları
Yıllar
2003
2004
2005
2006
2007
Tahsis Edilen Ödenek
(Yardım)
12.000.000 YTL.
11.484.000 YTL.
12.485.000YTL.
14.235.000 YTL.
13.085.000 YTL.
Yararlanan
Üniversite Sayısı
9
11
10
9
10
Fiilen Ödenen Yardım
4.913.000 YTL.
8.039.000 YTL.
9.081.000 YTL.
12.684.523 YTL.
9.326.000 YTL.
Kaynak : Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü.
Merkezim Bütçe Kanunu ile vakıf üniversitelerine 2008 yılı için tahsis edilen
ödenek tutarı ise 13.783.000 YTL.’dır40.
Tablo’dan da anlaşılacağı üzere, fiilen yapılan ödemelerin bütçe başlangıç
ödeneğine oranı 2/3 seviyesinde kalmaktadır.
Yardımdan az sayıda üniversitenin, sınırlı tutarlarda yararlanmasının nedeni,
daha önce de belirtildiği üzere koşulların ağır olmasıdır. 2547 sayılı Kanunun ve
ilgili Yönetmeliğin getirdiği bu ağır koşullar, kuşkusuz vakıf üniversitelerinden çok,
burada öğrenim gören öğrencileri mağdur etmektedir. Bu nedenle, bütçeye konulan
ödeneğin % 70’inin, koşulsuz olarak kuruluş izni alarak öğretime başlayan vakıf
üniversitelerine öğrenci sayısı ile orantılı olarak ödenmesi, kalan % 30’unun ise
koşullu ödenmesi, iki eğitim-öğretim yılını tamamlama koşulunun da kaldırılması
uygun olacaktır.
Devletin vakıf üniversiteleri için kaynak tahsis etmesi, devlete bir yük olarak
değerlendirilmemelidir. Vakıf üniversiteleri olmasa, bunların sağladığı öz kaynakları
da devlet sağlamak zorunda kalacaktır41.
Aşağıdaki tablo’da 2005 yılında devlet yardımı alan vakıf üniversiteler ile bu
yardımların toplam gelirlerine oranı görülmektedir. Tablo’ya göre, vakıf
üniversitelerine yapılan devlet yardımı, toplam gelirlerinin %3,6’sını geçememiştir.
Tablo 3: Vakıf Üniversitelerine Yapılan Devlet Katkısı ve Oranları (2005)
Toplam Gelir
Devlet Yardımı
(YTL)
(YTL)
Bilkent Üniversitesi
176.368.891,00
2.901.000,00
Sabancı Üniversitesi
85.339.721,00
681.000,00
Başkent Üniversitesi
71.619.904,99
1.934.000,00
Koç Üniversitesi
61.773.957,04
815.000,00
İst. Kültür Üniversitesi
37.508.508,00
960.000,00
Çankaya Üniversitesi
19.295.378,00
700.000,00
Işık Üniversitesi
18.019.619,00
435.000,00
Haliç Üniversitesi
14.770.174,84
402.000,00
Çağ Üniversitesi
10.063.079,87
185.000,00
Ufuk Üniversitesi
7.791.728,20
68.000,00
Kaynak : YÖK, “Vakıf Üniversitesi Raporu”, s. 10.
Üniversite Adı
40
41
Devlet Yardımı
Oranı (%)
1.6
0.8
2.7
1.3
2.6
3.6
2.4
2.7
1.8
0.9
Bkz., R.G. : 28.12.2007/26740 (mükerrer).
Harun Avcı, “Vakıf Üniversitelerine Doğru”, Sızıntı Dergisi, Sayı: 220, Mayıs, 1997.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
67
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
Devletin kamu hizmeti yükünü azaltmak amacıyla sistemimize alınmış olan
vakıf üniversiteleri, vakıf tüzel kişiliği hukuksal yapısı aracılığıyla özel kesime ait
gönüllü ve yeterli kimi kaynakların bu alana transferini sağlama amacı üzerine bina
edilmişlerdir. Bu transferin sağlanmasında kamusal mali katkılar ve kolaylıklar
yoluyla bazı özendirici düzenlemeler yapılması42 olağan sayılmalıdır.
Aksine bir anlayışla vakıf üniversitelerini, özel üniversite43 veya sermaye
çevrelerinin eğitim kurumu44 olarak değerlendirmenin abartılı olduğunu da
belirtmek gerekir. Zira bu kurumlar, kanunla kurulmakta, kamu tüzel kişiliği
verilmekte, kâr amacı bulunmamakta ve bir kamu hizmeti birimi olarak devletin
denetim ve gözetimine tabi tutulmuşlardır Vakıf üniversitelerini mevcut yüksek
öğretim sisteminin bir alternatifi değil, bir parçası olarak görmek gerekir.
Diğer taraftan devlet üniversitelerinde okuyanların tümüyle fakir, vakıf
üniversitelerinde okuyanların da tümüyle varlıklı kesimlerden oluştuğunu söylemek
yanlışından da kendimizi kurtarmalıyız. Zira yapılan bir araştırma, devlet
üniversitelerine devam eden öğrencilerin % 30’unun, orta (% 17) ve üst (% 13) gelir
düzeyinde gelire sahip ailelerin çocukları olduğunu göstermiştir45.
Bu itibarla devlet üniversitelerinde öğrenim gören yüksek ve orta gelirli ailelere
mensup öğrencilerin, öğrenci maliyetine daha yüksek oranda katılmaları, bunun
yanında vakıf üniversitelerinde öğrenim gören dar gelirli ailelere mensup
öğrencilerin devlet katkısı, burs ve harç kredisi gibi imkanlardan yararlandırılması
düşünülmelidir.
Belirtmek gerekir ki devlet üniversiteleri için geçerli olan yönetim zaafları,
benzer ve farklı açılardan vakıf üniversiteleri için de geçerli olabilir. Söz gelimi
“aşırı merkeziyetçilik” ve “özerk üniversite” anlayışının yokluğu46 bu çerçevede
belirtilmesi gereken aksamalardır.
Vakıf üniversitelerinin gelişmelerinin teşvik edilmesi yasalarla öngörüldüğüne
göre finansman sorunlarının çözümünde kredi alma kolaylıkları da sağlanmalıdır47.
Bu çerçevede vakıf üniversitelerinin kullandıkları kredilerin faizleri, Kaynak
Kullanımını Destekleme Fonu’ndan karşılanabilir.
b. DPT Bütçesine Konulan Proje Yardımı
Her yıl DPT bütçesine konulan ödenekle, vakıf üniversitelerinin bilimsel ve
teknolojik araştırma projelerini desteklemek amacıyla, söz konusu üniversitelere her
yıl nakdi yardım yapılabilmektedir.
Yardımın yapılmasına ilişkin esas ve usuller, her yıl yayımlanan Merkezi
Yönetim Bütçe Kanunu’nun (E) işaretli cetvelinde öngörülen düzenlemeler ışığında,
DPT’nin bağlı olduğu Bakanlıkça çıkarılan genelgelerle düzenlenmektedir. Buna
göre yardım yapılabilmesi için vakıf üniversitesi rektörü veya ilgili fakülte
dekanının onay vermesi, proje yürütücüsünün en az yardımcı doçent unvanına sahip
42
Tevfik Dalgıç, “YÖK’ün Vakıf Üniversiteleri Raporu Görüşlerimizi Doğruluyor”, Referans Gazetesi,
3.12.2007.
43
Alpaslan Işıklı, “Yüksek Öğrenimin Özelleştirilmesi”, Mülkiye Dergisi, Sayı: 234, Mayıs-Haziran,
2002.
44
Çetin Yetkin, “Vakıf Üniversiteleri Gerçeği”, Cumhuriyet Gazetesi, 15.9.2006.
45
Erdoğan, a.g.m.
46
İsmail Bircan, “Mevcut Durum Türkiye’nin Vizyonu ile Çelişiyor : Yükseköğrenim Potansiyeli ve
Geleceği”, www.aes.org.tr/index 2., hp?Option = com.
47
Bircan, a.g.m.
68
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
olması, proje maliyetinin %25’inin DPT yardımı dışındaki kaynaklardan
karşılanması gibi koşullar bulunmaktadır.
Yardım, vakıf üniversitelerinin, proje çerçevesinde makine ve teçhizat alımları,
sarf malzemeleri giderleri, hizmet alımları, seyahat giderleri ile yardımcı personel
istihdamı için kullanılmaktadır.
Bu amaçla 2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tüm vakıf
üniversitelerine 18.000.000 YTL. ödenek tahsis edilmiştir.
2. Ayni Yardımlar
Vakıf üniversitelerine sağlanan ayni (eşya, mal) nitelikli yardımlar, Hazinenin
özel mülkiyetinde bulunan arazilerin satışı veya irtifak hakkı tesisi ile devletin
hüküm ve tasarrufunda bulunan arazilerin kullanma izni verilmesinden ibarettir.
a. İrtifak Hakkı Tesisi
İrtifak hakkı, bir eşya üzerinde hak sahibine o eşyadan yararlanma yetkisi
sağlayan sınırlı bir ayni haktır. İrtifak hakkı özel mülkiyete konu tapulu taşınmazlar
için geçerlidir. Zira, bu hak tapu kütüğüne tescil ile geçerlik kazanır. Bu nedenle
tapulu Hazine arazileri, eğitim, kültür-turizm, sağlık, sosyal ve ekonomik amaçlı
olarak irtifak hakkı tesisine konu olabilirler.
Kanunla kurulan üniversiteler (vakıf üniversiteleri dahil) için de eğitim amaçlı
olarak Hazine arazileri üzerinde irtifak hakkı tesis edilebilmektedir48.
İrtifak hakkı bedeli, yıllık olarak arazinin vergi değerinin (emlak vergisine esas
asgari değerinin) % 1’inden az olmamak üzere, proje (yatırım maliyeti) bedelinin
%05’idir. İrtifak hakkı tesisinin süresi 49 yıla kadar çıkabilmektedir.
b. Arsa ve Arazi Satışı
4706 sayılı Hazine Arazilerinin Değerlendirilmesi Hakkında Kanunun
4.maddesinin ikinci fıkrasına göre, üzerinde münhasıran eğitim veya sağlık amaçlı
sınırlı ayni hak (irtifak hakkı dahil) tesis edilmiş taşınmazlarda hak sahibinin vakıf
üniversitesi veya Bakanlar
Kurulunca vergi muafiyeti tanınan vakıf olması halinde satış bedeli, harca esas
değerinin yarısıdır. Böylece vakıf üniversitelerine %50 indirimli satış imkanı
getirilmiştir. Yapılan bu düzenleme ile genel olarak Hazineye ait taşınmazların daha
kısa sürede ekonomiye kazandırılması, hem de devletin eğitim veya sağlık
alanlarındaki hizmetlerini özel sektöre kaydırmak amacıyla, vakıf üniversiteleri ve
Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınan vakıflara kolaylık sağlanarak teşvik
edilmişlerdir49.
c. Kullanma Hakkı Verilmesi
Hazinenin özel mülkiyetindeki tapulu arazilerin dışında kalan, devletin hüküm
ve tasarrufundaki (kamu malları) nın 49 yıla kadar, kullanma hakkı verilmesi
yöntemiyle vakıf üniversitelerine kullandırılması mümkündür. Kullanma hakkı
bedeli, irtifak hakkı bedeli ile aynıdır.
Gerek irtifak hakkı tesisinde, gerekse kullanma hakkı verilmesinde, vakıf
üniversitelerince sunulan eğitim-öğretim hizmetinin “yarı kamusal” niteliği dikkate
alınarak satış uygulamasında olduğu gibi % 50 indirimli bedel uygulamasında yarar
vardır.
48
İlhami Söyler, Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi, Maliye Bakanlığı
APK Kurulu Yayını, No: 2005/ 368, Ankara, 2005, s. 234.
49
Hidayet Mat, “Son Düzenlemeler Çerçevesinde Vakıf Üniversitelerine Doğrudan Hazine Arazisi Satışı”
E. Yaklaşım Dergisi, Sayı: 53, Kasım, 2007.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
69
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
3. Özel Bağış ve Yardımlar
2547 sayılı Kanunun ek 7.maddesi uyarınca vakıf üniversiteleri, bu Kanunun
56.maddesinde yer alan mali kolaylıklardan, muafiyetlerden ve istisnalardan aynen
istifade ederler.
Bunları iki alt başlıkta açıklamak mümkündür.
a. Gerçek ve Tüzel Kişilerce Yapılan Bağış ve Yardımlar
2547 sayılı Kanunun 56.maddesinin (a) bendine göre gerçek ve tüzel kişilerin
üniversitelere yapacakları bağış ve vasiyetler için veraset ve intikal vergisi, damga
vergisi, noter ve tapu harçları ile benzeri nitelikteki ayni vergi, resimler ve harçlar
alınmamaktadır.
b. Gelir / Kurumlar Vergisi Mükelleflerince Yapılan Bağış ve Yardımlar
-2547 sayılı Kanunun 56. maddesinin (b) bendine göre gelir ve kurumlar vergisi
mükelleflerince üniversitelere nakden yapılan bağışlar, söz konusu mükelleflerin
yıllık beyanname ile veya kurumlar vergisi beyannamesi ile bildirilen
kazançlarından indirilebilebilmektedir.
Bu yardımlar yanında, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 89.maddesinin (5)
numaralı bendine göre gelir vergisi mükelleflerince, 5520 sayılı Kurumlar Vergisi
Kanununun 10.maddesinin (c) fıkrasına göre, kurumlar vergisi mükelleflerince,
genel bütçeli kurumlara bağışlanan okul ve benzeri yapılar için yapılan harcamaların
tamamı gelir ve kurumlar vergisi uygulamalarında gider olarak indirilebilmektedir50.
Vakıf üniversiteleri genel bütçeli kurumlara tanınan mali kolaylıklardan
yararlanacağı için bu imkanı da kullanabilirler.
Getirilen bu düzenlemelerle, bir taraftan vakıf üniversitelerinin sunduğu eğitim
hizmetlerine gönüllü bağış ve yardım yapılması, bir taraftan da bu yardımların
vergisel bağışıklıklarla teşvik edilmesi amaçlanmıştır.
Kamu kaynaklarının yanında, gönüllü kuruluşların da eğitim-öğretim
hizmetlerinin finansmanına katılması, hatta özel sektörün de katkısının sağlanması
bugün gelişmiş ülkelerde de geçerli bir uygulamadır51. Osmanlı toplumunda da bu
tür hizmetlerin finansmanın, devlet bütçesinden doğrudan bir kaynak ayrılması
yerine, daha çok bağımsız ekonomik birimler şeklinde örgütlenmiş vakıflar aracılığı
ile gerçekleştirildiği görülmektedir52.
III. VAKIF ÜNİVERSİTELERİNİN VERGİSEL SORUNLARI
Vakıf üniversitelerinin vergisel sorunları, bu eğitim-öğretim kurumlarının,
ülkemizde yürürlükte bulunan vergi kanunları karşısında durumu analiz edilerek
tartışma konusu yapılacaktır.
A. KURUMLAR VERGİSİ
Vakıf üniversiteleri kurumlar vergisinden muaf tutulmuştur.
Kurumlar Vergisi Kanununun “muafiyetler” başlıklı 4. maddesinin (a) bendinde
“kamu idare ve kuruluşları tarafından tarım ve hayvancılığı, bilimi, fenni ve güzel
50
Erdal Sönmez-Garip Ayaz, Vergi Uygulamasında Bağış ve Yardımlar, TÜRMOB Yayını, No: 118,
s.33.
Ömer Özyılmaz, “Eğitim Hizmetlerinin Kamu, Özel Sektör ve Gönüllü Kuruluşlar Eliyle Görülmesinin
Gereği ve Yararları”, www. omerozyilmaz. com.tr.index.php? option.
52
Tahsin Özcan, “Osmanlı Devletinde Eğitim Hizmetlerinin Finansmanı”, www.osmanli.org.tr/yazi.php.
51
70
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
sanatları öğretmek, yaymak, geliştirmek ve teşvik etmek amacıyla işletilen okullar
ve benzeri kuruluşlar” ın vergiden muaf olduğu belirtilmiştir.
2547 sayılı Kanunun 56.maddesine göre, üniversitelerin genel bütçeye dahil
kuruluşlara tanınan muafiyet, istisna ve diğer mali kolaylıklardan yararlanacağı
hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun ek 7.maddesinde ise vakıf üniversitelerinin
56.maddedeki muafiyet, istisna ve mali kolaylıklardan aynen yararlanacağı
öngörülmüştür.
Yukarıda yer alan hükümler müşterek değerlendirildiğinde üniversitelerin birer
kamu kurumu veya kuruluşu olduğu, vakıf üniversitelerinin devlet üniversitesi gibi
kabul edilerek kurumlar vergisinden muaf olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Esasen kurumlar Vergisi Kanununa göre, sermaye şirketleri, kooperatifler, kamu
iktisadi kuruluşlarını, dernek veya vakıflara ait işletmeler ve iş ortaklıkları, mükellef
olarak sayılmışlardır. Vakıf üniversiteleri olsa olsa vakıflara ait iktisadi işletme
kapsamına girebilir. Ancak, Kanun iktisadi işletmeyi, ticari, sınai ve zirai alanda
faaliyet yürüten birimler olarak nitelendirmiştir. Oysa kurucu vakıf, üniversiteden
değil kâr etmek, borç bile alamamaktadır. Bu itibarla vakıf üniversiteleri iktisadi
işletme de sayılmazlar53.
B. EMLAK VERGİSİ
2547 sayılı Kanunun ek 7.maddesinde, vakıflarca kurulacak yüksek öğretim
kurumlarının emlak vergisinden de muaf tutulacağı öngörülmüştür. Esasen 1319
sayılı Emlak Vergisi Kanununun 4. ve 14. maddeleriyle kanunla kurulan
üniversitelere ait bina ve arazilerin (arsalar dahil) emlak vergisinden daimi olarak
muaf olduğu belirtilmiştir.
C. MOTORLU TAŞITLAR VERGİSİ
197 sayılı Motorlu Taşıtlar Vergisi Kanununun 4.maddesinin (a) bendine göre
genel bütçeli idarelere ve birer katma bütçeli idare(*) olan devlet üniversiteleri adına
tescil edilen taşıtlar bu vergiden istisna edilmiştir. 2547 sayılı Kanunun ek
7.maddesinden (vakıf üniversitelerinin devlet üniversitelerine sağlanan mali
kolaylıklardan yararlanacağı hükmünden) hareketle bu vergiden vakıf
üniversitelerinin müstesna olduğunu belirtmek gerekir.
Zira Maliye Bakanlığı (Gelirler Genel Müdürlüğü) nın 07.06.2000 tarihli ve
2001/1 sıra numaralı Motorlu Taşıtlar Vergisi İç Genelgesinde “197 sayılı Kanunun
4. maddesinin (a) bendi gereğince vakıflarca kurulun üniversiteler adına tescil
edilmiş olan taşıtların motorlu taşıtlar vergisine tabi tutulmaması gerektiği”
belirtilmiştir.
53
Ahmet Erol, “Vakıf Üniversitelerinin KDV Karşısındaki Durumu-I”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 176,
Ağustos, 2007.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile katma bütçe uygulaması kaldırılarak yerine
“özel bütçe” uygulaması getirildiğinden, 1.1.2006 tarihinden itibaren devlet üniversiteleri özel bütçeli
idareler kapsamına alınmışlardır.
(*)
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
71
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
D. BELEDİYELERE ÖDENEN VERGİLER
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu kapsamına giren çevre temizlik vergisi ile
bina inşaat harcından genel ve katma bütçeli idareler istisna edildiğinden, vakıf
üniversiteleri de 2547 sayılı Kanunun ek 5. ve ek 7.maddelerinin sağladığı imkan
nedeniyle bu istisnadan yararlanabileceklerdir. Vakıf üniversitelerinin çevre temizlik
vergisinden istisna olabilmesi için binaların münhasıran kendi hizmetlerinde
kullanılması gerekmektedir54.
E. KATMA DEĞER VERGİSİ
3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanununun “kültür ve eğitim amacı taşıyan
istisnalar” başlıklı 17. maddesinin (I/a) bendinde “… üniversitelerin, ilim, fen ve
güzel sanatları, tarımı yaymak, ıslah ve teşvik etmek amacıyla yaptıkları teslim ve
hizmetleri” bu vergiden istisna edilmiştir.
Esasen Katma Değer Vergisinin konusunu üniversiteler bakımından, bunlara
bağlı müesseselerin ticari, sınai, zirai ve serbest meslek faaliyeti çerçevesinde
yapılan teslim ve hizmetler oluşturmaktadır. Örneğin, hastanecilik, kantin ve lokal
işletmeciliği, taşımacılık ve otelcilik hizmetleri gibi55. AncakVakıf üniversitelerince
sunulan eğitim hizmetleri ticari nitelikte olmadığından bu kapsamda düşünülemez.
Ne var ki, vergi idaresi, vakıf üniversitelerinin sunduğu eğitim-öğretim hizmetini
ticari nitelikte bir hizmet olarak görmüş, bu konuda açılan davaları da temyiz
mahkemesi sıfatıyla Danıştay 9. Dairesi, E.2004/3737, K.2005/992 sayılı kararı ile
vergi idaresini haklı bularak vakıf üniversitelerinin KDV mükellefi olduğuna
hükmetmiştir56.
Bir an için vakıf üniversitelerince sunulan hizmetler ticari faaliyet olarak kabul
edilse bile, “kültür ve eğitim amacı taşıyan istisnalar” bağlamında KDV’ye tabi
olmaması gerekir.
Ne var ki Danıştay 7. Dairesi de “eğitim-öğretim hizmetinin belli konularda var
olan bilgileri öğrencilere aktarmayı, anlatmayı ve öğretmeyi ifade ettiği, bu
bakımdan eğitim-öğretim hizmetlerinin 3065 sayılı Kanunda belirtilen ilim, fen ve
güzel sanatları, tarımı yaymak, ıslah etmek ve teşvik etmek amacıyla yapılan
faaliyetleri kapsamadığı” na karar vermiştir57.
Oysa, çağdaş üniversitenin, eğitim-öğretim yapmak, bilimsel araştırmada
bulunmak, sanayi ile işbirliği yapmak ve topluma hizmet etmek şeklinde dört
fonksiyonu bulunmaktadır58.
Esas itibariyle bir harç (devlet üniversitelerinde öğrenci harcı olarak
anılmaktadır) niteliğinde olan öğrenci katkı paylarının KDV’ye tabi tutulması ikinci
bir vergileme özelliği taşımaktadır. Zira, tümüyle üniversite bünyesinde eğitimöğretim hizmetlerine harcanan katkı paylarının, bir işletme geliri gibi
vergilendirilmesi, vakıf üniversitelerinden ziyade öğrencilere bir yük getirmekte,
adalet ve eşitlik ilkeleri çiğnenmek suretiyle devlet üniversitelerinde okuyan
54
Emrah Akın- Şaban Küçük, Eğitim Kurumları, (Temel İdari, Mali, Vergisel Düzenlemeler), TÜRMOB
Yayını, No: 266, Ankara, 2005, s. 110.
Ediz Zeyrek, “Üniversitelere El Koyabilirler”, www.gerçekgündem.com/print.php? Typ.
56
Veysi Sevig, “Vakıf Üniversitesi Ticari Nitelikte, Eğitim Ücreti KDV’ye Tabi” Referans Gazetesi,
12.9.2007.
57
Erdoğan Öner, “Vakıf Üniversitelerinin Katma Değer Vergisi Mükellefiyeti”, Yaklaşım Dergisi, Sayı:
154, Ekim, 2005.
58
Öner, a.g.m.
55
72
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
öğrencilerle bu öğrenciler arasında maddi ayrıcalık yaratılarak, vakıf
üniversiteleriyle hedeflenen amaçlar çiğnenmektedir59.
Eğitimle ilgili istisna maddesinde, “ilmi, fenni, güzel sanatları yayma” ifadesi
kullanıldığı, eğitim kelimesine yer verilmediği ileri sürülerek vakıf üniversitelerinin
mükellef yapılması, 3065 sayılı Kanun’un 1. maddesine aykırıdır60. Öte yandan AB
ülkelerinin çoğunda eğitim-öğretim hizmetleri KDV’ye tabi değildir61.
Bütün bu açıklamalar ışığında, 3065 sayılı Kanunda gerekli değişiklik yapılarak
Vakıf Üniversitelerinin eğitim-öğretim hizmetlerinin KDV’den istisna olduğuna
açıklık getirilmesi veya Bakanlar Kurulu’nun % 8 oranını % 1’e düşürmesi62
önerilmektedir.
Bu çerçevede diğer bir sorun da, vakıf üniversitelerince sunulan bedelsiz eğitimöğretim hizmetlerinden KDV istenmesi.
3065 sayılı Kanunun “sosyal amaç taşıyan istisnalar” başlıklı 17. maddesinin
(2/b) bendine göre, üniversite ve yüksekokullar tarafından ilgili dönemdeki
kapasitelerinin % 50’sini geçmemek üzere verilen bedelsiz eğitim-öğretim
hizmetleri KDV’den istisna edilmiştir. Bu duruma göre, burslu (yani bedelsiz)
okutulan öğrenci sayısı % 50’nin üzerinde ise, vakıf üniversitesi almadığı ücretin
KDV’sini devlete ödemek zorundadır.
Diğer taraftan bu vergiden istisna edilen, bedelsiz sunulan hizmetler için
yüklenilen KDV’nin indirim konusu yapılması da, 3065 sayılı Kanunun 30.
maddesinin (a) bendi hükmü gereğince mümkün bulunmamaktadır63.
“Eğitimle uğraşanların gölgesine bile basılmaz”.
Japon Atasözü
SONUÇ
Eğitim hizmetleri bağlamında vakıf üniversitelerinin finansal ve vergisel
sorunlarının tartışıldığı bu çalışmada;
-Vakıf üniversitelerinin sorunlarına finansal açıdan bakıldığında, bu
üniversitelere YÖK bütçesinden yapılan nakdi yardımlardan koşulların ağırlığı
nedeniyle az sayıda üniversitenin sınırlı düzeyde yararlandığı, zira fiilen ödenen
yardımların, bütçe başlangıç ödeneklerinin altında kaldığı, bu itibarla tahsis edilen
yardımların % 70’inin eğitim-öğretime başlayan üniversitelere koşulsuz ödenmesi,
kalanının ise belirli koşullara bağlanmasının uygun olacağı, devlet üniversitelerinde
öğrenim gören yüksek ve orta gelir düzeyindeki ailelere mensup öğrencilerin,
eğitimin finansmanına daha yüksek oranda katılması, bunun yanında vakıf
üniversitelerinde okuyan düşük gelirli öğrencilere devlet katkısı, burs, harç kredisi
gibi imkanlar sağlanmasının uygun olacağı, Hazine arazileri ile devletin hüküm ve
tasarrufundaki yerlerin bu üniversitelere irtifak hakkı tesisi veya kullanma hakkı
59
Ahmet Erol, “Vakıf Üniversitelerinin KDV Karşısında Durumu-II”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 177,
Eylül, 2007.
60
Nevzat Tüfekçioğlu “Özel Okul ve Üniversitelerde KDV Uygulamaları ve Burs Tahsisleri” Vergi
Dünyası, Sayı: 280, Ekim, 2004.
61
Şükrü Kızılot, “Yoksul Öğrenciye Ücretsiz Üniversite Müjdesi”, Hürriyet Gazetesi, 20.2.2007.
62
Kamil Mutluer, “Vakıf Üniversiteleri ve Katma Değer Vergisi”, Vatan Gazetesi, 23.8.2003.
63
Muharrem Uzunoğlu, “Vakıflar Tarafından Kurulan Üniversitelerin Vermiş Olduğu Eğitim-Öğretim
Hizmetlerinin Kurumlar Vergisi ve KDV Karşısındaki Durumu” Vergi Dünyası, Sayı: 310, Haziran,
2007.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
73
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
verilmesinde, satışta olduğu gibi % 50 indirimli tarife uygulamasının yerinde
olacağı,
-Vakıf üniversitelerinin sorunlarına vergisel açıdan bakıldığında, bu
üniversitelerin en önemli probleminin öğrenci katkı paylarının katma değer vergisine
tabi tutulması olduğu, oysa devlet üniversitelerinde öğrenci harçlarından KDV
alınmadığı, bu durumun verginin nihai yüklenicisi olan öğrencileri zor durumda
bıraktığı gibi vakıf üniversitelerine yönelik talebi de olumsuz olarak etkilediği,
bursluluk uygulaması ile bedelsiz sunulan eğitim-öğretim hizmetinin öğrenci
sayısının % 50’sini aştığında KDV’ye tabi tutulmasının da bu üniversitelere ek mali
yük getirdiği gibi üniversitece üstlenilen verginin, indirim konusu yapılamadığı,
bütün bu nedenlerle, öğrenci katkı paylarından alınan KDV’nin devlet
üniversitelerinde olduğu gibi kaldırılması veya Bakanlar Kurulu’nun yetkisini
kullanarak vergi oranının % 8’den % 1’e düşürmesinin yerinde olacağı, sonucuna
varılmıştır.
KAYNAKÇA
1-Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi, Akçağ Yayını, No: 314/5, Ankara.
2-Akdoğan, A. (2007), Kamu Maliyesi, 12. Baskı, Gazi Kitabevi, Ankara.
3-Akın, E. (2005), Eğitim Kurumları, (Temel İdari, Mali, Vergisel Küçük, Şaban
Düzenlemeler), TÜRMOB Yayını, No : 266, Ankara.
4-Aklan, C. (1979), Eğitim Ortamları, Ankara.
5-Balta, T. B. (1972) İdare Hukuku, İstanbul.
6-Başaran, İ. (1984), Eğitime Giriş, Sevinç Matbaacılık, Ankara.
7-Bulutoğlu, K. (1981), Kamu Ekonomisine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul.
8-Gözler, K. (2002), İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi, Bursa.
9-Gözübüyük, A. Ş. (2004), Yönetim Hukuku, 21. Baskı, Ankara.
10-Günday, M. (2003), İdare Hukuku, 7. Baskı, İmaj Yayıncılık, Ankara.
11-Johnstone, D. B. (1997) Readings In Comparative Hiper Education, Buffalo,
Conter For Comparative And Global Studies In Education.
12-Kesik, A. Yüksek Öğrenimde Yeni Bir Finansman Modeli Önerisi Bütünsel
Model, Maliye Bakanlığı, APK Kurulu Yayını, No : 2003/362.
13-Oğuz, O. (2000), Yüksek öğretim Üzerine Bazı Tespitler ve Yeniden
Yapılanma Önerileri, 21. Yüzyılda Eğitim ve Türk Eğitim Sistemi, İstanbul.
14-Sönmez, S. (1983), Toplumsal Gereksinmeler, Kaynak Dağıtımı ve Pareto
Optimumu, Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. Yayını, No: 17/14, Ankara.
15-Sönmez, S. (1987), Kamu Ekonomisi Teorisi (Kamu Harcamalarında Etkinlik
Arayışı), Teori Yayınları, Ankara.
16-Söyler, İ. (2005), Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından
Değerlendirilmesi, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, No: 2005/ 368, Ankara.
74
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ. SÖYLER
17-Pektaş, E. K. (1999), Büyükkent Belediyelerinin Eğitim ve Kültür
Hizmetlerine Siyasal Parti İdeolojilerinin Yansıma, Ankara.
18-Sönmez, E. Vergi Uygulamasında Bağış ve Yardımlar, TÜRMOB AYAZ,
Garip Yayını, No: 118.
19-Tural, N. K. (2002), Eğitim Finansmanı, Anı Yayıncılık, Ankara.
20-Türk Dil Kurumu (2005), Türkçe Sözlük, Ankara.
21-Avcı, H. “Vakıf Üniversitelerine Doğru”, Sızıntı Dergisi, Sayı: 220, Mayıs,
1997.
22-Ergen, Z.“Yükseköğretim Karma Malının Niteliği ve Finansmanı Üzerine”
Sosyo-Ekonomi Dergisi, Sayı: 3, 2006-1.
23-Erol, A. (2007), “Vakıf Üniversitelerinin KDV Karşısındaki Durumu-I”,
Yaklaşım Dergisi, Sayı: 176, Ağustos.
24-Erol, A. (2007), “Vakıf Üniversitelerinin KDV Karşısında Durumu-II”,
Yaklaşım Dergisi, Sayı: 177, Eylül.
25-Işıklı, A. (2002), “Yüksek Öğrenimin Özelleştirilmesi”, Mülkiye Dergisi,
Sayı: 234, Mayıs-Haziran.
26-Mat, H.“Son Düzenlemeler Çerçevesinde Vakıf Üniversitelerine Doğrudan
Hazine Arazisi Satışı” E. Yaklaşım Dergisi, Sayı: 53, Kasım, 2007.
27-Öner, E. (2005), “Vakıf Üniversitelerinin
Mükellefiyeti”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 154, Ekim.
Katma
Değer
Vergisi
28-Sözer, A. N. (2002), “Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde
Lisansüstü Eğitim Kalitesinin Artırılmasına Yönelik Bir Alan Araştırması”, Dokuz
Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı: 2, İzmir.
29-Tüfekçioğlu, N. (2004), “Özel Okul ve Üniversitelerde KDV Uygulamaları
ve Burs Tahsisleri” Vergi Dünyası, Sayı: 280, Ekim, .
30-Uzunoğlu, M. (2007), “Vakıflar Tarafından Kurulan Üniversitelerin Vermiş
Olduğu Eğitim-Öğretim Hizmetlerinin Kurumlar Vergisi ve KDV Karşısındaki
Durumu” Vergi Dünyası, Sayı: 310, Haziran.
31-Yükseköğretim Kurulu (2007), “Vakıf Üniversiteleri Raporu”, Ankara.
32-Yücel,
A.R.,
“Kamu
İmtiyaz
org.tr>/06/dergi/?,Sayı: 95 & makale= 31.
Sözleşmeleri”,
<www.intes
33-Yükseköğretim
Kurulu,
“Yükseköğretimin
<www.yok.gov.tr>/eğitim/raporlar/mart 9/bolüm8.html.
Finansmanı”,
34-Zeyrek,
E.
“Üniversitelere
gündem.com>/print.php? Typ.
<www.gerçek
El
Koyabilirler”,
35-Akbulut, Ural, Röportaj, <www.alem.com.tr/arşıv/2003>.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
75
Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları
36-Bircan, İ.“Mevcut Durum Türkiye’nin Vizyonu ile Çelişiyor: Yükseköğrenim
Potansiyeli ve Geleceği”, <www.aes.org.tr/index 2> hp?Option = com.
37-Dalgıç, T.“YÖK’ün Vakıf Üniversiteleri Raporu Görüşlerimizi Doğruluyor”,
Referans Gazetesi, (3.12.2007).
38- Karakaş, E. “Bedava Üniversite Ne Demek?”, Zaman Gazetesi,
(17.01.2008).
39-Kızılot, Ş.“Yoksul Öğrenciye Ücretsiz Üniversite Müjdesi”,Hürriyet
Gazetesi, (20.2.2007).
40-Mutluer, K. “Vakıf Üniversiteleri ve Katma Değer Vergisi”, Vatan Gazetesi,
(23.8.2003).
41-Mutluer, K.“Yüksek Öğretimin Finansmanı, Vatan Gazetesi, (18.10.2003).
42-Özcan, T. “Osmanlı Devletinde Eğitim Hizmetlerinin Finansmanı”,
<www.osmanli.org.tr/yazi.php>.
43-Özdoğan, İ.“Vakıf Üniversiteleri Kendilerine Özgü Özellikler Yaratmalı”,
<www.ntvmsnb.com>news.aspx?newSID= 49.
44-Özyılmaz, Ö.“Eğitim Hizmetlerinin Kamu, Özel Sektör ve Gönüllü
Kuruluşlar
Eliyle
Görülmesinin
Gereği
ve
Yararları”,
<www.
omerozyilmaz.com.tr.>index.php? option.
45-Sevig, V. “Vakıf Üniversitesi Ticari Nitelikte, Eğitim Ücreti KDV’ye Tabi”
Referans Gazetesi, ( 12.9.2007).
46-Tuncil, V. “Kamu Hizmeti”, <www.turkhukuksitesi.com.>makale-199htm.
47-Yetkin, Ç.“Vakıf Üniversiteleri Gerçeği”, Cumhuriyet Gazetesi, (15.9.2006).
76
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu:
Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki
Değişim
İbrahim Attila ACAR∗
İsmail KİTAPCI∗∗
Özet
Sosyal güvenlik en temel insan haklarından birisidir. Herkes ömrünün belirli bir
döneminde desteğe muhtaç hale gelebilir. Kamusal yardım devletin ihmal edemediği
bir harcama türüdür. Ancak bu harcamaların finansmanı sorunu, hem hizmeti
sınırlandırmakta hem de finansmana katkı konusunda sıkıntılar oluşturmaktadır.
Türkiye açısından aktüeryal dengelerde istenmeyen durumlar söz konusudur.
Ortalama ömrün uzaması ve genç emekli sayısındaki artış emeklilik ile ilgili
düzenlemeleri zorunlu kılmıştır.
Social Security System's Demographic Structure:
Metamorphosis in Turkey Pension System
Summary
Social security has been one of the most fundamental human rights. Anyone
could become in need on support in a part of their lifetime. Governmental support is
the type of spending which could not be avoided. However financial shortages set a
limit on this type of spending to providing services and create obstacles on financial
retirement contributions. There are unwanted negative discrepancies on actuarial
issues of Turkey in social security balance. Thus, rise in average life expectancy as
well as increases in number of young retired population have compelled to create
new rules and guidelines.
Keywords: social security, young retired, demography and pensions
JEL: H55, H11, H75
∗
Doç. Dr., Süleyman Demirel Üniversitesi İİBF, Maliye Bölümü, acar@iibf.sdu.edu.tr
Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı, kitapci32@hotmail.com
∗ ∗
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
77
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
Giriş
Sosyal devlet anlayışının en temel göstergelerinden biri olan sosyal güvenlik
anlayışı hem gelişmiş ülkeler hem de gelişmekte olan ülkeler açısından büyük bir
önem taşımaktadır. Genelde gelişmiş ülkelerde yaşlı nüfus problemi, gelişmekte
olan ülkelerde ise kaynak yetersizliği ve ekonomideki yapısal bozukluklardan
kaynaklanan problemler yüzünden ülkeler adına sürdürülebilir bir sosyal güvenlik
sistemi oluşturmak giderek zorlaşmaktadır. Türkiye’de de 1990’lı yıllarda başlayan
sosyal güvenlik sistemindeki popülist eksenli uygulamalarla, sosyal güvenlik
sisteminin uzun dönem aktüeryal dengeleri bozulmuş, sosyal güvenlik kuruluşlarına
bütçeden yapılan transferlerle sistemin sürdürülebilirliği sağlanmaya çalışılmıştır.
Günümüzde gelinen nokta itibariyle, Türkiye’de sosyal güvenlik sisteminin en
önemli ayağını oluşturan emeklilik sistemi açısından artan ortalama yaşam
beklentileri, yaşlı bağımlılık oranlarındaki değişimler yüzünden emeklilik sisteminin
finansmanında uzun dönemli projeksiyonlar yapma gereksinimi ortaya çıkmıştır.
Diğer bir ifadeyle Türkiye genç nüfusu olmanın avantajını her geçen gün giderek
kaybetmekte, dolayısıyla önceleri sadece ekonomik ve politik bir unsur taşıyan
emeklilik sisteminin sürdürülebilirliğinin sağlanmasında nüfus gibi demografik
unsurların da katılarak değerlendirmeler yapılması gereği ortaya çıkmaktadır.
1.1. Genel Olarak Sosyal Güvenlik Kavramı
Bireyler yaşamları boyunca gelir kayıpları uğramalarına neden olabilecek sosyal
tehlikelerle çoğu zaman karşılaşabilmekte hatta bazı durumlarda vücut ve ruh sağlığı
için çok büyük bir harcama yapma durumuyla karşı karşıya kalabilmektedirler (Kurt,
2004: 3). Karşılaşılan bu durumların bireysel olarak tahmin edilmesi ve ortaya
çıkmasının engellenmesinin mümkün olmamasına rağmen mal ve gelir
eksikliklerine yol açan finansal kayıpların önlenmesi hayli önemlidir (Huebner and
Black, 2004: 3). Diğer bir deyişle sosyal güvenlik kavramı insanları yaşamda
karşılaşacakları her türlü riske karşı koruma mekanizması sağlayan bir güvence
olarak düşünülebilir.
Her ne kadar sosyal güvenlik kavramı ilk bakışta bireylerin belirli risklere karşı
korunması şeklinde ifade edilse de sosyal güvenlik kavramının herkesçe kabul
edilebilir bir tanımını vermek ve bunu bütün boyutlarıyla ortaya koymak pek kolay
görünmemektedir. Çünkü sosyal güvenlik deyimi genellikle sosyal güvenlik
politikaları ile sosyal güvenlik sistemlerini kapsayacak biçimde incelenmektedir.
Buradan anlaşılıyor ki; sosyal güvenlik terimi aynı anda hem bir düşünceyi hem de
bu düşünceye işlerlik kazandıran mali planları olan, kurumsal bir yapıyı
yansıtmaktadır (Güzel ve Okur, 2002: 2).
1.2 Sosyal Güvenliğin Ekonomi Politiği
Sosyal güvenlik genel olarak bir kaynak tahsisi sorunu olup mali/iktisadi
sistematiği olmayan bir sosyal güvenlik sisteminin varlığını sürdürmesi mümkün
değildir. Bu bakımdan belirlenen amaçların gerçekleşmesini sağlayacak yeterli
kaynaklara sahip olmak sosyal güvenlik kurumları bakımından hayati öneme sahiptir
(Akbulak ve Akbulak, 2004: 136).
