T.C MALİYE BAKANLIĞI BÜTÇE VE MALİ KONTROL GENEL MÜDÜRLÜĞÜ IMF TARDAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK STANDARTLARI BU SATANDARTLARIN TÜRKİYE'DE UYGULANABİLİRLİĞİ VE BU KONUDA YAPILMASI GEREKEN DÜZENLEMELERE İLİŞKİN ÖNERİLER EMİNE KIZILTAŞ DEVLET BÜTÇE UZMANLIĞI ARAŞTIRMA RAPORU ANKARA-2001 1 GİRİŞ 1997 yılında Güney Doğu Asya’da yaşanan finansal krizin1 tartışılması sürecinde geliştirilen yaklaşımlardan biri de, ekonomide yaşanan gelişmelerin ve mevcut yapının resmini verecek olan bilginin üretilmesinde karşılaşılan problemlerdir. Bu anlamda piyasalarda yeterli açıklığın ve saydamlığın bulunmaması nedeniyle ekonominin gidişatı öngörülememiş ve önceden tedbirler alınamamıştır. IMF’nin 1997 yılı raporunda, Güney Kore’nin mali alandaki performansının arzu edilen düzeyde bulunduğunun belirtilmesi, uluslararası kredilendirme kuruluşlarının Tayland’ın makroekonomik politikasının sağlıklı olduğunu ileri sürmesi mali saydamlığın olmaması nedeniyle, krizin yada krizin boyutunun önceden görülmesinde başarısızlığı göstermektedir.2 Çok yönlü tartışmalara konu olan saydamlık yaklaşımı hem özel hem de kamu kesimindeki aktörlerin piyasaya karşı olan sorumluluklarının tekrar gözden geçirilmesini gündeme getirmiştir. Bu anlamda ekonomideki en büyük aktör olan ve siyasi yapıdaki rolü ile ekonomideki parametrelere somut müdahale eden Devletin saydamlık açısından incelenmesi odak noktası olmuştur. Devletlerin hesap ve işlemleri konusunda açık olmaması, genel kabul görmüş standartlara göre bilginin üretilmemesi piyasa ekonomisi kurallarının yeterince etkin çalışmasını engelleyen temel faktörlerdendir. Devletin, özellikle kamu kaynaklarının tahsis aracı olması beklenen bütçelerinde ve buna ilişkin diğer mali mevzuatında saydamlığın gerçekleştirilmesi, 1 1997 Güneydoğu Asya Krizi, temel olarak sermaye hareketleri serbestleştirilirken bankacılık sektörüne ilişkin yasal düzenlemelerin buna uyum sağlamaması, dolayısıyla bankacılık sektörünün yetersiz denetimi, döviz kurundaki dalgalanmalar ve aşırı yurt dışı borçlanma nedeniyle Doğu ve Güneydoğu Asya’da, ilk olarak Mayıs 1997’de Tayland’da, sonra Flipinler, Malezya ve diğer Asya ülkelerinde ulusal para biriminden kaçış ile başlaması ve süpekülatif sermaye yatırımlarının bu ülkelerden hızla kaçması sonucu yaşanan finansal krizdir. 2 GÖKTAŞ, Abdülkadir, “Güneydoğu Asya Krizinin Maliye ve Para Politikaları Açısından Sonuçları”, Maliye Dergisi, sayı:133, Ocak-Nisan 2000, s. 11. 2 bugün makroekonomik istikrarın sağlanması, yetkin Devlete (yönetme kapasitesi yüksek Devlete) ulaşılması açısından çok önemli bir ön şart olarak görünmektedir.3 Makroekonomik istikrar, sürdürülebilir kalkınmanın sağlanabilmesi için en temel şartlardan birisidir. Bunu gerçekleştirebilecek bir yönetimde, temsil edenlerin temsil edilenler adına yaptığı faaliyetlerin tüm unsurlarıyla bilinmesi esastır. Yönetimde, mali bilgilerin güvenilirliğini ve bu bilgilere ulaşılabilirliği sağlamanın temel aracı ise mali saydamlıktır. Saydamlığın yeni kamu yönetimi anlayışı ve mali reformlarda taşıdığı önem nedeniyle Uluslararası Para Fonunun (IMF) Yönetim Kurulu Geçici Komitesinin üye ülkeler için 16 Nisan 1998 tarihinde yapılan toplantısında, saydamlık ilkesi bakımından ideal kuralları düzenleyen "Mali Saydamlık İyi Uygulamaları Tüzüğü" (Code of Good Practices on Fiscal Transparency) kabul edilmiştir. Tüzüğün asıl amacı uzun vadede sistemin ürettiği verilerle ülkenin mali sürdürülebilirliğinin doğru bir şekilde değerlendirilebilmesini sağlamak, kısa vadede ise etkili bir bütçe için bütçe dışı faaliyetler ve koşullu yükümlülükler hakkında da yeterli bilgi üretilmesini mümkün kılmaktır. Bu araştırmada, ekonomide yaşanan gelişmeleri ve mevcut yapıyı ortaya koyabilecek olan bilgilerin üretilebilmesi için kamu maliyesi açısından saydamlığın öneminin ne olduğu ve Uluslararası Para Fonunun (IMF) geliştirdiği “Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü” esas alınarak Türkiye’de kamu maliyesinin saydamlığı incelenmekte ve Türkiye’de mali saydamlığın sağlanması için neler yapılabileceği ortaya konulacaktır. Türkiye’de kamu kesimi harcamalarının GSMH’nın %51’ini aşmış olduğu gerçeği karşısında, kamu kesiminin ülke ekonomisi ve ilişkide bulunduğu diğer ekonomiler üzerinde etkili olduğu açıktır. Kamu kesiminin mali faaliyetlerinin 3 DEDEOĞLU, Emin; EMİL; Ferhat, ERDEM, Can M., “Kamu Mali Mevzuatının Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemler: Bütçe Kanunları Mali Disiplini Ne Ölçüde Sağlıyor?”, Devlet Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık,TESEV, İstanbul, 2000, s.52. 3 etkilerinin, niceliğinin ve niteliğinin kamuoyu tarafından da izlenebilmesi ve mali disiplinin sağlanması açısından Türkiye’de de mali saydamlık gereklidir. Bu araştırmada: 1- Araştırmada kullanılan verilerin doğru olduğu kabul edilmiştir. 2- Türkiye’de mali saydamlığın yeterli düzeyde olmadığı ve geliştirilmesi gerekmektiği sonucuna varılmıştır. Bu çalışmada, Uluslararası Para Fonunun (IMF) geliştirdiği “İyi Uygulamalar Tüzüğü” incelenmiş, bu çerçevede Dünyada ve Türkiye’deki mevcut durumun değerlendirilendirilmesinin ardından anılan Tüzükte yer alan standartların Türkiye açısından uygulanabilirliği ve bunun için yapılması gereken düzenlemelerin neler olduğu hususlarına yer verilmiştir. Değerlendirme yapılırken IMF tarafından, üye ülkelerin içinde bulunduğu mali yapıyı ortaya koymak amacıyla yayınlanan el kitabı (Manual) ve el kitabına ek olarak düzenlenen değerlendirme formu (Questionnaire) esas alınmıştır. Tanımların ilgili bölümlerde konu içinde yapılması daha uygun görülmüştür. Bununla birlikte, bazı kavramlara burada da açıklamada yarar vardır. İngilizce “general government” (geniş anlamda Devlet, genel Devlet) teriminin tam karşılığını ifade eden idare yapısının Türkiye’de mevcut olmaması nedeniyle, bu kavramın karşılığı olarak “kamu kesimi” terimi kullanılmıştır. Tüzükte “geniş anlamda Devlet”, merkezi hükümet, yerel yönetimler ve bütçe dışı faaliyetler olarak tanımlanmaktadır. GFS’e göre kamu kesimi; geniş anlamda Devlet + mali anlamda faaliyet göstermeyen kamu teşebbüsleri + kamu mali kurumlarından oluşmaktadır. GFS’te Devlet aşağıda belirtilen ögeleri tanımlanmaktadır: (1) Ticari olmayan kurum ve kuruluşlar 4 kapsayan kurum olarak (2) Sosyal güvenlik kurumları (3) Emeklilik fonları (4) Devletin ihtiyaçlarını karşılayan ve sınırlı ölçekte satış yapan kurumlar (5) Kaynaklarını (fonlarını) Devletten alan ödünç para veren kuruluşlar (6) Kamu otoritelerince kontrol ve finanse edilen kişilere veya teşebbüslere hizmet veren kar amaçlı çalışmayan kurumlar (7) Vergi toplama yetkisi olan ülke sınırları içindeki uluslararası kuruluşlar IMF’nin GFS rehberine göre kamu kesimi (general government); bir dizi alt sektörden oluşmaktadır: (1) Merkezi yönetim, (2) ülkedeki idari bölünüşe göre eyalet, il yada bölgesel yönetimler; (3) belediyeler, okul yönetimleri vb. dahil yerel yönetimler; (4) ulusal sınırlar içerisinde vergi toplayan ve Devlet harcamaları yapan uluslarüstü kuruluşlar ve (5) Sosyal Güvenlik Kuruluşları. IMF’nin Devlet Mali İstatistikleri Rehberine göre, mali anlamda faaliyet göstermeyen kamu teşebbüsleri ve kamu mali kurumları genel Devlet kapsamında değildir. GFS’e göre kamu kesimi; genel Devlet, mali anlamda faaliyet göstermeyen kamu teşebbüsleri (KİT) ve kamu mali kurumlarını kapsamaktadır. İngilizce “code” terimi kriterler, ilkeler olarak algılanabilir. Kanunların“code”da yer alan kriterlere uygun olarak çıkarılması esastır. Bu çalışmada bu terimin karşılığı olarak “tüzük” kullanılmakta ise de bunun Türk kanunlar hiyerarşisinde yer alan tüzük terimi ile karıştırılmaması gerekir. Araştırma, tarama modelindedir. Sözkonusu Tüzük çerçevesinde mali saydamlık irdelendikten sonra farklı ülkelerdeki ve Türkiye’deki mevcut durum ortaya konmuş ve Tüzükte yer alan minimum standartlara ulaşılabilmesi için neler yapılabileceği sorularına yanıt aranmıştır. 5 Konuyla ilgili veriler yasal ve basılı kaynaklar ile internet ortamından ve ilgili kuruluşlardan temin edilmiştir. 6 2 MALİ SAYDAMLIK VE IMF MALİ SAYDAMLIK İYİ UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ 2.1 MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE TANIMI 2.1.1 Kavram Saydamlık terimi, Latince “trans=öte” ile+parere=görünmek yada bir taraftan diğer tarafı görmek kelimelerinin bir araya getirilmesiyle oluşturulmuş bir kelimedir. Saydamlık kavramı dilimize İngilizce “Transparency” teriminin karşılığı olarak kullanılmaktadır. Aynı terim Fransızca’da transpa’rent” olarak ifade edilmektedir.4 2.1.2 Tanım Mali saydamlık, hükümetin yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika planlarının, kamu kesimi hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık olmasıdır. Kamu, mali politikanın oluşturulması ve yürütülmesi ile ilgisi olan bütün kurum ve kuruluşlar olarak tanımlanabilir. Mali saydamlık, verilerin ulaşılabilirliğini, kapsamlılığını, zamanlılığını, anlaşılır olmasını ve Devlet faaliyetlerinin (kamu kesiminin iç ve dış faaliyetlerinin) uluslararası karşılaştırılabilir olmasını sağlar. Böylece Devletin mali durumu seçmenlerce ve mali piyasalarca doğru bir şekilde değerlendirilebilir. Mali saydamlık, görevlilerin sorumluluğunu arttırırken sürdürülebilir olmayan nitelikteki politikaların getirmiş olduğu politik riskleri arttırır. Ayrıca; Devlet faaliyetlerinin bugün ve geleceğe ilişkin ekonomik ve sosyal etkileri de dahil fayda ve maliyetleri doğru olarak hesaplanır. 5 4 CANSIZ, Harun, “Kamu Mali Yönetiminde Saydamlık”, Afyon Kocatepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi Cilt 2, Sayı:1, Temmuz-2000, s. 267-268. 5 KOPITS, George, CRAIG, Jon, Transparency in Government Operations, IMF, Washington DC, January 1998, s. 1. 7 Devlet faaliyetlerinde mali saydamlık ilk olarak, Devletin mali faaliyetlerine ilişkin niyet ve öngörüleri hakkındaki bilgilerin ulaşılabilirliğini; ikinci olarak, Devletin tamamına ait düzenli bir şekilde sınıflandırılmış hesapların ve yarı mali nitelikteki faaliyetlerine ilişkin tahmini içeren kapsamlı bütçe dökümanları da dahil olmak üzere Devlete ait ayrıntılı bilgi ve verileri; üçüncü olarak, kamu görevlilerinin seçimi ve ataması ile ilgili kuralların açıkça ortaya konulmasını ve kamu alımları ile istihdamın yasal çerçevesinin bir standarda bağlanmış olmasını; son olarak da, mali saydamlık yayınlanan verilerin doğruluğu için bağımsız denetimi gerektirir. 2.1.3 Mali Saydamlığın Yararları ve Sakıncaları Globalleşen dünya ekonomisinde, makroekonomik istikrara ulaşmada ve dengeli büyümeyi sağlamada mali saydamlığın rolü çok büyüktür. Aynı zamanda, gerek ekonominin geri kalanı gerekse ilişki içinde bulunduğu diğer uluslar yada uluslararası kuruluşlara etkisi açısından da kamu kesiminin mali durumunun bilinmesi gerekmektedir. Bu da kamu maliyesinde saydamlığın sağlanması ile gerçekleştirilebilir. Önemli faydalarına rağmen, mali saydamlık iyi uygulanmadığı takdirde bir takım sakıncalar da yaratabilir. 2.1.3.1 Mali Saydamlığın Yararları Mali saydamlık, bir yönetimin orta vadeli mali politikalarının başarılı bir şekilde gerçekleştirmesinde önemli rol oynar. Bunun yanında makroekonomik politikaların ve tercihlerin kamuoyu tarafından anlaşılması suretiyle beklentiler üzerinde olumlu sonuçlar yaratılır. Mali saydamlık ile idareye olan güvenin arttırılmasıyla, iyi bilgilendirilmiş kamu tarafından temel makroekonomik politikalara olan destek artar ve düşük maliyetle borçlanma imkanı sağlanmış olur. Bunun aksine, saydam olmayan mali yönetim, ekonomik istikrarsızlığın yanı sıra politik ve mali istikrarsızlığa yol açabilir, verimliliği azaltır ve eşitsizliği arttırır. 8 Mali saydamlık sağduyulu bir ekonomi politikasının uygulanabilmesi açısından son derece yararlıdır. Mali saydamlığın yararlarından belli başlılarını aşağıdaki şekilde sıralayabiliriz. -Bütçeye ilişkin bilgilerin zamanında yayınlanması, Devletin hedeflerinin ne olduğu hakkında piyasanın bir değerlendirme yapmasını ve piyasanın kendini buna göre ayarlamasına imkan verir. -Saydamlık, hesap verme sorumluluğunu sağlayan en önemli araçlardan biri olarak demokrasinin hakim olduğu ülkelerde sürdürülebilir olmayan nitelikteki politikaların iktidardan uzaklaştırılmasına yol açar. -Saydam bir mali sistem, bilgilere tam, doğru ve zamanında ulaşılmasına, hiyerarşi içinde kimin ne yaptığının bilinmesine imkan vererek kamu kesiminde sorumluluk dağılımını kolaylaştırır. -Mali saydamlığın açıklığı gerektirmesi, kamu harcamalarında etkinliği arttırır. Örneğin kamu alımlarının saydam bir şekilde yapılması ihaleye fesat karıştırılmasını güçleştirir. -Mali saydamlık Devlete olan güveni arttırır, ekonomik ve sosyal etki yaratır.6 Saydamlık kamuoyunun kaynakların nasıl kullanıldığını izleyebilmesini sağlar. Milletin Devleti daha iyi izleyebilmesi, politikaların ve bürokratların kamu yararına daha uygun davranmalarını teşvik ederek, kamusal kaynakların dağılımında etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasını özendirir ve kamu yönetimini yetkinleştirir.7 -Genel olarak, saydamlığın yaygın olarak uygulandığı demokratik ülkelerde performans kriteri ön plana çıkar. 6 Kopits, Graip, s. 2. 7 ATİYAS, “İzak; SAYIN, Şerif, Devletin Mali ve Performans Saydamlığı”, Devlet Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, TESEV, İstanbul, 2000, s.29 9 Saydam olmayan mali politika uygulamaları, istikrarsızlığa, kaynak tahsisinde isabetsizliğe ve ekonomik ve mali durumun daha da kötüleşmesine yol açabilir. Bu etkiler belki kısa dönemde görülmeyebilir; ancak, uzun dönemde derin finansal krizlere yol açabilir ve bu krizlerin önlenmesi de yüksek maliyetler gerektirebilir. Örneğin; saydam olmayan vergi harcamaları, yarı-mali sübvansiyonlar, bütçe dışı harcamaların hepsi mali dengesizliğin oluşmasında birer etkendir. Ödenmemiş borçların birikmesi ve ödenmemiş koşullu yükümlülükler sonucu istikrarsızlık genellikle bir gecikmeyle oluşur. Saydamlığın olmaması, bu oluşumun bilinememesine neden olur ve muhtemel risk öncesi tedbir alınması durumunu engeller. 2.1.3.2 Mali Saydamlığın Sakıncaları Mali saydamlığın maliyetler üzerinde bir etkisi vardır. Mali saydamlık, bilginin ulaşılabilirliğinin sağlanması açısından teknik donanım gerektirir. Bütün bilgilerin merkezileştirilerek ulaşılabilirliğini sağlamak, kurumsal yapının da buna elverişli bir şekilde organizasyonunu zorunlu kılar. Verilerin anlamlı olabilmesi için kullanılan tekniğin elverişli olması gerekir. Muhasebe ve raporlama sistemi, mali faaliyetleri değerlendirmeye olanaklı kılacak şekilde yapılmalıdır. Bu da bir ön maliyet gerektirir. Ayrıca, kurumsal düzenlemelerin ve hesaplamaların her zaman kamu yararına olabilmesi için bilgilerin zamanlı açıklanması hususunda verilecek Devlet kararı son derece önemlidir. Bazı durumlarda, Devletin büyük politik hedefleri, hedeflere ulaşmak için alınacak tedbirler demeti ve mali niyetin karar verilir verilmez hemen açıklanmış olması durumunda, bu açıklamanın ardından yapılan durum değerlendirmeleri ve müzakereler sonucunda, başlangıçtaki hedefler ve tedbirlere bir alternatif getirildiği görülür. Örneğin, bazı liderler, bazı konulardaki niyetlerini önceden açıklarlar, bazı durumlarda ise niyetlerin önceden açıklanması baskı gruplarının veya lobilerin engellemeri nedeniyle gerçekleşmeyebilir. Saydamlıkta bu hususlara dikkat edilmelidir. Bu nedenle, politik hedeflerin tam olgunlaşmadıkça açıklanmaması gerekir. 10 Saydamlık, genel refaha aykırı olabilen politikalarda belirli bir grubun davranışları sonucuysa risk taşır. Örneğin, para politikası uygulamalarında yetkililer, gelecekteki döviz kuru yada faiz oranlarında etkinliği maksimize etmek ve haksız kazançları minimize etmek için, bu konudaki niyetlerini açıklamak istemezler. Mali alanda sübvansiyonlar ve vergi harcamalarında yapılacak olgunlaşmamış açıklamalar da istenilen amaçlarda etkinsizlik yaratır. Bu durum, haksız kazanca yol açabileceği gibi gereksiz yere bütçe maliyetini arttırır. İleride yapılacak olan yatırımlarda vergi indirimi yapılacağı haberi, yatırımların ertelenmesine yol açabilir. Bu değerlendirmeler çerçevesinde, kamu maliyesinde saydamlık için en önemli şart olan verilerin açıklanmasının etkinlik tarihinden önce yapılmamasına son derece dikkat edilmelidir. 2.2 KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIĞIN GEREKLİLİĞİ Geniş kamu kesimine ve modern ekonomilere sahip ülkelerin bütçeleri çok karmaşıktır. Bu ülkelerde politikacılar genellikle bütçede çok fazla saydamlık istemezler. Saydamlığın olmaması, mümkün olduğu kadar bu günkü ve gelecekteki vergi yüklerinin abartılabilmesini, gizlenebilmesini, bugünkü ve kamu gelecekteki harcamalarının borç faydalarının ödemelerinin düşük hesaplanabilmesini olanak sağlayarak, kamu maliyesi üzerinde düzensizlik ve belirsizlik oluşmasına imkan tanımaktadır. Politikacıların belirsizliği tercih edeceklerini iddia eden iki teorik yaklaşım vardır. Bunların birincisi “mali yanılma” teorisi (James Buchanan ve Robert Wagner, 1977) ikincisi ise “stratejik belirsizlik teorisi” (Kenneth Rogoff, 1990) dir. Birinci teoriye göre bütçenin saydam olmamasından dolayı bilgisiz ve saf seçmenler bu günkü ve gelecekteki kamu harcamalarının maliyetini düşük tahmin etmektedirler. İkinci teoriye göre seçmenler rasyonel olsalar bile “stratejik belirsizlik” politikacıların hedeflerine ulaşmasında 11 bir avantaj haline dönüşebilmektedir.8 Bu teorilerin yanı sıra bir takım saydam olmayan şekilde hazırlanan bütçelerin varlığına da değinmek gerekir. Tipik olarak saydam olmayan bütçeleme uygulamaları şunlardır: Geliri fazla ve harcamaları düşük göstermek için temel makro ekonomik parametrelerin (büyüme, enflasyon, işsizlik, faiz oranı) iyimser tahmini ve yıl sonunda ortaya çıkan beklenmeyen bütçe açıkları öngörülmeyen dış etkilere bağlanabilir. Değişik yeni politikaların bütçe üzerindeki iyimser tahminlerinin etkileri görülebilir. Bütçe kapsamı stratejik olarak belirlenebilir. Bütçenin stratejik kullanımı sözkonusu olabilir. Bütçe tartışmalarında mali uzlaşmalar temel kriterlere göre belirlenir. Politikacılar bu kriterleri başlangıçta olduğundan yüksek göstererek, daha sonra fazla mali yük getireceğini öne sürebilirler ve harcamalardan kesintiye gidilmesini iddia edebilirler.9 2.3 KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIK NASIL SAĞLANIR? Kamunun mali kaynaklarının kullanımında saydamlığın sağlanabilmesi için etkin bir raporlama şarttır. Etkin bir mali raporlama, Devletin mali politikalarının niyet ve gerekçelerini, politika hedeflerini açık bir biçimde ortaya koyar, uygulamayı yakından takip eder ve belirlenen hedefler ile elde edilen sonucun ne kadar uyumlu olduğunu veya bu hedeflerden ne kadar sapma gerçekleştiğini ortaya koyar. Bu raporlama bağımsız bir dış denetim organı tarafından denetlenir. Kısaca etkin bir raporlama: 8 Cansız, s. 270. 9 Cansız, s. 270. 12 -Niyet ve gerekçe, -Mali hedefler, -Uygulama, -Sonuçların hedefler ile karşılaştırılması ve -Bağımsız dış denetimi içerir.10 Mali raporlamanın önemi, ülkelerce her geçen gün biraz daha farkedilmekte ve bu konuda çalışmalar yapılmaktadır. Gelişmiş ülkeler de dahil olmak üzere bu gün bir çok ülkede yukarıda belirtilen hususlar çerçevesinde raporlamalar yapılmaktadır. Bu ülkelerin deneyimlerinden yararlanan uluslararası kuruluşlar, sonraki uygulamaları kolaylaştırmak için ilke, standart ve yöntemler geliştirmişlerdir. Bu kuruluşlar arasında IMF, Devletin mali saydamlığı ilkelerini ve Devletin mali raporlama standartlarını geliştirmektedir. Uluslararası Yüksek Denetim Kuruluşları Organizasyonu (INTOSAI) denetim standartları ve uygulama klavuzları yayınlamaktadır.11 Benzer şekilde OECD de, OECD ülkelerinde mali saydamlığı sağlamak gayesiyle mali saydamlık standartlarını gösteren bir rehber yayınlamıştır. Aşağıda, IMF tarafından yayınlanan mali saydamlık standartlarının neler olduğu belirtildikten sonra, OECD tarafından belirlenen mali saydamlık kriterleri ele alınacaktır. 10 Atiyas, Sayın, TESEv, s. 31. 11 Atiyas, Sayın TESEV, ss.30-31 13 2.4 IMF TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK STANDARTLARI IMF Yönetim Kurulu Geçici Komitesi, Eylül 1996'da Sürdürülebilir Küresel Büyüme Ortaklığını benimsediğinde iyi yönetişimin önemini vurgulamış, Eylül 1997'de Hong Kong SAR toplantısında da bu görüşünü sürdürmüştür. IMF üyesi ülkelerin aşağıda yer alan Mali Saydamlıkla İlgili İyi Uygulamalar Tüzüğünün uygulanmasını teşvik etmektedir. Tüzük aşağıdaki temel kriterler üzerine kuruludur Rollerin ve sorumlulukların açık olması , Bilginin kamuya açık olması, Bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçlerinin açık olması, Denetimin ve istatistiki veri yayınlamanın bağımsız olması. Tüzük prensipte ve pratikte bu hedeflere ulaşmak için hükümetlerin ne yapması gerektiğini sunmaktadır. Bu prensip ve pratikler, IMF'nin üye ülkelerdeki mali yönetim birikimlerinden meydana getirilmiştir. Tüzük, ekonomik politikaların ülke yetkilileri, mali piyasalar ve uluslararası kurumlar tarafından denetim altında tutulmasında yardımcı olacaktır. Tüzüğün uygulanmasına ilişkin bilgiler destek bir el kitabında sunulmaktadır. Tüzük, saydamlığın iyileştirilmesinde, ülkeler arasındaki teknik ve idari kapasitelerindeki farklılığın yanı sıra, mali yönetim sistemlerinin ve kültürel, anayasal, hukuksal yapılarının farklılığını da göz önüne almaktadır. Her ülke için iyileştirme noktaları ve imkanlarının olmasıyla birlikte, ülkeler arasındaki farklılıklar bir çok ülkenin Tüzüğü uygulamaya geçirmekte hızlı davranamayacağını göstermektedir. Uygulamalar sırasında edinilecek tecrübeler doğrultusunda Tüzükte de değişiklikler yapılması gerektiği bildirilmektedir. 14 Bu ana ilkelerden hareketle IMF şu anda uygulanması için şart koşmasa da mali saydamlığın sağlanabilmesi için "Minimum Standart" olarak aşağıda yeralan ilkelerin yerine getirilmesi gerektiğini belirtmektedir: IMF'in Mali Saydamlığın Sağlanması Amacıyla Öngördüğü Minimum Standartlar (IMF, 1998) Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması •Kamu kesimi Milli Hesaplar Sistemi veya IMF Devlet Mali İstatistikleri El Kitabında yer alan biçimiyle tanımlanmalıdır. •Hükümet elinde hisse senedi tutuyorsa bunları kamuoyuna açıklamalıdır. •Kamunun bütçe dışı faaliyetleri de bütçe sürecinin tabi olduğu ilkelere göre yürütülmeli ve denetlenmelidir. •Hükümetin yarı mali nitelikli faaliyetleri, kamu mali kurumları ile mali olmayan kamu teşebbüslerinin faaliyetleri tanımlanmalıdır. •Bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerin işleyişini ve mali yönetime ilişkin sorumlulukları belirleyen yasal çerçeve oluşturulmalıdır. •Vergilemenin yasal dayanağı olmalıdır, vergi yasalarının idari uygulamaları kontrole tabi olmalıdır. Bilginin Kamuya Açık Olması •Bütçe dışı kamu faaliyetleri, bütçe kanunu ve ekli cetvelleri ile muhasebe raporları içinde gösterilmelidir. •Önceki iki yıla ait başlangıç ve revize bütçe rakamları cari yıl bütçe dökümanlarında gösterilmelidir. Cari yıl bütçesi ile birlikte gelecek iki yıl için orijinal ve revize edilmiş bütçe tahminleri de yayınlanmalıdır. 15 •Merkezi hükümetin koşullu yükümlülükleri, vergi harcamaları ve merkez bankasının, kamu mali kurumları ve mali nitelikte olmayan kamu teşebbüslerinin yarı mali faaliyetleri ile kamu bankaları, KİT'ler ve merkez bankaları ile ilişkilerinden kaynaklanan yarı mali nitelikteki faaliyetleri bütçe dökümanları ile birlikte yayınlanmalıdır. • Merkezi hükümet, borçlarının seviyesi ve kompozisyonunu altı aydan fazla gecikmeye meydan vermeyecek şekilde yayınlamalıdır. •Mali raporlamada kullanılan ilkeleri gösteren bir doküman hazırlanmalıdır. •Mali veriler ve raporların yayınlanma takvimleri önceden kamuoyuna açıklanmalıdır. Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması •Hükümetler, mali politika hedefleri ve önceliklerini, ekonomik durum ve mali sürdürebilirlik üzerine değerlendirmelerini mali ve ekonomik içeren bir dökümanını bütçe ile birlikte açıklamalıdırlar . •Bütçeye ilişkin makro ekonomik tahminleri gösteren orta vadeli makro ekonomik yapıya ait bir rapor bulunmalıdır. •Mali tahminlerdeki sapmalardan, koşullu yükümlülüklerden ve maliyetleri tam anlamıyla saptanamayan programlardan kaynaklanan mali riskler raporlanmalıdır. •Tüm kamusal faaliyetler bütçe içinde yer almalıdır. İşlemler brüt bazda kaydedilmeli, ekonomik, fonksiyonel ve idari sınıflandırmaya tabi tutulmalıdır. •Sınıflandırma sistemi kamu fonlarının toplanması ve kullanılmasında 16 yönetsel sorumlulukları tanımlamalıdır. •Cari fiyatlarla hesaplanan bütçe gelir ve giderleri arasındaki farkı gösteren bütçe dengesi ile birlikte daha detaylı ekonomik analiz yapmak üzere bütçe dengesinden türetilen çeşitli bütçe büyüklükleri de hazırlanıp, sunulmalıdır. •Muhasebe standartlarını gösteren bir doküman da bütçe ile birlikte sunulmalıdır. •Ekonomik ve mali verilerin raporlanmasında, IMF'in Devlet Veri Yayınlama Sistemindeki veri yayınlama standartları takip edilmelidir. •Merkezi hükümetin kesin hesapları, kapsamlı ve güvenilir olmalı, bütçe ödenekleri ile uyumlu ve bağımsız dış denetime tabi olmalıdır. Denetim sonuçları mali yıl bitiminden sonra 12 ay içinde hazırlanmalıdır. Ulusal Denetim ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması •Sayıştay veya Maliye Bakanlığı raporlarının yasama organına sunulması ve bu raporlardan hareketle gerekli düzeltmelere gidilmesini sağlayacak mekanizmalar olmalıdır. •Dış denetim standartları, uluslararası denetim standartlarına uygun olmalıdır. •Makroekonomik tahminlerin üretilmesinde kullanılan çalışma metodları ve varsayımlar kamuya açık olmalıdır. Kaynak: Mali Saydamlık El Kitabı (IMF, 1999) Şimdi IMF'in mali saydamlık konusundaki bu dört ana prensibi daha detaylı olarak aşağıda ele alınacaktır. 17 2.4.1 Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması IMF'in Tüzüğünde bu başlık altında kamunun tanımı ve buradan hareketle alt başlıklar halinde kamunun hem kendi içinde hem de diğer sektörler ile ilişkilerinin ideal niteliklerine değinilirken, mali yönetimde açık ve anlaşılır yasal ve yönetsel çerçevenin önemi üzerinde durulmaktadır. El kitabı ve kitaptaki minimum standartlar ve değerlendirme formunda yapılan açıklamalar çerçevesinde, rollerin ve sorumlulukların açık olması bölümü aşağıdaki alt başlıklar halinde ortaya konulacaktır. 2.4.1.1 Kamu kesiminin Tanımlanması Bu bölümde kamu kesimi (geniş anlamda Devlet) ve ekonominin geri kalanı arasında sınırların iyi çizilmesi gerektiği belirtilmektedir. Kamu kesiminin tanımı bütçe dışı faaliyetleri de kapsayacak şekilde oluşturulmalıdır. Bu konuda Tüzüğün öne sürdüğü minimum şart ülkelerin kamu kesimi tanımlarının Milli Hesaplar Sistemi veya IMF Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı tanımlamalarına uygun olmasıdır. Bu çerçevede kamu kesimi, merkezi hükümet, merkezi hükümetin altındaki idareler (yerel yönetimler vb.) ile bütçe bütçe dışı faaliyetleri de dahil olmak üzere Devletin ticari olmayan tüm faaliyetlerini kapsayacak şekilde tanımlanmaktadır. 2.4.1.2 Kamu Kesiminin Ekonominin Diğer Sektörleri ile İlişkileri Bu başlık altında, kamu kesiminin düzenlemeler ve hisse sahibi olma gibi çeşitli vesilelerle ekonominin diğer sektörleriyle ilişkilerinde belirli kuralların hakim olması gerektiği ve bu tür ilişkiler kapsamında yerine getirilen işlemlerin de kamuoyuna açık olması gerektiği vurgulanmaktadır. Devletin, ekonominin diğer sektörler ile ilişkileri aşağıda belirtilmiştir. -Banka dışı özel sektöre ilişkin düzenlemeler, -Bankacılık sektöründe Devlet müdahaleleri, 18 -Doğrudan hisse sahibi olma (şirket veya ticari bankaların hisselerini elde tutma) başlıkları altında ele alınmıştır. El kitabında, kamunun banka dışı özel kesime düzenleme yetkisinden kaynaklanan müdahaleleri ile bankacılık kesimine hem düzenleme yetkisinden kaynaklanan hem de doğrudan kredi mekanizması veya piyasa faiz oranlarından düşük faizle elinde Devlet iç borçlanma senedi tutturmasına neden olan müdahalelerinin kamuya açıklanması gerektiği belirtilmektedir. Ayrıca, kamu elinde özel sektöre ait hisse senedi bulunduruyor ve bu yolla özel sektöre müdahalede bulunuyorsa bunların da açıklanması gerektiği belirtilmektedir. Kamunun merkez bankaları, kamu bankaları ve KİT'ler ile olan ilişkilerinden kaynaklanan ve aslında bütçede yeralması gereken yükümlülüklerinin (yarı mali faaliyetler/işlemler) de kamuya açıklanması saydamlık açısından büyük önem taşımaktadır. Dünyada pek çok ülke, bütçe kaynaklarının kısıtlı olması nedeniyle bazı yükümlülüklerini yukarıdaki kurumlar aracılığıyla bütçe dışında yerine getirmektedir. Buna örnek olarak, tarım sektörünü desteklemek üzere bütçeden kaynak aktarmak yerine kamu bankalarından düşük faizli kredi verdirilmesi ve bu nedenle kamu bankalarında görev zararı oluşması gösterilebilir. 2.4.1.3 Kamu Kesimi İçinde Sorumlulukların Dağılımı ve Koordinasyonun Sağlanması Kamu kesiminin hem kendi içinde hem de yasama, yürütme ve yargı organları arasında açık ve anlaşılır biçimde tanımlanması vergilendirme ve harcamalara ilişkin görev ve sorumluluk dağılımının yapılması gerekmektedir. Bu durum sıklıkla anayasal bazda sağlanır. Tüzükte, ülkelerin sahip olduğu idari örgütlenme şekillerine göre kamu yönetiminin merkezi idare, yerel idareler ve çeşitli birimlerden oluştuğu belirtilerek, aynı anda vergilendirme ve harcama yapmaya yetkili kurum ve kuruluşların bulunması karşısında geçişmelerin ve mükerrerliklerin önlenmesi ve mali durumun tam anlamıyla kavranabilmesi 19 açısından açıklığın önemi vurgulanmaktadır. İdari sorumlulukların yeterince açık ve kesin tanımlanmaması durumunda hesap verme sorumluluğunun zayıflayacağı, iletişim kopukluğu meydana geleceği ve sonuçta da kararların yeterince etkin alınamayacağı belirtilmektedir. 2.4.1.4 Hükümet Faaliyetlerinin Koordinasyonu ve Yönetimi Mali yönetimin yasal ve idari çerçevesinin açık ve anlaşılır olması saydamlık açısından önem taşımaktadır. Mali yönetimle ilgili sorumlulukların yeterince açık bir şekilde tanımlanmaması, kamu maliyesini bir bütün olarak değerlendirilmesini olanaksız kılar, hesap verme sorumluluğunda eksikliğe yol açar ve karar vermede etkinsizliğe sebep olur. Ülkelerin idare yapılarına göre kamu mali yönetiminden sorumlu birimler değişiklik göstermekle birlikte, genellikle, maliye, planlama yada ekonomi bakanlıkları ile harcamacı bakanlıklar arasında bölünmüş durumdadır. Planlama yada ekonomi bakanlığı yatırım bütçesinden, maliye bakanlığı cari bütçeden sorumludur. Bu farklı birimler arasında eşgüdümün sağlanması açısından her birimin görev ve sorumluluklarının iyi tanımlanmış olması gerekir. Bütçe kavramının tanımı, mali saydamlık açısından son derece önemlidir. Bu tanım kamu kaynaklarının çerçevesini belirler. Bazı kamu kaynaklarının bütçe dışında izlenmesinin geçerli nedenleri olsa bile bu kaynakların yoğun biçimde kullanılması saydamlığı ve mali politika üzerindeki kontrolleri azaltmaktadır. Bu nedenle bütçe dışı kamu kaynaklarının kullanılması, muhasebeleştirilmesi ve denetlenmesinin bütçe ödeneklerinin tabi olduğu prosedürlere göre yerine getirilmesi önem taşımaktadır. Bu yönde gerekli düzenlemeler hazırlanmalı ve uygulanmalıdır. Bütçe dışı kamu faaliyetlerin de bütçenin tabi olduğu ilkelere göre yürütülmesi ve denetlenmesi gerektiği IMF'in Tüzüğünde minimum şart olarak gösterilmektedir. 20 2.4.1.5 Yasal ve İdari Çerçevenin önemi Mali yönetimde saydamlığı sağlayabilmek için: • Bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerin kapsamlı ve etkin yasal çerçeveye göre yürütülmesi, • Vergileme için yasal dayanağın bulunması, • Çalışanların davranışlarına ilişkin ahlaki standartlar getirilmesi gerekmektedir. Bütçelerin etkinliği, dayandıkları kanun ve düzenlemelerin ne derece bağlayıcı olduğuna göre değişebilmektedir. Kamu kaynakları ancak kanunla harcanabilmelidir, bütçe, merkezi hükümete ilişkin bütün gelir ve giderleri kapsamalı, brüt bazda ifade edilmeli, bütçe planlamasından sorumlu ve bütçe yönetiminde etkili bir bakanlık olmalı, bütçe kanununda yer alan yedek ödeneklerin kullanımı açık ve belirli kurallara bağlı olmalı ve denetim raporlarıyla ödeneklerin mevzuata uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı denetlenmelidir. Tüzükte, uygulamada bütçe kanunlarının kamu kaynaklarının kullanımını sınırlamadığı; ek bütçeler, yedek ödenekler, emanet uygulamaları (ödenmeyen borçlar) nedeniyle bütçelerin saydam olma niteliklerini kaybettiği ve kamu kaynaklarının kullanılmasının yasal dayanağının olması; bir bütçe kanunu yada mali mevzuatın bütçe içi kadar bütçe dışı faaliyetleri de kapsaması gerektiği, bilirtilmektedir. 2.4.1.5.1.1 Vergilemenin yasal dayanakları Vergiler, cezalar ve harçlar için mutlaka yasal dayanağın olması gerektiğine ve bu yasal düzenlemelerin de kolayca ulaşılabilir ve anlaşılabilir olmasına dikkat çekilmektedir. Vergi mevzuatı, açık ve anlaşılır olmalı, herhangi bir yanlış yorumlamaya mahal vermeyecek şekilde düzenlenmeli, sürekli güncelleştirilmeli ve bunlara, halk kolayca ulaşabilmelidir. Vergi mevzuatı, tahsil edilmesi gereken vergi miktarının doğru olarak tespitine imkan verecek şekilde düzenlenmeli, gerek 21 mükellef gerekse üçüncü kişiler nezdinde de denetim yöntemini belirlemelidir. Vergi memuru - mükellef ilişkilerinde gizli anlaşmalara meydan vermeyecek otokontrol sistemi bulunmalıdır. Vergi idarelerinin gelişmiş bilgi erişim sistemlerini kullanmalarının vergilemede saydamlığı arttıracağına, eğer yapılıyorsa, vergilemede netleştirme işlemlerinin de açıkça raporlanması gerektiğine dikkat çekilmektedir. Vergi ödeyiciler açısından ise mükelleflerin vergi ödevlerinden doğan hak ve sorumluluklarının açıkça belirtilmesi gerektiğine değinilmektedir. 2.4.1.5.1.2 Kamu Görevlileri Ahlaki Standartları Kamu çalışanlarının görevlerini yerine getirirken belli standartlara göre davranması gerektiği ilkesi ise kamu kaynaklarının kullanılmasında sorumluluk mekanizmalarının geliştirilmeye çalışılmasından kaynaklanmaktadır. Bu konuda IMF Tüzüğünde, Birleşmiş Milletlerin yayınladığı Kamu Görevlileri Davranış Tüzüğünün (Code of Conduct for Public Officials) bir özetine yer verilmektedir. Bunlar kamu yararına çalışma, çıkar ilişkisine girmeme, kişisel varlık ve borçlarını açıklama, hediye veya menfaat almama, bilgiyi gizli tutma ve siyasi faaliyette bulunmamadır. 2.4.2 Bilginin Kamuya Açık Olması Mali saydamlığın sağlanabilmesi için kamuya etkin ve düzenli bilgi akışının sağlanması gerektiği belirtilmektedir. Bu başlık altında düzenlenen ilkeler kamuya bilgi akışının nitelik ve zamanlama açısından nasıl olması gerektiği hakkında bilgi vermektedir. 2.4.2.1 Mali Faaliyetler Hakkında Etkin Bilgi Tüzükte hükümetlerin geçmiş, cari ve projeksiyonu yapılmış dönemlere ait mali faaliyetleri ile borçları ve finansal varlıkları hakkında tam bir bilgi setini kamuya sunması gerektiği belirtilmektedir. Tüzük bu bölümde mali bilgilerin yayınlanmasında etkinliğin sağlanması için: 22 • Bütçenin kapsamının, • Tahminler ve gerçekleşmeler hakkında detaylı bilgi hazırlanmasının, • Koşullu yükümlülükler, vergi harcamaları ve yarı mali nitelikteki faaliyetler hakkında raporlar hazırlanmasının, • Borçlar ve mali varlıklar hakkında zamanında ve kapsamlı veriler yayınlanmasının önemi üzerinde durmaktadır. Bütçe Kanunu'nun, merkezi hükümet işlemlerinin yanında merkezi hükümetin bütçe dışı faaliyetleri hakkında da bilgi sağlaması gerekmektedir. Bu minimum şart olarak konmuştur. Böylece, kamu kesiminin mali durumu hakkında tam bir bilgi setine erişilebilecek ve buradan hareketle daha doğru değerlendirmeler yapılacaktır. Tüzük ayrıca merkezi hükümet işlemleri yanında toplam kamuya ait verilerin de açıklanmasının faydalı olacağını belirtmektedir. Ancak, toplam kamu kesimi verilerinin konsolide edilmesinde merkezi hükümet bütçesi dışında kalan diğer idarelerin/kurumların (lower levels of government) verilerinin zamanlamasında problemlerle karşılaşılabileceği de belirtilmektedir. Yıllık konsolide bütçe yanında geçmiş ve gelecek iki yıl için de bütçe verilerinin yayınlanmış olması mali durumun daha doğru değerlendirilmesi için minimum şart olarak gösterilmektedir. Kamu mali yönetimine ilişkin doğru değerlendirmelerin yapılabilmesi için özellikle vergi harcamaları, koşullu yükümlülükler ve yarı mali nitelikli faaliyetler hakkında da raporlar hazırlanması gerektiği belirtilmektedir. 2.4.2.1.1 Koşullu Yükümlülükler Günümüzde kamu mali yönetimleri artan belirsizlik ve mali risklerle karşı karşıyadırlar. Asya ekonomik krizi, klasik bütçelerin ekonomilerin maruz kaldıkları mali riskleri tanımlamada ne kadar yetersiz kaldığını göstermiştir. Sadece Asya 23 ekonomileri değil, diğer ülkelerin resmi bütçe hesapları da ekonomilerinin gerçek durumlarından daha istikrarlı bir görünüm sergilemektedirler. Mali risklerin ülke istikrarı açısından önemli hale gelmesinde başlıca neden olarak, uluslararası sermaye hareketlerinin ve bunların hareketliliğinin artması ve Devletlerin doğrudan finansman yerine artan bir şekilde garanti yoluyla yatırımlar gerçekleştirmesi sayılmaktadır. Bu nedenle, ülke mali durumu değerlendirilirken bütçe dışındaki yükümlülüklerin de hesaba katılması daha doğru bir değerlendirme yapılmasına imkan verecektir. Hükümetlerin karşılaştıkları mali riskler, Dünya Bankası'ndan Hana Polackova'nın "Mali Risk Matrisi" adını verdiği şemasında doğrudan, koşullu, açık ve örtük yükümlülükler şeklinde dört başlıkta değerlendirilmiştir; • Doğrudan/Açık Yükümlülükler: Hükümetlerin belli kanun ve sözleşmeler gereği yerine getirmek zorunda oldukları yükümlülüklerdir. Bu yükümlülüklere en iyi örnek borç geri ödemeleri ile garantili borç ödemeleridir. • baskılar çerçevesinde yerine getirmesi beklenen yükümlülüklerdir. Bunlara örnek tabi afetler sonucu sigortası olmayan vatandaşlara yapılan ödemeler, kanunda belirtilmeyen emeklilik ödemeleri, garantisiz borçların ödenmesi ve bankaların batması sonucu mudilere yapılan ödemeler verilebilir. • Doğrudan Yükümlülükler: Ödenme koşulları kesin olan yükümlülükleri ifade etmektedir. Kanun ile düzenlenmiş gelecekteki emeklilik maaşı ödemeleri bu kategoriye örnek olarak verilebilir. • Koşullu/Şartlı Yükümlülükler: Yükümlülüğün meydana gelip gelmeyeceği belirsizdir. Meydana gelmesi ve tahmin edilebilmesi son derece güç yükümlülüklerdir. Buna örnek olarak tabi afetler ve banka krizleri sonucu meydana gelen yükümlülükler verilebilir. 24 • Zımni Yükümlülükler: Herhangi bir kanun veya sözleşme ile bağlayıcılığı olmayan ancak Devletin sosyal Devlet anlayışı, ve politik YÜKÜMLÜLÜKLER Doğrudan (tahmin edilebilir) Açık (kanunla tanımlanmış) Zımni (kamuoyu beklentisi, çıkar gruplarının baskısı vs.) Koşullu I III II IV Kaynak: HÜRCAN, Yasemin; KIZILTAŞ, Emine; YILMAZ, Hakan, “Kamu Mali Yönetimi Mali Saydamlık Standartlarının Neresinde-IMF İyi Uygulamalar Tüzüğü Temelinde Bir Değerlendirme”, Devlet Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, TESEV, İstanbul, 2000, s. 109. Yukarıda yer alan mali risk matrisi her bir kategoride bütçelere mali baskı yaratacak hükümet programları ve vaatleri hakkında bilgi vermektedir.12 Matriksin incelenmesinde doğrudan yükümlülükler yada koşullu yükümlülükler açık olabileceği gibi örtük de olabilir. Bu tür yükümlülüklerin mali karar alma süreçlerinde mutlaka dikkate alınması gerekmektedir. Ancak, pek çok ülkede nakit bazlı muhasebe ilkeleri kullanıldığından bunların mali raporlara alınması ancak nakit ödenmeleri sırasında sözkonusu olmaktadır. Mali saydamlık, bu tür yükümlülüklerin ve bunlardan kaynaklanacak mali risklerin doğru değerlendirilmesini teminen tahakkuk bazlı muhasebe ilkelerinin kullanılmasının yararlı olacağını belirtmektedir. Bu raporların yokluğu mali sürdürebilirliğin değerlendirilmesinde de problemlere yol açabilecektir. Tüzük minimum standart olarak merkezi hükümetin başlıca koşullu yükümlülüklerini gösteren bir raporun bütçe ile birlikte hazırlanması gerektiğini belirtmektedir. Bu konuda en iyi uygulamanın ise koşullu yükümlülüklerin maliyet hesaplarının yapılması olduğu belirtilmektedir. 12 Hürcan, Kızıltaş, Yılmaz, s.109. 25 2.4.2.1.2 Vergi Harcamaları Vergi teşvik ve muafiyetleri, bunlardan yararlanan kuruluşlara yapılan kamusal nitelikli bir transfer harcaması olarak kabul edilmektedir. Gelişmiş ülkelerin bir kısmında bu nitelikli harcamalar bütçe sürecinde ortaya konmakta ve bu harcamalarla ilgili analizler yapılmaktadır. Bu ülkelere verilecek en iyi örnek Amerika Birleşik Devletleri uygulamasıdır. Bu ülkede 1974 yılında vergi harcamalarının bütçelerde gösterilmesi uygulaması başlatılmış, 1994 yılından itibaren de bu harcamalarla ilgili ekonomik analizler bütçede yer almaya başlamıştır. Türkiye’de olduğu gibi yatırımları teşvik etmek amacıyla getirilmiş vergi muafiyetleri, Katma Değer Vergisi (KDV) indirimleri sözkonusu olmaktadır. Fakat bu indirimlerin büyüklüğü konusunda bir bilgi yoktur. Vergi giderleri diye adlandırılan bu kalemler diğer harcama kalemlerinin tabi olduğu denetime de tabi değildir. Bazı ülkelerde bu tür teşvikler bakanlıkların otoritesi altındadır. Tüzükte, meclise sunulacak bütçe ile birlikte, vergi harcamalarının hesaplanmasında ciddi zorluklar olmasına rağmen maliyet tahmininin de kısa bir metin halinde bulunması istenmektedir. Vergi giderleri veya teşvikler dünyada sekiz ülkede yasal gereklilik olarak yayınlanmaktadır. Bu ülkeler, Avustralya, Avusturya, Belçika, Fransa, Almanya, Portekiz, İspanya ve Amerika Birleşik Devletleridir. Almanya ve Amerika Birleşik Devletleri 1960’ların sonlarında vergi giderlerini raporlayan ilk ülkeler olmuşlardır. 2.4.2.1.3 Yarı Mali Nitelik Taşıyan Faaliyetler Yarı mali nitelikteki faaliyetler Merkez Bankası, kamu mali kurumları (kamu bankaları) ve mali olmayan kamu kurumları tarafından yürütülebilirler. Tüzükte belirtildiği üzere, bu tür faaliyetlerin bütçe kanunları ve ekindeyer alması gerekmektedir. Yarı mali nitelikteki faaliyetlerin raporlanmasında iki önemli nokta, mali etkilerinin büyüklüğü konusunda bilgi sağlanması ve maliyetin tahmininde kullanılan hesaplama yönteminin belirtilmesidir. 26 Yarı mali nitelikteki işlemlerin yoğun olarak görüldüğü ülkelerde genel denge ile birlikte yarı mali işlemleri de kapsayan arttırılmış mali dengenin kullanılması ve yayınlanması gerekmektedir. YARI MALİ İŞLEM ÇEŞİTLERİ Mali sistemle ilgili olanlar Kredi sübvansiyanları Kredi Tavanları Kurtarma operasyonları Döviz sistemi ile ilgili olanlar Çoklu kur sistemi İthalat depozitoları İhracat garantileri Kur farkı garantileri Risk sübvansiyonları Ticari girişimcilerle ilgili olanlar Piyasa fiyatının altında fiyatlandırma Sosyal hizmet sağlama Arz fiyatının üzerinden ödemede bulunma Görev zararları karşılığı gerçekleştirilen bu tür borçlanmaların bütçe içine alınması veya bütçeye alınamıyorsa bütçenin yanında ayrı bir rapor halinde yayınlanması gerekmektedir. 2.4.2.1.4 Borç ve mali varlıklar Tüzükte, merkezi hükümetin, Devletin borçlarının ve mali varlıklarının yapısı ve seviyesi ile ilgili bilgileri düzenli olarak yayınlaması amaçlanmıştır. Bu yayınlardan net borçlanma durumuna ulaşılabilmelidir. Devletin borçları ve mali varlıkları hakkındaki bilgi mali sürdürülebilirlik hesaplamalarının değerlendirilmesini olanak sağlamalıdır. IMF’nin Özel Veri Yayınlama Standarlarına göre düzenlenen borçlanma raporları idealdir. Bu çerçevede hazırlanan raporlar borcun vadesi, faiz oranları, borç servisi hakkında bilgi vermeyi elverişlidir ve bu raporlar en az üç ayda bir yayınlanmalıdır. 27 Ayrıca Devletin sahip olduğu altın, yatırım, alacak gibi finansal varlıklar da aynı şekilde raporlanmalıdır. Bunların bilinmesi Devletin borç ödeme gücünün olup olmadığının değerlendirilmesini olanak sağlar. 2.4.2.2 Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama Tüzükte bu bölümde mali bilgilerin yayınlanmasına ilişkin taahhütlerin bütçe kanunu gibi bir kanunda yayınlanması ve kamuoyuna verilerin yayınlanma takviminin açıklanması gerektiği belirtilmektedir. 2.4.3 Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması Bu kapsamda Tüzükte incelenen konular, bütçe dökümanının içeriği, bütçe tahminlerinin sınıflandırılması ve sunumu, bütçe uygulama ve işlemlerinin izlenmesi ve mali raporlama üzerinde yoğunlaşmaktadır. 2.4.3.1 Bütçe Dökümanı Tüzükte, bu madde kapsamında bütçe dökümanının mali politika hedeflerini, makroekonomik çerçeveyi, bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını ve başlıca mali riskleri açıkça tanımlaması gerektiğini belirtmektedir. 2.4.3.1.1 Orta Vadeli Bütçe ve Mali Sürdürülebilirlik Yıllık Bütçenin yapısı, mali politika hedeflerini ortaya koyacak ve sürdürülebilir mali politikalar hakkında görüş verebilecek nitelikte olmalıdır. Bütçenin bu niteliklere haiz olabilmesi için birinci olarak, orta vadeli olarak hazırlanması gerekir. Orta vadeli bütçe; • Mali politika hedeflerini yansıtır. • Orta vadeli makroekonomik ve mali tahminlerin tam olarak görülmesini sağlar, 28 • Cari yıl ve gelecek iki yada dört yıla ilişkin harcama tahminlerini içerir. İkinci olarak, borç rasyoları, birincil denge (faiz ödemeleri hariç bütçe dengesi) emeklilik ödemelerine ilişkin yükümlülükler gibi hesaplamaların bütçe ekinde yer alması gerekir. 2.4.3.1.2 Mali Kurallar Kabul edilen tüm kurallar (denk bütçe ve borçlanma sınırları gibi) açıkça belirlenmiş olmalıdır. Tüzükte, mali kurallara ilişkin olarak, Maastricht kriterleri, altın kural gibi borçlanma kurallarının önceden kabul edilmiş olmasının mali disiplini arttıracağı vurgulanmıştır. 2.4.3.1.3 Makro Ekonomik Çerçeve Yılık bütçe, kapsamlı ve tutarlı bir makro ekonomik çerçeve içerisinde sunulmalı ve bütçe hesaplarının esasında, ekonomik tahminler ve önemli parametreler (fiili vergi oranları gibi) dikkate alınmalıdır. 2.4.3.1.4 Yeni Politikalar Mevcut Yükümlülüklerden Ayırt Edilebilmelidir. Yeni öngörülen gelir ve gider politikalarının bütçe üzerindeki etkisini net bir şekilde görebilmek için, bunların mevcut politikalardan ayrı olarak gösterilmesi gerekir. Tüzükte, bu kriteri uygulayan ülke olarak İngiltere gösterilmiştir. 2.4.3.1.5 Başlıca Mali riskler Yıllık bütçede, başlıca riskler ve ekonomik varsayımlardaki olan yada olabilecek değişiklikler ve maliyeti belirli olmayan başlıca harcama taahhütleri (örneğin mali yeniden yapılanma gibi) hesaplanmalıdır Bütçe metni ile birlikte; bütçe tahminlerinde kullanılan varsayımlar, makroekonomik tahminlerde meydana gelecek sapmalar, koşullu yükümlülüklerin yıl içine gelebilecek muhtemel maliyetleri ile, ortaya çıkacak risklerin de bir metin halinde sunulması gerektiği belirtilmektedir. 29 2.4.3.2 Bütçenin Sınıflandırılması Tüzükte, bu madde kapsamında bütçe verilerinin sınıflandırılması üzerinde durulmaktadır. Bütçe verileri politik analiz yapmayı kolaylaştıracak ve sorumluluk arttıracak şekilde sınıflandırılmalı ve bu çerçevede sunulmalıdır. İlk olarak, bütçe verilerinin IMF'in Devlet Mali İstatistikleri El Kitabında belirtilen ekonomik, fonksiyonel ve idari sınıflandırmaya uygun olarak kodlandırılması gerektiği belirtilmektedir. Ayrıca, bütçe büyüklüklerinin brüt olarak kaydedilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Önem arz eden (sağlık, eğitim vb.) harcama programlarının hedeflerini gösteren bir metnin de bütçe dokümanında bulunması gerektiği böylece bu harcamalarla ne kadar refah artışı sağlanacağının incelenmesi gerektiği de belirtilmektedir. Kamu kesimi genel dengesi, Devletin mali durumunu göstermelidir. Düzenlemenin bu bölümünde genel bütçe dengesinin yanısıra mali durumun daha iyi anlaşılmasını ve daha doğru mali politikalar belirlenmesini sağlayacak aşağıda sıralanan göstergelerin de genel denge ile birlikte yayınlanması gerektiği belirtilmektedir. Bu göstergeler: -Operasyonel denge (enflasyondan arındırılmış denge); -Yapısal denge (devrevi etkilerden arındırılmış denge); -Birincil denge (faiz ödemeleri hariç bütçe dengesi) -Arttırılmış denge, genel denge artı merkez bankası zararları artı kaydedilmemiş yeniden sermayeye dönüştürme faaliyetleri=recapitalization activities not recorded. 2.4.3.3 Bütçe Uygulamaları ve İzlenmesi Bu bölümde onaylanmış bulunan bütçe harcamalarının uygulama ve izleme esaslarının açık olması gerektiği belirtilmektedir. Alt başlıklar halinde; • Muhasebe sistemi 30 • İhale ve işe alma süreçleri • İçsel denetleme konularına yer verilmiştir. Etkin bir muhasebe sisteminin kamu faaliyetleri hakkında zamanında ve güvenilir bilgiler vermesi gerekmektedir. Ayrıca, muhasebe sistemi ayni işlemler (yardımlar) ile tahakkuk eden ödemelere ilişkin kayıtları (ödenmemiş borçlar) da içermelidir. Tüzükte, mali işlemler hakkında daha geniş bilgi sağladığından tahakkuk bazlı muhasebe sisteminin daha doğru ekonomik politikalar üretilmesine imkan verdiği belirtilmektedir. Kamu hizmetine giriş ve kamu ihalelerine katılım açıkça tanımlanmış ve herkese açık olmalıdır. Bütçe uygulamaları iç denetime tabi olmalı bu denetim sonuçları da isteyenler tarafından incelenebilmelidir. 2.4.3.4 Mali Raporlama Daha önceki bölümlerde de değinildiği üzere mali raporlama zamanında yapılmalı, kapsamlı, etkin ve güvenilir olmalı ve bütçe hedeflerinden sapmaları açıklamalıdır. Bütçe kesin hesabı görüşülürken bütçe dışı mali nitelikli faaliyetler hakkında da raporlar sunulmalı böylece kamunun işlemlerine ilişkin değerlendirmeler bir bütünlük arz etmelidir. Bütçe programlarının hedefleri ve sonuçları bakımından raporlama yapılmalıdır 2.4.4 Ulusal Denetim Ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması Tüzükte, mali saydamlığın ana ilkelerinden birinin hükümetin faaliyetleri hakkında doğru ve güvenilir bilgi üretileceğini garanti eden kurumsal yapıların varolması gerektiği üzerinde durulmaktadır. Mali bilgiler hem kamuya açık olmalı hem de bağımsız denetleme organı tarafından denetlenmelidir. Minimum standart olarak dış denetimin Uluslararası Yüksek Denetim Kuruluşları OrganizasyonuINTOSAI gibi uluslararası standartlara uyumlu olması gerektiği belirtilmektedir. 31 Bu madde kapsamında ulusal istatistik kurumunun da t bağımsız olması gerektiği yer almaktadır. 2.5 OECD TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK STANDARTLARINA İLİŞKİN ÇALIŞMALAR OECD üyesi ülkeler mali saydamlık uygulamalarının öncülerindendir. 1999 yılında OECD yıllık toplantısında, Kıdemli Bütçe Görevlilerinden oluşan çalışma grubu, Sekreterya’ya mali saydamlık ile ilgili olarak üye ülkelerin deneyimlerine dayanan bir rehber13 oluşturulması yönünde öneride bulunmuştur. Oluşturulan rehber üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölüm, Devletin mali düzenlemelerine ilişkin genel çerçeveyi veren temel nitelikli mali raporu içermektedir. İkinci Bölüm, raporda yer alacak belirli tanımları açıklamaktadır. Üçüncü Bölümde sorumluluklar yer almaktadır. Rehberin yasal bir zorunluluk olma özelliği bulunmamaktadır, yalnızca OECD üye ülkelerinin ortaklaşa hazırladıkları bir çalışmadır. Rehbere göre, OECD üyesi ülkelerde mali saydamlığın gerçekleştirilebilmesi için kapsamlı mali raporlamaların yapılması, makro mali ve ekonomik etkileri olan parametrelerin açıklanması, bu raporlama ve açıklamaların uluslararası karşılaştırma yapmaya ve anlamlı sonuçlar çıkartılabilecek analize elverişli şekilde hazırlanması ile bunların doğruluğunun kamuoyu ve parlamento tarafından denetlenmesi gerekir. Aşağıda OECD’nin hazırlamış olduğu sözkonusu rehber çerçevesinde mali saydamlık standartları ele alınacaktır. 13 TEK, Zuhal, “OECD Ülkelerinde Mali Saydamlık Rehberi”, Bütçe Dünyası, Yıl:1, Sayı:4, Ağustos 2000, ss. 4-6. (Çevirici notu: Bu yazı OECD Puma / SBO (2000) 6 Sayılı dökümanın çevirisi yapılarak hazırlanmıştır. Kıdemli Bütçe Görevlilerinin 21. Yıllık Toplantısı. Paris, 29-30 Mayıs 2000) 32 2.5.1 Mali Raporlar Mali saydamlığı gerçekleştirebilmek için OECD rehberinde öncelikli olarak mali raporlar üzerinde durulmuş ve bu mali raporların neler olduğu, hangi bilgileri içermesi gerektiği ile nasıl hazırlanması gerektiği hususlarına özellikle yer verilmiştir. Buna göre mali raporlar; kapsamlı bir bütçe raporu ve bütçe hazırlık çalışmalarını esas teşkil edecek ön bütçe raporu ile bütçe uygulama sonuçlarını gösteren aylık, altı aylık ve yıl sonu raporlarıdır. Ayrıca, seçim öncesi dönemde genel mali durumun görülebilmesi açısından seçimden iki hafta önce ve her beş yılda bir mevcut hükümet uygulamalarının uzun dönem itibariyle geçerliliğini ve 10-40 yıllık dönemler itibariyle nüfus değişikliklerinin de etkisini gösteren mali nitelikte raporlar yayınlanmalıdır. Aşağıda bu raporlar hakkında kısa bilgiler verilecektir. 2.5.1.1 Bütçe -Bütçe hükümetlerin hedeflerini gerçekleştirmede kullandıkları anahtar politika dökümanı olması nedeniyle, Devletin tüm gelir ve giderlerini kapsamalıdır ve bütçede farklı uygulamalar, tercihler değerlendirilebilmelidir. -Parlamentonun bütçeyi yeterince incelemesi açısından, bütçe tasarısı ve ekleri tüm kamu kesimine ilişkin mali bilgileri kapsamalıdır. -Bütçe veya ekleri ya da ilgili dökümanları, tüm gelir veya harcama programları hakkında detaylı yorumları içermelidir. Performans hedefleri, performans bilgileri uygun olduğu taktirde harcama programı ile birlikte sunulmalıdır. -Bütçe, orta vadeli (en az gelecek iki mali yılı kapsayacak şekilde) perspektif çerçevesinde hazırlanmalı ve bütçe dökümanları önceki yıla ilişkin bütçe performansını ve gelecek yıllara ilişkin öngörüleri ve bunların karşılaştırılmasına ilişkin raporları içermelidir. -Harcamalar brüt bazda gösterilmelidir. 33 -Harcamalar kurumlar itibarıyla gösterilmelidir. (Örneğin bakanlık, kuruluş vb.). Ekonomik ve fonksiyonel harcama sınıflandırması tamamlayıcı bilgi olarak sunulmalıdır. -Raporun esasını oluşturan ekonomik(iktisadi) varsayımlar belirtilmelidir. -Bütçe hükümetin tüm mali varlıklarını, sabit varlıklarını, çalışanların emeklilik yükümlülüklerini, gelecekte olabilecek yükümlülüklerini kapsamalıdır. 2.5.1.2 -Bütçe Ön Bütçe Raporu tasarılarının oluşturulmasında kullanılan iktisadi ve mali parametrelerle uyumlu bir şekilde hazırlanan ön bütçe raporu, bütçe büyüklükleri ve bunun ekonomi ile ilişkisi üzerindeki tartışmaları sağlaması açısından bütçe tasarısının sunulmasından bir ay önce yayınlanmalıdır. -Ön-Bütçe Raporu, hükümetin uzun dönemli ekonomik ve mali hedeflerini, gelecek iki yılı kapsayan öngörülerini açıkça göstermeli, toplam gelir ve harcama, bütçe açığı fazlası ile borcu konusunda aydınlatıcı bilgi sağlamalıdır. 2.5.1.3 Aylık Raporlar -Aylık Raporlar, her ayın sonunda dört haftalık bütçe uygulama sonuçlarını göstermelidir. -Raporda toplam gider ve gelir rakamları, tahminlerle birlikte gösterilmelidir. Gerçekleşmelerle başlangıçtaki tahminler arasındaki sapmalar ve düzeltmeleri raporda yer almalıdır. -Rakamsal verilerin yanı sıra kısa özet yorumlar yer almalıdır. Örneğin tahminlerle gerçekleşmeler arasında önemli farklılıklar var ise gerekli açıklamalar yapılmalıdır. -Harcamalar kurumsal ayırım itibarıyla (bakanlık, kuruluş vb.) sınıflandırılmalıdır. Ek olarak ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırma itibariyle harcamalar gösterilmelidir. 34 -Aylık raporlar ve eklerinde hükümetin borçlanma kalemleri de yer almalıdır. 2.5.1.4 Altı Aylık Rapor (Yıl Ortası Raporu) -Altı aylık rapor, cari yılın bütçe sonuçlarını ve gelecek iki yıla ilişkin öngörüleri güncelleştirmeyi sağladığından kapsamlı olarak bütçe uygulama sonuçlarının görülebilmesini sağlar. Altı aylık rapor, altı aylık dönemin sonundan itibaren altı hafta içinde yayınlanır. -Bu raporda, bütçenin temelini oluşturan iktisadi varsayımlar gözden geçirilerek bütçe üzerindeki etkileri gösterilmelidir. -Hükümetin tüm mali varlıkları, sabit varlıkları, çalışanlara yapılacak emeklilik ödemeleri yükümlülükleri ve gelecekte olabilecek yükümlülükler hakkında tartışmayı sağlayacak bilgileri içermelidir. -Alınan hükümet kararlarının bütçe üzerindeki etkileri açıklanmalıdır. 2.5.1.5 Yıl Sonu Raporu -Yıl sonu raporu hükümetin yıl boyunca gösterdiği performansı ortaya koyan rapordur. Bu rapor mali yılın sonundan itibaren altı ay içinde yayımlanmalı ve üst denetim organı tarafından denetlenmelidir. -Yıl sonu raporu, parlamento tarafından onaylanan harcama ve gelirlerin durumunu gösterir. Bütçenin başlangıç ödeneklerindeki herhangi bir düzeltme ayrıca gösterilmelidir. Yıl sonu raporunun sunuluş formatı bütçenin sunuluş formatı ile aynı olmalıdır. -Yıl sonu raporu ve ilgili dökümanları ile ekleri performans hedeflerine ilişkin bilgileri ve performans sonuçlarını da göstermeli, hedef ve gerçekleşmeler karşılaştırmalı olarak görülmelidir. -Ayrıca bir önceki yılın gelir ve bilgileri de karşılaştırmalı olarak yer almalıdır. 35 -Harcamalar toplam olarak, kurumsal ayırım itibarıyla verilmeli, ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırmaya ilişkin ek bilgiler de sunulmalıdır. Gelirler, kullanıcı katkı payları da dahil olmak üzere açıkça gösterilmelidir. -Yıl sonu raporu, hükümetin mali sorumluluk ve varlıkları hakkında kapsamlı bir tartışmayı içermelidir.Tüm yükümlülükler ve varlıklar görülmelidir. 2.5.1.6 Seçim Öncesi Raporu -Seçim öncesi rapor, Devletin seçimden önceki mali durumu hakkında genel bir fikir verir. Bu bilgiler seçim öncesinde kamuoyu tartışmalarını teşvik eder. Optimal olarak bu rapor seçimden iki hafta öncesinde yayımlanmalıdır. Rapor altı aylık raporun içerdiği bilgiler detayında olmalıdır. 2.5.1.7 Uzun Dönemli Rapor -Uzun dönemli rapor, mevcut hükümet politikalarının uzun dönem itibarıyla geçerliliğini, gelişimini değerlendirir. Bu rapor, her beş yılda bir veya gelir ve harcama programlarında önemli değişiklikler olduğunda yayınlanmalıdır. -Uzun dönemli rapor, demografik değişikliklerin bütçedeki etkilerini değerlendirmelidir. Örneğin nüfusun yaşla ilgili gelişmelerini ve diğer uzun dönemli (10-40 yıllık) önemli gelişmeleri de kapsamalıdır. -Rapordaki projeksiyonlar açık ve anlaşılır bir şekilde yapılmalı ve gösterilmelidir. 2.5.2 Özel Açıklamalar Mali saydamlık açısından, mali raporların yayınlanması kadar makro-mali ve ekonomik etkileri olan parametrelerin ve diğer mali bilgilerin de açıklanması gerekmertedir. OECD rehberinde bunlar iktisadi varsayımlar, vergi harcamaları, mali yükümlülükler ve mali varlıklar, sabit varlıklar, çalışanların emekli aylıklarına ilişkin yükümlülükler ile koşullu yükümlülükler olarak sayılmıştır. 36 2.5.2.1 İktisadi Varsayımlar -Bütçedeki iktisadi varsayımların tahminlerinden sapmalar, hükümetin temel mali riskidir. -Rapordaki tüm iktisadi varsayımlar açıkça gösterilmelidir. Bunlar GSMH’daki artış, GSMH’daki artışın komposizyonu, işsizlik oranı, işsizlik, cari hesaplar, enflasyon ve faiz oranı gibi para politikasına ilişkin verilerdir. -Bütçedeki iktisadi varsayımların yaratacağı değişiklikler üzerine duyarlılık analizi yapılmalıdır. -Alternatif iktisadi senaryoların bütçe üzerindeki etkilerinin değerlendirilmesi analizi yapılmalıdır. 2.5.2.2 Vergi Harcamaları -Vergi harcamaları tahmini yükü ek bir bilgi olarak bütçede yer almalıdır. Vergi harcamalarının tartışmaları, genel harcama tartışmaları ile bağlantılı olmalıdır. 2.5.2.3 Mali Yükümlülükler ve Mali Varlıklar -Mali yükümlülükler ve mali varlıklar bütçe de yer almalıdır ve yıl sonu raporu ile altı aylık raporlarda gösterilmelidir. Aylık borçlanma durumu aylık raporlarda veya eklerinde yer almalıdır -Borçlara ilişkin sınıflandırma, borcun miktarının, cinsinin, vadesinin görülebilmesini sağlamalıdır. -Mali varlıklar başlıca türlerine göre, nakit, para piyasalarındaki değerli kağıtlar, yatırım araçları, borç avansları şeklinde sınıflandırılmalıdır. Yatırımlar tek tek gösterilmelidir. -Borç yönetimi araçları açıklanmalıdır. 37 -Bütçede duyarlılık analizi, faiz oranlarının, döviz kurlarındaki değişmelerin finansal maliyet üzerindeki etkilerini göstermelidir. 2.5.2.4 Sabit Varlıklar -Sabit varlıkların tümü örneğin tüm gayrimenkuller ve araçlar açıklanmalıdır. -Gayrimenkuller ve tüm sabit değerler tahakkuk bazlı muhasebe ve bütçe sistemi ile gösterilmelidir. Bunun için uygun amortizasyon ve değerlendirme hesap çizelgesine sahip olunmak gerekmektedir. Amortizasyon metodları tam olarak gösterilmelidir. -Eğer tahakkuk bazlı sistem yoksa varlıkların değerleri bütçede, altı aylık ve yıl sonu raporlarda gösterilmelidir. 2.5.2.5 Çalışanların Emekli Aylıklarına İlişkin Yükümlülükler -Emeklilik ödemelerinin mali yükü bütçede, altı aylık ve yıl sonu raporlarda gösterilmelidir. Temel aktüeryal varsayımlar açıklanmalı ve emeklilik ödemelerine ilişkin kullanılan mali varlıklar piyasa değeriyle gösterilmelidir. 2.5.2.6 Koşullu Yükümlülükler -Koşullu yükümlülüklerin, gerekli koşulların oluşması durumunda bütçeden ödenmesi szökonudur. Örneğin, Devlet borç garantileri, Devletin sigorta programları, Devletten talep edilmesi mümkün dava konusu ödemeler gibi. -Mümkün ise koşullu yükümlülükler türlerine göre geçmişteki örnekleriyle sınıflandırılmalı ve değerleri bütçede ve altı aylık raporlarda ve yıllık raporlarda gösterilmelidir. 2.5.3 Tutarlılık, Kontrol Ve Muhasebeleştirme Anlamlı bir bütün teşkil etmeyen analiz yapmaya elverişli olmayan veri yığınının hiçbir değeri yoktur. Bunun için yayınlanan veri yada bilgilerin karşılaştırma yapmaya elverişli, anlamlı ve doğru olması gerekir. Kuşkusuz böyle 38 bir sonuç ancak, tutarlı, ilkeli ve ulusal ve uluslararası standartlarda muhasebe yöntemini gerekli kılar. Ayrıca yayınlanan raporların ya da bilgilerin doğruluğunun sağlanması için içsel ve dışsal denetimler yapılmalıdır. OECD rehberinde de bu hususlar gözönüne alınmış ve muhasebe yöntemleri, sistemler ve sorumluluklar ile denetimlere ilişkin kriterler ortaya konulmuştur. 2.5.3.1 Muhasebe Yöntemleri Raporlarda ilgili tüm muhasebe yöntemlerinin özetleri yer almalıdır. Raporların hazırlanması esnasında, kullanılan yöntemlerin örneğin nakit ya da tahakkuk bazlı yöntemler taçıklanmalı ve muhasebe uygulamalarındaki sapmalar belirtilmelidir. Mali raporların tümünde aynı muhasebe yöntemleri kullanılmalıdır. Muhasebe yöntemlerini değiştirmek gerekliyse, bu değişikliğin gereği ve nedenleri tam olarak açıklanmalıdır. Önceki rapor dönemlerindeki kullanılan muhasebe yöntemleri yeni yöntemle karşılaştırma yapmaya olanak verecek şekilde düzeltilmelidir. 2.5.3.2 Sistemler ve Sorumluluk İçsel mali kontrol ve denetim sistemi raporlarda verilen bilgilerin tutarlılığından sorumlu olmayı sağlamalıdır. Her raporda raporun, Maliye Bakanı ve üst yönetim personeli tarafından hazırlandığı ve sorumlu oldukları şeklinde ifadenin yer alması gereklidir. Bakan, raporda tüm hükümet programıyla ilgili kararların etkisinin yer aldığını doğrulamalıdır. Maliye Bakanlığı sorumlu üst yöneticileri de raporların hazırlanmasında profesyonel uygulamaların, kararların gerçekleştirildiğini teyit etmelidir. 39 2.5.3.3 Denetim Yıl sonu raporları, genel kabul görmüş denetim uygulamalarına uygun olarak Üst Denetim Kurumu tarafından denetlenmelidir. Üst Denetim Kurumu tarafından hazırlanan denetim raporları Parlamento tarafından incelenmelidir. 2.5.3.4 Kamu Denetimi ve Parlamento Denetimi Parlamento, gerekli gördüğü mali raporları etkin olarak denetleme fırsatına ve olanaklarına sahip olmalıdır. Bu rehberde sözü edilen mali raporlar, kamuya çeşitli vasıtalarla açıklanmalıdır. Tüm raporlar internette kamuya sunulmalıdır. Mali raporlarda belirtilen kamu sözleşmelerinin mali yılın başında geçerlilik süreleri belirtilmelidir. Maliye Bakanlığı bütçenin vatandaşlar ve sivil toplum kuruluşları için anlaşılır olmasını sağlamaktan sorumlu olmalıdır. 40 2.6 DÜNYADA MALİ SAYDAMLIK 2.6.1 Birleşik Krallık (İngiltere)14 Son yıllarda Birleşik Krallığın mali politikasında önemli değişiklikler olmaya başlamıştır. Bu gelişmeler özellikle ekonomide: Orta vadeli politika hedeflerinin ortaya konması, Bu orta vadeli hedefler çerçevesinde kurumsal sorumlulukların belirlenmesi, Bu politik hedefler doğrultusunda, faaliyet sonuçlarına ilişkin sorumluluklar başta olmak üzere saydamlık ve hesap verme mekanizmasının geliştirilmesi hususlarında olmuştur. Kurumsal sorumlulukların yeniden tespit edilmesinde ve mali, parasal, finansal hedeflerin ortaya konmasında çıktı ön plana alınmıştır. Bu politik sürecin daha çok özel sektör olmak üzere, ekonominin çeşitli kesimleri üzerindeki etkisini ve fayda/maliyet durumunu gösteren değerlendirmelerle saydamlığın arttırılmasına çalışılmaktadır. IMF Standartlarına göre Mali Saydamlıkta Mevcut Uygulama Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Hükümet ve kamu kesimi arasındaki sınıflandırmada, Avrupa Muhasebe Sistemine göre daha da detaylandırılmış Milli Hesaplar Sistemi kullanılmaktadır. Bütün yeni düzenlemeler Düzenleyici Raporun yayın konusudur ve uygun olmayan düzenlemeleri hızla yürürlükten kaldırmaya sağlayacak bir prosedür işletilir. Herbir topluluğa mali sorumlulukların dağılımını gösteren yasal ve yönetsel çerçeveyi belirleyen düzenlemelerin hemen tamamı Kuzey İrlanda, İskoçya ve Galler’deki topluluklara intikal ettirilir. İngiltere Bankası operasyonel bağımsızlığa sahiptir, başka da önemli 14 Exprimental report on Transparency Practices: United Kingdom, March 15, 1999. 41 kamu finansal kurumu yoktur ve finansal olmayan kamu girişimleri ticari esaslara göre faaliyette bulunurlar (ticari olmayan faaliyetlerin maliyeti karşılanır ve bütçede gösterilir). Güçlü bir mali yönetim yapısı 1998 yılında uygulamaya konulan Mali İstikrar Tüzüğüyle sağlanır. Mali İstikrar Tüzüğü, hükümetin izleyeceği maliye ve borç yönetimi politikasının nasıl formüle edilmesi ve nasıl uygulanması gerektiğini gösterir. Dahili Gelirler Birimi vergi mükelleflerini aydınlatıcı kapsamlı yayınlar yapar ve kamu görevlilerinin davranışları Kamu görevlileri Tüzüğü ile düzenlenmiştir. Verilerin Ulaşılabilirliği: Mali İstikrar Tüzüğü hükümetin, Ön Bütçe Raporu, Ekonomik ve Mali Strateji Raporu, Mali Durum ve Bütçe Raporu ve Borç İdaresi Raporu düzenlemesini gerektirir. Mali Durum ve Bütçe Raporu kamu kesiminü geniş ölçüde kapsayacak şekilde hazırlanır. Ancak, koşullu yükümlülükleri, vergi harcamalarını ve yarı mali faaliyetleri içermez, bunlardan ilk ikisi raporlanırken, yarı mali faaliyetler belirsizdir. Yukarıdaki raporlar düzenli aralıklarla yayınlanır. Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamasının Açık Olması: Ekonomik ve Mali Strateji Raporu bütçe için geniş bir makro ekonomik çerçeve sunar ve gelecek bütçenin başlangıcından itibaren on yıllık projeksiyonu gösterir. Mali politikaya açıkça belirlenmiş iki kural –altın kural ve borç kuralı15- tarafından yardımcı olunur. Mali durumun özet göstergesinde tercih, altın kurala karşı performans değerlendirmesinin kullanıldığı kamu kesimi cari dengesidir. Tercih edilmiş mali durum özet göstergesi kamu kesimi net borçlanmasıdır. Muhasebe sisteminin geliştirilmesi üzerine çalışmalar sürdürülmektedir, Mali İstikrar Tüzüğü muhasebe ve bütçeleme işlemlerinin tahakkuk bazlı olarak yapılmasını gerektirir. Mevcut mali veriler ESA95’e uygun oluşturulmuştur, fakat ana bütçe dökümanları 15 Altın kural, normal bir dönemde, hükümet yalnızca yatırımları finanse etmek için borçlanmalıdır. Sürdürülebilir Yatırım (yada borçlanma) Kuralları net kamu borcunun dönem boyunca sabit ve ihtiyatlı bir seviyede tutulmasını gerektirir. Sonuncu kural ise, ekonomik dönem boyunca borçlanma seviyesinin GSYİH’nin %40’nın altında kalmasını ima eder. 42 ile üst düzeylere ilişkin veriler bir seviyede raporlanır. Muhasebe usul ve ilkeleri Genel Kabul Görmüş Muhasebe İlkelerine göredir. Muhasebe işlemleri yakında tamamlanacak olan Kaynak Muhasebesi Rehberine göre yapılacaktır. Denetimin bağımsızlığı: Milli Denetim Ofisi bağımsızdır. Makroekonomik varsayımlar bağımsız incelemeye açıktır, hazinenin bütün modellerinin yayınlanması kanun gereğidir. Milli İstatistik Ofisi teknik bağımsızlığa sahiptir ve pozisyonunun daha da güçlendirildiği görülür. IMF heyetinin Yorumu İngiltere mali saydamlıkta oldukça yüksek bir seviyeye erişmiştir. Mali İstikrar Tüzüğünün gerekleri hemen hemen her açıdan karşılanmıştır ve bir çok alanda daha fazlası yapılmıştır. Bu duruma çeşitli açılardan Mali İstikrar Tüzüğünün büyük katkısının olduğu da açıktır. Koşullu yükümlülüklere ilişkin düzenli olarak bilgiler yayınlanmaktadır; ancak, bu tür bilgilerin bütçe dökümanlarında yer alması mali saydamlığı daha da arttıracaktır. Benzer şekilde, Bakanlık Raporları yıllık bütçeden haftalar sonrasına kadar yayınlanmamaktadır. Ana bütçe dökümanlarının saydamlığı, hükümet harcamalarının (harcamalara ilişkin temel ekonomik ve fonksiyonel kategorileri içeren) Ön Bütçe Raporu ile Ekonomik ve Mali Strateji Raporunda daha detaylı incelenmesini sağlayarak arttırılabilir. 2.6.2 Yeni Zelanda16 Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması: Yeni Zelanda’da Devletin ve ekonominin geri kalanı arasındaki sınırların genellikle açık olduğu belirtilmiştir. Devlet, merkezi (milli) yönetimi ve yerel yönetimleri kapsar. Fakat bu iki yönetim 16 Self Evaluation Report, http://www.treasury.govt.nz, 43 mali yönetim ve raporlama işlemlerini bağımsız olarak yerine getirir. Yerel yönetim organizasyonları gelirleri açısından merkezi yönetime fazla bağımlı değildir. Yerel idareler merkezi idareye göre küçüktür. Ekonomide merkezi yönetim belirleyici rol oynamaya devam eder. Merkezi yönetimin mali işlemleri Mali Sorumluluk Kanununa, Kamu Finans Kanunu ve yerel yönetimlerin tabi olduğu Yerel Yönetim Kanunu ile idare edilir. Merkezi idare, ticari olmayan önemli Devlet hizmetlerini yürütür, Kamu Teşebbüsleri ve Kraliyet Teşebbüsleri Devlet mamelekinin idare edildiği iki ayrı nitelikte kurumdur. Devlet Teşebbüsleri ticari faaliyetlerde bulunur, özel sektör firmaları gibi yapılanmıştır, Devletten kaynak almaz, vergi öder ve Ticaret Kanununa tabidir. Hissedarı olan bakanlıklar genellikle performans izlemelerini Kamu Teşebbüsleri’in yönetim kuruluna bırakırlar. Kamu Teşebbüsleri’nde Devletin kamu malı sağlaması ve ticari hizmet üretmesi arasındaki sınır açıkça kurulmuştur. Çoğu kez, Kamu Teşebbüsleri tarihsel olarak Devletin ekonomide geniş yer alışının bir yansımasıdır. Kamu Teşebbüsleri’in ürettiği mallar sıklıkla doğal monopol niteliğindedir. Kraliyet Teşebbüsleri Devletin faiz oranlarını koruma yada miras yoluyla Devlete kalıp da özelleştirilmek istenmemesi nedeniyle elde tutulur. Kamu Teşebbüsleri ve Kraliyet Teşebbüsleri’nin azaltılması konusunda bir yargıya varıldığı takdirde Devlet bunları satma girişiminde bulunmaktadır. Mülkiyette bir değişiklik yada bir varlığın kontrolü (kamudan özele) açık ve saydamdır. Genel kabul görmüş muhasebe uygulamaları (GAAP) kurumların kontrollerini imkan verecek şekilde belirli kurallara tabidir. Kamu kesimi kurumları bu kurallara uymak zorundadırlar. Yıllık denetimde kurum raporunun gerektiği gibi tutulmuş olmasına dikkat edilir. Mevcut bankadışı özel sektörün tabi olduğu rejim “light handed” rejim olarak nitelendirilir. Periyodik olarak yetkililere yapılan işin performansı hakkında 44 bilgi verilir. Düzenlemeler Ticaret Bakanlığınca periyodik olarak gözden geçirilir ve fayda maliyet değerlendirmesi yapılır. Devlete ait hiçbir ticari banka olmadığı gibi yarı mali faaliyetler için kullandığı ticari bankalar da yoktur. Devletin özel sektör şirketlerinde doğrudan hisse senedi yatırımları yoktur. Ancak, sigorta ve emeklilik fonlarına yardımda bulunur. Bu yardımlar gelecekte sözleşmelerle taahhüt edilen tutarları karşılamada kullanılır. Devlet emeklilik fonu, Devletin yükümlüğü olan yaşlı vatandaşların sosyal güvenliğini sağlama faaliyetinde bulunur. Genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri hangi varlıkların kontrol edildiğini gösteren kuralları belirler (bu nedenle varlıkların raporlamaya tabi tutulan kısmı yıllık raporlarda gösterilmelidir). Kamu kesimi muhasebeleştirilmesinde genel kabul görmüş muhasebe varlıklarının ilkelerine uymak zorundadır. Varlıkların belirlenen şekilde düzenli olarak tutulan kayıtları yıllık denetimle tasdik edilir. Yönetsel düzenlemeler ve birkaç kamu kesimi varlığının tarihiliği, onların sınıflandırmasını (Devlete ait olup olmadığı) güçleştirir. Bu durumun olduğu yerde, mevzuatta tek tek sayılarak varlıkların statüsü netleştirilir. (Örneğin bütün Kraliyet Teşebbüsleri Kamu Finans Kanunu’nda bir çizelgede liste halinde gösterilmiştir yada mahkemeler bir kurala bağlanmasını isterler. Eğer Genel Kabul Görmüş Muhasebe İlkeleri başka varlıkları tanımlayan kurallar getirirse (kanunlarda sayılanların ötesinde) bunlar da kontrole tabidir ve GAAP’a göre her kamu kesimi organizasyonunun raporlaması yapıldığından bunlar da raporlamayı tabi olmaktadır. Merkezi hükümeti oluşturan ekonomik birimler bütçe dökümanlarında SNA’na göre ayrı hesaplarda gösterilir. Devlet özel sektöre ne hisse senediyle ne de doğrudan düzenlemelerle müdahale eder. 45 Merkezi yönetim ve alt yönetimler arasındaki fonksiyonel dağılım ve mali sorumluluklar kanunlarda açıkça belirlenmiştir. Devletin yasama, yürütme ve yargı erkleri arasındaki rolü kanunda açıkça tanımlanmış ve iyi anlaşılmıştır. Parlamento (yasama) en yüksek kanun yapıcıdır. Kamu kaynaklarının harcanması parlamentonun onayı olmadan yapılamaz. Bu tür onaylar Ödenek Kanununa göre verilir. Bütün ödenekler oylama yetkisine sahip bir veya daha fazla Departmanlarca belirlenir. Yargıya ilişkin ödeneklar Mahkemeler Departmanınca idare edilir. Bütçesel faaliyetlerinin yönetim mekanizması iyi kurulmuş ve belirlenmiştir. Bütçedışı faaliyet yoktur. Merkez Bankası Kanunu, merkez bankasına operasyonel bağımsızlık sağlar. Devlet mali amaçlar için merkez bankasını, herhangi bir ticari bankayı yada finansal kurumları kullanmaz. Devletin finansal ilişkiler mekanizması Kamu Teşebbüsleri ve Kraliyet Teşebbüsleri’yle çok iyi tanımlanmıştır. Merkezi idarenin mali yönetimi Mali Sorumluluk Kanunu ve Kamu Finans Kanunu ile idare edilir. Bütçe faaliyetleri bu kanunlara göre gerçekleştirilir. Yerel yönetimlere ilişkin mali faaliyetler de Yerel Yönetim Kanununa göre yapılır. Bütçe dışı faaliyetler yoktur. Yeni Zelanda vergi sistemi tüzükte yazılan bütün kriterleri karşılamaktadır. Ayrıca vergi mevzuatının daha da basitleştirilmesi konusunda çalışmalar bulunmaktadır. Ahlaki standartlar kanunlarda gösterilir ve Kamu Hizmetleri Davranış Kuralları’nda, Kamu Hizmetleri Komisyonunca yayınlanan ikeler, glenekler ve ugulamalar daha açık bir şekilde yer alır. Ayrıca herbir Kamu Hizmetleri Departmanı işlerinin özelliğine uygun bir davranış kuralı (ve bazı durumlarda, bir ahlak kuralı) geliştirebilirler. Davranış (itaat) kurallarına Yeni Zelanda bağlamında, ahlak kurallarına, ahlaki değerler ve standartlara, itaatten ziyade istekle uyulması amaçlanır. 46 Yeni Zelanda kamu yönetimi modeli esas olarak sözleşme yaklaşımına dayanır. Bundan ahlaki standartların, değerlerin önemli olmadığı anlaşılmamalıdır. Kamu hizmetleri bir bütün olarak değerlendirildiğinde ahlaki standartlar da bunun içinde yer alır. Verilerin Ulaşılabilirliği: Yıllık bütçe sadece merkezi yönetim bütçesini kapsar, kamu kesimi diğer bir deyişle geniş anlamda Devlet bütçesini kapsamaz. Yerel yönetim sektörü tamamen mali bağımsızlığa sahiptir. Yerel yönetimlerin mali idaresi ve mali sorumluluğu tamamen Yerel Yönetim Kanununa göre yönetilir. Merkezi yönetimin bütçesi Mali Sorumluluk Kanunu ve Kamu Finans Kanununa göre idare edilir. Bu iki kanun çok yüksek mali saydamlık derecesi sağlar. Benzer şekilde yerel yönetimlerde saydamlık Yerel Yönetim Kanunu’nca sağlanır. Bütçedışı işlem yoktur. Yıllık bütçede önceki iki yıl ve gelecek iki yıla ait veriler karşılaştırılabilir. Bu Mali Sorumluluk Kanunu’nun bir gereğidir. Yıllık bütçe koşullu yükümlülükler hakkında kapsamlı bilgi içerir. Vergi harcamaları açık değildir. Ancak, Yeni Zelanda Devleti çok az vergi harcamasına sahiptir. El kitabında tanımlanan yari mali işlemler ( merkez bankası görevinin yanlış kullanılması, ve Devlet sübvansiyonlarının gizlenmesi) Yeni Zelanda Devletinde yoktur. Devlet kurumlarının borç verme büyüklüğü ve iştirakleri hesaplarda tam olarak izlenebilir. Merkezi yönetim borçlanma seviyesi ve kompozisyonu merkezi idare tarafından düzenli ve kapsamlı olarak yayınlanır. Mali bilgilerin düzenli yayınlanması Mali Sorumluluk Kanunu ve Kamu Finans Kanunu’nun gereğidir. Bu yayınlar, yıllık (bütçeyle), altı aylık, seçim öncesi ve ekonomik ve mali güncellemeyi- üç yılın mali ekonomik ve mali tahminini veren- içerir. 47 Mali Sorumluluk Kanunu ve Kamu Finans Kanunu’ndan her ikisi de bütçe kanununun kapsamlı olmasını gerektirir. Mali raporlamanın yayın takvimi kanunda belirlenmiştir ve oldukça anlaşılırdır. Bu yasal çerçevede yayın tarihleri önceki bir tarihte ilan edilir. Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamasının Açık Olması: Mali politika hedeflerinin ortaya konması ve mali politikanın sürdürülebilirliğinin değerlendirilmesi yılık bütçe çerçevesinin temel nitelikleridir. Anahtar mali değişkenlerle ilgili hem uzun dönem hedefler, hem de kısa dönem niyetleri çıkacak bütçe kanununda ilan edilir. Bu Mali Sorumluluk Kanunu’nun bir gereğidir. Yıllık bütçe mali politikanın süreç boyunca–on yıl veya daha fazlasürdürülebilirliğinin bir değerlendirmesini sağlar. Kabul edilen mali kurallar kanunlarda ze Mali Sorumluluk Kanunu’nda açıkça belirlenir. Mali kurallar niteliklidir ve ilke olarak ortaya konur. Yönetimler bu ilkeler ışığında oluşturulan temel mali değişkenler açısından kısa dönem niyetlerini ve uzun dönem hedeflerini yayınlarlar. Kanun ayrıca, bu prensiplerden geçici sapmaların nedenlerinin açıklanmasını sağlar ve bu ilkelere tekrar dönmek için önlemler ve süre belirtilir. Yeni Zelanda’da politikanın yürütülme sınırlarını çizen belirli nicel mali kurallar kanunda yer almaz. Ancak, Mali Sorumluluk Kanunu’nda nicel kural olarak nitelenebilecek iki nitel kural vardır. Bunlar her yıl aşırı borçlanma işlemlerini makul bir seviyeye kadar azaltmak ve bir kez bu seviyeye ulaşıldıktan sonra uygun bir süreçte giderlerin gelirleri aşmaması kurallarıdır. Yıllık bütçe kapsamlı ve orta vadeli makroekonomik öngörülere dayanan bir makroekonomik çerçevede hazırlanır. Tüm makroekonomik öngörü güncellemeleri bir bütçe yılı artı her genel seçim öncesi içerisinde iki kez yapılır. Öngörülerin oluşturulmasında kullanılan 48 sayısal bilgiler özet bir biçimde yayınlanır ve gerektiği takdirde analiz ve yayınlara ulaşılabilir. Makroekonomik öngörülerin yapılmasında Avustralya “Murphy Model”inin Yeni Zelanda versiyonu kullanılarak oluşturulan bir formal model kombinasyonundan faydalanılır. Önemli yargılar ve varsayımlar ekonomik çerçeve için alternatif senaryolarla birlikte belirlenir ve yayınlanır. Bu alternatif senaryolara duyarlı mali pozisyon öngörüleri de yayınlanır. Mevcut yükümlülükler yıllık bütçede ve bütçeleme sürecinde yeni politikalardan ayrılır. Yıllık bütçeye ilişkin büyük mali riskler belirlenir. Mali Sorumluluk Kanunu büyük mali risklerin açıklanmasını gerektirir. Her Mali ve Ekonomik Güncellemede hesaplanabilir riskler hesaplanmalıdır. Hesaplamaların tam olarak saptanamadığı yıllar için kararlar yada koşullar açıklanır. Hem GAAP, hem de SNA muhasebe uygulamaları kullanılır. Kapsamlı bütçe tahminleri bütçe dökümanlarında verilir. Bütçe dışı işlem yoktur. Harcamalar fonksiyon ve hizmetleri sağlayacak her bir yönetim birimine göre sınıflandırılır. Devlet Stratejik Sonuç Alanlarını, Amaçlarını ve Stratejik Önceliklerini yayınlar. Yeni Zelanda’da, program sonuçlarından ziyade daha çok her bir organizasyonun çıktısı esas alınır. Herbir Devlet departmanı ve kurumların çoğunluğu beklenen performans çıktılarını içeren öngörü raporları üretmek zorundadırlar. Bütçe herbir birime ait çıktı maliyetini gösterir. Çıktılar nicel, nitel, maliyet, zamanlama ve yerel çıktı değerlerini göstermelidir. Devlet, devamlı olarak harcamalarının niteliğini gözden 49 geçirir. Ayrıca, sonuçlara ilişkin bilgiler elde edilir, fakat sistematik bir şekilde değildir. Kullanılan özet göstergeler operasyonel dengedir. Dönemsel uyum dengesi mali pozisyonlarda dönemsel faktörlerin etkisini göstermeye gerek duyulduğu zamanlarda sağlanır. Birincil denge, GAAP gerektirmediğinden gösterilmez. Ancak, yayınlanan operasyonel dengeden kolaylıkla saptanabilir. Crown (kraliyet) dengesi sağlanır. Yeni Zelanda’da merkezi yönetim bütçe raporları daha alt yönetimlerin mali işlemlerini içermez. Bütçede ve yıllık finansal hesaplarda kullanılan muhasebe politikalarının tamamamı açıklanır. Finansal hesaplar genel kabul görmüş muhasebe uygulamalarına göre tahakkuk bazlı olarak tutulur. Kapsamlı ve onaylanmış bir muhasebe sistemi kullanılır. Bu sistem ödenmemiş borçların değerlendirilmesinde güvenilir bir temel sağlar. Kamu alımları ve istihdam prosedürleri standartlaştırılmıştır ve ilgilenen tüm taraftarlar ulaşabilir. Kamu alımları için iyi uygulama konusunda rehber oluşturulmuştur. Devlet organizasyonlarında her önemli tedarik ve hizmet sözleşmeleri süreci adil ve katılıma açıktır. İstihdam için, 1988 Kamu kesimi Kanunu tüm kamu hizmetleri departmanlarında uygulanan yasal çerçeveyi sağlar. Departmanlar seviyesinde istihdam eden ve edilen arasında ücret oranları ve koşullar hakkında anlaşmayı sağlayan bir oda vardır. Kamu kesimine ve özel sektöre eşit olarak uygulanan 1991 İstihdam Sözleşmeleri Kanunu istihdam sözleşmeleri için bir yasal çerçeve sağlayarak işgücü piyasasında etkinliğin arttırılmasını amaçlar. 50 Bütçe uygulamaları iç denetime tabi tutulur ve denetim prosedürleri incelemeye açıktır. Merkezi yönetim ve merkezi yönetimin Kamu Teşebbüsleri ve Kraliyet Teşebbüsleri’in bütçe gerçekleşmeleri raporları düzenli bir şekilde hazırlanır ve izlenir. Yerel yönetim Yerel Yönetim Kanunu’nun gereği olarak altı aylık ve yıllık raporları yayınlar. Bütçe işlemlerinin nihai sonuçları zamanlı, kapsamlı, denetlenmiş olarak yasamaya sunulur. Bütçe dışı işlemler yoktur. Gerçekleşen hizmetler (çıktılar) ve bu tam olarak hizmetlerin sonuçları sistematik bir şekilde yasamaya raporlanır. Denetim Ofisi, Hazine ve Parlamento merkezi Kamu kuruluşlarının etkinliği ve etkililiğini içeren performanslarını sistematik olarak gözden geçirerek ortaya çıkarırlar. Doğruluk Denetimi: Kamu Finans Kanunu’nda Denetim Ofisinin kurulması yer almıştır. Başında, kamu hesaplarının doğruluğu ve güvenilirliğiyle sorumlu Genel Kontrolör ve Denetçi parlamento tarafından atanır. Kanun, Genel-Denetçinin parlamentonun emrinde bir memur olduğunu tanımlar. Bir uzmanlar grubunun makro ekonomik öngörüler son şeklini almadan önce incelemeleri sağlanır. Öngörü süresi boyunca kurumlar topluluğuna danışılır. Sayısal bilgiler ve öngörülerin altında yatan varsayımlar özet halinde yayınlanır. Bunların yayınlanmasından sonra, öngörüler Parlamento Seçme Komitesi tarafından da incelenir. Bu komite istediği takdirde kanıt toplama, uzman görüşüne başvurma ve öngörülerin bağımsız bir değerlendirmesini elde etmede özgürdür. 51 Statistics New Zeland, milli istatistik ofisi olarak, kanunla kurulmuştur. Yasal metodolojide ve genişlikte yasal bağımsızlığı vardır, istatistiklerin yayım şekli ve zamanı ofis tarafından belirlenir. 2.6.3 Avustralya Merkezi idare, altı eyalet ve iki bölgeden oluşan Avustralyanın mevcut mali politikasının çerçevesi Avustralya Anayasasına göredir. Vergileme ve harcamaların anayasal temeli Avustralya Anayasasında; -Vergi, borçlanma ve kamu kredisine ilişkin kanunları çıkarma yetkisi merkezi idare parlamentosuna aittir. -Toplanan kamu kaynakları merkezi idare tarafından belirlenen amaçlar doğrultusunda kullanılmaktadır. -Kanunla onaylanmadıkça hazineden para çekilemez. Mali politikaya ilişkin roller ve sorumluluklar Avustralya'nın merkezi mali yönetimi Hazine ile Maliye ve Yönetim Bakanlığı arasında paylaşılmış durumdadır. Yürütme Düzenlemeleri Talimatı her bakanlığın sorumluluklarını tanımlamaktadır. Her bir bakanlık mali politika ve bütçe yönetiminde sorumlu iken, Hazine gelirlerden ve Maliye ve Yönetim Bakanlığı Devlet harcamalarının izlenmesinden sorumludur. Merkezi idare yasama yetkisi (mali meseleler dahil), Anayasada tanımlanan şekliyle sınırlıdır. Bazı durumlarda bu yetkiler Anayasada özel olarak sayılmıştır. Ayrıca, merkezi idare dışında, eyalet ve bölge idarelerinin de bazı durumlarda vergi salma yetkisi vardır. Bazı bölgelerde vergilendirme dahili anlaşmalara göre payllaşılmaktadır. 52 Hem merkezi idarenin hem de eyaletlerin gelir vergisi toplama yetkisi vardır. Ancak, tüketim vergileri ve harçlar yalnızca merkezi idare tarafından toplanır. Merkezi idare görevlerine oranla daha fazla gelir toplarken yerel yönetimlerin topladığı vergiler harcamalarını karşılamamaktadır. Bu mali dengesizlik, merkezi idare gelirlerinden yerel yönetimlere gelir transfer ederek giderilmekktedir. Bu taransferlerin miktarı her yıl yeniden belirlenmektedir. Bunlar genellikle şartlı bağış niteliği taşır. Mali sorumluluk Yürütme, 1997 Genel Denetçi Kanunu,1997 Mali Yönetim ve Sorumluluk Kanununu, ve 1997 Merkezi İdare Otoriteleri ve Birlikleri Kanunu çerçevesinde mali faaliyetlerini yürütür. Bu kanunlar, Genel denetçinin atanmasını, yetkileri ve sorumluluklarını; her bakanlıktaki müsteşarların sorumluluklarını; kamu şirketlerinin işletilmesini; memurların görev ve yetkileri ile denetim ve teftişi düzenler. 1998 Bütçe Doğruluğu Beyannamesi Kanunu mali politika oluşturulmasında merkezi idarenin sorumluluğunu arttımayı amaçlamaktadır. Bu Beyanname hükümetin, etkin bir mali yönetim için temel ilkeler çerçevesinde yıllık mali stratejisini ortaya konmasını gerektirmektedir. Hükümetin ortaya koyduğu mali stratejide: -Hükümetin, kısa dönem mali politikasını da içeren uzun dönem mali politika hedeflerinin ortaya konması, -bütçenin temelini oluşturan stratejik önceliklerin açıklanması, -mali politika araçlarının belirlenmesi gerekir. Mali Raporlama Bu Beyanname aynı zamanda merkezi idarenin mali raporlama gereklerini de belirler. Bu Beyanname, bütçe zamanında, her altı ayda bir ve seçim öncesinde 53 kapsamlı ekonomik ve mali durum raporunun hazırlanmasını gerektirmektedir. Ayrıca, her bütçe yılı ve izleyen üç yıl için hazırlanan rapor, her bütçe yılı ve izleyen üç yılın mali tahminlerin yapılmasında kullanılan eekonomik ve diğer varsayımları ve bütçeyi etkileyecek başlıca mali riskleri içermektedir. Beyanname, her mali yıl sonunda kesin hesapların yayınlanmasını da gerektirmektedir. 1997'de merkezi idarenin kamu mali hesaplarının tahakkuk bazlı muhasebe esaslarına göre tutulması kabul edilmiştir. 1990'lı yılların başından beri Tektip Hazırlama Çerçevesine göre tüm kamu kesiminin mali hesapları tek bir raporda gösterilmektedir. 