Sosyal güvenlik sisteminden yararlanma genellikle ‘vatandaş hakları’ olarak
adlandırılır ve bireyler bu haklara ya önceden ödedikleri ücretlerle sahip olurlar ya
da doğrudan devlet tarafından kendilerine yardım da yapılabilir (Lindbeck, 2006)
Buradan anlaşılması gereken sosyal güvenliğin her şeyden önce temel bir insan
hakkı olduğu gerçeğidir. Sosyal Güvenlik Hakkının temel bir insan hakkı olması bir
78
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
yandan bireyin isteminden bağımsız olarak bu hakkın sahibi olmasını, hakkın
devredilemez ve vazgeçilemez bir hak olması sonucunu doğururken, diğer yandan
bireye, kamu otoriteleri tarafından bu hakkın gerçekleşmesini isteme hakkını
vermektedir. Başka bir deyişle Sosyal Güvenlik hakkı bir lütuf, bir fazlalık değil;
sahibine talep erki veren kamuyu da hakkı gerçekleştirme yükümlülüğü altına sokan
bir haktır (Özveri, 2005 :147).
Dünyadaki sosyal güvenlik sistemi uygulamalarına genel olarak bakıldığında
prim ödeyen kişilerin emeklileri finanse etmesiyle gerçekleşen dağıtım (pay as you
go) modelinin ön plana çıktığı görülmektedir. Bu sistem genel olarak sosyal
güvenliğin ekonomik bir teori kapsamında değerlendirilmesini gerektirmiştir. Fakat
zamanla sadece ekonomik bir unsur haline gelen sosyal güvenlik politikalarında,
ortaya çıkan siyasi kaygılar sonucu oluşan politik uygulamalar, ekonomik teorilerin
önüne geçmiş ve sosyal güvenlik sistemleri gitgide politikleşmiş; politika yapıcılar
tarafından çıkar amaçlı kullanılır olmuştur (Galasso and Profeta, 2002: 1-2). Bu
durum ilk olarak emeklilik sistemini tıkamış ve emeklilik sisteminin finansmanında
ciddi sıkıntılar yaşanmasına neden olmuştur.
Dünyanın her yerinde son 20-25 yılda sosyal güvenliğe ilişkin sorunlar ekonomi
ve politika gündeminin en kapsamlı tartışmalarından biri haline gelmiştir. Özellikle
yeni liberal politikaların yaygınlaşması sonucunda sosyal güvenlikte de yapısal
değişimler yaşanmaya başlanmıştır (Kapar, 2005: 5). Bu durum “daha fazla sosyal
güvenlik” yerine “yeterince sosyal güvenlik” olgusunu tartışmaya açmıştır.
Değişen ekonomik ve sosyal koşullar da mevcut sosyal güvenlik sistemlerini
belirgin bir şekilde etkilemekte ve bazı reform çalışmalarına gidilmesini gerekli
kılmaktadır. Özellikle artan işsiz sayısı, mevcut emekli kitlesi, bozulan aktüeryal
dengeler, bütçeden sosyal programlara ayrılan payların çok üst sınıra ulaşması, daha
uzun yaşam süreleri, ortalama yaşam beklentilerinin artması ve aile yapısında
meydana gelen değişiklikler sosyal güvenlik alanında yeni düzenlemelerin
yapılmasını zorunlu hale getirmektedir (Ekin vd: 1999: 38).
Sosyal güvenlikte yaşanan bu tür sorunlar ve bu sorunlara yönelik geliştirilen
uygulamalarda gelişmiş ülkeler ve gelişmekte olan ülkeler arasında büyük
farklılıklar bulunmaktadır. Çünkü gelişmiş ülkelerdeki sorunlar krizler yüzünden
ortaya çıkarken; gelişmekte olan ülkelerdeki sorunlar ise ekonomideki yapısal
nedenler özellikle harcama kalemlerinin dengesiz oluşumundan kaynaklanmaktadır.
Bu ülkelerde yetersiz sermaye birikimi doğal olarak borçlanmayı zorunlu kılmakta,
sonuçta borç birikimi faiz yükünü de beraber getirmekte ve bütçelerin
kompozisyonu faiz lehine bozulmaktadır.
Bessis (1994), sosyal güvenlik konusunda gelişmekte olan ülkelerin kaynakları
üzerindeki en büyük zararı borç ödemelerinin oluşturduğunu savunmaktadır.
Bessis’in bu konudaki ifadeleri şu şekildedir:
“1980’lerin ilk yıllarında güney devletleri alacaklarına sermaye ihraç eden
ülkeler durumundaydılar. OECD’ye göre bu on yılda güneyden gelen sermaye 400
milyar doları geçmiştir. Tek başına Latin Amerika 1984-1989 yılları arasında
alacaklılarına kuzeyden aldığından 153 milyar dolar daha fazla ödemiştir. Borç
azalmalarına rağmen borçlu ülkeler yine de yüklerinden kurtulamamıştır. Faiz
oranlarının yüksekliği sebebiyle güney ülkelerinin toplam borçları 1994’te 2 trilyon
dolara ulaşmıştır. Güneyin vadesi dolan faizlerinin alınması ekonomileri üzerinde
ayrı bir yük oluşturmaya devam edecektir (Çelik, 2002: 58).
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
79
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
Bessis’in bu ifadeleri de göstermektedir ki gelişmekte olan ülkelerde sosyal
güvenlik sorununun temeli harcama bileşenlerinin faiz lehine değişmesidir. Sorun
kamu finansmanı haline dönüşünce hangi sosyal güvenlik modeli uygulanırsa
uygulansın sistemin başarısızlığı kaçınılmaz olmuştur.
Sosyal güvenlik alanında gelişmekte olan ülkeler açısından diğer sakıncalı bir
durum da enflasyon riskinin göz ardı edilmesidir. Fon yönetimi enflasyon karşısında
etkinliğini yitirince ve gelecekteki taahhütlerin günü geldiğinde biriken fonların
zamana yenik düştüğü görülmüştür Örneğin 1980’lerde Venezuella’da görülen %
60 enflasyondan dolayı emeklilik kazanımlarında ciddi kayıplar meydana gelmiştir
(Rust, 2002: 2). Buna ortalama ömürün uzaması ve genç emekli sayısındaki artış
gibi farklı değişkenler de eklenince; sorunu besleyen kaynaklarda gelişme
gözlenmiştir.
1.3 Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu
Sosyal güvenlik sisteminin demografik boyutunu genel olarak emeklilik sistemi
oluşturmaktadır. Yapılan bazı çalışmalarda demografik faktörlerin politik faktörlere
göre daha az önemli olduğuna ilişkin bir fikir birliğine rastlamak mümkündür
(Cremer-Pestieau, 2000: 974). Her ne kadar demografik faktörlerin politik
faktörlerden daha az önemli olduğu konusunda bir takım yargılara rastlansa da
ülkelerin değişen ortalama yaşam beklentileri, yaşlı bağımlılık oranlarındaki
değişimler ülkelerin emeklilik sisteminin finansmanında uzun dönemli
projeksiyonlar yapmasını mecbur bırakmaktadır.
Gerçekten de her geçen gün artan uzun yaşam süreleri sosyal güvenlik
sistemindeki demografik değişimi daha net bir şekilde ortaya koymaktadır.
Birleşmiş Milletlerin 2004 yılında yaptığı tahminlerde 2005’te 73,8 olan ortalama
yaşam beklentisinin 2050 yılında 81 olacağı şeklinde görüşler ortaya konulmuştur
(Andersen, 2007: 1). Bundan dolayı birçok gelişmiş ülke emeklilik planlarını
yeniden gözden geçirmek zorunda kalmıştır. Bu noktada sosyal güvenliğin
demografik boyutunun değerlendirilmesi kapsamında aktüeryal denge, ortalama
yaşam beklentisi, yaşlı bağımlılık oranı gibi kavramların ön plana çıktığı
görülmektedir.
1.3.1 Aktüeryal Denge
Primli sosyal güvenlik sistemlerinde sosyal sigorta kuruluşlarının mali
dengelerinin değerlendirilmesinde kullanılan en yaygın kriter, aktif/ pasif sigortalı
oranlarıdır. Kurumlara bağlı olarak aktif şekilde çalışan sigortalıların kurumlardan
aylık alanlara oranı bize aktif/ pasif oranını verir. Bu bir anlamda, bir emekliyi kaç
çalışanın finanse ettiğini ortaya koymaktadır (Duygulu ve Pehlivan, 2004: 27). Bu
oran gelişmiş ülkelerde dört düzeyindedir, ülkesine göre yediye çıkmak mümkündür.
Ancak en az iki olması hedeflenir. İkinin altına düşüldüğünde, sosyal güvenlik
sisteminin finansman sorunu yaşadığı görülür. İki seviyesi sinyal düzeydir. Ortalama
yaşam süresinde görülen artışlara eğitim ve diğer nedenlerle iş piyasalarına
işgücünün geç girmesi eklenince bu tür sistemlerde her an bozulma riski olasılığının
oldukça yüksek olduğu görülmektedir.
1.3.2 Ortalama Yaşam Beklentisi
Doğuşta hayatta kalma beklentisi bireylerin ortalama kaç yıl yaşayabileceklerini
yansıtan bir demografik göstergedir. Bu gösterge, ülkelerin gelişmişlik düzeylerini
yansıtması açısından da önemlidir. Doğuşta hayatta kalma beklentisi birçok gelişmiş
ve gelişmekte olan ülkede II.Dünya Savaşı’ndan sonra ekonomik büyüme, toplumsal
80
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
sağlık altyapılarının geliştirilmesi, teknoloji ve tıp alanındaki ilerlemelerle hızlı bir
biçimde artmıştır.
1.3.3 Yaşlı Bağımlılık Oranı
Yaşlı bağımlılık oranı belirli bir yaşın üzerindeki nüfusun (genellikle 60 ya da
65 yaş olarak kabul edilmektedir), çalışan nüfusa (15-59 veya 20-64 yaşlar arası)
oranından oluşmaktadır. Dünyadaki gelişmiş ülkelerin genelinde son dönemlerde
yaşlı bağımlılık oranlarının sürekli bir biçimde artma eğiliminde olduğu
görülmektedir. Bu artıştan dolayı aktif nüfustan elde edilen prim gelirlerinin yaşlılık
sigortasını karşılama bakımından yetersiz kalmasının yanı sıra yaşlılık döneminin
uzaması, refah artışına bağlı olarak sosyal talep ve ihtiyaçların çeşitliliği gibi
nedenler kamu kaynaklarının önemli bir kısmının yaşlılığı finanse etmek için
kullanılmasına neden olacaktır. Ülkelerin sosyal ve ekonomik göstergelerindeki
farklılık konunun bu çerçevede ele alınmasını gerektirmiştir.
2.1 Gelişmiş Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Durumu ve Demografik
Sorunlar
Gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik alanındaki sorunlara genel olarak
bakıldığında1 yaşlı nüfus sorunundan kaynaklanan emeklilikle ilgili problemlerin
daha ön planda olduğu görülmektedir. Başta Amerika olmak üzere son yıllarda
birçok gelişmiş ülkede ortaya çıkan sosyal güvenlik krizinin temel nedenlerinden
birisinin ülkelerin demografik yapılarını şekillendiren hızlı yaşlanma eğiliminin
olduğu görülmektedir. Özellikle ortalama yaşam beklentisindeki artışlar gelişmiş
ülkelerde sosyal güvenlik sistemlerinin politik ve ekonomik bir unsur olmanın
ötesinde demografik bir boyutun olduğunu da gözler önüne sermektedir. Bu nedenle
gelişmiş ülkelerde emeklilikle ilgili projeksiyonların yapılması çalışmalarına
öncelik verilmiştir.
1
Şüphesiz gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik sisteminin sorunları demografik sorunlarla sınırlı değildir.
Dünya’daki gelişmiş ülkelerdeki sosyal güvenlik sisteminin genel sorunları şu şekilde sıralanabilir: ilk
olarak nakdi olarak yapılan aylık ve gelirler ortalama ücretlerden daha hızlı artış göstermiştir. İkinci
olarak yüksek oranlı enflasyon dönemlerinde fon esasına göre işleyen sistemler pozitif reel getiri
sağlayacak şekilde işletilememiş ve fonlar erimiştir. Üçüncüsü 1980’li yıllardan itibaren işsizliğin
artması, işsizlik sigortası için yapılan ödemelerde yüksek oranlarda artışlara sebep olmuştur. Dördüncüsü
çok hızlı ve pahalı teknolojik yenileşmenin yaşandığı sağlık alanında sigorta ödemelerinde hızlı bir artış
meydana gelmiş ve koruyucu sağlık hizmetleri yerine tedavi edici sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi,
buna ek olarak yaşlı nüfusun sağlık maliyetlerini yükseltmiştir. Beşincisi aile yapısındaki değişmeler,
(boşanmaların artması, tek ebeveynli ailelerin yaygınlaşması, evlilik dışı çocukların sayısındaki artış vb.)
sosyal güvenlik sisteminin aileye yönelik harcamalarında artışa neden olmuştur. Son olarak kayıt dışı
sektörlerde ortaya çıkan genişleme ve sigortalamada aktif/pasif sigortalı dengesi pasif sigortalılar lehine
bozulmuştur (TCMB, 2007).
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
81
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
Grafik 1 : OECD Ülkelerindeki Ortalama Yaşam Beklentisi ve Emeklilik
Yaşı :
Kaynak: Torben M. ANDERSEN, Increasing longevity and social security reforms—A
legislative procedure approach Journal of Public Economics, Received 6 September 2006;
received in revised form 21 June 2007; accepted 27 June 2007, p.2
2.1.1 Gelişmiş Ülkelerdeki Yaşlanma Problemi (Old Age Crisis) ve
Emeklilik Sistemi
Son yıllarda birçok gelişmiş ülkede ortaya çıkan sosyal güvenlik krizinin temel
sebebini ülkelerin demografik yapılarını şekillendiren hızlı yaşlanma eğilimi
oluşturmuştur. Yaşlı nüfus sorunuyla gündeme gelen ilk ülke 1940’ların ortalarından
itibaren başlayan ‘Baby Boom’2 furyasının yaşandığı Amerika olmuştur. Amerika
başta olmak üzere birçok gelişmiş ülkede ekonomik refah ile birlikte beslenme ve
sağlık alanlarında yaşanan gelişmeler, doğum oranlarının düşmesi, çocuk sahibi
olma yaşının yükselmesi gibi nedenlerle bu ülkelerde nüfus hızla yaşlanmakta ‘yaşlı
bağımlılık oranı’ yükselmektedir. Dünyada 2001 yılında 600 milyon olarak tespit
edilen 60 yaş ve üzeri nüfusun 2050 yılında sayılarının 2 milyara ulaşacağı
öngörülmektedir. 80 yaş ve üzerindeki nüfusun 70 milyon dolayında olduğu;
gelecek 50 yılda bu sayının beş kattan daha fazla artacağı belirtilmektedir (Kapar,
2005: 9). Bu durum gelişmiş ülkelerin ekonomisinde ciddi yıpranmalara neden
olmaktadır. Çünkü toplam nüfus içinde yaşlı nüfusun payının artması ve yaşlı
nüfusun işgücüne katılım oranlarındaki düşüşler, o ülke işgücü piyasasında işgücü
açığına neden olmakta ve o ülke açısından işgücü kıt bir üretim faktörü haline
gelmektedir (Kuzgun, 2002: 38). OECD ülkelerinin genelinde, yaşlı bağımlılık
oranının, yani çalışabilir yaştaki (15-64) her 100 kişiye düşen 65 ya da daha fazla
yaştaki insan sayısının, 1990-2030 yılları arasında ikiye katlanacağı tahmin
edilmektedir. Toplumun yaşlanmasının en çok sırasıyla % 49.2 ve % 48.3 gibi
2
‘Baby Boom’ II.Dünya Savaşı’nın ardından Amerika’daki bebek nüfusunda meydana gelen aşırı
artışları ifade etmekte kullanılan ve bu dönemde doğan kişilerle özdeşleştirilen bir döneme verilen addır.
Bu dönem 1946-1964 dönemini kapsamaktadır. Bu dönemde Amerikan anlayışındaki temel felsefe genç
bir nüfusun yaratacağı katma değerle refah seviyesinin yükseltilerek kalkınmanın daha kolay
sağlanabileceği genç istihdamla birlikte üretimin artacağı ve tüm dünyaya hükmeden bir Amerika
yaratma girişimidir. Fakat geçmişte ekonomik ve sosyal hayatı canlandıran bu nüfus şimdilerde
Amerika’nın içinde bulunduğu sosyal güvenlik krizinin temel parametrelerinden birini oluşturmaktadır.
‘Baby Boom’ neslinin yaşı içinde bulunduğumuz yıllarda 60’ın üzerine çıkmış bu da Amerika’daki
toplam nüfus içerisinde yaşlı nüfusun ağırlığının artmasına neden olmaktadır.
82
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
oldukça yüksek yaşlı bağımlı oranına sahip olan Almanya ve İtalya’da olacağı
tahmin edilmektedir. Diğer endüstrileşmiş ülkelerdeki yaşlı bağımlılık oranları da şu
şekildedir (Akhisar vd., 2007):
Tablo 1: Endüstrileşmiş Ülkelerde Yaşlı Bağımlılık Oranları
1990
2000
2010
2020
2030
ABD
Japonya
Almanya
Fransa
İtalya
İngiltere
Kanada
Toplam
OECD
19.1
17.1
21.7
20.8
21.6
24.0
16.7
19.3
19.0
24.3
23.8
23.6
26.5
24.4
18.2
20.9
20.4
33.0
30.3
24.6
31.2
25.8
20.4
23.5
27.6
43.0
35.4
32.3
37.5
31.2
28.4
29.8
36.8
44.5
49.2
31.1
48.3
38.7
39.1
37.7
19902030
92.7
160.2
126.7
88.0
123.6
61.3
134.1
95.3
OECD
Avrupa
20.6
22.1
24.7
30.8
39.2
90.3
Kaynak: İlyas AKHİSAR, Ersen ÖZBAŞARAN, Serpil BÜLBÜL, Dağıtım Ve Fonlama
Sistemlerinin Ekonomik Verimliliklerinin Sosyal Güvenlik Kapsamında Değerlendirilmesi,
Türkiye Sigorta Ve Reasürans Şirketleri Birliği, Bilim Kurulu Onayına Sunulmayan Eserler,
s.171,
http://www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC94F5A9BAD73C/2154/13_30.pdf, (15.10.2006)
Yukarıdaki tablo göz önüne alınırsa dünya genelindeki gelişmiş ülkelerin
hepsinde de yaşlı bağımlılık oranlarının sürekli bir biçimde artma eğiliminde olduğu
ortadadır. Bu artıştan dolayı aktif nüfustan elde edilen prim gelirlerinin yaşlılık
sigortasını karşılama bakımından yetersiz kalmasının yanı sıra yaşlılık döneminin
uzaması, refah artışına bağlı olarak sosyal talep ve ihtiyaçların çeşitliliği gibi
nedenler kamu kaynaklarının önemli bir kısmının yaşlılığı finanse etmek için
kullanılmasına neden olacaktır (DPT, 2006: 4).
Yaşlı nüfusun ortaya çıkardığı bu olumsuz tablodan dolayı yaşlanmakta olan
gelişmiş ülkelerde özellikle Danimarka ve Hollanda gibi ülkelerde bakıma muhtaçlık
riski ve sorununa karşı sosyal güvenlik sistemi içinde bakım güvencesini temin eden
modeller ortaya konulmaya çalışılmaktadır. Bu sebeple gelişmiş ülkeler bu kapsam
çerçevesinde hem kamu finansmanı hem de özel sektör finansmanı aracılığıyla ayni
ve nakdi yardımlar yapmaktadırlar (Seyyar ve Oğlak, 2007).
Gelişmiş ülkelerde sağlık harcamalarına ayrılan pay genelde GSYİH’nin %8’ine
sosyal güvenlik harcamaları içindeki payı da % 25’e ulaşmış durumdadır. (Çelik,
2002: 51). Diğer taraftan Almanya, Fransa ve İtalya’da sosyal güvenliğe ayrılan pay
gayri safi milli hasılanın % 10’undan fazlasını oluşturmaktadır.(Social Security
Reform, 2005: 27).
Sonuç itibariyle gelişmiş ülkelerdeki sosyal güvenlik sorunlarının nedenlerinin
bağımlı nüfusun ve sağlık giderlerindeki artışın ve aynı zamanda aktif sigortalı
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
83
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
sayısındaki artışın sınırlı düzeylerde kalmasından dolayı
meydana geldiği
görülmektedir. Bu gelişme karşısında birçok gelişmiş ülke sosyal güvenliğin
finansmanı sorununu ortadan kaldırabilmek için bütçe ile ilgili yeni düzenlemeler ve
alternatif finansman yolları arayışına yönelmişlerdir.
2.1.2 Gelişmiş Ülkelerde Emeklilik Sistemine İlişkin Reform Çabaları
Gelişmiş ülkelerde emekli aylıkları başta olmak üzere diğer sosyal harcamaların
azaltılması veya alternatiflerin getirilmesi konusunda kamu ve özel sektörlerinin
yanı sıra bireylerin sorumlulukların yönü ile ilgili tedbirlerin alınması ve bu
konudaki tartışmalar sürmektedir. Ülkelerin çoğunda sosyal güvenlik harcamalarının
azaltıldığını veya durdurulduğunu söylemek mümkün değildir. Yeni reformların
maliyeti ve olası tepkiler radikal uygulamaların zamana yayılmasına yol açmaktadır.
Ülkeler, aile yardımlarının kapsamının daraltılması, emeklilik yaşının yükseltilmesi
gibi uygulamaları uzun sürelere yaymışlardır (Çelik, 2002: 40).
Gelişmiş ülkeler genellikle sosyal güvenlik alanındaki sorunları ele alırken
emeklilik reformu üzerinde durmaktadırlar. Emeklilik fonları birçok ülkede sosyal
güvenlik harcamalarının en büyük bileşenini oluşturmaktadır. Hatta sağlık hizmeti
harcamalarını bile geçmektedir. (ILO Raporu, 2000).
Gelişmiş ülkelerde en düşük emeklilik yaşı 60-65 (İngiltere’de olduğu gibi)
olarak belirlenmektedir. Bu yaş bazı ülkelerde 67 olarak uygulanırken Almanya’da
emeklilik yaşı erkeklerde 2001 yılından itibaren 65; kadınlarda ise 2004’ten itibaren
65 yaş olarak belirlenmiştir. İngiltere’de 2013’ten itibaren emeklilik yaşı kadınlarda
ve erkeklerde 65 olarak öngörülürken, Norveç ise 67 yaşla en yüksek emeklilik
yaşına sahip ülkelerden biridir (DPT, 2006: 6) Fransa ve Çek Cumhuriyeti’nde ise
emeklilik yaşının 65 altında olması dikkati çekmektedir (OECD, 2005).
ABD’de ise şu anda emeklilik yaşı 62’dir. Ancak 1946-1964 yılları arasında
yaşanan ve %70’lere ulaşan bebek patlaması (Baby Boom), 2030 yılından itibaren
emekli sayısında önemli bir artışa yol açacağından sosyal güvenlik sisteminin büyük
bir krize sürüklenmesi beklenmektedir. Bu krizin aşılması amacıyla emeklilik
yaşının kademeli olarak 67’ye yükseltilmesi planlanmaktadır (DPT, 2006: 6). Fakat
bu gelişmelerin gerçekleşmesi durumunda bile sosyal güvenlik sorunları tam
anlamıyla ortadan kalkmamaktadır.
Bundan dolayı birçok gelişmiş ülkede sosyal güvenlik krizinin ortadan
kaldırılabilmesi için özel sektörle kamu kesiminin ortaklaşa yürüttüğü çok katmanlı
sistemler tavsiye edilmektedir (Rust, 2002: 1-2). Buradaki amaç sosyal güvenlik
üzerindeki devletin yükünün bir kısmının özel sektöre aktarılması yoluyla
sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi ve dolayısıyla sürdürülebilir bir emeklilik
sistemi yaratmaktır. Konuyu çeşitli önlemlerle daha kolay yönetebilen gelişmiş
ülkelerde bu sorunların yaşanması gelişmekte olan ülkeleri de endişelendirmektedir.
2.2 Gelişmekte Olan Ülkelerde Sosyal Güvenliğin Genel Yapısı ve
Demografik Boyutu
Gelişmekte olan ülkelerin en önemli sorunu; yaşlı bağımlılık oranı ile sigortalı
bağımlılık oranının (pasif sigortalı sayısının aktif sigortalı sayısına oranı)
örtüşmemesinden kaynaklanmaktadır. Bu durumun oluşmasında aktüeryal dengenin
bozulmasında politik müdahalelerin rolü oldukça yüksektir. Özellikle dağıtım
metodunun sağlıklı olabilmesi için bu iki oranın birbirine yakın olması
gerekmektedir. Sosyal sigorta sistemi için sigorta bağımlılık oranının yüksek olması
yaşlanma çağına ulaşılmadığı halde emeklilik hakkının kazanılması ve kayıtdışı
84
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
istihdam gibi sorunların olduğunu göstermektedir (DPT, IX. Kalkınma Planı, 2006:
5).
Gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenliğe ayrılan kaynaklar artmakla birlikte
bu artışların gelişmiş ülkelerdeki gibi %30’lar seviyesine yükselmesinin mümkün
olmadığı ileri sürülmektedir. Sosyal güvenlik alanında ilerleme kaynakların sınırlı
olması nedeniyle bu hedeflere ulaşmak güçleşmektedir (Çelik, 2002: 58).
2.2.1 Gelişmekte Olan Ülkelerde Emeklilik Sistemine Yönelik
Değerlendirmeler
Gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik konusunda öncelikli olarak sosyal
korumanın yaygınlaştırılmasına yönelik uygulamalar görülmektedir. G.Kore’de
sağlık sigortası 1977 yılında nüfusun sadece % 20’sini kapsarken 1989 yılında
nüfusun tamamını kapsamıştır. Kosta Rica’da sağlık sigortası ve kamu sağlık
hizmetlerine bedelsiz ulaşma imkanı doğmuştur. Sağlık bakımına ilişkin tüm nüfusu
kapsayan politikaların yaşama geçirildiği ülkeler arasında Latin Amerika’da
Kolombiya, Meksika, Güneydoğu Asya’da Filipinler, Tayland ve Vietnam, Batı
Asya ve Kuzey Afrika’da İran, Tunus yer almaktadır (Kapar, 2003: 58).
Sosyal güvenlik konusunda yapılan reformlardan biri de özel sigortalarca
tamamlayıcı sistemlerin teşvik edilmesi ve tek ayaklı sistemlerden çok ayaklı
sistemlere geçme isteğidir. Çek Cumhuriyeti bu uygulamayı başlatanlardan biridir.
Örneğin Çek Cumhuriyeti’nde yeni sosyal güvenlik sistemi belirli bir geliri devlet
tarafından garanti edilen temel emeklilik sistemi (1.ayak), kamuya ait limited
şirketlerce yönetilen tamamlayıcı grup programları (2.ayak) ve tamamlayıcı ve
gönüllü bireysel tasarruf programlarından oluşturulmaya çalışılmaktadır. (Ekin vd.,
1999: 43).
ILO Dünya Çalışma Raporu 2000’e göre sosyal güvenlik alanında yapılması
gerekenler arasında en dayatıcı olanı gelişmekte olan ülkelerin çoğunda yaşlılara
daha fazla gelir güvencesi sağlanmasıdır. Rapor bu alanda iki seçenek olduğunu
belirtmektedir: Belirli bir yaşa gelenlerin hepsine yardım sağlayan, ancak prim
kesmeden devlet fonlarına dayanan sistemler ya da çalışma yaşamına katılanların
ücretlerinden kesilen primlere dayanan sistemlerdir (ILO, 2000: 7). Aynı zamanda
gelişmekte olan ülkelerde emeklilik konusundaki reformlara ilişkin önlemler
arasında ödenen primlerin yükseltilmesi, ödemelerin düşürülmesi hak kazanma
koşullarının değiştirilmesi; örneğin emeklilik yaşının yükseltilmesi ya da emekliliğe
esas olacak çalışma süresinin uzatılması gibi yollardan değiştirilmesi de yer
almaktadır (ILO, 2000: 9).
Her ne kadar gelişmekte olan ülkelerde emeklilik yaşı yükseltilmekle beraber
emeklilik yaşının gelişmiş ülkelerin gerisinde kaldığı görülmektedir. 50-55
yaşlarının özellikle az gelişmiş ülkelerde yaygın olduğu görülmektedir (DPT, 2006:
6). Oysa gelişmiş ülkelerde 65 dolaylarında olan bu rakam daha da artırılmaya
çalışılmaktır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
85
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
Tablo 2: Seçilmiş Ülkelerdeki Emeklilik Yaşı Uygulamaları
Ülkeler
Erkek
Venezuella
Meksika
Brezilya
Hindistan
Endonezya
Malezya
Arjantin
Çin
Mısır
Ekvator
Kuveyt
Kenya
60
65
65
58
55
55
65
60
60
55
50
55
Kadın
55
65
60
58
55
55
60
55
60
55
50
55
Kaynak: DPT, IX. Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu,s.6,
http://plan9.dpt.gov.tr/oik11%5Fsosyalguvenlik/sosyalgu.pdf
3.1 Türkiye’deki Sosyal Güvenlik Sisteminin Genel Yapısı
Anayasamız, Türkiye Cumhuriyeti devletinin niteliği itibariyle sosyal bir devlet
olduğunu kesin bir dille ortaya koymuştur. Bu noktada ‘sosyal devlet’ olma ilkesinin
başında ülkenin kurumsal anlamda bir sosyal güvenlik sistemine sahip olması ve
vatandaşların işsizlik, hastalık, yaşlılık, sakatlık gibi birtakım sosyal risklere karşı
garanti altına alınması şartı gelmektedir.
1982 Anayasa’sının 60.maddesine göre ‘Herkes sosyal güvenlik hakkına
sahiptir. Devlet bu güvenliği sağlayacak tedbirleri alır ve teşkilatı kurar’. Bu
hükümden hareketle, devlet sosyal güvenlik sistemini kurmuş ve bu konudaki
gerekli tedbirler almaya gayret etmiştir (Aydın, 2004: 257). Bu ifadelerden sosyal
devletten kastın, bireylere asgari yaşam düzeyi sağlamakla kalmayıp onların
yoksulluklarını önleme görevi; dahası maddi ve manevi olmak üzere her yönden
rahat ve mutlu bir yaşam sürebilmeleri amacıyla, kendi vatandaşlarına bu anayasal
hakkı sunması anlaşılmaktadır.
Türkiye’de sosyal güvenlik politikalarına dair çeşitli dönemlerde sosyal
yardımlaşma ve dayanışmaya ilişkin faaliyetler sınırlı olsa da hep devam etmiş,
özellikle 1950’li yıllardan sonra sosyal güvenlik kurumları oluşturularak sosyal
devletin görevi olan sosyal güvenlik sistematik bir şekle dönüştürülmüştür. Bu
dönemde dünyadaki refah devleti uygulamaları da göz önünde bulundurularak
sosyal refah yardımı uygulamalarına öncelik verilmiştir. Şu da bir gerçektir ki sosyal
yardım ve sosyal güvenlik kapsamında ele alınan tüm konular kamusal kaynaklarla
sınırlıdır. Zaten Anayasanın 65.maddesi devletin bu boyutunun “… mali kaynakların
yeterliliği ölçüsünde…” mümkün olabildiğini açıkça belirtmektedir.
3.2 Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Ekonomi Politiği
Türkiye’de sosyal güvenlik konusu herkesçe üzerinde birleşilen tek bir kavramla
ifade edilmektedir: sorundur. Sistem bu yanıyla ele alındığında sorunların hem
yapısal hem de finansal odaklı olduğu anlaşılmaktadır. Birbirini besleyen süreçler
şeklinde yapısal sorunlar finansal sorunları tetiklemekte ve böylelikle hem yapısal
hem de finansal bozukluklar iç içe geçerek bir sorunlar yumağına dönüşmektedir.
86
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
Özellikle yapısal sorunları nedeniyle önemli boyutlara ulaşan SSK, Bağ-kur ve
Emekli Sandığı’nın finansman açıkları vergiler ya da hazine borçlanması yoluyla
finanse edilmektedir. Böylece kamu kesimi borçlanma gereği yükselmekte bu ise
daha yüksek faizlerle borçlanılması sonucunu beraberinde getirmektedir. Dolayısıyla
artan faiz yüküne paralel olarak, gelir dağılımı sosyal desteğe ve pozitif ayırımcılığa
muhtaç yoksul kesimler aleyhine değişmektedir. Ayrıca, bütçe içinde dönem dönem
bütçenin %50’sini aşan haliyle faiz yükü, gelir dağılımında en altta bulunan kesime
yapılması gereken transferlerin yapılmasını engellemektedir (Bedük ve Mete, 2006:
34).
Türkiye’de 1990 sonrası sosyal güvenlik sisteminde uygulanan politikalar
sürecin bu hale gelmesinde etkili olmuştur. Bunlar: sigortacılık ilkeleriyle
bağdaşmayan ölçüsüz hizmet borçlanmaları, erken emeklilik, sıklıkla çıkarılan af
yasaları, karşılığı bulunmayan ödemeler, fonların işletilememesi gibi
uygulamalardır. Bu yüzden sistemin finansman dengesi bozulmuş; gelir ve giderler
arasında oluşan açıkların, genel bütçeden yapılan transferlerle karşılanması yoluna
gidilmiştir*. Türkiye’de 1990’lı yıllarda başlayan sosyal güvenlik sisteminde
yaşanan finansman sorunları genel olarak sosyal güvenlik fonlarından yapılan
denetimsiz harcamalar, kayıt dışı istihdam ve kötü fon yönetimiyle birleşen siyasi
müdahaleler sonucu oluşan yanlış sosyal güvenlik politikalarından kaynaklanmıştır.
Kısacası kuruluşunda fonlama esasına göre oluşturulan Türk Sosyal Güvenlik
Sistemi 1990’lardan sonra erken emeklilik vb politikalar sonucu yapısal sorunlarla
karşı karşıya kalmış, bu yapısal sorunlar zaman içerisinde finansal sorunlarını
beraberinde getirmiş ve sistem dağıtım esasına dönüşmüştür. Oluşan sosyal güvenlik
sistemi açıkları bütçeden yapılan transferlerle karşılanmaya çalışılmıştır. Sosyal
güvenlik sisteminin yaşadığı bu finansman sorunu, kamunun borçlanma gereğini de
her geçen gün arttırmıştır. Bu kurumların 1994-2004 dönemindeki toplam
açıklarının aynı dönemdeki Hazine iç borçlanma faiz oranları dikkate alınarak
hesaplanan 2004 yılı güncel değeri 475 milyar YTL’ye ulaşmıştır. Bir başka
ifadeyle, son on yıldır sosyal güvenlik sisteminin açıklarının kapatılması için
kullanılan kaynaklar, neredeyse Türkiye’nin 2004 yılında yarattığı toplam milli
gelire eşittir. Ayrıca, bu tutar 2004 yıl sonu toplam konsolide borç stokunun 1,34
katıdır. (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 2007:13). Dolayısıyla sosyal
güvenlik sözkonusu olduğunda açıktan ve finansmandan sözetmek kaçınılmaz
olmuştur.
3.3 Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu
Türkiye’de geçmişten günümüze sosyal güvenlik sistemi içerisinde emeklilik
planları yapılırken nüfus gibi demografik unsurlardan ziyade politik ve ekonomik
unsurlar daha baskın rol oynamıştır. Sistem genelde politikacıların sistemi bir amaç
olmaktan ziyade araç olarak kullanması, etkili bir fon yönetiminin
gerçekleştirilmemesi, sistemin sürdürülebilirliğini adeta çıkmaza sokmuştur. Fakat
son yıllarda Türkiye’de nüfusun yapısının değişmesi, artan ortalama ömür süreleri,
yaşlı bağımlılık oranlarındaki değişmeler Türkiye’de gelişmekte olan ülkelerde
olduğu gibi emeklilik sisteminin kurgulanmasında ekonomik ve politik unsurlarla
beraber nüfus gibi demografik faktörlerin de dikkate alınması gereğini doğurmuştur.
*
Bu transferlerin GSMH içindeki payı %5 sınırına ulaşmıştır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
87
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
3.3.1 Türkiye’de Emeklilik Sisteminde Yapılan Yanlışlar
Sosyal güvenlik sistemimizin özellikle de SSK’nın yıllardır süregelen en temel
sorunu, bütçesinin sürekli açık vermesi olup, söz konusu açıkların oluşmasında en
büyük etkenlerden biri kuşkusuz geçmiş dönemlerde çıkartılan ve sosyal sigorta
ilkeleri ile bağdaşmayan erken emeklilik uygulamasıdır. 20.02.1994 tarih ve 3374
sayılı Kanunla emeklilik yaş sınırı kadınlarda 38 ve erkeklerde 43 olarak
gerçekleşmeye başlamıştır (Akbulak, 2004: 151).
İnsanın çalışma ile ilgili dönemini üç başlıkta ele aldığımızda ilk dönem
öğrenme ve gelişmeyle ilgili dönemdir ki bu çağ otuzlu yaşların ortasına kadar
uzatılabilir. Aktif ve verimli dönem ellili yaşların ortasına kadar devam eden bir
süredir. Bu dönemden emekliliğe kadar geçen süreyi durağan ya da olgunluk dönemi
olarak sayabiliriz. Yukarıda bahsi geçen kanun bu kapsamda benzeri görülmemiş bir
“oy alışveriş”i örneğidir. Öyle ki emekliliğe hak kazanmanın yaşı ve yaşam
gerçeğini bu denli göz ardı etmesi; ortalama yaşam beklentisinin çok düşük olduğu
en yoksul Afrika ülkelerinde bile örneği bulunmayan bir uygulamayla Türkiye’yi
karşı karşıya getirmiştir. (Sayan, 2006: 56). Geçmişte oluşan bu tabloyu tüm toplum
olarak şu anda ödemek zorunda kalmış bulunmaktayız. Şu anda dünyanın en geri
kalmış ülkelerinde bile ülkemizde geçmişte uygulanmış olan emeklilik yaşı söz
konusu olmamıştır. SSK’da emeklilerin % 62’sinin yaşının asgari emeklilik yaşı
olan 58-60 yaşın altında olması sorunun boyutunu açıkça ortaya koymaktadır
(Demirci, 2006: 59).
Tablo 3: Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Emeklilik Yaşı
Emeklilik Yaşı
Ülke
Kadın
Erkek
Almanya
65
65
Belçika
60
65
Danimarka
67
67
Portekiz
62
65
İtalya
55
60
Yunanistan
60
65
Çin
55
60
Suriye
60
60
Libya
65
65
Fas
60
60
Ruanda
55
55
Tunus
60
60
Zaire
60
62
Kaynak: Gürol BANGER, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın
Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları,
http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43 , (23.05.2008)
Tablo’da da görüldüğü gibi dünyanın hiçbir ülkesinde örneğine rastlanmayan bir
erken emeklilik uygulaması ile Türkiye yüzyüze kalmıştır. Sonuçta aktüeryal
dengeleri olumsuz yönde etkilenmiş ve bu alanlara bütçeden yüksek miktarlarda
88
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
kaynak aktarılması zorunluluğunu doğurmuştur. Aşağıda yıllar itibariyle Sosyal
Sigortalar Kanunu’nda emeklilik koşullarında yapılan düzenlemelere yer verilmiştir.
Tablo 4: Ülkemizde Emeklilik Yaşında Yapılan Düzenlemeler
Kanun No Yürürlülük Emeklilik
Hayatta
En Az
En Az Prim
Tarihi
Yaşı
Kalma
Sigortalılık Ödeme Gün
Ümidi(*)
Süresi
Süresi
5417
1.4.1954
Kadın 60
Erkek 60
6391
1.4.1954
6900
1.6.1957
506
1.3.1965
1186
1.3.1969
1992
26.5.1976
3246
10.1.1986
3774(**)
20.02.1992
4447
8.9.1999
Kadın
Erkek
Kadın
Erkek
Kadın
Erkek
Kadın
Erkek
Kadın
Erkek
Kadın
Erkek
Kadın
Erkek
Kadın
Erkek
60
60
60
60
55
60
55
60
58
60
41.04
38.82
25
25
46.10
42.90
48.80
45.60
54.82
51.66
57.00
53.90
62.59
57.28
67.04
62.19
69.50
64.90
25
25
25
25
25
25
25
25
20
25
20
25
Yılda
Ortalama En
Az 200 Gün
5000
5000
5000
5000
5000
5000
5000
5000
5000
5000
5000
5000
5000
5000
7000
7000
(*) Ortalamalar sıfır yaş grubundan başlanarak hesaplanmıştır.
(**) 20.2.1992 tarihli ve 3774 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıştır.