2.6.4 Fransa17 Fransa yüksek bir mali saydamlık seviyesine ulaşmış bulunmaktadır ve son yıllarda mali bilgilerin kapsamına ve hazırlanmasına ilişkin olarak önemli ölçüde gelişme kaydedilmiştir. Yayınlanan kesin hesaplar, Devletin varlıkları ve yükümlülükleri yanında koşullu yükümlülüklerin açıklanmasını da kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Hesaplar belirli alanlarda tahhakkuk bazda muhasebeleştirilmekte ve muhasebe standartları raporlarda açıklanmaktadır. Ayrıca bütçe hazırlanmasında saydamlığın daha da arttırılması düşüncesi hakimdir. Kamusal faydası olan faaliyetlerdeki yarı mali işlemlerin azaltılması yönünde önemli bir adım atılmamıştır. Geri kalan yarı mali faaliyetlerin bütçe hazırlanması sırasında bilinebilmesi ve raporlanması konusunda IMF’nin önerileri vardır. Ayrıca, mali faaliyetlerin konsolide bir resminin görülebilmesi için mali faaliyetlerin tamamının izlenilebileceği bir ortamın yaratılması konusunda da öneriler vardır. Mevcut Durum Rollerin ve Sorumlulukların açık olması: 17 IMF, Report on The Obsevance http://www.imf.org/external/np/rosc/fra/index.htm of 54 Standarts and Codes: France, Kamu kesimi ile ekonominin geri kalanı arasındaki sınır iyi tanımlanmıştır. Kamu kesiminin tanımlanması ve Devletin mali faaliyetlerinin raporlanması Avrupa Muhasebe Sistemine uygundur. Kamu kesimi ve ekonominin geri kalanı arasındaki ilişkiyi tanımlayan kanunlar vardır. Ancak, özelleştirme süreci boyunca önemli ölçüde azalmasına rağmen, özellikle kamusal mal üreten kamu teşebbüsleri hala varlığını korur. Gaz ve elektrik dağıtımı bir yana bırakılırsa, Avrupa Birliği direktifleri yavaş bir şekilde yerine getirilmektedir. Tasarruflara ilişkin faiz oranları düzenlemesi belirli bir sübvansiyon içerir ve bu sübvansiyonların genişliği de (faydaların dağıtımı) geçmiş bütçe tartışmalarında açıklanmamıştır. Fakat, piyasa faiz oranlarından sapmaya neden olan sübvanse edilen alanlar daraltılmaktadır. Devletin elinde bulunan hisse senetleri (equity holdings) raporlanmaktadır. Kamu teşebbüslerine ilişkin hisse senetleri hükümetin onayına tabidir ve hükümetçe onaylanır ve teşebbüslerin yıllık raporlarında gösterilir. Devletin kazançları yada satışları nedeniyle oluşan finansal akışlar özel bir hesapta kaydedilir. Raport de présentation du comte général de L’administration des finances hisse senetlerinin muhasebeleştirilmesine ilişkin özel sektörde kullanılan standartlara yakın standartlar, ilave bilgi sağlar. Merkez Bankasının bağımsızlığı kanunla garanti edilmiştir. Fransız Bankasının para politikasının yönetimine ilişkin bağımsızlığı Ağustos 1993’ten beri kanunla belirlenmiştir. Haziran 1999’da bu otorite Avrupa Merkez Bankasına devredilmiştir. Avrupa Para Birliği bağlamında, Fransız Bankası para piyasasının izlenmesi, işlevlerin doğruluğunun sağlanması ve ödeme sistemlerinin güvenliğinden sorumludur. Hazine hesaplarının tutulmasına hizmet eder ve hazinenin yanında hazine ihalelerinin güvenli bir gerçekleştirilmesinden sorumludur. Devletin hiyerarşik yapısında sorumluluklar açıkça tanımlanmıştır. 55 şekilde Yasama, yargı ve yürütme arasındaki güçler ayrımı anayasal garantiye sahiptir. Anayasada ayrıca yerel yönetimlerin kanunda yer alan koşullar çerçevesinde özgürce kendilerini yönetebilmeleri düzenlenmiştir. Eyaletler açısından, Devlet hiyerarşisi içinde görev dağılımı ve belirlenmesi 1982 Yetkidevri Kanunu ve sonraki diğer kanunlarla tespit edilmiştir. Yerel vergiler Devlet birimlerince toplanır. Vergiler ülke düzeyinde ihdas edilir. 1990’dan beri yerel yetkililer borçlanmakta serbesttirler (yurt dışından ve yabancı para dahil, ancak yabancı para cinsinden bono ihracı Maliye Bakanlığının onayına tabidir.) Bütçe yönetimi açık bir yasal çerçeve ile yönetilir. Anayasanın 47 inci maddesi gereğince, mali hesaplar anayasaya yakın bir statüde bulunan bir kanuna (Loi organique) göre yürütülür. Bu kanun çerçevesinde kamuya ait bütün kaynakların dağılımı ve taahhütler bütçe kanunuyla yapılmalıdır. Bütçe brüt bazda yapılır. Her tertibin bir adlandırması vardır. Bir faaliyete tahsis edilen ödeneğin diğer bir faaliyete aktarılması katı kurallara bağlanmıştır. Kanun bütçe kanunun kapsamlı olmasını ve Anayasal Konsey tarafından izlenilmesini gerektirir. Kısaca, yasal olarak bütçe dışı görülen birçok harcama bugün bütçeye dahil edilmiştir. Vergiler yasal temele dayanır ve vergi tüzüğü ulaşılabilir. Vergi kanunları genel vergi tüzüğünde18 açıkça tanımlanmıştır ve vegilemenin anayasal dayanağının ekidir. Vergi mevzuatına ilişkin değişiklikler bütçe kanunuyla (başlangıç ve ek) ilişki çerçevesinde her yıl parlamentoda tartışılır. Özel vergi kanunları (bazı alanlara ilişkin kurumlar vergisi ve son yıllarda katma değer vergisi) periyodik olarak takdim edilir. Onaylanan değişiklikler vergi tüzüğüne yada eklerine dahil edilir. Vergilemeye ilişkin dökümanlar internet sayfasından görülebilir fotokopileri alınabilir ve vergi özetleri her yıl vergi sistemlerini, özellikle önlemleri açıklamak 18 Bu çalışmada geçen “tüzük” kelimeleri İngilizce “code”un türkçe karşılığı olarak kullanılmıştır. Ancak, burada kullanılan “tüzük” kavramı, kanunlar hiyerarşisi olarak ele alındığında kanundan sonra değil, kanundan önce anayasadan sonra yer almaktadır. 56 için her yıl yayınlanır. Mükelleflerin beyannameleri Maliye Bakanlığının internet sayfasında görülebilir. Kamu görevlilerinin davranış kurallları açıkça tanımlanmıştır. Birkaç kanun kamu görevlilerinin, özellikle kamu kaynaklarını elinde bulunduranlara ilişkin olarak, etiksel davranışlarının güvenliğini sağlar. İlk olarak, bütün kamu görevlilerine uygulanan genel kanunlar vardır. 13 Haziran 1983, 83-634 Kanunu ile özel bir hüküm bulunmadıkça kamu görevlilerin kazanç getirici faaliyetlerde bulunmaları yasaklanmıştır. Bilginin Kamuya Açık Olması Bütçe dökümanları geniş kapsamlıdır. Yıllık bütçe merkezi hükümetin harcamalarını ve bütçe dışı diye nitelendirilen harcamaları kapsar. Bütçe tahminlerine ilişkin çalışmalar ek olarak yer alır, fakat bunlar henüz bütçeye dahil edilmemiştir. Her yıl Milli Ekonomi Komisyonu Devletin tüm sektörlerine ilişkin olarak geçmiş iki yıl, cari yıl ve gelecek yılın açıklarını gösteren bir Bahar raporu hazırlar. Borçlanma göstergeleriyle birlikte bu yılların harcamaları ve vergileri de gösterilir. Bu veriler bütçe kanunuyla birlikte sonbaharda ekonomik, sosyal ve mali raporda güncellenir. Ayrıca; Fransa, Avrupa Birliği İstikrar ve Büyüme Antlaşması gereğince yılsonunda toplam kamu kesimi hakkında bütçe yılı ve gelecek üç yılın tahminlerinden oluşan bir set hazırlar. Bütçe Dökümanları Devlet garantileri ve vergi harcamalarına ilişkin verileri içerir. İlk kez 1999 yılı hesapları, Devlet garantileri ve emeklilik yükümlülüklerinden doğan koşullu yükümlülükler denge dışı (off-balance) hesap cetvelinde yer almıştır. Vergi harcamaları maliyet tahminleriyle birlikte bütçe kanun tasarısı ekinde yer alır. Devlet borçları ve mali varlıkları düzenli olarak raporlanır. Borç verileri düzenli ve zamanında internet sayfasında ve dökümanlarda yayınlanır. Pazarlık 57 edilebilir19 (negotiable) borçlara ilişkin aylık veriler ay sonundan itibaren yaklaşık 15 gün sonra, pazarlık edilemez (nonnegotiable) borçlara ilişkin verilere ise ay sonundan itibaren 35 gün kadar sonra ulaşılabilir. Yıl sonunda tartışmaya açık olmayan borçlanmalara ilişkin veriler yaklaşık ikibuçuk ay sonra ulaşılır. Devletin garantili borçlara ilişkin yıllık verileri özet olarak yıl sonundan itibaren yaklaşık üç buçuk ay sonra yayınlanan Raport de présentation du comte général de L’administration des finances’da yer alır. Daha sonra yıl sonundan itibaren yaklaşık dokuz ay sonra yayınlanan Compte la dette publique’da detaylar yer alır. Likit ve yarı likit varlıklar, alacaklar, avanslar, ve yatırımları kapsayan Devletin finansal varlıklarına ilişkin veriler Situation résumée des opérations du Trésor’da aylık olarak ulaşılabilir. Yatırımlara ilişkin veriler piyasa içi (into market) ve piyasa dışı (nonmarket) sektör olarak ayrılır ve her kategori kendi içinde ayrıca sınıflandırılır. Yıllık veriler Raport de présentation du comte général de L’administration des finances’da yayınlanır. Mali raporların düzenli olarak yayınlanmasına ilişkin bir kamu taahhüdü vardır. Fransa Özel Veri Yayınlama Standartlarını kabul etmiştir ve 2000 başından beri kısa dönem göstergelerine ilişkin verilerin yayınlanmasına ilişkin takvimi yayınlamıştır. Verilerin hangi aylarda yayınlanacağına ilişkin takvim ilgili internet sayfasında yer almaktadır. Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Sürecinin Açık Olması Bütçe hazırlama süreci açıktır ve dökümanlar belirlidir. Parlamento için hazırlanan Bahar raporunda temel politikalar ve bütçe yasasının çerçevesi yer alır. Ekonominin genel durumu kadar Devletin bütün birimlerinin tamamı için gelir, gider ve harcamalara ilişkin tahminler bu raporda görülür. Ayrıca maliyeden ve ekonomiden sorumlu Bakanlar her iki ayda bir parlamentonun finans komitesine 19 Tahvil ihracı yoluyla borçlanmada, şartların önceden belirlenmediği ve müzakereye açık olan borçlanma tipine: negotiable debt denir. Bütün şartların önceden belirlendiği ve müzakereye açık olmayan borçlanma tipine ise nonnegotaible debt denir. 58 bütçe durumuna ait bilgi sunarlar. ekonomik, sosyal ve mali raporda bütçe kanununa ilişkin detay bilgiler bulunur ve ve bütçe görüşmeleri için makroekonomik çerçeve güncellenir. Bütçe kapsamlı yedi başlık halinde hazırlanır. Her başlık kısımlara, herbir kısım da kendi içinde alt bölümlere ayrılır. Mevcut harcama politikaları, yeni harcama politikalarından ayırt edilir. Bu durum Devlet Bütçe Kanunu gereğidir, mevcut hizmetler parlamentodan bir oylama ile geçerken, yeni politika konuları detaylı oylama sürecine tabidir. Mali hedefler açıkça ortaya konur, fakat kontrol mekanizması daha açıktır. İstikrar ve Büyüme Antlaşmasıyla tutarlı mali hedefler Avrupa Birliği ekonomi ve maliye bakanları konseyince heryıl gözden geçirilen bütçe ve istikrar programı için hazırlanır. Bütçe dökümanında birincil denge sunulur ve tartışılır. 2001-2003 istikrar programı dönem boyunca yapısal denge trendi değerlendirmesini içerir. Kamu harcamalarının GSYİH’ya oranının azaltılması istikrar programı hedeflerindendir. Bütçe riskleri ve politik sürdürülebilirlik analizi yayınlanır. Ekonomik çevreden kaynaklanan muhtemel değişiklikler nedeniyle bütçeye gelecek büyük riskler Ekonomik, sosyal ve mali raporda ayrıntılı olarak gösterilir. Avrupa Birliğine sunulan istikrar programı faiz oranlarındaki artışın ve ihracat talebindeki azalışın etkilerinin duyarlılık analizlerini içerir. İki ayrı büyüme senaryosu çerçevesinde farklı büyüme varsayımları yapılır. Koşullu yükümlülükler gibi diğer riskler raporlanır, fakat bütçe dökümanlarında özel olarak incelenmiş değildir. Orta vadeli sürdürülebilirlik konuları istikrar programı çerçevesinde incelenir, emeklilik giderlerine ilişkin olarak uzun dönem sürdürülebilirlik incelemesi vardır. Toplam mali hedefler açıkça izlenebilir. Bütçede ve istikrar programında yer alan hedefler izlenebilir ve zamanında gözden geçirilir. Ödemelerin her aşamasında muhasebeleştirmelerin izlenmesi verilerin güvenilirliğini ve ödenek üstü harcama yapılmasından kaçınılmasını sağlar. Bütçe Kanununun yeniden incelenmesine ilişkin yıl içinde ve yıl sonunda parlamentoya sunulan raporlar ayrıntılı olarak yargı denetimine tabidirler. Mevcut muhasebeleme sistemi 59 değiştirilmiş tahakkuk esaslıdır. Fakat tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçiş için çalışmalar vardır. Milli hesaplara ve istikrar programına ilişkin raporlar ESA95 (tahakkuk bazlı) standartlarına göre hazırlanır. Mali faaliyetlerin ölçülmesi çalışmaları devam etmektedir. Mali faaliyetlerden daha fazla ekonomik ve sosyal çıktı elde edilmesi yönünde çalışmalar vardır. 2000’den itibaren bütçe, mali faaliyetlerin doğrudan hizmet sağlanması, sosyal yardım ya da bir destekleme fonksiyonu olup olmadıklarına göre sınıflandırılmıştır. Her bir alanda, belirli ölçülebilir hedefler belirlenmiştir ve bunların performans ölçümlerinde kullanılacaktır. Hedefler çerçevesinde performans raporları bütçe kanun tasarısına eklenir. İçsel yönetim kontrolleri açık ve etkilidir. Rekabeti sağlayıcı düzenlemeler, hem kamu personelinin ilk defa istihdamında hem de mal ve hizmet alımında yer almaktadır. İçsel denetim açık ve etkilidir. Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığı Bütçe Müdürlüğünden mali kontrolörler harcamacı birimler taahhüde girişmeden önce, ödeneğin doğru olarak harcanması konusunda ön denetim yaparlar. Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığına bağlı Maliye Müfettişleri kamu görevlilerinin işlemlerini ve bütçeden desteklenen bütün bakanlıkların yada birimlerin kamu hesaplarnı inceler. Eğer bakan talimat verirse raporları yayınlanır. Doğruluk Denetimi Mali yönetimi incelemekten sorumlu bir bağımsız yargı birimi vardır. Sayıştay bağımsız yargı denetimi yapar, personeli mesleki kariyer esasına göre seçilirler. Sayıştay anayasal bir kuruluştur. Bütçenin hükümetçe uygulanması sürecine ilişkin denetiminde parlamentoya yardımcı olur ve 1996 yapısal reformlar gereğince Devlet sosyal güvenlik finansman kanunlarının uygulanmasının izlenmesi konusunda da incelemeleri vardır. Sayıştay heryıl parlamentoya kamu hesaplarına (1995 yılından beri sosyal güvenlik birimleri de dahil) ilişkin rapor sunar. Raporlar hesapların doğruluğunu, yönetim kalitesini, kamu kaynaklarının kullanımında gerçekliği ve kamu politikalanın bir değerlendirmesini ortaya koyar. Sayıştay ayrıca 60 özel konularda da raporlar hazırlar, parlamentoya ve başkana sunar. Sayıştay parlamento komisyonlarına soruşturmalarında rehberlik eder. Makro ekonomik tahmin temelleri dışsal denetim konusudur. Makro ekonomik tahminler Ekonomi ve Maliye Bakanının başkanlığında ekonomi ve maliye uzmanlarından seçilmiş 22 üyeden oluşur. Planlama Komisyon Üyesi ve Finans Bankası Yöneticisi ex officio üyesidir. Bir teknik komisyon grubu İlkbahar ve Sonbahar raporları için Milli Ekonomi Komisyonunun oturum öncesi cari yıl ve gelecek yıla ilişkin anahtar bağımsız kuruluşlar ve bankaların hazırladığı makro ekonomik tahminleri yeniden gözden geçirir ve toplantıya hazır hale getirir. Bütçe kanunuyla sunulan ekonomik, sosyal ve mali rapor bütçe için hükümetin kabul ettiği varsayımları ortaya koyar. Milli istatistik ofisinin teknik bağımsızlığı vardır. Bu ofis tam yetkilidir ve milli hesapların üçer aylık periyodik yayınlarında ve Devletin ESA95 standartlarına göre tuttuğu yıllık hesaplara ilişkin mali verilerin yayınlanmasında teknik bağımsızlığı vardır. Veriler ve hesaplar Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığı Kamu Hesapları Genel Müdürlüğünün tedarik ettiği hesaplardan hazırlanır. İstatistiki Bilgiler Milli Kuruluşu Devletin istatistiki işlemlerini koordine eder ve ilgili kanun istatistiki verilerin kalitesinin doğruluğunu garanti eder. IMF Heyetinin Yorumu Fransa saydam bir ülkedir. Bir çok açıdan Tüzükte yer alan standartlardan daha fazla saydamlık sağlanmıştır. Mali bilgilerin kapsamı ve hazırlanması son yılllarda oldukça geliştirilmiştir. Özellikle verilerin yayınlanmasında kapsam dikkate değer bir şekilde arttırılmıştır. Devletin varlıklarına ve koşullu yükümlülüklerine ilişkin veriler yayınlanmaktadır. Ayrıca bütçe çok yıllı hazırlanmaktadır. Mevcut reformların konuları arasında yarı mali faaliyetlerin azaltılması yer almaktadır. Saydamlığın daha arttırılabileceği alanlar aşağıdaki belitilmektedir: 61 • Devam eden yarı mali faaliyetler bütçe hazırlıklarında açıkça tanımlanmalı ve raporlanmalıdır. Faiz oranlarındaki düzenlemeler, yatırım ve kamu mallarının fiyatlandırması, sosyal güvenlik şirketlerinin korunması açısından bu alanlar daha detaylı incelenebilir. • Bütçe dışı uygulama süreci oluşan mali faaliyetlere (koşullu yükümlülükler, yarı mali işlemler, vergi harcamaları) ilişkin verilerin hazırlanarak bütçe ekinde yer alması tüm mali resmin görülmesini olanak sağlar. • Merkezi Devlet seviyesinde gelişme olmasına rağmen, harcama planlarının daha detaylı hazırlanması, Devletin her kademesi için uyumlu stratejilerin belirlenmesi ve önceki planlar ile mevcut önerilerin uzlaştırılmasında daha kapsamlı bir sürecin oluşturulması harcama politikasında saydamlığın ve sorumluluğun daha da arttırlmasına yardımcı olacaktır. 2.6.5 Amerika Birleşik Devletleri20 Amerika Birleşik Devletleri de saydamlıkta oldukça yüksek standartlara ulaşmış bir ülkedir. Devlette roller ve sorumluluklar açıkça belirlenmiş, performans yönetimi konusunda kanun çıkarılmış, personel reformuna ilişkin çalışmalar yapılmıştır. Bütçe çok yıllı olarak hazırlanmaktadır. Ayrıca internet sayfasında da veriler Özel Veri Yayınlama Sistemine göre yayınlanmaktadır. Amerika Birleşik Devletleri eyaletlerden oluşan, federal bir cumhuriyettir. Her eyalet kendi anayasasına sahiptir ve herbirinin en azından iki alt ilave yönetim seviyesi vardır. Federal hükümet yasama organı, yürütme organı ve yargı organı olmak üzere üç ana organdan oluşur.21 20 21 http://dsbb.imf.org/country/usa/obssobs.htm ÖZTEK, Durmuş, ÇAĞLAYAN, Toper, Kamu Harcamalarının Denetimi ve Yönetimi, Başbakanlık 62 Merkezi idarenin icra bölümünde, bütçenin hazırlanmasında temel sorumluluk, Başkana bağlı Yönetim ve Bütçe İdaresine aittir. Vergi politikası ve vergi tahminleri konusunda sorumlu ise, Hazine Sekreteridir (Hazine Bakanıdır.) Maliye politikası ve ekonomik tahminler Hazine, Yönetim ve Bütçe İdaresi ile Başkanlık Danışmanlarınca birlikte geliştirilir.22 Yürütmenin her bölümünde bütün düzeylerde politika analizleri sözkonusudur. Faaliyetlerdeki kuruluşlar, sürekli olarak var olan programlarını ve verimliliğini değerlendirir. Bu analizler Yönetim ve Bütçe İdaresine sunulan bütçe değerlendirmelerinin bir parçasıdır. Buna ek olarak Yönetim ve Bütçe İdaresi bütçe inceleme elemanları Bütçe Direktörü ve diğer yetkililer için kendi açılarından bağımsız analiz yaparlar. Temel benzerlikler gösteren programların benzer işlemlere tabi tutulması için gayret sarfedilir. Son yıllarda politik analizlere ek olarak, bütçe işlemlerinde yönetim pratiklerinin önemi artmıştır. Performans değerlendirmesine ağırlık verilmiştir. Bu çalışmaların sonucu bütçe kanun tasarısı ekinde parlamentoya rapor olarak sunulur. Ayrıca, bütçenin hazırlanmasıa esas teşkil eden unsurlara ilişkin olarak parlamentoya bütçe ekinde ayrıntılı raporlar sunulur. Amerika Birleşik Devletlerinde personel reformuna ilişkin olarak 1993 yılında bir çalışma yapılmıştır. Bu çalışmanın amacı bürokrasiden vaz geçerek daha iyi ve daha az maliyetle çalışan bir Devlet modeli oluşturmaktır. Nihai amaç ise ileride bütçe açığının azaltılmasıdır. Bu çalışma çerçevesinde toplam kalite yönetimi esası benimsenmiş, iş gücünde 250.000’den fazla kadro kaldırılmış, kurumsal küçülmeye gidilmiş, personel mevzuatı basitleştirilmiştir. 1993 yılında Devlet Performans ve Sonuçları Kanunu çıkarılarak 10 federal birimde ölçülebilir performans hedefleri belirlenmiş ve yönetimde de elastikiyet sağlanmıştır. 1998 yılında federal birimler için ölçülebilir çıktılarıyla birlikte 5 yıllık stratejik plan hazırlama zorunluluğu getirilmiştir. Başkana doğrudan bağlı Yönetim ve Bütçe Basımevi, Ankara, s. 286. 22 Öztek, Çağlayan, s. 287. 63 Ofisi bu uygulamaların sonuçlarını takip etmekle görevlendirilmek suretiyle konu federal Devlet bütçesini hazırlayan bu birimle ilişkilendirilmiştir.23 Bütçe sisteminde önemli rol oynayan Devlet Performans ve Sonuçları Kanununun önemli bölümleri stratejik planlama, yıllık performans planları ve raporları, yönetsel sorumluluk ve esnekliğe ilişkin olanlardır. Bu Kanun ayrıca performansa dayalı bütçe sistemine geçişte pilot uygulamaya ilişkin hükümler de içermektedir.24 Bu kanun çerçevesinde hazırlanması gereken raporlar aşağıdadır: Gelecek beş yıla ilişkin genel amaçlı ve kapsamlı olarak Yönetim ve Bütçe İdaresi tarafından stratejik planlamaya ilişkin olarak stratejik planlama raporu hazırlanır. Yıllık performans planları ve raporları yine aynı İdare tarfından hazırlanır ve performans planları program faaliyetiyle hangi çıktının elde edileceğini, performans raporu ise çıktıların ne ölçüde gerçekleştiğini gösterir. Amerika Birleşik Devletlerinde Bütçe çok yıllı olarak hazırlanmaktadır. Başkan tarafından hazırlanan bütçe kongre tarafından değerlendirilip onaylandıktan sonra, mali yıl boyunca kuruluşların mali planlarına esas teşkil eder. Yönetim ve Bütçe İdaresi Direktörü, mevcut kaynakların etkin kullanımını sağlamak ve ilave kaynak ihtiyacını en aza indirmek için veya faaliyetleri esas alarak kuruluşlara dağıtır. Ancak, ödeneklerin yetersiz gelmesi durumunda yedek ödenek verilmesi mali saydamlığı azaltan bir unsurdur. Genel yasal düzenlemelerle açıkça yasal bir düzenleme yetki olmadıkça kuruluşların ödenek aktarmalarına izin verilmez. 23 DENİZ, Mustafa, Bürokrasiyi azaltmak ve Kamu Harcamalarını Kısmak, Maliye Dergisi, sayı : 133, OcakNisan 2000, s. 42. 24 http://www.financenet.gov 64 Ödeneklerin kullanımı konusunda kuruluşlar her ay Hazine ve Yönetim ve Bütçe İdaresine ayrıntılı rapor sunarlar. Bütçe eki dökümanlarda yükümlülüklere ve mali risklere ilişkin bilgi yer alır.25 Vergi mükelleflerinin hakları 1988 Omnibus Taxpayer Bill of Rights of 1988 ve Taxpayer Bill of Rights 2 of 1996 kanunlarda düzenlenmiştir.26 Amerika Birleşik Devletlerinde Devletin mali hesapları tahakkuk esaslı muhasebe sistemine göre tutulur.27 Amerika Birleşik Devletlerinde veriler Genel Veri Yayınlama Sistemine (GDDS) göre yayınlanır. Veri yayınlamaya ilişkin olarak internet sayfasında veri yayınlama takvimi bulunmaktadır. Denetim mali işlemlerin doğruluğu ile etkinlik ve verimliliğe odaklıdır. Denetim birkaç Devlet kuruluşu tarfından gerçekleştirilir. Amerikan Yetkili Kamu Muhasebecileri Enstitüsü genel kabul görmüş muhasebe stanadartlarını yayınlar. Denetimde bu standartlara uyulması zorunludur. Uygulayıcı birimler tarafından yapılan içsel denetim ve dışsal denetim yapan bağımsız birim vardır. 2.6.6 Arjantin28 Arjantin ekonomisi 1990’larda yaptığı köklü reformlarla, gerek kurumsal bazda gerekse uygulamada eski ekonomik yapısını geniş ölçüde değiştirmiş ve saydamlıkta göze çarpan ölçüde bir gelişme sağlamıştır. 25 LEE; Robert D., Jr.; JOHNSON; Ronald W. , Public Budgeting Systems, Sith Edition, Aspen Publisher, Inc, Gaithersburg, Maryland,1998, ss. 151-154. 26 LEE; JOHNSON s. 281. 27 Öztek, Çağlayan, s.288. 65 Uzun süre yüksek enflasyon ve hiperenflasyonla yaşamak zorunda kalan Arjantin, 1991 Konvertibilite planıyla para sisteminde reforma gitmiştir ve 1992’de merkez bankası mevzuatında düzenlemeler yapmıştır. Bu reformla, Arjantin parası dolara endekslenmiş, parasal yükümlülüklerin miktarı merkez bankasının elinde bulunan dış kaynak miktarına bağlanmıştır. Ayni ve nakdi ödemelerde peso’nun tam konvertibil olması koşulu getirilmiştir. Merkez Bankasının tam bağımsızlığını desteklemek için merkez bankası mevzuatında, mali nitelik taşımayan özel sektöre merkez bankasının kredi vermesini yasaklayan ve kamu kesimi yada bankalara sadece sınırlı alanlarda kredi temin eden katı bir düzenleme kabul edilmiştir. Böylece konveribilite planı doğal olarak para, finansman ve maliye politikalarında yön verici etkilerde bulunmuştur. Para yönetiminde belirsizlik ortadan kaldırılmış ve sürdürülebilirliğine ilişkin güven sağlanmış, para politikasının saydamlığı önemli ölçüde arttırılmış ve bunun uzun süre de böyle olacağı sözü verilmiştir. Konvertibilite Planı kapsamında, özellikle 1990’ların başlarında, ihracatta tarifelerin çoğunun kaldırılması, tarife dışı engellerin önemli ölçüde azaltılması ve ithalat tarifelerinin ortalamanın çok altına düşürülmesi suretiyle, esaslı bir ticaret politikası reformu yapılmıştır. Bunlar, Arjantin’in dünya pazarlarıyla entegre olmasına yardım etmiş, saydam olmayan politika uygulamalarının sahasını daraltmıştır. Ayrıca; 1989 ve 1992 arası, yıllardan beri uygulanan bazı fiyat, kredi, döviz kuru ve ödemeler üzerindeki kontroller terk edilmiş, düzenleyicilerin ve piyasa kuruluşlarının bir kısmı kapatılmıştır. Bunların yerine şimdi iş dünyasının katılımıyla belirgin ve iyi tanıtılmış düzenlemeler geliştirilmiştir. Arjantin’de, aynı zamanda 1990’larda kamu kesiminin ekonomiye müdahalesi önemli ölçüde geriletilmiş ve müdahaleler daha saydam bir şekilde yapılmıştır. Özelleştirmeye hız verilmiş, vergi sistemi basitleştirilmiş, orta vadeli politika hedeflerini ortaya koyan bütçe süreci uygulamaya konulmuş, çok yıllı bütçe çerçevesi oluşturulmuş,tahakkuk bazlı muhasebe sistemi ve performans kriterleri 28 IMF, Experimental Reports on Transparency Practice: Argentina, IMF. 66 getirilerek bütçe ve muhasebe sistemi modernize edilmiş ve mali bilgilerin duyurulması geliştirilmiştir. 1992’ye kadar, bankacılıkla ilgili düzenlemelerde yapılan iyileştirmeler ve ihtiyatlı uygulamalarla finansal sektör reformları önemini sürdürmüştür. Arjantin’de IMF Standartlarına Göre Mali Saydamlıkta Mevcut Uygulama Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Merkezi yönetim, eyalet yönetimi ve yerel yönetimler arasındaki görev dağılımı anayasa da açıkça ortaya konmuştur. Bu kapsamlı düzenleme sonucu kamu kesiminin ekonominin geri kalan kısmına müdahalesi sınırlıdır. Diğer düzenlemeler de açıktır ve belirli kesimlere yada kişilere yönelik ayrıcalık içeren hükümleri bulunmamaktadır. Yarı mali nitelikteki faaliyetler sınırlıdır. Mali yönetim için yasal ve yönetsel çerçeve genellikle uygundur. Kapsamlı bir bütçe kanunu vardır. Ancak, hükümetin vergiye ilişkin düzenlemeleri vergi kanununda yer alan hükümlerin tam olarak uygulanmaması sonucu her zaman açık değildir. Bundan dolayı, bazı vergilere (tüketim vergisi ve kurumlar vergisi) ilişkin düzenlemeler gözden geçirilmiştir. 1997 yılında bir Kamu Ahlakı Milli Ofisi oluşturulmuştur ve 1999’da bir kararnameyle kamu hizmetlerinin ahlaki kuralları yayınlanmıştır. Bilginin Kamuya Açık Olması: Arjantin verilerin SDDS çerçevesinde ulaşılabilmesini taahhüt etmiştir. Mali bilgilerin açıklanması son yıllarda dikkate değer bir şekilde gelişme göstermiştir. Ancak, genel yönetimin (eyalet ve yerel yönetimler dahil) tüm işlemlerine ulaşılabilirlik sınırlıdır. Bütçe dışı fonlara ilişkin bilgiler yayınlanmamakta, vergi harcamaları ve koşullu yükümlülüklere ilişkin verilere ya kısmen ulaşılabilmekte yada hiç ulaşılamamaktadır. Borçlanmaya ilişkin veriler sağlanabilmekte, fakat mali varlıklara ilişkin veriler sınırlı olarak elde edilebilmektedir. Bütçe Hazırlaması, Uygulaması ve Raporlaması: Arjantin bütçe ve muhasebe sistemin modernize etme hususunda önemli çaba sarfetmiştir. Son 67 yıllarda çok yıllı bütçe uygulamasına geçilmiş, tahakkuk bazlı muhasebeye ve performans bütçeye geçilmiştir. Bütçe dökümanı makro ekonomik çerçeve dahilinde hazırlanmış ve türetilmiş net mali hedefleri açıkça ortaya koymaktadır. Bütçenin gelir ve gider sınıflandırması GFS’le uyum içerisindedir. Entegre Mali Bilgi Sistemi bütçe verilerini zamanında oluşturmakta ve merkezi hükümet mali raporları amaca hizmet edecek standarttadır. Mali politika formulasyonu ve uygulaması, eyalet ve yerel yönetim seviyesinde de önemli rol oynamasına rağmen esas olarak merkezi hükümet düzeyinde belirlenmektedir. Arjantin’in fedaral hükümet sistemine göre, mali verilerin birleştirilmesi sadece milli otoritenin görüşüne bağlı değildir. Orta vadeden uzun vadeye bir mali perspektif sadece belirli bir alanda temin edilir (örneğin, sosyal güvenlik finansmanının son zamanlardaki bir değerlendirmesi), mali risklere ilişkin bir değerlendirme yoktur. Milli Denetim Ofisi ve İstatistik Organının Bağımsızlığı: Milli denetim ofisinin politik ve teknik bağımsızlığı vardır ve personeli niteliklidir. Bu ofisin raporu hem kendisi açısından bağlayıcıdır, aynı zamanda Meclis Ortak Denetim Komisyonundan geçerek kongreye gelir ve kongre rapordaki önerilerin hayata geçirilmesi hususunu ele alabilir. Milli istatistik ofisi bağımsızdır ve veriler GDDS standarlarında doğru ve kaliteli bir şekilde temin edilebilir. IMF Heyetinin Yorumu IMF heyetinin değerlendirmesine göre; Arjantin mali saydamlığını gerçekleştirmiş bir ülkedir. Bu 1992 yılında yapılan mali düzenlemelerin, kontrolün ve yönetimin sonucudur. Çok yıllı bütçeleme, tahakkuk bazlı muhasebe ve performans bütçe açısından IMF tüzüğünde yer alan standartların ötesinde bir gelişme göstermiştir. Ancak, hükümetin mali müdahaleleri karmaşıklık göstermektedir ve bunun basitleştirilmesinde yarar vardır. Vergi sisteminin doğru bir şekilde uygulanmasına yardım edecek, vergi idaresinin ve mükelleflerin hak ve yükümlülüklerini açıkça ortaya koyacak düzenlemeler geliştirilmelidir. 68 Genel yönetim hakkında daha iyi bilgi edinmek açısından özellikle yerel yönetimler ve eyaletlere ilişkin raporlamaların zamanında yapılmasına devam edilmelidir. Yapısal mali dengenin yayınlanması, ekonomik gelişmeler ve mali politika arasındaki ilişkinin anlaşılmasına yardımcı olur. Bütçe tahminlerinin, ekonomideki geleceğe ilişkin varsayımların ve mali durumu etkileyen diğer unsurların isabetli tahmin edilmesi mali durumun daha iyi değerlendirilmesini sağlar. Uzun dönem sürdürülebilirlik değerlendirmelerine ilişkin rutin değerlendirmeler, örneğin sosyal güvenlik harcamaları gibi, hangi politik aracın kullanılması gerektiği konusunda yarar sağlar. Cari harcama, borçlanma, ve açık sınırlarını kongreye gelmeden önce yasal olarak belirleyecek düzenlemelere ilişkin mevzuat çıkarılmakta, ancak nihai şeklini henüz almamıştır. Ekonominin içinde bulunduğu koşullara göre belirli bir esneklik derecesine sahip bu mali kuralların önceden belirlenmiş olması şüphesiz mali saydamlık açısından son derece önemlidir. 2.6.7 Bulgaristan29 1997’nin ortalarından beri, kapsamlı bir ekonomik uyum programı çerçevesinde geniş ölçüde reformlar uygulanmaya başlanmıştır. Haziran 1997’de nakit yönetimi istikrar stratejisine bağlanmıştır. Önemli alanların hepsinde yapısal reformlar başlatılmış, özel girişimcilik ve yeniden yapılandırma hızlandırılmış, ekonomiye olumlu katkıları olacak düzenlemeler yapılmış, bankacılık denetimi kuvvetlendirilmiş ve kamu harcamaları yönetimi ve vergi idaresi geliştirilmiş, fiyatlarda ve ticarette liberalizasyon arttırılmıştır. Bu uyum programı çerçevesinde Bulgaristan ekonomi politikalarının belirlenmesi süreci ve bu sürece ilişkin bilgilerin ve uygulanan politika sonuçlarının 29 Bulgaria, Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Staff of The International Monetary Fund, Marc 2000. 69 halka duyurulması konusunun geliştirilmesi yönünde çalışmalar yapılmıştır. Bulgaristan yetkilileri, ekonomik ve sosyal istatistiklerde; mali, parasal ve finansal politikalarda ve bankacılık denetimlerinde saydamlığı arttırmayı amaçlamıştır. Ayrıca finansal politikalar da dahil olmak üzere, uluslararası standartlara yaklaşmak hatta daha da ileri gitmek konusunda çaba harcanmıştır. Mevzuatta bu amaca uygun düzenlemelere gidilmiştir. Bulgaristan’da IMF Standartlarına Göre Mali Saydamlıkta Mevcut Uygulama Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Hükümetin görevleri Anayasa’da, Devlet ve yerel yönetim varlıkları kanununda ve hükümetin orta vadeli programında belirtilmiştir. 1991 Anayasası, Parlamento ve Bakanlar Kurulunun yetki dağılımını ortaya koymaktadır. Anayasa ayrıca, Milli Denetim Ofisine, Devlet bütçesinin uygulanmasındaki kontrole, yerel yönetimlerin bütçe özerkliklerine ilişkin kuralları içermektedir. 1996’da Devlet Bütçesinin Hukuki Yapısı hakkındaki Kanunla Parlamento ve Bakanlar Kurulu arasındaki görev dağılımı daha da belirginleştirilmiştir. Bu Kanun birkaç alt bütçenin de dahil olduğu Devlet bütçesinin alanını ve yapısını tanımlar. Milli Denetim Ofisi Kanunu ve Devlet Finansal Kontrol Kanunu gibi diğer kanunlar daha çok bütçenin yasal çerçevesini tanımlar. Parlamento Devlet bütçesini, Milli Sosyal Güvenlik Enstitüsü Bütçesini ve Milli Sağlık Sigorta Fonunu onaylar. Yerel yönetim bütçeleri de dahil olmak üzere, diğer bütçe dışı kaynaklar ve sübvansiyonların, vergi toplama yetkisi veren düzenlemelerin ve diğer gelir kaynaklarının parlamentoda onaylanması suretiyle dolaylı bir kontrol vardır. Birçok harcamacı birimler ve yerel yönetimler bağış hesaplarını bütçe dışı tutarlar, bu hesaplar üzerinde merkezi kontrol çok azdır. Yeni hazine sisteminin kurulmasıyla birlikte bu kontrolün 2000 başından itibaren arttırılması beklenmektedir. Nakit yönetimine ilişkin düzenlemelerle bütçenin finansmanı için hükümet tercihleri katı sınırlamalara tabi tutulmuştur. Bu düzenlemeler Bulgaristan Merkez Bankası hakkındaki Kanunda açıkça ortaya konmuştur. Yakınlarda yayınlanan bir kararname ile Devlet garantisi vermenin, bu 70 garantilerin üstlenilmesinde önceliklerin belirlenmesi mekanizması da dahil olmak üzere, kriterleri karara bağlanmıştır. Banka dışı özel sektör düzenlemeleri, fonksiyonel ve sektörel düzenlemelerle karşılanır. Vergileme, Vergi Usul Tüzüğü belirli vergi kanunlarına (Kurumlar Vergisi Kanunu, Gelir Vergisi Kanunu, Katma Değer Vergisi Kanunu, Gider Vergisi Kanunu ve Yerel Vergiler ve Harçlar Kanunu), Bütçe Kanununa, Medeni Usul Kanunu Ticaret Kanunu ve Sözleşmeler ve Yüklenimler Kanuna dayanmaktadır. Vergi idaresi, 1 Ocak 2000 tarihinden itibaren yürürlüğe girecek olan Vergi Usul Tüzüğüne uygun olarak yeniden düzenlenmiştir. Bu Tüzük, vergi kanunlarının yorumlanmasının, uygulanmasının ve verginin tahsilinde etkinliğin arttırılmasını amaçlanmaktadır. Merkezi hükümet ve yerel yönetimler arasındaki mali ilişkiler Devlet Bütçe Kanunu ve Yerel Yönetimler Bütçe Kanununda yer almaktadır. Yerel Yönetimler Bütçe Kanununda yerel yönetim bütçe yetkilerini geniş ölçüde tanımlanmakta ve yerel yönetimlerin genel bütçeden aldıkları gelir kaynaklarını ve finansal kaynaklarını açıkça belirlemektedir. Özel ve genel sübvansiyonlar belirli bir yönteme göre yıllık olarak tespit edilir. Yerel Yönetimler Bütçe Kanununda merkezi hükümet politikalarındaki değişikliğe karşı yerel yönetimleri korunmakta ve bütçe kanunu yerel yönetim harcamalarını etkileyecek şekilde değişiklik olursa bunun telafisine izin vermektedir. Bütçe sürecinde yerel yönetimlerin durumu güçlendirilmiş olmasına rağmen merkezi yönetim kontrol yetkisini elinde tutmaktadır. Mali kontrol, bütçe dışı fonların saydamlığı ve muhasebe konusunda 1999 da çeşitlilik kaldırılarak standart sağlanması yolunda bir gelişme olmuş ve merkezi harcamalar hazine tek hesabından yapılmaya başlanmıştır. Maliye Bakanlığı bütçe fonlarının tek hesaba gerektiği gibi transfer edilmesine ve harcamacı birimlerce özel amaç için tutulan hesapların başka bir amaç için kullanılmamasını garanti etmek için hükümetin bütün banka hesaplarını incelemiştir. Ayrıca 2000 yılı için bütçedışı 71 fonların konsalidayonunu arttırma ve bütçe hesaplarını brüt bazda tutma konusunda gelişme sağlama konusunda planlama yapılmıştır. Hükümet ve ekonominin geri kalanı arasındaki sınır devam eden özelleştirme sürecine göre değişiklik arzetmektedir. Hükümetin özelleştirme stratejisi Bakanlar Kurulunca onaylanan yıllık programlarla ortaya konmaktadır. Bu programlar Özelleştirme İdaresi ve hizmet bakanlıklarınca uygulanmaktadır. Özelleştirme stratejilerine ilgili birimin internet sayfasından İngilizce olarak internetten ulaşılabilmektedir. Bu stratejiler altında firmalara ilişkin özelleştirme kuralları genellikle açıktır. Girişimler (altyapı yatırımları ve askeri işler) bu mevcut programda yer almaz. Bunlara ilişkin, tipik yeniden yapılanmaya ilişkin alternatif planlar geliştirilmekte ve uygulanmaktadır. Verilerin Ulaşılabilirliği Mali bilgiler Maliye Bakanlığı ve Bulgaristan Milli Bankası tarafından GFS ve Uluslararası Maliye İstatistikleri standartlarında iki haftalık, aylık, üç aylık ve yıllık olarak yayınlanmaktadır. Merkezi bütçeden nakit akışına dayanan konsolide bütçeye ilişkin raporlar oldukça kapsamlıdır ve Maliye Bakanlığınca aylık olarak yayınlanmaktadır. Bir önceki yıl bütçe sonuçlarına ilişkin sonuçlar bütçe tasarısıyla birlikte parlamentoya sunulmaktadır. Bu bilgiler Bütçede (Maliye Bakanlığının aylık yayını) ve basında makul bir gecikmeyle yayınlanmaktadır. 1999’da, Bakanlar Kurulu Bulgaristan’daki bütün hanehalkına bütçe hakkında aydınlatıcı bir broşür dağıtmıştır. Koşullu yükümlülükler, vergi harcamaları ve yarı mali nitelikteki faaliyetlere ilişkin veriler yayınlanmaz; ancak, parlamentonun bilgisine sunulmaktadır. Maliye Bakanlığı, Bulgaristan Milli Bankası’nın da katılımıyla detaylı aylık iç ve dış borç araştırması yayınlar. Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Sürecinin Açık Olması Bütçenin temelini oluşturan mali politika hedefleri ve makro ekonomik çerçeve Maliye Bakanlığı iç bütçe hazırlık dökümanlarında yer alır. Detaylı olarak yayınlanmasına rağmen bu hedefler ve çerçeveye ilişkin rapor Parlementodaki 72 Ekonomik Komisyon ve Bütçe Komisyonuna sunulur ve bu komisyonların görüşüne göre raporda bazı genişlemeler olur. Sözkonusu rapor, cari yıl bütçesine ilişkin tahminleri ve makroekonomik öngörüler ile gelecek üç yıla ilişkin tahminleri içerir. Uzun dönem ekonomik hedefler bütçe dökümanlarında yer almaz, makroekonomik çerçeve vergi harcamalarını ve yarı mali nitelikli faaliyetlerle ilgili göstergeleri içermez ve kapsamlı bir genel mali riskler analizine yer vermez. Ödenmemiş borçlarda saydamlık sağlanmıştır. Bazı yerel yönetimler ve Devlet girişimlerinin vadesi geçmiş borçları bulunmakta ise de bunlar gittikçe daha saydam bir şekilde raporlanmaktadır. Hükümet stratejisi, en geniş ödenmemiş borca sahip Devlet monopollerinin yeniden yapılanması sürecinde ödenmemiş borçların azaltılması hedeflenmiştir. Bütçe, Devlet Maliyesi Kontrol Kanunu’nda, Devlet Bütçe Kanunu’nda, yıllık bütçe kanunlarında, Bakanlar Kurulu Kararları’nda, Bakanlar Kurulunca yayınlanan bütçenin uygulanmasına ilişkin çeşitli düzenlemelerde ve genellikle cari bütçe yılı için geçerli olan yasalarda yer alan hükümlere göre uygulanır. Birinci derece harcamacı birimlerin kaynakları, Ocak 1999’da oluşturulan Tek Hesap Sistemiyle idare edilir. İkinci derece harcamacı birimlerin kaynakları Maliye Bakanlığınca yayınlanan aylık harcama limitleri çerçevesinde yürütülmektedir. 1995’te kurulan Milli Denetim Ofisi, yıllık bütçe kanununun Parlamentoda müzakeresi ve kabulü aşamalarında bulunmakta, bütün harcamacı kuruluşların bütçe kanunları ve düzenlemelerine uyup uymadıklarını izler ve bütün harcamacı kuruluşların raporlarının doğru olarak değerlendirilmesinden sorumludur. Devlet bütçesi, Milli Sosyal Güvenlik Enstitüsü ve 2000 yılından itibaren Sağlık Sigortası Fonu raporları Parlamentoda onaylanır. Milli Muhasebe Ofisi bu raporları denetler ve Parlamentoya takdim eder. Muhasebe ve raporlar kuruluşların finansal durumuna odaklanmıştır. Bütçe hesapları nakit esaslıdır. Merkezi hükümet yada diğer kurumların ödenmemiş vergi borçları izlenir; ayrıca, tahakkuk esaslı kayıt da tutulmaktadır. 73 Ulusal Denetim ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması: Verilerin ve bütçe sürecinin doğru olmasını sağlayacak mekanizma kurulmuştur. Milli Denetim Ofisi hükümetin yürütme organından bağımsızdır; özellikle, başkan ve üyeleri parlamentoda oylanır. Milli İstatistik Enstitüsünün teknik bağımsızlığı İstatistik Kanunuyla güvenceye alınmıştır. Ekonomik Analiz ve Tahmin Kurulu yarı bağımsız bir kuruluştur ve daha çok makro ekonomik analiz yapar ve öngörüde bulunur. Projeksiyonları dışsal denetime açıktır; fakat bu denetim herhangi bir usule tabi değildir. IMF Heyetinin Yorumu Son birkaç yıldır Bulgaristan yetkilileri mali saydamlığı geliştirme yönünde önemli adımlar atmışlardır. Mali yönetim yapısında birçok reformlar düzenli bir şekilde yapılmış durumdadır. Bir dizi ilave tedbirler uygulanmakta yada planlanmaktadır. Yetkililerle yapılan görüşmeler sonucunda Bulgaristan’da mali saydamlığı daha da geliştirme sürecinde bazı alanlarda yapılabilecek çalışmalar aşağıda belirtilmektedir. Hükümet kamu maliyesinde yapılan reformların hedeflerini ve faydalarını açıklamayı daha etkili bir şekilde sürdürmelidir. Bu reformlar kamu kesimi ve bütün ekonomiyi geniş bir şekilde etkilemiş; fakat, bu reformlardan etkilenecek olanların reformları anlama ve onlar hakkında bilgi sahibi olma konusunda yetersizlikleri vardır. Reformların, kapsamlı bir stratejik vizyon dahilinde, reformların uzun dönemde alacağı şekli ve hükümet, özel sektör ile halk üzerinde yapacağı etki anlatılmalıdır. Devletin ve özel sektörün uzun dönemde görevlerinin ne olacağı açık ve ayrıntılı olarak ortaya konabilir ve özellikle Devlet stratejisinin enerji ve altyapıya ilişkin alanlardaki girişimlerinin ne olacağı belirtilebilir. 74 Yeni hazine sistemi bağlamında modern bir iç denetim fonksiyonu kurulması mali yönetimi daha etkin ve daha saydam yapar. Bütçe harcamalarını değerlendirme ve izleme mekanizmasının kurulması, detaylı yıl içi raporlamayı içeren, bu harcamaların kalitesini arttırır. Kamu alımları sürecinin etkinleştirilmesi saydamlığı arttırır, yolsuzluğu azaltır ve kamu harcamalarında kalite sağlar. Aynı zamanda yeni hazine sisteminde, hükümet hem nakit bazlı hem de tahakkuk bazlı rapor üretebildiği yeni ve kapsamlı bir muhasebe yapısı geliştirmelidir. Bütçe sınıflandırması ESA95 standartlarına getirilmelidir. Muhasebe sisteminde otomasyon sağlanmalı, bütün ödeme ve tahsil sürecine ilişkin veriler zamanında görülebilmelidir. Parlamentoya sunulan bütçe raporu makroekonomik çerçeveyi daha kapsamlı betimleyecek, gelir ve gider değerlendirmesiyle ilgili varsayımlar ve riskleri, hükümetin harcama programını, önceliklerini ve hedeflerini içerecek şekilde geliştirilmelidir. Özellikle yerel yönetimler ile bütçe dışı fonlar ve hesaplar da dahil olmak üzere, hükümetin konsolide bir resmini tam olarak ortaya koymalıdır. Saydamlık, uzun dönem mali sürdürülebilirliğin değerlendirilmesi ve yayınlanmasında bütün koşullu yükümlülüklerin, vergi harcamalarının ve yarı mali nitelikteki faaliyetlerin de dikkate alınmasıyla arttırılacaktır. Bu değerlendirmelere, Devlet garantileri ve kamu girişimleri ile müdahaleler de dahil edilmelidir. Bütçe hazırlıklarının temelini oluşturan cari makroekonomik modeller daha detaylı bir şekilde belgelendirilmeli ve dışsal denetime daha açık olmalıdır. Vergi kanunlarının yorumlanmasında ve uygulanmasında birliğin sağlanması gerekmektedir. Bütçe raporu daha geniş yayınlanmalı ve dağıtılmalıdır. Abonelere ulaştırılabilmeli ve Maliye Bakanlığının internet sayfasında görülebilmelidir. Bir çok ülkede olduğu gibi, daha kısa özet bir versiyon çok geniş ölçüde dağıtılabilir. Maliye Bakanlığınca aylık yayınların alanı genişletilmelidir. 75 Verilerin yayınlanması konusunda resmi bir taahhütte bulunmak saydamlığı arttıracaktır. Mali verilerin yayınlanmasına dair bir çizelge Maliye Bakanlığının internet sayfasında yer alabilir. 2.6.8 Çin Halk Cumhuriyeti – Hong Kong Özel İdari Bölge30 Hong Kong Özel İdari Bölge ekonomisi son yirmi yıldır tahditsiz sermaye akışı, açık rekabet, piyasa esnekliği, açıklık, kurallara dayalı politik çerçeve gibi serbest ticareti teşvik eden politikalar uygulanması sonucu başarılı bir dönüşüm göstererek uluslararası bir finans merkezi haline gelmiştir. Bağlı kur sistemi, ihtiyatlı mali politika, iyi gelişmiş finansal düzenlemeler, mal ve faktör piyasasında müdahaleci olmayan tutum gibi anahtar makroekonomik politikalar, devrevi dalgalanmalarda olduğu kadar global iş trendindeki değişikliklere ekonomik uyum kolaylığı sağlamıştır. Sağlam kurumlar ve iyi yönetim de Hong Kong Özel İdari Bölge’nin ekonomik başarısında birer faktördür. Kanunlara uyma, kamu yönetiminde etkinliği ve sorumluluğu arttırma, yolsuzluğu ortadan kaldırma, “bir ülke, iki sistem” yapısının başarısında kritik önemini korumaktadır. Ortak Deklarasyon ve Anayasa ile Hong Kong Özel İdari Bölge ve anaülke Çin arasındaki karşılıklı bağımsız parasal ilişki anlaşmaları bu yapının sürdürülmesinin güvencesini sağlar. Mevcut Durum Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Hong Kong Özel İdari Bölge bütçe dışı işlemleri olmayan, esas olarak üniter yapıya sahip bir Devlet olarak özel sektör ve Devletin ekonominin geri kalan kısmı arasındaki roller ve sorumluluklar açıkça belirgindir. Özel olarak idare edilen ve faaliyetlerine ilişkin hesaplar bütçede ayrı olarak gösterilen 5 fon vardır : Sermaye İşlemleri Reserv Fonu, Sermaye Yatırım Fonu, Kamu Görevleri Emeklilik Fonu, Borç Verme Fonu, Afetler Fonu 30 Expremental IMF Report on Observance of Standards and Codes: People’s Republic of China—Hong Kong Special Administrative Region. August 1999. 76 (Disaster Relief Fund). Özel sektöre ilişkin düzenlemeler açıkca tanımlanmıştır ve ayrım gözetmez. Kamu maliyesi, kanunlar ve diğer mevzuatla düzenlenmiştir. Anayasa Anavatan Çin’den Hong Kong Özel İdari Bölge’nin maliyesinin bağımsızlığını ortaya koyar. Hong Kong Özel İdari Bölge’de vergi kanunları çıkarılırken öncelikli olarak düşük oranlı vergi tarifeleri koymalarını sağlar, yetkililerin “mali dengeye ulaşmak için gayret göstermelerini, (ve) açıklardan kaçınmalarını” emreder. Ayrıca, yetkililer ana meseleler için ayrılan mali reserv miktarını açıklarlar, bu mali reservler üç amaç için kullanılır: Hükümetin operasyonel gereksinimleri, devrevi daralma yada beklenmedik dışsal şokların etkilerini gidermek ve kur istikrarını sağlamak üzere mali rezervler Kur Fonu ile tutulur. Kamu Maliyesi Kanunu mali yönetimin bütün önemli yönlerine ilişkin rolleri ve sorumlulukları tanımlar, Dahili Gelir Kanunu ve ilgili diğer mevzuat vergi yükümlülüklerini açıkça tanımlar. Kamu görevlilerinin davranış standartları hakkında açık düzenlemeler vardır. Bilginin Ulaşılabilirliği: Kapsamlı bütçe bilgileri yayınlanır, Denetim Kanunu ve Kamu Maliyesi Yasası hükümleri gereğince hükümetin mali bilgileri yayınlama konusunda açık bir taahhüdü vardır. Bu bilgilerin en son yayım tarihi bellidir ve ayrıca yıllık tahminlere uygunluk Yasama Konseyine sunulur. Devletin birkaç koşullu yükümlülüğü vardır. Bunlara ilişkin bilgiler bütçeyle birlikte yayınlanmaz; ancak, bütçe kanunun yayınlanmasından yaklaşık yedi ay kadar sonra yayınlanan Yıllık Rapor ve Hesaplarda yer verilir. Devlet borcu yoktur. Mali rezerv seviyelerine ait veriler aylık olarak yayınlanır. Yayın takvimi IMF’nin SDDS standartlarına uygundur. Bütçe Hazırlama, Uygulama Ve Raporlamalarının Açık Olması: Bütçe dökümanı politik hedeflerin açık bir durumunu ve orta dönem boyunca sürdürülebilir mali politikaları verir. Orta Vadeli Tahmin Seti bütçe konuşmasının eki olarak yayınlanır. MRF’de yer alan veriler orta dönem boyunca mali 77 pozisyonun değerlendirilmesine izin verir. Anayasa gelir ve giderlerin dengede olmasını gerektiren ve harcamalardaki büyümenin GSYİH’daki büyüme oranından fazla olamayacağını içeren mali politika kurallarını tespit eder. Politika hedefleri ve amaçları başbakanın konuşmasında yer alır. Bütçe hazırlıkları süresince önerilen yeni harcama teklifleri mevcut politikalardan açık bir şekilde ayrılır. Bütçe için büyük riskler bütçe hazırlamanın parçası olarak tanımlanır ve bunlar yayınlanmaz. Bütçe tahminleri analizleri kolaylaştıracak bir şekilde brüt bazda yapılır. Amaçlar ve performans göstergeleri çeşitli programlar için belirlenir. Hedef Bazlı Yönetim Süreci – belirli politika alanlarıyla birlikte hizmetin amaçlara ulaşmasını sağlama ve izleme mekanizması—girdi kaynaklarından ziyade çıktı ve performansa önem verir. Muhasebe sistemi nakit bazlıdır, fakat taahhütler kaydedilir ve raporlanabilir. İç kontroller, kamu alımları ve istihdama ilişkin düzenlemeler iyi kurulmuştur ve izlenir. Mali raporlama zamanında, kapsamlı ve güvenilir olarak yapılır. Yıllık Gelişme Raporları (önceden ilan edilen hedeflere karşı gerçekleşme başarısını gösterir. Doğruluk Denetiminin Bağımsızlığı: Anayasaya ) göre kurulan bir bağımsız Denetim Komisyonu vardır. Fonksiyonları Denetim Kanunuyla tespit edilmiştir. Hong Kong Özel İdari Bölge hükümeti hesaplarının finansal denetimini ve ayrıca yılda iki kez para değeri için denetim yapar. Yılsonu mali denetim raporları mali yıl sonundan itibaren yaklaşık altı ay sonra yasama meclisinde müzakereye sunulur. Her iki tip rapor Yasama Meclisi Başkanına sunulur ve Yasama Meclisi Kamu Hesapları Komisyonunun görüşü alınır. Ekonomik öngörüler açıklanır ve hem bütçe müzakereleri sırasında hem de üçer aylık güncelleme yayınları esnasında kamu incelemesine açıktır. Makroekonomik model halk tarafından ulaşılamaz fakat uzmanlarla teknik tartışma konusudur. IMF Heyetinin Yorumu Hong Kong Özel İdari Bölge mali yönetim sistemi Anayasanın emrettiği kurallar çerçevesinde finansal itaate büyük önem verir, mali politika açıkça ortaya konmuş ve etkili bir şekilde oluşturulmuştur. Hükümet faaliyetlerini sınırlayan 78 politika izleme ve finansal düzenlemelere sıkı bağlılık kadar; yetkililer, kamu harcamalarının etkinliğinden halkın daha çok haberdar olmasını sağlayan çıktı bazlı bütçe denetimi sunarlar. Saydamlık bütçe hedefleriyle doğru bir şekilde yapısal dengeyi oluşturan hesaplamaları kolaylaştıracak bilgilerin yayınlanmasıyla daha da arttırılabilir. Hükümet, hemen hemen her yıl, Fon Hesapları aracılığı ile sermaye harcamaları finansmanı için kamu şirketlerine destek verir. Ancak, bunların verildiği yıl mutlaka harcamasının yapılması gerekmez. Finansman sağlamanın ve yatırımın eş zamanlı olmaması ekonomik etkinin tam olarak ayırt edilmesini güçleştirir. Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü açısından geleneksel finansal itaat bakımından bütçe yapısında saydamlık ve sorumluluğu sağlamada yüksek bir standarda ulaşılmış ise de, ekonomik ve mali öngörü ve raporlamaları konusunda biraz daha gayret gerekmektedir. Örneğin, cari yılın bütçe öngörüleri –ve temelini oluşturan ekonomik varsayımlar-altı ayda bir güncellenebilir. Ayrıca Orta Vadeli Tahmin Seti’nin (gelecek üç yılı kapsayan) altı aylık özet güncellemeleri yapılabilir. Saydamlık, bütçe dökümanlarında, bütçede yer alan ekonomik varsayımlarda olabilecek çeşitli etkileri özetleyen bir mali risk hesabını dahil ederek daha da arttırılabilir. Koşullu yükümlülüklerin bütçe dökümanlarında yer alması uygun olur. Bunlar Hong Kong Özel İdari Bölge’de küçüktür ve yıllık hesaplarda ortaya konur, yine de bütçe dökümanlarına dahil edilmesi bir önceki yıl gerçekleşme seviyesi ile birlikte tahmin edilmeleri açısından yararlı olacaktır. 2.6.9 Uganda31 1987 iç savaşından bu yana, Uganda yetkilileri uluslararası yardım kuruluşlarından geniş mali ve teknik yardımlarla hızlı bir makroekonomik uyum 31 Extermental IMF Report on Observance of Standards and Codes:Uganda, IMF, Agust 1999. 79 program ve yapısal reformları başarılı bir şekilde uygulamaya başlamışlardır. Hükümet, ticaret sektöründeki müdahalelerini yeterince azaltmıştır. Köklü ve çağdaş reformlar vergi politikası ve yönetimi, kamu harcamaları ve hizmetleri, para politikası ve işlemleri, ticari bankacılık, dış ticaret ve kur politikalarında (yabancı sermaye işlemlerinin tamamen serbestleştirilmesi dahil) ve özelleştirme alanlarında uygulanmıştır. Devlet ürünü pazarlama kurulu ve resmi fiyat kontrolleri aracılığı ile bütün faiz oranlarının kontrolleri, ticari banka kredi tavanları ve idari kredi tahsisleri kaldırılmıştır. Uganda hala önemli güçlüklerle karşı karşıya olsa da, sonuçlar ümit vericidir: reel ekonomik büyüme güçlenmiştir, beş yıl için enflasyon düşük oranlarda seyretmiştir ve yoksulluk oranı önemli ölçüde gerilemiştir. Devletin ekonomik reform programı parasal ve mali politikaları güclendiren ve etkinliğini arttıran, istatistiki bilgi yayınlarını geliştiren sağlam yasal reformlarla desteklenmektedir.1993 tarihli Uganda Bankası Kanunu, merkez bankasına enflasyonu düşük seviyede tutma ve finanse edebildiği mali işlemlerin sınırını açıkça tespit etme sorumluluğunu vermiştir. 1993 tarihli Finansal Kurumlar Kanunu, Uganda Bankasının ticari bankalar konusunda ihtiyatlı düzenlemeler yapma ve uygulama sorumluluğunu açıkça belirlemiştir ve yeni Anayasa Uganda Bankası Başkanının bağımsızlığını önemle vurgulamıştır. Finansal Kurumlar Kanunu kuvvetlendirilmektedir. Yeni katma değer vergisi ve örnek bir gelir vergisi kanunuyla vergi sistemi basitleştirilmiş ve etkinliği arttırılmıştır. Bu yasal reformlar, Uganda Bankasını dolaylı para kontrol sistemini uygulama gücü verirken, Devletin de vergi sisteminin etkinliğini ve saydamlığını artırma imkanı sağlamaktadır. Hükümet, ileriye dönük politik hedeflerini oluşturur ve kamu harcama programını her yıl parlamentoya sunduğu bütçede teklif eder. Ayrıca, basın özgürlüğü, seçilmiş üyelerden oluşan parlamento üyelerinin fikirlerini giderek rahat bir şekilde açıklamaları saydamlık seviyesini ve hükümet politikalarının tartışılabilirliğini arttırmaktadır. Uganda’da IMF Standartlarına Göre Mali Saydamlıkta Mevcut Uygulama 80 Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Kamu kesimi ekonominin geri kalanından ayrılmış durumdadır. Ancak, merkezi hükümet kamu girişimciliğini (finansal girişimler dahil) terk etme sürecinde olmakla birlikte, hala yarı mali faaliyetlerde bulunmaktadır. Hizmet bakanlıklarının kendi gelirleri (yardımlardan ayrılan) ve bu kaynaklarla finanse edilen harcamalar raporlanmadığı gibi hazinenin kontrolüne de tabi değildir. Ayrıca hazineden bağımsız, bazı bütçe dışı fonlar vardır. Bütçenin yasal çerçevesi mali yönetimi pek çok açıdan kapsarken, bölge ve yerel yönetim bütçe süreçleri hala gelişme aşamasındadır. Merkez bankasının mali politika rolü yoktur ve açıkları finanse etmesi katı bir şekilde sınırlandırılmıştır. Vergi kanunları genel olarak açıktır, fakat Devlet tarafından doğruluk denetimlerinin sahası azımsanmayacak ölçüdedir. Kamu görevlilerinin davranış standartları belirlidir; ancak, bir çok iş gözlemlere göre yapılır. Bilgilerin Ulaşılabilirliği: Bütçe, merkezi hükümet bütçe hesaplarını geniş ölçüde kapsar, fakat yerel bütçe işlemlerine ilişkin verilere kolayca ulaşılamaz ve bunları derlemek genel yönetimin görevi değildir. Kamu girişimlerinin yıllık olarak denetlenmiş hesaplarını mali yılın bitiminden itibaren altı ay içinde hükümete sunmaları gerekmekle birlikte, genellikle önemli gecikmeler olmakta ve bu hesaplar düzenli olarak yayınlanmamaktadır. Önemli bütçe dışı fonlara ait finansal işlemler derlenmekte, aylık/yada üç aylık olarak rapor edilmekte ve parlamentoya sunulmaktadır. Merkezi hükümet bütçe dökümanları önceki yıllara ilişkin mali işlemler hakkında bir bilgi içermemesine rağmen geçmiş dört yıla ait gerçekleşme bilgileri sektörlerce sağlanır ve Kesin Hesap Kanunu oylanarak her yıl bütçeyle birlikte sunulur. Hiç bir koşullu yükümlülük, vergi harcamaları yada yarı mali faaliyetler bütçeyle sağlanmaz. Devlet borçlarının ayrıntıları Bütçe Dökümanı ve Genel Denetçinin raporlarında gösterilir. Devletin finansal varlığı hakkında sınırlı bilgi edinilir. Anayasa bütçe tahminlerinin ve denetim raporlarının belirtilen zamanda yayınlanmasını emreder, ancak bu yükümlülüklerin dışında resmi bir yayın takvimi yoktur. 81 Bütçe Hazırlama Uygulama ve Raporlamasının Açık olması: 1998/99 (Temmuz-Haziran)’dan itibaren Gelir ve Harcamaların Tasarısı ve Bütçe Dökümanı bütçe yılı artı gelecek iki yılı kapsayan bir orta vadeli bütçe çerçevesi hazırlar. Toplam bütçeyle ulaşılacak belirli hedefler GSYİH’nın bir parçası olarak yıllık politika demecinde yer alır. Bu hedeflerin yıllık gerçekleşmeleri izlenir. Mali politika orta vadeli bütçe çerçevesinde oluşturulur, fakat uzun döneme ilişkin bir projeksiyon hazırlanmamıştır. Dahası, mali politikanın oluşumunu rehberlik edecek yasal kurallar da yoktur. Makroekonomik öngörüler için teknik kapasite dışsal teknik yardımlarla yapılır. Mevcut politika taahhütleri ve yeni politika önerileri, büyük yeni proje maliyetleri açıkça belirlenmiş olmasına rağmen bütçe sürecinde sistematik bir şekilde ayırt edilmemiştir. Ayrıca, bütçe sınıflandırması mali raporlamada uluslararası Devlet Mali İstatistikleri ile tam olarak tutarlı değildir. Hedefler programlarla ortaya konur ve bütçeyle gerçekleştirilmeye çalışılır. Hesaplama çoğunlukla nakit olarak yayımlanır; fakat, hesaplama politikalarının ortaya konması ne bütçede ne de denetim raporlarında yer alır. Hesaplar çoğu bakanlıkta elle tutulur ve raporların zamanında oluşturulmasında ve içsel kontrollerin yapılmasında sorunlar yaşanır. Denetlenmiş sonuç hesapları yıl sonunda 12 inci ay içinde kümülatif olarak hazırlanır. Hesaplar yıl sonunda tutturulur, fakat yıl boyunca kesinleşmemiştir (şüphelidir). Harcama taahhüt kontrollerinde ve ücret bordrolarının hazırlanmasındaki yetersizlikler ödenmemiş iç borçların birikmesine yol açar. Bu problemlerin çözümü için, bütün bakanlıklarda bir Taahhüt Planlama ve Kontrol Sistemi ve bakanlıklara ait kamu hizmet reform programı son zamanlarda bakanlık dışı sivil hizmetler de uygulanmaya başlanmıştır. Ayrıca, ihale ve fiyat teklif mevzuatı gözden geçirilmiştir. Son olarak, sınırlı alanlarda performans denetimi yapılmaktadır. Doğruluk Denetiminin Bağımsızlığı: Anayasa, Genel Denetçinin hükümet hesapları hakkında parlamentoya yıllık rapor sunmasını gerektirir. Genel Denetçiliğe atanmak üstün nitelikler gerektirir ve doğrudan bağımsızlığı vardır, hiçbir kişinin ya da yetkilinin kontrolünde değildir. Genel Denetçiye ilişkin 82 düzenlemeler ayrıdır ve yıllık denetim taslak olarak hazırlanır. Genel Denetçi tarafından hazırlanan raporlar, parlamentonun Kamu Hesapları Komitesi’nde tartışılır ve sonuçlar basında serbestçe yer alır. Denetimin sunulmasında teknik kapasite sınırlıdır, fakat son zamanlarda bütçe desteği artmış ve dışsal teknik yardım sağlanmıştır. Makroekonomik tahmin geliştirilmekte ve varsayımlara ilişkin bilgiler dış incelemeye açıktır. IMF Heyetinin Yorumu Yetkililer mali açıdan bir açıklık sağlamışlardır; ancak, bir çok alanda sürdürülmekte olan mali saydamlığın daha da güçlendirilmesi gerekir. Yetkililer denetim raporlanın hazırlanmasındaki gecikmeleri ortadan kaldırmak için gayret göstermektedirler, harcamaların disiplin altına alınması ve içsel kontrollerde etkinliğin arttırılması konusunda taahhütler vardır. Orta vadeli bütçe yapısı oluşturulması konusunda büyük bir adım atılmıştır. İyi Uygulamalar Tüzüğünde belirlenen mali saydamlık standartlarına ulaşmak konusunda diğer bazı gelişmeler de son derece önemlidir. Fakat bazı tavsiyelerden önce aşağıdaki iki hususu göz önünde bulundurmak gerekir: Saydamlığın tam olarak sağlanabilmesi için Devletle ekonominin geri kalan kısmı arasındaki sınırın açıkça belirlenmiş olması gerekir. Bu durumda, Devlet özelleştirme programını tamamlamalı ve böylece yarı-mali faaliyetlere ayrılan kaynaklar elimine edilmelidir. Özelleştirme programının saydamlık içinde yürütülmesi önemlidir. Devletin yeni özelleştirilen kurumlarla arasındaki ilişki açık olmalı ve özel sektör için yapısal çerçeve belirgin olmalı ve ayrım gözetmemelidir. Kanunlar ve diğer mevzuat uygulanmalıdır. Mevcut bütçe mevzuatı harcamaların izlenmesi ve ödenmemiş borçların kontrolü açısından yeterli olmasına rağmen tamamen uygulanmamaktadır, yeni düzenleme ve mekanizmalar tasarlanmaktadır. Benzer şekilde vergi yönetimine ilişkin olarak mevcut cezalara ve ödemelere ilişkin hükümler düzenli olarak uygulanmamaktadır. Devlet faaliyetlerinde saydamlığı gerçekleştirici reformlar yeni bütçe düzenlemeleri ve 83 kanunların uygulanması konusunda güçlü bir politik taahhütle desteklenmedikçe yeterince etkili olmayacaktır. Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Bütçe, mali politikanın temel amacı olarak hizmet edecekse kapsamının geliştirilmesine gerek vardır. Bütün bütçe dışı fonlar ve kamu girişimi mali operasyonları yıllık bütçeyle eş zamanında raporlanmalı ve aynı muhasebelemeye ve denetime konu olmalıdır. Yasal olarak vergilerle, muafiyetlerle koruma yada belirli ticari faaliyetleri canlandırma yoluyla kaynak dağılımına etki yapılmaktadır. Vergi politikasında saydamlığın sağlandığı güçlü bir politik durumda, bu uygulamalara son verilmeli ve vergi mükellefleri için daha adil bir düzen getirilmelidir. İlgili kanun gereğince merkezi yönetimin yerel yönetim bütçe politikaları ve dengeleri üzerinde kontrolü azdır. Son zamanlarda verilen harcama sorumluluklarına ilişkin yetki devrinin harcamalar üzerindeki etki yada etkinliği üzerindeki tesirinin ne olacağı belirsizdir. Mali yönetim sisteminde yerel yönetimleri bütünleştirme gayretleri hızlandırılmalıdır. Maliye, Planlama ve Ekonomik Gelişme Bakanlığının mali yönetim yeteneği, içsel yeniden yapılanma dahil, arttırılmalıdır. Aynı zamanda, yönetsel düzenlemeler açısından vergi mükellefleri arasındaki belirsizliği azaltmak için Maliye, Planlama ve Ekonomik Gelişme Bakanlığının vergi yönetimindeki resmi ve gayri resmi rolü Uganda Gelir Otoriteleri nin yetki alanına bırakılmalıdır. Devlet harcama kontrollerini arttırma açısından yeni yönetsel sorumluluk düzenlemelerine uyum sağlamaktadır. Bu düzenlemelerin iyi duyurulmuş olması, istekli ve tek tip uygulanması önemlidir. Aynı zamanda, Uganda Gelir Otoriteleri tarafından vergi kanunlarının ve düzenlemelerinin saydam bir şekilde uygulandığını izlemek özel bir gayret gerektirir. Vergi yöneticilerine göre vergi mükelleflerinin hak ve yükümlülüklerinin açık olmasına rağmen bu hakların eşit olmadığı konusunda kanıtlar vardır. 84 Verilerin Ulaşılabilirliği: Bütçenin gerisindeki Devlet garantilerinin, vergi harcamaları ve muafiyetlerinin ve yarı mali faaliyetlerin maliyetlerinin ve büyüklüklerinin mümkün olduğu kadar bilinmesi gerekir. Bütçenin Hazırlama, Uygulama ve Raporlamasının Açık Olması: Sistemin planlandığı şekilde uygulanabilirliğinin sağlanması, bütçe dökümanlarında gerçekçi gelir ve harcama tahminlerinin yer almasını sağlama koşulları aşağıda belirtilmektedir: • Bütçenin hazırlanmasında ve sunulmasında mevcut ve yeni yükümlülükler ayırt edilmelidir, • Bütçe dökümanı hem gelir hem gider açısından mali risk değerlendirmesini içermelidir. • Politik analizleri kolaylaştırmak için Devlet harcamaları GFS’göre ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırılmalıdır. Mali yıl raporları bu formatta oluşturulmalıdır. • Yerel seviyede sorumluluğu arttırmak için, merkezi yönetimce finanse edilen harcamalarda, kaynakların nasıl harcandığı konusunda güçlü denetim (izleme) eşliğinde yetki devri yapılmalıdır. Denetimin Bağımsızlığı:Sürdürülen gayretler denetim ve istatistik alanında teknik kapasite yaratmada da gösterilmelidir. Bu birimlerin etkinliği düzenli olarak izlenmeli ve değerlendirilmelidir. 2.6.10 Cameron32 Cameron’da IMF Standartlarına göre Mali Saydamlıkta Mevcut Uygulama 32 Expremental IMF Report on Observanve of Standart And Codes: Cameron, IMF, September 1999. 85 Rollerin ve Sorumlulukların Açık olması: Kamu kesimi ile ekonominin geri kalan kısmı arasındaki sınır Cameron Cumhuriyetinde açık bir şekilde kurulmuştur. Kamu kesimi ile ilgili olarak, 17 Ağustos 1995 Kanunu, kamu varlıklarının yönetimini, Devlet şirketleri ve ortaklıkları gibi diğer kategorilerdeki girişimlerden endüstriyel ve ticari faaliyetlerdeki amaçlar açısından ayrı tutmaktadır. İdari kamu Kuruluşları yasal varlıklardır, finansal özerklikleri vardır, Devlet muhasebesi kurallarına tabidir. Yerel yönetimler de aynı niteliklere sahiptir. Tamamı Devlete ait şirketler ve halka açık şirketler özel muhasebe kurallarıyla yönetilirler. Yetkililer, 1999/2000 de etkinlik ve mali saydamlığın gereklerini sağlamak amacıyla 17 Ağustos 1995 Kanununu değerlendirmektedir. Devlet muhasebe mevzuatı, merkezi yönetim, yerel yönetimler ve idari kamu kuruluşlarının her mali yıl için faaliyetlerine ilişkin hesaplarının tutulmasını/üretilmesini gerektirmektedir. Ancak, bu hesaplar gecikmeli olabilir ve özellikle yerel yönetim hesapları yeterince mükemmel değildir. Bu açıdan, konsolide edilmemiş hesaplar belirlenen tarihe kadar hazırlanmaktadır. Sosyal güvenlik işlemlerini gösteren hesaplar da yetersizdir. Devletin ekonominin geri kalan kısmına müdahalesi hukuki temele dayalı olarak düzenlenmiştir. Ancak, düzenlemelerin çokluğu ve karmaşıklığı ve hantal bürokratik prosedürler tekrarlara ve istenmeyen Devlet müdahalelerine neden olmaktadır. Anayasa ile, merkezi ve yerel yönetimlerin sorumlulukları iyi tanımlanmıştır. Ancak, bu düzenlemelerin uygulanmasının, özellikle merkezi ve yerel yönetimler arasındaki mali ilişkilerin (örneğin belirli eyaletlere verilen özel belediye ek vergilerinin transferi, patentler ve ormancılık gelirlerinin paylaştırılmasından düşen hisseler) geliştirilmesine ihtiyaç vardır. Ayrıca, Devletin mali işlemler üzerindeki kontrol yetkisi geliştirilmeli, düzenlemelere aykırı davrananlara ceza uygulanmalıdır. Özellikle, yerel yönetimler yada yetki devri uygulamalarıyla, bütçe yönetiminde harcama kontrolü güçlendirilmelidir. 86 Merkezi yönetim ve bölgesel merkez bankası arasındaki finansal ilişki açıkça tanımlanmıştır. Ancak, merkezi hükümet ve sosyal güvenlik şirketi gibi finansal kamu girişimleri daha da rasyonelleştirilmeli ve saydamlaştırılmalıdır. Genel olarak, mali yönetim oldukça ayrıntılı yönetilir, 7 Ocak 1962 Anayasasında yasal çerçeve oluşturulmuştur ve ödemeye yetkili birimler ve muhasebe birimleri (comptable) arasındaki fonksiyon dağılım ilkeleri ortaya konmuştur. Çeşitli vergi ve yükümlülükler (bunların toplama mekanizmalarında olduğu gibi) kanunlarda belirlenen zamanlarda yerine getirilir. Vergilemede özellikle tartışmalara yol açmamak için yasalara uygun davranılır. Vergi mükelleflerinin hakları belirlenmiştir. Ayrıca, kamu görevlilerinin hakları ve ödevleri de tanımlanmıştır. Verilerin Ulaşılabilirliği: Bütçenin hazırlanması bütçe uygulamalarında birlik ve genellik ilkesinin benimsendiği 1962 anayasasına göre yürütülür. Çeşitli gelir ve harcama kalemleri bütçede yer alır, bütçe dışı hesaplar 1986'dan beri terkedilmiştir. Ancak, sosyal sektör finansmanını kolaylaştırmak açısından, bu sektör doğrudan kendi gelirleriyle giderlerini karşılar. Bu gelirlerin yönetimi zayıf kalır ve izlenmelerinin geliştirilmesi gerekir. Ödenmemiş iç borç stoklarına ilişkin bilgiler yeterince elde edilememektedir ve genellikle dökümantasyon eksikliğiyle belirlenen ödenmemiş borçlar mali düzenlemeler gerektirir. Bu nedenle yetkilililer ödenmemiş borçları denetim altına almışlardır. Ayrıca 1962 anayasasında belirlendiği gibi bütçe kanununa eklenen ana tablolar her yıl düzenlenir ve bütçe kanunuyla birlikte meclise sunulur. Bütçe kanunu mali politikayı açıklamak amacıyla ekonomik ve finansal rapor merkezi yönetimin mali gelişmelerinin çerçevesini çizer. Bu rapor cari yıl açısından başlangıç tahminleri ve önceki iki mali yıla ilişkin bütçelerin karşılaştırılmalarını sağlar. Hükümetin mali verilerinin yayınlanması özellikle öncelikli sektörler açısından 1999/2000 de başlamak üzere geliştirilmektedir. 87 Bütçe Hazırlama Uygulama ve Yürütülmesinin Açık Olması: Bütçe kanun tasarısı, mali politikayı açıklayan ve ekonomik durumu özetleyen ekonomik ve mali raporlarla desteklenir. Ancak, belirli fonksiyonlarını tam olarak sağlamak için, bu ekonomik ve finansal rapor orta dönem ekonomik çerçeveyi daha iyi yansıtması açısından çaba gösterilmektedir. Bütçenin sunulmasında yeni vergi tedbirleri ve bütçe tahsisleri açıkça belirlenmiştir ve her bir bütçe kanunu her mali riski anayasal çerçevede doğrular. Gelir ve harcamalar brüt bazda hazırlanır ve finansal işlemlerden ayrı tutulur. Harcamalar idari katagorilere göre hazırlanır; ancak, ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırmaları yetersizdir. Sadece merkezi yönetimin mali dengeleri; özellikle, genel denge ve birincil dengeye ulaşılabilir. Merkezi hükümetin finansal işlemlerinin kaydedilmesi ve sunulması entegre ve kapsamlı bir muhasebe yapısı (tahakkuk bazlı muhasebe dahil, mali yıl bazında işlemler ayrılmış ve ödenmemiş borç ödemeleri belirlenmiş olarak) açısından takdim edilir. Harcamaların yapılması ön denetime tabidir, etkinlik açısından geliştirilmesi gerekir. Bağımsız bir merkezi denetim biriminin kurulması 26 Ocak 1996 Anayasası ile gerçekleştirilmiştir. Genelde, bütçe uygulamalarının daha iyi izlenmesine ihtiyaç vardır. Merkezi yönetim finansal işlemleri aylık performans gösterge tablolarından izlenir, ancak bu tabloların daha kapsamlı olarak tanımlanması gerekir. Nihai bütçe uygulama kanunu her yıl çıkarılır, gelir ve gider hesapları bütçe kanununda birleştirilerek önceki bütçeye göre performansı görülür. Nihai bütçe uygulama kanunu bundan böyle ilgili dönem konsolide hazine hesapları dengesinden elde edilecektir. Doğruluk Denetimi: 1962 anayasasına göre, Bağımsız denetim ofisi, hükümet hesaplarının doğruluğunun denetimini yapmak için faaliyette bulunur. Bu ofisin kurulması mali reformlarla eş zamanlı olarak Ocak 1996 Anasayasıyla yavaş yavaş gerçekleştirilmiştir. Makroekonomik hedefler ve mali varsayımlar düzenli 88 olarak IMF heyetine gönderilir. Güncel İstatistikler Ekonomi ve Maliye Bakanlıklarına gönderilir. GDDS önerileri doğrultusunda istatistik organının gücü ve özerkliği artrılmaktadır. IMF Heyetinin Yorumu Cameron, saydamlık kriterlerinin birçoğunu yasal açıdan karşılarken, sistemin karmaşıklığı ve hantallığı Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğünde belirtilen ilkelere tam olarak gerçekleştirememiştir. Ancak, ülke bu konuda büyük gayret sarfetmektedir. Yetkililer kamu harcama yönetiminde önemli güçlükler olduğunun farkındadır. 1998 Şubatında hükümetin isteği üzerine Mali İşler Departmanı teknik yardım görevini içerir. Aralık 1998'de, Yoksulluğu Azaltma ve Büyümeyi Kolaylaştırma programının ikinci yılının gözden geçirilmesi durumunda, yetkililer misyon raporunda yer alan tavsiyelerin doğrultusunda harcama yönetimini geliştirmeyi kabul etmiştir. Aşağıdaki sürecin teşvik edilmesi amaçlanmıştır. Birincil Hazine dengesi Haziran 1999'da üretilmiş, harcamaların yapılış sistemi basitleştirilmiş ve yakında uygulanacak yeni bir kaynak tahsis yönetimi düzenlemesi hazırlanmıştır. Ayrıca, Devlet bünyesinde bir denetim birimi oluşturulmaktadır ve 2000 Mart sonuna kadar tamamlanması beklenmektedir. Kamu alımlarında 1998/1999 süresince en büyük on ihalede performans kriterlerini esas alan bir denetim başlatılmıştır. Yatırım projelerinin periyodik denetimi için bir sistem 1999/2000 mali yılı boyunca uygulanacaktır. Orman gelirlerinin toplanmasının güvenliği için performansı arttırmak amacıyla bir talimat kabul edilmiştir. Βütçe ödeneklerinin yönetiminde uygulayıcılar bundan böyle hesap verme sorumluluğunu tam olarak yerine getirecektir. Sosyal güvenlik sisteminin iyileştirilmesi için yeni bir plan geliştirilmiştir 89 Yetkililer ESAF-destekli programın üçüncü yılı çerçevesinde mali saydamlığı arttırmak için aşağıdaki tedbirleri uygulamayı taahhüt etmişlerdir: - Mali işlerin denetim raporlarını düzenli olarak yayınlamak, ana yönetim birimleri seviyesinde personel sağlamak, ayrıca bütün büyük kamu girişimlerinin bağımsız firmalar tarafından finansal denetimlerin yaptırılması, - Eğitim ve Sağlık Bakanlıkları bütçelerinin uygulanması hususunda üçer aylık rapor hazırlamaları, orta dönemde yayınlanacak bilgilerin ödenekler bazında (eğitim, sağlık, ve tarım) ayrıntılı olması. - Ormancılık imtiyazlarının ihale sürecinde bağımsız bir uzman bulundurmak. denetimi Bütçe ödeneklerinin arttırmak ve yönetimi mevzuata üzerinde uymayanları cezalandırılması, - Devlet dairelerinin ve kamu girişimlerinin finansal işlemlerinin doğruluğunu sağlanmaması, Ancak, tüzükte yer alan ilkelerin gerçekleştirilmesinde kolaylık sağlamak açısından aşağıda belirtilen gayretlerin de gösterilmesi gerekir: - Yasal çerçeve basitleştirilmeli ve Devletin ekonominin geri kalan kısmındaki büyüklüğünün azaltılması, - Sosyal güvenlik kuruluşlarında olduğu kadar, merkezi yönetimle finansal ve finansal olmayan kamu girişimleri arasındaki finansal belirginleştirilmesi. 90 ilişkinin tanımlanması ve - Mali bilgilerin yayınlaaması, özellikle bütçe kanunları ve bütçenin uygulanması açısından, ve bütçe kararlarının altında yatan makro ekonomik varsayımları açıklanması. - Bütçe uygulama ve konrol prosedürünü güçlendirilmesi. 2.7 SAYDAM OLAN ÜLKELERİN MALİ YAPISI Saydamlığın hakim olduğu diğer ülkelerin mali yönetimini incelediği zaman, genelde Devletin mali yönetiminin tek bir teşkilat altında toplandığı ve bütçe kapsamlarının oldukça geniş olduğu, mali yönetime ilişkin kanunların bulunduğu gözlenmektedir. Avustralya hazinesi bir müsteşarlık altında Bütçe Grubu, Piyasalar Grubu ve Ekonomik Grup olarak ayrılmıştır. Yunanistan’da yine mali yönetim tek bir bakanlıkta toplanmış; Hazine ve Bütçe Genel Müdürlüğü Finansal Politika Müsteşarlığına (Financial Policy Secretary General) bağlı olarak faaliyetini yürütmektedir. Maliye Bakanlığı mali politikaların uygulanmasını (bütçe, mali politika vs.) sağlamakla yükümlüdür. Yunanistan Maliye Bakanlığı bünyesinde Genel Muhasebe Ofisi (Hazine ve Bütçe Genel Müdürlüğü, Ücretler ve Emekli Maaşları Genel Müdürlüğü, Yönetim ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) Kamu Borçlanması, Kamu Hesapları, Sermaye hareketleri, Finansal Planlama ve Kamu Nakit Yönetimi ile Bütçe bölümlerinden oluşmaktadır. Hazine ve Bütçe Genel Müdürlüğünün yapılandırılmasına bakarak kamu gideri ile ilişkilendirilebilecek değişik aşamaların kontrolü ile nakit yönetimi ve ödenek ödeneğinin aynı otoritenin yetkisinde olduğunu söylemek mümkündür. Dolayısıyla daha etkin bir kamu nakit yönetiminin ve ödeneğinin varlığından söz edilebilir.33 Aynı şekilde, İngiltere Hazinesinin34 yönetiminde de bir bütünlük görülmektedir ve bu ülkenin mali yapısı belirli kurallara bağlanmış, oldukça 3333 BOZTAŞ, Gülizar, Yunanistan Maliye Bakanlığı Tarafından Düzenlenen Seminer Programı Hakkında Rapor, 2000, s. 3. 34 http://www.hm-treasury.gov.uk 91 saydam bir yapıya sahiptir. Borç toplamının GSMH’sına oranı çoğu ülke ile karşılaştırıldığında oldukça iyi durumdadır. ŞEKİL 1: AVUSTRALYA HAZİNESİNİN TEŞKİLAT ŞEMASI 35 Sekreterlik (Müsteşarlık) Yürütme Direktörü Yürütme Direktörü Yürütme Direktörü Bütçe Grubu Piyasalar Grubu Ekonomi Grubu Genel Müdürler Genel Müdürler Ortaklık Bütçe Servisleri Bölümü Bölümü Genel Müdürler Politikası Yabancı Yatırım Yerli Politikası Bölümü Bölümü KİT’ler Bölümü Ticari Sanayi Bölümü Genel Müdürler Yapısal Bölümü Ekonomi Gözlem Ofisleri Beijing Jakarta London Paris Singapore Tokyo Washington Reform Makroekonomik Politika Bölümü Gelir ve Finansal Piyasalar Uluslararası Politikası Bölümü Ticari Varlıklar Ve Finansal Kurumlar Uluslararsı Finans Ulaulararası Vergiler Bölümü Bölümü Bölümü Dolaysız Vergiler ve Şirket Yönetim ve Uluslararası Ödeme Planlama Muhasebe Ekonomi Bölümü Bölümü Politikası Bölümü Emeklililik ve Tüketici Danışma Avustralya Ofis ve Personel Gelirleri Bölümü Finansal Yönetim Bölümü GST Office Avustralya Siğartası 35 Start-Up Avustralya Darphanesi Devlet Avustralya Global Finans Merkezi http://www.treasury.gov.au/about/orgcharttext.asp 92 Şirketler ve Güvenlik Kontrolü Kaynak: www.treasury.gov.au/about/orgcharttext.asp Yeni Zelanda’da 1993 yılı sonunda yapılan düzenleme ile kamu hizmetinin yürütülmesinden sorumlu üç merkezi kuruluş ve 32 diğer kuruluş tespit edilmiştir. Üç merkezi kuruluşun belirlenmesindeki ana fikir, kamu kesimindeki performansın tespit edilmesi, uygulanması ve izlenmesinin sorumlu ve ilgili kuruluş bazında ortaya konulmasıdır. Bu merkezi kuruluşlar; • Başkan ve kabine departmanı (The Department of the Prime Minister and Cabinet), • Hazine (treasury) ve • Devlet Hizmetleri Komisyonu’dur (the State Services Commission). Hazine, sistemin işleyişinde hükümete ve Maliye Bakanı’na politikaların oluşturulması ve uygulaması sürecinde ekonomik ve mali danışmanlık yapan ve bu politikaların en önemli uygulama ayağı olan bütçenin hazırlanmasından sorumlu olan ğmerkezi kuruluştur. Hazinenin görev alanına giren konular genel olarak aşağıda belirtilmektedir. • Maliye Bakanı’na ve Kabine’ye ülkenin ekonomik performansı üzerinde çok önemli etkisi olan maliye politikası, mali yönetim, makro ekonomik yapı ve düzenleyici işlemlerle ilgili politikalar oluşturulmasında danışmanlık hizmeti vermek, • Hükümete sunulan harcama önerilerini incelemek ve raporlamak, • Kamu borçlarını yönetmek, • Vergi politikalarının oluşturulmasında önemli rol oynamak, 93 • Ekonomideki mevcut kaynak kullanımını etkileyecek olan politikaların oluşturulması sürecinde konuların incelenmesine ve değerlendirilmesine aktif olarak katılmak. Hazine yukarıda çok genel hatlarıyla özetlenen görevlerini ve sorumluluklarını kendi içinde yedi hizmet birimi (bölümü) aracılığı ile yerine getirmeye çalışmaktadır. Bu bölümler; • Sosyal Politika ve Devlet Hizmetleri, • Düzenleyici Politikalar ve Vergi Politikası, • Sanayi, Bütçe Yönetimi, • Mali Yönetim, • Yeni Zelanda Borç Yönetim Ofisi, • Şirket Hizmetleri.36 İsveç’te de mali yönetim tek bir çatı altında toplanmıştır ve İsveç Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmektedir.37 IMF heyeti tarafından hazırlanan raporlarda, bu ülkelerin mali yapılarının oldukça saydam olduğu, hatta bazı alanlardaki mali saydamlıklarının Tüzükte belirtilen Mali Saydamlık Standartlarının üstünde olduğuna yer verilmiştir.38 36 YILMAZ, Hakkı Hakan, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, DPT, Haziran 1999, s.11-12. 37 Karabacak, Serkan, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: İsveç Örneği, DPT, Temmuz 1999, s.46-47. 38 IMF http://www.imf.org/external/np/rosc/index.htm. 94 3 TÜRKİYE’DE MALİ YÖNETİMİN MEVCUT İŞLEYİŞİ VE TÜRKİYE’DE MALİ SAYDAMLIĞIN IMF STANDARTLARI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ Globalleşen dünyada Türkiye de yerine almış; dünyadaki ekonomik, sosyal ve siyasal alanla bir etkileşim içine girmiştir. Bu açıdan, Türkiye’nin uluslararası düzeydeki gelişmelerden soyut tutulması mümkün bulunmamaktadır. Dünyada gelişen ekonomik, siyasi, mali ve sosyal olaylardan Türkiye etkilendiği gibi, ülkemizde meydana gelen bu tür olaylardan dünyadaki diğer Devlet yada organizasyonlar da etkilenebilmektedir. Giriş bölümünde de belirtildiği üzere 1997 Güneydoğu Asya krizi buna bir örnek teşkil etmektedir. Bu kriz, dünyada izlenen büyüme modelleri, uluslararası mali kuruluşların yapıları, ülkelerin izledikleri maliye ve para politikalarının sorgulanmasına yol açmış,39 yeni standartların geliştirilmesi fikrinin ortaya atılmasına vesile olmuştur. Diğer ülkelerdeki iyi uygulama örneklerinden yararlanılarak IMF tarafından geliştirilen mali saydamlık standartları da bu çerçevede bir çalışmadır. Makroekonomik istikrara ulaşmak ve yüksek-kalite büyümeyi ve ayrıca, kamu mali yönetiminde etkinliği sağlama gayesiyle IMF tarafından belirlenen sözkonusu standartlar çerçevesinde Türkiye’nin durumunun değerlendirilmesi gereklidir. 3.1 ROLLERİN VE SORUMLULUKLARIN AÇIK OLMASI Tüzüğe göre rollerin ve sorumlulukların açık olması için, bir ülkedeki kamu kesiminin örgütsel yapısının ve bu örgütsel yapı içerisinde görev ve sorumluluk dağılımının, kamu kesiminin ekonominin geri kalan kısmına müdahalesinin ne olduğunun bilinmesi önem taşımaktadır. Bu durumun yasalarla açıkça ortaya konulması gerekmektedir. Kamu mali yönetiminin en önemli aracı olan bütçenin hükümet faaliyetlerinin ne kadarını kapsadığı ve işlevselliği, mali mevzuatın 39 GÖKTAŞ, Abdülkadir, “Güneydoğu Asya Krizinin Maliye ve Para Politikaları açısından Sonuçları”, Maliye Dergisi, Sayı:133, Ocak-Nisan 2000, s.3. 95 açıklığı ve genelliği ile uygulanabilirliği, rollerin ve sorumlulukların açıklığının da önemli belirleyicilerdendir. Kamu ve özel sektörü birbirinden ayıran çizginin tanımı tam anlamıyla yapılabilmiş değildir. Doğrudan kamu kontrolünün derecesi ile bir firmanın kamu finansmanına olan ihtiyacı, çizgiyi tanımlamada önemli faktörlerdir. Uluslararası kabul görmüş ulusal hesaplar çerçevesinde her ülke kendi yaklaşımını geliştirmiştir.40 Türkiye’de rollerin ve sorumlulukların açıklığının Tüzükte yer alan standartlar açısından ortaya konabilmesi için kamu kesiminin örgütsel yapısı ve mali büyüklüğü gibi konuların bilinmesine gerek vardır. 3.1.1 Kamu Kesiminin Örgütsel Yapısı Türkiye karma ekonomik yapıya sahip demokratik, sosyal bir hukuk Devleti olması sebebiyle, son yıllarda özelleştirme çalışmalarına hız verilmekle beraber, bazı durumlarda özel sektörle yan yana faaliyet göstermektedir. Bu, yapısal duruma da yansımıştır. Kamu kesiminin mali yönetiminde, milli gelirin kamu kesimi tarafından kullanılan bölümünün özel ekonomi birimlerine aktarılmasında veya kamusal kararlarla yönlendirilmesinde; merkezi idare, yerel yönetimler, sosyal güvenlik kurumları, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeli işletmeler ve fonlar görev almaktadır.41 Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulmaktadır. Türkiye’de kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetkileri de kuruluş kanunlarında açıkça belirtilmiştir. 40 Öztek, Çağlayan, s.20. 41 DEVRİM, Fevzi, Altay, Asuman, “Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet Anlayışındaki Değişmelerin Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Açısından Değerlendirilmesi”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, 15-17 Mayıs 2000, Antalya. 96 Türkiye’de kamu kesimi içinde yönetsel yapı, sosyal mal ve hizmet üreten özerk yapıdaki kurum ve kuruluşlardan oluşur. Türkiye’de kamu kesimi örgütlenmesinde42 merkezi yönetim ve yerel yönetim yan yana bulunur. Anayasada, çeşitli kamu hizmeti üreten merkezi kuruluşların yapısı ve görevleri yasama, yargı ve yürütme güçleri ayrımına tabi tutulmuştur. Anayasanın 75-100’üncü maddelerinde yasama ile ilgili görev ve hizmetlere ilişkin düzenlemeler yer almaktadır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin oluşturulması ve üyelerine ilişkin hükümler, Meclisin çalışması, kanunların çıkarılması, meclis denetimi ve yasamaya ait diğer hususlar Anayasanın bu bölümünde düzenlenmiştir. 101 ile 127’inci maddeleri arasında yürütmeye ve 138-160’ıncı maddeleri arasında yargıya ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. Anayasanın yargıya bölümünde yer alan hükümlerde yargı bağımsızlığının anayasal güvence altına alındığı açıkça görülmektedir. Anayasanın yürütmeye ait bölümünde, Türkiyenin idari yapısı ortaya konulmuştur. Bu çerçevede, merkezi yönetim; Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Bakanlıklar, Katma Bütçeli İdareler, Anayasal Yardımcı Kuruluşlar ve ülke düzeyinde hizmet etmek üzere örgütlenmiş çeşitli kurul ve kuruluşlardan oluşmaktadır. Yürütmenin diğer şekli olan yerel yönetimler ise esas olarak yerel adem-i merkeziyetçi yönetim ve hizmet yönünden adem-i merkeziyetçi yönetim şeklinde örgütlenme yapısına sahiptir. Yerel ademi merkeziyetçi örgütlenme diğer bir değişle yerel yönetimler, il özel idareleri, büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve köylerden; hizmet yönünden ademi merkeziyetçi kuruluşlar ise, kamu iktisadi kuruluşları, sosyal güvenlik kuruluşları, döner sermayeli idareler ve fon idareleri 42 Devlet hizmetlerinden bir kısmı sınırlı bir kesime yada bölgeye iletilmekle yeterli ve az sayıda personelle yerine getirilebilirken, önemli bir bölümü bütün ülkeye yayılmıştır ve çok sayıda kamu personeli eliyle yürütülmeyi gerektirir. Bu durum, Devletin örgütlenme yapısına yansır. Uygulamada iki temel örgütlenme seçeneği vardır: merkeziyet ve adem-i merkeziyet (yerel yönetim). Merkeziyetçi anlayış Devletin üstlendiği tüm görevlerin ve bunları yerine getirebilmek için kullanılacak tüm araçların merkezi Devlet örgütünde toplanmasını, adem-i merkeziyetçi anlayış ise mümkün olduğu kadar çok sayıda görevin ve görevlerin ifası için gerekli araçların merkezi Devlet örgütü dışında, bu örgütten kısmen ya da tamamen bağımsız örgütlere bırakılmasını ister. (Uluatam, s. 51.) 97 gibi iktisadi niteliği ağır basan ve T.C. Merkez Bankası, TRT, Maden Tetkik Arama Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve Tetkik Arama Enstitüsü, Basın İlan Kurumu, Anadolu Ajansı gibi kamu hizmeti niteliği ağır basan adem-i merkeziyetçi kuruluşlardan oluşmaktadır. 3.1.2 Kamu Kesiminin Mali Büyüklüğü43 Türkiye’de kamu kesiminin mali büyüklüğünün bilinebilmesi için öncelikle ekonominin genel olarak büyüklüğü ve çeşitli kurum ve kuruluşlarca yayınlanan istatistiki verilerde kamu kesimi kapsamının ne olduğu hususunun bilinmesi gerekmektedir.. Yapılan incelemelerde kamu kesiminin mali büyüklüğü kavramından, en dar anlamda konsolide bütçe kapsamına giren kuruluşlara ilişkin mali büyüklükler anlaşılmakla birlikte, genel olarak kamu kesimi hesaplamalarının yukarıda belirtilen örgütsel yapıya paralel bir şekilde olduğu görülmüştür. Konsolide bütçe, KİT’ler, yerel yönetimler, döner sermayeler, sosyal güvenlik kuruluşları, fonlar ve özelleştirme kapsamındaki kuruluşlar toplamı kamu kesimi büyüklüğünü vermektedir. Tablo 1’in incelenmesinden kamu kesimi harcamalarının GSMH içindeki oranının sürekli bir artış içinde olduğu ve son yıllarda kamu kesimi harcamalarının GSMH'nın yarısını aştığı görülmektedir. 1994 yılında GSMH'nın %33.9’unu teşkil eden toplam kamu harcamaları 1999 yılında GSMH'nın %51.2'sine ulaşmış ve 2000 yılında da bu oranın %51.3 olarak gerçekleşeceği beklenmektedir. İncelenen dönemde kamu harcamalarının GSMH içindeki oranının çok hızlı bir şekilde artmasında birincil olarak konsolide bütçe harcamalarındaki artış rol oynamış, bunu sırasıyla sosyal güvenlik kuruluşları ve yerel yönetimler izlemiştir. Konsolide Bütçe harcamalarının GSMH'ya oranı 1994 yılında %23.2 iken 1999 yılında %12.3'lük bir artışla %35.5'e ulaşmış ve 2000 yılında da bu oranın % 36.3 olacağı tahmin 43 İstatistiki verilerde her bir kurum tarafından yapılan yayınlar arasında farklılıklar vardır. Konsolide bütçe verilerine ilişkin rakamlarda Maliye Bakanlığının yayınları doğru kabul edilmekle birlikte, tablo yorumlarında verilere ilişkin olarak yaklaşık ibaresi kullanılması tercih edilmiştir. 98 edilmektedir. Sosyal güvenlik kuruluşlarının harcamalarının GSMH içindeki payı ise 1994 yılında %4.5 iken 1999 yılında % 8.4'e ulaşmış, yerel yönetimlerin harcamalarının GSMH'ya oranı da 1994 yılında %3.2 iken 1999'da %4.5'e yükselmiştir. İncelenen dönemde; transfer harcamaları kamu harcamalarının içinde önemli bir yer tutmakta ve sürekli bir artış göstermektedir. 1994 yılında %10.3 olan transfer ve destekleme harcamalarının GSMH'ya oranı 1999'da %17.5'e yükselmiştir. Faiz harcamaları için bu oran 1994 yılında %8.4'den 1999'da %14.8'e ulaşmış ve 2000 yılında 17.1 olması tahmin edilmektedir. TABLO 1:KAMU KESİMİ HARCAMALARININ GSMH'YA ORANI(%) YILLAR 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TOPLAM KAMU HARCAMALARI 33.9 31.8 37.2 39.9 41.6 51.2 2000* 51.3 KONSOLİDE BÜTÇE 23.2 22.0 26.4 27.4 28.7 35.5 36.3 BÜTÇE DIŞI FONLAR 2.9 2.3 1.9 2.6 2.4 2.8 3.1 ÖZERK KURULUŞLAR 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI 4.5 4.5 5.5 6.3 6.7 8.4 7.4 YEREL YÖNETİMLER 3.2 3.0 3.2 3.6 3.8 4.5 4.3 TOPLAM KAMU HARCAMALARI(DÖNERSERMAYE LER DAHİL) 33.8 31.8 38.0 40.9 42.6 51.2 51.3 DÖNER SERMAYELER - - 0.9 1.0 1.0 - - EKONOMİK SINIFLANDIRMA 33.8 31.8 37.2 39.9 41.6 51.2 51.3 CARİ 29.3 28.5 33 34.8 37.1 46.4 46.1 PERSONEL 8.0 7.3 7.4 8.0 8.3 10.2 9.3 DİĞER CARİ 2.7 2.8 2.9 3.3 3.2 3.9 3.8 TRANSFERLER VE DESTEKLEMELER 10.3 10.4 12.2 14.9 13.2 17.5 16.0 FAİZ ÖDEMELERİ 8.4 8.1 10.5 8.6 12.5 14.8 17.1 YATIRIM 4.5 3.3 4.1 5.1 4.5 4.8 5.1 FAİZ DIŞI HARCAMALAR 25.4 23.8 26.7 31.3 29.1 36.3 34.2 PSBR (KKBG) 7.9 5.2 8.92 8.51 15 23 Kaynak: IMF, BUDGET MANAGEMENT Issues and Themes for Reform Turkey PEIR Policy Discussion Note no.1, October 9, 2000, s.3. 1999 yılında bu iki kalemin (faiz ile transferler ve destekleme) GSMH içindeki payı %32.3'le toplam kamu harcamalarının yarısından fazla bir büyüklüğe ulaşmaktadır. 