Kaynak: Gürol BANGER, Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın
Temel Sorunları Ve Uygulama Reformları,
http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43, (23.05.2006)
Tablo’da da görüldüğü gibi işçilerin emeklilik programlarındaki emeklilik yaşı,
seçmenlerle kurulan politik patronaja, klientelizme ve popülizme bağlı olarak 1969
ve 1992 yıllarında kaldırılmış ve sosyal sigorta programları için uzun süre herhangi
bir minumum emeklilik yaşı belirlenmemiştir. Böylece birçok sigortalıya kırklı
yaşlarda emeklilik hakkı kazandırılmıştır. Dahası, 506 Sayılı Sosyal Sigortalar
Kanunu’na göre işçilerin emeklilik programlarında 5000 işgünü, bazı koşullarda
3600 iş günü gibi, kısa katkı süreleri emekliliğe hak kazanmak için yeterli
sayılmıştır. Bu gelişmelerden dolayı kısmi fonlama esasına göre kurulmuş olan ve
kendi kendini finanse eden Türk Emeklilik Sigorta Programları önce dağıtım
sistemine dönüşmüş ve 1990’larda da katkıların aylık ödemelerine yetmemesi
nedeniyle kısmen vergilerle finanse edilen program haline gelmiştir (Bayri, 2004:
235,236). Bu durumun sürdürülemeyeceği açıktır. Gelinen nokta acil çözümler
gerektiren bir konumu ifade etmektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
89
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
3.3.2 Yeni Bir Emeklilik Sisteminin Gerekçeleri
Türkiye çalışma yaşındaki bireylerin payının yüksek olduğu dolayısıyla bu
konuda önemli avantajlar sağlayan nüfusun bileşimine karşın, aktif pasif oranlarında
gözlenen hızlı düşmeye bağlı olarak 1990’lardan itibaren süratle büyüyen emeklilik
sistemi ve sosyal güvenlik açıklarıyla karşılaşmıştır. Gerçekten de aktif-pasif
oranları, SSK ve Emekli Sandığı için 2’nin Bağ-kur için de 3’ün altına düşmüştür.
1990 yılında 1,8 (Emekli Sandığı), 2,4(SSK) ve 4,7 (Bağ-kur) olan bu oranlar 2000
yılına gelindiğinde Emekli Sandığı için 1,67’ye SSK için 1,89’a Bağ-kur için de
2,59’a düşmüştür (Sayan, 2006: 55). Aktif pasif oranlarında görülen bu düşüşler
emeklilik sisteminin finansman yapısında da bozulmalara neden olmuş ve yeni bir
emeklilik sisteminin oluşturulması gereğini doğurmuştur. Bunun sayısal yanı büyük
kamu açıklarını beslemeye gitmekle beraber; psikolojik yanı istediğini alamayan,
beklentileri karşılanmayan, mutsuz insanlardan oluşan bir toplumdur. Yeni bir
emeklilik sisteminin oluşturulması konusunda sadece aktüeryal dengelerin
bozulması olayından hariç aşağıdaki gerekçeler mevcuttur. Bunları şöyle
sıralayabiliriz (Sosyal Güvenlik Kurumu, 2007 : 47):
• Türkiye, OECD’nin en genç nüfusa sahip olmasına rağmen yaşlanan nüfusun
yarattığı emeklilik giderlerinin baskısı altındaki OECD ülkelerinin problemlerini
şimdiden yaşamaktadır. Erken emeklilik uygulaması nedeniyle ülkemizde
emeklilikte geçirilen süre uzundur. OECD ülkelerinin büyük bir kısmında
emekliliğe hak kazanma yaşı 65 iken, 1999 yılındaki reform sonrası yaş
kademeli geçişe tabi olduğundan bugün için bile ülkemizde ortalama emeklilik
yaşı 50’nin altındadır.
• Aylığa hak kazanma koşullarının zayıflığı, yüksek aylık bağlama oranı ve
geçmiş dönem kazançları ile bağlanan aylık arasındaki zayıf bağ nedeniyle
harcamalarla gelirler arasındaki fark büyümüştür. Bir çok ülkede tipik çalışma
hayatı (20-25 yaş ile 65 yaş arasındaki dönem) olup çalışanlar bu sürenin
neredeyse tamamında prim ödemektedir. Ülkemizde de reformla birlikte bu
sürenin mevcut SSK sigortalıları için de 25 yıla çıkarılması önerilmiştir.
Getirilen kademeli geçiş neticesinde bu kural ancak 2026 yılında işe girenler için
tamamen uygulanabilir olacaktır.
• OECD ülkeleri arasında en yüksek aylık bağlama oranı Türkiye’dedir. Tüm
çalışma dönemine göre, OECD ülkelerinin net emekli aylığının net ücrete
oranının ortalaması şu anda % 68,7’dir. Türkiye’de de bu oranın 2041 yılına
kadar ortalama oranlara getirilmesi amaçlanmaktadır. Aylık bağlama oranı
düşürüldüğünde aylıklarında düşeceği sonucuna varılmamalı, aynı miktarda
emekli aylığı için daha uzun süre çalışılacağı anlaşılmalıdır.
• Ve belki de en önemlisi Türkiye nüfusu diğer birçok gelişmiş ülkeye oranla daha
hızlı yaşlanmaktadır. Sosyal güvenlik sistemimiz dengede olsaydı bile
Türkiye’nin demografik yapısındaki değişimler bir reformu zorunlu kılmaktadır.
Aşağıdaki tabloda Türkiye ve bazı ülkelerdeki yaşlanma hızı verilmiştir.
90
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
Tablo 5: Türkiye Ve Bazı Ülkelerdeki Yaşlanma Hızı (*)
Ülkeler
%7 Oranına
%14
Ulaştığı Yıl
Oranına
Ulaştığı Yıl
Japonya
1970
1996
Fransa
1865
1980
Almanya
1930
1975
İsveç
1890
1975
İngiltere
1930
1975
ABD
1945
2020
Türkiye
2012
2039
Geçiş Süresi
(Yıl)
26
115
45
85
45
75
27
(*) 65 yaş ve üstü nüfusun 0-64 yaş arasındaki nüfusa oranının % 7’den % 14’e geçiş
süresi
Kaynak: Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, ss.6-7
Tablo’da da görüldüğü gibi Türkiye’deki yaşlı nüfusun % 7 oranından % 14
oranına ulaşması 27 yıl gibi bir süre alacaktır. Fransa’da ise yaşlı nüfusun % 7
oranından % 14 oranına ulaşması 115 yılı bulmaktadır. Bu durumda Türkiye’nin
Fransa’ya göre 5 kat daha hızlı yaşlandığı ortaya çıkmaktadır. Japonya istisnası hariç
Türkiye yaşlanma hızı konusunda diğer ülkelere fark atmaktadır.
Bağımlılık oranı açısından değerlendirildiğinde 2000-2025 yıllarını kapsayan
dönem Türkiye açısından büyük bir önem taşımaktadır. ‘Demografik Fırsat
Penceresi’ olarak adlandırılan bu dönemde toplam bağımlılık oranı gerileyecek, bu
tarihten sonra ise artış trendine girecektir. Bu dönemde toplumsal tasarrufların
artması, iktisadi büyümenin hız kazanması ve sosyal güvenlik kurumlarında yüksek
fon birikiminin oluşturulması Türkiye’deki sosyal güvenlik sisteminin gelecekteki
performansının belirlenmesi açısından büyük bir önem arzetmektedir. Bundan dolayı
özellikle 2000-2025 döneminde iş imkanlarını ve girişimcilik kabiliyetini artırıcı
önlemlerin alınması büyük bir önem taşımaktadır (Oktayer ve Çak, 2007: 7) Aşağıda
Türkiye’deki yaşlı bağımlılık ve toplam bağımlılık oranına ilişkin gerçekleşmiş ve
gerçekleşmesi muhtemel veriler emeklilik konusunda yapılması hedeflenen amaçlara
yürürken yol göstermede yardımcı olabilir.
Tablo
Oranı(%)
6: Türkiye’de Yaşlı Bağımlılık Oranı ve Toplam Bağımlılık
Yıllar
Yaşlı Bağımlılık Oranı
Bağımlılık Oranı
1975
8,3
82,3
2000
8,8
55,1
2025
13,1
45,1
2050
27,2
54,5
Kaynak: Nagihan OKTAYER, Murat, ÇAK, Sosyal Güvenlik Perspektifinde
Mikrofinans Sisteminin Değerlendirilmesi, 22.Maliye Sempozyumu’nda Sunulan Bildiri, s.8
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
91
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
Tablo’dan Türkiye’nin çok kısa bir süre içerisinde emeklilik sisteminde yaşlı
nüfusun artmasından kaynaklanan bir problemle karşılaşacağı görülmektedir.
Bundan dolayı sosyal güvenlik reformunun en önemli konusunu emeklilik
sisteminin sürdürülebilirliğinin sağlanmasına yönelik oluşturulan emeklilik sigortası
oluşturmaktadır.
3.3.3 Emeklilik Sigortası Uygulaması
Genel anlamada emeklilik sigortası rejimi ile standart bir emeklilik rejimi
hedeflenmektedir. Bu kapsamda devlet memurları, hizmet akdine göre ücretle
çalışanlar, tarım işlerinde ücretle çalışanlar, kendi hesabına çalışanlar ve tarımda
kendi hesabına çalışanları barındıran farklı türdeki emeklilik rejimlerinin aktüeryal
olarak hak ve yükümlülüklerinin eşit olacağı tek bir emeklilik rejimine
dönüştürülmesi planlanmaktadır.
Genel olarak bakıldığında emeklilik sigortası ile sosyal güvenlikte amaçlanan
hedefler şu şekilde özetlenebilir (Demirci, 2007: 53).
• Tüm çalışanlar için nimet-külfet dengesinin eşit olduğu tek bir sistem kurmak,
• Hak ve yükümlülükler açısından norm ve standart birliği sağlamak,
• Nüfusun yaşlanmasına şimdiden tedbir almak,
• İstihdam üzerinde ilave yük yaratmamak,
• Zorunlu ve isteğe bağlı sigortalılık kavramlarını ülke gerçeklerine uygun şekilde
yeniden tanımlamaktır.
Reformun en önemli ve onu öncekilerden farklı kılan yanlarından biri, kurumsal
altyapıya ilişkin düzenlemeler ve emeklilik rejimini yeniden tanımlama konusundaki
cesur tavrıdır. İki ayaklı bir sistemde kamu ayağını oluşturan üç kurumun
birbirinden farklı hak kazanma, aylık bağlama, prim toplama koşullarına tabi olarak
çalışmasının yarattığı ve bütün sistemin etkinlik ve verimliliğini düşüren
uygulamalarını ve uyumlaştırma yönündeki adımlar kurumsal altyapının tek çatı
altında toplanması yoluyla atılmaktadır. Maliyetlerin kontrol altında tutulmasını
sağlayacak ve prim kaçakları, hak etmeyenlere aylık bağlama vb.sorunları da büyük
ölçüde giderecek bir teknolojik altyapının oluşturulması ile desteklenmesi planlanan
kurumsal yeniden yapılanma ve tek çatı uygulaması emeklilik rejiminde uzun
süredir ihtiyaç duyulan norm ve standart birliğini hak ve yükümlülükler açısından
sağlama yönünde bir adım olarak ifade edilebilir.
Emeklilik sistemine ilişkin olarak yapılan parametrik değişikliklerin amacı,
sistemin açığını uzun vadede GSMH’nin % 1’inin altına indirmektir. Bu hedefe
ulaşmak için yapılacak değişiklikler arasında aylıkları çalışma hayatı boyunca elde
edilen kazançlar bazına oturtan birleştirilmiş emeklilik aylığı formülünün
kullanılması, ana emeklilik parametrelerinin değiştirilmesi, kanuni emeklilik yaşının
uzayan yaşam sürelerine göre ayarlanması, prim tabanlarının genişletilmesi
amaçlanmaktadır (Erdoğdu, 2006: 214). Özellikle emeklilik yaşı sorunu Türkiye gibi
birçok ülkenin öncelikleri arasında yer almaktadır. Ülkemizde ortalama emekli
yaşının 50 olduğu ve yaşam beklentisinin ortalama 75 yaş olduğu düşünülürse,
Türkiye’de emeklilik sonrası ortalama maaş alma süresi 25 yıldır. Diğer ülkelerle
karşılaştırıldığında, bu sürelerin uluslararası ölçülerin çok üzerinde olduğu
görülmektedir (Çopur, 2003).
Bu açıdan sosyal güvenlik reformunun öncelikli konularından birisi de emeklilik
yaşı konusunda yapılan değişiklikler olmuştur.
92
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
5510 sayılı kanuna göre 2035 yılına kadar emeklilik yaşında bir değişiklik
öngörülmemektedir. Yani kadınlar için 58, erkekler için 60 olan yaş koşulu
değişmeyecektir. 2036 yılından itibaren ise emeklilik yaşlarında ortalama yaşam
beklentisindeki artışa paralel olarak kademeli bir artış gerçekleştirilmesi
planlanmaktadır. 2048 yılına gelindiğinde ise hem kadın hem de erkekler de emekli
yaşının 65 olması planlanmaktadır. Aşağıdaki tabloda 5510 sayılı kanuna göre yıllar
itibariyle Türkiye’de emeklilik yaşında yapılan düzenlemeler yer almaktadır.
Tablo 7: 5510 Sayılı Kanuna Göre Yıllar İtibariyle Türkiye’deki Emeklilik
Yaşları
Yıllar
Kadın
Erkek
2036-2037
59
61
2038-2039
60
62
2040-2041
61
63
2042-2043
62
64
2044-2045
63
65
2046-2047
64
65
204865
65
Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni
Yaklaşım, Mayıs-2007, s.49
3.3.4 Yeni Emeklilik Sisteminin Eleştirisi
Her yeni uygulamanın birtakım gayr-ı memnun kitlesinin oluşması ve buna
direnmesi kaçınılmazdır. Kalkınma ve istikrar gibi amaçlarla kullanılabilecek fonlar
açıkların finansmanına kaydırılmaktadır. Yeni yasa da benzeri tepkileri çekmiştir.
Özellikle emeklilik yaşı uygulamaları eleştirilere konu olabilmektedir. Oysa
Türkiye’de 60’lı yaşlarda emeklilik önerilerine ‘mezarda emeklilik’ sloganlarıyla
karşı çıkmanın dünya gerçekleriyle ve yasanın yürürlüğüne ilişkin kademeli geçişle
örtüşmediği yukarıdaki tablolardan da görülmektedir. Çünkü işgücüne 20202025’lerden sonra katılanlar emekli olmaya başladıkça, emekli nüfusun toplam
nüfusa oranı daha da hızlı artmaya başlayacaktır. Projeksiyonlara göre bu fırsat
penceresi topluluğunun 2050’ye doğru emekli olmaya başlamasıyla emeklilik
sistemi gelmiş geçmiş en yüksek yükle karşılaşacak ve demografik yapı ancak
2060’dan sonra bir dengeye ulaşmaya başlayacaktır. Kaldı ki 1995-2000 döneminde
69 yaş olan doğuşta ortalama yaşam beklentisinin 2045-2050 döneminde 79 yıla
çıkması beklenmektedir. Bu demografik eğilimle tutarlı olarak, emeklilik yaşının
uzun vadede kademeli bir geçişle yükseltilmesi sistemi nüfusun yaşlanmasından
kaynaklanacak olumsuz etkilerden koruyacaktır (Sayan, 2006: 61). Aşağıdaki
tabloda Türkiye’de doğuşta hayatta kalma beklentine ait verilere yer verilmiştir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
93
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
Tablo 8: Türkiye’de Doğuşta Hayatta Kalma Beklentisi 3(1970-2025)
1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 20051975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
57,9
61,2
63,0
65,6
67,1
68,6
69,8
70,9
Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu:
Yaklaşım, Mayıs-2007, s.57
2010- 2015- 20202015
2020
2025
71,8
72,5
73,2
Uygulama Öncesi Yeni
Grafik 2: Türkiye’de Emeklilikte Geçen Süre
Emeklilikte Geçen Süre
35
Aylık Alma Yılları
30
25
20
15
Erkek
Kadın
20
02
20
03
20
04
20
05
20
10
20
15
20
20
20
30
20
40
20
50
20
60
20
70
10
Kaynak: Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Beyaz Kitap, s.20
Yukarıda tablolardan da görülebileceği gibi Türkiye’de insanların ortalama
yaşam beklentilerinin sağlık ve tıp alanındaki gelişmelerinde etkisiyle her geçen yıl
arttığı ve bu artış trendinin de devam edeceği beklenmektedir. Bu da özellikle
emeklilik sisteminde emeklilik sigortası başta olmak üzere birtakım reformların
hayata geçirilmesini gerektirmektedir. Bu konudaki reform çalışmaları sosyal
güvenlikteki sosyal tarafların karşılıklı diyalogları ve yeni sisteme yönelik
3
Doğuşta hayatta kalma beklentisi bireylerin ortalama kaç yıl yaşayabileceklerini yansıtan bir
demografik göstergedir. Bu gösterge, ülkelerin gelişmişlik düzeylerini yansıtması açısından da önemlidir.
Doğuşta hayatta kalma beklentisi birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede II.Dünya Savaşı’ndan sonra
ekonomik büyüme, toplumsal sağlık altyapılarının geliştirilmesi ve tıp alanındaki ilerlemelerle hızlı bir
biçimde artmıştır. Türkiye’de yaşayan bir Türk vatandaşı 1990 yılında ortalama 67.9 yıl ömre sahipken
2004 yılında 71.2 yıl ömre sahiptir. Geçen 14 yılda ortalama insan ömrü ülkemizde 3.3 yıl artmıştır. 2004
yılında erkekler ortalama 68.8 ve kadınlar 73.6 yıl yaşam ömrüne sahip olmuştur. Erkekler ülkemizde
kadınlardan ortalama 4.8 yıl kısa yaşamaktadır. Türkiye’de doğuştan yaşam beklentisi 30 OECD ülkesi
içinde hem 1990 hem de 2004’te en sonuncu konumdadır. 2004 yılında OECD ülkelerinde ortalama
yaşam bir çok ülkede 75-81 yıl arasında değişmektedir. Türk vatandaşları doğuştan OECD ülkeleri
vatandaşlarına göre 4-10 yıl daha kısa yaşam ömrüne sahiptir. Kadınların yaşam süresinin uzun
olmasındaki en önemli etkenlerden biri stresli ve zor çalışma hayatına erkeklerden daha az katılmalarıdır.
(Ayrıntılı Bilgi İçin Bkz. Sosyal Güvenlik Kurumu, Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama Öncesi Yeni
Yaklaşım, Mayıs-2007, s.57 ve Muammer KAYA, Türkiye’de Yaşamanın Bedeli,
http://www.haberobjektif.net/yazidetay.asp?hid=332 , 01.07.2007)
94
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
eleştirilerle birlikte devam etmektedir. Bu eleştirilere göre başta prime esas kazancın
hesaplanma yöntemini değiştirmek suretiyle çalışanların ücret ve maaşlarını
düşürürken, aylık bağlama oranlarının azaltılması sebebiyle yaşlılık ve malullük
aylıklarını azaltmaktadır (Kamu Yönetimi Dünyası, 2006: 40).
Emeklilik sistemindeki reformlar bir yandan sistemin sürdürülebilirliği açısından
olumlu sinyaller verirken sistemin norm ve standart birliğini sağlamaya yönelik
hedeflerinde eksiklere rastlanabilmektedir. Bu kapsamda halen 25 yıllık sigortalılık
süresi için brüt ücret/maaş üzerinden SSK ve Bağ-kur’da % 65, Emekli Sandığı’nda
% 75 olan aylık bağlama oranları sırasıyla yıllık bazda % 2,6, % 2,6 ve 3’e denk
gelmektedir. Her ilave yıl için aylık bağlama oranlarında SSK ve Bağ-kur’da % 1,5,
Emekli Sandığı’nda ise % 1 artış yapılmaktadır. Yasanın yürürlüğe girmesinden
sonra aylık bağlanma oranları bütün çalışanlar için 2015 yılına kadar % 2,5’e 2016
yılından itibaren ise % 2’ye düşürülecek. Örnek olarak 25 yıl boyunca aynı işi yapan
ve aynı gelire sahip iki kamu çalışanını ele alındığında bugünkü koşullarda emekli
olan birinci çalışan ve % 75 aylık bağlama oranı ile emekli maaşını almaya hak
kazanırken 2016 yılında çalışmaya başlayan ve 2041’de emeklilik hakkı kazanan
ikinci çalışanın maaş bağlanma oranı ise % 50’ye düşecek. Böylece memur
emeklilerinin maaşlarında ise % 23 düşüş gerçekleştirilecek. Üstelik emekli yaşıyla
ilgili düzenlemeden farklı olarak maaşlarla ilgili düzenleme hemen uygulamaya
geçirilecek. Böylece halen emeklilik hakkını kazanmamış olan mevcut çalışanlar da
farklı oranlarda hak kaybına uğramış olacaktır (Öztürk, 2005: 144, 145).
Diğer taraftan Devlet Memurları Kanunu’ndaki hükümlerin kamu görevlilerinin
65 yaştan önce kendi istekleri dışında görevden alınmalarını engellemesi sebebiyle,
mevcut sistem gibi yeni sistemin de gerek prim gün sayısı ve gerekse emeklilik yaş
sınırı ile ilgili ağır koşulları, özel sektörde çalışanları, kamu çalışanlarına göre daha
olumsuz etkileyecektir. Kamu görevinden çıkarılmasını gerektirecek bir suç
işlemediği takdirde bir kamu görevlisinin prim gün sayısını doldurmak veya yaş
sınırına çalışarak ulaşmak gibi bir derdi hiç olmayacaktır. Ancak, özel sektörde
çalışanlar için aynı şeyi söyleyebilmek mümkün değildir. Örneğin, prim gün
sayısının 9000 olarak uygulanmaya başlayacağı 2027 yılından itibaren ilk defa
sigortalı olacak özel sektör çalışanları için emeklilik hayli zor elde edilebilen bir şey
haline gelecektir. Bu da, sistemin sağladığı olanaklardan yararlanma hakkını
kazanmada kamu çalışanları ile diğerleri arasında adil olmayan bir durum
yaratacaktır. Bu kişiler için prim gün sayısı tamamlansa bile işsizliğin bu kadar
yaygın olduğu bir durumda emeklilik yaş sınırına çalışarak ve bir gelir elde ederek
ulaşmak çok kolay olmayacaktır. (Korkusuz, 2008).
Sonuç
Son yıllarda hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkeler açısından ortalama
yaşam beklentisi ve yaşlı bağımlılık oranlarında görülen ciddi artışlar emeklilik
sistemlerinin yeniden gözden geçirilmesi ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bu durum
Türkiye’de de görülmektedir. Emeklilikle ilgili yapılan projeksiyonlarda Türkiye’de
1995-2000 döneminde 69 yaş olan doğuşta ortalama yaşam beklentisinin 2045-2050
döneminde 79 yıla çıkması öngörülmektedir. Bu amaçla Türkiye’de şimdiye kadar
ekonomik ve politik bir unsur olarak bakılan emeklilik sistemi planlamalarında
demografik unsurların da dikkatten kaçmaması gerekmektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
95
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
Günümüzde gelinen nokta itibariyle Türkiye’de ortalama emeklilik yaşı 50’nin
altında seyretmektedir. Bu noktaya gelinmesinde şimdiye kadar emeklilik
planlarının yapılmasında nüfus gibi demografik unsurlardan ziyade politik ve
ekonomik unsurlar daha baskın rol oynamıştır. Genellikle politikacıların sistemi bir
amaç olmaktan ziyade araç olarak kullanması, etkili bir fon yönetiminin
gerçekleştirilmemesi sistemin sürdürülebilirliğini adeta çıkmaza sokmuştur.
Genel olarak ifade etmek gerekirse Türkiye’de yönetilebilir ve sürdürülebilir bir
emeklilik sisteminin var olabilmesi için politik ve ekonomik unsurların yanı sıra
başta nüfus gibi demografik faktörlerin de hesaba katılması gerekmektedir. Aksi
takdirde bir kaynak tahsisi mekanizması olan sosyal güvenlik sistemi çıkmaza
girebilmektedir. Düşük gelirli vatandaşların sistemden daha çok yararlanabilecekleri
sosyal koruma yaklaşımı boşa çıkabilecektir.
KAYNAKÇA
Kitaplar
Aydın, U. (2004), İş ve Sosyal Güvenlik Hukuku, 2.Baskı, Ö. Z. Altan (Ed.),
Eskişehir: T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını No: 1529, Açıköğretim Fakültesi
Yayını No: 812, Anadolu Üniversitesi Web-Ofset.
Çelik A. (2002), Küreselleşme Sürecinde Sosyal Güvenlik Sistemlerinin
Dönüşümü ve Türkiye, Ankara: Kamu İşletmeleri İşverenleri Sendikası, KAMU-İŞ
Yayınları.
DPT, (2006), Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Dokuzuncu
Kalkınma Planı, Ankara.
Ekin N. , Alper Y. , Akgeyik T. (1999), Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde
Arayışlar: Özelleştirme Ve Yeniden Yapılanma, İstanbul: İstanbul Ticaret Odası,
Yayın No:1999/69.
Güzel A. , Okur A. R. (2002), Sosyal Güvenlik Hukuku, 8.Bası. İstanbul: Beta
Basım Yayım Dağıtım A.Ş.
Huebner S.S., Black K. (2004), Life Insurance, Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice-Hall, Inc.
Kurt, R. (2004), İş Hukuku Ve Sosyal Sigorta Mevzuatında Usul Ve Esaslar,
Uygulamalar, Sorunlar, Çözümler, Yargı Kararları, İstanbul: İstanbul Serbest
Muhasebeci Mali Müşavirler Odası Yayın No:37.
Social Security Reform (2005), A Century Foundation Guide To The Issues,
Published By The Century Foundation Press, New York City:
http://www.tcf.org/Publications/RetirementSecurity/SocialSecurityBasicsRev2005.p
df
Dergiler
Bayri, O. (2004), “Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden
Yapılandırılması: Bir Genel Reform Çerçevesi”, Süleyman Demirel Üniversitesi,
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 9(2), 229-256.
Andersen T. M. (2007), “Increasing Longevity and Social Security Reforms-A
Legislative Procedure Approach” Journal of Public Economics, Received 6
September 2006; received in revised form 21 June 2007; accepted 27 June 2007.
96
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
İ.A.ACAR, İ.KİTAPCI
Bedük, A., Mete O. (2006), “Avrupa Birliği Sürecinde Türk Sosyal Güvenlik
Sisteminde Reorganizasyon Çalışmaları”, Selçuk Üniversitesi, Karaman İ.İ.B.F.
Dergisi, 11, 24-41.
Cremer, H., Pestieau P. (2000), “Reforming Our Pension System: Is it a
Demographic, Financial or Political Problem?”, European Economic Review, 44,
974-983.
Çopur, E. (2003), “İstihdamı Artırmada Geç Emekliliğin Rolü”, İşveren-Mayıs2003, http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=727&id=43
Demirci, İ. (2007), “Sosyal Güvenlik Reformu”, Sosyal Güvenlikte Yeni Dönem
ve İşveren Yükümlülükleri Semineri, 14 Aralık-2006, TİSK, Yayın No: 28025.
Demirci, L.İ. (2006), “Sosyal Güvenlik Reformu”, T.C.Dışişleri Bakanlığı
Uluslararası Ekonomik Sorunlar, 22(6), 57-62.
Erdoğdu S. (2006), “Sosyal Politikada Değişim ve Sosyal Güvenlik Reformu
:AKP Bir Dönemin Bilançosu”, Mülkiye Güz-2006, 30(252)
Galasso, V., Profeta, P. (2002), “The Political Economy of Social Security: A
Survey”, European Journal of Political Economy, Vol. 18, 1-29.
Kapar R. (2005), “Şili Sosyal Güvenlik Sisteminde Sağlık ve Emeklilik
Sigortalarında Yaşanan Değişimler”, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler
Enstitüsü Dergisi, 2(1), 167-189.
Kapar, R. (2003), “Sosyal Korumanın Yaygınlaştırılması”, Dokuz Eylül
Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 5(4), 49-69.
Kuzgun, İ., (2002), Nüfusun Yaşlanmasının İşgücü Arzına Etkisi,
http://geriatri.dergisi.org/pdf/pdf_TJG_127.pdf
Öztürk, O. (2005), “1999’dan 2004’e Sosyal Güvenlik Reformu”, Toplum ve
Hekim, 20 (2), 143-146.
Özveri M. (2005), “Türkiye’de Sosyal Güvenlik Hakkının Geleceğine İlişkin
Düşünceler”, Dosya/Gözlem ve Görüşler, Toplum ve Hekim, 20 (2), 147-149.
Rust, J. (2002), “Main Points From World Bank Report On: Averting The Old
Age
Crisis”,
Econ
698s,
Fall
2002,
http://gemini.econ.umd.edu/jrust/econ698s/avert_lec.pdf
Sayan, S. (2006), “Türk Emeklilik Sisteminde Reform: Nedenler ve Beklentiler”,
ASO Medya, Temmuz, 54-61.
5489 Sayılı “Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Hakkında
Görüşlerimiz”, Kamu Yönetimi Dünyası, Ocak-Mart-2006, 7 (25), 40-44.
Derlemeler
Akbulak, S. Ve Akbulak Y. (2004), “Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak
Sorunları ve Çözüm Önerileri”, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları ve
Çözüm Önerileri, içinde Ankara: Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları,
Ekonomik ve Mali Araştırma Yarışması, Yayın No:17., 134-152.
Akhisar, İ., Özbaşaran, E., Bülbül, S. (2006), “Dağıtım Ve Fonlama
Sistemlerinin Ekonomik Verimliliklerinin Sosyal Güvenlik Kapsamında
Değerlendirilmesi”, Türkiye Sigorta ve Reasürans Şirketleri Birliği, Bilim Kurulu
Onayına
Sunulmayan
Eserler
içinde,
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
97
Sosyal Güvenliğin Demografik Boyutu: Türkiye’deki Emeklilik Sistemindeki Değişim
http://www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC
94F5A9BAD73C/2154/13_30.pdf
Duygulu E., Pehlivan P. (2004), “Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak
Sorunları ve Çözüm Önerileri”, Sosyal Güvenlik Kurumlarının Kaynak Sorunları ve
Çözüm Önerileri içinde: Ekonomik ve Mali Araştırma Yarışması, Ankara: Maliye
Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, Yayın No:17.
Diğer Kaynaklar
Banger, G. (2006), Sosyal Güvenlikte Yeniden Yapılanma Sürecinde SSK’nın
Temel
Sorunları
ve
Uygulama
Reformları,
http://www.tisk.org.tr/isveren_sayfa.asp?yazi_id=715&id=43
ILO (2000), Dünya Çalışma Raporu, Değişen Dünyamızda Gelir Ve Sosyal
Güvenlik, http://www.ilo.org/public/turkish/region/eurpro/ankara/publ/wlr2000.pdf
Kaya,
M.
(2007),
Türkiye’de
Yaşamanın
Bedeli,
http://www.haberobjektif.net/yazidetay.asp?hid=332
Korkusuz, M. (2008), Yeni Sosyal Güvenlik Sistemi Tartışmalarından Geriye
Kalanlar,
Ernst
and
Young,
http://www.vergidegundem.com/files/makale1_haz06.doc
Lindbeck,A. (2006), Rizikolu Refah Devletinin Dinamikleri, M. A. Cevheri
(çev.), http://www.canaktan.org/politika/refah-devleti/makaleler/rizikolu_refah.htm
OECD (2005), Emeklilik Sistemlerine Bakış: OECD Ülkelerinde Kamu
Politikaları-2005 (Türkçe-Özet), http://www.oecd.org/dataoecd/43/10/34825701.pdf
Oktayer, N., Çak M. (2007), Sosyal Güvenlik Perspektifinde Mikrofinans
Sisteminin Değerlendirilmesi, 22.Maliye Sempozyumu’na Sunulan Bildiri,
http://www.sdu.edu.tr/sempozyum/2006/maliye/PDF/oktayer_cak.pdf
Seyyar, A, Oğlak, S. (2007), Danimarka ve Hollanda Sosyal Güvenlik
Sistemlerinde
Bakım
Hizmetleri
(Mukayeseli
Bir
Değerlendirme),
http://www.ozida.gov.tr/yayinlar/ozveri/ov1makdanholsosyal.htm
T. C. Hazine Müsteşarlığı, Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Nedir-Niçin
Gereklidir? http://www.treasury.gov.tr/sosyal_guvenlik.pdf
T. C. Sosyal Güvenlik Kurumu (2007), Sosyal Güvenlik Reformu: Uygulama
Öncesi
Yeni
Yaklaşım,
http://www.emekli.gov.tr/sgk/doc/
SosyalGuvenlikReformu_UygulamaOncesiYeniYaklasim.doc
T.C.
Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, (2007), Beyaz Kitap,
http://www.calisma.gov.tr/birimler/sgk_web/html/beyazkitap.html
TCMB, (2007). Sosyal Güvenlik Sisteminin Yeniden Yapılandırılması
Tartışmaları
ve
Çözüm
Önerileri,
http://www.tcmb.gov.tr/yeni/evds/teblig/97/ayse.pdf
98
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
Devletin Düzenleyici Rolü ve
Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
Mehmet KARAKAŞ*
ÖZET
Devletin klasik erkleriyle (yasama, yürütme, yargı) yapmakta olduğu görevlerin
bir kısmını günümüzde sürdürmesinin güçleşmesi, bürokratik yapının ağır şekilde
işlemesi, gerek kamu yönetiminin gerekse kamu maliyesinin önemli kavramları
haline gelen hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın olmaması, siyasal popülizmin
varlığı gibi sebepler klasik idari örgütlenmenin yetersizliğini ortaya çıkarmıştır. İşte
bu nedenle bankacılık, sigortacılık, enerji, rekabet, iletişim, tarım, gibi özellikli olan
(hassas olmaları ve teknik boyutları nedeniyle) ve toplumun geniş kesimlerini
ilgilendiren alanlarda Bağımsız İdari Otorite, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar,
Özerk Kurul, Düzenleyici Kurul gibi adlarla anılan yapıların oluşturulması yoluna
gidilmiştir. Ayrıca özelleştirme uygulamaları sonrası piyasaların yeniden
düzenlenmesi ve denetimi ihtiyacı da etkili olmuştur. Yukarıda sayılan sebeplerden
dolayı Türkiye’de 1981 yılında Sermaye Piyasası Kurulu’nun kurulması ile başlayan
süreç diğer BİO’ ların kurulması ile devam etmiştir.
Anahtar Sözcükler: Regülasyon, Bağımsız İdari Otorite, İktisadi Regülasyon,
Sosyal Regülasyon, İdari Regülasyon
ABSTRACT
Causes such as having difficulties in doing some of government’s functions with
its classical power (legislation, law enforcement, jurisdiction), slow performance in
bureaucratic structure, lack of transparency and accountability in public sector,
existence of populism, etc., reveal insufficiency in traditional administrative
organization. For these reasons, governments restructure existing administrative
formations by establishing new institutions in some special areas that affect large
parts of the society such as banking, insurance, energy, communication, agriculture.
These institutions called as independent administrative agency or independent
regulatory institutions. Reorganizing and auditing requirements of the related
*
Yrd.Doç.Dr. , Harran Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, e-mail: mkarakas70@hotmail.com
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
99
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
markets especially after the privatizations also have a role in constitution of such
independent institutions. Due to above mentioned facts, the process that has been
starting with establishing SPK continues with other new independent agencies.
Keywords: Regulation, Independent Administrative
Regulation, Social Regulation, Administrative Regulation.
Agency,
Economic
JEL Classification Codes: G18, G28, K23
GİRİŞ
1929’daki büyük ekonomik buhrandan sonra Amerika Birleşik Devletleri, oluşan
bu durumu düzenleyici kurumlar ile aşmaya çalışmıştır. Buna karşılık, Avrupa krize
devletleştirme yoluyla tepki vermiştir. 1980’li yıllarda çoğu ülkenin idari yapısında
düzenleyici kurumlar ya da diğer bir ifadeyle Bağımsız İdari Otoriteler (BİO) yoğun
bir biçimde yer almaya başlamıştır. Düzenleyici kurumların artmasının birinci
nedeni; 1980’lerden sonra gerek Avrupa’da gerekse Türkiye’deki özelleştirme
uygulamaları ile regülasyon ihtiyacı daha çok hissedilmeye başlamış ve BİO’ lar ile
özelleştirme sonrası oluşan problemler aşılmaya çalışılmıştır. Merkezi planlamayı
terk eden ülkelerin de büyük ölçüde özelleştirme ile karşı karşıya kaldıklarını
görmekteyiz. Aynı şekilde bu ülkelerde de regülasyon kurumlarına ihtiyaç ortaya
çıkmıştır. İkinci nedeni ise; teknolojinin katkısıyla hızla gelişen, karmaşık bir hal
alan ve aynı zamanda uzmanlaşmayı gerektiren altyapı (telekomünikasyon, enerji
gibi), finans, rekabet gibi alanlarda siyasal iktidarların ve ekonomik baskı
gruplarının olumsuz etkilerinden uzak olarak faaliyetlerini sürdürmek için
regülasyon kurumları oluşturulmuştur. Bu kurumların bahsedilen alanlarda izin
verme, kural koyma, izleme, yaptırım uygulama, kamuoyunu bilgilendirme, bilgi
isteme, araştırma&geliştirme faaliyetlerinde bulunma, anlaşmazlıkları çözme
hususlarında görev ve yetkileri bulunmaktadır. Bu anlamda ülkemizde 9 tane BİO
kurulmuştur. Çalışmada önce Regülasyon Kavramı, Regülasyon Türleri,
Regülasyonun Hedefleri üzerinde durulacaktır. Daha sonra genel olarak Bağımsız
İdari Otoriteler’e ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoritelerin özelliklerine
değinilecektir. Son olarak ülkemizde 1981 yılından itibaren kurulmaya başlanan
BİO’ lara değinilerek çalışma bitirilecektir.
1. REGÜLASYON KAVRAMI
Demokratik bir devletin temel amacı halkının gerek ekonomik gerekse sosyal
açıdan gelişmesini sağlamaktır. Bunların sağlanması için iktisadi istikrarı (tam
istihdam ve fiyat istikrarı) sağlayacak politikaların uygulanması, kişi başına düşen
milli gelirin artırılması, eğitim ve öğretim düzeyinin yükseltilmesi ve bu alanda
fırsat eşitliğinin sağlanması, tükenebilir bir kaynak olan çevrenin korunması
konusunda politikalar üretilmesi, standartları yüksek olan bir sağlık hizmetinin
sunulması gibi amaçlar gerçekleştirilmeye çalışılır (OECD,1 999:1).
Toplumun iktisadi açıdan gelişmesi için, iki temel görev devlet tarafından yerine
getirilmektedir. Birincisi, serbest piyasa ekonomisinde en önemli unsur olan kâr elde
etme güdüsünün ikinci plana itilerek kamu düzeninin sürdürülmesi açısından gerekli
olan yatırımların yapılmasıdır. İkincisi ise, tam rekabetçi ekonomik koşulların
işlemesinin sağlanmasıdır (Uçar, Karatepe, 1999:3). Piyasa ekonomisi sosyal refahın
100
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
optimizasyonunu sağlama hususunda tek başına yeterli değildir. İşte bu nedenle
kamu ekonomisine ihtiyaç duyulmaktadır.
Piyasa ekonomisinin etkin bir şekilde çalışamaması ile ilgili olarak aşağıdaki
nedenler sayılabilir:
1. Fiyatlar, fayda ve maliyetleri yansıtmıyorsa (pozitif ve negatif dışsallıkların
olması) piyasa ekonomisinin işlemesinde aksaklıklar ortaya çıkacaktır. Dışsal
ekonomiler piyasa ekonomisinin kaynak dağılımını optimum şekilde sağlamasına
engel olacaktır. Dışsal ekonomilerin söz konusu olduğu durumlarda devletin
ekonomiye müdahalesi ise kaçınılmazdır. Devletin bu aşamada dışsal ekonomilere
müdahalesi; doğrudan üretim faaliyetlerini kendisinin yapması yoluyla ya da dolaylı
olarak üretim faaliyetlerine sübvansiyon ve vergiler uygulaması yoluyla olabilir.
2. Doğal tekeller, ağ ekonomileri, asimetrik enformasyon durumlarında yine
piyasa ekonomisi etkin bir şekilde çalışamamaktadır. Doğal tekeller ya da diğer bir
ifadeyle ölçek ekonomileri açısından bakıldığında, bazı kamu hizmetleri tek firma
tarafından sunulması halinde en ucuza mal edilebilecektir. Piyasada faaliyet gösteren
firma sayısının artması maliyetleri yükseltecek ve rekabet, hizmetlerin ucuz bir
şekilde sunulması imkanını ortadan kaldırabilecektir. Rekabetin olması etkin bir
kaynak dağılımı açısından yeterli olmayacaktır. Piyasa aksaklığının ve bu nedenle
devlet müdahalesinin temelinde doğal tekeller önemli bir yer tutmaktadır (Atiyas,
2000:19-20).
Bireylerin ya da kuruluşların birbirleri ile ilgili olarak yeterli düzeyde bilgiye
sahip olması halinde Simetrik Bilgiden sözedilebilecektir. Ancak tarafların
birbirleriyle ilgili olarak yeterli bilgiye sahip olmamaları halinde ise Asimetrik
Bilgiden sözedilir. Asimetrik Bilginin olduğu alanlar genellikle sağlık sigortası ve
kredi bankacılığı piyasalarıdır. Sigorta piyasasında, şirketler sigorta hizmeti satın
almak isteyen bireyler hakkında yeterli bilgiye sahip olmayabilirler. Benzer şekilde
kredi veren bankalar da kredi talep eden bireylerin mali durumları hakkında yeterli
bilgiye sahip olmayabilirler. Bu durum Asimetrik Bilgi denilen piyasa aksaklığına
neden olacaktır. Asimetrik Bilginin ortaya çıkardığı iki sonuç vardır. Birincisi;
ahlaki tehlike (moral hazard) , İkincisi ise ters seçiş (adverse selection) dir
(Kirmanoğlu, 2007:111-112; Aktan, 2005: 20).
3. Piyasa ekonomisi bazı mal ve hizmetleri (tam kamusal mallar) üretememekte,
bazı mal ve hizmetleri (yarı kamusal mallar) ise yeterli miktarda üretememektedir.
Piyasa ekonomisinde kârın olmadığı alanlarda, firmaların üretim yapmaması
nedeniyle devletin ekonomiye müdahale etmesi ve kamusal mal ve hizmetleri
üretmesi gerekmektedir (Aktan, 2002: 112).