1999 yılında konsolide bütçe büyüklüğünün GSMH'nın %35.5 99 olduğu dikkate alınırsa bunun önemi daha da iyi anlaşılmaktadır. Türkiye’de Devletin bütçe politikasına ilişkin çalışmaların Maliye Bakanlığının görevlerinden sayıldığı ve transfer harcamalarının asıl olarak bu Bakanlığın belirleyiciliği dışında kaldığı gerçeği karşısında mali yönetimde dağınıklığın giderilmesinin önemi mali disiplinin sağlanması açısından bir kat daha artmaktadır. Bu dönemde hemen hemen aynı düzeyde kalmış denilebilecek harcama kalemi ise yatırım harcamaları ve personel harcamalarıdır. Yatırım harcamaları 1994 yılında GSMH'nın %4.5'i, 1999 yılında da %5.1'idir. Yine personel harcamalarında bu oran 1994'de %8.0 ve 1999'da 10.2 olarak gerçekleşmiştir. TABLO 2: GERÇEKLEŞEN YATIRIM PROJELERİNİN FİNANSMAN KAYNAKLARINA ORANI (%) YILLAR 1995 1996 1997 1998 1999 KONSOLİDE BÜTÇE 41.1 32.9 30.4 28.7 36.5 BÜTÇE DIŞI FONLAR 58.3 60.5 65.7 62.8 - DÖNER SERMAYELER 50.9 52.6 36.4 38.1 36.9 • Kaynak: Kaynak: IMF, BUDGET MANAGEMENT Issues and Themes for Reform Turkey PEIR Policy Discussion Note no.1, October 9, 2000, s. 7. İncelenen dönemde yatırım harcamalarının toplam kamu harcamaları içindeki payı % 3.3 ile %5.1 arasında bir oranda olsa da kamu harcamalarının büyük bir bölümünün bütçe dışı harcamalarla yapılması dikkate değerdir. Tablo 2’den de görüleceği üzere, bu dönemde her ne kadar konsolide bütçeden yatırım harcamaları yapılmakta ise de, bunun döner sermaye bütçesinden yapılan harcamanın gerisinde kaldığı görülmektedir. Sözkonusu dönemde yatırım harcamalarının ağırlıklı olarak bütçe dışı fonlarla yapıldığı anlaşılmakta; bunu döner sermayelerden yapılan yatırım harcamaları izlemektedir. Yatırım harcamalarının önemli bir kısmı her ne kadar konsolide bütçe dışındaki 100 kaynaklardan yapılmakta ise de, cari giderler ağırlıklı olarak konsolide bütçe kapsamında yapılmakta ve dolayısı ile konsolide bütçe kapsamı dışında verilen bir karar konsolide bütçe harcamalarının gelecek yıllarda artmasına neden olmaktadır. 3.1.3 Türkiye’de Kamu Kesiminin Ekonominin Geri Kalanı İle İlişkisi Devam eden özelleştirme çalışmalarına rağmen, Devletin hala ekonomiye etkisi büyüktür. Kamu girişimleri ve Devlet bankaları aracılığıyla Devletin ekonomiye müdahalesi, bulunmaktadır. Bankacılık sisteminin hala % 40’ı gibi varlığı ve depozitosu, yarı mali faaliyetleri karşılamak gayesiyle Devletin elinde tutulmaktadır44. Detaylı bir incelemede Devletin ekonomiye müdahalesi hesaplanabilir; ancak, genelde bu müdahalelerin açık bir politik amaca hizmet ettiği görülmemektedir. 3.1.3.1 Kamu Kesiminin Ticari Alandaki Faaliyetleri 1980 sonrası liberalizasyon süreci özelleştirme uygulamaları ile kendini göstermiş ve bu güne kadar bir çok KİT özelleştirilmiştir. 1985 yılında bazı yarım kalmış tesislerin özel sektöre devri ile başlayan özelleştirme uygulamaları 2000 yılı Eylül ayı sonuna kadar 209 kuruluştaki kamu hisseleri, 21 yarım kalmış tesis, 5 taşınmaz ve 4 elektrik santralı özelleştirme kapsamına alınmıştır. 19 kuruluştaki kamu payı ile 4 elektrik santrali ve 4 taşınmaz daha sonra özelleştirme kapsamından çıkarılmıştır. Özelleştirme uygulamalarının başlangıcından bu yana geçen 15 yıllık sürede kapsama alınan kuruluşların yarısından fazlası tamamen özelleştirilmiştir. 2000 yılında Tüpraş hisselerinin büyük bölümünün halka arzı ve POAŞ'ın yüzde 51 oranındaki hissesinin blok satışı sonucunda bu güne kadar yapılan en büyük özelleştirme uygulaması gerçekleştirilmiştir.45 44 IMF • 45 2000 Yıllık Ekonomik Rapor, Maliye Bakanlığı, 2000, ss.92-93. 101 TABLO 3: İŞLETMECİ KİT'LERİN KAR/ZARAR DURUMU (CARİ FİYATLARLA) Milyar TL. 1996 1997 1998 1999(*) 2000(*) REV. PROG. 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Mal ve Hizmet Satış Hasılatı 51 81 133 232 387 867 1,474,002,810,615,451,519,160,509 16,611,440 25,851,931 Diğer Hasılat 798 549 1 2 3 1 4 5 22 33 53 Faaliyet Dışı Hasılat 3 ve Karlar 4 6 13 21 56 105 241 426 880 1,403,453 1,739,872 Toplam Hasılat 54 86 140 247 411 924 1,583,533,056,285,899,0810,073,438 18,068,103 27,653,621 Mal ve Hizmet Satış Maliyeti -33 -53 -88 -156 -256 -542 -899 -1,756,94-3,414,55-5,689,467 -10,566,129 -16,253,019 Cari Yìl Amortismanı -4 -6 -9 -14 -21 -44 -100 -147 -260 -390 -624 -890 Faiz ve Komisyon Giderleri -3 -5 -11 -23 -40 -89 -93 -116 -172 -244 -397 -477 Karşılıklar -249 -711 -1 -2 -3 -11 -16 -9 -12 -22 -62 -89 Kur Farkları -1 -2 -10 -13 -15 -68 -46 -80 -90 -216 -251 -326 Diğer Giderler -12 -22 -47 -85 -136 -274 -428 -765 -1,472,70-2,658,400 -4,958,402 -7,650,965 Toplam Giderler -53 -88 -167 -293 -472 - Ücret ve Maaş Ödemeleri -8 -16 -33 -57 -100 -1,582,69-2,874,13-5,420,49-9,220,494 -16,858,516 -25,685,857 1,027,11 -156 -223 -366 -787 -1,387,678 -2,676,479 -4,245,854 İşletme Faaliyet Kar / 874 Zararı -3 -26 -46 -61 -103 847 182 479 853 1,209,587 1,967,764 Vergi Yükümlüğü -962 -1 -2 -2 -4 -6 -27 -72 -194 -428 -801 -1,354,415 Vergi Sonrası Kar / Zarar -88 -4 -28 -49 -65 -109 -26 111 284 425 409 613 Sübvansiyon 25 22 28 20 32 48 0 0 0 0 0 0 Vergi Sonrası Kar / Zarar -63 -4 -28 -49 -65 -109 -26 111 284 425 409 613 - Temettü 146 362 189 570 835 2 5 22 65 213 507 832 - Yedekler -208 -4 -28 -49 -66 -111 -31 89 219 212 -98 -219 Tahakkuk Eden Görev 605 Zararı 1 6 15 12 19 16 18 54 290 688 797 Görev Zararı Sonrası 2 Kar / Zarar -1 -20 -31 -50 -84 17 201 532 1,142,986 1,897,572 2,764,741 62 (Toplam Gider İçinde) (*) 1999 gerçekleşme tahmini ve 2000 program rakamlarının revize edilmesiyle elde edilen rakamlardır. 102 Kaynak: HM, Hazine İstatistikleri, www.hazine.gov.tr. Türkiye’de ticari alanda faaliyet gösteren Devlet bankaları ve diğer kamu girişimleri KİT olarak kurulmuştur. Bunlardan Ziraat Bankası ve Halk Bankası aracılığıyla desteklenmek istenen sektöre piyasa fiyatının altında kredi verilerek ekonomiye müdahale edilmektedir. Doğal olarak bu karlılık oranını düşürecek hatta bu işletmelerin dönemsonu bilançolarının zarar etmesine yol açabilecektir. KİT’lerin kar/zarar durumunu gösteren Tablo 3’te görüldüğü gibi, 1989-1998 döneminde KİT görev zararları 1990 yılında 1 milyar lira ile en düşük seviyeye ulaşmış, bu tarihten sonra ise sürekli artış göstermiştir. Devlet KİT’lere olan borçlarını her zaman nakit olarak ödememekte, dönem dönem yılları bütçe kanunlarına konan hükümlerle tahvil vererek de ödeme yolunu seçebilmektedir. Tablo 4’den de görüleceği üzere, 1993-1998 döneminde KİT’lere Ticari Banka Borçları, SSK Borçları ve Yurt Dışı Yatırım için tahvil verilmiş ve 1996 mali yılında 16.736 milyar TL’si ticari banka borçları için, 3.230 milyar TL.’sı ise SSK’ya olmak üzere toplam 19.966 milyar TL’lik tahvil KİT’lere tevdi edilmiştir. TABLO 4: BÜTÇE KANUNLARI UYARINCA KİT'LERE VERİLEN TAHVİLLER) 46 Milyar TL. 1993 1994 1995 6.240 Ticari Banka Borçları İçin 11.497 7.600 Verilen SSK Borçları İçin Verilen Yurtdışı Yatırım Toplam 1996 1997 16.736 0 For Commercial Bank Debts 3.210 6.250 0 3.230 0 0 For Social Sec. Ins. Debts 0 0 0 0 2.500 0 Investments Abroad 14.707 13.850 6.240 19.966 2.500 0 Total Kaynak: HM, Hazine İstatistikleri, www.hazine.gov.tr. 46 1998 0 Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistikleri, http://www.treasury.gov.tr/ 103 3.1.3.2 Devletin Bankacılık Sektörüne Müdahalesi Türkiye’de Devletin Bankacılık sektörüne müdahalesi çeşitli şekillerde olabilmektedir. Bu Devletin sahip olduğu bankalar aracılığıyla olabileceği gibi bankacılık sektörüne ilişkin düzenlemelerle de kendini göstermektedir. Mali sektörün güçlendirilmesi yönündeki reformlar Hükümetin programına alınmıştır. Bağımsız bir denetim birimi (Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, BDDK) oluşturan yeni bankacılık kanunu kabul edilmiştir. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, 18.06.1999 tarih ve 4389 sayılı Kanun ve ilgili diğer mevzuatın uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak, tasarrufların güvence altına alınmasını temin etmek ve Kanunla verilen diğer görevleri yapmakla görevlidir. Kurum, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankaların düzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve uygulamakla yükümlü ve yetkilidir. Meclis daha sonra bankacılık kanununda, BDDK’na bankacılık sektörüne giriş ve sektörden çıkış için tam yetki ve ihtiyati düzenlemeleri değiştirme yetkisi veren bir dizi değişikliği de kabul etmiştir. Değişiklikler ayrıca, problemli bankaların sorunlarının çözümü için izlenecek prosedürleri açıklamaktadır. Hükümet, açık döviz pozisyonunun sermayenin %20’sine indirilmesi, düzenlemelerin konsolide bir şekilde uygulanması için değiştirilmesi, içeriden öğrenme (insider trading) üzerindeki kısıtlamaların sıkılaştırılması ve 1999 yılı ortalarında getirilen ve kredi tasniflerinde geçici rahatlama sağlayan kuralların tersine çevrilmesi de dahil olmak üzere ihtiyati düzenlemelerin güçlendirilmesi için adımlar atmaktadır. Bankacılık Kanunu değişikliklerinin kabulünden sonra Hükümet beş problemli bankayı tasarruf mevduatı sigorta fonuna, bunların başarılı bir şekilde satışını öngörerek devretmiş, bir küçük yatırım bankasını da tasfiye 104 etmiştir. Mali sektör reform programı, kamu bankalarının zaman içerisinde özelleştirilmelerine öncülük etmek üzere yeniden yapılandırılmalarını kapsamaktadır. Vakıflar Bankası 2000 yılında özelleştirilmek için seçilmiştir. Diğer üç kamu bankası- sırasıyla, tarım ve KOBİ sektörlerine hizmet veren Ziraat Bankası, Halk Bankası ile konut sektörüne hizmet veren Emlak Bankası, işletme bakımından yeniden yapılandırılacak ve mali durumları, verimliliğin artırılması ve yönetimin ticari esasa uyumu arttırılacaktır. Yeniden yapılandırma planı, Hazine ile birikmiş görev zararları stoğu üzerinde bir çalışma yapmayı içermektedir. Hükümet, Dünya Bankası’ndan mali sektör reform programının desteklenmesi için bir Mali Sektör Uyum Kredisi talep etmiştir.47 3.1.3.3 Merkez Bankası ve Hükümet İlişkileri 26 Ocak 1970 tarih ve 1211 sayılı Kanunla kurulan Merkez Bankası anonim şirket statüsündedir ve özerk bir yapıya sahiptir. Bankanın pay sahipleri defterinde yazılı bulunan hissedarlar, Bankanın Genel Kurulunu teşkil ederler. Genel Kurul, her yıl Banka Esas Mukavelesi ile tespit edilen vakitte toplanır. Her on hisseye sahip olan veya bu miktar hisseyi temsil eden kimse bir oya sahiptir. Pay senetleri ada yazılı olup Banka’nın ilk kuruluşunda olduğu gibi dört sınıfa ayrılmıştır. (A) sınıfı pay senetleri Hazine’ye aittir ve sermayesinin yüzde 51’inden aşağı düşemez. 1715 Sayılı Kanunda Hazine’nin hissesi yüzde 25 tavanı ile sınırlandırılmış iken 1970 yılında yapılan değişiklikle Hazine’nin payı en az yüzde 51 olarak belirlenmiştir. (B) sınıfı pay senetleri Türkiye’de faaliyette bulunan ulusal bankalara ayrılmıştır. (C) sınıfı pay senetleri, ulusal bankalar dışında kalan yabancı bankalarla imtiyazlı şirketlere ayrılmıştır. Ancak (C) sınıfı pay senetleri 15 000 adet ile sınırlandırılmıştır. 1715 Sayılı ilk kuruluş kanununda, bu grup pay senetleri için yüzde 10 sınırı varken, bu üst sınır, 47 http://www.treasury.gov.tr. 105 günümüzde yüzde 6’ya indirilmiştir. (D) sınıfı pay senetleri de yine Türk uyruklu kişi ve ticari kuruluşlara ait bulunmaktadır. 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu hükümleri uyarınca, Banka ekonominin ihtiyaçlarına göre ve fiyat istikrarını sağlayacak şekilde para ve kredi politikasını yürütmektedir. Banka, ulusal paranın iç ve dış değerini korumak amacıyla gerekli önlemleri alır ve ulusal paranın hacim ve tedavülünü düzenlemektedir. Ayrıca, bankalara kredi sağlar ve para arzını ve ekonominin likiditesini düzenlemek amacıyla açık piyasa işlemleri yapmaktadır. Banka, mevduat vade ve türleri ile vade sürelerini ve bunların yürürlük zamanlarını, ayrıca ulusal para ile altın ve yabancı paralar arasındaki pariteyi tayin eder, altın ve döviz rezervleri ile borsada döviz ve kıymetli madenler üzerinde işlem yapmaktadır. Banka, özellikle, Hükümetin mali ve ekonomik müşavirlik, mali ajanlık ve haznedarlık görevlerini ifa etmektedir. Banka, Türkiye’de banknot ihraç etme imtiyazı ile para-kredi konularında karar alma ve Hükümete öneride bulunma yetkisine sahiptir. Kendi işlemlerinde uygulayacağı reeskont, iskonto ve faiz oranlarını tespit eder. Hükümete, gerektiğinde, para ve krediye ilişkin tedbirlerin alınması hususunda görüş sunar ve Bankalar Kanunu'nun uygulanması veya genel olarak bankacılık ve kredi mevzuları ile ilgili hususlarda Hükümetçe istenecek istişari görüşleri vermektedir. Bankalar ve diğer mali kurumlarla ilgili kuruluş izinleri ve bunların tasfiyeleri hususunda karar alma yetkisi Hükümete ait olanların tasfiyeleri hakkında karara varılmadan önce Banka'nın görüşü alınmaktadır.48 Ancak, merkez bankası sermayesinin %51’ini oluşturan pay senetlerinin hazineye ait olması49, kararlarında hazinenin etkisinin hissedilir olduğunu gösterir. 48 Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, http://www.tcmb.gov.tr, Bankanın Yapısı. 106 Merkez Bankası, kanunla belirtilen sınırlar çerçevesinde hazineye kısa vadeli likidite kolaylığı sağlamaktadır. Bunlara yarı mali işlemlerle ilgili olanlar dahil değildir. Merkez Bankasının kar ve zararları bütçeye transfer edilirken açık bir şekilde raporlanmaktadır. IMF Tüzüğünde belirtildiği gibi, Devletin bankacılık sektörüne müdahalesi açık politik amaçlara dayanmalıdır. Devletin bankacılık sektöründen cari faiz oranının altında borçlanması, bankaların zarar etmesine yol açmakta ve bu durum banka iflaslarına dolayısıyla ülkede finans krizine neden olmaktadır. Bankacılık sektöründe kamu kesiminün etkisinin ne olduğunun bilinmesi açısından raporlama gerekmektedir. Türkiye’de Halk Bankası ve Ziraat Bankası aracılığıyla ile desteklenmesi istenilen sektöre piyasa fiyatının altında kredi verilmekte ve aradaki fark görev zararı olarak ödenmektedir. Sözkonusu görev zararları hakkında raporlama yapılmakta ve yayınlanmaktadır. Türkiye’de Bankacılık sektörüne ilişkin diğer veriler de yayınlanmakta, hatta Merkez bankası saydamlık standartları açısından Türkiye’deki en saydam kurum olarak değerlendirilebilir. 3.1.4 Mali Yönetimin Yapısı Bütçenin yasal çerçevesi esas olarak Anayasa, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, Sayıştay Kanunu, Devlet İhale Kanunu, yılları bütçe kanunları ve Maliye Bakanlığınca yapılan düzenlemelere dayanmaktadır. Ancak, diğer çeşitli kanunlarla farklı farklı kurumlar da kamu mali yönetiminde söz sahibi olmaktadır. Demokratikleşme ile kamu mali yönetimi arasındaki ilişki, yasamanın yürütme karşısında ağırlık kazanmasına paralel olarak parlamentoların, hükümetleri daha yakın bir denetime alma çabalarının sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Böyle bir denetimin kilit noktası, hükümetlerin mali faaliyetleriyle yakından ilgilidir. 49 Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, http://www.tcmb.gov.tr, Bankanın Yapısı. 107 Yakın denetim altındaki bir hükümet, parlamentoya, hesabını kolay verebileceği tek ve merkezi mali yönetimi tercih etmekte, parlamento da böyle bir sistem konusunda ısrarlı olmaktadır. Parlamentonun zayıf kaldığı, demokrarik düzenin zayıfladığı dönemlerde dağılan mali yönetimin tekrar tek mali yönetim sistemine geçmesi güçlük arzeder. Bunun birincil nedeni olarak dağınık mali yönetim sisteminin neden olduğu mali disiplin bozulmalarının yarattığı rahat hareket etme imkanını, siyasal iktidarların terketmemekte direnmeleridir.50 Bütçe dışındaki müdahale araçlarının sayı ve boyutlarının artmasıyla birlikte kamu mali yönetiminin homojen olmayan bir yapı yaratması dolayısıyla bütünsellik bozulmuş ve mali yönetim ile bütçe politikası etkinliğini kaybetmiştir. Bu dağınık mali yapı, derleme ve toparlama güçlüğü çekilen, envanteri dahi çıkarılması zorlanılan bir hal almıştır. Hem mevzuat, hem de yönetim açısından çok başlılık hakimdir. Bir yandan mali müdahale araçlarının çoğalması ve Devlet tüzel kişiliğinin parçalanması, böylece de kamu maliyesinin merkezinde bulunan bütçenin (özellikle reel harcamalar bölümünün) görece önemsizleşmesi süreci yaşanırken diğer yandan da kamu mali yapısının büyümesi önlenememekte ve müdahale araçları arasında çakışmalar/çekişmeler giderek daha fazla görülür olmaktadır.51 Aşağıda mali yönetim idari yapı çerçevesinde merkezi ve yerel yönetimler bazında incelenmektedir. 50 EĞİLMEZ, Mahfi; Hazine, Diyalog Yayınları, İstanbul 1997, s.34. 51 KONUKMAN, Aziz; AYDIN, Ali Rıza; OYAN, Oğğuz ; XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU (Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi Ve Denetiminin Yeri), Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. maliye Bölümü, Antalya 15-17 Mayıs 2000, s .2. 108 3.1.4.1 Merkezi İdarede Mali Yönetim Türkiye’de merkezi kamu mali yönetimi çeşitli kurumlar arasında dağılmış durumdadır. Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ayrı ayrı Bakanlıklara bağlı bulunan Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından yürütülmektedir. Maliye Bakanlığı bütçenin hazırlanması, uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve gelirlerin toplanmasından; Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı kamu yatırım programının hazırlanması ve makro ekonomik çerçevenin planlanması kamu kesimi istatistiklerinin raporlanmasından; Hazine Müsteşarlığı nakit ve borç yönetimi, bütçe dışı fonların bir çoğu ve KİT’lerden sorumludur. Bu dağınık yetki karşısında bütçe yönetiminin tam olarak kimde olduğu belli değildir.52 Türkiye’deki merkezi kamu mali yönetiminde görev ve sorumlulukların çok kesin sınırlamalarla birbirinden ayrılamaması, hatta çatışması sonuçta ciddi bir koordinasyon problemiyle karşılaşılmasına yol açmaktadır. Ayrıca, gelirleri ve giderleri esas alındığında, konsolide bütçe kapsamında değerlendirilmesi gerekirken, konsolide bütçe dışında ayrı bir bütçe yönetimine yol açan döner sermayeler, fonlar ve dış proje kredileri de bütçe yönetiminde yetki ve sorumlulukların oldukça dağılmasına neden olmaktadır. Kamu mali yönetiminde sorumlulukların yerine getirilmesinin doğru bir şekilde değerlendirilmesini sağlamak üzere bütçe dışında kalan, ancak bütçeden transfer alan bütçe dışı faaliyetlerin de bütçenin tabi olduğu denetim ilkelerine tabi olması gerektiği IMF Tüzüğünde belirtilmektedir. İdari sorumlulukların yeterince açık ve kesin tanımlanmaması sonucu hesap verme sorumluluğu zayıftır. Yetki ve sorumluluk bir araya getirilmemiştir. Diğer taraftan, koordinasyon eksikliği, kararların alınmasında iletişim kopukluğuna neden olmakta dolayısıyla etkin 52 Report On The Observance Of http//www.imf.org/external/np/rosc/tur/fical.htm, 2000. Standards 109 And Codes (Rosc)Turkey kararların alınmasını engellemektedir. Türkiye’de bütçe dışı faaliyetler, bütçenin tabi olduğu uygulama ve denetleme ilkelerine tabi değildir. Türkiye’de kamu mali yönetiminde yetki ve sorumluluk dağınıklığı bulunması; tutarlı ve etkili bir kamu harcamaları politikasının belirlenememiş olması; teknik personel kullanımında tercih edilen politikalar bugün bütçenin hizmet bütçesi olmasından ziyade borç faiz ödemeleri bütçesine dönüşmesine neden olmuştur. 2000 mali yılı bütçesinde faiz ödemeleri için ayrılan ödenek tutarı toplam konsolide bütçe ödeneklerin %47’si dolayına ulaşmıştır.53 3.1.4.2 Yerel Yönetimler ve Merkezi Hükümet İlişkisi Yerel yönetimlerin neler olduğu, görev ve yetkileri, merkezi hükümetle olan ilişkileri Anayasada belirlenmiştir. (Anayasa m.127) Yerel yönetim gelirlerinin hangi unsurlardan oluşacağı kanunlarla tespit edilmiştir. Yerel yönetimlerin gelirlerinin önemli bir kısmı Konsolide Bütçe gelirlerinden ayrılan paylardan oluşmaktadır. Yerel yönetimlerin bütçeleri özerk olmakla birlikte, idari vesayet yoluyla merkezi hükümetin denetimine tabidir. Yerel yönetimlerle konsolide bütçe ilişkisi esas olarak; - yerel yönetimlere genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan pay, - Maliye Bakanlığı Bütçesi transfer tertibi altında yer alan ve yerel yönetimlere yıl içinde aktarılan ödenek ve - yerel yönetimlere ait dış proje kredisi projelerine verilen garantiler şeklindeki üç mekanizmanın kurulmaktadır. 53 ÖNDER, İzzettin, “Bütçe Üzerine”, İktisat Dergisi, Ocak-Şubat 2000, s.7. 110 çalışmasıyla Tablo 5’te 1990-1999 yıllarına ilişkin olarak Maliye Bakanlığı Bütçesi transfer tertibinden aktarılan ödenekler yer almaktadır. Bu tertipten ağırlıklı olarak belediyeler yararlanmaktadır. İl özel idarelerine bazı yıllar hiç pay verilmemekte, bazı yıllarda da belediyelere nazaran çok az miktarlarda aktarma yapılmaktadır. Özellikle hazine garantili borçlarını ödemeyen yerel yönetimlerin bu nedenle merkezi Devlet harcamalarında bir artışa neden oldukları bilinen bir gerçektir. Görüldüğü üzere yerel yönetim bütçeleri, yukarıda belirtilen hususlar çerçevesinde konsolide bütçeye yük getirmektedir. TABLO 5: MALİYE BAKANLIĞI BÜTÇESİNDEN MAHALLİ İDARELERE YAPILAN YARDIRMLAR 1.000.000 TL. YILLAR 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Belediyeler 42.745 82.953 294.025 1038.472 1623.505 4.437.274 12.998.100 36.706.975 20.424.000 41.038.000 --- 13.610 --- 22.000 256.000 1.274.660 1.120.075 6.660.050 829.500 42.745 96.563 294.025 1.060.472 1.879.505 5.711.934 14.118.175 43.367.025 21.253.500 41.038.000 225.398.000 490.438.000 902.454000 1.724.194.000 3.961.308.000 8.050.250.000 15.614.441.000 28.084.685.000 (1) İlÖzel İdareleri (2) TOPLAM (3) KONSOLİD E BÜTÇE 68.355.000 132.401.000 GER. (4) KAYNAK: Maliye Bakanlığı verilerinden derlenmiştir. Yerel yönetimlerin mali durumlarına ilişkin veriler oldukça gecikmeli olarak yayınlanmaktadır. 2000 yılına gelindiğinde ancak 1998 yılına ilişkin bütçe verilerin kamuoyuna sunulması buna örnek teşkil etmektedir. Yerel yönetimler, bütçe sonuçlarını İçişleri Bakanlığına raporlamakla sorumludurlar, ancak bu Bakanlık bütçe sonuçlarını yayınlamamaktadır. Yerel yönetimlerin mali işlemlerine ilişkin ulaşılabilen bilgiler Devlet Planlama Teşkilatının araştırmalarına dayanmakta ve 6 aylık gecikme ile yayınlanmaktadır. 111 Nihai veriler Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından 3 yıl sonra yayınlanmaktadır. Ayrıca yerel yönetimlerde yer alan Belediye İktisadi Teşebbüslerinin sayıları gittikçe artmakta olduğuna da belirtmek gerekmektedir. 3.1.5 Yasal ve İdari Çerçevenin Önemi Tüzükte, Devletin yaptığı düzenlemelerin saydam olabilmesi için bu çalışmada daha önceki bölümde anlatıldığı gibi, aşağıdaki özellikleri taşıması gerekmektedir. • Düzenlemeler, açıkça ifade edilmiş, kolay anlaşılabilen, tutarlı ve yasal dayanağı olan politika hedeflerini içermelidir. • Yeni düzenlemelere karar verilmeden önce sözkonusu değişikliğin fayda ve maliyet analizleri, muhtemel etkileri ve bu elde edilen sonuçların diğer müdahale araçları ile karşılaştırmaları yapılmalıdır. • Düzenlemelere başvuranlar için prosedürler, herkese açık ve eşit olmalıdır. • Düzenleyici otoriteler arasında çakışan sorumluluklar en aza indirilmelidir. • Düzenlemeler ve bunların etkileri periyodik olarak gözden geçirilmeli ve raporlar halinde yayınlanmalıdır. 3.1.5.1 Mali Yönetimde Yasal ve İdari Çerçevenin Saydamlığı Ve Güvenilirliği Türkiye’de düzenlemelerin yasal dayanağı olmakla birlikte, bunlara ilişkin politika hedefleri net bir şekilde ortaya konulmamaktadır. Anayasanın 163’üncü maddesinde yer alan “...cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikte kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunludur” hükmünün gereği yerine getirilmemekte, kanun teklifleri hazırlanırken kaynak gösterme yoluna gidilmemektedir. Yeni bir düzenlemeye 112 karar verilmeden önce bazı düzenlemelerle ilgili olarak (tarımsal destekleme) kısmen bir analiz yapılıyor olsa da genel olarak yaygın bir uygulama bulunmamaktadır. Yönetsel düzenlemelerin karmaşıklığı yetki dağınıklığına da yol açmaktadır. Ayrıca genel olarak düzenlemelere ilişkin periyodik gözden geçirme ve raporlamalar olmamaktadır. Türkiye’de yeni bir düzenlemenin politik hedeflerinin ne olduğunun net bir şekilde ortaya konulmasını engel olacak herhangi yasal bir engel olmadığı gibi bunu zorunlu kılan bir düzenleme de mevcut değildir. Aynı şekilde, yeni bir düzenlemenin fayda/maliyetinin ne olduğu, alternatif maliyetlerinin var olup olmadığı ve uygulama sonuçlarının gözden geçirilerek revizesi yada sürdürülebilirliği konusunda herhangi bir çalışma yapılması konusunda da yaptırım eksikliği vardır. Bütçelerin dayandıkları kanun ve düzenlemeler ek bütçeler, yedek ödenek uygulamaları ve emanet kalemleri nedeniyle etkinliklerini yitirmektedirler. Türkiye’de bütçelerin etkinliğini kaybettiren bu uygulamalara sıkça rastlanmaktadır. 1993-1997 Yılları Arasında Çıkarılan Ek Bütçeler PROGRAM HARCAMA (I) 1993 1994 1995 1996 1997 EK BÜTÇE (II) 398 819 1.331 3.511 6.255 85 100 380 447 1.865 (II)/(I) %21,4 %12,2 %28,6 %12,7 %29,8 Kaynak: Hürcan, Kızıltaş, Yılmaz, s.115. Ek bütçe büyüklükleri incelendiğinde bütçe kanunlarının yaptırımlarını yitirdiği gerçeği ile karşılaşılmaktadır. Ek bütçelerin, zaman zaman program harcamalarının yaklaşık yüzde 30’una ulaştığı görülmektedir. Bu da bütçenin 113 samimiyet ilkesinden sapma gösterdiğini yada başlangıçta gerçekçi tahmin yapılmadığını ifade etmektedir. Tüzükte bu tür uygulamaların saydamlığı azalttığı vurgulanmıştır. Bütçelerin yaptırımlarını ve inandırıcılıklarını yitirmelerinde önemli bir neden de Kesin Hesap Kanun Tasarılarının Mecliste görüşülmesi sırasında ciddi bir şekilde değerlendirilmemeleri gösterilebilir. Kesin Hesap Kanun Tasarıları görüşmeleri, sözkonusu tasarı üzerinde hiçbir tartışmaya gidilmeden sadece tasarının oylanması şeklinde olmaktadır. 3.1.5.2 Vergilere ilişkin yasal çerçeve Vergi, Anayasanın 73'üncü maddesinde tanımlanmıştır ve vergilemeye ilişkin yasal dayanaklar bulunmaktadır. Vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülükler kanunla konulmaktadır. Usulune uygun olarak yürürlüğe girmiş milletlerarası anlaşmalar da verginin yasal dayanaklarındandır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerde, kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde Bakanlar Kuruluna da değişiklik yapma yetkisi tanınmıştır. Vergiye ilişkin yasal düzenlemeler, tebliğler de dahil olmak üzere Resmi Gazetede yayınlanmaktadır. Ayrıca, vergiye ilişkin düzenlemeler internet ortamında bulunmakta ve özel sektör tarafından da satılmaktadır. Kısaca, vergi mevzuatının yasal dayanağı mevcuttur ve ulaşılabilir. Ancak, vergi kanunlarının anlaşılmasında zaman zaman sorunlar yaşanmakta, sık sık mukteza talebinde bulunulmaktadır. Bu vergi mevzuatının yeterince anlaşılır bir şekilde düzenlenmediğini göstermektedir. Vergilerle ilgili uygulamalarda yargı yolu açıktır. Mükelleflerin, vergi kanunlarının uygulanmasından dolayı uğradıkları haksızlıklara karşı yargı yoluna başvurabilmeleri mümkündür ve bunun çerçevesi açıkça yasayla düzenlenmiştir. Türkiye'de vergi kaçakçılığının yaygın olması, af müessesesine kısa periyodlarla baş vurulması vergi sisteminde eleştirilmesi gereken konulardır. Af 114 beklentileri ve verginin adaletsiz olduğu yönündeki görüş vergi kanunlarına itaati azaltır. Vergi idaresine ilişkin olarak yürütülmekte olan toplam kalite yönetimi çalışmalarının vergi yönetiminde performansı arttıracağı bir gerçektir. Vergi idarelerinin gelişmiş bilgi erişim sistemlerini kullanmalarını sağlamak amacıyla otomasyona geçme konsunda çalışmalar yapılmaktadır. Ayrıca, vergilemede netleştirme işlemi yapılmakta (belediye payları), ancak bunlar açıkça gösterilmemektedir. Türkiye’de Devletin yetkili denetim organlarınca vergi incelemesi oldukça düşüktür. Yıllık vergi incelemesine tabii olan mükellef sayısı toplam mükellef sayısının yaklaşık %3’ü civarındadır ve kayıtdışı faaliyet gösteren mükellef sayısı oldukça fazladır. Bu duruma bir de sık sık çıkarılan af yasalarını eklersek vergi ziyaının boyutlarının yüksek olmasının nedenlerinden bazıları ortaya konmuş olur.54 Vergi affının sık çıkması, ayrıca mükelleflerin af beklentisini arttırarak tahakkuk etmiş vergi borçlarını ödememelerine de neden olmakta ve 1999 sonu itibariyle ödenmemiş vergi borcu Milli gelirin %5’ine ulaşmıştır.55 3.1.5.3 Kamu Kamu Görevlileri ahlaki standartları görevlilerinin davranışlarına ilişkin ahlaki standartlar, başta Anayasanın 129’uncu maddesi ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4483 sayılı Memur ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun, 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu olmak üzere çeşitli kanunlarda yer almaktadır. Ceza Kanunu ve Vergi Usul Kanununda da Devlet memurlarının suç işlemeleri karşısında karşılaşacakları yaptırımlara ilişkin hükümler yer almaktadır. 54 KIZILTAŞ, Emine, Vergi Kayıp ve Kaçağının Nedenleri ve Çözüm Yolları, Yüksek Lisans Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir, 1996. 55 IMF, Mali Saydamlık Raporu. 115 Kamu kesiminde hizmetler kamu görevlileri eliyle yürütülmektedir. Sözkonusu personelin ücreti, Devletin çeşitli adlarla elde ettiği kamu gelirleriyle karşılanmaktadır. Bilindiği gibi kamu gelirlerinin ağırlıklı bölümünü vergiler oluşturmaktadır. Bu çerçevede, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesini öngören anayasanın 128 inci maddesi bütçe hakkının kullanılması açısından da son derece önemlidir. Halen yürürlükte olan mevzuat gereğince, bir personelin işe alınması gelecek yıllarda da yükümlülük altına girilmesine neden olmaktadır. Ayrıca bir personelin işe alınmasından dolayı sadece personelin maaşı mali yük teşkil etmemekte, kendisi de başta olmak üzere bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlık giderleri ve maaşının belli bir oranını miras bırakması da sözkonusu olmaktadır. Bu açıdan kamu görevlilerinin istihdamında mikro ve makro değerlendirme yapılması gerekli iken bu analiz yeterince yapılmamaktadır. Türkiye’de personel istihdamı özellikle son yıllarda standarttan uzaklaşmış, farklı personel kanunlarıyla farklı istihdam şekilleri yaratılmıştır. Bugün gelinen noktada personel yönetimiyle ilgili uzmanlar bile bir araştırma yapmadan istihdam esaslarını ilk bakışta görememektedirler. Anayasanın 128 inci maddesinde "diğer kamu görevlileri" arasında sayılan sözleşmeli personel istihdamında da standarttan uzaklaşılmış, sözleşmeli personel istihdamı şekli ve esasları hizmetin gereği çerçevesinde değil, personele daha fazla ücret ve diğer mali haklar verebilmek amacına hizmet eder olmuştur. Ayrıca, sözleşmeli personel çalıştırılmasına ilişkin esasları düzenlenme yetkisi yürütme organına bırakılmakta, yasama yetkisinin devri sözkonusu olmaktadır. Ülkemizde sözleşmeli personel istihdamı: 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/b ve ek geçici 16 ıncı maddelerine, 2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanununa, 116 2914 sayılı Yüksek Öğretim Kanununa, KİT’lerde 399 sayılı kamu iktisadi teşebbüsleri personel rejiminin düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürülükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnameye, Teşkilat kanunlarına göre, Kadro karşılık gösterilmek suretiyle yapılmaktadır. Ülkemizde, son yıllarda giderek artan kadro karşılığı sözleşmeli personel istihdamı, kadrolu hizmet veren emsalleri ile karşılaştırıldığında sadece ücret bakımından farklılık teşkil etmektedir. Diğer bir deyişle, kadro karşılığı sözleşmeli personel istihdamı, bu kurumlarda çalışan ve bu tür mevzuatların çıkarılmasında emek sarfeden üst düzey brokratlara daha fazla olmak üzere emsallerine nazaran daha çok ücret imkanı yaratmaktadır. 30.06.2000 tarihi itibariyle genel ve katma bütçeli idarelerde toplam 13.207 kişi sözleşmeli olarak istihdam edilmekte; bu rakam özel bütçeli idareler, dönersermaye ve fonlar da dikkate alındığında 23.284 ulaşmaktadır. Bunların ; 6.190'ı 657 sayılı Kanunun 4/b maddesine göre, 5.342'si diğer, 4.931'i kadro karşılığı, 6.116'sı sanatçı, 705'i yabancı uyruklu sözleşmelidirler.56 56 Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü verilerinden derlenmiştir. 117 Görüldüğü üzere kamu personel mevzuatının çok çeşitli istihdam tipi yaratması karışıklık yaratmakta ve saydamlığa engel teşkil etmektedir. Karışık ve verimsiz personel sistemi kamu kesiminde yetersiz olan kişilerin istihdam edilmesine imkan vermektedir. Kamu istihdamında, 6.12.1985 tarihli ve 85/10260 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulmuş bulunan İlk Defa Devlet Kamu Hizmeti ve Görevlerine Devlet Memuru Olarak Atanacaklar İçin Mecburi Yeterlik ve Yarışma Sınavları Genel Yönetmeliğine 2.2.1999 tarihli ve 99/12377 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile eklenen ve 11.10.1999 tarihli ve 99/13781 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile değiştirilen Ek 1 inci madde ile, Yönetmelik kapsamında bulunan kamu kurum ve kuruluşlarında Devlet memuru olarak çalışmak isteyenlerin yazılı sınavlarının, yılda 2 defadan fazla olmamak üzere ülke çapında merkezi olarak Devlet Personel Başkanlığınca Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığına (ÖSYM) yaptırılacağı, kamu kurum ve kuruluşlarının, merkezi sınav sonucuna göre atama yapacakları kadroların sayısını, unvanını, sınıf ve derecesini ve atanacaklarda aranacak şartları Devlet Personel Başkanlığına bildirecekleri, Devlet Personel Başkanlığınca atama yapılacak boş kadrolar ve atanacaklarda aranacak şartların duyurulacağı, duyurulan kadrolar için aranan şartları taşıyanların bu kadrolara atanmak için Devlet Personel Başkanlığına başvuracakları, Devlet Personel Başkanlığının Merkezi Sınav başarı sırasına göre atanma hakkını elde edenleri tespit ederek ilgili kuruma ve adaya bildireceği düzenlemesi, kapsam dahilinde olan personel alımları saydamlığı arttırmaktadır. Rollerin ve sorumlulukların açık olması ilkesi gereği Türkiye’deki kamu personeline ilişkin durumu özetlediğimizde, kamu kesiminde rollerin ve sorumlulukların paylaşımı kesin olmadığından yönetimde etkinlik, mali sorumluluk ve saydamlık ilkelerinin gerekleri yerine getirilememektedir. Kamu personel rejiminde insan unsurunu sürekli dikkate alan ve buna göre düzenlenmiş sistemden vazgeçilerek, kamu hizmetinin gereklerini esas alarak düzenlenmiş sisteme geçmek Tüzük kriterlerinin gereğidir. 118 3.2 BİLGİNİN KAMUYA AÇIK OLMASI Tüzükte, bilginin kamuya açık olması için iki önemli kriterin sağlanması gerektiği bu araştırmanın ikinci bölümünde belirtilmiştir. Bunlardan birincisi, Devletin geçmiş, şimdiki ve projeksiyonu yapılmış dönemlere ait mali faaliyetlerine ilişkin bilgi setinin kamuya sunulmasıdır. Bunun için yıllık bütçenin merkezi idarenin mali işlemlerini detaylı olarak kapsamasının yanında merkezi idarenin toplam finansal durumunu sunabilmek için daha alt düzeydeki idarelerinde gelir ve giderleri hakkında yeterli bilgi sağlanmalıdır. Yıllık Bütçede, bilgilerin karşılaştırılabilir olması bakımında, gelecek iki yıla ilişkin önemli bütçe bileşenleri ile beraber, önceki mali yıla ilişkin bilgiler de yer almalıdır. Ayrıca, gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler, vergi harcamaları ve yarı mali nitelikteki faaliyetlere bağlı mali sonuçlar ile merkezi idare, borçlarının ve mali varlıklarının seviyesi ve yapısı düzenli olarak yayınlamalıdır. İkincisi ise, mali bilgilerin zamanında yayınlanması konusunda bir kanun hükmü mevzuatta yer alması ve veri yayınlama takvimi önceden duyurulmasıdır. Bu çerçevede Türkiye’de bilginin kamuya açıklıığı aşağıda değerlendirilmektedir. 3.2.1 Türk Bütçe Sistemi Hükümetlerin gelir toplama ve gider yapma yetkilerini meclisten alması parlamenter sistemin özünü oluşturmaktadır. Bu ilke parlamenter sistemde hesap verme sorumluluğunun ve saydamlığın temelidir. Bunu sağlayan mekanizma ise bütçedir. Hesap verme sorumluluğu ve saydamlık bütçe mekanizması aracılığı ile gerçekleştirildiğinden, sözkonusu mekanizmada ortaya çıkan eksiklikler ve yanlışlıklar, sorumsuz harcama ve işlemler ortaya çıkmasına ve bir kısım işlemlerin gizli kalmasına yada olduğundan farklı görünmesine yol açar.57 Sorumluluk 57 2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay Başkanlığı, ss.5-6. 119 sağlanmadan ve gizlice Devlete ait kaynakların kullanılması milletin menfaatlerine çok büyük zararlar verebilir. Hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın olmadığı yerde doğal olarak kişisel çıkarların ve özellikle de kamu menfaatine zarar verecek nitelikte olan kişisel çıkarların ön plana çıkması riski ortaya çıkar. Sanayileşmiş ülke bütçeleri dikkat çekici bir şekilde kompleksdir. Bütçelerin kompleks olması beraberinde bazı avantajlar sunar: Hükümetlere sorumluluklarını gelecek yılın bütçelerine aktarıp gizleme imkanı verir veya bütçe dışı fon kaynaklarını kullanma imkanı sağlar ve oluşturulan bütçe için bir takım fırsatlar sunar. Milli bütçe dışında çeşitli kalemlerin saklanmasına imkan tanıyan bütçeleme yöntemi bunlardan en çok kullanılanıdır. Ayrıca, ekonominin büyüklüğünde gerçek dışı (şişirilmiş) beklentiler ortaya atılır. Böylece vergi gelirleri olduğundan fazla ve faiz oranları ile giderler gerçek değerinin altında gösterilir ve yıl sonundaki sapmaların olağanüstü durumlardan kaynaklandığı ifade edilir.58 Türk bütçe sistemini incelediğimizde de benzer durumlar görülmektedir. Konsolide bütçe kapsamının darlığı, çoğu kamu faaliyetlerinin konsolide bütçe dışında yürütülmesi, kamu kaynaklarının farklı yasal düzenlemelere göre idare edilmesi bunlardan bazılarıdır. Türkiye’de kamu kesimi harcamalarının GSMH’nın %51'ini aşmış olmasına rağmen bütçe hakkını kullanma yetkisine sahip olan yasama organı olan TBMM sadece GSMH'nın yaklaşık %36’sını oluşturan Konsolide Bütçe Kanununu onaylamaktadır. Devlet bütçesi deyimiyle ilk akla gelen konsolide bütçe kavramı olmasına rağmen, bugün gelinen noktada kamusal faaliyet alanının tümünü kavrayan bir yapı göstermemesi yanında kendisinden beklenen bütçesel sonuçları gerçekleştirmekten de uzaktır. 58 “Bütçe Yöntemleri ve Kurumlarının Bütçe Sonuçlarına Etkisi” IMF Survey, , Çeviren: GÜNGÖR, Kamil, D. E.Ü.İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt:13, Sayı: 1, 1998, s.46. 120 Konsolide bütçe kapsamının bu kadar daralması özellikle son yirmi yıldır konsolide bütçe dışına kaçışlardan kaynaklanmaktadır. Bu kaçış çoğunlukla kaynağını genel bütçe gelirleri oluşturan bütçe dışı fonlarla gerçekleştirilmiştir. Ayrıca, giderleri ağırlıklı olarak konsolide bütçeden karşılanan dönersermayeli işletmeler de bu dönemde artış göstermiştir. Konsolide bütçe kapsamı dışında faaliyet gösteren bu oluşumlar nedeniyle, vatandaş bütçe ile meclisin çalışma performansını sorgulayamamakta, meclis bütçe yoluyla hükümetin faaliyetlerini siyasi olarak yeterince kontrol edememekte, Bakanlar Kurulu kuruluşların hizmet maliyetleri ve performansları hakkında tam bir bilgi setine sahip olamamakta, kuruluşlar arasında karşılaştırılabilir bir hizmet-maliyet ilişkisi ve kaynak kullanma konusunda etkinliğe dayalı bir rekabet yapısı bulunmamaktadır. Konsolide bütçe kapsamı dışında kamu harcamalarının gerçekleştirilmesi, Devlet bütçesinde birliğin ve genelliğin bozulmasına neden olmuş, bütçe yapma yetkisi farklı farklı kurumlara dağılmış, dolayısıyla etkinsizlik ve denetimsizlik ortaya çıktığı gibi, makro politikaların oluşturulmasında da sorunlar yaşanmaya başlanmıştır. Kamu harcamalarının yaklaşık beşte ikisinin konsolide bütçe dışında gerçekleştirilmesi, Türk bütçe sisteminde bir ikilem yaratmaktadır. Konsolide bütçe kapsamında yapılan harcamalar büyük ölçüde saydam bir şekilde gerçekleştirilirken, dışında kalan kamu harcamalarında aynı durumu söylemek mümkün değildir. Konsolide bütçe kapsamında gerçekleştirilen harcamalar Meclis onayına tabi olmakta, Resmi Gazetede hem başlangıç ödenekleri hem de kesin sonuçlar yayımlarak kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır. Ayrıca, harcama aşamasında, uygulama aşamasında ve sonrasında iç ve dış denetime tabi tutulmaktadır. Konsolide bütçe harcamaları Kesin Hesap Kanunları aracılığıyla meclisin bigisine ve denetimine sunulmaktadır. Buna karşılık bütçe dışı kamu harcamalarının gerçekleştirilmesinde harcamacı kurum ve kuruluşlar etkindirler. 121 3.2.1.1 Konsolide Bütçe Kapsamı ve Büyüklüğü Türkiye’de Devlet bütçesini ifade eden konsolide bütçe, genel ve katma bütçeli kuruluşların bütçe toplamından hazine yardımının düşülmesiyle ulaşılan büyüklüktür. Genel bütçe, Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur (1050 sayılı Kanun m. 6). Giderleri özel gelirlerle karşılanan ve Genel Bütçe dışında yürütülen bütçelere "katma bütçe" denilmektedir (1050 Sayılı Kanun m. 115). Son zamanlarda, özellikle fonların kapatılmaya başlanması59 gibi çalışmalar da dahil olmak üzere, mevcut bütçe kapsamının genişletilmesine hız verilmekle birlikte, yukarıda da vurgulandığı gibi mevcut bütçe, kamusal faaliyetlerin ancak bir bölümünü kapsamaktadır. Bütçe dışında olmakla birlikte kamu harcaması niteliğinde olan harcamaları bütçe ile ilgisini kurarak görmek mümkün olmamaktadır. Bütçenin merkezi hükümetin tüm faaliyetlerini eksiksiz olarak kapsaması ve açıkça gösterilmesi gerekirken, bütçe kapsamının darlığı ve bütçe işlemleri içinde yer alması gereken bazı işlemlerin kayıt dışı kalması problemleriyle karşılaşılmaktadır. Aşağıda bunlar ayrıntılı olarak incelenecektir. Bu dar kapsamıyla dahi konsolide bütçe 2000 yılı tahmini rakamlarıyla GSMH’nın yaklaşık %36’ine60 ulaşmış bulunmaktadır. 2000 yılı bütçesine bakıldığında toplam 45 adet genel bütçeli idare, 65 adet ise katma bütçeli idare olduğu görülmektedir. 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun getirdiği genel çerçeve belirleyiciliğinde bütçe içinde yer alan bu kuruluşların ortak özelliği kamu hizmetlerini sağlamak amacıyla kurulmuş olmalarıdır. Bu anlamda, katma bütçeli idareler, genel bütçeli idarelerden üretmiş oldukları mal ve hizmetin niteliği dolayısıyla bir farklılık göstermektedir. Katma bütçeli idareler 1050 sayılı Kanunun 59 T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, httt://www.hazine.gov.tr/Standby/bilginotu.htm, 02.08.2000. 60 2000 Yılı Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanlığı, Ekim 1999, Ankara, s.6. 122 115 inci maddesinde kendi gelirleri ile kendi giderlerini karşılayan ve genel bütçe dışında yönetilen kuruluşlar olarak tanımlanmışlardır. Yine aynı kanunun 118 inci maddesi ile getirilen hükümle bu nitelikteki kuruluşların hesap ve işlemleri özel kanunlarındaki hükümler saklı kalmak şartıyla 1050 sayılı Kanunun hükümlerine tabidir, denilmiştir. TABLO 6: KONSOLİDE BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ(GSMH’ya oranı) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 (%) 2000 Bütçe Hedefi Harcamalar 17,21 20,87 20,42 24,55 23,21 21,95 26,45 27,39 29,18 35,89 37,38 Faiz Hariç Harcama 13,69 17,08 16,77 18,72 15,54 14,62 16,45 19,64 17,63 22,19 20,47 I. Personel 6,66 7,77 8,52 8,49 7,02 6,40 6,50 7,05 7,23 8,83 7,36 II. Diğer Cari 1,76 1,77 1,85 1,80 1,91 1,82 2,08 2,43 2,46 2,89 3,07 III. Yatırım 2,49 3,00 2,96 2,88 1,98 1,31 1,70 2,18 1,87 1,97 1,88 IV. Transfer 6,30 8,33 7,09 11,39 12,30 12,42 16,16 15,72 17,62 22,20 25,06 1. Borç Faizi 3,52 3,79 3,65 5,83 7,67 7,33 10,00 7,75 11,54 13,70 16,91 2. Diğerleri 2,78 4,53 3,44 5,56 4,63 5,08 6,16 7,97 6,07 8,49 8,15 14,24 15,62 16,14 17,89 19,33 17,94 18,21 19,78 22,07 24,20 26,07 11,43 12,40 12,83 13,23 15,12 13,80 14,98 16,14 17,24 18,92 19,21 II. Vergi Dışı Nor.Gel. 1,07 0,62 0,69 0,88 1,24 1,10 1,07 1,38 2,28 2,41 4,50 III. Özel Gel. + Fonlar 1,36 2,18 2,26 3,45 2,74 2,77 1,88 1,96 2,22 2,52 2,27 IV. Katma Bütçe Gel. 0,38 0,43 0,36 0,32 0,23 0,27 0,29 0,30 0,33 0,35 0,10 -2,97 -5,25 -4,29 -6,66 -3,88 -4,01 -8,23 -7,60 -7,11 -11,70 -11,31 0,55 -1,46 -0,64 -0,83 3,79 3,32 1,76 0,15 4,43 2,01 5,61 Gelirler I. Vergi Gelirleri Bütçe Dengesi Faiz Dışı Denge GSMH (Milyar TL) 397.177 634.393 1.103.605 1.997.323 3.887.903 7.854.887 14.978.067 29.393.262 53.518.332 78.242.496 124.967.000 Kaynak: Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni. Konsolide bütçe gerçekleşmelerine ilişkin her iki tablodan da görüleceği üzere faiz giderleri konsolide bütçe harcamaları içerisinde büyük bir yer tutmaktadır. Bütçe giderlerinin GSMH’ya oranı son on yılda artarak, 1990 yılında yüzde 17.21 iken, 1991 yılında yüzde 20.9’a 1993 yılında yüzde 24,55’e yükselmiş, 1995 yılında yüzde 21.95 seviyesine gerilemiş, 1996 yılında tekrar artış trendine girerek yüzde 26.45’e 1998 yılında yüzde 29,18’e ve 1999 yılında yaklaşık yüzde 36 seviyesine ulaşmış ve 2000 yılında da yaklaşık yüzde 37,5 seviyesinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Bu artış seyrinin özellikle 1996 yılından 123 itibaren hızlandığı görülmektedir. Bu dönemdeki artışın başlıca sebebinin transfer harcamalarından kaynaklandığı görülmektedir. Transfer harcamaları içinde yer alan faiz giderleri ve sosyal güvenlik kuruluşlarına konsolide bütçeden yapılan transferler önemlidir. Konsolide bütçe süreci dışında gerçekleşen bu harcamaların sonuçlarının konsolide bütçe üzerindeki olumsuz etkisi bize mali saydamlığın gerekli olduğunu, bu harcamaların da konsolide bütçe sürecinde izlenmesi gerekliliğini göstermektedir. TABLO 7: KONSOLİDE BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ (CARİ FİYATLARLA) 1000 000 TL. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Bütçe (Milyar TL) Hedefi 68.355 132.401 225.398 490.438 902.454 1.724.194 3.961.308 8.050.252 15.614.441 28.084.685 46.713.341 Faiz Hariç Harcama 54.389 108.330 185.100 373.968 604.170 1.148.078 2.463.907 5.772.335 9.437.846 17.363.845 25.580.366 I. Personel 26.465 49.291 94.076 169.511 273.062 502.601 974.148 2.073.140 3.871.005 6.911.927 9.200.000 II. Diğer Cari 6.987 11.245 20.367 35.937 74.200 143.344 312.092 715.158 1.316.835 2.260.863 3.840.209 III. Yatırım 9.882 19.038 32.691 57.565 77.016 102.989 255.356 640.134 999.320 1.544.427 2.351.784 IV. Transfer 25.021 52.827 78.264 227.425 478.176 975.260 2.419.712 4.621.820 9.427.281 17.367.468 31.321.348 13.966 24.071 40.298 116.470 298.284 576.116 1.497.401 2.277.917 6.176.595 10.720.840 21.132.975 110.955 179.892 399.144 922.311 2.343.903 3.250.686 6.646.628 5.815.099 11.811.065 18.933.065 32.585.000 Harcamalar 1. Borç Faizi 11.055 28.756 37.966 56.573 99.085 178.070 357.333 751.615 1.409.250 2.727.958 I. Vergi Gelirleri 45.399 78.643 141.602 264.273 587.760 1.084.350 2.244.094 4.745.484 9.228.596 14.802.280 24.000.000 II. Vergi Dışı Nor.Gel. 4.267 3.927 7.649 17.636 48.365 159.990 404.679 1.221.530 1.883.461 5.620.000 III. Özel Gel. + Fonlar 5.401 13.803 24.899 68.936 106.374 217.366 280.884 576.769 1.185.485 1.971.936 2.840.000 IV. Katma Bütçe Gel. 1.506 2.712 3.920 6.488 9.116 42.990 88.167 175.454 275.388 125.000 2. Diğerleri Gelirler Bütçe Dengesi Faiz Dışı Denge 86.044 21.490 10.188.373 -11.782 -33.316 -47.328 -133.105 -150.839 -314.944 -1.233.350 -2.235.153 -3.803.376 -9.151.620 -14.128.341 2.184 264.051 -9.245 -7.030 -16.635 147.445 261.172 42.764 2.373.219 1.569.220 7.004.634 KAYNAK: Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni, internet sayfası. Katma bütçeli idareler için 1050 sayılı Kanun dışında kapsamlı bir düzenleme yapan yasal düzenleme bugüne kadar çıkarılmamıştır. Katma bütçeli idarelerin kendi kuruluş kanunlarında bütçe uygulamalarıyla ilgili bazı hükümler bulunmakla birlikte bunlar genel bütçeli kuruluşlardan ayrı bir bütçe hazırlama ve uygulama süreçlerine sahip olmaları konusunda uygulama yaratacak hükümler 124 değildirler. Kendi gelirleri ile giderlerini karşılayan bütçelerdir, ifadesinin arkasındaki temel fikir, bu kuruluşların üretmiş olduğu mal ve hizmetlerin piyasada fiyatlandırılabilir olduğunun kabulüdür. Ama bugünkü uygulamada bu kuruluşlar amir kanunun getirdiği temel yaklaşımın çok dışında bir kaynak yapısıyla faaliyet göstermektedirler.61 Örneğin 2000 yılı bütçesine bakıldığında katma bütçeli idarelerin toplam harcamalarının ancak giderlerinin yüzde 3,8 ini kapsayacak bir geliri kendilerinin yarattığı görülmektedir. Konsolide bütçeye dahil kuruluşlar arasında en büyük yatırımcı kuruluşlar arasında yer alan Devlet Su İşlerinin kendi gelirleri hiç bir zaman giderleri toplamının yüzde 2,5’ini aşmamıştır.62 Sonuç itibariyle bugün faaliyet gösteren katma bütçeli kuruluşların 1050 sayılı Kanunun öngördüğü bir tanım içinde faaliyet göstermesi konusunda bir çaba ve yaklaşım bulunmamaktadır. Konsolide bütçe uygulamasına bakıldığında, gerek kaynak yaratma gerekse kaynak kullanma anlamında bir kısım kuruluşların faaliyetlerini konsolide bütçe dışında oluşturdukları görülmektedir. Bütçe gelir ve gideri niteliğindeki bazı işlemlerin döner sermayeli işletmeler, fonlar, sosyal tesisler, vakıflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar gibi uygulamalar konsolide bütçe kapsamının darlığına neden olmaktadır. Bu tür yapıların tamamı, bütçe mekanizmasının gerektirdiği sorumluluk ve açıklıktan belirli ölçüde uzaktır. Bunlardan fonların büyük bir kısmı, sosyal tesisler, vakıflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar hiçbir dış denetime tabi değildir. 61 1931 yılında Faik Baysal tarafından kaleme alınan “Bütçe ve Muhasebesi Umumiye Kanunu İzahları” adlı çalışmada (1931) şöyle denmektedir; “Mülhak bütçeler, sınai ve ticari mahiyette olmakla beraber ferdi teşebbüslerle tesis ve idaresi mümkün olmayan veya temin edeceği iratla korunması meşkuk bulunan yahut Devlet için aynı zamanda bir irat menbaı olan işlerin amme hizmetleri meyanında görülmesini istihdaf eder.” Bu açıklama, bu nitelikli kuruluşların iktisadi Devlet teşekkülleri tanımına çok yakın bir tanım olduğunu bize göstermektedir. 62 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 8. Beş Yılık kalkınma planı Hazırlık Çalışmaları, Şubat 2000, s. 28. 125 Bunların, kamu yararını gözetecek şekilde çalıştırılmalarını sağlayacak oto kontrol mekanizmaları da henüz mevcut değildir.63 TABLO 8:ÜNİVERSİTELERİN KAYNAK TÜRLERİ İTİBARİYLE GELİRLERİ 1000 000 000 TL 1995 (Milyar TL) 1996 1998 1999 Başlangıç Yıl Sonu Başlangıç Yıl Sonu Başlangıç Yıl Sonu Başlangıç Yıl Sonu Başlangıç Yıl Sonu Harcama Ödeneği Ödeneği Harcama Ödeneği Ödeneği Harcama Ödeneği Ödeneği Harcama Ödeneği Ödeneği Harcama Ödeneği Ödeneği Üniversiteler (Katma Bütçe) 43.011 60.063 57.141 Döner Sermayeler 22.057 Öğrenci Sosyal Hizmetler Bütçesi Araştırma Fonu TOPLAM 1997 43.011 82.716 130.555 123.654 190.235 293.066 278.295 383.488 513.079 496.432 649.308 853.956 828.603 19.059 44.671 44.839 105.850 96.368 50.106 202.117 484.801 429.452 4.918 3.128 12.097 7.253 25.033 16.498 43.546 33.443 78.896 55.967 714 413 1.812 773 29.055 25.581 57.576 58.377 41.940 31.859 87.752 79.741 82.716 189.135 176.519 190.235 453.004 416.742 383.488 664.307 790.369 649.308 1.459.593 1.345.881 Kaynak: Üniversitelere ilişkin yazılardan derlenmiştir. Türkiye’de Konsolide bütçe kapsamının ne kadar dar olduğunu göstermek açısından bir de Üniversitelerin gelir ve giderlerini incelemekte yarar vardır. Tablo 8’de görüleceği gibi, üniversite bütçelerinin yaklaşık %60-70’i konsolide bütçe içinde izlenebilmektedir. Bu oran gelirler açısından 1998 yılında %77 ile en yüksek, 1999 yılında %58’le en düşük oranda gerçekleşmiştir. Giderler açısından ise, 1995 yılında %72 ile en yüksek, 1999 yılında %62 ile en düşük oranlarda gerçekleşmiştir. 63 2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay Başkanlığı ss. 7-8. 126 Üniversite bütçelerinin konsolide bütçe kapsamı dışında gerçekleştirilen yaklaşık %40’lık kısmını %23-33’ünü döner sermayeler oluşturur. Bunu sırasıyla öğrenci sosyal hizmetler bütçesi ve araştırma fonu izlemektedir. Kamu kesiminin bir kısmı her nekadar konsolide bütçe dışında faaliyet gösteriyor ise de, faaliyetlerini sürdürebilmeleri açısından bu bütçenin transfer tertibinden ödenek almaktadırlar. Örneğin 2000 yılında transfer harcamaları için ayrılan 30.766 trilyon liralık ödeneğin yüzde 68.7’si faiz ödemelerine, yüzde 11.7’si sosyal güvenlik kuruluşlarına, yüzde 4.5’i fon ödeneklerine, yüzde 1.9’u KİT transferlerine, yüzde 1.1’i tarımsal destekleme ile ilgili sübvansiyonlara, yüzde 2,4’ü program dışı görev zararlarını karşılamaya, yüzde 9.6’sı ise diğer iktisadi ve sosyal transferlere ayrılmıştır.64 3.2.1.2 Türkiye’de Konsolide Bütçe Kapsamının Darlığı Nedeniyle Yaşanan Sorunlar ve Bütçe Düalizmi IMF tarafından belirlenen mali saydamlık standartları açısından Türk bütçe sisteminde bir takım eksikliklerin olduğu IMF’nin internet sayfasında da yayımlanmıştır. Bunlar, Devlet bütçesinin kapsamının dar olması, bütçe hazırlanması sürecinde yeterli ekonomik ve mali durum raporlarının veri olarak bulunmadığı, bütçe hazırlıkları başlamadan önce politik önceliklerin ne olduğu konusundaki önceliklerin yeterli ve ayrıntılı bir şekilde hazırlık çalışmalarını yürütenlerin elinde olmayışı, bütçe hazırlama sürecinin kısalığı ve bütçenin orta vadeli olarak hazırlanmaması, bütçe uygulamasında rollerin ve sorumlulukların açıkça ortaya konmaması ve mali dağınıklığın etkinsizlik yaratması, performans ölçümüne elverişli koşulların yaratılmaması, muhasebe, raporlama ve denetlemelerdeki eksiklikler gibi sorunlardır. Ayrıca, bu çalışma kapsamında yapılan incelemede bu problemlerin varlığı ortaya konulmuştur. 64 Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü verilerinden alınmıştır.. 127 Bütçenin hazırlanması sürecinde en önemli eksikliklerden birisi yukarıda da belirtildiği gibi bütçenin kapsamının çok dar tutulmuş olmasıdır. Türk bütçe sistemi de diğer bazı sanayileşmiş ülkelerde olduğu gibi, milli bütçe dışında çeşitli kalemlerin saklanmasına imkan tanıyan bir yapıya sahiptir. Bu durum yöneticilere hareket kolaylığı sağlaması açısından bir politik tercih olarak nitelendirilebilirse de, Türk Bütçe sisteminde kamu harcamalarının yaklaşık beşte ikisinin bütçe dışında gerçekleştirilmesinin başlıca sebebi konsolide bütçe yönetiminin oldukça katı olması ve liberalizasyon politikası tercihidir. Bu durum kurumların faaliyetleri yerine getirirken daha kolay hareket edebilecekleri, politikalarını daha kolay gerçekleştirebilecekleri ve daha da önemlisi sıkı denetimden kurtulabilecekleri kaynak arayışına yol açmıştır. Bu konuda da oldukça başarılı olunmuştur. Bütçe hakkının kullanılmasında Meclis neredeyse dışarıda bırakılıp yürütme ön plana çıkmıştır. Fonların bütçe birliğini ve disiplinini bozan bütçe dışı varlığı, döner sermayelerin çeşitliliği ve çokluğu, transfer tertibinden yararlanan kuruluşların bütçe kontrol ve bilgi süreçleri dışında çalışması, vakıf ve derneklerin üretmeyi hedeflediği kamu hizmet tanımları ile bütçesel kuruluşların hizmet tanımları arasındaki çakışmanın maliyet ve gelir oluşumlarına yansıması, yardım sandıkları yoluyla bütçe dışında zorunlu nitelikte kamusal kaynak transferi yapılması ve bunların bütçe süreci dışı politik ve bürokratik rant mücadelelerine konu olması, Devletin varlıkları ile ilgili kayıt ve kontrol sisteminin yeterli etkinlik düzeyinde olmaması, yarı mali nitelikteki işlemlerin ve koşullu yükümlülüklerin bütçe hazırlama ve uygulama süreçleriyle yeterince ilişkilendirilmemesi, Devletin taahhütleri konusunda tam bir bilgi setine sahip olmaması ve vergi harcamalarının bilinmemesi gibi nedenlerle mevcut bütçe kamu harcamalarının boyutunu ve yapısını yansıtmaktan uzaktır. Mali raporlamanın olmaması bu yapının bütçesel sonuçlar üzerindeki etkisini daha da olumsuzlaştırmaktadır. Bütçe içi ve bütçe dışı kavramı özünde bir bütçe düalizminin varlığını ortaya koymaktadır. Bir tarafta konsolide bütçenin katı kurallar içinde uygulanması, bu dar kapsamıyla dahi maliye politikası aracı olarak kullanılmaya çalışılması; diğer tarafta 128 Devletin maliye politikasını makro anlamda tespitinde rol alan Maliye Bakanlığının bilgisi dışında doğrudan harcamacı bakanlıklarca veya kuruluşlarca kullanılan bütçe dışı fonlar yada diğer kaynaklar bulunmaktadır. Ancak Türk bütçe sisteminde bu iki yapı birbirinden tamamen ayrılmış durumda değildir. 1992 yılından beri yapılan çalışmalar neticesinde bütçe dışı fonların önemli bir kısmı bütçe içine alınmış, 2000 yılında fonlardan bir kısmı tasfiye edilmiştir. Ancak, kamusal kaynak kullanma yetkisi veren her yeni kanun çıkarılırken 1050 sayılı Kanun, 2886 Sayılı Kanun ve 832 sayılı Kanun kapsamı dışında kalmak için hükümler konulmaya çalışılmaktadır. Bütçenin kapsamının dar olması beraberinde ayrıca parçalanmış bir kamusal karar alma sürecini de getirmektedir. Bu hem siyasi hem de teknik karar alma süreçlerinde ciddi bir koordinasyon problemini ortaya çıkarmaktadır. Koordinasyon sorununu çözmeye yönelen niyet ve girişimler olsa bile bu şekilde bilgi üretmeye dayanmayan ve çeşitli direnç noktaları üreten sistem kendisinden beklenen bu yönlü hizmeti de engelleyebilmektedir. Konsolide Bütçe, kapsadığı faaliyetler hakkında dahi şu bilgileri içermemektedir:65 Kamu faaliyetlerinin toplumsal refah üzerindeki etkisi, kamu faaliyetlerinin ölçülebilir çıktıları, faaliyetlerde kullanılan ayni kaynakları.Bu bilgilerin kapsanmaması şu anlama gelir:66 -Faaliyetlerin etkisinin bilinmemesi, etkinliğin hedeflenmediğini göstermektedir. -Faaliyet sonuçlarının ölçülebilir çıktılarla ifade edilmemesi, hizmette verimliliğin hedeflenmediğini göstermektedir. 65 Atiyas, Sayın (1997), s. 23 66 Atiyas, Sayın (1997), s.23. 129 -Ayni kaynakların maliyetinin bilinmemesi, bu kaynakların yönetilmediğini gösterir. Dolayısıyla, mevcut sistem bütçenin kapsadığı faaliyetlerde bile performans yönetimine yönelik hiç bir işlevi yerine getirmemektedir. Bu durum politikaları hayata geçiren kamu kuruluşlarının yöneticilerine büyük bir enformasyon avantajı sağlamaktadır. Bu ise, kuruluşlara ve onların yöneticilerine geniş rant olanakları yaratmakta, yönetsel sorumluluğu büyük ölçüde zedelemektedir. Türkiye’de bütçe sürecinde sadece nakdi bilgiler kullanılır. Bu bilgilerle de bütçe sadece kısa vadeli makroekonomik istikrar tedbirleri almaya yarayabilir. Bütçenin kapsamının dar olması bu işlevin de yerine getirilmesini kısıtlar.67 Vakıf, dernek sandık gibi kurumların gelirleri ve mal varlıkları bugün çok büyük düzeylere ulaşmıştır. Bu kaynaklar üzerine yoğunlaşan rant kaynaklı müdahaleler kimi zaman politik bir kimlik kazanmakta ve kamusal denetimin yeterince yerine getirilememesi ile birleşince kaynakların istenilen düzeyde etkin ve verimli kullanılmasının önüne geçilmiş olunmaktadır. Sistemin kapsadığı bilgileri bütçe sürecinin karar noktalarına taşıyan etkin bir raporlamanın olmaması, bu bilgilerin dahi kullanımını sınırlamaktadır. Raporlamanın etkin olmaması denetimi de etkinlikten uzaklaştırmaktadır.68 Bütçenin kapsamının dar olması, istenilen düzeyde bilgi setini sunmaması ve bu çerçevede denetim süreçlerinin etkinsizliğinin bütçe sistemimizde yarattığı temel sonuçları şu şekilde özetlenebilir: -İyi öngörülmüş bir bütçe programı hazırlanamamaktadır. -Sektörlerin/kuruluşların faaliyet alanlarıyla ilgili gerçek harcama düzeyi ve bunun alt dağılımı bilinememektedir. 67 Atiyas, Sayın (1997), s. 23 130 -Böyle bir bilgi üreten bütçe sisteminde harcamaları sistematik olarak ölçmek ve değerlendirmek mümkün olamamaktadır (program bütçe sisteminin mekanizmalarının çalışmadığı bir ortamda bu sorun daha hissedilir olmaktadır). Hazırlanan bütçelere en başta hazırlayan kuruluşun inancı kalmamaktadır. Bu tür uygulamalar bütçenin etki alanını daraltması yanında Türkiye’de kurumsal oluşumların sağlıklı gelişmesi önünde de önemli bir engel olabilmektedir. Çünkü, bütçe sisteminin nesnel koşullarının zorlaması (katı bir bütçe yaklaşımı gibi) veya yöneticilerin ihtiyari yetki alanlarını artırmak istemeleri bu nitelikli kuruluş oluşumlarının dinamiklerini olumsuz yönde etkilemektedir. Türkiye’de bütçe kanunu ile birlikte merkezi hükümetin bütçe dışı faaliyetlerine ilişkin herhangi bir rapor yayınlanmamaktadır. Konsolide bütçe içine yarı mali nitelikli faaliyetlerin katılması gerekmektedir. El kitabındaki kamu kesimi tanımı kapsamında kamu tanımına bakıldığında, Türkiye’de yayınlanan Kamu Kesimi Genel Dengesinin konsolide bütçe yanında yerel yönetimleri, bütçe dışı fonların büyük bir kısmını ve sosyal güvenlik kuruluşlarını kapsadığı görülmektedir. Ancak, bu tanım yeterli olmamaktadır. Çünkü bütçeyle ilişkisinin kurulması gereken bir çok kamusal harcama, bütçe dışında kalmakta, kamu kesimi genel dengesi dışında kalabilmektedir (döner sermaye, vakıf, dernek, yarı mali nitelikli faaliyetler, koşullu yükümlülükler, vergi harcamaları gibi). Özellikle çarpıcı olması açısından döner sermaye uygulamasını örnek verebiliriz. Bugün hesaplanabilen döner sermaye satış hasılatı onbir önemli Bakanlığın bütçe büyüklüğü üzerindedir. Hatta bazı örneklerde görüldüğü gibi kuruluşun döner sermayesinin büyüklüğü kuruluş bütçesini aşmaktadır. Türkiye açısından önem arz eden yarı mali nitelikli faaliyetlerin büyüklüğü hakkında herhangi bir raporlama yapılmamaktadır. Bu raporlamanın yapılmaması ve bütçe sürecinin dışında kalması Devletin ne kadar yükümlülük altında 68 Atiyas, Sayın (1997), s. 23 131 bulunduğunun Meclisin bilgisi ve denetimi dışında kalmasına neden olmaktadır. Ayrıca kamuoyu tarafında da bir belirsizlik yaratmaktadır. 3.2.1.3 Konsolide Bütçe Kapsamı Dışında Kalan Kamusal Harcama Alanları ve Kayıt Dışı Bütçe Mali denetimden kaçmak amacına hizmet eden, kamu kaynaklarının bütçe dışı uygulamaları konsolide bütçe kapsamını daraltmış, bilinmezlik yaratmış ve mali denetimi güçleştirmiştir. Türkiye’de bütçe kapsamının dar olduğundan bahsedilmesinin nedeni bütçe kapsamına yada bütçe sürecine dahil edilmesi gereken kamusal harcama alanlarının bulunduğunu ifade etmektedir. Konsolide bütçe dışında kalan kamu harcama alanlarından bir kısmı mevcut konsolide bütçe kapsamında yapılmasını gerektiren faaliyetlerdir. Bunlar genel bütçe geliri niteliğindeki gelirlerle finanse edilmektedirler. Bir kısmının ise özelliği gereği konsolide bütçe dışında kalması mümkün görülebilir; ancak, bunların da kamu mali yapısının bir bütün olarak görülebilmesi açısından raporlama yoluyla bu sürece dahil edilmesi yararlı olacaktır. Konsolide bütçe kapsamı dışında kalan bu harcama alanları dolaylı ve dolaysız kamu harcamaları olarak sınıflandırılır.69 Bu nitelikteki harcamaların ortak özelliği bunların esas olarak uygulamada yoğun bir şekilde bütçe dışı faaliyetler arasında olmasıdır. Sadece dolaysız harcamaların bütçe ile ilgilerinin (kamusal niteliklerinin) toplam büyüklüğüne bakıldığında (yerel yönetimler, vakıflar, dernekler ve yardım sandıkları hariç) bunların bütçenin yaklaşık yüzde 30’larına ulaştığı tespit edilmektedir. Faiz dışı bütçe büyüklüğüne bakıldığında ise bu oran yüzde 69 45’lere çıkmaktadır. Yerel yönetimlere aktarılan payla birlikte a)Sayın, Atiyas, s.45. b) KONUKMAN, Aziz; AYDIN, Ali Rıza; OYAN, Oğuz ; “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Tespit ve Öneriler”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, Antalya 15-17 Mayıs 2000, s .2. 132 düşünüldüğünde bu oranlar sırasıyla yüzde 40’lar ve yüzde 60’lar düzeyine çıkmaktadır. Sadece bu iki oran bile bize merkezi hükümetin dolaysız harcamalar yoluyla yaratacağı siyasi ve ekonomik sonuçlar hakkında önemli bir bilgi verebilir.70 TABLO 9: BÜTÇE DIŞI HARCAMALAR Bütçe Dışı Dolaysız Harcamalar Bütçe Dışı Dolaylı Harcamalar I. I. Fonlar A. Bütçelenen II. Kısmi Fonlar B. Bütçe Dışı Fonlar C. Özel Hesaplar II. Döner Sermayeler III. Yerel yönetimler IV. Bağımsız Kuruluşları Devlet Mal ve Taşınmazları Bütçeli Vakıf ve Dernekler* VI. Yardım Sandıkları* A. KİT’lerden Doğan Görev Zararları B. Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık Verilen Tahviller C. Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller III. Kamu -----------------------------------V. Yarı Mali İşlemler Koşullu Yükümlülükler A. Garantili Dış Borçlar B. Devirli Krediler C. İç Kefaletler D. Mevduat Sigortası E. Yap İşlet/Yap İşlet Devret Projeleri F. Yatırım Stoku G. Diğer Koşullu Yükümlülükler IV. V. Vergi Harcamaları Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle İlişkisi Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma Aktarılan Gelirler) VI. * Dış Proje Kredisi Uygulamaları Bazı yazarlarca bu tür harcamaların özel kesim arasında değerlendirilmesi gerektiği yönünde görüşler vardır (Bkz. Konukman, Aydın, Oyan, s. 5). Kaynak: 1) Atiyas, Sayın, s. 70 8 Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmaları, s.28. 133 2)8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Çalışmaları Bütçe dışı harcamaları bu çalışma kapsamında detaylı olarak ele almadan önce dolaylı ve dolaysız harcamalar olarak sınıflandırılan iki harcama alanı ile ilgili temel yaklaşım şu şekilde ortaya konmuştur: Dolaylı harcamaların her ne şekilde olursa olsun mutlaka bütçe ile ilgisinin kurulması ve bütçe içinde yer alması gereken harcamalardır. Bütçeyi doğrudan etkileyen bu nitelikteki harcamalar özellikle saydamlığın sağlanması amacıyla önem taşımaktadır. Dolaysız harcamaların bütçe ile ilişkisi ise mevcut yapı veri alınarak üç farklı şekilde ilişkilendirilebilecek harcamalardır: Birincisi, doğrudan kamu malı veya kamu hizmeti ifa eden ve bütçe dışında yer almasının tutarlı bir gerekçesi bulunmayan kuruluşların, bütçe içine alınması, (ayrı bir kuruluş veya ilgili kuruluş bünyesinde). İkincisi, kuruluş amacı ve işleyiş itibariyle (mal ve hizmetin niteliği, pazarın yapısı gibi) konsolide bütçe dışında faaliyet göstermesi gereken kuruluşların, bütçe dışında yer almakla birlikte bütçeyle somut bir şekilde ilgisinin kurulması (ilgili kuruluş bütçesi altında gösterilmesi) ve mali raporlama suretiyle kuruluşun mali ve finansal yapısıyla birlikte faaliyetleriyle ilgili (sektörle ilgisi gösterilerek) bilgi verilmesi, Üçüncü olarak ise, asıl olarak bütçe dışında yer almakla birlikte bir kamu otoritesi kullanan (bağımsız bütçeli kuruluşlar gibi) ya da bütçeyle mali ilişkisi olan kuruluşların (yerel yönetimler, vakıf ve dernekler, yardım sandıkları gibi) bu nitelikli faaliyetlerinin bütçede yer alması ve mali raporlamasının yapılması gerekir. Bu çerçevede aşağıda bütçe dışında kalan harcama alanları dolaysız ve dolaylı olmak üzere iki başlık altında ele alınarak incelenmektedir. 134 3.2.1.3.1 Dolaysız Harcama Alanları Dolaysız harcamalar yukarıdaki tabloda gösterildiği şekilde toplam altı başlık altında ele alınmaktadır. Bunlar; fonlar, döner sermayeler, bağımsız kamu kuruluşları, yerel yönetimler, vakıf ve dernekler ile yardım sandıklarıdır. Bazı dolaysız harcamalar bütçenin gerektirdiği yasal kuralların tamamen dışında yerine getirilmekte, bazı dolaysız harcamalar ise tamamen olmamakla birlikte kısmen dışarıda kalmaktadır. Örneğin fonlar ve döner sermayeli kuruluşlar bütçenin kaynak dağıtım sürecini düzenleyen kurallardan muaf olabilmektedir. Bütçenin kapsadığı kuruluşlarda ise bir kısım faaliyetler bütçeden farklı prosedürlerle yapılmakta; hatta, bir çok faaliyet yasama denetiminin de dışında kalabilmektedir. Bu araştırmada vakıf ve derneklerle yardımlaşma sandıklarının kamu harcama birimleri arasında gösterilmesi benimsenmekle birlikte, bunların aslında harcamalara doğrudan katılmadıkları aracılık yaptıkları ve vakıf ile derneklerin özel kesimin alanına girdiği yönünde görüşler de belirtilmektedir. Bu görüşün taraftarları, sözkonusu kuruluşların kamu kesimiyle ilişkilerinin harcamadan çok kamu kaynaklarını ve mallarını kullanmak yoluyla kurulduklarını; vergi muafiyeti, karşılıksız nakit aktarımı ve kamu malı kullanımı gibi yöntemlerin bu ilşkinin araçları olduğunu öne sürmektedirler.71 3.2.1.3.1.1 Fonlar 1980’lerden sonra Türkiye IMF stand-by anlaşmasından sonra liberalleşme sürecine girmiştir.72 Bu süreçte, özelleştirmeye hız verme yanında kamu kaynaklarının da özel sektör düşüncesine göre yönetilmesi benimsenmiştir. Bu eğilime paralel olarak kamu kaynakları, katı kurallarla yönetilen bütçe kapsamı dışına kaçmaya başlamış ve yürütme organı daha serbest hareket sahasına kaymıştır. Bu süreçte Türk mali sisteminde bütçe birliğinin bozulmasını en fazla etkileyen fon 71 Konukman, Aydın, Oyan, s. 5 72 SAK, Güven, IMF 1999 stand by anlaşması çerçevesinde hazırlanan rapor, 2000, s.2. 135 uygulamaları olmuştur. Fonlar, ayrı kamu tüzel kişilikleri, özel harcama usulleri, bilinen denetim süreçlerinin ve temel mali yasaların dışına çıkışlarıyla da Türk kamu mali sisteminde ayrı bir “fon maliyesinin” doğmasına neden olmuşlardır. 1980’lerde bütçe dışına çıkarma eğilimlerini mali aracı olan fonlar, bütçe açıklarının büyüme eğilimi gösterdiği 1990’lı yıllarda yarattıkları mali disiplinsizlik, konsolide bütçe büyüklükleri karşısında ulaştıkları boyutlar ve dış finans kurumlarının Türkiye’yi izleme güçlüklerinden kaynaklanan tepkiler doğrultusunda, fonların yeniden bütçe içine alınmaya çalışıldığı görülmektedir. Fon sisteminin disiplin altına alınması amacıyla 1993 Mali Yılı Bütçe Kanununun 29'uncu maddesi ile bir düzenleme yapılmış ve fonların gelir ve giderleri tek bir kaynaktan izlenmeye başlanmıştır. Yapılan bu düzenleme ile fonların büyük bir kısmı bütçe kapsamına alınmıştır. 2000 yılında bütçe kapsamı içinde olan fonların sayısı 61'dir (53 adet Üniversite Araştırma Fonu tek bir fon olarak dikkate alınmıştır.) Bütçe kapsamına alınan fonların gelirleri bütçe içine dahil edilmekte, giderleri ise bağlı bulundukları kurum bütçesine ilgili fona aktarılmak üzere konulan ödeneklerle karşılanmaktadır.73 Fonların bütçe dışında kalmasının mali belirsizlik ve etkinsizlik yaratması, bütçe kapsamına alınmaları yönündeki çalışmaların sürdürülmesine yol açmış ve bu doğrultudaki kararlılık 1999 yılında IMF’ye sunulan Niyet Mektubunda da teyit edildiği gibi, 2000-2002 dönemini kapsayan Makroekonomik Program kapsamına da alınmıştır. Sözkonusu niyet mektubunda verilen taahhütler yerine getirilmeye ve Makroekonomik Program uygulanmaya başlanılmış; bugüne kadar 24 bütçe içi ve 3 bütçe dışı olmak üzere toplam 27 fon kapatılmıştır. Aşağıdaki listede kapatılan fonların hangileri olduğu ve kapatılmalarına ilişkin mevzuat yer almaktadır. 136 TABLO 10: KAPATILAN FONLAR SIRA Bütçe İçi Fonlar NO YAYINLANDIĞI RESMİ GAZETE TARİH SAYI 1 Geliştirme ve Destekleme Fonu 03.04.2000 24011 281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 2 Yatırım Malları İmalatı Teşvik Fonu 03.04.2000 24011 281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 3 Selektif Kredisi Fonu 03.04.2000 24011 281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 4 Bitkisel Yağlar Fiyat İstikrar Fonu 03.04.2000 24011 281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 5 Gemi İnşa, Gemi Satınalma ve Tersane Kurma 03.04.2000 Fonu 24011 281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 6 Yurt Dışında Hizmet Veren Kuruluşlar ve Mali 03.04.2000 Sıkıntıya düşen işçileri destekleme fonu 24011 281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 7 Petrol Arama ve Petrolle İlgili Faaliyetleri 16.05.2000 Düzenleme Fonu 24051 675 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 8 Kamu Ortaklığı Fonu 26.05.2000 24060 4568 Sayılı Kanun 9 Menkul Kıymetler Tanzim Fonu 26.05.2000 24060 4568 Sayılı Kanun 10 Deprem Fonu 26.05.2000 24060 4568 Sayılı Kanun 11 Gecekondu (Bakanlık) Fonu 26.05.2000 24060 4568 Sayılı Kanun 12 Sağlık Hizmetlerini Destekleme ve Geliştirme 26.05.2000 Fonu 24060 4568 Sayılı Kanun 13 Türk Sporunu Teşvik Fonu 26.05.2000 24060 4568 Sayılı Kanun 14 Muhtaç Asker Ailelerine Yardım Fonu 26.05.2000 24060 15 Yeni Yerleşmeler Kredi Fonu 15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 16 Devlet Lojmanları Yapım Fonu 15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 17 Geri Kalmış Yörelere Halk Konutu Fonu 15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 18 Sanayii Kredisi Fonu 15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 19 Küçük San.Sit.Tesis ve İşl.Kred. Fonu 15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 20 Küçük San. Koop.Gel.Fonu 15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 21 Halk Girişimlerini Destskleme Fonu 15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 22 Küçük Sanayinin Geliştirilmesi Fonu 15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 23 Köylerde El Sanatlarını Geliştirme Fonu 12.05.2000 Tarih ve 2000/945 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 24 Tarımsal Koop. Yat. Faal. Yapılacak Devlet Yard.Fonu 12.05.2000 Tarih ve 2000/945 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 25 Camilerini Yaptıracak Yardım Fonu 12.05.2000 Tarih ve 2000/945 sayılı Başbakanlık Onayı ile Tasfiye Edilmiştir. 4568 Sayılı Kanun Bütçe Dışı Fonlar 26 Çimento Fonu 03.04.2000 24011 281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 27 Dış Krediler Kur Farkı Fonu 16.05.2000 24051 675 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 73 2001 Yılı Bütçe Gerekçesi, s.25. 137 Kaynak: Maliye Bakanlığı IMF’ye verilen 10.12.2000 tarihli niyet mektubunda da, 2000 yılının ilk yarısında 25 bütçe içi ve 2 bütçe dışı fonu kapattıktan sonra, 2000 Ekim ayı içinde kapatılması öngörülen diğer 21 bütçe içi fon ve 4 bütçedışı fonun 2001 yılı Şubat ayı ortasına kadar kapatılacağı belirtilmektedir. Kalan 15 bütçe fonunun (Dünya Bankası'ndan alınan kredileri kanalize etmek için ihtiyaç duyulan, Destekleme Fiyat İstikrar Fonu - DFİF hariç) ve bir bütçe dışı fonun kapatılmasına ilişkin gerekli kanun 9 Aralık tarihli Niyet Mektubunda belirtildiği üzere 2001 yılı Haziran ayı sonuna kadar yürürlüğe konulacaktır, denilmektedir. Sonuç olarak, ilk niyet mektubunda bütün fonların kapatılacağı taahhüdünün aksine, (DFİF haricinde) tüm bütçe fonların 2002 bütçesinde kaldırılacağı ve bütçe dışı fonların sayısının 6 ilesınırlandırılacağı belirtilmektedir. Ayrıca 10.12.2000 tarihli niyet mektubuna göre, bütçe içi veya dışında yeni fon yaratılmayacaktır. Kamusal nitelikli bazı gelirlerin özel amaçlar için kullanılmak üzere bütçe dışındaki hesaplarda toplanması son yıllara özgü bir uygulama değildir. Bu amaçla oluşturulan ilk fonun kuruluş tarihi 1934’lere kadar gitmektedir. 1980’li yıllardan sonra topladıkları kaynaklar ve faaliyet gösterdikleri alanlar itibariyle fonlar bütçeyle yarışır duruma gelmiştir. 2000 yılı Programına74 bakıldığında, 1999 yılı için kamu kesimi genel dengesine giren 11 fon ve iki hesabın toplam harcama tutarının yaklaşık 2,9 katrilyon olduğu görülmektedir. Bu ise o yılın bütçe gerçekleşme tahmini olan 28,1 katrilyon liranın yaklaşık yüzde 10’una karşılık gelmektedir. Faiz dışı harcama tutarına olan oran esas alındığında bu oran yüzde 17’lere çıkmaktadır. Kamu kesimi genel dengesi içinde yer alan ve bütçeyle ilişkilendirilmeyen fonların rakamları da dikkate alındığında ikinci oranın yüzde 20’lerin üzerine çıkacağı açık bir şekilde görülmektedir. 74 DPT 138 3.2.1.3.1.2 Döner Sermayeler Türkiye’de döner sermeye ilk defa Cumhuriyet döneminde ihdas edilmiştir. Cumhuriyetin ilk yıllarında gerek halk girişimciliğinin yetersizliği, gerekse özel teşebbüsün yeterince mal ve hizmete sahip olmaması nedeniyle kamu hizmeti gören Devlet kuruluşları, atıl durumda olan kaynakların piyasada talebi bulunan bir mal veya hizmeti üretmek ve bunu satarak değerlendirmek amacıyla döner sermaye işletmeleri kurmuşlardır. 23.2.1925 tarihli bazı ziraat kuruluşlarına ve ziraat okullarına döner sermaye verilmesine ilişkin 549 sayılı Ziraat Müesseselerine Sabit Sermaye Vaz'a Dair Kanun ilk döner sermaye kanunu olarak bilinmektedir. Bu kanunda bugünkü anlamdaki döner sermaye "Sabit Sermaye" olarak adlandırılmıştır.75 Türk kamu mali yönetiminde, bugünkü anlamda döner sermayeli işletmeler, 26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanununun” 49 uncu maddesi ile hukuksal bir düzenlemeye tabi tutulmuş ve o tarihten sonra sayıca çoğalarak çok değişik alanlarda faaliyette bulunmaya başlamışlardır. Bugün gelinen noktada bu işletmeler, Devletin temel kamu hizmet ve görevlerinin yürütülmesi sırasında bir ihtiyaç olarak görülmektedir. Bu işletmeler aracılığı ile ticari, sınai, tarımsal, kültürel ve mesleki faaliyetler yapılabilmekte, böylece boş olan bir kapasite kullanılmakta, belli bir talep karşılanmakta, ayrıca Devlete ek bir gelir sağlanmaktadır. Böyle olunca bu işletmelerin kuruluş amaçları da bir yönüyle kamu hizmeti amacına, bir yönüyle de gelir elde etme amacına dönük bir görünüm arz etmektedir. Sayıları 1998 yılı sonu itibariyle faaliyette bulunan Döner Sermaye İşletmelerinin sayısı 2985 dir. Bunların yaklaşık olarak % 75 i Genel Bütçeli Daireler, % 25 i ise Katma Bütçeli Daireler bünyesindedir. 75 Döner Sermayeli İşletmeler ve Mali Tabloları (1984-1988), T.C. Maliye ve Gümrük Bakanlığ Muhasebat Genel Müdürlüğü Yayını, Kasım 1989, Ankara. 139 Büyüklükleri 1999 sonu itibariyle Döner Sermaye İşletmeleri toplam satışları 2,2 milyar $ düzeyine çıkmıştır (1998 baz alınarak hesaplanmıştır), bunun anlamı toplam bütçe büyüklüğünün yüzde 3-4 düzeyine (faiz hariç yüzde 5-6) çıkmış olmasıdır.76 Döner Sermaye İşletmeleri uygulaması bütçe kapsamından ve parlamenter denetimden kaçışın yaygın bir uygulaması şekline dönüşmüştür. Genel veya Katma Bütçeli Daire içerisinde yürütülmesi gereken pek çok faaliyet ve işlemler bu işletmelerce çok fazla müdahale olmadan yürütülmektedir. Bugün gelinen noktada, döner sermayeli işletmelerin toplam satış hasılatı tutarı 11 Bakanlığın 2000 yılı ödenekleri toplamından daha fazla bir büyüklüğe ulaşmıştır77. 3.2.1.3.1.3 Yerel Yönetimler Türkiye'nin idari yapısı gereği anayasal olarak yerel yönetimlerin bütçelerinin konsolide bütçe kapsamı dışında yer alması son derece doğaldır. Esas olarak sadece kamu hizmeti ürettikleri alanlarda dolaysız kamu harcamaları olarak nitelendirmek doğru bir yaklaşımdır. Ancak, bunların bütçesi hakkında çok genel de olsa bir raporlama yapılarak bütçeleme sürecinde meclise sunulması kamu kesiminin mali büyüklüğünü görme açısından gerekli iken bu yapılmamaktadır. 3.2.1.3.1.4 Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları Bütçenin transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar kavram olarak Türk idari yapısı içerisinde hukuki olarak tanımlanmamakla birlikte Devlet Bütçesine bağlı dokümanlarda bu kurumların tümünü kapsamak üzere Bağımsız Bütçeli Kuruluşlar olarak ifade edilmektedir. Bunlar kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları 76 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık açılışmaları, 32. 77 SÖYLER, İlhami, “Ekonomideki Gizli KİT’ler (Döner Sermaye İşletmeleri) ve Bütçe Disiplini Açısından Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, sayı: 121, Ocak-Nisan 1996, s. 43. 140 nedeniyle genel idare tüzel kişiliğinden ayrı yapılanma imkanına sahip, seçilmiş veya atanmış karar organları bulunan, kararlarını merkezi hiyerarşik yapının dışında alabilen, kendilerine üzerinde tasarruf edebilecekleri kamu kaynağı tahsis edilmiş kuruluşlardır. Üstlenilen hizmetin üretim sürecindeki ihtiyaçlar dikkate alınarak, Devlet tüzel kişiliği dışında ayrı tüzel kişilikler şeklinde Bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşları olarak örgütlenmişlerdir. Bağımsız bütçeli kuruluşlar temel özellikleri nedeniyle çeşitli ayrıcalıklara sahiptirler. Bu ayrıcalıklar örgütlenmelerine, yönetimlerine, personel ve mali yapılarına yansımıştır. Devletin mali sisteminin dışında gelir elde edebilmekte, harcama yapabilmektedirler. Mevcut yasal düzenlemelerinde, mali mevzuatla ilgili genel düzenlemelerin dışında bırakılmaları ile ilgili hükümler bulunmakta, harcamalarında Maliye Bakanlığının ve Sayıştay’ın vize ve tescil işlemlerine tabi tutulmamaktadırlar. Bu kuruluşlara öz gelirlerinin yetersiz kalması durumunda Devlet bütçesinden yapılan transferler Genel Bütçe için harcama olarak kayıtlara geçmektedir. Hazine birliği dışındaki söz konusu kuruluşların bankadaki hesabına transfer edilen kaynak, kuruluşun hizmetleri doğrultusunda zaman içinde kullanılmaktadır. Genel Bütçeden 1999 Mali Yılında finansman açığı bulunan bu nitelikteki yirmi iki kuruma 1999 Mali Yılında 2,6 katrilyon lira (bunun yaklaşık % 91’i sosyal güvenlik kuruluşlarından kaynaklanmaktadır) olmak üzere konsolide bütçenin % 9,5’i oranında transfer yapılmıştır. Faiz dışı harcama büyüklüğü açısından bakıldığında bu oran yaklaşık yüzde 15,3 oranına çıkmaktadır.78 Türk idari yapısı içinde 27 adetbağımsız bütçeli kuruluş bulunmaktadır. Bu kuruluşların 9 tanesi 1935-1965 yılları arasında, 5 tanesi 1961-1980 yılları arasında, 13 tanesi de 1981 yılından sonra kurulmuştur. Bunlardan 22 tanesi özel kanun ile, 5 tanesi kanun hükmünde kararname ile kurulmuştur. Bunlardan kanunla kurulanlar; 78 8. Beş yıllık kalkınma planı çalışmaları. s. 141 Maden Tetkik Arama Genel Müdürlüğü, Elektrik İşleri Etüt İdaresi Genel Müdürlüğü, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü, İş ve İşçi Bulma Kurumu Genel Müdürlüğü, Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü, Milli Prodüktivite Merkezi, Türk Standartları Enstitüsü, Yüksek Öğretim Kredi ve Yurtlar Kurumu, Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu, Türkiye Radyo ve Televizyon Genel Müdürlüğü, Devlet Opera ve Balesi, Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü, Sermaye Piyasası Kurulu Başkanlığı, Atom Enerjisi Kurumu, Atatürk Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Sağlık İşletmesi, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Rekabet Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu; Kanun Hükmünde Kararnaame ile kurulanlar Güneydoğu Anadolu Projesi, Özel Çevre koruma Kurumu Başkanlığ, Ekonomik ve Kültürel Eğitik ve Teknik İşbirliği Teşkilatı, Türkiye Bilimler Akademisi, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Türk Patent Enstitüsü'dür. Görüldüğü üzere Türkiye’de bağımsız bütçeli kuruluşların sayısı azımsanmayacak bir nitelik taşımakta ve bütçe dışı kamu harcamalarının yaygınlaşmasına neden olmaktadır. Önceleri sosyal güvenlik kuruluşlarından biri olan Emekli Sandığının yaptığı faturalı ödemeler ve bazı yıllarda ortaya çıkan finansman açıklarını karşılamak üzere, bu kuruma bütçenin transfer tertibinden ödeme yapılırken, 1994 yılından itibaren diğer sosyal güvenlik kuruluşları, Bağ-Kur ve Sosyal Sigortalar Kurumuna da mali durumlarının yetersizliği nedeniyle bütçenin transfer tertibinden yardım yapılmaya başlanılmıştır. Sözkonusu kurumların mali dengelerindeki bozulmalar, her geçen yıl daha fazla kaynağın bu kurumlara aktarılmasına neden olmuştur. Bu durum köklü tedbirlerin alınmasını gerektirmiş ve 25.08.1999 trarih ve 4447 sayılı Kanunla yapılan sosyal güvenlik reformu sonucunda kayıtdışı istihdamın önlenmesi, prime esas kazanç sınırları ile emeklilik yaş sınırının yükseltilmesi, emekli aylıklarının TÜFE artışına endekslenmesi getirilmiştir79. 79 2001 Yılı Bütçe Gerekçesi, 2000, s.26. 142 3.2.1.3.1.5 Vakıf ve Dernekler Ülkemizde ekonomik ve sosyal koşullar ile dernek ve vakıf geleneği de dikkate alındığında son yıllarda kamu kurum ve kuruluşlarının bünyelerinde büyük küçük çok miktarda dernek ve vakfın kurulduğu görülmektedir. Bu kuruluşlar ilgili kamu kurumunun personeli tarafından kurulmakta, sermaye çalışanların maaş ve ücretlerinden kesinti yapılmak suretiyle sağlanmaktadır. Bu kuruluşların amacı üyelerine emeklilik aylığı ve ikramiyesi vermek, sağlık yardımında bulunmak ve dayanışmayı sağlamak olarak özetlenebilir. Ülkemizde vakıflardan sorumlu kurum Vakıflar Genel Müdürlüğüdür. Vakıflar Genel Müdürlüğü 24 bölge müdürlüğünde 2354 personelle hizmetini ifa etmektedir. Bu Genel Müdürlüğün verilerine göre bugün 55.231 vakıf malı mevcut olup, bunlardan 20.800'ü gelir getirmektedir. 1999 yılı Kesin Hesap Kanun Tasarısında Vakıflar Genel Müdürlüğünün gelirlerinin toplam 43 398 033 748 000 TL olarak gerçekleştiği, bunun 26 751 205 371 000 TL'sı vergi dışı normal gelirlerden, 15 038 828 377 000 TL'sı özel gelirlerden, 2 150 000 000 000 TL'si hazine yardımı ve Devlet katkısından oluşmaktadır. Sözkonusu Genel Müdürlüğün gelirleri yetersiz kaldığı takdirde Konsolide bütçeden pay almaktadır. Son yıllarda ilgili kamu kurumunun ödenek yetersizliği nedeniyle normalde kamu kurumunun yapması gereken hizmetlerin bu kurumlara ait vakıf ve dernekler eliyle yaptırılmaya başlandığı görülmektedir. Hizmetin fiyatlandırılması olanağını da sağlayan bu uygulama sonucunda önemli ölçülere ulaşan maddi büyüklükler bu kurumlarda toplanmaya başlamıştır. Bu durum, kamu hizmeti niteliğinde faaliyetlerde bulunan veya hizmetin üretilmesi sürecine katılan sözkonusu kuruluşların gerek yönetilmesi gerekse ilgili kuruluşla bağlantısı olması nedenleriyle yeni tartışmalara neden olmaktadır. Tartışmaların ana odak noktası bürokratik kaynaklı rant kavgası olabilmektedir. Bu yapı beraberinde sistemin daha sağlıklı işlemesi ve dış denetime açılması yolundaki çabaların önünde önemli bir direnç noktası olmaktadır. 143 3.2.1.3.1.6 Yardım Sandıkları Bugün Türkiye’de kamu kurumları bünyesinde oluşturulmuş olan bir çok yardımlaşma sandığı bulunmaktadır. Bunlardan bir kısmı kanunla kurulmuş olup yasal olarak ana statüleri çerçevesinde faaliyet göstermektedir. Bu kurumların orijinal gelir kaynakları üyelerinin maaşlarından, sosyal güvenlik kesintisine benzer şekilde yapılan kesintilerdir (İLKSAN, OYAK, KİT’lerin pek çoğunun bünyesinde olan yardımlaşma sandıkları gibi). Bu yardım sandıklarının gelir kaynaklarını ve harcamalarını kamu harcamaları tanımında düşünmek ancak bazı şartların yerine gelmesi ile mümkün olmaktadır. Katılımcı kişilerin kendi özgür iradeleri ile üyesi oldukları ve ilgili kamu kuruluşuyla herhangi bir ekonomik ve finansal ilişkisi olmayan yardım sandıklarını kamu harcama alanı içinde düşünmek doğru değildir. Bunun aksine, sandığın gelirleri yasal olarak zorunlu bir şekilde (veya fiili durum yaratılarak) toplanıyor ve/veya sandığın ilgili kamu kuruluşunun ürettiği mal ve hizmetlerle ekonomik ilişkisi ve finansal kaynak akışı sözkonusu oluyor ise bu tür sandıkların faaliyetlerinin en azından bir bölümüne kamusal nitelik gözüyle bakmak yanlış olmayacaktır.80 3.2.1.3.2 Dolaylı Harcamalar Dolaylı nitelikteki bütçe dışı kamu harcamaları kendi içinde farklılıklar göstermekle birlikte esas olarak, kamunun taşınmazları (varlıkları) ve üstlenmiş olduğu yükümlülükler dolayısıyla yapmış olduğu tasarruflar ve harcamalar olarak tanımlanabilir. Bütçeye doğrudan yansımayan bu nitelikteki faaliyetler günümüzde özellikle hazine garantileri ve görev zararları nedeniyle önemli harcama büyüklüklerine ulaşmıştır. Gelişmekte olan ülkelerin bütçe uygulamalarında karşılaşılan temel problemlerden birisi haline gelen dolaylı harcamalar, kamusal büyüklüklerin gizlenmesinde kullanılan araçlardan biri olarak birçok ülkenin kamu mali sisteminde karşımıza çıkmaktadır. 80 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Taslak çalışmaları. 144 Birer kamu kesimi harcama olarak değerlendirilmesi gereken ve Devletin teşvik politikalarıyla yarattığı vergi indirimleri ve muafiyetleri de dolaylı harcamalar arasındadır, bunların miktarı bilinmemekte ve bütçelenmemektedir. Merkez Bankası, kamu bankaları ve diğer KİT’lerin yarı mali faaliyetleri ve bunların maliyetleri de bilinmemektedir. Üstelik bu faaliyetler genelde, gelir dağılımı açısından desteklenmesi hedeflenen toplumsal kesimlerin yanı sıra, bu faaliyetler etrafında örgütlenmiş gruplara aktarılan rantı da finanse etmektedir.81 Benzer şekilde yasal dayanağı bulunan hazine garantilerinin de 1998 yılına kadar dönemsel olarak belirlenen üst sınırları olmadığı görülmekte ve bunlar bütçelendirilmemektedir. Garantili borç anapara ve faiz ödemeleri ve bunlardan geri dönüşler bütçe ödenekleri ile ilişkilendirilmeksizin finansman kısmında gösterilmektedir. 