4. Piyasa ekonomisi kaynak dağılımında etkinsizlik sorununu çözme konusunda
tek başına yeterli değildir. Gelişmekte olan ülkelerde ekonomik büyüme ve
kalkınmanın sağlanmasında; sermaye birikiminin yetersiz olması ve belirsizlik
nedeniyle piyasa ekonomisi başarısızlığa uğrayabilir (Aktan, 2002: 112).
5. Piyasada oluşan gelir ve servet dağılımı adaletli bir yapı arzetmeyebilir. Gelir
ve servet dağılımında adaletin sağlanması için devletin müdahalesi gerekmektedir.
Piyasa ekonomisinin oluşturduğu istikrarsızlıkların (enflasyon, işsizlik gibi) etkisi
uygulanan maliye ve para politikalarıyla azaltılmaya çalışılır.
Rekabete açılan sektörler, ürünlerini pazarlamak için doğal tekellerin çeşitli
birimlerine ihtiyaç duyabileceklerdir. Elektrik sektöründe daha önce Türkiye
Elektrik Kurumu üretim, iletim, dağıtım ve perakende satış aşamalarının bütününü
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
101
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
üstlenmiş durumdaydı. Daha sonra üretimin özelleştirilmesiyle çeşitli firmalar bu
alana girmiştir. Şöyle ki, elektriği üreten bir firma tüketicilere ulaştırabilmek için
yine bir doğal tekel olan dağıtım sistemine ihtiyaç duyacaktır. Burada sektörlerin
rekabete açık olan bölümü ile doğal tekel olan bölümü ve hakim konumdaki firma
ilişkilerinin de düzenlenmesi gerekebilecektir. Bu durumda çeşitli sektörlerin
rekabete açılan kısımları ile ilgili iki husus öne çıkmaktadır. Birincisi; teknoloji
nedeniyle rekabete açılma potansiyeli oluşan alanlar rekabete açılmalı mıdır?
İkincisi; İlgili alanda hakim konumda olan şirket, rekabet sonrası faaliyetine devam
etmeli mi yoksa çekilmeli midir? (Atiyas, 2000: 20-21).
Gerek ekonominin gerekse toplumun yapısının karmaşık hale gelmesi ve bu
nedenle rekabete duyulan ihtiyaç, yeni hizmet alanlarının ortaya çıkması,
özelleştirme sonrası sektörlerin durumu, ekonomilerin meydana getirdiği dışsallıklar
regülasyona olan ihtiyacı artırmıştır (OECD,1998:193). Bu nedenle birçok ülkede
düzenleyici kurumlar oluşturulmuştur. Hatta bu konuda ülkelerin bakış açılarını
yansıtan çeşitli ifadeler kullanılmaktadır. Şöyle ki; Avustralya “Asgari düzeyde
fakat etkin regülasyon”, Almanya “Daha küçük devlet, verimliliği artırılmış
bürokrasi”, İsveç “Daha kaliteli regülasyon”, İngiltere “Daha az, daha iyi, daha
basit”, ABD “Amerikan halkı kendilerine karşı değil, kendileri için olan regülasyonu
hakkediyor” (OECD,1998:194).
Regülasyon sözcüğü ilk bakışta düzenleme, denetleme ve yönlendirme anlamını
içermesi nedeniyle büyük ölçüde hukuk bilimiyle ilgili görülmekle birlikte, diğer
bilim dallarıyla da ilgilidir. Regülasyon, disiplinler arası bir kavram olması
nedeniyle farklı şekillerde tanımlanmaktadır. Hukuk bilimi açısından, belli bir alan
veya faaliyetle ilgili kuralların koyulması ve denetimini içerir. İktisat bilimi
açısından önce büyük ölçüde ABD’de daha sonra Kıta Avrupası ekseninde finansal
piyasalarda, altyapı hizmetlerinde, rekabet, ulaşım gibi alanlarda piyasaların etkin ve
verimli şekilde çalışmalarını sağlayan ve devletin nereye, ne zaman ve ne şekilde
müdahale edeceğini ortaya koyan uygulamalar bütünüdür. İşletme bilimi açısından
piyasalarda geniş şekilde uygulanan ve kabul gören bir olgudur. Ekonomik
aktivitelerde gerek kamu sektörünün kontrol mekanizmasını gerekse devletin rolünü
tartışması nedeniyle de Siyaset Bilimini ilgilendirmektedir.
Regülasyon, bireylerin ve kuruluşların yapılan yasal düzenlemelere müeyyideler
yoluyla uymasını sağlamaktır. Bu müeyyideler belli faaliyetlerin yasaklanması, para
cezası, yapılan ihlallerin kamuoyuna açıklanması, belli faaliyetlerin yapılmasının
yasaklanması yoluyla olabilir (Çevik, Demir, 2005: 251). Buna dar anlamda
regülasyon da denilebilir.
Ancak çalışmamızın konusu olan devletin düzenleyici rolü açısından
baktığımızda, yapılan faaliyetlerin ve bunlarla ilgili süreçlerin müeyyide koyma ve
uygulama yetkisine sahip birimler tarafından oluşturulacak kurallar, teşvikler ve
kısıtlamalar yoluyla düzenlenmesi /yönlendirilmesi anlamına gelir (Guasch, Hahn,
2004:1). Bu durum geniş anlamda regülasyon olarak değerlendirilebilir.
Regülasyonda bir alanın ya da sektörün organize edilmesi ve denetimi için
hukuksal düzenleme yapmak ve yaptırım uygulamak amaç değil, araç olarak
değerlendirilmelidir. Asıl hedef, regüle edilecek alanda verimliliğin ve etkinliğin
sağlanması olmalıdır.
1980’lerden sonra doğal tekeller üzerinde yoğun şekilde özelleştirme rüzgarları
estirilmiştir. Bunun sonucunda doğal tekellerin tümü yada bölümlerinden birisi
102
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
(örneğin elektrik sektöründe üretimin özelleştirilmesi) özel sektöre açılmıştır. Bu
alanlarda yapılan faaliyetleri yönlendirmek, denetlemek amacıyla regülasyon
kurumları (bağımsız idari otoriteler, özerk kuruluşlar vb. adlar da kullanılmaktadır)
kurulmuştur. Bu kurumların amaçları hakkında şunlar söylenebilir (Kirmanoğlu,
2007:170):
1. Yapılacak işlerin en düşük maliyetlerle gerçekleştirilmesini sağlamak,
2. Aşırı kâr elde edilmesini sağlayacak bir fiyatlama yapılmasını engellemek.
Regülasyonun yukarıda belirtilen olumlu yönlerinin yanısıra; etkinliği
sağlayamayacağına ilişkin görüşler de vardır (Kirmanoğlu, 2007:171). Şöyle ki;
1. Etkin şekilde işlemeyen bir işletmenin yada sektörün düzenlenmesi halinde,
bu yapı derinleşecektir.
2. Düzenleme nedeniyle bir kaynak kullanımı olacaktır. Bu durum mevcut
kaynağın başka bir alanda kullanılamaması nedeniyle alternatif maliyet
doğuracaktır.
3. Düzenleyici kurumların yetkilileri etkinliği ikinci plana iterek, kendi hareket
alanlarını genişletme gayreti içerisine girebilirler.
4. Düzenleyici kurumun yetkilileri, o alanda faaliyet gösteren firmaların etki
alanına girmiş olabilirler. Bu durum geniş kitleleri ilgilendiren kararların
alınmasında düzenleyici kurumun elini zayıflatabilir.
5. Düzenleyici kurum, çeşitli konularda hükümetin etkisi altında kalabilir.
Kadro, ödenek gibi konular hükümetin yetkisi altında olduğu sürece, bu kurumların
bağımsız bir şekilde çalışması sınırlandırılmış olacaktır.
Devlet kendisine biçilen yeni role göre, mal ve hizmet üretimi ile
uğraşmayacaktır. Bu bakış açısına göre, devlet artık hakem rolünü oynamalıdır. Bu
aşamada regülasyon kurumları devreye girmekte, piyasa aksaklıklarının olduğu
alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme faaliyetlerinde bulunmaktadırlar.
2. REGÜLASYON TÜRLERİ
2.1. İktisadi Regülasyon
İktisadi regülasyon 1870’lerde yaşanan bazı önemli gelişmeler nedeniyle ilk defa
ABD'de yapılmaya başlanmıştır. Bu gelişmelerden birincisi, tekellerin regüle
edilmesine ilişkin Federal Mahkeme kararı; ikincisi ise, demiryolu şirketleri ile ilgili
yapılan düzenlemelerdir. İktisadi regülasyon ile ilgili olarak oldukça önemli olan ve
1877’de alınan “Munn vs. Illinois” kararı, tahıl nakliye işini yapacak işletmelerin
lisans almaları gerektiği ve tahıl depolama hizmetini veren işletmelerin bu hizmet
karşılığında isteyebilecekleri tavan fiyatın ne kadar olacağına ilişkindir. Böylece,
tekellerin bu konumlarını tüketici aleyhine kullanma imkanları engellenmiş
olmaktadır (Erol, 2003: 27-28).
İktisadi regülasyonla ilgili düzenlemeler üç dönemde incelenebilir. 1909-1916 ve
1933-1940 yıllarını kapsayan I. ve II. dönemlerde birçok düzenleyici kurum
kurulmuştur. Bu kurumlar arasında; The Federal Trade Commission (1914Rekabet), The Federal Power Commission (1935-Toptan Elektrik Satışı ve Doğal
Gaz), The Federal Communications Commission (1934-Telefon, Televizyon), The
Securities and Exchange Commissions (1934-Menkul Kıymetler ve Borsalar), The
National Labor Relations Board (1935), The Civil Aeronautics Board (1938, Hava
yolları) sayılabilir. Daha önce kurulmakla birlikte, bu kurumlara The Interstate
Commerce Commission (1887-Demiryolu, Kamyon ve Su Yoluyla Taşıma) da
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
103
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
eklenebilir. Yukarıda sayılan bu kuruluşlara düzenledikleri alanın büyüklüğü ve
önemi nedeniyle “Big Seven” denilmektedir (Ardıyok, 2000:16; Karacan, 2002: 2324). III. dönem ise 1973-1980 arasını kapsamaktadır. Bu dönemde yapılanlar ise
daha ziyade deregülasyona yöneliktir. 1978’de havayolları, 1980’de demiryolları ve
karayolu yük taşımacılığı, 1982’de karayolu yolcu taşımacılığı, ulaştırma sektörü
için yapılan deregülasyonlara örnek gösterilebilir (Ardıyok, 2000:16-17).
Fiyat, ücret, piyasaya giriş veya çıkış, teşvik, rekabet gibi alanlarda yapılan
düzenlemeler iktisadi regülasyon olarak değerlendirilmektedir. Bu anlamda
ekonomik verimliliğin sağlanması, rekabetin ve teknolojik inovasyonun önündeki
engellerin kaldırılması, verimliliği teşvik eden düzenlemelerin yapılması, piyasalarla
ilgili düzenleyici bir çerçevenin oluşturulması İktisadi Regülasyon kapsamında
değerlendirilmektedir (OECD, 1997: 5-7).
İktisadi regülasyonu açıklamaya çalışan teoriler genelde üç ana başlık altında
toplanmaktadır. Birincisi, Kamu Yararı Teorisi; İkincisi, Özel Çıkar Grupları
Teorisi; Üçüncüsü ise Kamu Tercihi ya da Rant Arama Yaklaşımı’dır. Bu teoriler
aşağıda açıklanacaktır.
Kamu Yararı Teorisi: Bu teorinin temelinde piyasa aksaklıkları (doğal tekeller,
dışsallıklar, kamusal mallar, asimetrik bilgi gibi) ve bunların giderilmeye çalışılması
bulunmaktadır. Amaç, kamu yararını tesis etmek amacıyla yukarıda bahsedilen
aksaklıkları düzeltmektir.
Piyasa aksaklıklarının olduğu durumlarda kaynakların etkin dağılımı
sağlanamayacaktır. Bu durumda, devletin düzenlemeler yoluyla müdahale etmesi
tüketicilerin istismarını (bilgi eksikliği ve tekelci güçler nedeniyle) önleyebilecek ve
etkin kaynak dağılımını sağlayabilecektir (Hertog, 2000: 225).
Kamu yararı teorisine ilişkin eleştiriler de bulunmaktadır. Şöyle ki; regülasyon
yapılan alanlardaki üretim faktörlerinin istihdamında etkinsizliklerin olabileceği,
regülasyon sonucunda her zaman mükemmel sonuca ulaşılamayacağı ve ikinci en iyi
çözümlere başvurulabileceği, bu yaklaşımın regülasyonu ekonomik etkinlik
açısından ele aldığı ve bu nedenle adalet ve yeniden dağıtım gibi amaçları
açıklayamayacağı, yapılan regülasyonların her zaman piyasa aksaklığından
kaynaklanmayabileceği (piyasalara müdahale için yeterli gerekçeler olmasa bile
piyasa başarısızlığının bahane edilebileceği), siyasal karar alma sürecini
önemsememesi nedeniyle regülasyon yapılacak alanlarda uygulanacak regülasyon
şekillerinin seçiminde eksik ve yetersiz kalınabileceğine ilişkindir (Çevik, Demir,
2005:252-253).
Özel Çıkar Grupları Teorisi: Bu teori, Chicago İktisat Okulu ve Virginia Politik
İktisat Okulu mensupları tarafından geliştirilmiştir. Buna göre, regülasyon amacı ile
yapılanlar iyi organize olmuş gruplar tarafından kendi çıkarlarına hizmet edecek
şekilde yönlendirilmektedir. Böylece toplumsal refahı maksimize etmek amacıyla
yapılan düzenlemeler kitlelerin menfaatine değilde, daha az sayıda ancak etkin
işleyen gruplara hizmet etmektedir. Sonuç olarak, lobi yapma konusunda başarılı
olan ve belirli bir ölçeğe ulaşmış firmalar, yapılacak düzenlemelerden iyi organize
olamamış gruplara göre daha fazla düzeyde yararlanmaktadırlar (Brown, Jackson,
1994: 49).
Bu teorinin önemli isimlerinden birisi olan George Stigler’e göre regülasyonlar
kamusal rantları paylaşma konusunda yapılan yoğun faaliyetlere dönüşmektedir.
Sektörlerin en büyükleri, yapılacak regülasyonlarda kendi menfaatlerini ön plana
104
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
çıkaran, rekabeti engelleyen ve kendileri için ekonomik rant oluşturan düzenlemeleri
yapmaya çalışacak ve kamu yararını ikinci plana iteceklerdir (Stigler, 1971: 3).
Özel Çıkar Grupları Teorisine göre regülasyona tabi tutulan sektörler bir süre
sonra adeta o sektörün temsilcisi haline geleceklerdir. Şöyle ki; regüle edilen
firmalar, yapılacak düzenlemelerin menfaatleri doğrultusunda gerçekleşmesi için
kendilerine yardımcı olacak regülasyon kurumlarındaki kimselerin görevde
kalmalarını sağlamaya çalışacaklardır. Aynı zamanda düzenleyici kurumlarda
çalışanlar için, düzenlenen firmalar önemli bir çalışma alanı olduğu gözardı
edilmemelidir (Çevik, Demir, 2005:253). Bu durum regülasyon yapan kurumun,
regüle edilen firmaların tesiri altına girmesine neden olacaktır.
Özel Çıkar Grupları Teorisine ilişkin eleştiriler de bulunmaktadır. Şöyle ki;
regülasyonların aksak rekabet halinde oluşan etkinsizliklerden daha fazla
etkinsizliğe neden olması, regülasyonların gerek tasarlanmasının (asimetrik bilgi
nedeniyle), gerekse uygulanmasının maliyetinin yüksekliği, regülasyon nedeniyle
ortaya çıkacak rantın baskı gruplarının daha çok regülasyon istemesine neden
olması, ancak bu rantın daha fazla refaha neden olmaması sayılabilir (Çetin,
2005:110-112).
Kamu Tercihi ya da Rant Arama Yaklaşımı: Bu yaklaşım, regülasyonu rant
arama ve sosyal refah kayıpları açısından incelemeye çalışmaktadır. Burada iki taraf
bulunmaktadır. Birincisi; bürokratlar ve siyasilerden oluşan ve kamu yararından
daha çok kendi faydasını artırmaya çalışan arz cephesidir. İkincisi ise; firmalar ve
tüketicilerinden oluşan yine çıkarlarını artırmaya çalışan, baskı ve çıkar gruplarının
temsil ettiği talep cephesidir. Her iki tarafında kendi çıkarını artırmaya çalıştığı bir
ortamda regülasyon, rant arama faaliyetlerinin ve sosyal refah kayıplarının en temel
nedeni haline gelecektir (Çetin, 2005: 114).
2.2. Sosyal Regülasyon
Sosyal regülasyonlar, geniş anlamda toplumun haklarını koruyan ve refahını
artırmaya çalışan düzenlemelerdir (Tepe, Ardıyok, 2004:107). Sosyal regülasyonlar
daha çok sağlık, çevre, güvenlik, sosyal uyum, çalışma şartları, tüketici hakları gibi
alanlarda yapılmaktadır (OECD, 1997: 6).
Piyasanın gelir dağılımında adaleti sağlayamaması ve kaynak dağılımını etkin
şekilde gerçekleştirememesi sosyal regülasyonları ön plana çıkarmaktadır (Aktan,
2008). Asgari ücret uygulaması, firmaların üretimleri nedeniyle oluşturdukları
negatif dışsallıkları ortadan kaldırmak için yapılan regülasyonlar, büyük ölçüde
kaynağını primlerden elde eden ve çalışanların sağlık hizmetlerinden
yararlanmalarını, emeklilik sonrası aylık almalarını ve diğer hizmetlerden
yararlanmalarını sağlayan sosyal güvenlik düzenlemeleri sosyal regülasyon
kapsamında değerlendirilebilir.
Sosyal regülasyonların yapılmasındaki temel gerekçe, devletin düzenlemeler
yoluyla müdahalesi olmadan firmaların oluşturdukları negatif dışsallıkları dikkate
almamasıdır. Örneğin, Çevre Bakanlığının ÇED (Çevresel Etki Değerlendirmesi)
raporu istememesi halinde, firma gerek üretim yapılacak yerin seçiminde, gerekse
kullanılacak teknolojinin seçiminde kendi menfaatlerine uygun olanı tercih
edebilecektir. Böylece çevrenin kirletilmesi sözkonusu olabilecektir.
2.3. İdari Regülasyon
Devletin vermiş olduğu hizmetlerden yararlanmak için hem yapılan işlemlerin
sayısı hem de gelişen teknolojik imkanlar nedeniyle maliyetler artmıştır. Bu
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
105
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
işlemlerin kapsamında üreticiler ve tüketiciler tarafından gerçekleştirilen form
doldurma, izin isteme, bildirimde bulunma, kayıt tutma gibi bürokratik işlemler
bulunmaktadır. Bu durumda devletin sunduğu hizmetlerden ne şekilde
yararlanılacağını gösteren usul ve esasları belirleyen düzenlemelere İdari
Regülasyon denir (OECD, 1997:6; Ardıyok, 2000:9). Depreme dayanıklı binaların
yapılması için zemin etüdü ve benzeri işlemlerin yapılmasının zorunlu tutulması ve
denetimlerin artırılması bu kapsamda değerlendirilebilir.
3. REGÜLASYONUN HEDEFLERİ
Joskow (Joskow, 1998:12-13)’a göre regülasyonun temel hedefleri aşağıdaki
gibidir:
1. Mal ve hizmetlerin tüketiciler arasında etkin dağılımını sağlamak ve bu
konuda sektörde hakim konumda bulunan firmaların bu etkinliğe zarar verecek
faaliyetlerini engellemek,
2. Maliyet etkinliği sağlamak, yani mal ve hizmet üreten firmaların en düşük
maliyetle faaliyetlerini sürdürmelerini sağlamak,
Yukarıda sayılan temel hedeflere toplumun geniş kesimlerini ilgilendiren
hedefler de eklenebilir. Şöyle ki;
- Üretilen mal ve hizmetlerin maliyetlerini karşılamasa dahi, yine de ülkenin
her tarafına ulaşmasını sağlamaya çalışmak,
- Hakim durumdaki mal ve hizmet üreten firmaların aşırı kar elde etmelerine
engel olmak ve böylece tüketicileri yüksek fiyatlara karşı korumak,
Özel sektör firmalarının yukarıda bahsedilen alanlarda yatırım yapabilmelerini
sağlayacak hedefler de gözetilmelidir. Şöyle ki;
- Yatırım yapacak firmaların rekabetçi bir kar elde etmelerini öngörmek,
- Yatırımcı firmaların teknolojik gelişmeleri yakından takip edecek şekilde
faaliyetlerini sürdürmelerini sağlamak,
- Pozitif anlamda öngörülebilir bir istikrarın olması. Böyle bir teminatın
verilmesi yatırım iklimini olumlu yönde etkileyecek bir husus olacaktır.
Yukarıda sayılan hedeflerin bir kısmı birbiriyle çelişebilir. Fiyat belirleme ile
ilgili olanı bu örneklerden birisidir. Düzenleyici kurum hakim olan firmanın fiyatını
belirlemeye çalışırsa, maliyet verimliliğini sağlama hedefi ile aşırı rantları önleme
hedefi çelişebilir. Aşırı rantları önlemenin metodlarından birisi, toplam maliyetleri
hesapladıktan sonra, üzerine belli bir kâr oranı ekleyerek satış fiyatını belirlemektir.
Ancak burada göz ardı edilmemesi gereken nokta, maliyetleri azaltmaya ilişkin
çabaların kendisinin maliyetli olmasıdır. Bu nedenle şirket bu yolu
kullanmayacaktır. Maliyetleri kısmaya yönelik diğer bir yol sabit fiyat belirlemektir.
Burada ise firma maliyetlerini düşürebildiği ölçüde karını artıracaktır. Bu yöntemin
maliyet azaltıcı etkisi, diğer yönteme göre daha fazladır. Firma maliyetleri
azaltmada başarılı olursa, karını aşırı şekilde artırabilecektir. Ancak burada da aşırı
karı önleme hedefinin ikinci plana itilebileceği göz ardı edilmemelidir. Bu aşamada,
düzenleyici kurumun hem fiyatı hem de maliyet azaltıcı tedbirleri neden bir arada
değerlendirmediği akla gelebilir. Düzenleyici kurum maliyet azaltıcı tedbirler
konusunda tam bir bilgiye sahip değildir. Bu tedbirlerle ilgili denetimini, performans
göstergeleri yoluyla yapabilir. Buradan elde edilen bilgiler ise sınırlı düzeyde
olacaktır (Atiyas,2000: 22-24).
106
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
Regülasyon yapılacak alanlardaki sınırlılıklar ile ilgili olarak; eksik ya da
asimetrik bilginin olması, geleceğin belirsizliği (olumlu yada olumsuz anlamda),
düzenleyici kurum ile düzenlenen firma arasındaki bilginin dengeli dağılmaması (
firmanın düzenleyen kuruma göre daha fazla bilgiye sahip olması) sayılabilir. Bu
sebepler, regülasyonu mükemmelden uzaklaştırmakta ve en iyi çözüme ulaşmak
zorlaşmaktadır. Regülasyon konusunda bu nedenle, ikinci hatta üçüncü en iyi
(second or third best) aranmaktadır (Atiyas, 2000: 22-25).
4. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER VE ÖZELLİKLERİ
Bağımsız İdari Otoritelerin çeşitli ülkelerdeki benzerlerine bakıldığında, önce
ABD’de ortaya çıktığı görülmektedir. Kıta Avrupası açısından bakıldığında ise
güçlü bir idare hukuku ve idari yargı sistemi bulunması nedeniyle, Anglo sakson
ülkelerinden daha sonra uygulanma başlamıştır.
BİO’ ların diğer kurumlardan ayrılmalarının iki temel nedeni vardır. Birincisi,
bağımsızlık; ikincisi ise regülasyon’dur. Bu nedenlere aşağıda değinilecektir
(Ulusoy, 1999: 5-7; Tan, 2002: 117-120).
Bağımsızlık terimi daha çok Fransa, İtalya, Yunanistan gibi ülkeler tarafından
kullanılmaktadır. İspanya’da ise bağımsızlık yerine tarafsızlık kullanılmaktadır. Bu
otoritelerde bağımsız olmak bir amaç değildir. Bağımsızlık, kamusal faydanın
oluşturulabilmesi amacıyla yetkinin daha iyi kullanılabilmesi için araçtır. Yasayla
kendisine verilen görevleri etkin şekilde gerçekleştiremeyen, başarılı olamayan
BİO’ların örgütlenme biçimlerini, görev ve yetkilerini yeniden düzenlemeleri
gerekmektedir. BİO ‘ları siyasetin ve siyasetçinin alternatifi olarak kamuoyuna
sunmak da yanlıştır. Burada çeşitli sebeplerden dolayı merkezi idarenin belli
alanlardaki faaliyetleriyle ilgili yetkileri piyasaların daha etkin olarak işlemesi
amacıyla BİO’lara devredilmektedir. Bu konuda gerek BİO’ların gerekse siyasal
alanın (siyaset ve siyasetçi) birbirlerine rakip olmadıkları hareket noktası olmalıdır.
BİO’ larla ilgili diğer bir husus bunların “siyaset üstü” oldukları ile ilgilidir. Aslında
bu otoriteler aksine siyasete tabi kurumlardır ve yasama, yürütme ve yargının
dışında değildirler. Anglosakson literatüründe bu otoritelere devletin klasik erklerine
ilave olarak Devletin Dördüncü Erki (Forth Branch of Government) denilmektedir.
Ancak bu otoritelerin düzenleme yapma (örneğin kendi kanunuyla ilgili yapılacak
bir değişikliğin parlamentodan geçmesi gerekmekte), hesap verme gibi konularda
parlamentoya karşı sorumluluğunun olduğu gözardı edilmemelidir. BİO’ ların hem
organları hem de işlevleri ile ilgili olarak siyasi iktidarın ve diğer idari birimlerin
denetlemesi anlamında bir tasarrufu bulunmamaktadır. Buna İdari Bağımsızlık
denilmektedir. Organik Bağımsızlık, karar organlarında çalışanların bazı güvencelere
kavuşturularak karar almalarının sağlanmasıdır. Şöyle ki; kurul şeklinde faaliyet
gösterdikleri için genelde üyeler belirli ve kısa olmayan süreler için seçilirler, görev
süreleri bitmeden görevden alınamazlar ve süreleri bitince yeniden seçilemezler.
Görev süreleri bitenlerin sürelerinin yenilenmemesindeki amaç üyelerin
tarafsızlıklarını korumalarını sağlamaktır. Üyelerin verdikleri karar nedeniyle
cezalandırılmasını engellemek için, görevi bitenlerin önceki görevlerine yada denk
bir göreve atanmaları sağlanır. Böylece bu üyelerin iş kaybı gibi bir riski
taşımayarak karar vermeleri sağlanmış olur. İşlevsel bağımsızlık ise, yürütme
organının bu otoritelerin işlem ve eylemlerinin geçersiz olmalarını sağlayacak bir
yetkisinin olmamasıdır. Uygulattırma (enforcement) Bağımsızlığı, BİO’lar karşı
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
107
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
karşıya oldukları sorumluluklar nedeniyle, kamu yararına yerine getirecekleri
görevler için uygulama/uygulattırma kapasitesine sahip olmalıdırlar. Mali
Bağımsızlık, görevlerini yerine getirebilmek için devlet bütçesinin olanakları ile
kısıtlı olmaması anlamına gelmektedir. Bağımsızlık bu kuruluşların hiçbir denetime
muhatap olmadıkları anlamına gelmez. Devletin bütünlüğü ilkesi uyarınca yargı ve
yasama denetimine tabidirler. Verdikleri kararlar yargı organları tarafından iptal
edilebilir, bütçeleri yasama organları tarafından onaylanmayabilir.
Regülasyon işlevi, yukarıda da belirtildiği gibi devletin belirli görevleri yerine
getirmesinde aksaklıkların olması BİO’ların ortaya çıkmasına neden olmuştur. BİO’
lar işlevlerini yerine getirirken karar almaya (kendi görev alanlarıyla ilgili
düzenlemeler yapabilirler, örneğin yönetmelikler çıkarabilirler, karar, tebliğ gibi
adlar altında düzenlemeler yapabilirler) ve denetim yapmaya ilişkin yetkiler
kullanırlar. Aynı zamanda, regülasyon işlevi ile ilgili olarak Sui Generis yetkiler de
kullanabilirler. Karar almaya ilişkin yetki bu otoritelerin idari işlem yapabilmeleri
anlamına gelir. Denetim yetkisi’nin kapsamında ise araştırma ve inceleme yapma
(gerekli gördüğü bilgi ve belgeleri ilgili kimselerden istemek, bu kimselerin
bilgilerine başvurmak), soruşturma yapma ve yaptırım uygulayabilme (yüksek para
cezalarının verilmesi, daha önce verilen izinlerin iptali), yargıyı harekete geçirme
yeralmaktadır. Sui Generis yetkilerle ilgili olarak ise diğer idari birimlerin sahip
olmadığı talimat verebilme (recommandation), kendi alanıyla ilgili kamuoyuna rapor
ve bilgi sunma, uyarıda bulunma sayılabilir.
BİO’lar ülkeden ülkeye değişiklik göstermekte ve bütün ülkeleri kapsayan bir
model bulunmamaktadır. Ülkeler kendi demokrasi kültürlerine, idari yapılarına ve
yönetim anlayışlarına göre kendi modellerini oluşturmaktadırlar. Bu kapsamda
aşağıda ABD, İngiltere ve Fransa’daki BİO’ lar üzerinde durulacaktır.
BİO’ların en eski uygulamaları ABD’de bulunmaktadır. Bu konuda ilk BİO
1887’da kurulan Devletlerarası Ticaret Komisyonu (Interstate Commerce
Commission) dur. Komisyon demiryolu fiyatlarının regüle edilmesi amacıyla
kurulmuştur. Yapılan düzenleme ABD kongresinin regülasyona ilişkin çıkardığı ilk
yasal mevzuat olması nedeniyle önem taşımaktadır. BİO’ların 1929 bunalımının
sonrasında New Deal politikası çerçevesinde önemi artmış, ancak İkinci Dünya
Savaşı sonrasında azalmıştır. 1960’lardan sonra BİO’ların önemi tekrar artmaya
başlamıştır (Karacan, 2002: 24-25; Pauliat, 1998: 7-8).
ABD’de BİO’ların kurulmalarının temel nedenleri ile ilgili olarak şunlar
söylenebilir.1) Ülkenin federal yönetim yapısı nedeniyle, özellikle ekonomi ile ilgili
alanlarda federal bir yapı oluşturma isteği, 2) Başkan ile kongre arasında varolan güç
ve yetki çatışması nedeniyle, BİO’lar oluşturularak Başkan’ın yetkilerinin
sınırlandırılması isteği, 3) 1929 bunalımı sonrası ABD’nin oluşan bu kaos ortamını
BİO’larla aşma tercihidir (Karacan, 2002: 24).
Regülasyon kavramına Avrupa açısından bakıldığında, ABD’ye göre daha yeni
bir kavram olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Avrupa’da üretim
faaliyetlerinin büyük ölçüde ABD’nin aksine kamu sektörünün elinde bulunması
nedeniyle, devlet tarafından regüle edilmiştir. ABD’de ise, daha önce de belirtildiği
gibi bu faaliyetler federal ve yerel komisyonlar aracılığıyla yürütülmüştür.
İngiltere’de ise, Yarı Özerk Hükümet Dışı Örgütler (Quasi Autonomous Non
Governmental Organizations=QANGOS) adı verilen kuruluşlar tarafından
yapılmaktadır. Ancak QANGOS’lar ABD’dekilerden hem yapısal, hem de çalışma
108
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
usulleri açısından ayrılırlar. QANGOS’ların çoğu Thatcher döneminde verimli
çalışmadıkları için kapatılmış, kalanların yetkileri ise büyük ölçüde daraltılmıştır.
Thatcher döneminde yapılan özelleştirmeler sonrasında piyasalardaki denetimin
yetersizliği, rekabet kurallarının işlememesi, tekelleşmenin güç kazanması ile karşı
karşıya kalınmıştır.
1939’da İngiltere’de çıkarılan Fiyatların Tespiti Yasası (Price of Goods Act) bazı
malların fiyatlarını saptamaktaydı. Ayrıca endüstriyel mallarda kullanılan
malzemelerle ilgili bilgi toplayıp analiz eden, gerekli tedbirlerin alınması için
tavsiyelerde bulunan, yani bir anlamda danışma görevi gören British Restrictive
Practice Commision bulunmaktaydı (Azrak, 2001: 20; Pauliat, 1998: 8-9).
İngiltere’nin BİO’lar konusunda günümüzde tartıştığı konu; hesap verme
sorumluluğu, uygulamada ortaya çıkan sorunların ne şekilde çözüleceği ve bu
otoritelerin nasıl daha verimli çalışacağı gibi teknik sorunlardır. Üzerinde tartışılan
diğer konu ise düzenleme uygulamalarında zaman içerisinde ortaya çıkan
değişiklikler karşısında BİO’nun alması gereken en uygun yapının araştırılmasıdır.
Fransa’da 1970’li yıllara kadar katı bir merkeziyetçilik sözkonusu iken, bu
yıllardan sonra BİO’lar kurulmaya başlanmıştır. Fransa’da idare hukuku, kamu gücü
ve kamu hizmeti ölçütleriyle açıklanmaktadır. BİO’larda kamu hizmetinin
gereklerinden değil ama, kamu gücünün gereklerinden vazgeçilmektedir (Morange,
1998: 20). Bu otoritelerin sayısının Fransa’da artmasının nedeni, Anglo-Amerikan
sistemlerindeki siyasal etkenlerin ağır basmasından daha çok, yargısal-teknik
sebeplerden dolayıdır. BİO’lar aracılığıyla yargı denetiminin arka plana atılması, ya
da etkinsizleştirilmesi gibi bir amaç sözkonusu değildir. Aksine bu otoritelerin,
ekonomik ve teknik alanlarda yaptıkları denetim, yargı denetiminin kapsayamadığı
bir alanda etkili bir denetimin sağlanmasıdır. Bu arada Fransa’daki BİO’ların tüzel
kişiliğe sahip olmadığını ve mali bakımdan birer bakanlıkla ilişkilendirildiğini yani
kendilerine ait bir bütçelerinin olmadığını belirtmeke yarar vardır (Azrak, 2001:2122; Akıncı, 1999:9).
Fransa’da pazar ekonomisinin düzenlenmesi konusunda faaliyette bulunan
BİO’lar arasında Borsa İşlemleri Komisyonu, Rekabet Kurulu, Bankaları Denetim
Komisyonu, Sigorta Denetim Komisyonu, Sineme Medyatörü sayılabilir. Hak ve
özgürlüklerin güvence altına alınması konusunda faaliyette bulunan BİO’lar
arasında ise Enformatik ve Özgürlükler Ulusal Komisyonu, Görsel- İşitsel Yüksek
Kurulu bulunmaktadır (Thery, 1998:166-168).
Yukarıda yapılan açıklamalardan sonra BİO’ların temel özelliklerini aşağıdaki
gibi sıralayabiliriz (Erkut, 1998:129-130; Akıncı, 2001: 11; Akıncı, 1999: 118-132):
- Genel yönetim yapısı içinde yer alırlar, ancak bu yapının içinde özerklik
tanınarak piyasaların, özgürlüklerin korunmasına çalışılmaktadır. BİO’ların
hukuk düzeni içerisindeki yeri sahip oldukları iki temel özellikle
açıklanabilir. Birincisi, faaliyet gösterdikleri alanlarla ilgili karar alma ve
bunları uygulama yetkisine sahip olmaları; ikincisi ise, kuruluş kanunlarıyla
kendilerine tüzel kişilik tanınmasıdır.
- Kurumsal oluşum ve işleyişleri yasa ile belirlenmektedir.
- Merkezi idarenin hiyerarşik yapısından ayrılmış olmalarına karşılık devletin
gözetimi dışında değildirler.
- Diğer kamu kurum/kuruluşlarına göre özerk bir yapıya sahiptirler. BİO’ların
düzenleme yetkileri kendilerine tanınan özerkliğin yasal sınırları içerisinde
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
109
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
geçerlidir. Diğer bir ifadeyle özerklik devletin her türlü müdahalesinden uzak
olunduğu anlamına gelmez.
- Karar organlarında görev yapanların siyasi baskı, etki ve telkinden uzak
olmalarını sağlamak için düzenlemeler yapılmıştır.
- Kamusal yaşamın duyarlı alanlarında faaliyet gösterirler. Bu otoriteler, daha
çok bir hizmet sunma şeklinde değil de, bir faaliyetin organizasyonu,
düzenlemesi ve denetimi şeklinde kendini gösterirler.
- Eylem ve işlemleri yargısal denetime tabidir.
- Gelir elde etme ve bunları harcama konusunda, yani mali yönden diğer
kurum/kuruluşlara göre daha serbest hareket edebilmektedirler.
BİO’larla ilgili bir tanımlama yapmak gerekirse; Bağımsız Düzenleyici
Kurumlar, belirli sayıda kişiden oluşan, kendi karar organları bulunan, belirli bir
alanda (hangi sektörle ilgili düzenleme yapılıyorsa o alanın kendine özgü durumunu
içeren) esas itibarıyla düzenleme ve denetim yapmakla görevlendirilmiş ve yetkilerle
donatılmış, mali ve idari özerkliğe sahip, yetkilerini kendi sorumluluğu altında
bağımsız olarak kullanan, yasalarla belirlenen ilkeler çerçevesinde hesap veren özel
bir kanunla kurulmuş tüzel kişiliğe sahip kurumlardır, denilebilir.
5. TÜRKİYE’DEKİ
BAĞIMSIZ
İDARİ
OTORİTELERİN
ÖZELLİKLERİ
Devletin klasik idari örgütlenmesinin dışında kalan ve BİO olarak
adlandırdığımız yapılanmalar ülkemizde 1980’li yıllardan sonra kurulmaya
başlanmıştır. 1982 Anayasası’nın 167.maddesinin ilk fıkrası, “Devlet, para, kredi,
sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve
geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme
ve kartelleşmeyi önler” şeklindedir. Anayasanın 167. maddesi ile devlete verilen
görevin kapsamında, yukarıda sayılan alanlarda gerek kamu kesiminin gerekse özel
kesimin faaliyetlerini düzenlemek, denetlemek, aykırı davranışların yapılmasını
müeyyideler yoluyla önlemek bulunmaktadır. Anayasada belirtilen sebeplere ilave
olarak, 1980’lerden itibaren ülkemizi de etkisi altına alan küreselleşmenin etkisiyle
devletin sunduğu hizmetlerin azaltılması, KİT’lerin özelleştirilmesi sürecine
girilmiştir. Ancak bu hizmetlerin özel sektörün eline geçmesi nedeniyle oluşabilecek
özel tekelleri engellemek amacıyla, uluslar arası kuruluşların ve konjonktürün de
etkisiyle kamu otoritesi düzenleme yapmak amacıyla BİO’ların kurulması yoluna
gitmiştir.
BİO’lar genel idare örgütü içerisinde görülmekle birlikte, geleneksel yönetimden
bağımsız olarak etkinlikte bulunmaktadırlar. Bu anlamda BİO’lar erklerin, yani
yasama, yürütme ve yargının kesişiminde yer alırlar (Akıncı, 1999: 375-376).
BİO’ların bütünü aynı özelliklere sahip değildir. Bu anlamda BİO’ları iki temel
gruba ayırabiliriz. Birinci gruptakiler, kamusal yaşamın duyarlı sektörleri olarak da
adlandırılan alanlarda düzenleme ve denetim işlevi yerine getirmektedirler. Bu gruba
Radyo Televizyon Üst Kurulu, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve
Denetleme Kurulu, Kamu İhale Kurulu ve Rekabet Kurulu örnek gösterilebilir.
İkinci gruptakiler, devlet tekelinde bulunan kamu hizmetlerinin rekabete
açılmasından sonra, özel sektörün de devreye girmesiyle birlikte faaliyette bulunulan
alanlarda sözkonusu olmaktadır. Bu alanlarda düzenleme yapan kurullara
110
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
Telekomünikasyon Kurulu ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu örnek
gösterilebilir.
Ülkemizde bulunan BİO’ ların özellikleri ile ilgili olarak şunlar söylenebilir:
- Bu otoriteler kanun ile kurulurlar. Türkiye’de ilk kurulan BİO, 28.07.1981
tarih ve 2499 sayılı Kanun ile Sermaye Piyasası Kurulu’dur. Ardından
13.04.1994 tarih ve 3984 sayılı Kanun ile Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
(RTÜK) ve 07.12.1994 tarih ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun ile Rekabet Kurumu kurulmuştur.
- BİO’lar kamu tüzel kişiliğini haizdirler. Bu hususta kaynağını Anayasadan
almaktadırlar, idari ve mali özerkliğe sahiptirler (Azrak, 2001:23). Bu konuda
Türkiye’deki bütün kurulların tüzel kişiliğinin olduğunu söyleyebiliriz
(Sezen,2003: 142-143). BİO’ların bu özelliklere sahip olmasının temel
nedeni, gerek kurumun gerekse personelinin baskılardan (siyasetin ve
siyasetçilerin) uzak şekilde çalışmalarını sağlamaktır (Günday, 2001: 73-74).
- BİO’lar faaliyette bulundukları alanlarla ilgili düzenleme yapma yetkisine
sahiptirler. Bu düzenleme yetkilerini yönetmelik çıkararak kullanabilirler.
Bunların dışında karar, tebliğ gibi adlar altında da düzenlemeler
yapabilmektedirler (Tan, 2002: 27).
- BİO’lar görev alanları ile ilgili konularda kurum ve kuruluşlara görüşlerini
bildirerek danışma işlevlerini yerine getirirler. Örneğin 4389 sayılı Bankalar
Kanunu’nun 3. maddesinin 9.fıkrasına göre, BDDK, “ talepleri halinde veya
gerektiğinde Hazine Müsteşarlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ile
Merkez Bankasına para, kredi ve bankacılık politikalarının yürütülmesi ile
ilgili konularda mütalaa ve bilgi verir” şeklindedir.
- BİO’lar kendi görevleri ile ilgili alanlarda idari ve parasal yaptırımlar
uygulama konusunda geniş yetkilere sahiptirler. Rekabet Kurumu yüksek
miktarda para cezaları uygulayabilmektedir. SPK, sermaye piyasası
kurumlarının mali yapılarının büyük ölçüde bozulduğunu belirlemesi halinde,
ilgili kurumların faaliyetini geçici olarak durdurabilmekte, sürekli olarak
durdurup yetkilerini kaldırabilmekte, eğer bu tedbirlerden sonuç alınmazsa
tedrici olarak tasfiyelerine, tasfiye sonunda veya doğrudan iflaslarını
isteyebilmektedir (Tan, 2002: 29; Sezen, 2003: 147-148).
- BİO’lar
kendi
alanları
ile
ilgili uyuşmazlıkların çözümünde
yetkilendirilebilirler. Borsa üyeleri ile müşterileri arasındaki uyuşmazlıklar,
tarafların yargıya gitme hakları saklı kalmak üzere, İMKB’de
çözümlenebilmektedir. Taraflar itirazlarını SPK’ya yapabilmektedirler.
SPK’nın kararına karşı idari yargı yolu açıktır (Tan, 2002: 31). Diğer bir
örnek, Kamu İhale Kurulu’na ihalenin başlangıcından sözleşmenin
imzalanmasına kadar olan sürede idare tarafından yürütülen işlemlerle ilgili
şikayetleri sonuçlandırma görevinin verilmesidir (Sezen, 2003: 150).
- BİO’ların temel karar organı kurul’lardır.
- BİO’ların üye sayıları, üyelerinin görev süreleri faaliyette bulundukları
alanlara göre farklılık göstermektedir.
- BİO’ların üyeleri Bakanlar Kurulu (RTÜK hariç) tarafından atanmaktadır.
- BİO’lar kendi faaliyet gösterdikleri alanlardan (RTÜK’ün özel radyo ve
televizyon kuruluşlarından alacağı yıllık frekans tahsis bedelleri,
Telekomünikasyon Kurumunun frekans, ruhsat ve kullanıcı ücretleri, Rekabet
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
111
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
Kurumu’nun kestiği idari para cezalarının % 25’i gibi) gelir elde edebildikleri
gibi genel bütçeden de ödenek alabilmektedirler.
- BİO’lar yasalar yoluyla ve kendi düzenlemeleri ile getirilen kurallara
uyulmasını sağlamak durumundadır. Bu nedenle gerekli bilgi ve belgeleri
istemek ve gerektiğinde yerinde inceleme yapmak yetkileri vardır. Rekabet
Kanunu’na, denetim yapmakla görevli olan uzmanlara istedikleri belgelerin
verilmemesi halinde idari para cezası verileceğine ilişkin hüküm
konulmuştur.
6. TÜRKİYE’DEKİ BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER
Aşağıda Türkiye’de 1981 yılından itibaren kurulmaya başlanan ve halen
varlıklarını sürdüren BİO’lara değinilecektir.
6.1. Finansal Piyasalar
6.1.1. Sermaye Piyasası Kurulu
Sermaye Piyasası Kurulu, 1981 yılında 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile
kurulmuştur. Yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan, idari
ve mali özerkliğe sahip düzenleyici bir kamu kurumudur. İlgili olduğu bakanlık,
Başbakan tarafından görevlendirilen Devlet Bakanlığı'dır.
Kurul'un temel görevi; sermaye piyasasının güven, açıklık ve kararlılık içinde
çalışmasını, piyasadan fon kullanan şirketlerin belli kurallara uygun olarak
davranmalarını, yatırımcıların hak ve yararlarının korunmasını sağlamaktır. Kurul
bu hedeflere kanun, yönetmelik ve tebliğlerle düzenlemeler yaparak, piyasaların
gözetim ve denetimini sağlayarak ulaşmaya çalışmaktadır. Kurul, Bakanlar Kurulu
kararı ile atanan yedi üyeden oluşur. Bakanlar Kurulu, adaylardan birini başkan
olarak atar. Kurul, Başkanın teklifi ile üyelerden birini ikinci başkan olarak seçer.
Kurul başkan ve üyeleri resmi ve özel başka hiç bir görev alamazlar (SPK, 2008).
Kurul'un sermaye piyasası ile ilgili yaptığı düzenlemeler tebliğ olarak Resmi
Gazete’ de yayınlanır. Kurul, kendi gözetimi altındaki piyasalardaki işlemlerle ilgili,
görev alanındaki işlerin kurallarının tanımlanması ile ilgili düzenlemeler yapmakla
yetkilendirilmiştir. Bu amaçla; menkul kıymetlerle ilgili düzenlemeler, menkul
kıymetler borsalarının, kıymetli madenler borsalarının, vadeli işlem ve opsiyon
borsalarının kuruluş ve işleyişine ilişkin düzenlemeler, sermaye piyasasından
menkul kıymet ihracı yoluyla fon sağlayan şirketlere ilişkin düzenlemeler, sermaye
piyasası kurumları ile ilgili düzenlemeler yapar.
Sermaye piyasası faaliyetinde bulunacak kurumların kuruldan izin almaları
zorunludur. Kurul, yatırım ortaklıkları ve yatırım fonları, gayrimenkul yatırım
ortaklıkları, portföy yönetim şirketleri, yatırım danışmanlığı şirketleri, aracı
kurumlar, derecelendirme şirketleri, genel finans ortaklıkları, bağımsız denetleme
kuruluşları, risk sermayesi yatırım fonu ve ortaklıklarının kuruluşuna ve faaliyete
geçmesine izin verir.
Sermaye piyasası ile ilgili bütün uygulamalarda menkul kıymet yatırımcısına
zarar verecek davranışların incelenmesi kurul tarafından yerine getirilir.
Borsalardaki fiyat hareketliliği, kamuya açıklanmamış bilgilerin kullanılarak
yapıldığı işlemler (içerden öğrenenlerin ticareti), kanuna aykırı olarak zamanında
yapılamayan kamu açıklamaları, hisse senetleri fiyatları üzerinde manipülasyon
yapılması veya yanıltıcı veya yanlış bilgiler yayılması, kurul düzenlemelerine aykırı
112
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
uygulamalara girişilmesi, sermaye piyasası kanunu ihlalleri (yetkisiz halka arzlar,
yanlış bilanço açıklanması) bu konular arasında sayılabilir (SPK, 2008).
Kurul Başkanı herhangi bir anda denetleme başlatılmasını isteyebilir. Genellikle
bir denetim, piyasa gözetimi sonucunda ortaya çıkan konularda veya şirket
aktivitelerinin takibi sonucunda veya şikayetler sonucunda başlatılır. Kurul'un
denetleme ve inceleme yapan uzmanları; işlemlerin yapıldığı yerde inceleme yapma,
istedikleri bütün dokümanların kendilerine sunulması ve istenen dokümanlardan bir
kopyasını alma, bilgi verecek kişileri çağırarak görüşme yapma yetkilerine sahiptir.
Denetleme sonucunda kurul; bir yaptırım koyabilir, konuyu kapatabilir, konuyu
kanuni takibat yapılmak üzere mahkemeye verebilir, uyarıda bulunabilir. Kurul
koruyucu önlemler de alabilir; verdiği izinleri kaldırabilir, zararın tazminini
isteyebilir, mahkemeden varlıkların dondurulmasını isteyebilir, yapılan sermaye
piyasası faaliyetini durdurabilir (SPK, 2008).
6.1.2. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, 1999 yılında 4389 sayılı kanunla
kurulmuştur. Kanunun amacı, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerini korumak,
mali piyasalarda güven ve istikrarı ve ekonomik kalkınmanın gereklerini de dikkate
alarak kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere bankaların
kuruluş, yönetim, çalışma, devir, birleşme, tasfiye ve denetlenmelerine ilişkin
esasları düzenlemektir. Türkiye’de kurulmuş ve kurulacak bankalar ile yurtdışında
kurulmuş ve kurulacak bankaların Türkiye’deki şubeleri bu Kanun hükümlerine
tabidir. Özel kanunlarla kurulmuş olan bankalar hakkında da kanunlarında yer alan
hükümler dışında bu Kanun hükümleri tatbik olunur. Bu Kanunda açıklık olmayan
hallerde genel hükümler uygulanır (BDDK, 2008).
Kurumun karar organı, biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere yedi üyeden
oluşan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kuruludur. Kurul Başkanı, Kurumun da
başkanıdır. Üyelerin hukuk, iktisat, maliye, bankacılık, işletmecilik, kamu yönetimi
ve dengi dallarda veya bu dallarla ilgili mühendislik alanlarında en az lisans
düzeyinde öğrenim yapmış olmaları gerekir (BDDK, 2008).
Kurulun, düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin verme (banka lisansı),
yaptırım (faaliyetleri kısıtlama, lisans iptali, özkaynakların güçlendirilmesine
yönelik tedbirler, idari para cezası gibi) gibi yetkileri bulunmaktadır. Kurul
kararlarını salt çoğunlukla almaktadır. Ancak, lisans iptali ve benzeri kararlarda
nitelikli çoğunluk (en az beş üyenin oyu) gereklidir
İlgili Bakan, Fon (TMSF) dahil olmak üzere Kurumun yıllık hesapları ile
harcamalarına ilişkin işlemlerini Sayıştay Denetçisi, Başbakanlık Müfettişi ve
Maliye Müfettişi’nden oluşan bir komisyona denetletir; denetleme sonuçlarıyla ilgili
gerekli tedbirleri alır. Denetim sonuçları ile bunlara ilişkin işlemleri ve alınan
tedbirleri gösterir bir rapor, Kurumun yıllık faaliyet raporu ile birlikte ilgili Bakan
tarafından Bakanlar Kuruluna sunulur (BDDK, 2008).
6.2. Doğal Tekel
6.2.1. Telekomünikasyon Kurumu
Telekomünikasyon Kurumu, 2000 yılında 4502 sayılı kanunla kurulmuştur. 2004
yılında 5189 sayılı kanunla yapılan değişiklikle kurulun üye sayısı yediye (daha
önce 1 başkan ve 4 üyeden oluşmaktaydı) çıkarılmıştır. Kurul Başkanı, Kurumun en
üst amiri olup, Kurumun genel yönetim ve temsilinden sorumludur. Kurul, başkanın
teklifi üzerine üyelerden birini ikinci başkan olarak seçmektedir. Üyeler,
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
113
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
telekomünikasyon hizmetlerini, telekomünikasyon sektörünü, telsiz hizmetlerini ve
tüketici haklarını temsil etmektedir. Üyelerin atanması Bakanlar Kurulu Kararı’yla
olmaktadır. Kurum; kanunlarla öngörülen yetki ve sorumlulukları uygulamak ve
verilen diğer görevleri yapmak üzere kamu tüzel kişiliğini ve idari ve mali özerkliği
haiz özel bütçeli bir kuruluştur. Kurum görevlerini yerine getirirken bağımsızdır.
Kurumun ilişkili olduğu bakanlık Ulaştırma Bakanlığı’dır. Kurumun karar organı,
Telekomünikasyon Kurulu’dur (TK, 2008).
Kurulun görevleri; sektörde adil, serbest rekabete dayalı ve güçlü bir piyasa
oluşturmak, sektör ile ilgili politikaların oluşumuna katkı sağlamak, tüketici
haklarının korunmasını sağlayıcı tedbirleri almak, frekans ve numara gibi
kaynakların planlanarak etkin ve verimli kullanımını sağlamaktır. Kurulun;
düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin (lisans, tarifelere onay vermek),
yaptırım (idari para cezası, lisans iptali) gibi yetkileri bulunmaktadır. Kurul
kararlarını salt çoğunlukla almaktadır. Kurumun gelirleri; frekans, ruhsat ve
kullanıcı ücretleri, lisans ücretlerinin 0,005’i, işletmecilerden alınacak katkı payları,
yayın ve danışmanlık gelirleri, idari para cezaları ve bütçe ödenekleridir (TK, 2008).
6.2.2. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, 2001 yılında çıkarılan 4628 sayılı kanunla
kurulmuştur. Kurum; kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip bir
yapıdadır. Kurumun görevi, enerjinin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve
çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet
ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü,
istikrarlı ve saydam bir enerji piyasası oluşturmak ve bu piyasada bağımsız bir
düzenleme ve denetim sağlamaktır. Kurul, biri Başkan, biri İkinci Başkan olmak
üzere dokuz üyeden oluşur (EPDK, 2008).
Kurul’un elektrik piyasasında olduğu gibi, doğal gaz piyasası, petrol piyasası,
sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasası ile ilgili görevleri de bulunmaktadır.
Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’dır.
Kurum, 4628 sayılı kanundan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yetkilerini
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu vasıtasıyla kullanır. Kurumun temsil ve karar
organı Kurul’ dur.
Kurul’un düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin (lisans, talep
tahminleri ve dağıtım tahminlerine onay vermek, tarifelere onay vermek), yaptırım (
lisans iptali, idari para cezası gibi) yetkileri bulunmaktadır. İkincil mevzuat çıkarma
yetkisi kurul’a aittir ve kararlarını salt çoğunlukla alır (EPDK, 2008).
Kurumun elektrik piyasası ile ilgili gelirleri arasında, lisans gelirleri (lisans alma,
lisans yenileme, lisans sureti çıkartma ve yıllık lisans bedelleri), yayın gelirleri, Kurul
tarafından verilen idari para cezalarının %25’i, iletim tarifesinin en fazla % 1’i
oranındaki iletim ek ücretleri yer almaktadır (EPDK, 2008).
Kurumun doğal gaz piyasası, petrol piyasası ve LPG piyasası ile ilgili gelirleri
arasında; katılma payı, lisans, sertifika, onay ve vize işlemleri üzerinden alınacak
bedeller, yayın gelirleri yer almaktadır (EPDK, 2008).
6.3. Rekabet Politikaları
6.3.1. Rekabet Kurumu
Rekabet Kurumu, 1994 yılında çıkarılan 4054 sayılı kanunla kurulmuştur.
Kanunun amacı, mal ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya
kısıtlayıcı anlaşma, karar ve uygulamaları ve piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu
114
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
hakimiyetlerini kötüye kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve
denetlemeleri yaparak rekabetin korunmasını sağlamak, birleşme ve devralmaları
kontrol etmektir (RK, 2008).
Mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteren ya da bu piyasaları etkileyen her
türlü teşebbüsün aralarında yaptığı rekabeti engelleyici, bozucu ve kısıtlayıcı
anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu
hakimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli ölçüde azaltacak birleşme ve
devralma niteliğindeki her türlü hukuki işlem ve davranışlar, rekabetin korunmasına
yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye ilişkin işlemler bu Kanun
kapsamına girer (RK, 2008).
Rekabet Kurulu biri Başkan, biri İkinci Başkan olmak üzere toplam 7 üyeden
oluşur. Bakanlar Kurulu, Kurulun göstereceği üç aday arasından birisini Başkan
olarak görevlendirir. İkinci Başkanı ise Kurul üyeleri seçer.
Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık, Sanayi ve Ticaret Bakanlığıdır. Kurum
görevini yaparken bağımsızdır, hiçbir organ, makam, merci ve kişi Kurumun nihai
kararını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez.
Kurul’un düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin (birleşme, devralma),
idari para cezası verme yetkileri bulunmaktadır. Kurul kararlarını salt çoğunlukla
almaktadır (RK, 2008).
Kurumun gelirleri arasında, Bakanlık bütçesine konulacak ödenek, yeni
kurulacak olan anonim ve limited şirket statüsündeki tüm ortaklıkların
sermayelerinin ve sermaye artırımı halinde artan kısmın 4/10000’ü oranında
yapılacak ödemeler, yayın gelirleri bulunmaktadır (RK, 2008).
6.4. Tarım
6.4.1. Şeker Kurumu
Şeker Kurumu, 2001 yılında çıkarılan 4634 sayılı kanunla kurulmuştur. 4634
Sayılı Şeker Kanunu’nun amacı; yurt içi talebin, yurt içi üretimle karşılanmasına ve
gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki
usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemektir.
Şeker Kurumu’nun misyonu; Şeker Kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde,
düzenleyici ve denetleyici kurum kimliği ile, iç ve dış gelişmeleri dikkate alarak,
kurum ve kuruluşlarla işbirliği içinde, ülke ve sektör menfaatlerini ön planda tutacak
politika ve stratejiler üretmek, uygulanmasına yönelik kararlar almak, uygulamayı
izlemek ve denetlemek suretiyle, kendine yeterlik ilkesi doğrultusunda sektördeki
şirketlerin şeker üretim ve arzına yönelik faaliyetlerini yönlendirmektir. Kanunda
görev ve yetkileri açıkça sayılan Şeker Kurulu’nun en önemli görevi; şekerde ülke
içi arz - talep dengesini tesis etmektir. Bu işlevini, Kanunun arz yönetimi aracı
olarak belirlediği “Kota” sistemi vasıtasıyla gerçekleştirir. Kurul bu kapsamda şeker
kotalarının tespiti, tahsisi, iptali ve transferleri hakkında kararlar alır ve uygular.
Kota sistemine uygun hareket etmeyenler hakkında, Kanunda yer verilen
yaptırımları uygulamak da Kurulun görevleri arasındadır. Kota sisteminin Kanuna
uygun olarak uygulanıp/uygulanmadığını kontrol etmek üzere inceleme ve araştırma
yetkisini de haiz olan Kurum, sektörle ilgili olarak ihtiyaç duyduğu her türlü bilgiyi
edinme yetkisini de Kanundan alır (ŞK, 2008).
4634 sayılı Şeker Kanunu ile kurulmuş olan Şeker Kurumu’nun karar organı
niteliğinde olan ve biri Başkan, biri Başkan Vekili olmak üzere 7 üyeden oluşan
Şeker Kurulu Bakanlar Kurulu tarafından atanmaktadır. Kurum, Şeker Kurulu
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
115
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
tarafından yönetilir. Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık, Sanayi ve Ticaret
Bakanlığı’dır. Kurulun düzenleme, gözetim, izin (şeker kotalarının tespiti), yaptırım
(idari para cezası) yetkisi bulunmaktadır. Kurul kararlarını salt çoğunlukla
almaktadır. Kurumun gelirleri şirketlerin iç pazara verdikleri şekerin satış fiyatının
0,005’i dir (ŞK, 2008).
Kurum içi denetim, inceleme ve soruşturma esasları Kurulca belirlenir, bununla
ilgili işlemler Kurul kararı ile görevlendirilecek yetkililer tarafından yerine getirilir.
Kurumun denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılır.
6.4.2. Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme
Kurumu
Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu, 2002
yılında 4733 sayılı kanunla kurulmuştur. Kanunun amacı; Tütün, Tütün Mamulleri,
Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğünün yeniden yapılandırılması ile Tütün,
Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurulunun kurulmasına, bu
Kurumun görev ve yetkilerinin düzenlenmesine ve tütün ve tütün mamullerinin
Türkiye'de üretimine, iç ve dış alım ve satımına ilişkin usul ve esasları
düzenlemektir (TAPDK, 2008).
4733 sayılı Kanunla ve diğer kanunlarla verilen görevleri yerine getirmek ve
yetkileri kullanmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip,
Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu
kurulmuştur. Kurumun organları, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler
Piyasası Düzenleme Kurulu ve hizmet birimleridir. Kurum, Başbakanın
görevlendireceği bir Devlet Bakanı ile ilişkilendirilir (TAPDK, 2008).
Kurul, Kurumun karar organıdır. Kurul, biri Başkan ve biri Başkan vekili olmak
üzere toplam yedi üyeden oluşur. Kurul Başkan ve üyeleri, Bakanlar Kurulu’nca
atanır.
Kurumun gelirleri; kaldırılan gelirleri olmakla birlikte (kanunda yer alan idari
para cezalarının % 25’i), tahsil etmekte olduğu gelirler; mamul üretimi, satışı ve
uygunluk belgesi başına alınacak tutar, tescil, izin ve ruhsat harçlarıdır (TAPDK,
2008).
Kurulun düzenleme, gözetim, izin (tütün mamulleri ve alkollü içkiler üretimi,
ithalatı ve satışı iznini vermek, tütün eksperlerinin yetki ve sorumluluğunu
belirlemek, tütün ve alkollü içki tüketiminde tıbbi nitelikteki zararları önleyici
düzenleme yapmak) ve yaptırım (lisans iptali) yetkileri bulunmaktadır. Kurum,
Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun denetimine tabidir.
6.5. Diğer
6.5.1. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, 1994 yılında 3984 sayılı kanunla kurulmuştur.
Kanunun amacı, radyo ve televizyon yayınlarını düzenlemek ve Radyo ve
Televizyon Üst Kurulunun kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin esas ve
usulleri belirlemektir. Kanun, her türlü teknik, usul ve araçlarla ve her ne isim
altında olursa olsun elektromanyetik dalga ve diğer yollarla yurt içine ve dışına
yapılan radyo ve televizyon yayınları ile ilgili hususları kapsar. Radyo ve
Televizyon Üst Kurulu, özerk ve tarafsız bir kamu tüzelkişiliğine sahiptir.
Hükümetin Üst Kurul ile İlişkileri Başbakan tarafından yürütülür (RTÜK, 2008).
Üst Kurul, en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş, meslekleriyle ilgili
konularda kamu veya özel kuruluşlarda en az on yıl görev yapmış, mesleki açıdan
116
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
yeterli bilgiye, deneyime ve Devlet memuru olma niteliğine sahip, otuz yaşını
doldurmuş kişiler arasından Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce seçilen dokuz üyeden
oluşur (RTÜK, 2008).
Üst kurulun düzenleme, gözetim, izin (kanal ve frekans bandları tahsisi, radyo ve
televizyon yayınlarının yasaya uygunluğunu denetlemek), yaptırım (lisans iptali,
yayın durdurma, idari para cezası) yetkileri bulunmaktadır. Üst kurul kararlarını salt
çoğunlukla alır
Üst Kurulun gelirleri; özel radyo ve televizyon kuruluşlarından alınacak TV
kanal ve radyo frekansı yıllık tahsis bedelleri, özel radyo ve televizyon
kuruluşlarının yıllık brüt reklam gelirlerinden % 5 oranında ayrılacak paylar,
gerektiğinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı bütçesinin transfer tertibinde
yer alacak ödenek, idari para cezalarıdır (RTÜK, 2008).
Üst kurulun denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından
yapılmaktadır.
6.5.2. Kamu İhale Kurumu
Kamu İhale Kurumu, 2002 yılında çıkarılan 4734 sayılı Kanun ile kurulmuştur.
Kanunun amacı, kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında olan veya
kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde
uygulanacak esas ve usülleri belirlemek ve şikayetleri incelemektir. Aynı yıl
çıkarılan 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun amacı ise, Kamu İhale
Kanununa göre yapılacak ihalelere ilişkin sözleşmeleri düzenlemek ve uygulanması
ile ilgili esas ve usulleri belirlemektir (KİK, 2008).
Kamu İhale Kurumu, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip bir
yapıda oluşturulmuştur. Kurumun ilişkili olduğu Bakanlık Maliye Bakanlığı’dır.
Kurum görevini yerine getirirken bağımsızdır. Hiçbir organ, makam, merci ve kişi
Kurumun kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez.
Kamu İhale Kurumu; Kamu İhale Kurulu, Başkanlık ve hizmet birimlerinden
oluşur. Kamu İhale Kurulu, Kurumun karar organıdır. Kurul, biri başkan, biri ikinci
başkan olmak üzere on üyeden oluşmaktadır.
Kurulun, düzenleme, gözetim, araştırma, soruşturma, izin (idarelerin mevzuata
aykırı ihale işlemleri ile ilgili olarak yapılan şikayetleri incelemek, ihalelere
katılmaktan men edilenlerin sicilini tutmak), yaptırım (ihale süreci ile ilgili düzeltici
işlemleri belirler, ihale sürecini askıya alır, ihaleyi iptal eder, ya da şikayeti uygun
bulmaz)yetkileri bulunmaktadır (KİK, 2008).
Kurumun gelirleri; ihale yüklenicilerinden alınacak ihale sözleşme bedelinin
onbinde beşi, şikayet başvurusu ücretleri, yayın gelirleri, eğitim, kurs ve seminer
gelirleri, genel bütçeden yapılacak yardımlar bulunmaktadır (KİK, 2008).
Kurumun yıllık hesapları ile gelir ve harcamalarına ilişkin iş ve işlemleri
Sayıştay denetimine tabidir.
SONUÇ
Bağımsız idari otoriteler, kamu sektörünün elinde bulunan Doğal Tekel
niteliğindeki kuruluşların, özelleştirilmeleri halinde özel tekel yaratmamaları ve bu
alanların kendine has özellikleri ve ihtiyaç duyulan uzmanlık nedeniyle özerk bir
otorite tarafından düzenlenmeleri gerekçesiyle kurulmuşlardır.
Amerika Birleşik Devletleri’nde piyasalar yüzyılın başından beri genellikle
düzenleyici kuruluşlar tarafından düzenlenmiştir. 1990’larda, deregülasyon
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
117
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
vasıtasıyla bu düzenlemelerin azaltılması yoluna gidilmiştir. 1990’lardan sonra
yeniden düzenleme (re-regülasyon) gündeme gelmiştir. Avrupa’da ise, özellikle
1929 Büyük Ekonomik Buhranı’ndan sonra devlet işletmeleri devreye girmiş ve
piyasa aksaklıklarının yoğun olduğu, özellikle doğal tekel niteliğindeki sektörlerde
bu işletmeler faaliyetlerini sürdürmüşlerdir. 1980 yılından itibaren özelleştirme ile
regülasyon ihtiyacı ortaya çıkmış ve Bağımsız İdari Otoriteler ile problemlerin
çözümü yoluna gidilmiştir. Bu arada BİO’ ların yapılarının ülkeden ülkeye
değişiklik gösterdiğini ve bütün ülkelerde uygulanan bir modelin olmadığını da
belirtmekte yarar vardır.
Ülkemiz açısından bakacak olursak klasik idari yapılanmanın dışında mali ve
idari özerkliği olan BİO’ lara ihtiyaç duyulması, kuruldukları alanlardaki hızlı
gelişim ve değişime ayak uyduracak şekilde karar alma gereği (geleneksel idari
yapılanma nedeniyle pek mümkün olamamakta), faaliyette bulunulan
telekomünikasyon, enerji, rekabet, ihale, iletişim gibi alanların gerektirdiği
uzmanlık, özelleştirme sonrası piyasaların düzenlenmesi olarak ifade edilebilir. Bu
anlamda Türkiye’de ilk BİO 1981 yılında kurulan Sermaye Piyasası Kurulu’dur.
Ardından, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Rekabet Kurumu, Bankacılık
Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Enerji Piyasası
Düzenleme Kurumu, Şeker Kurumu, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler
Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu İhale Kurumu kurulmuştur.
KAYNAKÇA
Kitaplar:
Akıncı, M. (1999), Bağımsız İdari Otoriteler ve Ombudsman, Beta, İstanbul.
Aktan, C. C. (2002), Anayasal İktisat, Siyasal Kitabevi.
Brown, C.V,. Jackson P. M. (1994), Public Sector Economics, 4 th Edition,
Oxford, Blackwell.
Kirmanoğlu H. (2007), Kamu Ekonomisi Analizi, Beta Basım, 1.Bası,İstanbul.
Sezen, S. (2003), Türk Kamu Yönetiminde Kurullar, TODAİE, Ankara.
Dergiler:
Akıncı, M.( 2001), “Ekonomik Kamu Düzeni ve Rekabet Kurumu”, Rekabet
Dergisi, Sayı : 5, Ocak-Mart, ss. 2-15.
Aktan, C. C. (2005), “ ( Im)Possibility of Rational Regulation”,
Telekomünikasyon ve Regülasyon Dergisi, Ocak-Şubat- Mart, Sayı:1, Ankara,
ss.15-30.
Çetin, T. (2005), “Regülasyon İktisadi Üzerine Farklı Yaklaşımlar”,
Telekomünikasyon ve Regülasyon Dergisi, Nisan-Mayıs- Haziran, Sayı:2, Ankara,
ss.106-123.
Çevik, S., Demir, M.(2005), “Devletin Düzenleyici Rolü ve Regülasyon
Teorileri”, Öneri, Sayı:23, Ocak, ss. 249-257.
Stigler, G.(1971), “ The Theory of Economic Regulation”, Journal of Economics
and Management Science, Vol:2, , p. 2-18.
118
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
M. KARAKAŞ
Tan, T. (2002), “Bağımsız İdari Otoriteler veya Düzenleyici Kurullar”, Amme
İdaresi Dergisi, Cilt 35, Sayı: 2, Haziran.
Tepe, B., Ardıyok, Ş. (2004), “Devlete Yeni Rol :Regülasyon”, Amme İdaresi
Dergisi, Cilt :37, Sayı:1, Mart.
Atiyas İ. (2003), “Üst Kurullar Saydam Çalışmalı”, Turkishtime, Türkiye
İhracatçılar Meclisi Yayın Organı, 15 Ekim-15 Kasım, Sayı:21.
Ulusoy, A. (1999), “ Bağımsız İdari Kurumlar”, Danıştay Dergisi, Sayı: 100,
Yıl:29.
Derlemeler:
Atiyas, İ. (2000), “Ne için ve Nasıl Regülasyon?”, Devletin Düzenleyici Rolü,
TESEV, İstanbul.
Erkut, C.(1998), “Bağımsız İdari Makamlar Müessesesi Açısından Sermaye
Piyasası Kurulu’nun Kısa Bir Değerlendirilmesi”, Bağımsız İdari Otoriteler ,Editör:
İbrahim Kaboğlu, Alkım Yayınları.
Morange, J. (1998), Fransa’da Bağımsız İdari Otoriteler, (Çev. Cevdet ATAY),
Bağımsız İdari Otoriteler, Editör: İbrahim Kaboğlu, Alkım Yayınları.
Pauliat, H. (1998), “Karşılaştırmalı Hukukta Bağımsız İdari Otoriteler”, (Çev.
Mahmut Göçer), Bağımsız İdari Otoriteler, Editör: İbrahim Kaboğlu, Alkım
Yayınları.
Thery, J. F. (1998), “Bağımsız İdari Otoritelerin Yargısal Denetimi”, (Çev.
Mahmut Göçer), Bağımsız İdari Otoriteler, Editör: İbrahim Kaboğlu, Alkım
Yayınları.
Karacan, A. İ.( 2002), “ Özerk Kurumların Özerkliği”, Özerk Kurumlar Üzerine
Denemeler, Creative Yayıncılık, İstanbul, ss. 23-92.
Diğer Kaynaklar:
Ardıyok, Ş. (2000), Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye için
Düzenleyici Kurum Modeli, Rekabet Kurumu Lisansüstü Tez Serisi, Ankara
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü.
Azrak, A.Ü. (2001), Rekabet Kurumu Tarafından Düzenlenen Bağımsız İdari
Otoriteler Sempozyumu’ndaki Değerlendirmeleri, Kasım, Ankara.
Erol, M.( 2003), Doğal Tekellerin Düzenlenmesi ve Telekomünikasyon
Sektöründe Düzenleyici Kurum, DPT Uzmanlık Tezleri, Ekim.
Guasch, L.., Hahn R. W. (2004), “The Costs and Benefits of Regulation:
Implications for Developing Countries”, http://econ.worldbank.org/docs/639.pdf.
Günday, M. (2001), Rekabet Kurumu Tarafından Düzenlenen Bağımsız İdari
Otoriteler Sempozyumu’ndaki Değerlendirmeleri, Kasım, Ankara.
Hertog, J. D., (2000), "General Theories of Regulation", Encyclopedia of Law
and Economics, Volume: 3, The Regulation of Contracts, Edward Elgar,
Cheltenham.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
119
Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler
Joskow, P. J. (1998), “Regulatory Policies for Reforming Infrastructure Sectors
in Developing Countries”, Annual World Bank Conference on Development
Economics, Washington DC, April, p.10-25.
OECD (1997), The OECD Report on Regulatory Reform, Synthesis, Paris.
OECD (1998), The OECD Report On Regulatory Reform, Volume II, Thematic
Studies, Paris.
OECD (1999), The OECD Report on Regulatory Reform, Paris.
Uçar Ö. P. Karatepe A. (1999), OECD Ülkelerindeki Rekabet Otoriteleri
Örgütlenişlerinin Karşılaştırılması, Ankara.
http://www.canaktan.org/ekonomi/kamu_maliyesi/kamu-ekonomisi/regulasyonekon.pdf (Çevrimiçi 19.04.2008)
http://www.spk.gov.tr/indexcont.aspx?action (çevrimiçi 08.05.2008)
http://www.bddk.org.tr/turkce/Kurum_Bilgileri/BDDK_Hakkinda/114114Teskil
at_Yonetmeligi_bddk2005.pdf (çevrimiçi 08.05.2008)
http://www.tk.gov.tr/Kurum_Hakkinda/Kurulus.htm (Çevrimiçi 12.05.2008)
http://www.epdk.org.tr/mevzuat/kanun/elektrik/elektrik.html (Çevrimiçi
12.05.2008)
http://www.rekabet.gov.tr/pdf/kanun.pdf (Çevrimiçi 16.05.2008)
http://www.sekerkurumu.gov.tr /seker_calisma_usul.html (Çevrimiçi
26.02.2008)
http://www.rtuk.org.tr (Çevrimiçi 27.05.2008)
http://www.ihale.gov.tr/default1.htm (Çevrimiçi 28.05.2008)
http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k4733.html(Çevrimiçi 28.05.2008)
120
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Z. GÖKER
Vergi Rekabetinin Kamu
Harcamalarına Etkisi ve Harcama
Rekabeti
Zeliha GÖKER∗
ÖZET
Ticaretin ve finansal piyasaların serbestleşmesi ülkelerin maliye politikalarını
artan ölçüde birbirine bağlı hale getirerek, özellikle sermaye hareketliliğinin kamu
harcamalarının düzeyinin ve bileşiminin belirlenmesindeki rolünün artmasına yol
açmıştır. Ülkeler daha fazla reel sermayenin kendi bölgelerine gelmesini sağlamak
için vergi oranlarını düşürerek ve sermayenin verimliliğini artıran kamusal
girdilere daha fazla harcama yaparak rekabet etmektedirler. Ülkeler arasında
işbirliğinin olmadığı denge durumunda hem kamu harcama düzeyi hem de kamu
harcama bileşimi etkin değildir. Kamusal girdilere daha fazla harcama yapılırken,
tüketim mallarına daha az kaynak ayrılmaktadır.
Anahtar sözcükler: Vergi Rekabeti, Mali rekabet, Kamu Harcamaları, Kamu
Harcamalarının Bileşimi.
The Effects of Tax Competition on Public Expenditure and Expenditure
Competition
ABSTRACT
International trade and financial liberalization has led to a growing
interdependence of fiscal policies. Particularly, capital mobility seems to have
important implications for the size and composition of government spending. In
order to attract firms and investments governments will compete with low taxes and
high spending on business-friendly, productive –enhancing public goods. In a noncooperative equilibrium, not only the aggregate govenment spending will be
inefficient but also the composition. Governments will over-provide public inputs
and under provide consumption goods.
*
Yrd.Doç., Akdeniz Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, zgoker@akdeniz.edu.tr
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
121
Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti
Key words: Tax Competition, Fiscal Competition, Public Expenditure, Public
Expenditure Composition
Jel Classification: H21, H25, H41
GİRİŞ
Günümüzde ticaretin ve finansal piyasaların serbestleşmesi bir yandan ülkelerin
maliye politikalarını artan ölçüde birbirine bağlı hale getirirken diğer yandan da
yabancı sermayenin yüksek getiri arayışlarını kolaylaştırmaktadır. İstihdam, ihracat
ve üretimi artıracağı, yerli firmalar lehine dışsallık yaratacağı beklentisi ile ülkeler,
bir yandan giriş engellerini azaltarak yeni sektörleri yabancı yatırımlara açarken, bir
yandan da çeşitli vergi ve harcama politikaları ile yabancı yatırımları özendirmeye
çalışmaktadırlar.
Yabancı sermaye yatırımlarının karlılığını ve hangi ülkede faaliyet gösterecekleri
ile ilgili kararlarını pek çok faktör etkilemekle beraber, bunlar arasında efektif
marjinal vergi oranları ve kamu alt yatırımları gibi faktörler, devletlerin doğrudan
kontrolü altındadır. Uluslararası ekonomide yaşanan küreselleşme ve bölgeselleşme
sürecinde ülkeler doğrudan kontrolleri altındaki bu politikaları kullanarak, daha
fazla hareketli üretim faktörü için diğer ülkelerle rekabet etmektedirler. Vergi
rekabeti ve/ veya harcama rekabetini tanımlayan mali rekabet, devletlerin, üretim,
gelir ve istihdamı artırmak için daha fazla yabancı yatırımı kendi ülkelerine çekmek
amacıyla vergi ve harcama politikalarını kullanması olarak tanımlanmaktadır. Vergi
rekabeti sonucu kurumlar vergisi oranları ve gelir vergisinin üst dilim oranları
azaltılırken, hareketsiz üretim faktörlerinin vergi yükü artmaktadır. Vergi oranlarının
düşürülmesi nedeniyle vergi gelirlerinin azalmasının yanı sıra, vergilerin artan
maliyeti ise kamu harcama düzeyinin azalmasına yol açmaktadır. Diğer yandan
harcama rekabeti ise kamu harcamalarının bileşiminin değişmesine neden olmakta,
transfer harcamaları ve üretken olmayan kamu tüketimi yerine, üretken kamusal
girdilerin arzı artırılmaktadır. Dolayısıyla harcama rekabetini dikkate almadan
sadece vergi oranlarına bakarak bu rekabette devletin ne kadar etkili olabileceğini
söylemek yanıltıcı olabilir. Çünkü kamu alt yapı yatırımlarına yapılan ilave harcama
sonucu firmanın verimliliği, bu ilave harcamanın yapılabilmesi için ödenen vergiden
daha fazla artıyorsa bu durumda, yüksek vergi yüküne rağmen reel sermaye ülkede
kalmayı tercih edebilir. Almanya, Fransa gibi bazı gelişmiş ülkelerde göreli olarak
vergi oranları yüksek olmasına rağmen bu ülkelere önemli oranda sermaye girişinin
olması da bu görüşü doğrulamaktadır. Zira bu ülkelerde kamu harcamalarının düzeyi
ve bileşimi yabancı sermaye için yüksek vergi oranlarını telafi edebilecek
niteliktedir.
Bu çalışmada sermayenin ülkeler arasında hareketli olması nedeniyle kamu
harcamalarında ortaya çıkan olası değişiklikler araştırılmaktadır. Bunlardan ilki
kamu harcama düzeyinin azalması, ikincisi ise kamu harcama bileşiminin değişmesi
ile ilgilidir. Vergi rekabeti sonucu azalan kamu gelirleri ve vergilerin artan maliyeti
nedeniyle kamu harcama düzeyi azalırken, harcama bileşimi de özel yatırımların
verimliliğini artıran kamu girdileri lehine değişmektedir. Vergi rekabeti finansal
sermayeyi de içermesine rağmen, harcama rekabetinin daha çok reel sermayeye
yönelik olması sebebiyle bu çalışmada esas olarak dikkate alınan hareketli sermaye
akımları, reel sermaye yatırımları olmaktadır.
122
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Z. GÖKER
1. VERGİ REKABETİ VE YARATTIĞI DIŞSALLIKLAR
Vergi rekabeti, üretim faktörleri için ülkeyi cazip hale getirmek üzere efektif
vergi oranlarının düşürülmesidir. Bu rekabet, esas olarak üretim faktörlerinin ülkeler
arasında hareketli olması sebebiyle ortaya çıkmakta ve etkinsizlik yaratarak, vergi
oranları ve dolayısıyla kamu harcamalarında ülkeler arasında dibe doğru (race to the
bottom) bir yarışa neden olmaktadır.
Bilindiği gibi reel yatırım düzeyi sermayenin marjinal ürününün, sermayenin
marjinal maliyetine eşit olduğu noktada belirlenir ve marjinal ürün sermaye miktarı
ile negatif ilişkilidir; sermaye miktarı artarken marjinal ürün azalır. Marjinal ürün
değişmezken sermaye üzerine vergi konulması, sermayenin marjinal maliyetini
artırarak ülke dışına çıkmasına neden olmaktadır. Bu çıkış sermayenin marjinal
ürünü, yeni yüksek marjinal maliyetlere eşit oluncaya kadar devam eder. Ülkelerin
kendi bölgelerinden sermaye çıkışını engellemek, yeni girişleri teşvik etmek üzere
vergi oranlarını düşürmeye çalışmaları ise aralarında bir rekabet yaratmakta ve bu
rekabetin sonucunda vergi gelirleri azalacağı için de kamu harcamaları azalmaktadır.
Sonuçta hiçbir ülkenin kazançlı çıkamayacağı dibe doğru bir yarış ortaya
çıkmaktadır.
Basit vergi rekabeti modellerinde emek arzı sabit kabul edilerek, ülkeler arasında
hareketli olmadığı varsayıldığı için emek üzerinden alınan vergiler götürü vergi
etkisi yaratmaktadır. Bilindiği gibi kelle vergisi gibi götürü vergiler, üretim ya da
faktör arzından bağımsız, belli bir miktarda alındıklarından dolayı ikame etkisi
yaratmazlar ve bu nedenle de özel sektörün davranışlarında vergi nedeniyle bir
değişiklik ortaya çıkmaz1, verginin aşırı yükünden (excess burden) söz edilemez.