1997 yılı bütçesi ile garantinin sağlanması, ilgili kurumun bütçe performansı ve kabiliyeti ile sınırlanmış ancak, bu hüküm işlemeyince 1998 yılı bütçe kanunu ile hazine tarafından verilecek garantilere 700 milyon $ üst sınır getirilmiştir. Böyle bir üst sınır getirilmesine neden olan kurumlar açıkça belirtilmediği için üst sınıra ilişkin bu hükümden beklenen fayda sağlanamamıştır. Bu düşünceden hareketle 1999 yılı bütçesi ile yerel yönetimlere münhasır olmak üzere 500 milyon $ garanti verme sınırı getirilmiş, uygulama aynı tutarla 2000 yılında da devam ettirilmiştir.82 2001 Mali Yılı Bütçe Kanununda belediyeler için aynı limit korunurken, diğer kamu kurum ve kuruluşları için 4 milyar ABD Doları sınır getirilmiştir (2001 Mali Yılı Bütçe Kanunun, m. 34) 3.2.1.3.2.1 Devlet Mal ve Taşınmazları Türkiye’de Devlete ait taşınır veya taşınmaz üzerindeki bir tasarrufun mali boyutunun ortaya çıkması, ancak tasarrufa konu işlemin bir nakit hareket doğurması ile mümkün olabilmekte ve gerek kullanım, gerekse yönetimleri tamamen o mal ve taşınmazların bulunduğu kurumlara bırakılmaktadır. Kurumlara Devlete ait mal ve 81 Atiyas, Sayın, (1997), s. 21 82 Dedeoğlu, Emil, Erdem, s.9 145 taşınmazlar üzerinde kullandıklarından tasarruf dolayı yetkisi kurumları tanınırken, sorumlu bu tutan kaynakların bir nasıl uygulama da bulunmamaktadır. 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/d maddesine göre Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malları kamu hizmetlerinin görülebilmesi için genel, katma ve özel bütçeli idarelere tahsis etmeye yetkilidir. Ayrıca, 542 sayılı Kanunla kurulan Arsa Ofisi Genel Müdürlüğü, Türkiye’de arsaların aşırı fiyat artışarını önlemek amacıyla tanzim alış ve satış yapmakta; konut, sanayi, eğitim, sağlık ve turizm yatırımları ve kamu tesisleri için arazi ve arsa sağlamakla görevlidir. Ofis’in mal varlığı içinde bulunan taşınmazlar, satmak yahut devretmek yoluyla elden çıkarılmaktadır. Devletin mal ve taşınmazlarının gerektiği gibi takip edilmemesi nedeniyle, özelleştirme faaliyetleri sonucunda Devlet envanterinden çıkan mal veya taşınmazın gerçek boyutu görülememekte dolayısıyla özelleştirme sonucu Devlet kasasına giren nakdin elden çıkan varlık ile ilişkisi (fayda/maliyet) tam olarak kurulamamaktadır. Kamu taşınmazlarının elden çıkarılışında muhatap sadece hazine olmamakta, hizmet binası, ağaçlandırma alanı, hastane, üniversite yerleşke alanı gibi amaçlarla belediyeler ve katma bütçeli kuruluşlarca da yapılabilmektedir. Kamu taşınmazların üzerinde Devletin hakimiyetini yeterince kuramaması, kötü niyetli kişilerin hareket alanlarını kolaylaştırmaktadır. 3.2.1.3.2.2 Yarı Mali İşlemler Bir ülkede Merkez Bankası ve/veya diğer kamu bankaları tarafından girişilen bazı faaliyetler nitelikleri itibariyle parasal bir işlem yerine mali bir işlem niteliği taşırlar. Bu işlemler, bir vergileme, sübvansiyon ya da doğrudan transfer niteliği taşıdıkları halde bir kamu mali işlemi olarak yer almamaları ama özünde bu işlemlere benzer makroekonomik sonuçlar yaratmaları nedeniyle de, yarı mali işlemler denilmekte olup, bu tarz işlemler sonucunda oluşan kuruluş zararları, 146 nihayetinde bütçeden karşılanmak zorunda kalınan maliyetler olarak karşımıza çıkmaktadır.83 Yarı mali işlemlerin Devlet muhasebesi içerisinde açıkça yer almamasının uygulamadaki en önemli sonucu bütçe açığının ya da kapsamlı bir ifade ile kamu kesimi borçlanma gereğinin doğru ölçülememesidir. Yarı mali işlemlerin izlenmesindeki güçlük ve kamu açıklarını gizleme yönündeki eğilim sonucunda bu işlemler borçlanma ve bütçe işlemleri arasında gösterilmemektedir. Bu durumda konsolide bütçede, borçlanma ve kamu kesimi ile ilgili temel göstergeler eksik ve yanıltıcı olmaktadır. Yarı mali işlemlerin nedenleri özet olarak: KİT’lerle bütçe dışı ilişkiler kurulması sonucu görünmeyen borçlar oluşur ve kayıt dışı borçlanma gerçekleşir. Sonuç bütçeye görev zararı olarak yansır ve netice olarak yarı-mali işlem gerçekleşir. 1-Mali disipline aykırı yasal düzenlemelerin varlığı, 2-Borçlanma ile ilgili limit ve yetki düzenlemelerinin fonksiyonel olmaması, 3-Borçlanma limitlerinin hedeflerle tutarlı olmaması, 4-Yatırım programı, bütçe ödenekleri, bütçe tahminlerininin gerçekçi olmaması 5-İç borçlarda faiz yükünün artması bütçeleştirilmeyen, yarı-mali işlemleri ortaya çıkarır. Bu durum hazinenin gereğinden fazla büyümesine, bütçenin öneminin ve etkisinin azalmasına ve dolayısıyla maliye politikasının etkinliğini yitirmesine yol açar. Ayrıca Hazinenin 83 Dedeoğlu, Emil, Erdem, s. 9 147 kayıt dışı giderlerinin finansmanı sorunu ortaya çıkar ve faiz dışı fazla yanıltıcı olur.84 ŞEKİL 2:YARI MALİ İŞLEMLER Görünmeyen borçlar oluşuyor Kayıtdışı borçlanma yapılıyor Görev Zararı Borçları KİT’lerle bütçe dışı ilişkiler kuruluyor Mali disipline aykırı yasal düzenlemeler var Borçlanma ile ilgili limit ve yetki düzenlemeler i fonksiyonel değil Borçlanma limitleri hedeflerle tutarlı değil Yatırım programı, bütçe ödenekleri, bütçe tahminleri gerçekçi değil Maliye Politikası etkinliğini yitiriyor Hazine gereğinden fazla güçleniyor Bütçeleştirilmeyen işlemler ortaya çıkıyor: Yarı-Mali İşlemler Hazinenin kayıt dışı giderlerinin finansmanı (nakit dışı) İç borçlarda yükü artıyor Faiz dışı fazla yanıltıcı oluyor. Kaynak: Sayıştay-2000 Yılı Mali Raporu, s.21. 84 Bütçenin önemi ve etkisi azalıyor 2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay, s.17. 148 faiz Bu raporda yarı mali işlemlerden, uygulamada önemli yer tutan KİT’lerden doğan görev zararları, Merkez Bankasına kur farklarına karşılık verilen tahviller ve tahkim uygulamalarından doğan tahviller olmak üzere üç alt başlık halinde ele alınmaktadır. 3.2.1.3.2.2.1 KİT’lerden Doğan Görev Zararları Türkiye’de Devletin iktisadi faaliyetleri, 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı “İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ile tanımlanmıştır. Burada, sermayesinin tamamı Devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kanunla kurulan Kamu İktisadi Teşebbüslerine İktisadi Devlet Teşekkülü, sermayesinin tamamı Devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek üzere kanunla kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır basan kamu İktisadi Teşebbüslerine Kamu İktisadi Kuruluşu denilmiştir. KİT'lerin, sistemli bir şekilde kuruluşları ve gelişmeleri her ne kadar 1930'lu yıllardan sonra gerçekleşmiş ise de, Cumhuriyet öncesi dönemde özellikle ordu ve sarayın ihtiyaçlarını karşılamak üzere bazı Devlet işletmelerinin kurulduğu görülmektedir. Osmanlı döneminde esas olarak ordu ve sarayın ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve bir anlamda Cumhuriyet'ten sonra kurulan KİT'lere öncülük eden işletmelerden "Top Asitanesi" adı ile kurulan top dökümhanesinin kuruluşu onbeşinci yüzyıla kadar dayanmaktadır.85 KİT'lerin yatırım ve işletme finansman açıkları Hazinece karşılanmaktadır. Finansman fazlası Hazineye devredilmektedir.(233 sayılı KHK m.37) KİT görev zararı, fiyatlama süreci veya özel görevler verilmesinden dolayı oluşmaktadır. KİT’lerin mal ve hizmetlerinin fiyatının hükümetler tarafından tespit edilmesine paralel olarak, tespit edilen fiyatın maliyetin altında olması halinde 85 1994 Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Raporu, T.C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Ankara1996, ss.5-6. 149 aradaki fark veya hükümet tarafından KİT’e özel bir görev verilmesi sonucunda oluşacak zarar görev zararı sayılmaktadır. KİT’lerin oluşacak görev zararı rakamları önceden kesin olarak tahmin edilemediğinden Bütçeye konan görev zararı ödenekleri, geçmiş yıllarda oluşan ve hazine tarafından incelenerek kesinleştirilen görev zararları esas alınarak hazırlanmaktadır. Diğer taraftan görev zararı ödenekleri kısıtlı bütçe imkanları nedeniyle gerçekleşen rakamların çok altında kalabilmektedir. Bunu telafi edebilmek amacı ile KİT’lerin Hazineden Görev Zararı Alacakları, Hazineye olan borçlarına mahsup edilebilmektedir. 1999 yıl sonu itibariyle KİT’lerin birikmiş görev zararı alacakları 1.4 trilyon TL olup, bunun 540 milyar liralık bölümü TEKEL’in tütün destekleme alımlarından kaynaklanmaktadır.86 1994 yılından itibaren tarımsal girdilerin ve bazı tarım ürünlerinin desteklenmesi amacıyla bütçeden kaynak ayrılmaya başlanmıştır. Özellikle 1996 yılından itibaren Kamu İktisadi Teşebbüsleri finansman dengesi, tarımsal destekleme fiyatları ve toplu iş sözleşmeleriyle ücretlerde sağlanan yüksek oranlı artışlardan olumsuz yönde etkilenmiştir. Tarımsal ürün destekleme alımı yapmakta olan KİT'lerin öz kaynaklarının yetersizliği ve stok devir hızlarının düşüklüğü yabancı kaynak kullanımını zorunlu hale getirmiş ve bu kuruluşların finansman yükleri hızla artmıştır. Tüm bu gelişmeler bütçe açığının artmasında önemli bir etken olmuş ve yapısal reformların yapılmasını gerekli kılmıştır ve tarımda doğrudan gelir desteği sistemine geçiş için çalışmalar başlatılmıştır. 1999 yılında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki KİT’lerin 1,2 katrilyon liralık görev zararı tahakkuk etmiş, bu tutarın sadece 80 trilyon lirası ödenebilmiş, 757 trilyon lirası ise hazineye olan borçlarına mahsup edilmiş ve sonuç olarak 752 trilyon liralık bölümü destekleme alımlarından olmak • 86 8.Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 35. 150 üzere toplam 1,6 katrilyon TL tutarında işletmeci KİT görev zararı oluşmuş ve bu büyüklükte bir tutar bütçe ile ilişkilendirilmemiştir.87 Kamu bankalarının 1998 yıl sonu, itibariyle toplam görev zararı yaklaşık 4 katrilyon liraya ulaşmıştır. Bu tutarın 590 trilyon liralık bölümü 1999 mali yılı bütçesine konulan, T.C. Ziraat Bankası ve Türkiye Halk Bankasının çeşitli kanun ve kararnamelerden doğan ve bütçe ödenekleri ile karkarşılanamayan 31.12.1998 itibariyle mevcut görev zararlarının %15’ini geçmeyen kısmının tasfiye edilmesini teminen özel tertip Devlet tahvili ihrac edebileceği (4393 sayılı Kanun m.43.) hükmü uyarınca özel tertip Devlet tahvili ihraç edilerek ödenmiştir. Aynı uygulama 2001 yılı bütçesiyle de devam etmiş (m.44), sözkonusu 1999 yıl sonu itibariyle kamu bankalarının birikmiş yaklaşık 10 katrilyon TL tutarındaki görev zararının %15’ine denk gelen kısmı karşılığında yaklaşık 1.5 katrilyon TL tutarında özel tertip Devlet tahvili ihraç edilerek ilgili bankalara verilmiştir. Bunun dışında, 2000 yılı bütçesi ile başlatılan yeni bir uygulama ile, özellikle kamu görevi yükü nedeni ile mali yapısı ciddi biçimde bozulmuş olan kamu bankalarına, yıl içinde açılacak olan destekleme kredilerine uygulayacakları faiz oranı ile kaynak maliyeti arasındaki farktan kaynaklanan ve banka mali yapısı üzerinde olumsuz etki bırakan uygulamalar karşılığında bütçeden 725 trilyon TL tutarında ödenek aktarılması öngörülmektedir.88 Görev zararının kesinleşmesi uzun zaman almaktadır. Bu, görev zararının bir borç ilişkisine dönüşmesine yol açmaktadır. Görev zararına ilişkin kararların doğurduğu mali yük uzun bir süre geçtikten sonra ortaya çıktığından, kararları alanlar bu işlemlerin maliyetini katlanmamaktadırlar. Bu nedenle sorumluluk mekanizması işlememekte ve • 87 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 36. • 88 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 36. 151 gelecekte çok önemli mali yükümlülüklere yol açabileceği bilindiği halde görev zararı kararları alınmaktadır. TABLO 11: GÖREV ZARARI BORÇLARININ TUTARI VE MİLLİ GELİRE ORANI TL. YILLAR TOPLAM GÖREV ZARARI BORÇLARI Görev Zararı Borçları/GSMH 1996 842.000.000.000.000. %7 1997 1.911.000.000.000.000 %9 1998 4.954.000.000.000.000 %9 1999 13.000.000.000.000.000 %17 Kaynak: 2000 Mali Yılı Raporu, Sayıştay, s. 127. Kamu bankalarına görev zararı alacakları nedeniyle piyasa faizinin çok üstünde faiz ödenmektedir. 2000 yılı için bu oran piyasa faizinin %35 üzerindedir.89 Tablodan da görüleceği üzere Türkiye’de görev zararının miktarı oldukça yüksektir. Görev zararının GSMH’ya oranı 1996 yılında %7 iken 1999’da %17’ye ulaşmıştır. 1999 yılındaki bu oran aynı yıl konsolide bütçe harcamalarının yaklaşık yarısına tekabül etmektedir. 3.2.1.3.2.2.2 89 Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık Verilen Tahviller 2000 Mali Yılı Raporu, Sayıştay, 127. 152 T.C Merkez Bankası Kanununun 61. Maddesi hükmü gereğince Türk parasının değerinin değiştirilmesi halinde Bankanın aktif ve pasifindeki altın ve dövizlerin yeniden değerlendirilmesi dolayısıyla lehte veya aleyhte doğacak farklar Banka ve Başbakanlık arasında belirlenecek esaslara göre tasfiye edilmektedir. Merkez Bankası, yeniden değerlemeden oluşan zararını Hazineye aktarmakta, fakat Hazine karşılığında senet verene kadar Konsolide Borcun bu kısmı için faiz ödememektedir. 3.2.1.3.2.2.3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller Tahkim uygulaması kamu kurum ve kuruluşlarının birbirlerine olan borç ve alacaklarının mahsup edilmesi işlemi olup, ülkemizde oldukça yaygın kullanılan bir yöntemdir. Tahkimler ayrı bir Kanunla yapılmış ve çoğunlukla bu işlemler Bütçe dışında gerçekleşmiştir. Hazine, çeşitli Tahkim Kanunları uyarınca, Belediye ve KİT’lerin SSK’ya, Ziraat Bankası’na, Merkez Bankası’na, diğer bankalara ve birbirlerine olan borçları ve alacaklarının netleştirilmesi sonucunda oluşan borçları üstlenerek, tahkim olunan borçlar için yapılacak olan anapara-faiz ödemelerinin gerektirdiği tutarda net alacaklı kuruluşlara (ki bunlar çoğunlukla kamu bankalarıdır), faizleri genellikle piyasa koşullarından düşük özel tertip Devlet iç borçlanma senetleri ihraç etmiştir. Bu tahvillerin işlemiş faizleri karşılığında ilgili yıl bütçe kanunları gereğince yeni tahvil ihraç edilebilmektedir. Yine ilgili yıl bütçe kanunları gereğince sözkonusu tahvillerin faiz tutarları yerine ayrıca özel tertip Devlet tahvili ihraç edilmektedir. Nakit dışı tahviller arasında yer alan tahkim tahvilleri, yürütmenin “harcama olarak görünmeyen” harcama yapmasına imkan tanıması bakımından gerek bütçenin saydamlığını gölgelemesi, gerekse kamu faaliyetlerinin gerçek boyutunu gizlemesi bakımından mali disiplin üzerinde son derece olumsuz etki yaratmaktadır. 153 3.2.1.3.2.3 Koşullu Yükümlülükler (Contingent Liabilities) Koşullu yükümlülükler, henüz Devlet borcu niteliğinde olmamakla birlikte gelecekte borca dönüşebilecek ve ödeme gerektirecek taahhüt ve kefaletlerdir. 2001 Mali Yılı Bütçe Kanunun D işaretli cetvelinde hazine garantilerinden kaynaklanan yükümlülüklerden Hazinece 2001 mali yılında üstlenilmesi muhtemel ödemeler gösterilmiştir. Bu çerçevede; Yerel Yönetimler için 485 000 000 milyon TL. KİT’ler için 435 000 000 milyon TL. Fonlar için 20 000 000 milyon TL. Üniversiteler için 100 000 milyon TL. Yap- İşlet- Devret Pr. için 90 000 000 milyon TL. TOPLAM 1 030 100 000 milyon TL. öngörülmüştür. Bu uygulama Türkiye’de Mali saydamlığın sağlanması yönünde atılmış önemli bir adımdır. Aşağıda Türkiye’deki mevcut koşullu yükümlülükler özellikleri itibariyle belirtilmektedir. 3.2.1.3.2.3.1 Garantili Dış Borçlar Devletin nakit ve ödeme zarureti ancak borçlunun güç durumda olması nedeniyle sözkonusu olacağından, genelde borç garantileri harcama planları veya ödenek taleplerinde yer almaz. Bununla beraber birçok ülke borçlanma ile ilgili olarak parlementoyu bilgilendirmektedir.90 90 Öztek, Çağlayan,s.20. 154 Türkiye’de Hazine, Bütçe Kanunlarına dayanarak özel hukuk hükümlerine tabi olsa dahi sermayesinin %50’sinden fazlası kamu payından oluşan kuruluşlar da dahil olmak üzere kamu kurum ve kuruluşların borçlanmalarına garanti verebilmektedir. 1995 yılından bu yana garantili krediler nedeniyle hazinece üstlenilen garantili borç ödemelerinin hem faizleri hem de anaparaları bütçe ile ilişkilendirilmeksizin anapara ödemelerinde izlenmeye başlanmıştır. Oysa uluslararası kabul görmüş prensipler uyarınca bu kalemin harcamalar içerisinde gösterilmesi gerekmektedir. Özellikle borçlanma gereği içinde giderek artan bir paya sahip olan bu tür işlemlerin bütçe dışında bırakılması mali disiplini bozmakta ve bütçenin saydamlığına gölge düşürmektedir. Hazine Müsteşarlığının, dış borçlarına garanti verdiği kuruluşlar; büyük şehir belediyeleri, il özel idareleri, KİT’ler, üniversiteler ve özelleştirme kapsamındaki bazı kuruluşlardır. Garanti verilen kredilerin geri ödenmesi aşamasında kredinin asıl borçlusu olan kuruluşlar, bütçe ödeneklerinin yetersizliği, programsızlık, garanti verilirken objektif kriterlerin olmaması, siyasi etki, kuruluşların Hazine garantisine sığınarak kaynaklarını arttırma istekleri sonucunda bu kredileri ödememe giderek daha sık başvurdukları görülmüştür 1992-1999 (1999 ikinci çeyrek itibariyle geçici) yılları arasında Hazine Müsteşarlığı tarafından üstlenilen garantili dış borç stoku 5.9 milyar ABD Dolarına ulaşmış olup bu tutarın 2.1 milyar ABD Doları yerel yönetimlerden, 2.8 milyar ABD Doları KİT’lerden, 692 milyon ABD Doları fonlardan ve 402 milyon ABD Doları ise yatırım ve kalkınma bankalarından kaynaklanmaktadır. Garantili dış borçlardan vadesi geçmiş hazine alacakları Kasım 1999 ayı itibariyle 1.2 milyar ABD Dolarına ulaşmış olup, bu rakamın hemen hemen tamamına yakını (% 96) yerel yönetim garantileridir. Yine 1992-1999 döneminde hazine garantili borçlardan hazinece üstlenilen borçların toplamı 5.3 milyar ABD Dolarına ulaşmış, bu tutarın 3.4 milyar ABD 155 Dolarlık bölümünü ise yerel yönetimlerin garantili borçları için yapılan geri ödemeler oluşturmuştur. Hazine tarafından tahsil edilemeyen garantili borçların önemli bir kısmının belediyelere ait olması sonucunda ilk kez 1998 yılı Bütçe Kanunu ile miktar sınırlaması getirilmiş ancak, bu tutardan yararlanacak kuruluşlar için herhangi bir ayırım gözetilmediği için tahsis edilen bu miktarın büyük bölümü belediyeler tarafından kullanılmış ve garantili borçlarını geri ödeyen diğer bazı KİT’lere (Türk Hava Yolları gibi) yatırımları için garanti verilmesine engel olmuşlardır.91 3.2.1.3.2.3.2 Devirli Krediler Devirli ve tahsisli krediler Hazinece yurt dışından borçlanılıp Bütçe Kanunlarında yer alan hükümler (2000 Mali Yılı Bütçe Kanunun m. 34, 2001 Mali Yılı Bütçe Kanunun m. 34.) çerçevesinde kurumlara devredilen kredilerdir. Bu türlü kredilerde her ne kadar kredi kamu veya özel kuruluşa devredilse bile borçlu olarak Hazine görülmektedir. Bütçe kanunları hükümleri uyarınca kuruluşlara devredilen kredilerin şartlarının kredi anlaşmalarında yer alan şartlarla aynı olması gerekir. Ancak Hazine tarafından bütçe kanunlarına göre yurt dışından temin edilip özel sektöre devredilen bazı kredilerin devir şartlarının kullanıcılar lehine farklı hükümler içerdiği ve bu kredilerin Hazine tarafından hazırlanan cetvellerde gösterilmediği tespit edilmiştir. Devirli kredilerle ilgili gerçekçi değerlendirmelere ulaşılması ancak Hazinenin vadesi geçmiş veya vadesi gelmemiş bütün devirli kredi alacaklarının bilinmesi ile mümkün olacaktır.92 91 HÜRCAN, Yasemin, Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin Yeri, Önemi, ünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi, Araştırmalar ve İncelemeler Dizisi 23, Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ağustos 1999, s. 74 92 Sayıştay Başkanlığı, Hazine İşlemleri Raporu (1998), s.16 156 TABLO 12: HAZİNE TARAFINDAN DEVREDİLEN DIŞ KREDİLERDEN DOĞAN ALACAKLAR (1998 Yıl sonu) TL. HAZİNE ALACAKLARI ANAPARA+FAİZ 98.638.208.384.000 GECİKME FAİZİ 98.788.945.451.000 TOPLAM 197.427.153.835.000 Kaynak: Sayıştay 1998 Yılı Hazine İşlemleri Raporu, s. 17. Hazine Müsteşarlığı devirli ve garantili kredilerden kaynaklanan alacaklarını tam olarak takip edememektedir. Bu hesapların takip edildiği hesap Sayıştay tarafından 1997, 1998 ve 1999 yıllarında red edilmiştir. Garantili ve devirli kredilerle ilgili muhasebe düzenlemeleri yetersiz kalmaktadır. Bu konuda hazinenin ve kuruşulların sorumluluğuna ilişkin uygun ve yeterli bir sistem tesis edilememiştir.93 Tablo 12’den de görüleceği üzere, Hazinenin devirli kredilerden kaynaklanan alancakları kesin olmamakla birlikte 1998 yıl sonu itibariyle 197.427.153.835.000 TL.’ye ulaşmıştır. Devirli kredi uygulaması özellikle geçmişten gelen uygulama alışkanlığı nedeniyle kamusal kaynak kullanımı konusunda saydamlıktan uzak bir yapı göstermektedir. Bu şekilde kullanılan kaynaklar kamusal karar alma sürecindeki iç ve dış denetimlerin dışında kalmaktadır. 3.2.1.3.2.3.3 93 İç Kefaletler 2000 Mali Yılı Raporu, Sayıştay, s.105. 157 Toprak Mahsulleri Ofisine verilen kefaletler, Gelir Ortaklığı Senetleri ödemeleri, otoyol senetleri ödemeleri ve Özelleştirme İdaresine verilen kefaletler garantili iç borçların kapsamını oluşturmaktadır. 2000 Mali Yılı Bütçesi ile hazine kefaleti, Türkiye İhracat Kredi Bankası AŞ’nin (EXİMBANK) kredi, sigorta ve garanti faaliyetleri nedeniyle yüklendiği işlemlerden doğabilecek politik riskler ve Özelleştirme İdaresince, özelleştirme programı çerçevesinde yapılacak borçlanmalar ile (75 trilyon liralık bir sınır getirilmiştir) sınırlandırılmıştır. 3.2.1.3.2.3.4 Mevduat Sigortası Türkiye’de özellikle 1994 yılında meydana gelen mali kriz sonucunda bazı bankaların sistem dışına çıkarılmasından sonra tasarruf mevduatının tamamı Devlet güvencesi altına alınmış böylece güven ortamının yeniden tesisi amaçlanmıştır. Türkiye’de faaliyet gösteren ve mevduat kabulüne yetkili bulunan bankaların yurtiçi şubelerinde gerçek kişiler tarafından açılmış olan Türk Lirası cinsinden tasarruf mevduatı (nama yazılı Türk Lirası mevduat sertifikaları da dahil) ile Türkiye’de yerleşik gerçek kişilere ait tasarruf mevduatı niteliğini haiz döviz tevdiat hesapları mevduat sigortasına tabidir. 3.2.1.3.2.3.5 Yap İşlet/Yap İşlet Devret Projeleri Yap-İşlet-Devret modeli kamunun, kendi kaynakları ile gerçekleştiremediği altyapı ihtiyacını özel sektör kaynakları ile karşılamak amacından ortaya çıkmıştır. Yap-İşlet-Devret modeli ile gerçekleştirilen projeler için sağlanan garantileri için elektrik enerjisi alanındaki faaliyetler örnek olarak gösterilebilir. Üretilen enerjinin TEAŞ veya TEDAŞ tarafından satın alınması garantisi, enerji üretimi için gerekli olan girdi garantisi, yatırım süresince kısa süreli ek kredilere ihtiyaç olması ve alınan kredinin enerji fonundan veya yabancı kaynaktan sağlanması durumunda kredi garantisi, enerji fonunun, anlaşmada tesisin idareye devredilmesini öngören maddeleri nedeniyle yapacağı ödemelere karşı garanti, enerji fonunun yapacağı 158 diğer ödemelere karşı garantiler bunlardandır. Bu garantilerin tamamı ödeme garantisi niteliğinde olup, şirkete performans garantisi sağlanmaktadır. Hazine garantili Yap İşlet Devret projeleri ile ilgili olarak ilk kez 1999 yılında garanti yükümlülüğü doğmuş ve İzmit Büyükşehir Belediyesi adına 111 milyon ABD Doları tutarında su faturası ürün satış garantisi olarak üstlenilmiştir.94 3.2.1.3.2.4 Yatırım Stoku (İhalesi Yapılmış Yıllara Sari Projelerden Oluşan) Yatırım stoku, genel anlamda kamu kesimi tanımı içinde yer alan kuruluşların, yıllara sari yatırım projeleri ile ilgili olarak ihaleye çıkması, ihale sonucunda yaptığı sözleşme ile keşifte belirlenen tutarlar üzerinden üstleniciye karşı bir yükümlülük altına girmesi olarak tanımlanabilecek türden Devlet taahhütleridir. Kamu kuruluşlarının toplam yatırımları ilgili yıl yatırım programında yer almaktadır. 2000 yılı itibariyle bakıldığında yatırım programında yer alan ve henüz tamamlanmamış olan 5.321 projenin toplam tutarı yaklaşık olarak 151 milyar dolardır. Bu proje stoku yeni proje alınmamak kaydıyla yaklaşık 10 yılda tamamlanabilecektir. 3.2.1.3.2.4.1 Diğer Koşullu Yükümlülükler Diğer çeşitli yükümlülükler başlığı altında yukarıda sayılan mali riskler dışında kalan yükümlülükler ifade edilmektedir. Bunlara çeşitli kanuni düzenlemeler veya anlaşmalarla sermaye taahhüdü altına girilmesi, bir olayın vuku bulması durumunda kamunun kanunlardan kaynaklanan bir yükümlülük altına girmesi, yasal takip ve anlaşmazlıklar, kamunun çeşitli durumlarda imzaladığı sözleşmeler örnek olarak verilebilir. 94 8.Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 39. 159 3.2.1.3.2.5 Vergi Harcamaları Vergi harcamaları vergi yapısı içinde kabul gören sınırdan sapmalar olarak tanımlanmaktadır. Bunlar vergi sistemi içinde verilen yardımlar ve sübvansiyonlar olarak düşünülebilir. Bütçe dökümanları, sübvansiyonları doğrudan doğruya yansıtırken, harcama kararları süreci içinde vergi harcamaları dikkate alınmaz. Vergi ve doğrudan harcamalar göreli olarak ayrı şekilde muamele görür. Bununla birlikte, bazı ülkeler vergi harcama analizlerini geliştirerek bütçe devresine entegre etmekte; yasama organına ve kamuya daha fazla bilgi vermektedirler. Fransa, İspanya ve A.B.D.’de konsolide vergi harcamaları kanunlara göre talep edilmekte ve yasama organına sunulmaktadır. Kanada’da hükümet vergi harcamalarının tahmini değeri hakkında rapor hazırlamayı taahhüt etmiştir. Avustralya, Almanya ve İngiltere’de vergi harcamaları tahminleri düzenli olarak yasama organına sunulmaktadır.95 Devletin ekonomik veya sosyal gerekçelerle çeşitli kesim ve gruplara diğerlerine göre bir vergi avantajı sağlaması şeklinde özetlenebilecek olan vergi harcamaları çok yaygın bir politika aracı olarak kullanılmaktadır. Çeşitli sektörleri teşvik amacıyla kullanılan vergi indirimleri, istisnaları, çeşitli sosyal grupları teşvik amacıyla çıkarılan muafiyetler veya vergi indirimleri tipik vergi harcamalarındandır. Vergi harcamaları bir vergi politikası aracı olarak çok yaygın bir kullanım alanına sahip olmakla birlikte, bu nitelikteki harcamaların miktarı ve kapsadığı kesimler genellikle bilinmediği gibi aynı zamanda bu harcamalar bütçelendirilmemektedir. Halbuki kamuoyunun ve meclisin böyle bir karar sonucu toplumun hangi kesimlerine kaynak aktarıldığını bilmek en doğal hakkı olmalıdır veya böyle alınan 95 Öztek, Çağlayan, s.21. 160 bir kararın maliyetinin ne olduğunun bu karara katkıda bulunan insanlar tarafından önceden biliniyor olması esas olmalıdır. Türkiye’de bugüne kadar vergi harcaması niteliği olan kanun veya diğer kararların ne ilgili metinler içinde ne de gerekçe içinde bir hesaplamasının yapıldığını görmek mümkün değildir. 3.2.1.3.2.6 Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle İlgisi Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma Aktarılan Gelirler) Bütçe kanunu dışındaki diğer düzenlemelerle, çeşitli kuruluşlara vergi benzeri gelir toplama yetkisi verilmektedir. Bu çeşit gelir transferlerinin bütçeyle ilişkisi kurularak, ilgili kuruma aktarılması gerekirken, gelirin kurumca doğrudan toplanması bu miktarın kamusal harcama alanı dışında kalmasına neden olmaktadır. Buna örnek olarak elektrik tüketimleri üzerinden TRT’ye aktarılan pay gösterilebilir. 3.2.1.3.2.7 Dış Proje Kredisi Uygulamaları Dış Proje Kredisi Belirli bir projenin tamamen veya kısmen dış finansmanı için yabancı ülkeler, uluslararası kuruluşlar, yabancı bankalar ve yabancı ülkelerde yerleşik diğer finans kurumlarından sağlanan kredilerdir. Dış proje kredisi uygulaması genellikle bütçe dışında formüle edilmekte ve bütçe denetimi bu nitelikli harcamalar için sözkonusu olmamaktadır. İkraz Anlaşmalarında yer alan hükümlerle Dünya Bankası, Proje kredileriyle ilgili İkraz Anlaşması'nın uygulanması için kadrosu, bu kişilerde aranılacak özellikler İkraz Anlaşmaları ve eklerinde yer alan hükümlerle ve fiilen Dünya Bankası tarafından belirlenen, bir "Proje Koordinasyon Birimi" veya "Proje Uygulama Birimi (PUB)" oluşturulmasını zorunlu kılmaktadır. Proje kredisini kullanacak kurum veya kuruluş İkraz anlaşmalarında belirlenmekte ve kullanıcı kurum veya kuruluş bünyesinde PUB oluşturulmaktadır. İkraz anlaşması çerçevesinde yapılan sözleşmeler bizzat PUB'leri tarafından hazırlanmakta, ikrazdan karşılanacak mal ve hizmet alımlarıyla ilgili sözleşme 161 PUB'un oluşturulduğu kamu kurumunun amiri tarafından imzalanmaktadır. Özetle PUB'lar, yetkili fakat sorumsuz birimler durumunda olabilmektedirler.96 PUB tarafından yapılan satın almalarda Dünya Bankası satın alma usullerinin kullanılması zorunludur. Ancak, Dış Proje Kredileriyle gerçekleştirilen kamu alımları 1050 sayılı Kanunun 64. maddesi gereğince vizeye tabidir. Kamu Mali sisteminin saydamlığı bu gibi uygulamalar için sözkonusu olmamaktadır. Bu projelerde yapılan harcamaların büyük bir kısmı Devlet harcamaları arasında görülmemektedir. Yalnız geri ödenen kredilerin bazı faiz ödemeleri Bütçe'de gider olarak görünmekte, anapara, faiz ve kredi masrafı ödemeleri Hazine bünyesinde ödeme olarak kayda alınmaktadır. Tek avantajlı yanı, uzun vadeli kredi geri ödemesi olan dış proje kredilerinden Dünya Bankası kredilerinin maliyeti hiç bir kuruluş tarafından ortaya konulamadığı gibi bu kredilerde kamu adına denetim sadece (Dünya Bankası satınalma usullerine) uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı açısından Hazine Kontrolörleri veya bağımsız denetçiler tarafından yapılmaktadır. 3.2.1.3.3 Kayıt Dışı Bütçe Kayıt dışı bütçe, bütçe çerçevesindeki bazı gelir ve giderlerin kayıt dışı kalmasıdır. Bu işlemler doğrudan genel ve katma bütçeli idarelerce gerçekleştirilir; ancak, bütçeye gelir yada gider olarak kaydedilmediğinden bütçede görünmez, gizli kalır. Kayıt dışı bütçe işlemleri doğrudan genel ve katma bütçe içindeki kurumlar tarafından gerçekleştirilmekte, ancak kaydedilmemektir.97 Bu tür bütçeleştirilmeyen işlemler daha çok borçlanma ile ilgilidir. Örneğin, bazı durumlarda Devlet borçlarının ödenmesi gereken faizleri yerine tahvil (1 yıl ve daha uzun vadeli Devlet borç senedi) veya bono (bir yıldan kısa vadeli borç senedi) 96 Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 41. 97 SAYIŞTAY- 2000 Yılı Mali Raporu, s.10. 162 verilmekte, bu işlemler gider olarak kaydedilmemektedir. Yine benzer şekilde hükümetin görev zararı borçlarına karşılık olarak alacaklı kuruluşlara tahvil verildiğinde gider kaydı yapılmamaktadır. 1997 Yılı Hazine İşlemleri Raporunda 1997 yılına ilişkin borçlanma işlemlerinin Sayıştayca incelenmesi sonucunda kayıt dışı kalan giderlerden önemli olanlar arasında şunlar sayılmaktadır: Nakit dışı borçlanma senetlerinin faiz ödemeleri, Dış borçlarla finanse edilen giderlerin büyük bir kısmı (ayni krediler ve tahvil komisyonları gibi), Hazine tarafından üstlenilerek ödenen garantili borçlar, Merkez Bankasına yeniden değerleme ile aleyhte oluşan kur farklarına karşılık verilen tahviller yada lehte oluşan kur farklarına karşılık mahsup edilen tahviller. Diğer yıllarda KİT’lere verilen görevler karşılığında oluşan borçlar, tahkim uygulamaları ve savunma borçlarının da karşılığı gider kaydedilmeden gerçekleştirildiği bilinmektedir.98 Kayıt dışı bütçe işlemleri, mahsup borçlanma, nakit dışı borçlanma veya yarı mali işlem adı altında karşımıza çıkmaktadır. Bu tür borçlanma işlemleri nakit akışı oluşturmadan gerçekleşir. Mahsup veya nakit dışı borçlanma olarak nitelendirilmelerinin nedeni budur. Yapılması gereken bir ödeme yerine borç senedi verilerek hesaplaşılması yada alınması gereken bir gelirin mevcut borca karşılık tutulması gibi. Yarı mali işlemler ise muhasebe sisteminde gerçek anlamda tek taraflı olarak kaydedilmektedir. Sadece borç kaydı yapılmakta; ancak, bu borcun nereden kaynaklandığı görünmemektedir. Mali tabloları şaşırttığı ve bir kısım 98 SAYIŞTAY- 2000 Yılı Mali Raporu, s. 14. 163 işlemleri gizlediği için yarı mali işlemler muhasebe açısından çok sakıncalı sonuçlar doğurur. Yarı mali nitelikteki işlemlerin tek taraflı kaydedilmesi bir tercih sebebidir. Bu hesapların çift taraflı kayıt edilmesi de pekala mümkündür.99 3.2.2 Türkiye’nin Borçlanma Durumu Kamu gelirlerinin kamu giderlerini karşılamaya yetmemesi durumunda aradaki fark borçlanma yolu ile kapatılmaktadır. Bir yıl içinde borçlanma miktarının ne kadar olacağı Türkiye’de yılları bütçe kanunlarının denge maddesinde yer almaktadır. Bunun dışında dış borçlara ilişkin devir ve garanti mekanizmasına ilişkin hükümler de yılları bütçe kanunlarında yer almaktadır. Dış borçlara ilişkin devir ve garanti mekanizmasını düzenleyen hükümler 1998 yılı bütçesiyle getirilen bir takım miktar kısıtlamaları hariç neredeyse hiç değişmeden günümüze kadar gelmiştir. Buna göre, dış borçlanma suretiyle sağlanan imkanları kamu ve özel sektör kurumlarına devretmeye veya kullandırmaya Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan yetkilidir. 100 Dış borçlanma imkanları Merkez Bankası veya Türkiye’de yerleşik kurumlar ile Türk Bankaları tarafından sağlanması halinde bu kredilerin kısmen veya tamamen Hazine Müsteşarlığınca devralınmasına ve devralınan bu tutarların tekrar kamu kurumlarına devredilmesine anılan Müsteşarlığın bağlı olduğu Bakan yetkilidir. Sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olanlar da dahil olmak üzere kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışı borçlanmalarına garanti verilmesi Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın yetkisindedir. Bu yetkiler 1998’e kadar hiçbir ön koşula dayandırılmadan verilmiştir. Ancak, 1998 yılı ve sonrasında miktar kısıtı getirilmiştir. Miktar kısıtı Hazinenin 99 SAYIŞTAY- 2000 Yılı Mali Raporu, s. 15. 100 Dedeoğlu; Emil; Erdem, s.52. 164 üstlendiği riskin boyutunu bir ölçüde daraltmakla birlikte herhangi bir objektif kriter uygulanmadığı sürece sınırlı bir etkiye sahip olacaktır. TABLO 13: TÜRKİYE’DE DEVLET BORÇLARININ GSMH’YA ORANI YILLAR 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 İÇ BORÇLAR 15.4 DIŞ BORÇLAR TOPLAM 17.6 17.9 20.6 17.3 21.0 43.4 21.4 44.1 21.7 46.9 1999 * 29.3 55.1 64.4 65.5 69.6 84.4 • *Tahmin • Kaynak: 2000 Yıllık Ekomik Rapor, Maliye Bakanlığı, ss.98,105. Türkiye’de Devlet borcu sürekli bir artış göstermiş, 1996 yılında toplam Devlet borcunun GSMH’ya oranı %64.4 iken bu oran 1997’de, %65.5’e, 1998’de %69.6’ya ve 1999 yılında %84.4 ile en yüksek orana ulaşmıştır. Diğer ülkelere bakıldığında ekonomik istikrar ile borçlanma oranının paralellik arzettiği görülmektedir. Amerika Birleşik Devletlerinde GSYİH’nın yaklaşık %60-70’lerinde seyreden brüt kamu borçları oranının 2001 yılında %56.2’ye düşürülmesi hedeflenmektedir, Japon ekonomisinde yaşanan durum borçlanma oranında da kendini göstermekte ve son yıllarda ani bir artış göstererek %119’lara ulaşmıştır. Borçlanmada belli mali kurallara (Altın Kural) sahip İngiltere’de brüt borçlanma oranı GSYİH’nın %50’lerindedir ve son yıllarda bu oran daha da düşmüştür. IMF Mali Saydamlık Standartları Tüzüğü açısından bakıldığında saydam bir mali yapıya sahip olduğu söylenen Avustralya, İsveç gibi ülkelerde bu oran %22’lere kadar düşebilmektedir. Dünyadaki diğer ülkelerle karşılaştırıldığında Türkiye’nin borçlanma oranının istikrar açısından endişe verici boyutlara ulaştığı söylenebilir. Bu nedenle Türkiye’nin borç yönetiminin yeniden gözden geçirilmesi bir zorunluluk teşkil etmektedir. 165 TABLO 14: BRÜT KAMU BORÇLARI ( GSYİH’nın Yüzdesi Olarak) 8 1996 1997 1998 1999 2000* 2001* ABD 73.9 71.6 68.6 65.1 60.2 56.2 JAPONYA 80.5 84.6 97.4 105.3 112.8 119.4 ALMANYA 61.9 62.8 63.3 63.5 63.5 63.3 FRANSA 62.4 64.7 65.2 65.0 63.9 62.6 İTALYA 121.8 119.8 117.7 116.6 112.9 108.9 İNGİLTERE 58.5 58.9 56.2 53.0 49.7 46.9 KANADA 100.9 97.9 97.0 93.0 85.1 80.3 76.4 76.1 76.7 76.0 74.2 72.8 YUKARIDAKİ TOPLAMI ÜLKELERİN AVUSTRALYA 40.0 38.3 33.0 26.2 23.6 22.6 AVUSTURYA 68.3 63.9 63.5 64.9 64.3 63.4 BELÇİKA 128.3 123.0 117.4 114.3 109.8 104.8 DANİMARKA 68.1 64.7 59.8 55.4 50.8 46.7 FİNLANDİYE 66.6 64.9 61.5 63.4 58.5 53.6 YUNANİSTAN 111.3 108.5 105.4 104.4 103.8 100.3 İZLANDA 56.4 52.7 47.7 43.6 39.0 35.1 İRLANDA 74.1 65.3 55.6 51.9 42.9 33.5 KORE 6.3 9.2 10.7 13.4 15.4 16.4 HOLLANDA 75.3 70.3 67.0 63.7 59.7 56.5 NORVEÇ 35.2 31.5 33.7 34.6 32.0 24.7 PORTEKİZ 64.8 62.0 57.8 58.3 58.8 57.3 İSPANYA 72.2 70.9 69.0 67.6 65.7 62.1 İSVEÇ 74.5 74.0 73.3 68.3 58.1 52.3 YUKARIDAKİ KÜÇÜK ÜLKELERİN TOPLAMI 59.5 57.7 55.4 53.9 51.7 49.1 YUKARIDAKİ BİRLİĞİ TOPLAMI 76.2 75.7 74.3 73.1 70.9 68.5 73.7 73.1 73.3 72.4 70.5 68.9 77.0 77.0 76.0 75.3 73.6 71.4 AVRUPA ÜLKELERİ YUKARIDAKİ ÜLKELERİ TOPLAMI EURO BÖLGESİ OECD • *Tahmin • Kaynak: 2000 Yıllık Ekonomik Rapor, Maliye Bakanlığı, s.217. Maastricht anlaşmasına göre borçlanma oranın GSMH’nın %60’ını geçmemesi gerekmektedir. Türkiye’de borç yönetiminin disipline edilebilmesi açısından ülke borçlanmasının bu çerçevede yasal bir kriter yoktur. 166 Türkiye’de borç yükünün aşırı bir şekilde artmasının altındaki gerçeklerden birisi de merkezi hükümetin çeşitli şekillerde mali yükümlülükler ve riskler üstlenmesidir. Ancak bunlar tanımlanmamakta ve izlenmemektedir. Mevcut uygulamada mali risklerle ilgili olarak sadece garantili borçlar yakından takip edilmektedir. Oysa garantili borçlar dışında, yap işlet devret projeleri, mevduat sigortası, yap işlet projeleri, garantili dış krediler, Kesinleşmemiş görev zararları gibi, mali risk kapsamına giren bir çok kefalet ve garanti bulunmaktadır ve bunlar Hazine’ye geri dönüşü olmayan ödeme yükümlülüğü getirebilmektedir.101 Muhasebe sisteminin yetersizliği ve Devletin varlık ve yükümlülüklerini karşılık olarak gösterip izleyecek bir Devlet bilançosunun oluşturulmamış olması bu tür riskleri takip etmeyi zorlaştırmaktadır. Bu gün uygulanmakta olan muhasebe sisteminde, mali riskler görülememektedir. Bu nedenle, mali risklerle ilgili sağlıklı verilere ulaşılamamakta, ne kadar mali yükümlülük altına girildiği bilinememektedir. Diğer yandan, mali yükümlülük riski olan işlemlerde karar verenlerin hesap verme sorumluluğunu sağlayacak mekanizmalar oluşturulmadığından, yöneticiler kamu kaynaklarını aşırı risk alarak yönetebilmekte ve kullanabilmektedir. Devlet adına yüklenilen risklerin gerçekleşmesi durumunda öngörülemeyen mali yükler ortaya çıkmakta; ancak, risk almaya karar verenler bu işlemlerin sonuçlarına katlanmamaktadır.102 3.2.3 Mali faaliyetler Hakkındaki Bilgilerin Ulaşılabilirliği Türkiye’de parlamentonun onayladığı bütçenin kapsamı yukarıda ayrıntılı olarak incelenen genel ve katma bütçe ile sınırlıdır ve geçmiş iki yılın ve gelecek bir yılın verileri bütçede yer alır. Ancak merkezi hükümetin ve sosyal güvenlik kuruluşlarının fonlar ve döner sermayeler aracılığı ile yaptığı işlemler bunun 101 2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay, ss. 141-142. 102 2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay Başkanlığı, Ankara, Ekim 2000, s.VII. 167 dışındadır. Bütçede, döner sermayelere KİT’lere, bütçe dışı fonlara, sosyal güvenlik kuruluşlarına yapılan transferler yer alır; fakat, bunların politikaları ve mali durumlarına ilişkin bütçe dökümanlarında herhangi bir bilgi yer almaz. Ayrıca dış proje kredilerinin büyük bir kısmı da bütçeye dahil değildir. 2001 yılı bütçe hazırlama rehberinde konsolide bütçeye dahil tüm kurum ve kuruluşların bütün gelir ve giderlerinin görülebilmesi amaçlanmış ve bunun için sözkonusu rehbere Bütçe Dışı Kaynaklar Bilgi Formu eklenmiştir. 2001 yılına kadar bütçe kanunları gelecek bir yılın bütçesini odaklanmışken, 2001 yılı bütçe hazırlama rehberinde 2001 yılı bütçesinin üç yıllık ekonomik programın bir parçası olduğu belirtilmiş ve bu bütçenin harcamalar kadar sonuçları da esas alması gerektiği vurgulanarak mali saydamlık adına önemli adımlar atılmıştır. Son yıllarda bütçe kanunlarında, kamu kuruluşlarının gelir ve giderlerinin izlenmesi amacıyla madde yer almaktadır. 2001 Mali Yılı Bütçe Kanununda da bu gelenek sürdürülmüş ve bu Kanunun 6’ncı maddesinde; “Devletin tüm gelir ve giderleri ile borç ve mali imkanlarının tespiti, takibi ve denetiminin yapılabilmesi amacıyla; genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idareler, döner sermayeli kuruluşlar, fonlar ve fonlara tasarruf eden kuruluşlar, bütçenin transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar, belediyeler, belediyelere bağlı kuruluşlar, özel idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, gelir ve gider tahminlerini, mali tabloları, birbirleriyle olan borç ve alacak durumlarını, personele ilişkin her türlü bilgi ve belgeleri Maliye Bakanlığınca belirlenecek esas ve süreler dahilinde vermek zorundadırlar. Maliye Bakanı madde kapsamına giren kurum ve kuruluşlardan, her türlü mali işlemleri ile ilgili bilgi, belge ve hesap durumlarını almaya; bu belge ve hesap durumları ile borçlanma ve borç ödeme imkanları üzerinde inceleme yaptırmaya, programlarına uygun harcama yapmayan, bilgi, belge ve hesap durumlarını ibraz etmeyen idare, kurum ve kuruluşların bütçe ödenekleri ile ilgili gerekli önlemleri almaya, bu maksatla gerektiğinde ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan önlemlerin uygulanmasını istemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır. 168 Bu hüküm çerçevesinde Maliye Bakanlığının sözkonusu kurumlardan bilgi isteme olanağı vardır. Ancak; bu madde bu güne kadar yeterince işletilememiştir. Merkezi hükümetin faaliyetlerine ilişkin raporlama ve istatistikler geliştirilmekte ve uluslararası kabul gören Milli Hesaplar Sistemi (SNA), ESA95 ve GFS gibi standartlara uyumlaştırmaya rağmen, yerel yönetim maliyesinin hesaplarında göze çarpar derecede gecikme sözkonusu olmaktadır. Merkezi hükümetin uygulamalarına ilişkin veriler, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Planlama Teşkilat Müsteşarlığı ve genel olarak da Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından yayınlanmaktadır. Verilerin yayınlanmasında IMF Special Data Dissemination Standards (SDDS) esas alınmakta ve bir veri yayınlama takvimi dahilinde yapılmaktadır. DPT tarafından KİT’lerin ve yerel yönetimlerin de verileri dahil olmak üzere yıllık olarak veriler yayınlanmakla birlikte, burada kullanılan raporlamalar karşılaştırma yapmaya elverişli değildir. Mali saydamlığın arttırılması konusunda hemen hemen her kurum bir takım çalışmalarda bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı say2000i projesi, Hazine Müsteşarlığınca Hazine Sistemleri Veri Projesi bu çalışmalardan bazılarıdır. Ayrıca hesapların izlenmesinde standart getirilmesi açısından Maliye Bakanlığının ve Hazine Müsteşarlığının çalışmaları devam etmektedir. Bu gelişmelere rağmen, Türkiye’deki duruma bakıldığında cari yıl yanında geleceğe ve geçmişe ilişkin verilerin düzenli, kapsamlı ve karşılaştırılabilir nitelikte veri elde edilmesinde çeşitli sorunlar olduğu gözlenmektedir. Konsolide bütçe borçlarının seviyesi ve yapısı hakkında düzenli olarak bilgi yayınlanırken, finansal varlıklar hakkında herhangi bir bilgi bulunmamaktadır. Ayrıca, Devletin varlık ve yükümlülüklerinden türetilen Devlet bilançosu da yayınlanmamaktadır. Tüzükte kamu mali yönetimine ilişkin doğru değerlendirmelerin yapılabilmesi için özellikle vergi harcamaları, koşullu yükümlülükler ve yari mali nitelikli faaliyetler hakkında da raporlar hazırlanması gerektiği belirtilmektedir. Türkiye’de verilen teşviklerin tutarı, görev zararları, iç ve borç miktarları ve Hazine 169 garantili dış borçlara ilişkin veriler gibi çoğu kamusal büyüklükler yayınlanmaktadır. Teşvik mevzuatı kapsamında vergi indiriminde bulunulan kesime bir transfer niteliğinde olan vergi harcamalarına ilişkin ve mali riskliliğin daha doğru değerlendirilmesini sağlayacak diğer yükümlülüklere ilişkin herhangi bir raporlama yapılmamaktadır. Koşullu yükümlülükler kapsamında garantili iç ve dış borçların Türkiye’de mali disiplini bozduğu bilinmektedir. Özellikle de belediyelere verilen garantili borçların itfası çoğunlukla Hazine tarafından yapılmaktadır. Bu nedenle IMF minimum şart olarak bunların maliyet analizleri yapılmasa bile raporlanmaları gerektiğini belirtmektedir. Türkiye’de Devletin KİT’ler, döner sermayeler, vakıf vb. aracılığıyla gelir getirici faaliyetlerde de bulunduğu bir gerçektir. Ancak bunlara ilişkin verilerin hepsi yayınlanmamaktadır. Tüzükte yer alan standartlara göre mali saydamlığın sağlanması açısından Devletin mali işlemlerin bütçe sürecine dahil edilmesi, bütçenin ekinde yer alan raporlarda gösterilmesi gerekir. Kamunun tamamının bilinebilmesi açısından bu verilerin yayınlanması gerekir. 