Götürü vergi ya da hareketsiz faktörlerin vergilendirilmesi durumunda ödenecek
vergi, kamu mallarının marjinal maliyetine eşit olacağı için Samuelson koşulu2
sağlanmak suretiyle kamu malları da etkin düzeyde arz edilmiş olmaktadır. Ancak
kamu mallarının finansmanı için hareketsiz faktörlerin yanında hareketli üretim
faktörleri üzerinden de vergi alınması halinde ülkeler arasında vergi rekabeti ortaya
çıkmakta ve vergi oranlarının ve kamu harcamalarının belirlenmesinde etkinsizlik
söz konusu olmaktadır.
Hareketli üretim faktörleri için vergi rekabeti analizinin Tiebout hipotezine
dayandığı söylenebilir. Hane halkının hareketliliğine dayanan bu analizde yerel
yöneticilerin amacı, insanların kendi bölgelerine gelmesini sağlayarak bölgelerinin
vergiden sonraki arazi değerini maksimize etmektir. Bu amaçla kamusal mal arz
ederken kelle vergisi toplayarak malların finansmanını sağlamaktadırlar. Kamusal
mal arzı veri iken daha çok insanın kendi bölgesine gelmesini teşvik etmek için
yöneticilerin mümkün olduğu kadar vergi oranlarını düşük tutmaları gerekmektedir.
Denge durumunda kişilerin ödedikleri vergi, kendilerine sunulan kamusal malların
maliyetine eşitlenerek marjinal maliyet fiyatlaması yoluyla göç kararının etkin
olmasını sağlamaktadır. Hipoteze göre, bireyler için bölgeler arasındaki rekabet,
kamusal malların etkin arzını da sağlamaktadır (Tiebout 1956: 416-24). Daha
sonraki modellerde bu analiz genişletilerek hareketli firmalar ve hareketli emek ve
1
Emek üzerinden alınan bir vergi çalışmak ile boş zaman arasındaki iktisadi kararları etkileyerek
etkinsizlik yaratmakla birlikte burada sadece vergi nedeniyle üretim faktörünün ülke dışına çıkıp
çıkmama kararının nasıl değiştiği dikkate alınmaktadır.
2
Kısmi denge etkinlik için Samuelson koşulu, kamu malı üretiminin marjinal maliyetinin, bireylerin
kamu malından sağladıkları marjinal faydaların toplamına eşit olmasıdır (Cullis,J.ve P.Jones 1992:62).
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
123
Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti
sermaye için yapılmıştır. Ancak bu analizler Tiebout’un analizinden farklı olarak,
vergi rekabeti nedeniyle ortaya çıkan bölgeler ya da ülkeler arası dışsallıkları dikkate
almakta ve vergi rekabetinin kamu harcamaları ve vergilerde etkinsizliğe neden
olduğu sonucuna ulaşmaktadırlar.
Vergi rekabeti iki tür dışsallık yaratmaktadır; mali dışsallık ve parasal dışsallık.
Mali dışsallık, hükümetlerin kendi vatandaşlarının refahını artırmak amacıyla
uyguladıkları politikaların başka ülkelerde yaşayanların durumunu etkilemesi
halinde ortaya çıkmakta, ülkede kamu yararını gözeten politikaların, diğer ülkelerin
bütçelerine etkisini ifade etmektedir. Örneğin bir ülkede hareketli sermaye
üzerindeki vergi oranının düşürülmesi ülkeye sermaye girişine neden olurken, aynı
zamanda diğer ülkeler için de bir negatif dışsallık yaratılmış olmaktadır; bu ülkelerin
vergi tabanları ve vergi gelirleri azalmaktadır. Parasal dışsallık ise, ülkeler diğer
ülkelerdeki ürün ya da faktör fiyatlarını etkileyebilecek kadar büyük olduklarında,
ürün ve faktör fiyatlarındaki değişme nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Küçük ülkelerin
sermaye talebindeki artış sermayenin getirisini etkilemezken, büyük ülkelerin
sermaye talebi de büyük olacağı için sermaye talebinin değişmesi, sermayenin
getirisini de değiştirmektedir. Parasal dışsallıklar ülkeler arasında etkin olmayan
politika farklılıkları yaratarak faktörlerin yanlış dağılımına neden olabilmektedir
(Wilson 1999:272). Ancak parasal dışsallıklar vergi rekabetinde ülke
büyüklüklerinin sağladığı üstünlük veya olumsuzluklara dikkati çektiği için bu
çalışmada dikkate alınmamaktadır.
Mali dışsallıkların varlığı halinde ülkelerin, sadece kendi vatandaşlarının refahı
ile ilgili oldukları için, vergi oranlarını belirlerken yarattıkları bu dışsallıkları dikkate
almamaları nedeniyle vergi oranları ve harcama düzeylerinde etkinsizlikler ortaya
çıkmaktadır. Vergi rekabeti teorisi, ülkeler arasındaki bu yarışın, dibe doğru bir yarış
yarattığını, rekabet eden ülke sayısı arttıkça bu yarışın hızlandığını (Hoyt 1991:124),
vergi oranları ve kamu harcama düzeylerinin bütün ülkeler için düşük bir seviyede
eşitleneceğini öne sürmektedir. Dolayısıyla iktisat literatüründe rekabet, üretimde ve
kaynak dağılımında etkinliği sağladığı için özendirilmesine rağmen,
devletlerarasındaki rekabetin her zaman olumlu sonuçlar yaratması
beklenmemektedir.
Mali dışsallık, kamu harcama düzeyinin belirlenmesindeki önemi dolayısıyla
aşağıda ayrıntılı olarak incelenmektedir.
2.VERGİ REKABETİNİN KAMU HARCAMA DÜZEYİNE ETKİSİ
Literatürde faktör hareketliliği ile vergiler ve kamu harcamaları arasındaki ilişki
iki yaklaşım ile açıklanmaktadır. Bunlardan etkinlik hipotezi, faktör hareketliliği
arttıkça vergilerin, özellikle sermaye üzerinden alınan vergilerin azalacağını, kamu
sektörünün küçüleceğini ve kamu harcamaları içinde özel sektörün verimliliğini
artıran kamu girdilerinin payının artacağını savunmaktadır. Telafi hipotezi ise faktör
hareketliliğinin, daha sık ve daha büyük dış şoklar yaratması sebebiyle vatandaşların
sosyal güvenlik talebini artıracağını, bu nedenle de kamu harcamaları ve vergi
oranlarının artacağını ileri sürmektedir (Schulze ve Ursprung 1999:300).
Vergi rekabeti teorisi etkinlik hipotezine dayanmaktadır. Bu rekabet bütçenin
gelir yanıyla sınırlı olmayıp, harcamaları da etkilemekte, daha düşük harcama
düzeyi ve sermayenin verimliliğini artıran harcamalar lehine farklı bir harcama
bileşimine yol açmaktadır (Zodrow ve Mieszkowski (1986), Wilson (1986),
124
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Z. GÖKER
Wildasin (1989)). Daha düşük harcama düzeyi, kamusal malların finansmanında
vergilendirmenin fayda ilkesine göre yapılamadığı varsayımına dayanmaktadır.
Vergilerin fayda ilkesine göre alınabildiği, sermaye piyasalarında fiyat kabul edici,
mali dışsallık yaratmayan küçük bir ülkede vergi rekabeti, kamusal malların
ekonomik olarak etkin düzeyde üretilmesini sağlamaktadır. Bu durumda vergi fiyatı
(tax price) kamusal malların marjinal maliyetine eşit olmaktadır (Oates 2001a:508).
Ancak fayda ilkesinin uygulanamadığı durumda ilave kamu malı üretimi için
sermayenin vergilendirilmesi3, sermayenin marjinal ürünü değişmezken, marjinal
maliyetinin vergi kadar artmasına neden olur; ülkedeki yatırımlar azalır ve sermaye
diğer ülkelere kayar. Bu yolla diğer ülkeler lehine pozitif bir mali dışsallık yaratılmış
olmaktadır, çünkü bu ülkelerin ilave sermaye girişi nedeniyle vergi tabanları ve
vergi gelirleri artmaktadır. Üstelik yeni sermaye girişi ile emeğin verimliliğinde ve
dolayısıyla ücretlerde ortaya çıkacak artış, vergi gelirlerinin daha da fazla artmasını
sağlayacaktır. Fakat vergi oranlarını yükselten ülke, vergi oranlarını ve kamu
harcama düzeyini belirlerken sadece kendi vatandaşlarının refahı ile ilgili olduğu
için bu pozitif dışsallığı dikkate almaz. Dolayısıyla sermaye üzerindeki yüksek vergi
oranlarının ülkeye maliyeti sosyal maliyetini aşar; kamu malları üretiminde bir
etkinsizlik ortaya çıkar (Parry 2003:40-42). Kamu mallarının etkin arzı, ortaya çıkan
dışsallıkları da dikkate alacak şekilde ilave birimden elde edilen marjinal sosyal
faydanın (MSB), ilave birim için katlanılan marjinal sosyal maliyete (MSC) eşit
olduğu noktada sağlanmasına rağmen, diğer ülkeler lehine yaratılan dışsallık dikkate
alınmadığı için MC = MSB eşitliğinin sağlandığı noktada üretim yapılması, MC>
MSC olması sebebiyle kamu mallarının etkin düzeyin altında üretildiği anlamına
gelmektedir.
Bu durum Şekil I ve II’de açıklanmaktadır. Toplam sermayenin (K) sabit kabul
edildiği iki ülkeli bir modelde, 1. ülkenin küçük, 2. ülkenin büyük ülke olduğu ve
her iki ülkenin kamu harcamalarını birim sermaye vergisi ile finanse ettiği
varsayılmaktadır. MP, sermayenin marjinal ürününü göstermektedir ve küçük ülke
1’de sermayenin marjinal ürünü sermaye miktarı artıkça azalırken, büyük ülke 2’de
marjinal ürünün sabit olduğu kabul edilmektedir. 1. ülke için sermaye miktarı yatay
eksende sağ tarafa doğru, 2.ülkede ise sol tarafa doğru ölçülmektedir.
Vergi öncesi sermayenin her iki ülke arasında dağılımı, her iki ülkedeki
sermayenin marjinal ürünlerinin birbirine eşit olduğu K1* noktasında
sağlanmaktadır. Eğer her iki ülke de aynı oranda vergi koyarsa (t1=t2= t )
sermayenin dağılımında bir değişiklik ortaya çıkmaz, sermayenin net getirisi her iki
ülkede aynı oranda azalır. Ancak 2. ülkede vergi oranları değişmezken 1.ülkede
vergi oranı tekrar artırılarak t1∗ e çıkartılırsa bu durumda vergiden sonraki getirisi
azaldığı için K*K1 kadar sermaye 2.ülkeye kayar. Dolayısıyla vergi etkinsizlik
yaratır. Artan verginin ilave aşırı yükü abcd alanına eşittir. İlave aşırı yükün ebcd
alanı 2. ülkede vergi tabanının artması nedeniyle vergi gelirlerindeki artışa karşılık
gelmektedir, 1.ülkedeki vergi artışı 2. ülke lehine pozitif dışsallık yaratmıştır. Ancak
1. ülke vergi oranlarını ve kamu harcama düzeyini belirlerken 2. ülke lehine yarattığı
bu pozitif mali dışsallığı dikkate almamaktadır (Wildasin 1989:194-196).
3
Günümüz vergi sistemleri üretim faktörleri, mallar ve hizmetlerin vergilendirilebildiği karmaşık bir
yapıya sahip olmasına rağmen vergi rekabeti modellerinde genellikle kamu harcamalarının finansmanının
sadece sermayeden alınan vergilerle sağlandığı varsayımı oldukça kısıtlayıcıdır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
125
Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti
MP1
MP2
a
d
e
b
c
MP2
MP2 − t
MP1
MP1 − t
MP1 − t *
K1
K 1*
K1
K2
Şekil I: Verginin Aşırı Yükü
1.ülke için verginin marjinal faydası (MB), bir dışsallık söz konusu olmadığı için
aynı zamanda marjinal sosyal faydasına (MSB) eşittir ve ilave kamusal mal
üretiminden elde edilen fayda olarak tanımlanmaktadır. Verginin marjinal maliyeti
ise, harcanabilir özel gelirdeki azalma yanında, ülkeden sermaye çıkışı nedeniyle
ortaya çıkan ilave aşırı yükün (abcd alanı) toplamına eşittir. Bu durumda ilave kamu
harcaması için katlanılan maliyet hesaplanırken, vergi gelirlerindeki artış yanında bu
ilave aşırı yükün de dikkate alınması neticesinde daha az kamu malı üretilecektir.
Şekil II’de G kamu harcamalarını göstermektedir ve kamu harcamaları arttıkça
ilave kamu harcamasından elde edilen fayda (MB) azalmaktadır. Kapalı bir
ekonomide 1 TL’lık ilave kamu harcamasının marjinal maliyeti (MC), vergi
nedeniyle üretim faktörlerinin ülkeden çıkması mümkün olmadığı için 1 TL iken,
sermayenin tam hareketli olduğu ekonomide 1 TL’dan daha fazladır. Şekilde
görüldüğü gibi harcanabilir gelirdeki azalma yanında verginin aşırı yükünü de
dikkate alan MC* eğrisi artan bir seyir izlemektedir. Çünkü her ilave kamu
harcaması için sermayenin daha yüksek oranda vergilendirilmesi, ülkeden daha fazla
sermaye çıkışına neden olmakta, dolayısıyla verginin ilave aşırı yükü de giderek
daha fazla artmaktadır. Bu nedenle faktör hareketliliğinin olmadığı durumda kamu
harcamasının etkin arz düzeyi G* iken, sermayenin tam hareketli olması arz
düzeyini G1’e düşürmektedir. Özellikle bu azalma, daha sonra üzerinde durulacağı
gibi yabancı yatırımcıya doğrudan fayda sağlamayan programlarda ortaya
çıkmaktadır.
126
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Z. GÖKER
MC*
MB
MC
MB
MC
O
G1
G*
G
Şekil II: Etkin Kamusal Mal Arzı
Ancak bu noktada ülke büyüklükleri dikkate alındığında farklı etkiler de söz
konusu olabilmektedir. Büyük ülkenin sermaye talebi de büyük olacağı için, vergi
oranının artması halinde sermayenin vergiden sonraki getirisi (r) göreli olarak
önemli oranda azalır. Dolayısıyla büyük ülkede sermayenin maliyeti, r + t, küçük
ülkeye göre vergideki değişikliğe daha az duyarlıdır. Bu nedenle büyük ülkeler,
küçük ülkelere göre daha yüksek vergi oranları uygulayabilirler. Vergi oranı
yükseldikçe sermaye üzerinden elde edilen gelir artarken, vergi tabanı küçülür.
Ancak ülkenin toplam (dünya) sermaye içindeki payı fazlaysa vergi tabanındaki
daralma göreli olarak daha azdır. Diğer yandan büyük ülkenin vergi oranlarını
yükseltmek suretiyle sermayenin maliyetini düşürmesi tüm ülkelerin refahını olumlu
etkiler çünkü bu suretle kamu mallarının marjinal maliyetinin de düşmesini sağlar ve
daha fazla kamu malı üretilmesini teşvik eder4 (Wilson 1986:334-40 ve Bucovetsky
1991:74-76).
3.VERGİ REKABETİ NEDENİYLE KAMU HARCAMALARINDAKİ
AZALMANIN TOPLUMSAL REFAHA ETKİSİ
Vergi rekabeti nedeniyle kamu harcamalarının azalması şüphesiz toplumsal
refahı da etkileyecektir. Ancak bu etkinin ne yönde olacağı konusunda farklı
yaklaşımlar mevcuttur. Neoklasik kamu maliyesi geleneğine dayanan birinci
yaklaşımda kamu politikalarının ve bunları uygulayanların amacı vatandaşların
ekonomik refahını maksimize etmektir. Bu nedenle vergi rekabeti sonucu kamu
harcamalarının azalmasıyla toplumsal refahın da azalacağı düşünülmektedir. Çünkü
sermaye çıkışına engel olma arzusu hükümetleri, daha az sosyal refah harcaması
yapmaya, çevre ile ilgili sorunlara duyarsız kalmaya, vatandaşların talep ettiği
4
Bu sonuç vergi rekabetinde küçük olmanın avantajını da ortaya koymaktadır. Denge durumunda küçük
ülkede sermayenin maliyeti daha düşük olduğu için firmalar birim emek başına daha fazla sermaye
kullanır ve dolayısıyla büyük ülkeye göre daha yüksek ücret öderler. Bu nedenle küçük ülkedeki
yerleşiklerin durumu, büyük ülkeye göre daha iyidir; vergi rekabeti etkinsiz olsa bile bazı ülkelerin
yararına sonuç doğurabilir (Wilson 1986:334-40)
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
127
Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti
üretken olmayan kamu mallarını daha az üretmeye, gelirin yeniden dağılımına
ilişkin politikalara daha az kaynak ayırmaya zorlamaktadır. Sermaye hareketliliği,
sosyal ve çevre politikalarında ve efektif vergi oranlarında dibe doğru bir yarışa
neden olmaktadır.
Kamusal tercihler yaklaşımına dayanan ikinci görüş ise kamu politikalarını
uygulayanların, bürokratların kontrol ettikleri bütçeden bireysel fayda elde ettikleri
varsayımına dayanmaktadır. Bu yaklaşımda bürokratların amacı kendi çalıştıkları
kurumun bütçesini maksimize etmektir ve bu amaçla da vergi matrahını maksimize
etmeye çalıştıkları için kamu sektörünün hacminin büyümesine neden olurlar. Ancak
ülkeler arası vergi rekabeti, vergi tabanının önemli bir kısmını oluşturan sermayenin
ülkeden çıkmasını engellemek üzere aşırı vergilendirmeyi azalttığı ölçüde mali
disiplinin sağlanmasına da yardımcı olmaktadır. Rekabet, ülkeleri rüşveti ortadan
kaldırmaya, israf ve savurganlığı azaltmaya, büyümeyi teşvik eden alt yapı
yatırımlarını artırmaya teşvik edeceği için toplumsal refahın bundan olumlu
etkileneceğini savunmaktadırlar (Oates 2001b:135-139).
Her iki yaklaşım da vergi rekabetinin harcamalarda disiplin sağlayacağını,
harcamaları azaltacağını varsaymakta fakat disiplin sonucunda toplumsal refahın
artıp artmayacağı konusunda ayrılmaktadırlar. Sermayenin, yöneticileri disipline
edeceği varsayımı ancak ülkelerin başlangıçta eşit koşullara sahip olmaları halinde
gerçekçi olabilir. Ülkelerin doğal kaynak, coğrafi konum, beşeri sermaye ve alt yapı
gibi bazı farklı özellikleri dikkate alındığında, bu özelliklere daha az sahip ülkeler
için sermayenin hareketliliği disiplini zayıflatırken, politik sapmaları artırmaktadır.
Bu özellikler açısından avantajlı olan ülkeler, bir yandan sermayenin verimliliğini
artıracak yatırımlar yaparken, diğer yandan da vergi oranlarını düşürmek suretiyle
daha fazla yabancı sermaye çekebilirken, bu avantajlara sahip olmayan ülkelerde
sermayenin hareketliliği, rüşvetin artmasına, iş ortamını iyileştirmeye yönelik,
firmalara avantajlar sağlayan politikaların azalmasına neden olmaktadır. Disiplin
sağlamak yerine yöneticiler, kapalı ekonomi ile kıyaslandığında, üretken olmayan
kamu mallarına veya kendi tüketimlerine daha fazla bütçe ayırmaktadırlar (Spence
2007:6). Ülkeler kapalı ekonomi durumunda verimliliği artırma çabası içinde
sermayeyi vergilendirebilme gücüne sahipken, finansal serbestlik neticesinde,
ülkedeki sermayenin de yetersiz alt yapı ve politik risklerden kaçınmak için daha
güvenli bölgelere kayması halinde, diğer ülkelerle rekabet şanslarının olmadığını
düşünerek farklı politikalar izlemektedirler. Örneğin Çad hükümeti ne kadar alt yapı
yatırımı yaparsa yapsın New York sermaye piyasalarından ülkesine sermayenin
gelmesini sağlayamayacağını ya da doğu Asya ülkelerindeki verimlilik düzeyi ile
rekabet edemeyeceğini düşündüğü için bu ülkede bir disiplinden söz edilemez (Cai
ve Treisman 2005:819).
4. HARCAMA REKABETİ
Vergi rekabeti literatüründe yaygın görüş, sermayenin vergi oranları yüksek
ülkelerden, vergi oranları düşük ülkelere doğru kayacağı dolayısıyla dibe doğru bir
yarışın sonunda vergi oranlarının çok düşük düzeylerde eşitleneceğini
öngörmektedir. Ancak yabancı sermaye için faaliyet yerinin belirlenmesinde vergi
oranları kadar ülkenin içinde bulunduğu coğrafya, pazar büyüklüğü, kümeleşme
etkisi gibi pek çok faktörün yanı sıra sermayenin verimliliğini artıran kamusal
128
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Z. GÖKER
mallar5 arzı da önemli bir unsurdur. Kısmen ya da tamamen sermaye üzerinden
alınan vergi gelirlerinin kamu alt yapı yatırımları, eğitim ve kamu hizmetlerinin
iyileştirilmesi gibi amaçlarla kullanılması halinde özel sermayenin verimliliği de
artacaktır. Dolayısıyla kamusal mallar sermayenin verimliliğini artıracak
nitelikteyse, bu avantaj yüksek vergi oranlarını telafi edebilir, yüksek kurumlar
vergisine rağmen sermaye ülkede yerleşmeyi tercih edebilir. Almanya, Fransa gibi
tarihsel süreç içinde kamusal mal arzının önemli olduğu, göreli olarak yüksek vergi
oranlarına sahip gelişmiş ülkelere yabancı sermayenin ilgisi de bu görüşü
doğrulamaktadır.
Fakat literatürde pek çok çalışmada firmalar yerine hane halkının doğrudan
faydasını artıran kamusal mallar esas alınmakta, bu malların hareketli üretim faktörü
sermayenin vergilendirilmesi ile finanse edildiği varsayılmaktadır. Bu anlamda
firma kararlarında kamusal malların rolü ihmal edilmektedir. Ancak Zodrow ve
Mieszkowski (1986:356-370) çalışmalarında, diğerlerinden farklı olarak hane halkı
yanında firmaları da dikkate almışlar ve sermaye hareketli, emek ve toprak
hareketsiz iken, hem tüketim malı olarak tüketiciler tarafından hem de girdi olarak
üreticiler tarafından kullanılan bir kamusal malın, sermayenin vergilendirilmesiyle
finanse edilmesi halinde etkin arzının sağlanıp sağlanamadığını araştırmışlardır.
Çalışmada sermaye hareketliliğinin mükemmel olduğu durumda kamusal mal
üretiminin göreli maliyetinin kapalı ekonomiye göre daha yüksek olduğu,
dolayısıyla sermaye hareketliliğinin kamusal malların daha düşük düzeyde
üretilmesine neden olduğu tespit edilmektedir. Zodrow ve Mieszkowski ilave
kamusal mal üretiminin sermayenin verimliliğini olumlu yönde etkilediğini ancak
bu ilave birimi üretmek için alınan verginin marjinal maliyetinin daha yüksek
olduğunu varsaymaktadırlar.
Bu noktada kamusal malların nitelikleri önem kazanmaktadır. Çünkü vergi
rekabetinin amacı ülkeye daha fazla sermaye çekmek ise bu durumda sermayeyi
vergilendirmek suretiyle toplanan gelirin ne tür kamu harcaması için kullanılacağı
da önemli olmaktadır. Zira farklı harcamaların etkileri de farklı olmaktadır. Bu
amaçla kamu harcamaları, üretken kamusal girdiler için yapılan harcamalar ve
üretken olmayan kamusal mallar için yapılan harcamalar olarak sınıflandırılabilir.
Üretken kamusal girdiler, özel sektörün üretim fonksiyonunda girdi olarak yer alan,
ekonomik büyümeye doğrudan etkisi olan mallar olarak tanımlanırken, üretken
olmayan kamusal mallar özel sektörün üretim fonksiyonunda yer almayan,
ekonomik büyümeyi doğrudan etkilemeyen, daha çok ülkede yerleşiklerin doğrudan
faydasını artıran mallar olarak ifade edilmektedir. (Sanz 2005-2006:30). Kamu
harcamalarının üretken kamusal girdiler lehine ağırlık kazanması, sermayenin
verimliliğini olumlu yönde etkileyeceği için ülkeye sermaye girişini olumlu yönde
etkileyecektir.
5
Burada kamu mallarının firmalara özel olmadığı, tüm yatırımcıların yararına sunulduğu kabul
edilmektedir. Oysa özellikle otomotiv sektöründe “firmalara özel” kamu harcamaları çok yaygındır.
Örneğin Brezilya Ford ve GM yatırımlarını ülkesinin az gelişmiş bölgesine çekebilmek için bu
fabrikaların ihtiyacı olan alt yapı yatırımlarına harcanmak üzere 250 milyon dolar sübvansiyon vermiştir
(Göker 2007:35).
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
129
Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti
4.1 Kamu Harcamalarının Bileşimi
Vergi rekabeti nedeniyle kaynak dağılımı kamusal mallardan özel mallara doğru
değişirken, aynı zamanda harcama rekabeti sonucu kamu harcamalarının bileşimi de
değişmektedir. Kamu harcamalarının bileşimi sorununu ilk dikkate alan çalışmada
Keen ve Marchand (1997:33-50) harcama rekabetinin, kamu harcamalarının tüketim
malları ile kamusal girdiler arasındaki dağılımını nasıl etkilediğini araştırmışlardır.
Çalışmada kamusal girdilerin sermayenin verimliliğini artırarak ülkeye sermaye
girişini teşvik ettiği için, tüketim harcamaları aleyhine toplam kamu harcamaları
içindeki paylarının arttığı sonucuna ulaşılmıştır. Zira altyapı yatırımları- yollar,
kanalizasyon- veya genel eğitim harcamaları gibi kamusal girdiler firmaların üretim
fonksiyonuna girerken, dinlenme tesisleri, sosyal hizmetler ve düşük gelirliler lehine
gelirin yeniden dağılımı için yapılan harcamalar hareketli olmayan vatandaşların
fayda fonksiyonuna girmektedir. Bu nedenle mali rekabet sonucu pek çok iş merkezi
ve havalimanı yapılırken, kütüphanelerin, parkların, tüketicilere doğrudan fayda
sağlayan harcamaların yetersiz arzı söz konusu olmaktadır.
Sermayenin vergilendirilmesi ile elde edilen gelirin firmalar yerine, ülkedeki
hareketsiz üretim faktörlerinin doğrudan faydasını artıran kamusal malların
finansmanı için harcanması halinde, vergiler sermayenin maliyetini artırırken vergi
gelirleri sermaye lehine kullanılmadığı için ülkeden sermaye çıkışı olmaktadır. Bu
çıkışı engellemek amacıyla vergi oranlarının sürekli düşürülmesi ise hem vergilerde
hem de harcamalarda dibe doğru yarışı hızlandırmaktadır. Diğer yandan elde edilen
gelirin kamusal girdilerin finansmanında kullanılması halinde ise, vergilerin
olumsuz etkisine rağmen, özel girdilerin verimliliğindeki artış sermaye yatırımlarını
ve dolayısıyla sermaye girişini olumlu yönde etkilemektedir. Yeni sermaye girişi
nedeniyle vergi tabanının büyümesi ise, vergi gelirlerini artırarak, kamusal girdilerin
marjinal sosyal maliyetinin düşmesini sağlamaktadır (Bayındır-Upman 1998:176180). Bu durumda dibe doğru yarış, tam engellenemese bile hız kaybetmiş
olmaktadır6.
Diğer yandan tüketim harcamaları aleyhine kamusal girdilerin payının artırılması
halinde, sermayenin verimliliği artacağı için ülkeye yeni sermaye girişi, toplam
sermaye stoku sabitken diğer ülkeler için negatif bir mali dışsallık yaratılmasına
neden olmaktadır. Diğer ülkelerde sermaye çıkışı nedeniyle vergi tabanı ve vergi
gelirleri azalırken, aynı zamanda emeğin marjinal verimi ve ücretlerin düşmesi de
gelirlerinin bir kez daha azalmasına neden olmaktadır. Oysa tüketim harcamalarının
bu tür bir dışsallık yaratması söz konusu değildir. Bu nedenle Keen ve Marchand
(1997:49) daha az kamu girdisi, daha çok tüketim malı üretilmesinin toplam refahı
artıracağını savunmaktadırlar.
Dolayısıyla rekabet toplam kamu harcamalarının etkin olmayan düzeyde
sunulmasına neden olurken aynı zamanda harcama bileşiminde de etkinsizlik
yaratmaktadır; kamusal girdi üretimi, ülkede yerleşiklerin doğrudan faydasını artıran
tüketim malları aleyhine artırılmaktadır. Ancak harcama bileşiminin etkin olmaması
emeğin hareketsiz olduğu varsayımına dayanmaktadır. Matsumoto (2002:691-97)
6
Benassy ve diğ.(2007:400-425) çalışmalarında kamu sermayesindeki (devlet hastaneleri, eğitim alt
yapısı, idari birimler, kamu arazileri,binalar, kamu kuruluşlarının gayri safi sabit sermayelerini içeriyor)
%10’luk artış doğrudan yabancı yatırım (DYY) girişini %2 artırırken, vergi oranlarındaki %1 artışın
DYY girişini %2 azalttığı tespit edilmiştir. Dibe doğru yarışın ortadan kalkması için iki farklı yöndeki
etkinin birbirini dengelemesi gerekir.
130
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Z. GÖKER
sermaye gibi emeğin de hareketli olduğunu varsaydığı modelinde kamu
harcamalarının bileşiminin değişmediğini fakat vergi rekabeti nedeniyle gelirler
azaldığı için her iki tür harcamanın arzının da düştüğünü ileri sürmektedir.
4.2 Kamusal Girdilerin Etkin Arzı
Özel malın(x) ve kamusal girdinin (G) aynı üretim sürecinde üretildiği ve bir
birim daha fazla kamusal girdi üretmenin, vazgeçilen özel mal üretimi cinsinden
gayri safi fırsat maliyetinin 1’e eşit olduğu kapalı bir ekonomide kamu ve özel
mallarının genel denge Samuelson etkin arz koşulu, tüm tüketiciler için kamusal
girdi ile özel mal arasındaki marjinal ikame haddi toplamının (∑ MRSG/x,), kamusal
girdi ile özel mal arasındaki marjinal dönüşüm haddine (MRTG/x )eşit olması ile
sağlanmakta, ∑ MRSG/x = MRTG/x olmaktadır. MRS ilave kamusal girdi için
tüketicilerin vazgeçmeye hazır oldukları özel mal miktarını, MRT ise ilave kamusal
girdi üretmenin özel mal cinsinden net alternatif maliyetini göstermektedir ve 1 eksi
kamusal girdinin marjinal verimliliğine (FG) eşittir. Dolayısıyla kapalı ekonomide
kamusal girdinin etkin arz koşulu;
MRSG/x = 1- FG
olmaktadır. Kamusal girdinin marjinal verimliliği arttıkça, ilave kamusal girdi
üretmenin özel mal cinsinden alternatif maliyeti düşmektedir. Kamusal malın
finansmanı için emek ve/veya sermayenin vergilendirilmesi götürü vergi etkisi
yaratır çünkü üretim faktörlerinin vergi nedeniyle ülke dışına çıkmaları mümkün
olmadığı için verginin bu anlamda bozucu bir etkisi söz konusu olmayacaktır.
Sermayenin tam hareketli, emeğin hareketsiz olduğu varsayımı ile açık ekonomi
durumunda ise bu koşul değişmektedir. Bir yandan sermayenin verimliliğini
artıracak kamusal girdi üretimi, sermayenin ülkeye girişini teşvik ederken (dolaylı
etki), öte yandan bu girdilerin üretimi için vergi oranlarının artırılması gereği
sermayenin ülkeden çıkmasına (doğrudan etki) neden olmaktadır. Dolaylı etki
doğrudan etkiden büyükse ülkeye sermaye girişi, tersi durumda sermaye çıkışı
olmaktadır. Bu nedenle sermayenin düzeltilmiş (adjusted) vergi esnekliğinin
hesaplanması gerekmektedir. Düzeltilmiş vergi esnekliği iki ayrı esneklikten
oluşmaktadır; birincisi, kamusal girdi sabitken sermayenin vergi esnekliği, ikincisi
ise vergi oranı sabitken sermayenin kamusal girdi esnekliği. Sermayenin vergi
esnekliği, vergi oranı %1 artırıldığında sermaye stokundaki yüzde değişmeyi
ölçerken, sermayenin kamusal girdi esnekliği, kamusal girdi %1 artırıldığında
sermaye stokundaki yüzde değişmeyi ölçmektedir. Birinci esnekliğin değerinin
negatif olması, ikinci esneklik değerinin ise pozitif olması beklenmektedir. Bu
durumda zıt yönde etki yaratan bu esnekliklerin büyüklüğü önemli olmaktadır.
Sermaye üzerine konulan vergi oranı (a), emek üzerine konulan vergi oranı (1-a)
kadar iken ve sermayenin düzeltilmiş vergi esnekliği ek ile gösterilirken açık
ekonomide kamusal girdinin etkin arz koşulu;
MRS G/x = 1-FG - a.( ek/ 1+ ek)
olmaktadır. Sermayenin vergi esnekliği, kamusal girdi esnekliğinden büyükse bu
durumda düzeltilmiş vergi esnekliği negatiftir ve dolayısıyla vergilerde bir artış
sermaye çıkışına neden olmaktadır. Eğer esnekliğin mutlak değeri birden küçük ise
vergi rekabeti nedeniyle özel mallar ile kamusal girdi arasındaki marjinal ikame
haddi, MRSG/x daha yüksektir. Bu ise daha az kamusal girdi arzı anlamına
gelmektedir. Sermayenin vergi esnekliği arttıkça Ramsey’in ters esneklik kuralı
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
131
Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti
gereği daha az vergilendirilmesiyle ya daha az kamusal girdi üretilecek ya da ilave
kamusal girdinin emeğin daha çok vergilendirilmesi ile finanse edilmesi
gerekecektir. Tersi durumda, yani ilave kamusal girdinin sermayenin marjinal
verimliliğine katkısının, vergi esnekliğinden daha büyük olması halinde ise
düzeltilmiş vergi esnekliği pozitif olacak, ilave kamusal girdinin pozitif etkisi,
sermayenin vergilendirilmesi nedeniyle ortaya çıkacak negatif etkiden büyük
olacaktır. Dolayısıyla sermaye girişinin olduğu dışa açık ekonomide, kapalı
ekonomiye göre daha fazla kamusal girdi üretilecektir. Eğer a=0 ise yani sermaye
yerine hareketsiz olduğu varsayılan emek vergilendiriliyorsa bu durumda,
ekonominin kapalı veya açık olması kamusal girdinin üretim düzeyi bakımından bir
farklılık yaratmamaktadır. Ancak a’nın değeri pozitif ise yani sermaye
vergilendiriliyorsa kamusal girdi üretimi, açık ve kapalı ekonomide farklılaşmakta,
a’nın değeri arttıkça kapalı ve açık ekonomi farklılığı da artmaktadır (BenassyQuere ve diğ.2007:392-397).
Bu noktada sermaye ile kamusal girdi arasındaki tamamlayıcılık ilişkisi önem
kazanmaktadır. Daha çok kamusal girdi üretmek üzere vergi oranlarının artırılması
halinde kamu girdileri sermayenin verimliliğini olumlu yönde etkileyeceği için,
artan vergilerin olumsuz etkisini kısmen ya da tamamen dengeleyerek sermaye
girişini teşvik etmektedir. Sermayenin marjinal ürünü başlangıçta kamusal girdi
artarken önce artmaktadır; kamusal girdi bu aşamada tamamlayıcı maldır ve
kamusal girdinin artması sermayenin vergiden sonraki getirisini de artırmaktadır.
Tamamlayıcılık ilişkisinin yüksek olduğu bu durumda sermayenin marjinal ürünü
marjinal maliyetinden daha fazladır. Ancak bu etki artan sermaye veya kamusal
girdi düzeylerinde azalmaktadır7. Belli bir noktadan sonra kamusal girdideki ilave
artış sermayenin vergiden sonraki getirisini azaltmaktadır. Böyle bir durumda
toplanan gelirin tamamı kamusal girdi için harcansa bile sermaye üzerinden alınan
vergileri artırarak yabancı sermayenin teşvik edilmesi mümkün değildir. Çünkü
kamusal girdi üretken olmakla birlikte, sermayenin vergiden sonraki getirisini telafi
etmekte yetersiz kalmaktadır (Wooders ve diğ. 2001:4-10).
5.SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Mali rekabet iki tür etkinsizlik yaratmaktadır. Birincisi, rekabet nedeniyle
kaynak dağılımı kamusal mallardan özel mallara doğru değişmektedir. Sermayenin
ülkeler arasında dolaşımına ilişkin her türlü engelin kaldırılmış olması, sermayenin
vergilere duyarlılığını da artırmıştır. Bu nedenle daha fazla kamusal mal üretimi için
sermayenin vergilendirilmesi, ülkeden sermaye çıkışına neden olmakta; diğer ülkeler
lehine pozitif dışsallık yaratılırken aynı zamanda kamusal mal arzının özel mal
cinsinden fırsat maliyeti de artmaktadır.
Mali rekabetin yarattığı ikinci etkinsizlik ise kamu harcamalarının bileşiminde
ortaya çıkmaktadır; daha fazla kamusal girdi üretilirken, hane halkının doğrudan
faydasını artıran harcamaların payı azalmaktadır. Çünkü daha fazla kamusal girdi
arzı, sermayenin verimliliğini olumlu etkilediği için sermayenin vergilere
duyarlılığını azaltmaktadır. Bu yolla vergilerde ve harcamalarda dibe doğru yarış da
7
Örneğin bir kilometre daha karayolu yapılması ilave taşıma aracının verimliliğini artırmakla beraber,
başlangıçtaki taşıma aracı sayısı veya başlangıçta karayolları ağı yeterince gelişmişse, bu durumda ortaya
çıkacak pozitif etki de daha düşük olacaktır.
132
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
Z. GÖKER
engellenebilmekte veya yavaşlatılabilmektedir. Ancak daha fazla kamusal girdi
üretimi sermaye girişini teşvik ettiği için diğer ülkeler aleyhine bir dışsallık
yaratılmış olmaktadır. Sermaye ve kamusal girdiler arasındaki tamamlayıcılık
ilişkisi zayıfladığı ölçüde kamusal girdi arzının fırsat maliyeti de artacağı için,
yüksek vergi-yüksek kamu girdisi bileşimi ancak emeğin daha fazla
vergilendirilmesi ile sürdürülebilecektir.
Hem vergi rekabeti hem de harcama rekabeti, üretim etkinliğinin sağlanabilmesi
için sermaye yerine hareketsiz yurt içi faktörlerin vergilendirilmesini
gerektirmektedir. Çünkü bu durumda ülkeden sermaye çıkışı söz konusu olmayacağı
için kamu harcamalarının düzeyinde ve bileşiminde ortaya çıkan etkinsizlikler
kendiliğinden ortadan kalkacaktır. Oysa yukarıda söz edildiği gibi sermayenin
ülkeler arasında hareketli olmasından kaynaklanan bu etkinsizlikler, sermayenin
vergilendirilmesinde uyrukluk ilkesinin uygulanması, kişinin ya da firmanın tüm
dünyada elde edilecek sermaye gelirlerinin aynı oranda vergilendirilebilmesi
durumunda geçerli olmayacaktır ( Razin ve Sadka 1991:175).
Gelir dağılımı açısından hem vergi hem de harcama rekabeti hareketsiz üretim
faktörünü olumsuz etkilemektedir. Harcama rekabeti ile bu grubun yararlanacağı
harcamalar azaltılırken aynı zamanda dolaylı ve dolaysız vergilerin artışı ile de
grubun vergi yükleri artmaktadır. Diğer yandan mali rekabet sermaye sahiplerini
olumlu etkilemektedir çünkü bir yandan bu grubun üzerindeki vergi yükü
azaltılırken, diğer yandan da kamusal mallar daha çok bu grubun yararını artıracak
şekilde üretilmektedir. Rekabet nedeniyle dolaysız vergilerin payındaki azalmaya
karşın, dolaylı vergilerin payının arttığı ve dolaylı vergilerin çok önemli bir kısmını
oluşturan KDV’nin yükünün ülkede yerleşikler üzerinde kaldığı da dikkate
alındığında mali rekabetin en çok da yabancı sermaye lehine bir durum yarattığı
ortaya çıkmaktadır. Yabancı yatırımcı bir bedavacı (free rider) gibi davranarak, daha
az vergi ödemeye çalışırken, verimliliğini artıracak kamusal girdi talebini sürekli
artırmaktadır.
KAYNAKLAR
Bayındır-Upmann,Thosten (1998) “Two Games of Interjurisdictional
Competition When Local Governments Provide Industrial Public Goods”
International Tax and Public Finance, 5,171-86.
Benassy-Quere, Agnes,N.Gobalraja ve A.Trannoy (2007) “Tax and Public Input
Competition” Economic Policy, 22(50),385-430.
Bucovetsky,S.,(1991) “Asymmetric Tax Competition” Journal of Urban
Economics,30,67-81.
Cai,H.,ve D.Treisman (2005) “Does Competition for Capital Disipline
Governments? Decentralization, Globalization and Punlic Policy” American
Economic Review,95(3),s.817-830.
Cullis,J.ve P.Jones (1992) Public Finance and Public Coice: Analytical
Perspectives,Mcgraw-Hill Book Company, London.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
133
Vergi Rekabetinin Kamu Harcamalarına Etkisi ve Harcama Rekabeti
Göker, Zeliha (2007) “Doğrudan Yabancı Yatırımların Ekonomik Etkisi” İktisat
İşletme ve Finans,253,s.31-46.
Hoyt,William H. (1991) “Property Taxation, Nash Equilibrium and Market
Power” Journal of Urban Economics 34,123-31.
Keen,M. ve M.Marchand (1997) “Fiscal Competition and The Pattern of Public
Spending” Journal of Public Economics,66,33-53.
Matsumoto,M. (2002) “A Note on the Composition of Public Expenditure Under
Capital Tax Competition” International Tax and Public Finance 7, 691-697.
Oates, Wallace (2001a) “Fiscal Competition or Harmonization? Some
Reflections” National Tax Journal, vol.54,3,507-12.
Oates, Wallace (2001b) “Fiscal Competition and European Union: Contrasting
Perspectives” Regional Science and Urban Economics, 31, 133-145.
Parry,Ian.W. (2003) “How Large are the Welfare Costs of Tax Competition?”
Journal of Urban Economics, 54,39-60.
Razin,A. ve E.Sadka (1991) “Efficient Investment Incentives in the Presence of
Capital Flight” Journal of International Economics, 31,171-81.
Sanz, Ismael (2005-2006) “Is There Any Race to the Top of Productive
Govenment
Expenditures?”
European
Political
Economy
Review,
Winter,vol.3,no.2,s.29-52.
Shulze,G.G.,H.Ursprung (1999) “Globalization of the Economy and the Nation
State” World Economy 22,295-352.
Spence,Mathew (2007) “How Does Capital Mobility Impact Policy?”
www.yale.edu/leitner/post-industrial-societies/Spence.pdf
Tiebout, C. (1956) “A Pure Theory of Local Expenditures” Journal of Political
Economy, 64,416-24.
Wildasin,D.E.,(1989) “Interjurisdictional Capital Mobility: Fiscal Externality
and a Corrective Subsidy” Journal of Urban Economics,25, 193-212.
Wilson,J.D. (1986) “A Theory of Interregional Differences in Factor
Endowments” Regional Science and Urban Economics, 38,333-56.
Wilson,J.D.(1999) “Theories of Tax Competition” National Tax Journal,
52(2),269-304.
Wilson,J.D.ve D.Wildasin (2004) “Capital Tax Competition: Bane or Boon”
Journal of Public Economics, 88,1065-1091.
Wooders,M.,B.Zissimos,A.Dhillon (2001) “Tax Competition Reconsidered”
Warwick Economic Research Papers, no.622.
Zodrow,G.R. ve P.M.Mieszkowski (1986) “Pigou, Property Taxation and the
Under-Provision of Local Public Goods” Journal Of Urban Economics, 19, 356370.
134
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik
Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki
İlişki(∗)
Hakkı M. AY1
Esra TALAŞLI2
ÖZET
Verginin ekonomideki yeri ve önemi büyüktür. Vergiyle ilgili bir değişiklik,
ekonomideki değişkenleri de etkiler. Aynı zamanda ekonomideki değişiklikler de
vergiyi yakından ilgilendirir. Örneğin; durgunluk dönemlerinde vergi gelirleri
azalır. Tarihsel süreç içinde verginin fonksiyonları ve milli gelir içindeki payı
artmıştır. Gelişmemiş ekonomilerde verginin payı düşüktür. Ancak ülke
ekonomilerinin gelişmesi ile birlikte verginin önemi ile paralel olarak verginin payı
da artmaktadır. Milli gelir içinde verginin payının değişmesi, verginin yapısında da
değişiklikler yaratmaktadır. Vergi yapısı kavramı içinde dolaylı ve dolaysız
vergilerin oranları da değişmektedir. Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde
tüketim vergilerinden oluşan dolaylı vergiler, vergi gelirleri içinde önemli bir pay
almaktadır. Gelişmiş ülkelerde gelir, kurumlar ve servet vergilerinden oluşan
dolaysız vergilerin vergi gelirleri içinde daha fazla pay aldığı görülmektedir. Bu
çalışmada ekonomik gelişmeyle birlikte vergi yükünün ve vergi yapılarının değişim
gösterdiği anlatılmak istenmiştir.
Anahtar Kelimeler: Vergi Yapısı, Gelişmişlik Düzeyi, Geçiş Ekonomileri
ABSTRACT
Taxes have a great role and importance in economy. Amendments for taxes
affect variables concerning economics. At the same time amendments concerning
economics, can affect taxes. For an example , in recession period the tax income
∗
Bu çalışma Kırgızistan-Türkiye Manas Üniversitesi tarafından 24-27 Ekim 2007 tarihlerinde Bişkek’te
düzenlenen “2.Uluslararası Kamu Maliyesi Sempozyumu: Geçiş Ekonomilerinde Güncel Mali Sorunlar”
adlı sempozyumda bildiri olarak sunulmuştur. Maliye Dergisi yazı kuralları çerçevesinde, çalışmanın
anlam ve bütünlüğünü değiştirmeyecek şekilde kısmen kısaltmaya gidilmiştir.
1
Yrd.Doç.Dr., Karamanoğlu Mehmetbey Üniversitesi, İ.İ.B.F., İktisat Bölümü., hakkimay@mynet.com
2
Arş.Gör., Selçuk Üniversitesi, İ.İ.B.F., İktisat Bölümü.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
135
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
will decline. At historical process, tax functions and proportion in GSMH have
increased. GSMH proportion of taxes in undeveloped countries is unsignificant.
Although, when country develops, tax importence and also its proportion increase.
Adding this, changing proportion of GSMH can distort tax sructure of country. As
the tax structure, direct and indirect taxes rates would vary. İndirect taxes which
consisting rather consumer taxes. has an importat proportion of tax incomes in
undeveloped and developing countries. Direct taxes mainly consisiting corporation
and property taxes in developed countries are general. İn this paper we argued that
tax structure and tax burden has been changing with development of a country.
Key Words: Tax Structure, Development Level, Transition Economies
JEL Classification Code: G18, H20
I.GİRİŞ
Büyük savaşlara ve krizlere tanıklık eden dünyada ülkeler, ekonomik yönden
gelişmiş ve az gelişmiş olarak iki gruba ayrılmışlardır. Kişi başına düşen milli gelir,
okuma-yazma oranı, ortalama ömür, ölüm oranı, tasarruf miktarı, elektrik kullanımı
gibi göstergeler ışığında bir ülkenin gelişmişliği hakkında fikir edinilebilmektedir.
Ekonomik gelişme, kalkınma ve büyüme gibi kavramlar, lisans düzeyinde okutulan
iktisat derslerinde öğrencilere verilirken; W.W.Rostow, A.Lewis gibi iktisatçılar
tarafından, ülkelerin gelişmelerinin bir süreç olduğundan ve bu sürecin hızını
etkileyen faktörlerden söz etmektedirler. Ancak ekonomik gelişme ile vergi, vergi
yapısı, vergi çeşitleri kavramlarına yeterince değinilmemektedir.
Bu çalışmada ülkelerin gelişmişlik seviyeleri ile vergi yapıları arasındaki
karşılıklı etkileşim üzerinde durulacaktır. Gelişmiş bir ülke ile az gelişmiş ve
gelişmekte olan ülkelerin vergi yapıları arasında farklılıklar gözlenmektedir.
Gelişmiş ülkelerin vergi sistemleri içerisinde gelir, kurumlar ve servet vergilerinin,
harcamalar üzerinden alınan vergilere oranla bir üstünlüğü vardır. Bu durumu
tersinden okuyacak olursak; dolaysız vergiler dediğimiz gelir, kurumlar ve servet
vergilerinin ağırlıkta olduğu ülkeler genellikle gelişmiş ülkeler olmaktadır.
Bir ülkenin vergi yapısı da bu göstergelerden biridir. Vergi yapısı kavramı, bir
vergi sistemi içerisinde dolaylı ve dolaysız vergilerin ağırlığı için kullanılır. Bu
çalışmada ülkelerin gelişmişlik seviyelerine göre vergi yapıları hakkında veya vergi
yapılarına göre gelişmişlik seviyeleri hakkında fikir edinilebileceği konusu
incelenmiştir.
II. VERGİNİN YAPISI KAVRAMI
A. Tanım
Toplumsal yapı, dinamik bir özellik gösterir. Dünyadaki tüm toplumlar, bir
değişim süreci içinde olagelmişlerdir. Bu değişim, toplumu oluşturan bütün
kurumların zaman içinde değişmesini ve gelişmesini anlatır. Dolayısıyla toplumların
ekonomik, sosyal ve politik yapılarındaki değişikliklere bağlı olarak vergi yapısı da
zaman içinde değişime uğrar. Böyle bir sistem gelecekte de yaklaşık olarak ve çok
yavaş bir mükemmelliğe erişebilecektir (Haller, 1974: 311).
Vergi yapısı, vergilerin bileşimini ve karşılıklı yerini anlatmak için kullanılan bir
kavramdır. Vergi sistemlerini meydana getiren vergilerin, gerek toplam vergiler
içerisinde ve gerekse gayri safi milli hasıla (GSMH) ve devlet gelirleri gibi diğer
136
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
ekonomik büyüklükler içindeki nispi paylarını ve önemlerini anlatır (Korkmaz,
1982:21). Vergi yapısı ile ilgili tartışmalar ekonomik gelişme ve siyasal karar alma
süreçleri üzerinde yoğunlaşmıştır. Şöyle ki; bir ülkenin vergi yapısı, ekonomik yapı
ile doğrudan ilgilidir ve ekonomik gelişmenin değişik aşamalarında vergi yapısı da
değişmektedir (Arsan, 1968: 43-44). Diğer görüşe göre ise vergi yapısı politik
amaçlarda kullanılan bir araçtır. Buna göre politikacılar, politik alanlardaki net
getirileri olan oy sayısını artırmak için, çıkarları doğrultusunda vergi yapısını
değiştirebilmektedirler (Pınar, 2002:84).
Her ülkenin kendi sosyal, ekonomik ve siyasal yapısının özelliklerini ve düzeyini
yansıtan kendine özgü bir vergi sistemi oluşturulmuştur. Ancak vergi sistemlerinin
uluslararası ortak bazı nitelikleri de mevcuttur. Tercih hakkı söz konusu olmaksızın
uluslararası hukuktan kaynaklanan bazı usullerin sistem içerisine dahil edilmesi söz
konusu olabilmektedir. Bu nedenle taşıdıkları bazı ulusal özelliklere rağmen, çeşitli
ülkelerin vergi sistemleri arasında önemli benzerlikler ve ortak noktalar
bulunmaktadır. Bunun nedeni de uluslar arası ekonomik ve siyasal entegrasyonların
giderek artmasıdır (TOBB, 1992:5).
Vergi yapısı kavramı ile literatürde vergilerin dolaylı ve dolaysız olma kriterleri
anlatılmak istenir. Dolaylı vergiler, yansıtılması kolay, yükümlüsü belli olmayan, ne
zaman ve ne kadar tahsilinin olacağı kestirilemeyen vergilerdir. Bunların yanı sıra
bu vergileri kaçırma olasılığı daha düşüktür. Katma değer vergisi (KDV), özel
tüketim vergisi (ÖTV), gümrük vergileri, banka ve sigorta muameleleri vergisi
(BSMV), dolaylı vergiler içerisinde yer almaktadır. Dolaysız vergiler ise
yansıtılması kolay olmayan, mükellefi ve tahsil zamanı belli, vergi kaçırma olasılığı
mümkün olan vergilerdir. Bu vergiler içinde gelir ve kurumlar vergileri, emlak
vergisi, motorlu taşıtlar vergisi yer almaktadır.
Bu sınıflandırmanın en önemli yararı, vergi adaleti bakımından topluca
değerlendirilebilmesine olanak sağlamasıdır. Genel olarak dolaysız vergilerin,
dolaylı vergilere kıyasla daha adil oldukları kabul edilir. Bunun nedeni ise; dolaysız
vergilerin, yükümlünün ekonomik iktidarına uydurulabilme olanağının daha fazla
olmasıdır. Ancak dolaylı vergilerin yükümlüsü anonim olduğu için, bu vergilerin
şahsileştirilebilmesi mümkün değildir (Nadaroğlu, 1992:342).
Vergi yapısı kavramından daha geniş bir anlam taşıyan mali yapı kavramı, statik
ve dinamik özellikleri taşımaktadır. Buna göre statik mali yapı kavramı ile yeri ve
zamanı belirli bir ekonomik bütünün parasal oluşumunu belirleyen oranlar ve
ilişkilerin bileşimi anlatılmak istenir. Dinamik mali yapı ile ise, bu oran ve ilişkilerin
zaman içindeki gelişimi veya belli bir dönemdeki seyri inceleme konusu olmaktadır
(Muter, 1989:7).
Bu çalışmada ülkelerin gelişmişlik seviyeleri ile vergi yapıları anlatılmaktadır.
İleriki bölümlerde gelişmiş ülkelerin vergi sistemlerinde dolaysız vergilerin; az
gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde ise dolaylı vergilerin ağırlığını görmekteyiz.
Ülkelerin gelişmişlikleri hangi seviyede olursa olsun, vergi yapıları içinde dolaylı
vergilerin ağırlıkta olduğu ülkelerde vergi sisteminin çağdaş ve adil olduğu
söylenemez.
Bir vergi sisteminin başarısı, tek başına vergi yükünün yüksek olup, kamu
harcamalarını karşılayabilmesi demek değildir. Bunlar, vergi sisteminin ekonomik
kalkınma üzerinde olumlu etkiler taşıyıp taşımadığı, yatırım ve tasarrufları olumlu
yönde etkileme kapasitesi, ekonomideki kaynak dağılımını bozucu etkisi olup
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
137
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
olmadığı, gelir dağılımı düzeltme etkisi, kamu harcamalarını karşılayabilme
derecesi, vergi tabanını kavrayabilme yeteneği, yabancı sermayeyi ülkeye
çekebilmede etkin olup olmadığı, ülkede yerleşik firmaların uluslararası rekabet
gücünü ne yönde etkilediği ve en önemlisi adil bir vergi yapısına sahip olup
olmadığıdır (Ağbal, 2001:92). Etkin bir vergi sistemi; kaynak dağılımında etkinlik,
gelir ve servet dağılımında adalet, ekonomik istikrar ve büyüme gibi temel
ekonomik ve sosyal hedeflere ulaşılmasına yardımcı olmalıdır. Dolayısıyla iyi bir
vergi sistemi öncelikle devletin zorunlu harcamalarına yeterli kaynak sağlamalıdır.
Daha sonra ekonomik gelişmeyi engellememeli, kalkınmanın finansmanını
sağlamalı, üretim faktörlerinin verimliliklerini artırmalı, vergi yüklerinin toplumu
oluşturan bireyler arasında adil dağılımını ve gelir ile servetin yeniden dağılımını
sağlayarak, yeniden düzenlemelidir (Muter ve Sakınç, 1993:27).
B. Verginin Yapısını Belirleyen Değişkenler
Bir vergi sistemi istenildiğinde değiştirilebilecek kanunlar topluluğu değildir.
Vergi yapısını belirleyen ve dolayısıyla bileşimini etkileyen bir takım değişkenler
vardır. Her ülkede, ekonomik, politik ve sosyal güçler tek tek ve karşılıklı olarak
vergi sisteminin bileşimini etkiler. Diğer taraftan vergi sistemi de ekonomik, sosyal
ve politik yapıyı etkiler. Dolayısıyla etki iki yönlüdür. Örneğin; tüketimi kısıp,
tasarrufu teşvik eden ayırıcı vergiler, ekonomik yapıyı etkiler.
Nüfus vergileri, nüfusun artış hızını düşürür. Böylece sosyal yapıyı etkilemiş
olur. O halde vergi sistemi söz konusu ekonomik, sosyal ve politik güçleri etkiler ve
onların yeniden dağılımına yardımcı olur, dağılımını hızlandırır veya yavaşlatabilir
(Korkmaz,:27). Bir ülkenin vergi sistemi, o ülkenin hukuk sisteminin, ekonomik,
siyasal ve sosyal kuruluşlarının ve hatta tarih ve geleneklerinin gereklerine göre
kurulur ve gelişir (Erginay, 1988:145). Bir ülkede belirli bir zamanda varolan
vergilerin tümü, o ülkenin vergi sistemini oluşturur. Vergi sistemleri ülkeden ülkeye
değiştiği gibi, zamanla o ülkede değişme ve gelişmelere de uğramaktadır. Mutlak
iktidarın halk tarafından sınırlandırılmak istenen ilk yetkisi, vergilendirme yetkisi
olmuştur. Mutlak iktidarın vergilendirme gücünün sınırlandırılarak hukuk düzenine
bağlanması, anayasal demokratik sistemin kurulması yönünde atılmış ilk adım
niteliğindedir. Tarihte ilk demokrasi mücadelesi, iktidarların keyfi vergi
koymalarına tepki olarak başlamıştır (Öncel vd. 2002:7).
1. Ekonomik Faktörler
Sanayileşmenin ilerleyerek olgunlaşma aşamasına gelindiğinde, vergi sisteminin
yapısı değişir. Dolaysız vergilerden gelir ve kurumlar vergisi, en büyük gelir
kaynağı haline gelir. Satış vergilerinin önemi nispeten korunurken; gümrük ve emlak
vergilerinin önemi gittikçe azalır (Bulutoğlu, 1988: 421). Ekonomik gelişmenin
arttığı ve sanayi kesiminin ağırlık kazandığı dönemde gelir ve harcama akımları
çoğalmakta ve vergi tabanı genişlemektedir. Ancak bu durumda karmaşık yasal ve
kurumsal bir yapı, ortaya çıkar. Gelir, gider ve dolaysız vergilerin toplam vergi
gelirleri içinde artması, beraberinde önemli sorunları da getirir. Vergi idaresi, büyük
işletmelerin amortisman ve sermaye kazançlarının vergilendirilmesi ve daha akıllıca
yapılan vergiden kaçınma, kaçakçılık ve peçeleme olaylarının denetlenmesi işleriyle
uğraşmaktadır (Batırel, 1984:117–118). Dolayısıyla ekonomik gelişme ile verginin
yapısı ve idarenin işlevleri değişmektedir.
2. Siyasal ve Sosyal Faktörler
Bir toplumu oluşturan sosyal sınıfların farklılığı ve bunların siyasal ağırlığı, o
138
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
toplumun vergi yapısı üzerinde etkili olmaktadır. Siyasal gücü ellerinde
bulunduranlar, kendilerine yakın olanların vergi yükünü hafifletme yoluna
gideceklerdir. Bunun yanında iyi örgütlenmiş tüketici topluluğu, tüketim vergileri
yükünün azaltılması yönünde yönetime siyasi baskı uygulayabileceklerdir. Vergi
sistemi tek başına piyasa ekonomisine dönüşümü sağlayamayabilir. Ama vergi
sisteminin uyumsuzluğu halinde geçiş zorlaşabilir (Akalın, 2002:145). Kapitalizmde
ekonomik güç, özel kesimde toplanmakta iken sosyalizmde bu güç devlettedir (Tuna
ve Yalçıntaş, 1994:138). Demokratik sistem içerisinde ideolojik yaklaşıma göre,
verginin yapısı da değişecektir.
3. Kültürel Faktörler
Vergi yapısını belirleyen kültürel yapı içinde iki farklı kültür bulunur. Bunlardan
birisi Kuzeybatı Avrupa kültürü, diğeri ise Akdeniz Latin ülkeleri ve Fransa ile bu
ülkelerin uzantıları olan Orta ve Güney Amerika ülkelerinin kültürleridir. İlk
kültürel yapı içinde dolaysız vergilerin toplam vergiler içindeki payı yüksektir.
Dolaysız vergilerin ağırlığını da gelir vergisi oluşturmaktadır. Dolaylı vergiler içinde
ise lüks tüketimi vergilendiren özel tüketim vergileri göze çarpmaktadır. İkinci
kültürel yapı içinde ise dolaylı vergilerin etkisi gözlemlenmektedir. Son yıllarda
dolaysız vergilerin payında artış görülse de, geleneksel olma özelliğiyle dolaylı
vergiler önemini korumaktadır.
4. Yönetsel Faktörler
Vergi yapısının belirlenmesinde etkili olabilecek bir diğer olgu da, yönetsel
yapıdır. Yönetsel yapının vergi yapısını belirlemesi, iki şekilde gerçekleşebilir.
Birincisi; vergi sisteminde oluşan boşluklarda, yöneticilerin sistemin yapısını
etkileyebilecek tercihlerde bulunmalarıdır. İkincisi ve daha önemlisi ise; ülkedeki
ekonomik yapı ile vergi idaresinin gelişmişlik düzeyleri arasındaki farklılıktır.
Gerçekten de vergi idaresinin henüz gelişmediği ve tüm kaynakları kavrayamadığı
durumlarda tahsili ve idaresi kolay olan vergiler tercih edilmektedir. Örneğin; az
gelişmiş ülkelerde vergi idareleri yeterince gelişmemiştir. Bu yüzden idaresi ve
tahsili daha kolay ve daha zahmetsiz olan dolaylı vergiler, büyük bir yere sahiptirler.
5. Sosyo-Ekonomik Faktörler
Her ekonomik sistemin ayrı kuralları ve örgütlenmeleri bulunmaktadır (Talas,
1999:37). Sosyalist sistemde yine devlet kurumları tarafından ödenen ciro ve satış
vergileri, toplam gelirin yarısına yakın bir kısmını oluşturur. Sosyalizmde siyasal
eşitliğin, toplumda kişiler arasındaki eşitliğin gerçekleştirilmesi için yeterli
olmayacağını, tam eşitlik için mutlaka kişiler arasında ekonomik eşitliğin de
bulunması gerektiğini vurgulamaktadır (Armaoğlu, 1997:14).
Üretim araçlarının tümünün ve dağıtım araçlarının da tamamına yakın kısmının
devlet tarafından kontrol edildiği ekonomilerde bütçe, uzun vadeli makro planın
yıllık mali yönünü oluşturur. Dolayısıyla bütçe, yalnızca kamunun değil, tüm
toplumun sevk ve yönetiminde kullanılan bir araç olmaktadır. Bu durumda
vergilerin anlamı da kendine özgü bir nitelik kazanmaktadır (Muter, 1989:13).
Vergiler ekonomide önemsiz bir yere sahiptir. Çünkü karar alma ve mülkiyet hakkı
kamuya aittir. Devlet gelirleri yine devlet kurumlarından elde edilir. Doğrudan
halktan alınan vergiler daha çok dolaylı vergiler niteliğindedir ve sistem içerisinde
çok küçük (%5–10) bir paya sahiptir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
139
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
III. VERGİNİN YAPISI İLE EKONOMİK GELİŞME ARASINDAKİ
İLİŞKİ
En basit bir gözlem bile, devletlerin ekonomilerinin farklı yapılara sahip
olduğunu gösterir (Köklü, 1997:195). Bunun en önemli nedeni ise ekonomik
gelişmelerinin farklı düzeylerde olmasıdır. Ekonomik gelişmenin en önemli ölçütü
büyümedir. Büyüme reel GSMH’de yıllar itibari ile gözlenen yüzdesel artış olarak
ya da kişi başına düşen reel GSMH’de gözlenen belli bir döneme ait artış olarak
tanımlanabilir. Ancak ilk tanım bir ekonominin askeri ve politik gücünün ölçüsünde
kullanılırken, ikinci tanımda yer alan kişi başına düşen GSMH, hayat standartlarını
mukayesede kullanılmaktadır (Cambell ve Brue, 1999: 379).
Devletlerin ekonomik gelişmişlik düzeyi, vergi yapılarını çok yönlü
etkilemektedir. Gerek sosyologlar ve gerekse ekonomistler, insanlık tarihinin
başından bugüne değin toplumsal yapıyı; geleneksel, geçiş dönemi ve modern
toplum olarak değerlendirmişler ve ekonomik gelişmeyle toplumsal gelişme
arasında bir paralellik görmüşlerdir. Onun için verginin yapısı ile ekonomik gelişme
arasındaki ilişki, toplumsal gelişme ile birlikte incelenecektir.
A.Ekonomik Gelişmenin Aşamaları
Ülkelerin ekonomik yönden gelişimleri konusunda birçok teori geliştirilmiştir.
Bu çalışmada ekonomik gelişmeyi geleneksel toplum, geçiş dönemi toplumu ve
modern toplum başlıkları altında incelenecektir. Gelişim aşamalarında vergi
sistemlerinde meydana gelen değişimler de anlatılacaktır.
1.Geleneksel Toplum
Geleneksel toplum, kalkınma veya modernleşme sürecinin başlangıcı sayılır.
Milli gelir çok düşük olup, tarıma dayanır. Para ekonomisi, ticaret ve şehirleşme
henüz gelişmemiştir. Bu toplumsal yapıda devlet gelirleri şunlardır (Heper,
1981:21);
—Vergi dışı gelirler (harç ve mülk gelirleri gibi),
—Geleneksel dolaysız vergiler (baş ve arazi vergileri gibi),
—Dolaylı vergiler (gümrük ve tüketim vergileri gibi),
Tahsilâtının kolay olması ve idari açıdan basit olduğu için ilkel toplumlarda
vergiler, daha çok işlemler üzerinde yoğunlaşmıştır. Bu nedenle doğrudan alınan
vergiler arasında sadece baş vergisi, idari açıdan basit ve uygulanabilir bir vergi
olmuştur. Devlet harcamalarının hızlı bir şekilde arttığı endüstriyel demokrasinin
hâkim olduğu toplumlarda vergi yükünün, kişilerin ödeme gücü esas alınarak
kademeli şekilde dağıtılmasının ön plana çıkmasından bu yana, kamu giderlerinin
finansmanında kişilerin doğrudan doğruya vergilendirilmesi giderek artan bir önem
kazanmıştır (Kaldor, 1996:25).
2.Geçiş Dönemi Toplumu
Geçiş dönemi, ekonomik ve sosyal alanda değişmelerin meydana gelmesiyle
ortaya çıkar. Sosyal alanda yapılan reformlar ve ekonomik kalkınma için gerekli
olan sermaye birikiminin hızlanması, yeni teknolojilerin kullanılmaya başlanması,
alt yapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi ve üretimin modern tekniklerle yapılmaya
başlanması bu dönemin başlıca göstergeleridir. Bu dönemde geleneksel dolaysız
vergilerin payı, toplam vergi gelirleri içinde, oldukça önemsiz bir düzeye inmiştir.
Gelir ve kurumlar vergisi uygulama alanı bulmuş, toplam kamu gelirleri içerisinde
%20–40 arasında değişen bir paya sahip olmuştur. Dış ticaret üzerinden alınan
vergilerin payı azalma eğilimi göstermektedir. Yurt içi üretimin genişlemesi ve
140
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
çeşitlenmesi dolaylı vergilerin en yüksek gelir getiren vergi türü olarak yer almasına
neden olmuştur.
3.Modern Toplum
Modern toplum, bireylerinin yaşam standartlarını üst düzeylere çıkarmış
toplumlar olarak da tanımlanır. Modern toplumda vergi yapısını belirlemede,
ekonomik faktörlerin yanı sıra kültürel faktörde önemli bir yere sahiptir. Bu
toplumların vergi yapıları incelendiğinde dış ticaret üzerinden alınan vergilerin
önemi iyice azalırken, modern dolaylı ve dolaysız vergiler ön plana çıkmaktadır.
Vergi yapısı ekonomik yapıdan çok, sosyo-politik ideolojilerin ve geleneklerin etkisi
ile şekillenir. Vergi yapılarındaki farklılıklardan dolayı vergilerin toplam devlet
gelirleri içindeki payı 1/3 ile 2/3 arasında değişir. Kişisel gelir vergisi ve diğer
dolaysız vergilerle siyasal yapı arasında bir uyum sağlanabilir. Bu dönemde devlet,
daha önceden erişemediği vergileme kapasitesini artırabilme olanağına kavuşur ve
vergi yapısında gerekli değişiklikleri kolaylıkla yapabilir (Ataç vd. :168).
B. Dünyada Ülkelerin Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları
İyi bir vergi sisteminin içermesi gereken özellikler arasında tarafsızlık ve
ekonomik gelişme yer alır. Vergi tarafsızlığı ile anlatılmak istenen vergi
uygulamalarında kişiler ve işler arasında ayırım yapılmamasıdır. Ancak vergi
tarafsızlığı ve ekonomik gelişme amaç olarak birbirleri ile çelişmektedirler.
Ekonomik gelişmenin amaçlandığı ya da istihdamı artıran bazı sektörler vergi
açısından teşvik edilebilir. Bu sektörlere farklı vergi uygulamaları ile vergi
yüklerinin azaltılması amaçlanabilir. Bu durumda iyi bir vergi yapısında olması
gereken iki faktör olan ekonomik gelişme ve verginin tarafsızlığı arasında tercih
yapılmalıdır (Murray, 2002:18).
Dolaysız vergiler gelişmiş ülkelerin vergi sistemleri içinde büyük bir paya
sahipken, azgelişmiş ülkelerde dolaylı vergiler ağırlıktadır. Vergi yapısındaki bu
farklılık; ekonomi yöneticilerinin uygulayacağı politikaları, mükelleflerin
göstereceği tepkileri, yabancı yatırımcıları vb. faktörleri yakından ilgilendirir.
Dolaysız vergilerin vergi sistemi içinde daha fazla pay alması dolayısıyla, vergi
adaletini sağlamak açısından teori ve pratikte daha etkin olduğu ifade edilmektedir.
O nedenle vergi yapısının ağırlığını dolaysız vergilerin oluşturması, vergi adaletine
uygun düşecektir.
Tablo 1: Ekonomik Gelişme ve Vergiler
Vergi Türleri
Dolaylı Vergiler
Dolaysız Vergiler
Vergiler/GSMH
Tarım
Ekonomisi
Payı az
Payı çok
%5-10
Gelişme Evreleri
Sanayi
Ekonomisi
Payı çok
Payı az
%10-20
İleri
Sanayileşme
Payı az
Payı çok
%20 ve üzeri
Kaynak:Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş (Devletin Ekonomik Bir Kuramı), 4.b.,
Filiz Kitabevi, İstanbul, 1988, s.422.
Tablo 1’de ekonomik gelişme ile vergiler arasındaki ilişki yansıtılmaktadır.
Ekonomide tarım sektörünün ağırlığının yaşandığı ülkelerde, dolaylı vergilerin
önemi artmaktadır. Bunlar arasında gümrüklerden alınan vergiler, özel satış
vergileri, mali tekeller başta gelmektedir. Bu aşamada dolaysız vergilerin payı
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
141
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
azalmıştır ve daha çok arazi ve gelir vergilerinden oluşmaktadır. Sanayileşmenin
ilerlemesi ile birlikte vergi sisteminin yapısı da değişmektedir. Gelir ve kurumlar
vergisi, gerek dolaysız vergiler ve gerekse toplam vergiler içerisinde önemli bir paya
sahip olmaktadır. Dolaylı vergilerin payında azalma yönünde, bileşim olarak ta satış
ve katma değer vergileri lehine bir gelişme görülmektedir. Gümrük ve servet
vergileri, büyük ölçüde önemlerini yitirmişlerdir. Gelişmekte olan ya da diğer adıyla
yükselen ekonomi tanımına göre bu ülkeler; yüksek büyüme hızı gösteren, yeni
sanayileşmiş, kırılgan piyasalara ve ekonomiye sahip ülkelerdir. Doğu ve Orta
Avrupa Ülkeleri, Doğu ve Güneydoğu Asya ülkeleri ile Güney Amerika ülkelerinin
çoğu bu sınıfta yer almaktadır (Mody, 2004: 3).
1.Az Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkelerin Vergi Yapısı
Düşük gelir grubuna ait ülkelerde kayıtlı ekonomi yapısı oldukça dardır. Bu
ülkelerde kayıtlı üretim, istihdamın göreceli olarak düşük olması vergi gelirlerini
azaltıcı bir durumdur.
Gelire, kişiye ve şirket kazançlarına bağlı olan vergiler oldukça sınırlıdır (Tanzi,
1987). Ülkelerin gelir seviyesi düştükçe ticaretten edinilen vergilerin önemi
artarken, gelirden sağlanan önemsiz hale gelmektedir (Greenaway ve Milner,
1991:95-132 ).
Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler için sanayileşme, temel bir politikadır
(Horoz, 1993:7). O nedenle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde vergiler daha
çok dolaylı vergiler olarak satışlar üzerinden alınmaktadır. Kişiler üzerinden alınan
gelir vergisi daha az popülerdir. Mintz’e göre dolaylı vergilerin tercih edilmesinin
nedenleri: tahsilinin kolay olması ve tüketimden tahsil edilmesiyle enflasyonu
azaltabilmesi nedeniyle iyi bir tasarruf kaynağı yaratmasıdır. Böylece gelişmekte
olan ülkeler için ekonomik gelişmenin amacıyla uyumludur (Mintz, 2003:226).
Gelişmiş ülkelerde vergi gelirleri, ağırlıklı olarak dolaysız vergilerden oluşurken, az
gelişmiş ülkelerde dolaylı vergiler ağırlıktadır. Kalkınmanın finansmanı için dolaylı
vergilere ağırlık verilmesi durumunda, bu adaletsiz uygulamaya karşı tepkiler
oluşacaktır. Şayet dolaysız vergilere başvurulacak olunursa bu sefer de üreticiler ve
ücretliler buna direnç göstereceklerdir (Selçuk, 2002:43 , Musgrave, 1989:215-216).
Pek çok gelişmekte olan ülke 1980’den bu yana vergi reformları vasıtasıyla vergi
yapılarını değiştirmektedir. Genel olarak dış ticaretten alınan vergiler düşürülerek iç
tüketim üzerinden alınan vergiler artırılmaktadır. Gerçekleşen vergi reformları daha
çok verginin etkinliği üzerinedir. Kayıt dışı ekonomi ile mücadelede uygulanan
caydırıcı cezalar ve vergi indirimleri önemli vergi reformu araçlarıdır (Gemmell ve
Morrissey, 2005: 141).
Tablo 2’de seçilmiş bazı ülkelerin vergi sistemleri içinde dolaylı ve dolaysız
vergilerin (sosyal güvenlik kesintileri hariç) oransal olarak değerleri verilmiştir.
142
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
Tablo 2: Seçilmiş Bazı Ülkelerde Dolaylı ve Dolaysız Vergilerin Payları (2002)
(Sosyal Güvenlik Kesintileri Hariç)
Dolaysız
Vergiler
ABD
76.3
Belçika
62,2
İngiltere
60.0
Avusturya
55.5
Fransa
53.7
Almanya
50.7
Polonya
48.0
Kore
47.4
Çek Cumh.
46.8
Yunanistan
44.1
Portekiz
42.5
Slovakya
39.9
Meksika
39.1
Türkiye
34.4
OECD Ort.
55.4
Kaynak:TEPAV-EPRİ (2005), Mali İzleme Raporu, Ankara, s.5.
Ülke
Dolaylı
Vergiler
23.7
36.1
39.4
44.1
46.0
48.9
52.0
52.6
53.2
55.5
57.1
60.1
60.9
65.6
44.6
Bir ülkede, dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payı, dolaysız
vergilerden yüksekse, o ülkede vergi adaletinin varlığından söz edilemez (Kızılot,
2004). Dolaysız vergiler, gelir toplama açısından yeterli ve aynı zamanda ekonomik
kararlar üzerinde adil ve duyarlı etkiye sahip, fazlaca keskin olmayan bir araç
niteliğindedir (Kaldor, 1996:25). Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin vergi
gelirlerinin düşüklüğü yanında, vergi yapılarında da dolaylı vergiler ağırlıktadır. O
nedenle bu ülkelerde vergi adaletinden söz edemeyiz.
2.Gelişmiş Ülkelerin Vergi Yapısı
Sanayileşmiş ülkelerin ve gelişmekte olan ülkelerin verilerine dayanılarak
yapılan araştırmalar sonucunda; sanayileşmiş ülkelerde toplanan gelir vergilerinin,
gelişmekte olan ülke tüketim vergilerine oranla iki kat fazla olduğu hesaplanmıştır.
Sanayileşmiş ülkeler gelir vergilerinden yükselen ekonomilere göre iki kat fazla
gelir elde etmektedir. Diğer bir bulgu ise sanayileşmiş ülke kişisel gelir vergisinin
kurumlar vergisine oranla dört kat fazla olduğudur. Bunun yanında gelişmekte olan
ülkelerin dış ticaretten elde ettikleri vergi geliri sanayileşmiş ülkelerdeki paydan
daha fazladır. Bu farklılıkların en önemli nedeni iki ülke grubu arasındaki gelir ile
gelir grubu farklılıkları, vergi yönetimindeki farklılıktır. Önemli bir diğer neden,
gelişmekte olan ülke zengin sınıfının politik çevreye yakınlığı ve vergi yönetimini
sermaye lehine çevirebilmeleridir (Tanzi ve Zee, 2001).
Gelişmiş ülke kategorisi içinde yer alan Almanya’da 1970’li yıllardan 2004’e
gelindiğinde dolaysız vergilerin payı artmış bunun tersine dolaylı vergilerin payları
azalmıştır. Denilebilir ki vergi yapısı adaletli konumunu devam ettirmiştir. Bunun
yanı sıra vergi gelirlerinin ve mali yükümlülüklerin milli gelir içindeki payları
istikrarını korumuştur. Vergi gelirleri 2004 yılı itibariyle %22 ve mali
yükümlülükler ise %40 seviyelerindedir. Bu rakamlardan görüleceği üzere
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
143
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
Almanya’da mali yükümlülükler, milli gelirin büyük bir çoğunluğuna sahip
olmaktadır( Bundesministerium der Finanzen, s.96).
Örneğin Japonya’da 1980’de dolaysız vergilerin payı %71.1 iken; 2005 yılına
gelindiğinde bu oran %59.2 seviyelerine düşmüştür. Ancak bu oranları Türkiye’yi
göz önünde bulundurarak irdeleyecek olursak; Türkiye’de bu oranların tam tersi bir
durum vardır(http://www.mof.go.jp/english/fsj2006/2006.htm).
Beşeri kalkınma indeksine göre Japonya 0,949 değere sahiptir. İndekse göre
gelişmiş ülke kategorisine giren Japonya’nın vergi yapısı 1980–2005 yılları arasında
incelenmiştir. 1980’de %71.1 olan dolaysız vergi payı 2005’de %59.2’ ye
düşmüştür. Dolaylı vergilerin payı ise % 28.9’dan %40.8’e yükselmiştir. Dolaysız
vergilerin vergi gelirleri içinde yüksek paya sahip olması gelişmişlik göstergesi olup
Japonya’da dolaysız vergilerin payının yüksek olması bunu kanıtlamaktadır (Daha
fazla bilgi için bkz.Öz ve Vural, 2005).
ABD vergi sistemini oluşturan temel vergiler: gelir vergisi, kurumlar vergisi,
sosyal güvenlik vergisi, emlak vergisi, satış vergisi ve veraset vergisidir. Bu ülkede
vergi gelirlerinin önemli bir büyüklüğünün gelir ve kurumlar vergisi ile sosyal
güvenlik vergisi gelirlerinden elde edildiği görülmektedir (Öz ve Akdemir, 2002).
3.Geçiş Ekonomilerinin Vergi Yapısı
Geçiş ekonomilerinde vergi gelirleri düşük gerçekleşmektedir. Bunların
nedenleri arasında vergi idaresinin gelişmemiş olması ve vergi toplama yetersizliği
yer alır (Altay, 2003: 26). Hâlbuki bu ülkelerin kalkınmasında ve yatırım ortamının
sağlanmasında etkin bir vergi sisteminin olması gerekir. ( Stern, 1998:1)
Yeni üyelerin katılımı Avrupa Birliğinin vergi yapısındaki dağınıklığı artırmıştır.
2003 yılı itibarıyla, yeni üyelerin vergi yükünün eski üyelere kıyasla yaklaşık olarak
7 puan daha az olduğu görülmektedir. Slovenya ve Macaristan hariç, diğer tüm yeni
üyelerin vergi yükü AB-25 ortalamasının altındadır. AB-15 ülkelerinde toplam vergi
gelirlerinde dolaysız vergilerin baskın olduğu görülürken, yeni üyelerde aksi bir
durum söz konusudur. Yeni üye ülkelerde AB-15’e kıyasla, kurumlar vergisi oranı
ortalama olarak yüzde 10; gelir vergisi üst dilimi ise, yüzde 11 daha düşüktür.
Ancak, vergi yükü ve vergilerin ekonomik dağılımında AB-15 içerisinde de önemli
farklılıklar görülmektedir (EU, 2005:6-11).
Tablo 2’de bazı ülkelerin toplam vergileri içindeki dolaylı vergilerin payları
verilmiştir. Tablodan görüleceği üzere Çek Cumhuriyeti’nde dolaylı vergilerin payı
%53.2, Slovakya’da ise %60.1 oranındadır. Bu verilere göre bu ülkeler, vergi
gelirlerinin yarısından çoğunu dolaylı vergilerden karşılamaktadırlar.
4.Türkiye’de Durum
Türkiye’de vergilerin bölüşümün de son yıllarda sürekli olarak dolaylı vergilerin
lehine bir değişiklik yaşandığı sonucuna varılabilir. Esasen kurumlar vergisinin
ağırlık kaybetmesine karşılık, KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilerin yaygınlık
kazanması ve oranlarının yüksek olması, düşük gelirli kesimler aleyhine sonuç
yaratabilecektir. Bu sonucun ortaya çıkmaması için harcama vergilerini lüks, normal
ve düşük mallar şeklinde bir sınıflandırmaya tabi tutmak ve düşük mallar dışında,
uygun bir şekilde artan oranlı bir tarife uygulamak daha adil olabilecektir. Ancak bu
uygulamayı bugün itibariyle gelişmiş ülkelerde bile görmek mümkün değildir.
Türk Vergi Sisteminin birincil gelir dağılımını düzeltmek bir yana, bu dağılımı
bozar yönde etki göstermesi, sistem içerisinde mevcut çeşitli kurumlardan
kaynaklanmaktadır. Bunlar; dolaylı-dolaysız vergi arasındaki bölüşümde dolaylı
144
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
vergilerin ağırlığı ve dolaysız vergiler içerisinde vergi yükünün ücretli kesimin
üzerinde yoğunlaşmasıdır (Uluatam, 1995:42).
Tablo 3’te Türkiye’de vergi yükünü gösteren Vergiler/GSMH oranı yer
almaktadır. Parafiskal gelirlerin ayrı tutulduğu bu verilere göre vergilerin milli
ekonomi içindeki payı artmaktadır. 2004 yılında GSMH’nin %23.6’sı kadar bir pay
alan vergiler, 2007 yılı itibariyle %25.5 pay alması öngörülmektedir. Vergilerin
GSMH içinde daha fazla pay alması, devletin ekonomik ve sosyal yaşamdaki
ağırlığının artması demektir.
Tablo 3: Vergiler/GSMH Oranı
2004
2005(1)
2006(2)
2007(3)
23.6
24.9
24.9
25.5
Kaynak: 2007 Programı, DPT Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), Ankara, s.52.
(1) :Geçici.
(2) :Gerçekleşme Tahmini
(3) :Program
Tablo 4’de Türkiye’de dolaylı ve dolaysız vergilerin vergi gelirleri içindeki
değerleri verilmiştir. Daha sonra Tablo 7’de ise bu vergilerin vergi gelirleri içindeki
payları verilmiştir.
Tablo 4: Vergi Gelirleri (Cari Fiyatlarla, Milyon YTL)
2004
2005(
2006(2)
2007(3)
1)
36.001
Dolaysız
30.400
38.335
45.125
Vergiler
Dolaylı
67.325
81.059
96.699
110.201
Vergiler
Vergiler
97.725
117.061
135.034
155.327
Toplamı
Kaynak: 2007 Programı, DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013),
Ankara, ss.54-57.
(1) :Geçici.
(2) :Gerçekleşme Tahmini
(3) :Program
Tablo 4’de cari fiyatlarla vergi gelirleri 2004 yılında 97.725 milyon YTL iken;
2007 yılı için 155.327 milyon YTL olarak öngörülmektedir. 2004 yılında 30.000
milyon YTL olan dolaysız vergiler, 2007 itibariyle 45.125 Milyon YTL olarak
öngörülmüştür. Dolaylı vergilerde de 2004’ten 2007’ye geçildikçe artış
görülmektedir. 2004’te 67.325 milyon YTL olarak gerçekleşen dolaylı vergiler,
2007 itibariyle 110.201 milyon YTL olarak öngörülmektedir.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
145
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
Tablo 5: Vergi Gelirleri (%)
Dolaysız
Vergiler
Dolaylı
Vergiler
Vergiler
Toplamı
2004
31
2005(1)
30
2006(2)
28
2007(3)
29
69
70
72
71
100
100
100
100
Tablo 4 verilerine göre hesaplanan Tablo 5 rakamları, dolaylı vergilerin
1980’den itibaren vergi gelirleri içinde arttığını göstermektedir. 2004 yılında %69
olarak gerçekleşen dolaylı vergi payı, 2007’de %71 olarak öngörülmektedir.
Dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payının yüksekliği
vergilendirmede adalet ilkesini zedelemektedir. Vergi yükündeki artışın dolaylı
vergiler ile gerçekleştirilmesi, gelirinin tamamını veya büyük bir kısmını tüketime
ayırmak zorunda kalan alt ve orta gelir grupları üzerindeki vergi baskısının
artmasına neden olmaktadır. Diğer taraftan, başta enerji olmak üzere birçok girdi
üzerindeki vergi yükünün hızla artması, üretimde maliyetlerin artmasına ve
uluslararası rekabet kaybına yol açmaktadır. Kayıt dışı ekonomi de yarattığı vergi
kaybıyla, kamu kesimindeki mali konsolidasyonun temel nedenlerinden biri
olmakta, bu süreçte vergi yükünün hızla artması kaçakçılık ve kayıt dışına çıkma
eğilimini artırarak kendini besleyen bir sürece dönüşmektedir.
Beyana dayanan vergilendirmede arzu edilen seviyenin çok gerisinde kalınmakta
ve sistem birçok konuda başarısızlığa uğramaktadır. Götürü usul yerine ihdas edilen
basit usul uygulaması istenilen sonuçları vermemiştir. Mükellefin gerçek gelirinin
vergilendirilmesi ve belge düzeninin yerleşmesini amaçlayan bu düzenleme, bu
amaçlarının başarılması bir yana belge düzeninin işleyişini daha da bozan bir yapıya
bürünmüş ve vergi sisteminin kavrayamadığı alanı artırmıştır (DPT, 2006:27-28).
Dünya Bankası/FIAS’ın araştırmalarına göre Türkiye’de vergi oranlarının
düşürülmesi ve vergi gelirlerinin artırılması için, vergi tabanının genişletilmesi
gerekmektedir (TİSK, 2001:61). Nitekim çağdaş dünyanın vergi prensibi ‘yüksek
vergi oranı, az vergi’ değil, ‘fazla vergi toplamanın yolu, düşük vergi oranı’
olmaktadır (TİSK, 2001:27).
Türkiye’de vergi yükü ile ilgili sorun, yükün azlığından ziyade, dağılımındaki
dengesizliktedir (Kırbaş, 1998:293). Türkiye nüfusunun yaklaşık %40’ı ücretlidir.
Sanayileşmiş ülkelerde bu oran %70-80’ler civarındadır (Şeker, 1997:139).
Türkiye’de ücretler üzerinden yapılan kesintiler yüksektir. İşçi ve işverenlerin sosyal
sigortalar primine katılım oranları oldukça yüksektir. AB ülkelerinde ücret kesintisi
oranı ortalama %17,1 iken, Türkiye’de bu oran 2006 yılı itibariyle %28,4
dolayındadır (Süngü, 2006:56). Bir yandan ücret gelirlerinin düşük olması, ücret
dengesizlikleri ve ücret üzerinde adil olmayan ağır vergi yükünün bulunması,
ücretlilerin milli gelirden yeterli pay alamaması diğer yandan vergi yükünün büyük
çoğunluğunu ücretlilerin yüklenmesi, vergide genellik ve adalet prensiplerine ve
anayasada geçen maliye politikasının amacına aykırı düşmektedir.
Vergi yükü, OECD ülkelerinde istikrarlı bir artış göstermektedir. Tablo 6’da
OECD ve AB ülkeleri ve Türkiye’nin vergi yükleri yer almaktadır. OECD
toplamında 1975 yılında milli hasılanın % 30.3 olan vergi yükü, 2004 yılına
146
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
gelindiğinde % 35.9’a kadar yükselmiştir. Bu artış en belirgin olarak Avrupa
bölgesinde hissedilmektedir. Vergi yükü, OECD üyesi Avrupa ülkelerinde 1975
yılında % 32.1 iken, 2004 yılına gelindiğinde % 38.3’e; AB-15 ülkelerinde aynı
dönemler itibarıyla % 33.1’den 39.7’ye yükselmiştir. Gelişmiş ülkelerde vergi yükü
artışının temel nedeni refah devletinin finansmanı olurken, gelişmekte olan ülkelerde
kronik kamu açıkları vergi yükünün artmasına yol açmıştır.
Tablo 6: OECD Ülkelerinde Vergi Yükü (2003 Yılı)
1995
2000
2001
2002
2003
2004
OECD Toplam
35,1
36,6
36,3
35,9
35,8
35,9
OECD Amerika Kıtası
26,7
28,0
27,5
26,1
26,1
26,0
OECD Pasifik Bölgesi
27,9
28,8
28,5
28,9
29,0
29,4
OECD Avrupa
37,6
39,1
38,8
38,4
38,3
38,3
AB 19
39,1
39,8
39,3
39,0
38,8
38,8
AB 15
39,2
41,0
40,3
39,9
39,7
39,7
Türkiye
22,6
32,3
35,1
31,1
32,8
31,3
Kaynak: Revenue Statistics of OECD Member Countries, OECD, 2006, Paris (Table 3).
Tablo 7’de, bazı ülke ve ülke gruplarının vergi gelirleri içinde yer alan ana
kalemlerinin payları gösterilmektedir. Tablo 7’de görüldüğü gibi gelişmiş ülke
kategorisine giren Almanya ve AB ülkelerinde dolaysız vergi olan gelir vergisi
toplam vergi gelirleri içinde önemli bir paya sahiptir. Almanya’da gelir vergisinin
payı %23.9 iken, Türkiye’de bu oran % 15.7’dir. Dolaylı vergilerden mal ve hizmet
vergilerinin gelirler içindeki payı Türkiye’de %49.5 iken İtalya’da %25.7’dir.
Yunanistan vergi yapısının Türkiye’ye benzer olduğunu yukarıdaki tabloya bakarak
söyleyebiliriz.
Tablo 7: Ülkelerin Vergi Gelirleri İçinde Bazı Kalemlerin Yüzdesel Dağılımı
(2003 Yılı Ülkeler Karşılaştırması)
VERGİLER
Almanya
Yunanistan
İtalya
Türkiye
Gelir vergisi
23.9
13.7
25.1
Kurumlar
3.5
9.2
6.6
Vergisi
29.4
35.8
25.7
Mal ve
Hizmetlerden
Alınan Vergi
Kaynak: OECD, Revenue Statistics 1965–2004, Paris.
15.7
8.0
OECD
(2003)
24.9
9.3
49.5
32.1
EU15
(2003)
25
8.1
30.4
Yükselen ekonomilerde en önemli problem olarak adlandırılan enflasyonun,
tüketimin vergilendirilmesi ile azaltılması amaçlanır. Ülkemizde dolaylı vergi
oranının yüksek olması mevcut vergi sisteminin üretim yerine tüketimi vergileyen,
doğrudan vergiler yerine dolaylı vergilere dayalı yapısından kaynaklanmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
147
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
Ancak gelişmiş ülkelerde dolaysız vergiler, toplam vergi gelirlerinin yaklaşık
%60’ını oluştururken, ülkemizde bu oranın son on yılda sürekli ve hızlı bir biçimde
düşme eğilimi içerisinde olması oldukça endişe vericidir. Çünkü dolaylı vergiler
enflasyonu dizginlerken önemli bir makroekonomik gösterge olan gelir dağılımını
bozmaktadır (Erdikler, 2005).
Türkiye’de verginin gerek kamu hizmetlerinin finansmanında ve gerekse gelir
dağılımına katkı sağlaması için, geniş ve adaletli olması gerekir (Fevzioğlu,
1998:230). Ancak adaletsiz vergiler olmasına rağmen Türkiye’de dolaylı vergilere
ağırlık verilmektedir. Bunun geçerli birçok nedeni bulunmaktadır. Bu vergilerin
tahsilinin kolay ve çabuk olması, mali anesteziye uygun olması, vergi erozyonuna
neden olmaması bunların başında gelir.
Gerçekten dolaylı vergiler içerisinde yer alan harcama vergileri hemen ve
kolayca, zahmetsizce devletin kasasına girebilmektedir. Enflasyonun egemen olduğu
ekonomilerde değer kaybına maruz kalmaz. Oysa ki dolaysız vergilerde durum
farklıdır. Genellikle gelir ve kurumlar vergileri ile servetten alınan vergilere
baktığımızda, toplanması zahmetli olmasının yanı sıra, gelirin elde edildiği
dönemden bir sonraki dönem tahsil edilmektedir. Bu da vergi alacağının değerinin
aşınmasına neden olabilmektedir.
Hükümetlerin dolaylı vergileri tercih etmesinin bir diğer nedeni, bu vergiye karşı
sosyal tepkinin yüksek olmamasıdır. Çünkü dolaylı vergiler fiyat içerisinde gizli
oldukları için, vergi yükü yükümlüler tarafından fazla hissedilmemektedir (mali
anestezi). Ayrıca dolaylı vergilerden daha fazla etkilenecek olan alt gelir gruplarıdır
ve bunlar dolaysız vergilerden daha fazla etkilenecek üst gelir grupları kadar örgütlü
değildirler (Yaraşlı, 2005:59).
Vergi yükündeki artışın bir kısmı mal ve hizmetler üzerinden alınan vergiler ile
açıklanmaktadır. 1975 yılında mal ve hizmetler üzerinden alınan vergiler milli
hasılanın % 9.6’sı seviyesinde iken, 2003 yılında bu oran Avrupa bölgesinin
katkısıyla % 11.5’e yükselmiştir. Emlâk vergileri ise, milli hasılaya oran olarak
OECD-Amerika bölgesinde azalırken AB-15 bölgesinde bir miktar artış
göstermiştir.
Tablo 8: OECD Ülkelerinde Vergi Gelirinin Dağılımı (2003 Yılı)
OECD
Ortalama
OECD
Avrupa
OECD
Amerika
AB-15
Türkiye
VERGİLER
Gelirden Alınan Vergiler
35,3
33,1
39,9
34,2
23,7
Sosyal Güvenlik Primleri
26,1
28,9
19,6
28,8
20,8
Tüketim Vergileri
32,9
33,1
32,5
31,4
52,4
Servet Vergileri
5,6
4,7
7,9
5,2
3,2
Kaynak: OECD, Revenu Statistics, 1965-2004, 2005 Edition, Paris.
Tablo 8, Tablo 7’ye göre Türkiye’nin vergi sistemini ülke gruplarına göre daha
net değerlendirme olanağı vermektedir. Gelir ve servet vergileri OECD ve AB
ülkelerinde Türkiye’ye kıyasla daha fazla bir paya sahiptirler. Ancak Türkiye’de
toplanan tüketim vergilerinin vergi gelirleri içindeki payı, OECD ve AB üyesi
148
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
ülkelerden oldukça yüksektir. Bunun anlamı; Türkiye’de en fazla vergiler gelir ve
servetten ziyade tüketimden alınmaktadır. AB ülkelerindeki vergi yükü, kamu
kesiminin ekonomideki payının artmasına paralel olarak yükselmektedir. Özellikle,
sosyal güvenlik açığını finanse etmek amacıyla vergi yükü hızla artmış ve (sosyal
güvenlik ödemeleri dahil) ortalama % 40’lar düzeyine yükselmiştir. Vergi
yükündeki artış eğilimi son yıllarda durma eğilimi göstermekte, hatta bazı ülkelerde
vergi yükünde bir miktar azalma gözlemlenmektedir.
Türkiye, OECD ülkeleri arasında toplam vergi yükü (Toplam vergiler/GSYH)
düşük ülkelerden biridir (Tablo 8). 1999 yılı verilerine göre toplam vergilerin
GSYH’ ya oranı OECD ülkelerinde ortalama % 27.7 iken Türkiye’de yüzde 22.2
düzeyindedir. Sosyal güvenlik kesintilerinin vergilere dahil edilmesi durumunda, bu
oranlar sırasıyla % 37.3 ve 31.3 şeklinde gerçekleşmiştir. Yapılan hesaplamalara
göre kayıt dışı ekonominin Türkiye’de diğer ülkelere göre çok daha yüksek olduğu
düşünüldüğünde, vergilerin ekonomiye olan toplam yükünün daha da düşük
düzeylerde seyrettiği sonucu çıkmaktadır. Ancak, Türkiye’deki vergi yükünün
OECD ülkelerinden ABD, Japonya, Güney Kore, Avustralya ve Meksika’dan daha
yüksek olduğu da unutulmamalıdır. Gelirden alınan vergilerin büyük bir kısmının,
ücretlerden kesilen gelir vergisi tevkifatı olduğu görülmektedir. Müteşebbis
karlarından ve faizden alınan vergiler son derece düşüktür. Kurumlar vergisi oranı
yüksek olduğu ve hatta karların dağıtımından sonra tekrar vergilendirilmesi sonucu
çifte vergilendirmeye yol açtığı halde sermaye kazançlarından alınan verginin,
toplam vergiler içinde düşük düzeylerde seyretmesinin nedeni, yatırım teşvik
politikaları gibi çeşitli yollarla vergi indirimi imkanlarının mevcut olmasından
kaynaklanmaktadır. Ayrıca, bazı mükellefler çeşitli “vergiden kaçınma” (tax
avoidance) yollarına başvurmaktadır (http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/
EAD/ KonjokturIzlemeDb/vergi.doc).
Gelişmişlik düzeyinin güçlü bir işareti olarak birçok ülkede dolaylı vergilerin
toplam vergi gelirleri içerisindeki payı düşerken Türkiye’de tersi bir durumun
yaşanmasında dolaysız vergi toplamadaki başarısızlık önemli bir etkendir. Gelir ve
serveti vergilendiremeyen devlet, harcamaları vergilendirerek kronik açıklarını
azaltma eğilimi içerisindedir. Bu eğilimin ekonomide ve gelir dağılımında ciddi
çarpıklıklara
yol
açması
ise
kaçınılmaz
olmaktadır
(http://www.erdikler.com.tr/gazete_23.asp).
Kayıt dışı ekonominin ulaştığı boyutun bu denli yüksek oluşunun ardındaki en
önemli neden çok yüksek vergi oranları ve buna bağlı olarak adil ve dengeli
olmayan vergi yüküdür. Yüksek vergi oranları yıllardır kayıt dışı ekonominin hem
en önemli sebebi, hem de sonucu olmuştur. Bunun yansıra, vergi incelemelerinin
etkin olmaması, incelemelerin çok vergi ödeyen mükellefler üzerinde yoğunlaşması,
yakalanma ve tespit edilme riskinin düşüklüğü, vergi bilincinin düşük olması da
kayıtlı mükellefin kayıt dışı faaliyetlerinin artmasının diğer önemli nedenleri
arasında gösterilebilir (http://www.erdikler.com.tr ve http://www.malihaber.com/
modules.php?name=News&file=article&sid=276).
Toplam vergi yükü açısından Türkiye diğer orta gelirli OECD ülkeleri ile karşılaştırıldığında ortalamanın üzerindedir. Ancak uzunca bir süredir yaşadığımız kronik
enflasyon ve ekonomik krizler vergi sistemini adil, şeffaf ve istikrarlı olma hedefinden uzaklaştırmıştır. Yaşanan krizler karşısındaki arayışlar kapsamında vergi kanun-
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
149
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
ları sık sık değiştirilmiş, bu değişiklikler sonucunda sistem karmaşık bir yapıya
dönüşmüştür (http://www.tspakb.org.tr/toplantilar/paneller/vergi/iberberoglu.htm).
Görülüyor ki, herhangi bir ülkede, vergi yükünün toplumu oluşturan kişiler
arasında adil bir şekilde dağıtılmasını amaçlayan bir vergi sisteminde kimden ne
kadar vergi alınacağının tespitinde mükelleflerin şahsi ve ailevi durumlarının ve
ekonomik güçlerinin göz önünde bulundurulması vergi adaletini sağlama
bakımından büyük önem taşımaktadır. Ayrıca vergi adaleti denildiği zaman,
mükelleflerin ödeme güçlerine göre değil de sosyo-ekonomik düzenlemelere de
imkan sağlayacak bir vergileme düşünülse dahi en önemli güçlük adalet kavramının
belirlenmesinde ortaya çıkmaktadır (Aksoy, 1998:227).
5.Dolaylı Vergi ile Kayıt Dışı Ekonomi Arasındaki İlişkisi
Dolaysız vergilerin, vergi gelirlerinin önemli bir bölümünü oluşturduğu
ülkelerde, ekonomik gelişmenin büyük ölçüde tamamlandığı, kişi başına düşen milli
gelirin yüksek olduğu, toplumu oluşturan bireyler arasındaki gelir dağılımının göreli
olarak adil olduğu görülmektedir.
Dolaysız vergilerin vergi gelirleri içerisindeki payının yüksek olduğu ülkelerin
diğer bir özelliği ise, söz konusu ülkelerde kayıt dışı ekonomi oranının düşük
olmasıdır. Aşağıdaki tabloda, 2002 yılında bazı OECD ülkelerindeki dolaysız ve
dolaylı vergi oranları ile kayıt dışı ekonomi oranı verilmiştir.
Tablo 9: Dolaylı Vergi ve Kayıtdışı Ekonomi Paradoksu
ÜLKELER
Dolaysız Vergi (%) Dolaylı Vergi (%)
Kayıtdışı Oranı(%)
ABD
76,3
23,7
8,6
Almanya
50,7
48,9
16,8
Avusturya
55,2
44,1
13,8
Belçika
62,2
36,1
21,5
Danimarka
65,6
34,2
17,5
Fransa
53,7
46
14,8
Hollanda
50,3
48,5
12,8
İngiltere
60
39,4
12,3
İspanya
55,2
44,2
22,3
İsveç
61,6
38
18,7
İsviçre
69,6
30,4
9,5
Kanada
68,4
31,6
15,4
Norveç
59,4
40,6
18,7
TÜRKİYE
34,4
65,6
30-60
Kaynak : Revenue Statistics of OECD Member Countries 1965-2003, OECD, Paris 2004.
Schneider, F. (2004). Helsinki Center of Economic Research. Discussion Paper 30.
Tablo 9’da görüleceği üzere, dolaylı verginin oranı yüksek olan ülkelerde, kayıt
dışı ekonomi de yüksek çıkmaktadır. Örneğin; ABD’de dolaylı vergi oranı %23.7
iken, kayıt dışı ekonomi %8.6 oranında gerçekleşmiştir. İsviçre’de sırasıyla bu
oranlar %69.6 ve %9.5 olarak gerçekleşmiştir. Ancak bu oranlar içinde dolaylı
verginin değeri arttıkça, kayıt dışı ekonominin boyutları da artış göstermektedir.
Aynı sıralama ile gidecek olursak Fransa’da %53.7 ve %14.8, İspanya’da %55.2 ve
150
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
%22.3 olarak ortaya çıkmaktadır. Tesadüfi olmayan bu durum Türkiye için de
geçerlidir. Dolaysız vergi oranının düşük olduğu ülkemizde, kayıt dışı ekonomi
oranı oldukça yüksek seyretmektedir. Dolaylı vergi oranının %70 olduğu ülkemizde
kayıt dışı ekonominin ortalama %50 civarında olduğu tahmin edilmektedir.
Türkiye’deki kayıt dışı ekonominin varlığı, vergi gelirlerinin az toplanmasına yol
açmakta, bu durum hükümetlerin toplanması çok daha kolay olan dolaylı vergileri
artırmalarına neden olmaktadır. Tüketim harcamaları üzerinden alınan dolaylı
vergilerin fazla olması, üretici ve tüketicilerin bir bölümünü çok daha cazip olan
kayıt dışı ticari işlemlere yöneltmektedir. Kayıt dışı faaliyetlerin siyasi, ekonomik,
sosyolojik ve psikolojik, birçok nedeni bulunmaktadır.
IV. DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
Gelir, bir kişinin ödeme gücünün ölçülmesinde en etkin ve en kapsamlı bir araç
olmasına rağmen, bugün dünyanın özellikle azgelişmiş ülkelerinde kişilerin gelirleri
yerine daha çok tüketimleri vergilendirilmektedir. Tüketim üzerindeki vergiler
dolaylı niteliktedirler. Yansıtılması kolay, tahsil zamanı, yeri ve mükellefi önceden
kestirilemeyen, kişisel (sübjektif) özellikleri göz ardı eden, gelir idaresi açısından
tahsili kolay, zahmetsiz ve verimli olan dolaylı vergiler, az gelişmiş ülkelerde
olduğu gibi Türkiye’de de vergi yapısı içinde giderek artan bir ağırlığa sahiptirler.
Bunun nedenleri arasında salınması ve tahsilinin oldukça kolay olması, anında tahsil
edildiği için reel değerini kaybetmemesi ve mükellef psikolojisine uygun olmasıdır.
Vergi fiyat içerisinde gizlendiği için, mükellef ödediği vergiyi fark etmemektedir.
Az gelişmiş ülkelerin, gelişmiş ülke olma çabasına girenlerinin adlandırıldığı
gelişmekte olan ülkelerde, özellikle kalkınma hamlelerini gerçekleştirmek için
sermayeye gereksinim duyarlar. Bu gereksinim ise bu ülkelerin büyük boyutlarda
finansman açığının oluşmasına neden olmaktadır. Kalkınma çabalarının yanı sıra;
devletin fonksiyonlarında meydana gelen değişmeler, teknolojik gelişme, tüketici
alışkanlıklarının değişmesi vb. gibi etkenler de kamunun finansman gereksinimini
artırmaktadır. Artan finansman gereksinimine rağmen kamunun gelirleri aynı oranda
artırılamamaktadır. Ancak vergi sistemi içindeki dolaylı vergilerin özellikle
mükelleflerin vergiye karşı oluşabilecek tepkilerini minimize etmesi bakımından
ekonomi yönetimini elinde bulunduranlar, dolaylı vergilere ağırlık vermekte sakınca
görmemektedirler.
Türkiye’de kamunun finansman gereksiniminin artması nedeniyle dolaylı
vergiler ve borçlanma aktörleri sıkça kullanılmaktadır. Her iki aktörün kullanılması,
özellikle gelir dağılımını olumsuz yönde etkilemektedir. Çünkü gelir düzeyi düşük
olan gruplar, gelirleri içinde en fazla dolaylı vergileri ödemektedirler. Aynı zamanda
almış oldukları ürünlere vermiş oldukları vergi tutarı, gelir düzeyi yüksek olanlarla
aynıdır. Her ne kadar –kayıt dışı ekonomi bir tarafa bırakılacak olursa- genellik
ilkesine uyulmuş olsa da, bir açıdan vergide adalet ilkesinden uzaklaşılmış
olmaktadır. Devlet borçlanırken hep aynı aktörleri –üst gelir grubu- kullandığı için,
gelir dağılımını olumsuz etkilemektedir. Çünkü devlet, geliri yüksek olan
kesimlerden borç almaktadır. Borç veren kişilerin o an için servetlerinde bir azalma
olmasına karşın, itfa zamanında borcun ana para ve faizini almaktadırlar. Böylece en
azından servetlerinin değerini korumuş olmaktadırlar.
Dolaysız vergilerin adil, dolaylı vergilerin ise adil olmadığı şeklindeki genel
yargı, teorik açıdan doğru kabul edilse de; Türkiye’deki uygulamalarda dolaysız
vergilerin daha fazla adaletsizliğe neden olduğu da söylenebilir. Şöyle ki; ücretlilerin
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
151
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
vergileri stopaj yoluyla tahsil edildiği için, bunların vergi kaçırma veya vergiden
kaçınma olanakları yoktur. Oysa ki; ticari kazanç sahibi veya serbest meslek erbabı
gelirlerini, kurumlar ise kazançlarını tam olarak göstermeme olanaklarına (indirim,
istisna, muafiyet ve gider müesseseleri gibi) her zaman sahiptirler.
Vergiler, ekonomik ve sosyal yaşamın belirleyici unsurlarındandır. Vergilerin
dolaylı ve dolaysız şekilde oluşumu; gelirin ve servetin adil dağılımını, ekonomide
kayıt dışının büyüklüğünü, vergiye karşı mükellef tepkilerini, tüketimin ve üretimin
yapısını, firmaların karlılık oranlarını, rekabet koşullarını gibi birçok faktörü çok
yakından etkilemektedir.
Vergilerin yapısının bir diğer sonucu, gelir dağılımı ile ilgilidir. Gelir
dağılımındaki dengesizliklerin giderilmesi, sosyal devlet anlayışının bir sonucudur
ve bunun sağlanabilmesi için belli ekonomik, sosyal ve mali politikaların
uygulanması gerekmektedir. Sosyal devletin hizmet anlayışı içinde insan onuruna
yaraşır düzeyde yaşam koşullarını sağlamak, devletin temel görevlerindendir.
Nitekim gelir dağılımında adaletin sağlanmasının birçok olumlu yönü vardır. Bunlar
arasında en önemlileri; sosyal barışa katkı sağlaması, fırsat eşitliği yaratması, istikrar
ve güven ortamına zemin hazırlamasıdır.
Toplam vergi gelirleri içerisinde dolaylı vergilerin oranının artması her ne kadar
vergilendirmede adaletsizliğe yol açsa da, kriz dönemlerinde kamu finansmanının
sürdürülebilir bir yapı göstermesinde, dolaylı vergilerin tahsilat etkinliğinin katkısı
ihmal edilemez. Gelirin vergilendirilmesi ise, kamuoyunu en çok meşgul eden vergi
tartışmalarının temelini oluşturmaktadır. Vergi sistemi, stopaj yoluyla vergilendirme
hariç, gerçek kişilerin gelirlerinin vergilendirilmesinde başarısız olmuştur. Ancak,
dolaysız vergiler tartışılırken, iktisadi yapının vergi sistemi üzerindeki etkisi gözardı
edilmemelidir. Gelir, mevcut sermaye birikimi kullanılarak yaratılır; dolaysız
vergilerin esas kaynağı ise, sermaye birikimidir. Ülkemizde, kişi başına düşen
sermaye birikimi genelde karşılaştırma yaptığımız gelişmiş ülkelere kıyasla oldukça
düşüktür. Dolayısıyla, gelir üzerinden alınan vergilerin payının yükselmesi
ekonomik gelişmişlikle paralel bir yapı gösterecektir.
Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin biricik amacı sanayileşmektir.
Kalkınmaları için gerekli sermaye genellikle özel sektörde mevcut olmamaktadır.
Bu boşluğu doldurmak devlete düştüğü zaman, ya vergi veya borçlanma kalemlerine
başvurulur. Vergiler içinde üretici kesimin tepkisinden çekindiği ve üretimi de teşvik
etmek istediği için, politik olarak gelir, kurumlar ve servet vergilerine başvurmaz.
Daha kolay bir araç olan tüketim üzerinden alacağı dolaylı vergilere yönelir. Sadece
tahsilatından gelen avantajların yanı sıra mali anestezinin yaşanması, yükümlülerinin
örgütlenmiş olmaması, mali erozyondan en az zarar görmesi gibi nedenlerden
dolayı, devletin de işine gelmektedir.
Dolaylı vergilerin ağırlıkta olduğu gelişmemiş ekonomilerde, kayıt dışı
ekonominin büyüklüğü de dikkati çekmektedir. Vergi oranlarının yüksek, denetimin
zayıf, devlete güvensizliğin, cezaların caydırıcılıktan yoksun, siyasi kaygılar
nedeniyle kayıt dışılığa göz yumuluyor olması gibi faktörler, kayıt dışı ekonomiyi
cazip kılmaktadır.
Dolaylı vergilerin yükümlüleri her ne kadar herkes olsa da; bu vergileri tersine
artan oranlı olarak ödeyen düşük ve orta gelirli kesimleri daha çok etkilemektedir.
Gelirlerine oranla daha fazla vergi ödedikleri için, adil olmayan bir vergi yapısı
sergilenmektedir. Bunun yanı sıra bu kesimlerin büyük çoğunluğu itibariyle ücret
geliri elde ettikleri düşünülürse, kaynakta stopaj yöntemiyle gelir vergisi
152
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
kesilmektedir. Hem kaynakta kesilen gelir vergisini ve hem de harcamaları
esnasında alınan tüketim vergilerini yükümlüleri, kaçırma ve yansıtma olanağı
bulamamaktadırlar. Oysa ki; üretici kesim ürettiğini veya elde ettiği geliri tam olarak
yansıtmayarak, kendilerine sağlanan vergisel teşviklerle (muafiyet, istisna, indirim
gibi) ve örgütlenmeleri sayesinde düşük vergiye tabi olabilmektedirler.
Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler; vergi gelirlerini artırmak, vergi yükünün
dağılımında adaleti sağlamak, herkesin vergiye katılımını sağlamak için vergi
tabanını genişletmeleri gerekmektedir. Vergi tabanının genişletilmesi için vergi
oranlarının makul seviyelere çekilmesi, mali yükümlülüklerinin katlanabilir, üretimi,
istihdamı ve ihracatı artırıcı bir noktada olması gerekir. Vergi sisteminde bu
değişiklikler yapılırken, vergi idaresi, yargısı ve cezaları da yeniden
yapılandırılmalıdır. Vergi idaresi bilişim teknolojilerini kullanmalı, vergi yargısı
zaman kaybı olmadan çözümlemelere gitmeli, denetim etkin ve kapsamlı olmalı ve
vergi cezaları caydırıcı olmalıdır.
KAYNAKÇA
Ağbal, N. (2001) “OECD Üyesi Ülkelerde Vergi Yükünün Gelişimi-II”,
Yaklaşım, Ağustos, Sayı:104.
Akalın, G. (2002) , Türkiye’de Piyasa Ekonomisine Geçiş Süreci ve Ekonomik
Kriz, TİSK Yayını, 215, Şubat, Ankara.
Aksoy, Ş. (1998), Kamu Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul.
Altay, A. (2003) “ Geçiş Ekonomilerinde Devletin Ekonomik Rolleri, Görevleri
ve
KOBİ’lerin
Durumu”
erişim:30.09.2007,<www.econturk.org/
Turkiyeekonomisi/gecis.pdf >
Armaoğlu, F. (1997), 20.Yüzyıl Siyasi Tarihi, Cilt1-2:1924-1995, 11.b., Alkım
Yayınları, İstanbul.
Arsan, H.Ü. (1968), Vergi Yükü Üzerine Bir İnceleme, Ankara Üniversitesi
Basımevi, Ankara.
Batırel, Ö.F. (1984), Maliye Politikası ve Gelişmekte Olan Ülkeler, Okan
Dağıtımcılık Yayıncılık, İstanbul.
Batırel, Ö.F. ve Uçkun, İ. (1991), Türkiye’de ve OECD Ülkelerinde Vergi Yükü,
İTO Yayını, No:1991/10, İstanbul.
Bulutoğlu, K. (1988), Kamu Ekonomisine Giriş (Devletin Ekonomik Bir
Kuramı), 4.b., Filiz Kitabevi, İstanbul.
Çağan, N: (1982), Vergilendirme Yetkisi, Kazancı Hukuk Yayınları, İstanbul.
DPT (2006), Vergi, 9.Kalkınma Planı (2007-2013) Özel İhtisas Komisyonu
Raporu, Ankara.
DPT(2007) 2007 Programı Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), Ankara
Erginay, A. (1988-b) Vergi Hukuku (İlkeler-Vergi Tekniği-Türk Vergi Sistemi),
16.b, Savaş Yayınları, Ankara
EU (2005), Structures of The Taxation Systems in the EU, 2005 Edition.
Fevzioğlu, B. (1998), “Türk Vergi Sistemi Hakkında Görüşler”, Prof.Dr.Salih
Şanver’e Armağan, Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi,
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
153
Ülkelerin Ekonomik Gelişmişlik Seviyeleri ve Vergi Yapıları Arasındaki İlişki
Yayın No:10, İstanbul, 227-232.
Gemmell N. and Morrissey O. (2005),“ Distribution and Poverty Impacts of Tax
Structure Reform in Developing Countries:How Little We Know”, Development
Policy Review, 23 (2,: 131-144.
Greenaway, D. and Milner, C. (1991) “Fiscal Dependence on Trade Taxes and
Trade Policy Reform”, Journal of Development Studies, 27 (2), 95–132.
Haller, H. (1974), Maliye Politikası, (çev: Salih Turhan), İstanbul Üniversitesi,
Yayın No:1981, Fakülteler Matbaası, İstanbul.
Horoz, F.Ş. (1993), İhracat Büyümesi Ekonomik Kalkınma İlişkisi, Maliye
Bakanlığı, APK Başkanlığı, Yayın No:336, Ankara.
Japonya Maliye Bakanlığı, Japonya 2006 Mali İstatistikleri, Aylık Politik
İstatistik Araştırmalar Enstitüsü, <http://www.mof.go.jp/english/fsj2006/2006.htm>
Kaldor, N. (1996), Harcama Vergisi, (çev.: M.Çetin Hacıosmanoğlu), Maliye
Hesap Uzmanları Vakfı Yayınları, No:4, Ankara.
Kırbaş, S. (1998), “Türk Vergi Sisteminin Sorunları ve Öneriler”, Prof.Dr.Salih
Şanver’e Armağan, Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi,
Yayın No:10, İstanbul, 291-300.
Kızılot, Ş. (2004), “Vergiler Dolaylı Geliyor”, Hürriyet, 7 Ekim.
Korkmaz, E. (1982), Vergi Yapısı ve Gelişimi, İstanbul Üniversitesi, Yayın
No:2989, İstanbul.
Köklü, A. (1997), İktisat İlmine Giriş, 3.b., Sevinç Matbaası, Ankara.
McConnel, C. R.and Brue S.L. (1999), Macroeconomics Principles, Problems
and Policies, 13.b, McGraw-Hill, Inc.
Mintz, J. (2003) ‘Growth and Taxes: Some Implications for Developing
Economies’(der) J. Martinez-Vazquez and J. Alm Public Finance in Developing and
Transitional Countries: Essays in Honour of Richard Bird içinde.
Murray, M. N (2002) “ Tax Policy and Economic Development in Maine:A
Survey of the Issues”, Margaret Chase Smıth Center For Publıc Polıcy, University
of Maine.
Musgrave, R.A. and Musgrave, P.B. (1989), Public Finance in Theory and
Practice, 5.Edition, Mc Graw-Hill International Editions.
Muter, N.B.ve Sakınç, S. vd.(1993), Mükelleflerin Vergi Karşısındaki Tutum ve
Davranışları Araştırması (Manisa İli Vergi Mükellefleri Üzerine Bir Anket
Çalışması), Manisa.
Muter, N.B. (1989), Türkiye Ekonomisinde Mali Yapı (Kurumsal ve Kuramsal
Bir Yaklaşım), Dokuz Eylül Üniversitesi, Manisa.
Nadaroğlu, H. (1992), Kamu Maliyesi, 8.b., Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş.,
İstanbul.
OECD (2006), Revenue Statistics of OECD, Member Countries, Paris.
OECD (2005), Revenue Statistics 1965–2004, Paris.
Öncel, M. ve Kumrulu, A. vd. (2002), Vergi Hukuku, 10.b, Turhan Kitabevi,
Ankara.
154
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
H.M. AY, E. TALAŞLI
Öz, E. ve Vural, T. (2005), “Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya”, Maliye
Dergisi, S:149, Mayıs-Aralık, 105-123.
Öz, E. ve Akdemir, T. (2002), “ABD Vergi Sistemi”, Vergi Sorunları, S:168.
Palamut, M.E. ve Yüce, M. (2002) “Türkiye’de 1980-2000 Döneminde
Gerçekleşen Gelir Dağılımının İstenen Vergi İle Eğitim ve Sağlık Harcamaları
İlişkisi”, Türkiye’de 1980 Sonrası Mali Politikalar, XVI.Türkiye Maliye
Sempozyumu, Celal Bayar Üniversitesi, İ.İ.B.F.Maliye Bölümü, Manisa, 379-399.
Pınar, A. (2002) “Kayıtdışı Ekonomi ve Vergi Kaybı-Türkiye İçin İller Bazında
Bir Tahmin”, Ekonomik Yaklaşım, Sonbahar, Sayı:45.
Pınar, A. (2004), Vergiyi Kim Ödüyor ve Kamu Harcamalarından Kimler
Yararlanıyor?, TESEV, Ankara.
Schneider, F. (2004). Helsinki Center of Economic Research, Discussion Paper.
Selçuk, G. N. (2002), “Türkiye’de 1980 Sonrası Vergi Politikalarının Seyri”,
Atatürk Üniversitesi İ.İ.B.F.Dergisi, C.:16, S.:5-6, Erzurum, 41-62.
Stern, N. (1998), The Future of the Economic Transition, erişim tarihi:
30.09.2007, <www.ebrd.com/pubs/econo/wp0030.pdf>
Süngü, Y. (2006), “Ülkemizde Ücret Üzerindeki Mali Yükümlülükler ve
Bunların AB-OECD Ülkeleri ile Karşılaştırması”, Sosyal Güvenlik Dünyası, S:39,
Eylül-Ekim, 53-58.
Şeker, S. (1997), Türkiye’de Ücretliler Üzerindeki Vergi Yükü, Türk Harb-İş
Sendikası, Ankara.
Talas, C. (1999), Ekonomik Sistemler, İmge Kitabevi, 5.b, Ankara.
Tanzi, V. (1987) ‘Quantitative Characteristics of the Tax Systems of Developing
Countries’, in D. Newbery and N. Stern (eds), The Theory of Taxation
forDeveloping Countrie, Oxford: Oxford University Pres.
TEPAV-EPRİ (2005), Mali İzleme Raporu, Ankara.
TİSK (2001), Krizden Çıkış İçin Zorunlu İstikamet:Vergi ve Bürokrasi
Reformları, Ankara.
TOBB, (1992), Vergi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, TOBB Yayını, No:244,
Ankara.
Tuna, O. ve Yalçıntaş, N. (1994), Sosyal Siyaset, Filiz Kitabevi, İstanbul.
Uluatam, Ö. (1995), Türk Vergi Sisteminin Temel Sorunları ve Bir Reform
Önerisi, Türk Harb-İş Sendikası, Ankara.
UNDP (2006), Human Development Report 2006, <http://hdr.undp.org/>
Yaraşlı, G.O. (2005), Türkiye’de Vergi Reformu, Maliye Bakanlığı, APK
Başkanlığı, Yayın No:367, Ankara.
-(2004), Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht.
<http://www.dtm.gov.tr>
<http://www.erdikler.com.tr>
<http://www.malihaber.com>
<http://www.tspakb.org.tr>
Maliye Dergisi y Sayı 154 y Ocak-Haziran 2008
155
Download