3.2.4 Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama Tüzük mali bilgilerin, zamanında doğru ve tam olarak yayınlanması konusunda hiç olmazsa bütçe kanunlarında hüküm bulunması gerektiği ve veri yayınlama takviminin önceden belirlenmesini önermektedir. Türkiye’de verilerin yayınlanmasına ilişkin herhangi bir kanunda taahhüt bulunmamaktadır. Kamu kesimine ilişkin verilerin tamamı Tüzüğe uygun olarak yayınlanmamaktadır. Ancak, konsolide bütçe ve merkezi hükümet borçları IMF'in GDDS standartlarına uygun olarak yayınlanmaktadır. Önceden veri yayınlama takvimi hazırlanmakta ve internet sayfalarında yer almaktadır. 170 3.3 BÜTÇE HAZIRLAMA, UYGULAMA VE RAPORLAMA SÜREÇLERİ IMF Tüzükte mali saydamlık açısından bütçenin önemi üzerinde özellikle durmuştur. Bunun için; bütçenin mali politika hedeflerini, makro ekonomik çerçeveyi, bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını, başlıca mali riskleri içermesini; ödeneklerin harcanması ve izlenmesi ile ilgili prosedürlerin açıkça belirlenmiş olmasını; bütçe verilerinin politik analiz yapmayı kolaylaştıracak, sorumluluk artıracak şekilde sınıflandırılması ve sunulmasını önermektedir. Kamu kesimi verilerinin sağlıklı ve etkin bir şekilde izlenebilmesinin ve bütçenin bir mali politika aracının olmasının bunda rolü vardır. Bütçenin kendisinden beklenen fonksiyonları yerine getirebilmesi için yapısının, kapsamının iyi tanımlanmış olması gerekir. Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesinde bu çerçeve bilinmelidir. 3.3.1 Bütçenin Yapısı Ülkemizde Devlet bütçesi yasal dayanağını Anayasa ve 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununda yer alan hükümlerden almaktadır. Anayasanın “Mali ve Ekonomik Hükümler” başlığını taşıyan dördüncü kısmındaki 161, 162, 163 ve 164 üncü maddelerinde; bütçenin hazırlanması ve uygulanması, görüşülmesi, bütçelerde değişiklik yapılması esasları ve kesin hesaplarla ilgili temel düzenlemeler hükme bağlanmıştır. Yine bu kısmın ikinci bölümünde yer alan 166 ıncı maddede, “Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir” denmiştir. Genel Muhasebe Kanunuyla ise anayasada belirtilen amir hükümlerin uygulanmasıyla ilgili esas ve şekle ilişkin ayrıntılı düzenlemeler yer almakta, bir anlamda yasal ilkeler ortaya konmuş olmaktadır. 171 1968 yılında çalışmaları başlayan program-bütçe sisteminin ilk uygulamasına 1973 yılında geçilmiştir. 1973 mali yılı bütçe gerekçesinde, klasik bütçe sisteminin terk edilerek program bütçe sistemine aşamalı olarak geçişin başlatıldığı belirtilmiş ve sistemin alt yapılarını oluşturacak mekanizmaların kısa süre içinde uygulamaya geçirilmesi gereğinin özellikle altı çizilmiştir. Ancak bugüne kadar bu konuda yeterli alt yapının oluşturulamaması, sistemin aksamasına, kamu harcama yönetiminde etkinsizliğe ve dağınıklığa, sonuç olarak da bütçe açıklarının büyümesine neden olmuştur. Program bütçe, mevcut ekonomik ve sosyal yapıda Devlet yükümlülüklerinin yapılan hizmet açısından değerlendirilerek sınıflandırıldığı ve kaynakların ayrımında, faaliyetlerin yerine getirilmesi ve sürdürülmesinde "hizmeti "esas alan bir bütçe sistemidir. Bu bütçe sisteminin uygulanmasındaki temel yaklaşım tanımlanan hizmetler ve bunların çeşitli araçlar kullanılarak ölçülmesi ve değerlendirilmesidir.103 Program bütçe sisteminin temel öğeleri, Planlama, Programlama, Bütçeleme, Yönetim ve Değerlendirmedir. Planlama orta vadeli bir projeksiyon ile amaçların ve maliyetlerin saptanması, programlama daha kısa bir dönem içinde sözkonusu planın etkin bir şekilde uygulanması ve kontrol edilmesi, bütçeleme ilke olarak programın uygulamaya dönüştürülmesi, yönetim öğesi sistemin uygulanmasındaki birimlerin 103 Kamu Mali Yönetimi Projesi (1995):15 172 etkin bir şekilde yapılandırılması ve son olarak değerlendirme ise sistem analizi, maliyet-fayda, maliyet-etkinlik gibi çeşitli analiz teknikleri kullanılarak seçenekler arası karşılaştırmalar yapılmasıdır. Program bütçe sisteminde hizmetlerin belirli kriterlere göre program alt-program-faaliyet adı altında sınıflandırmasına "hizmet sınıflandırması" bu hizmetlerin gerçekleştirilmesi için sağlanan kaynakların kullanımını düzenleyen sınıflandırmaya ise "harcama kalemi sınıflandırması" denir. Hükümetin temel amaçlarının gerçekleşmesine yönelen ana faaliyet gruplarına fonksiyon denilmektedir. Hükümetin topluma sağladığı temel hizmetleri göz önüne alarak yapılan sınıflandırma ise fonksiyonel sınıflandırma olarak adlandırılır, eğitim, sağlık, tarım ve savunma gibi.104 1973 yılında klasik bütçe sistemi uygulamasından program bütçe sistemine geçilirken tespit edilen temel problemler çerçevesinde öngörülen ve bugün de hala geçerliliğini koruyan iyileşmeler şu şekilde sayılmıştır (1973 yılı program bütçe hazırlama rehberi); “I) Kamu hizmetlerinde geçişme ve tekrarlar önlenebilecek, hizmetlerin öncelik, önem ve kapsamlarındaki değişikliklere paralel olarak bütçeye esneklik kazandırılacaktır, II) Bütçenin hazırlama ve uygulama aşamalarında yer alan yöneticilerin yönetsel sorumluluklarının sınırı belirgin hale getirilecektir, III) Hizmet-Maliyet, Maliyet-Fayda ilişkileri açıklıkla ortaya konulabilecektir, IV) Bütçe hazırlama sürecinde yöneticilere, hükümete ve yasama organlarına sorunlarla ilgili çeşitli çözüm yollarını sunma ve neticede en rasyonel seçimin yapılarak karar verilmesi olanağını sağlayacaktır, 104 Kamu Mali Yönetimi Projesi (1995):15 173 V) Kuruluş bütçelerinde yer alan hizmet programlarının, belirtilen hedeflere ulaşıp ulaşmadığının etkinlik, verimlilik ve fayda kavramları yönünden değerlendirilmesi, hukuki denetim yanında fiziki denetim olanaklarının da sağlanması için gerekli ortam yaratılacaktır. Proje ve faaliyetlere tahsis edilen ödeneklerin sadece o proje ve faaliyet için harcanması sağlanarak israf önlenebilecektir.” Ancak uygulamada, siyasi kararlılığın yeterince güçlü olmaması, yapılması gerekli olan ve 1973 Bütçe Hazırlama Rehberinde öngörülen mekanizmaların kurulamaması (fonksiyonel kodlama sistemine geçiş, hizmet programlarının sağlıklı tespiti ile ilgili kurumsal değişiklikler gibi), 1975 yılında program bütçe sisteminde bütçe hazırlığı sürecinde temel araçlardan biri olarak tanımlanan (U) cetvelinin kaldırılması, birler düzeyindeki ayrıntıdan yüzler düzeyine çıkılması, kodlama sisteminde 1973 yılındaki rehberde öngörülenlerin yapılmaması sonucu program bütçe sistemine geçilememiş, bir anlamda klasik bütçe sisteminin uygulamasına devam edilmiştir (Program-bütçe sisteminin uygulamasında gerekli olan sürekliliğin sağlanamaması, orta vadede uygulamaya dahil olması hedeflenen bazı düzenlemelerin gerçekleştirilememesi ve mevcut kurumsal yapının yeni yapıya direnç göstermesi nedenleriyle, hizmet programlarından beklenen çok yönlü fayda sağlanamamış, zamanla sistem eski haline dönmeye başlamıştır).105 Ülkemizde plan bütçe ilişkilerinin kurulabilmesi amacıyla uygulanmasına başlanan program bütçe sistemi, bütçe açıklarını önlemede yeterli başarıyı gösterememiştir. Program bütçe kamu ekonomisinin özel ekonomi kurallarına göre düzenlenmesini, kamu harcamalarının daha etkin bir şekilde kullanılmasını ve kamu harcamalarının yöneldiği amaçlara göre program maliyetlerinin belirlenmesini esas almakla birlikte, ülkemizde kamu harcamalarının gerçekleştirilmesinde bu konuda bir gelişme sağlanamamıştır. Her ne kadar son günlerde bir takım idealist bürokratlar ve Devlet adamlarının toplam kalite yönetimi anlayışının kamu 105 Yılmaz (1995) 174 yönetiminde de benimsenmesi konusunda çalışmaları varsa da bunlardan henüz somut bir netice çıkmış değildir. Ülkemizde uygulanmakta olan bütçe hazırlama tekniğinin mali disiplini sağlamada yetersiz olduğu bir gerçektir. Her ne kadar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca orta ve uzun vadeli kalkınma planları hazırlanmakta ise de bunlar özü itibariyle hedeflerin somut olarak belirlenmesi niteliğinde değil, dilek ve temenniler şeklinde bilgiler içerdiği görülür. Bütçe hazırlama sürecinde planlama verilerinden anlamlı bir şekilde yararlanılamamaktadır. Aşağıda ayrıntılı olarak durulacağı üzere bütçelerin yıllık olarak hazırlanması, orta vadeli hedefler çerçevesinde belirlenmemesi, ileriye dönük çalışmalar yapılması gerekliliğini ve zorunluluğunu ortadan kaldırmaktadır. Ayrıca bir yıllık dönem için hazırlanan bütçelerde bile çoğunlukla başlangıç ödeneklerinin yetmemesi nedeniyle ek ödenek uygulanmasında gidilmesi, bütçenin harcama boyutunu genişleterek açıklarının daha da artmasına neden olmaktadır. 3.3.2 Türk Bütçe Sisteminin Tüzük Açısından Değerlendirilmesi ve Çok Yıllı Bütçe Tüzükte hükümetlerin mali politika hedefleri ve önceliklerini, ekonomik görüşlerini ve mali sürdürülebilir üzerine değerlendirmelerini içeren bir dökümanında bütçeye eklenmesi, mali tahminlerdeki sapmalardan, gerçekleşmesi muhtemel yükümlülüklerden ve maliyetleri tam anlamıyla saptanamayan programlardan kaynaklanan mali risklerin raparolanması, tüm kamusal faaliyetlerin bütçe içinde yeralması gerektiği belirtilmekte olmasına rağmen bu Türkiye’de tam olarak gerçekleştirilememektedir. Türk Devlet bütçesinin (konsolide bütçenin) kapsamının darlığı ve yıllık olarak hazırlanması ve çok yıllı olarak hazırlanmayışı bunların tam olarak sağlanmasını imkan tanımamaktadır. Tüzükte üzerinde önemle durulan konulardan biri de bütçenin çok yıllı olmasıdır. Çok yıllı bütçelemede önemli olan, mali yılın çok yıllı olması değil, yıllık bütçe ve ödenekler birden fazla yıl içerisinde değerlendirilmeye çalışılmasıdır. 175 Burada amaç, gelecek birkaç yıl bütçe tahminleri doğrultusunda gelecek bütçe planları için kararlar vermektir. Çok yıllı bütçe hedefleri ve planları harcama ve gelirlerin de çok yıllı olarak hesaplanmasını içermektedir. Zaman içerisinde kesin olarak kamu gelir ve giderleri seviyesinin tespit edilmesi, hem bakanlıklardaki hem de merkezi bütçe idaresindeki (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) yöneticilere harcama hedeflerine ulaşmak için en uygun zamanın belirlenmesinde açık bir görüş sağlamaktadır. Bununla birlikte bu bütçe planları tahmin edilen süre için özel harcama programlarına ve bakanlıklara belirli kaynak tahsisi için kullanılmazlar. Bu planlar mikro veya örgütsel düzeyde yeniden kaynak dağılımı ve performansın arttırılmasında yardımcı değildir. ŞEKİL 3:ÇOK YILLI BÜTÇELEME SÜRECİ TAHMİNİ YAPILAN BÜTÇE CARİ YIL BÜTÇE YILI YILINI BÜTÇE TAKİP EDEN İLK TAKİP YIL YILINI 4. YIL 5. YIL EDEN İKİNCİ YIL ÇOK YILLI BÜTÇENİN BİRİNCİ DÖNEMİ (t) TAHMİNİ YAPILAN BÜTÇE CARİ YIL BÜTÇE YILI YILINI BÜTÇE TAKİP EDEN İLK TAKİP YILINI EDEN YIL İKİNCİ YIL TAHMİNİ BÜTÇE YAPILAN TAKİP EDEN İLK TAKİP BÜTÇE YILI YIL ÇOK YILLI BÜTÇENİN İKİNCİ DÖNEMİ (t+1) CARİ YIL ÇOK YILLI BÜTÇENİN ÜÇÜNCÜ DÖNEMİ (t+2) 176 YILINI BÜTÇE İKİNCİ YIL YILINI EDEN Çok yıllı bütçeleme orta vadeli harcama sistemini gerekli kılar. Orta vadeli harcama sistemi esas olarak, karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirmesine imkan veren kamu harcama politikalarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir. Bu sürecin üç temel amacı vardır, bunlar; 1-makro disiplinin sağlanması, 2-stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtılması, 3-dağıtılan kaynakların uygulama da istenilen düzeyde verimli ve etkin bir şekilde kullanılmasıdır. Kamusal kaynak dağıtımı esas olarak politik bir süreç sonunda belirlenmektedir. Bu şekilde çerçevesi ortaya konulan politikaların istenilen etkinlikte yaşama geçirilmesi bunların planlanması/programlanmasını gerektirmekte, planlanan politikaların pratiğe geçmesi ise bütçeyle mümkün olmaktadır. Bu sürecin işlemesinde yukarıda üç ana madde halinde sıralanan bütçesel sonuçların sağlanabilmesi temel hedef, bütçe ise bu hedeflere ulaşmada ana araç olmaktadır. Çok yıllı bütçeleme genelde aşağıdaki süreçte gerçekleştirilir. Makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya (top-down) doğru tahmin edilmesi. Hem var olan ve hem de yeni uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi. Son olarak, toplam kaynaklarla bu maliyetleri ilişkilendiren bir işleyişin gerçekleştirilmesi.106 106 YILMAZ, Hakkı Hakan, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli 177 Bu süreçte bir taraftan makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya doğru tahmin edilebilmesi, diğer taraftan hem var olan hem de uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin aşağıdan yukarıya tespit edilmesi ve bunların birbirleriyle ilişkilendirilmesinde en önemli fayda, ekonomideki var olan kaynak yapısına göre kamusal kararların alınmasına ve önceliklere göre bunların harcama alanlarına dağıtılmasına olanak sağlamasıdır. 3.3.3 Türkiye’de Bütçenin Hazırlanması Türkiye’de bütçe yıllık olarak hazırlanır (Anayasa m. 161). Bu durum hem bütçe hazırlama sürecinin hem de bütçe hazırlama projeksiyonunun nasıl olması gerektiği konusunda belirleyicidir. 1050 sayılı Kanunda her mali yılda Devletçe toplanacak gelirler ile ödeneklerin bütçe kanununda belli edileceği hükmü yer almaktadır. Bütçeler, kalkınma plan ve programlarının gerekleri ile fayda ve maliyet unsurları gözönünde tutularak verimlilik ve tutumluluk ilkelerine göre hazırlanır ve uygulanır (1050 sayılı Kanun m. 28.). Aşağıda önce bütçe hazırlama süreci ele alınacak, daha sonra sırasıyla uygulama ve denetleme aşamaları incelenecektir. 3.3.3.1 Bütçenin Hazırlanması Süreci Türkiye’de mali yıl başlangıcı ile bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir (Anayasa m. 61). Bütçenin hazırlanması ile ilgili olarak 1050 sayılı Kanunda hükümler yer almaktadır. 1050 sayılı Kanunun 34’üncü maddesinde "Bakanlıklardan her biri kendi bütçesini hazırlayarak temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Maliye Bakanlığı da kendi Bakanlığının gider bütçesi ile gelir bütçesini hazırlayıp ötekilerle birleştirerek Devletin bir yıllık genel bütçe tasarısını meydana getirir. Bu tasarı Bakanlar Kurulunca incelenip onandıktan sonra mali yıl başından en az 75 gün önce Büyük Millet Meclisine sunulur" hükmü, 116’ıncı maddesinde de "Katma bütçeler her yıl dairelerince Harcama Sistemi, DPT, Ağustos 1999, s.16. 178 düzenlenerek bağlı bulundukları Bakanın imzasıyla incelenmek üzere Maliye Bakanlığına gönderilir. Bu bütçeler Maliye Bakanlığı tarafından 34'üncü madde uyarınca Büyük Millet Meclisine sunulur" hükmü yer almaktadır. Bu madde hükümleri çerçevesinde Türkiye’de bütçe hazırlama süreci aşağıdaki şekilde yürütülmektedir. Hükümetce, belirlenen hedef ve ilkeler doğrultusunda bütçe çalışmalarının başlatılması konusunda, Başbakanlığın Devlet daire ve kurumlar için yayınladığı genelge, bütçe çağrısı olarak adlandırılmaktadır. Bu çağrı Haziran ayı içerisinde Resmi Gazetede yayımlanarak kuruluşlara duyurulmaktadır. Bütçe çağrısının yayımlanmasını müteakip Maliye Bakanlığınca bütçe rehberi hazırlanmakta ve yayınlanmaktadır. Bütçelerin kalkınma plan ve programları ile fayda ve maliyet unsurları göz önünde tutularak verimlilik ve tutumluluk ilkelerine göre, hazırlanması amaçlarına en iyi hizmet edecek şekilde hazırlanması için izlenecek yol ve yöntemler teknik ayrıntı ve standartlar, kullanılacak formlar bütçe rehberi ile açıklanmaktadır. Yatırım programı hazırlama esasları ise Başbakanlık Genelgesi ekinde DPT tarafından yayınlanmaktadır Bakanlıkların her biri kendi gider bütçelerini hazırlayarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına göndermektedir. Katma bütçeli idareler de kendi bütçelerini hazırlayarak Maliye Bakanlığına göndermektedirler. Ancak katma bütçeli idareler genel bütçeden farklı olarak kendi gelir bütçelerini de hazırlarlar. Bütçe taslak ve tekliflerini hazırlama görevi 1050 sayılı Kanunun 109'uncu maddesi (a) bendinde Bütçe Dairesi Başkanlıklarına verilmiştir. Bu maddeye göre her Bakanlık ve Kuruluşta birer Bütçe Dairesi Başkanı bulunacaktır. Ayrıca 3046 sayılı Kanunun 24'üncü maddesi gereği bu görev Araştırma Planlama ve Koordinasyon Kuruluna da verilmiştir. Bakanlıkların ve diğer kuruluşların hazırladıkları bütçe teklifleri Maliye bakanlığı Devlet Bütçe Uzmanları ve kurum temsilcileri tarafından görüşülerek taslak haline getirilmektedir (178 Sayılı KHK. m. 10). Kurumların bütçe 179 tekliflerinin, bütçe çağrısı, bütçe hazırlama rehberi ve yatırımlarla ilgili Başbakanlık genelgesinde istenilen düzenlemeler çerçevesinde hazırlanıp hazırlanmadığı konusunda cari ve transfer ödenek teklifleri Maliye Bakanlığınca, yatırım ödenek teklifleri DPT tarafından kurumlarla yapılan görüşmeler çerçevesinde sonuçlandırılmaktadır. Bakanlıkların ve diğer kuruluşların yatırım ödeneklerine ilişkin teklifleri aynı süre içerisinde DPT'ye iletilmektedir. DPT'ce vize edilen yatırım ödenekleri bütçe tasarısına eklenmektedir. DPT tarafından Milli Bütçe Tahmin Raporu da hazırlanır. Maliye Bakanlığı kurumların gider bütçelerine kendi gider bütçesini de ekleyerek gider bütçesini oluşturmaktadır. Bu süreç içerisinde bütçe kanun taslağının metin kısmı ile bütçe gerekçesi de hazırlanmaktadır. Gelirler Genel Müdürlüğü tarafından gelir bütçesi hazırlanmaktadır. (1050 Sayılı Kanun m. 34). Yüksek Planlama Kurulunun makro ekonomik büyüklükleri (GSMH, kaynaklar, yatırımlar ve tüketim, ithalat-ihracat, kalkınma hızı, enflasyon, deflatör ve benzeri ) kamu kesimi dengesini, hedefleri ve konsolide bütçenin gelir ve gider tavanlarının tespiti sonucu bütçe tasarısı son şeklini almaktadır. Gelir ve gider bütçesi birleştirilerek Konsolide Bütçe Kanunu Taslağı oluşturulur. Konsolide Bütçe Kanun Taslağı ve ekli cetveller, Milli Bütçe Tahmin Raporu, Gerekçe, Yıllık Ekonomik Rapor (Araştırma Planlama ve Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanmaktadır) Ekim ayının en geç 17’sine kadar Bakanlar Kuruluna sunulmaktadır. 180 TABLO 15: BÜTÇE HAZIRLAMA TAKVİMİ No İşlemler Tarih 1. Bütçe Çağrısı Haziran 2 Bütçe Hazırlama Rehberi Temmuz Başı 3 Kuruluşların Bütçe Teklifleri Temmuz Sonu 4 Bütçe Görüşmeleri Ağustos-Eylül 5 Bütçe Tasarıları Üzerinde Görüşmeler, Makro Büyüklüklerin ve Bütçe Büyüklüklerinin Belirlenmesi (YPK) 6 Konsolide Bütçe Tasarısı Çalışması Ekim Birinci Yarısı 7 Bütçe Tasarısı ve Ekli Belgelerin TBMM’ne Sunuluşu 17 Ekim (Son Gün) • Milli Bütçe Tahmin Raporu Eylül Ayı Son Haftası İle Ekim Ayı İlk Haftası (Mali Yıl Başından En Az 75 Gün Önce) • Bütçe Gerekçesi • Yıllık Ekonomik Rapor 8 Bütçe Tasarısının Plan ve Bütçe Komisyonuna Sunuluşu 9 Plan ve Bütçe Komisyonunda Görüşmeler 10 Bütçe Tasarısının TBMM Genel Kuruluna Sunuluşu 11 Genel Kurul Görüşmeleri 12 Genel ve Katma Bütçe Kanunlarının Yayımlanması 26-28 Ekim 55 Gün 12 Aralık 20 Gün 181 Aralık Sonu ŞEKİL 4:CARİ VE TRANSFER BÜTÇE TEKLİFİ ÖN ÇALIŞMALARI Bütçe Çağrısı Hazır Bütçe Çağrısı 1.2.1. Bütçe Hazırlama Rehberinin Oluşturulması Maliye Bakanlığı Haziran Sonuna Kadar Beş Yıllık Kalkınma Planı Bütçe Hazırlama Rehberi Hazır Bütçe Hazırlama Rehberi Kurum İta Amiri 1.2.2. Cari ve Transfer Bütçe Teklifinin Hazırlanması Kurum 30 Temmuz'a Kadar Bütçe Dairesi Başkanı Devlet Bütçe Uzmanı Cari ve Transfer Bütçe Teklifi 1.2.3. Cari ve Transfer Bütçe Teklifinin İncelenmesi 1.2.5. Personel Büyüklüklerinin Belirlenmesi Maliye Bakanlığı BÜMKO Kamu Yönetimi 30 Ağustos'a Kadar 1.2.4. Cari ve Transfer Bütçe Teklifinin Görüşülmesi Bütçe Uzman Görüşü Personel Büyüklükleri 30 Eylül'e Kadar Bütçe Uzman Görüşü Hazır Kaynak: Kamu Mali Yönetim Projesi Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçe tasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren raporu, mali yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar (Anayasa m. 162) 182 ŞEKİL 5. YATIRIM BÜTÇE TEKLİFİ ÖN ÇALIŞMALAR Bütçe Çağrısı Hazır Bütçe Çağrısı 1.3.1. Yatırım Hazırlama Kriterleri Tebliğinin Hazırlanması DPT Haziran Sonuna Kadar Beş Yıllık Kalkınma Planı Yatırım Hazırlama Kriterleri Tebliği Hazır Yatırım Hazırlama Kriterleri Tebliği Kurum İta Amiri 1.3.2. Yatırım Bütçe Teklifinin Hazırlanması Kurum 15 Temmuz'a Kadar Bütçe Dairesi Başkanı DPT Uzmanı Yatırım Bütçe Teklifi 1.3.3. Yatırım Bütçe Teklifinin İncelenmesi 30 Ağustos'a Kadar 1.3.4. Yatırım Bütçe Teklifinin Görüşülmesi DPT Uzman Görüşü 30 Eylül'e Kadar DPT Uzman Görüşü Hazır 3.3.3.2 Bütçenin Kanunlaşması Süreci Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili 183 gözönünde tutulur. Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve mali yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar (Anayasa m. 162) Cumhurbaşkanı, TBMM'nce kabul edilen bütçe kanunlarını imzalayarak yayımlanmak üzere gönderir ve Bütçe Kanunu mali yıl başından önce Resmi Gazete yayımlanarak yürürlüğe girer. Cumhurbaşkanının bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderme durumu sözkonusu değildir (Anayasa m. 89). Genel ve katma bütçelerle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında, cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunludur (Anayasa m. 163). Anayasada bu düzenleme olmasına rağmen uygulamada cari yıl ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi hususuna dikkat edilmemektedir. 184 ŞEKİL 6. YPK GÖRÜŞMELERİ VE BÜTÇE TEKLİFİNİN SON HALİNE GETİRİLMESİ Bütçe Uzman Görüşü Hazır Bütçe Uzman Görüşü Maliye Bakanlığı 1.4.1. Cari ve Transfer Toplamlarının Bulunması BÜMKO DPT Uzman Görüşü DPT Uzman Görüşü Hazır 1.4.2. Yatırım Toplamlarının Bulunması DPT İlgili Kurumlar Hazine, DPT, MB Cari ve Transfer Bütçe Teklifi Toplamları Yatırım Bütçe Teklifi Toplamları 1.4.3. YPK Öncesi Toplantılar Bütçe Limitleri 1.4.4. YPK Ile Maliye Bakanlığı Koordinasyonu Maliye Bakanlığı 1.4.5. YPK ile DPT Koordinasyonu YPK 1.4.6. YPK Toplantıları İlgili Kurumlar Bilgi Verir Maliye, Hazine, DPT, ... Devlet Bütçe Uzmanı Cari ve Transfer Tasarı Rakamları YPK Bütçe Teklifini Kabul Etti 1.4.7. Cari ve Transfer Tasarı Rakamlarının Kuruma Gönderilmesi Temel Ekonomik Büyüklükler 1.4.8. Yatırım Vizelerinin Kuruma Gönderilmesi 14 Ekim'e Kadar Cari ve Transfer Tasarı Rakamları Kuruma Gönderildi Yatırım Vizeleri Kuruma Gönderildi 185 Yatırım Tasarı Rakamları DPT Uzmanı 14 Ekim'e Kadar 3.3.3.3 Ülkemizde Uygulanmakta Olan Program Bütçe Sisteminin Başarısızlığı ve Bütçenin Hazırlanması Sürecinde Karşılaşılan Sorunlar Türkiye’de bütçeleme sürecinde başlıca iki temel sorun vardır. Bunlardan birincisi mali disiplinin olmayışı, ikincisi ise performans ölçümüne elverişli olmamasıdır. Bütçe tasarısının hazırlanması, temelde bütçeden mümkün olduğu kadar çok pay almaya çalışan ve parti içindeki çeşitli partili ve seçmen gruplarını temsil eden bakanlar ve harcamacı kuruluşlar ile partinin kollektif çıkarlarını daha fazla gözetmek zorunda olan Başbakan/Maliye Bakanı arasında bir oyun olarak düşünülebilir. Toplam ödenek tavanının önceden belirli olması gibi Maliye Bakanlığının pazarlık gücünün yüksek olduğu durumlarda bütçe disiplini daha fazladır. Öngörülen toplam harcamalar bu çerçevede kalır. Harcamacı kuruluşların önerilerinin değiştirilmeden kabul edildiği durumlarda ise bütçe disiplini gevşektir.107 Türkiye’de bütçe hazırlama sürecinde önceden belirlenen bir tavan olmadığı gibi, harcamacı kuruluşların önerileri de olduğu gibi kabul edilmez. Kurum teklifini hazırlayarak Maliye Bakanlığına sunar. Maliye Bakanlığı teklifle birlikte harcamacı kuruluşların da görüşlerini aldıktan sonra bir görüş oluşturur ve Yüksek Planlama Kurulundan çıkan kararlar doğrultusunda tasarı kesin şeklini alır ve meclise sunulur. Bütçenin hazırlanması sürecinde en önemli eksiklik bütçenin önceden yapılmış bir ekonomik ve mali durum analizine dayanmaması, bütçenin kamu harcama alanının ancak bir bölümünü kavrayabilmesi, bütçenin orta vadeli bir projeksiyona sahip olmaması ile girdi-çıktı ilişkisinin kurulmamış olması dolayısıyla performans ölçmeye izin vermemesidir. 107 Sayın, Atiyas. s.24. 186 Bütçe hazırlama sırasında siyasi ve teknik süreçlerin iç içe girdiği, ödenek taleplerinde hiç bir ön kısıt olmadan hazırlandığı ve olması gerekenin çok üzerinde miktarların talep edildiği, talebin rutin işlerde mi yoksa hizmet genişlemesinde mi kullanılacağının belirtilmediği, harcamacı kuruluşların anlamlı bir hizmet prgramı sunmadıkları, personel dışı harcama kalemlerinin fiyatlandırılmasında kontrol kuruluşlarının bilgisinin yetersiz olduğu ve bütçenin makro ekonomik etkilerinin karar alma öncesinde hesaplanmadığı görülmektedir.108 Kamu mali yönetiminin dağınıklığı da bütçe hazırlama sürecinde etkinsizlik yaratmaktadır. 3.3.3.3.1 Program bütçe sisteminin iyi uygulanamaması nedeniyle bütçe hazırlaması sürecinde yaşanan sorunlar Ülkemizde program bütçe sistemi kabul edilmesine rağmen, sistemin uygulanmasına ilişkin ön koşulları yerine getirilememiştir. Öncelikle program yapısının iyi kurulamaması ilgili kamu kuruluşlarının tüm program ve faaliyetlerine ilişkin analitik çalışma yapılmasına imkan vermemektedir. Ayrıca program yapısı yeterli bile olsa, yöneticilerin karar almaları oldukça zordur. Çünkü harcamaların program sınıflandırması, yönetimin genel politika sorunlarına yardımcı olamamaktadır. Ayrıca hizmetler arasında kaynak tahsisinde fayda maliyet, alternatif maliyet gibi analizlerin yapılması ve ileriki yıllar üzerindeki etkisinin hesaplanması gerekir. Bu günkü bütçe hazırlama sürecinde maalesef bu uygulamalara yer verilmemektedir. Program bütçe sisteminin ülkemizde başarılı olamamasının temel nedeni, sistemin ne olduğunun ve sistemden ne beklendiğinin iyi kavranamamış ve anlatılamamış olmasıdır. Ülkemizdeki proram bütçe modelinde, oluşturulan programlar geleneksel örgüt yapısını izlemiş, fonksiyonel sınıflandırmayı yansıtmamıştır. Programlar üst düzeydeki kuruluşların yapacakları hizmetleri 108 KESİK, Ahmet, “Türk Mali Yönetiminin İşleyiş Yönünden Yeniden Yapılandırılmasına yönelik Çabaların Yönü ve Bu Çabaların Değerlendirilmesi”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve bu yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. maliye Bölümü, 15-17 Mayıs 2000 Antalya, s.2. 187 belirleyen bölümler halindedir. Bunun başlıca nedeni, hizmetler hakkında açık bilgi verilememesi ve programlar, uygulanan sonuçların değerlendirilmesini sağlayamamasıdır. Yapılan çalışmalarda alternatif programlar geliştirilememiştir. Çünkü, program bütçe sisteminin esasını program seçenekleri saptanarak gerekli analizlerin yapılması oluşturmaktadır. Mevcut bütçe hazırlık çalışmalarında incelemeler, ödeneklerle neyin alınabileceğine bakılmakta, buna karşılık verilen ödeneklerle belirli hedeflere nasıl ulaşılacağı ve bu hedeflerin gerekli olup olmadığı tartışma konusu yapılamamaktadır. Dolayısı ile program bütçe sistemi kamu yönetiminde etkinliği arttırıcı ekonomik ve mali araç olarak kullanamamıştır. Program bütçe sisteminin uygulamaya öngörülen düzeyde geçirilememesinin nedenleri şu şekilde sıralanabilir; 109 Program bütçe sistemiyle ilgili olarak gerek teoride gerekse de sistemin uygulanması sırasında ortaya çıkan (özellikle amaçlar, kullanılan araçlar ve sistemin işleyişi ile ilgili olması gereken esaslar gibi) bir çok yaklaşım vardır. Sistemin uygulanma ve geliştirilme döneminde bu anlamda bir tutarlı ve dinamik yapının kurulamamış olması en tepedeki problem olmuştur. Aslında genel anlamda kamusal mal ve hizmet üretiminin bütçe formasyonu içinde çeşitli araçlar kullanılarak ölçülmeye ve belli bir disiplin altına alınmaya çalışılması teoride bile çok çeşitli tartışma konuları yaratmakta ise de en azından bu konuda orta vadede belli esasları olan ve işleyen bir yaklaşıma sahip olunması gerekmektedir. Program bütçe sisteminde hizmet programlarının belirlenmesi ve bu hizmet programlarının alt-program, faaliyet ve proje olarak sınıflandırılması süreci işleyişin ana noktasıdır ve modeli klasik bütçeden ayıran en önemli yapısal farklılıktır. Hizmet programlarını gereğince tespit edebilen, kurumsallaşmayı bu boyut üzerinde inşaa eden ve bunların uygulanmasında fayda-maliyet ilişkilerini alternatifleriyle 109 Kamu Mali Yönetimi Projesi (1995):17-19 188 projelendirip ölçebilen bir bütçe yapısı kendisinden beklenenleri bu anlamda yerine getirebilecektir. Bir sistem analizi hüviyetini taşıyan program bütçe sistemi en azından orta vadeli bir plana ve/veya programa ihtiyaç duymaktadır. Yine bu konu 1973 yılı program bütçe hazırlama rehberinde şu şekilde ifade edilmiştir; “Önceliklerin saptanması, yapılacak hizmetlerin bünyesine, politika hedefleri ile bağlantısına, faaliyetlerin planlamasına ve maliyetlerine doğrudan doğruya bağlıdır. Bu husus 5 yıllık kalkınma planlarının yıllık programları ile bütçe arasında uygun ve doğru bir bağlantı kurulmasını gerektirir.” Siyasi iradenin bir tasarrufu olan plan ve programlar Devlet geleneğinde bütçe ile pratiğe geçmektedir. Bizde de planlı bir ekonomik ve sosyal yapıya geçildiğinde bu eşgüdüm özellikle teknik anlamda aranmış ve program bütçeye daha fazla ihtiyaç duyulmuştur. Ama uygulamada program bütçenin hazırlanması ile plan ve program arasında sürekli bir ilişkiyi ve geçişi sağlayacak yapı kurulamamıştır. Bu konuda kurumsal yapı farklılığı gibi nedenlerden çok bütçe hazırlanmasındaki geleneksel yapıdan gerek siyasi gerekse de bürokratik alışkanlıklar sonucu kopulamaması neden olmuştur. Özellikle strateji belirlemede bu ilişki kopukluğu bütçenin hazırlanmasında daha belirgin hale gelmiştir. Hükümet faaliyetlerinin tümünü kapsayan fonksiyonel bir sınıflandırmaya daha sonraki yıllarda geçilmesi hedeflenmişti. Sınıflandırmaya ilişkin olarak hala GFS esaslarına uygun olarak Kamu Mali Yönetim Projesi Kapsamında çalışmalar yürütülmekte fakat henüz sonuçlandırılamamıştır. Fakat hizmet programlarının belirlenmesi, bunların alt programlarının oluşması ve nihayetinde faaliyetlendirilip projelendirilmesi aşamaları kendi içinde bile yoğun bir bilgi birikimini, insan gücünü, çok iyi işleyen bir bilgi akışını ve teknik donanımı gerektirir (hukuki yapı, muhasebe sistemi, istatistik ve yöneylem çalışmaları, projelendirme gibi). 189 Türkiye’de bütçenin kaynakları kullanma etkinliğine ulaşmaya çalışan bu türlü sistem analizi çalışmaları özellikle teknik açıdan çok yetersiz kalmıştır. Hizmet programlarının oluşturulması, değiştirilmesi ve gerekiyorsa yenilerinin üretilebilmesi bütçenin etkinliğini ve güncelliğini sağlayan en önemli içsel bir unsurdur. Belirlenen hizmet programının alt program ve faaliyet-proje şeklinde formüle edilmesi ise bunu takip eden ikinci halkadır. Bugün bütçenin hazırlanmasında hizmet programlarının etkinliği ve farklılığı nerdeyse ortadan kalkmıştır. Çünkü sistem analizini formüle edecek çalışmaların bu süreçte olmaması en azından bir süreklilik göstermemesi bütçelerin hazırlığını bir tekrar şekline dönüştürmüştür. 3.3.3.3.2 Bütçe hazırlama sürecinde karşılaşılan yapısal sorunlar Kamu yönetiminde mali saydamlığın gerçekleştirilmesi aynı zamanda halkın bütçe hakkını tam olarak kullanabilmesine de olanak sağlayacaktır. Tarihsel süreç içinde, önceleri kamu gelirleri kralın yada yönetici sınıfın gelirleri sayılıyor ve harcama kural ve ilkelerini de kendileri belirliyorlardı. Daha sonraları büyük mücadelelerle önce vergi hakkı, diğer bir deyişle milletin müsadesi olmadan vergi alınmaması ilkesi, daha sonraları yavaş yavaş kamu harcamalarının ve dolayısı ile kamu hizmetlerinin de parlamentoca tespit edilmesi prensip olarak benimsenmeye başlanmıştır. Günümüzde demokratik yönetimin benimsenmesiyle bu defa kamu gelir ve giderleri üzerinde seçilmişler saydam olmayan, halkın bilgisi dışında kamu gelir ve giderleri üzerinde tasarrufta bulunmaya başlamışlar ve kamu kaynaklarını kısmen de olsa kendi çıkarları doğrultusunda kullanmışlardır. Örneğin, personel alımında kendi yandaşlarını yada akrabalarını öncelik tanıma gayretleri, kamu bankalarından ucuz kredi kullanımlarında bir takım suistimaller, yolsuzluklara zemin hazırlayıcı kamu gizliliğinin benimsenmesi, kendini seçen ve tekrar seçilebilmesini olanak sağlayan potansiyel bölgelere yada kişilere transfer harcamaları yapılması; lojman, makam aracı vs. gibi kamusal olanakları kullanmaları bunlardan bazılarıdır. 190 Bütçe hazırlama sürecinde, hazırlık çalışmalarını yürüten teknik personelin elinde etkin bir bütçe yapmaya elverişli veri bulunmamaktadır. Bunda milli muhasebe yapmaya elverişli bir veri tabanı ve hesap sistemi geliştirilememiş olması en önemli sorunlardan bir tanesidir. Türkiye’de bütçe giderlerinin önemli bir bölümü (yüzde 40-45) bugün finansman maliyeti olan borç faiz ödemelerinden oluşmaktadır. Transfer toplamı olarak bakıldığında bu oran yüzde 60-65’lere çıkmaktadır. Bütçe kanununa bakıldığında, yasama organının ve kamuoyunun bu harcama kaleminin oluşumunu izleyebilme şansının olmadığı, bütçe kanununun meclisin ve kamuoyunun bütçe hakkını gerektiği gibi kullanabilmesine olanak sağlayacak şekilde borçlanma programını ve kesin hesap yoluyla gerçekleşmeleri izleyecek biçimde hazırlanmadığı görülmektedir. Aynı şey transfer tertibinde yer alan diğer harcamalar için de geçerlidir. Ayrıca, koşullu yükümlülükler gibi borç alan kişi ve kuruluşlarca ödenmediği takdirde bir Devlet gideri olan unsurlar bütçede gözükmemektedir. Hükümet bu tür giderleri yapabilmek için bütçe kanunuyla açık bir yetki almadığı halde yükümlülük altına girmektedir. Bu durum bütçe kanununda yer alan gider kaleminin olması gerekenden daha düşük bir miktarda gösterilmesine yol açmakta ve bütçenin açıklık ve güvenilir olmasını ortadan kaldırmaktadır. Aynı şekilde transfer harcamaları yerine vergi istisna ve muafiyetleri de kamu harcamalarını olduğundan düşük gösterilmesine neden olmaktadır. Türkiye’de bütçe hazırlanması sürecinde de bu tür uygulamalar vardır. 3.3.4 Kamu Mali Yönetiminin Dağınıklığının Bütçe Hazırlama Süreci Üzerindeki Olumsuz Etkisi Türkiye’de kamu harcamaları çok sayıda ve farklı yapıdaki bütçeler ile fonlar ve döner sermaye işletmeleri arasında dağılmıştır. Bugün kamu harcamaları genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, fonlar ve döner sermaye işletmeleri aracılığıyla idare edilmektedir. Ayrıca, Kamu kurumları nezdinde kurulu bazı vakıf, 191 dernek veya sandıklara da vergi bağışıklığı tanınarak, genel bütçeden pay verilerek veya Devletin verdiği hizmetler karşılığında vatandaşlardan bu tip örgütlenmeler için ayrıca ödeme talep edilerek kamu adına gelir elde edilmekte ve gider yapılmaktadır.110 Kamu harcamalarının farklı birimlerce yapılması doğal olarak bütçe hazırlama sürecine de yansımaktadır. Bu kadar dağınık bir yapı makro bir değerlendirme yapılmasını, kamu gelir ve giderlerinin bir bütün olarak görülmesine engel teşkil etmektedir. Kamu harcama yönetiminde bu yapılanma sonucunda bir harcama biriminde kaynak kıtlığı çekilirken diğer harcama biriminde daha az gerekli kamu hizmetleri için harcama yapılabilmektedir. Konsolide bütçe yönetiminde de dağınıklık bulunmaktadır. Her ne kadar 178 sayılı KHK’da Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, bütçenin hazırlanmasından sorumlu olduğu hükmü yer almakta ise de; yatırımla ilgili bütçelemenin DPT ve birçok transfer kalemi ile ilgili bütçelemenin Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütülmekte olması, harcamacı kurumların bütçelerinin bütünsel bir çerçeve içinde ele alınmasına engel teşkil etmektedir. Diğer taraftan, yatırım ödenekleriyle gerçekleştirilecek işlemlerin cari harcamalar üzerindeki ileriki yıllarda ne gibi mali yük getireceğinin dikkate alınmaması ve yatırım taahhütlerinin bütçede yer almaması, cari yıl bütçesinin müteakip yılların bütçeleri üzerindeki etkisinin öngörülmemesine yol açmaktadır.111 Ayrıca, Mali yönetimde Hazine ile gelir de toplayan bir kurum olan Maliye Bakanlığı arasındaki koordinasyon eksikliği, bütçe sürecinde etkinliği azaltmaktadır. 110 ÖZTEK, Durmuş, “Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri: Genel Değerlendirme”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve bu yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. maliye Bölümü, 15-17 Mayıs 2000 Antalya, ss.12-13. 111 Kesik, s.3. 192 3.3.5 Bütçenin Uygulanması TBMM oylandıktan sonra Cumhur Başkanının onayından sonra Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren Bütçe Kanunu ile yürütme organına harcama yapma yetkisi verilmesi ile bütçe uygulama süreci başlamış olur. Bütçe uygulama sürecinde çeşitli birimler görev alırlar ve ilgili Kanunlar çerçevesinde kendilerine verilen görevleri yerine getirirler. 3.3.5.1 Bütçe uygulamasında görev alan birimler Türkiye’de bütçenin uygulanması sürecinde çeşitli kamu kurum ve kuruluşları görev almaktadır. Maliye Bakanlığının bütçenin hazırlanması aşamasında olduğu kadar uygulanmasında da önemli rolü vardır. Doğal olarak diğer harcamacı Bakanlıklar yada kurum ve kuruluşlar ile kanunlarla kendilerini kamu geliri toplama yetkisi verilenler de bütçe uygulamasında görev almaktadırlar. Sayıştay Başkanlığının da bütçenin uygulanması sırasınsa ön vize yetkisi bulunmaktadır (832 sayılı Kanun m. 30). Bütçenin uygulanması sırsında nakit yönetiminde sorumlu birim ise Hazine Müsteşarlığıdır. Merkez Bankası, Hazinenin bu görevini ifa ederken karşı karşıya kaldığı nakit sıkıntısında kısa vadeli avans verebilme durumu sözkonusudur. Ayrıca, Maliye Bakanlığınca ayrıntılı harcama programı yapılıp yürürlüğe girtikten sonra, yatırım ödeneklerine ilişkin revize yapılması gereken durumlarda Devlet Planlama Teşkilat Müsteşarlığının görüşü alınmaktadır. Sonuç olarak; Türkiye’deki mali yönetimdeki dağınıklık, bütçe uygulama sürecinde de görülmekte ve etkin bir bütçe yönetimini engellemektedir. Aşağıda bütçe uygulama sürecinde görev alan birimler ve bütçe uygulaması biraz daha detaylı olarak incelenecektir. 3.3.5.1.1 Maliye Bakanlığı Maliye Bakanlığı Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO)’ne bağlı olan maliye başkanlıkları ve bütçe dairesi başkanlıkları bakanlıklar ile ayrı bütçesi 193 bulunan idare ve kurumlar ve katma bütçeli kuruluşlar genel merkezlerinde bulunurlar. Bütçe Dairesi Başkanlıklarını, kurumların hizmet yükü ve iş hacimlerini göz önünde bulundurmak suretiyle, birden fazla kuruma hizmet vermek üzere görevlendirmeye Maliye Bakanı yetkilidir. Maliye başkanlığı, başkanın emri altında bütçe dairesi başkanı ve merkez saymanlık müdürü ile bunlara bağlı servislerden oluşur (178 sayılı KHK. Ek m. 1). Maliye başkanlıkları Maliye Bakanlığı ile kurum arasındaki ilişkilerde işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevlidir. Maliye Bakanlığının bütçe uygulama sürecinde görev alan birimlerinden birisi de saymanlıklardır. Türkiye çapında bulundukları yer açısından Merkezde bulunan saymanlıklar ile il ve ilçelerde bulunan saymanlıklar olmak üzere iki gruptan oluşan yaklaşık 1658112 saymanlık bulunmaktadır: Merkezde bulunan saymanlıklar bakanlıkların ve ana harcama birimlerinin idari merkezinde bulunur. Bu saymanlıkların çoğunda illerde uygulanan ödeme ve gelir işlemleri yürütülmekle beraber işleyiş yapılarının farklılığının getirdiği çeşitli işlevler görülmektedir. Maliye Bakanlığı aynı zamanda kamu gelirlerinin toplanmasında önemli bir görev üstlenmiştir. Maliye Bakanlığına bağlı vergi daireleri aracılığı ile Devletin vergi, harç, resim ve benzeri kamu gelirleri, ilgili kanunlarında belirtilen hükümler çerçevesinde toplanmaktadır. 3.3.5.1.2 Diğer Birimler Kamu mali yapısındaki dağınıklık doğal olarak örgütsel yapıya da yansımış ve bütçenin uygulanmasında, gerek gelirlerin tahsil edilmesinde gerek giderlerin yapılmasında Maliye Bakanlığı dışında çeşitli birimler görev yapmaktadır. Kamu gelirlerinin toplanmasında da Maliye Bakanlığı dışında, kendilerine kanunla kamu geliri toplama yetkisi verilmiş kuruluşlar gelirlerin toplanmasında görev almaktadırlar, örneğin Emlak Vergisi belediyeler tarafından toplanmaktadır. 112 Muhasebat Genel Müdürlüğü Saymanlık Veri Tabanı (Aralık 1999 itibariyle) 194 Türkiye’de genel ve katma bütçe kapsamında 39.598113 adet tahakkuk dairesi faaliyet göstermektedir. Türkiye’de tahakkuk daireleri genel olarak merkez ve taşra birimleri olarak örgütlenmişlerdir. Tahakkuk dairelerinin bütçenin uygulanması sürecindeki fonksiyonlarını kısaca, kendi görev alanlarına giren konularda “ayrıntılı harcama programları” aracılığıyla kaynak talebinde (ödenek talebi) bulunmaları ve kendilerine tahsis edilen kaynaklar çerçevesinde “tahakkuk müzekkeresi ve verile emri” aracılığıyla harcama talebinde bulunmaları olarak özetlemek mümkündür. 3.3.5.2 Bütçe ödeneklerinin harcanması ve gelirlerin toplanması Bilindiği gibi bütçe, gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına izin veren bir yıllık bir kanundur. Bu esastan hareket ederek bütçenin uygulanması aşamasını giderlerin yapılması ve gelirlerin toplanması olarak incelenmesi yaralı olacaktır. 3.3.5.2.1 Giderlerin Yapılması Bütçe Kanunu’nun yürürlüğe girmesinin hemen ardından Maliye Bakanlığı (Bütçe ve mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO)) tüm bakanlık ve harcama yapan kurumlara temel harcama ilkelerini ve ödenek sınırlamalarını bütçe uygulama talimatı ile bildirerek kurumlardan aylık ayrıntılı harcama programlarını bildirmelerini ister. Ayrıntılı harcama programlarının BÜMKO tarafından vize edilmesiyle ödenekler serbest bırakılmış olur (yılları bütçe kanunları). Ödeneklerin serbest bırakılmasından sonra bakanlık ve temel harcama birimlerindeki bütçe dairesi başkanlıkları ilgili kurumları için yapılan ödenek ödeneklerini kaydeder ve bu ödeneklere dair tahsisat ve alt-tahsisat gerçekleşir. Bununla beraber, yerel kurum ve harcama birimlerine tahsisatın ulaşması için Sayıştay’dan vize alınması gerekmektedir. Sayıştay harcama yapacak kurumlara ödeneği çıkartmadan önce tüm ödenekleri kaydeder, ödenek sınırlamalarına uygunluğunu teşhis eder, vizeyi verir ve ödeme emrini tekrar bütçe dairesi başkanlığına gönderir (832 sayılı Kanun 113 Muhasebat Genel Müdürlüğü Saymanlık Veri Tabanı (Haziran 1999 itibariyle) 195 m.30). Bütçe dairesi başkanlığı vize edilen ödeme emrini kaydederek bütçe ödeneğini Tahsisat Defteri’ne harcama olarak kaydeder. Bütçe dairesi başkanlığı aynı zamanda ödeme emrinin bir kopyasını harcamayı yapacak kuruma, bir kopyasını da Maliye Bakanlığı’na bağlı ilgili Saymanlığa gönderir. Saymanlık bu ödeme emrini bütçe giderleri ve ödeme emirleri defterine kaydeder. Bütçe kanunuyla verilen ödenek çerçevesinde harcamayı yapacak birimdeki stok sorumlusu birimin ihtiyacını tespit ederek tahakkuk memuruna bildirir. Tahakkuk memuru satın alma için birimin ita amirinden onay talep eder (1050 sayılı Kanun m. 10). İta amiri birime gönderilmiş ödenekler dahilinde satın almayı onaylar. Bunun üzerine tahakkuk memuru yasalarla tespit edilmiş usuller çerçevesinde satın alma prosedürünü uygulayarak birimin ihtiyacı olan mal veya hizmeti satın alır. Genel bütçeye dahil dairelerle, katma bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler alım, satım, hizmet, yapım, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, kira ve taşıma işlerini 2886 sayılı Devlet İhale Kanununda yazılı esas ve usullere göre yaptırmak zorundadır. (Md.1) Anılan kuruluşlara bağlı döner sermaye işletmeleri ile fonların yukarıda belirtilen işlerinin nasıl yapılacağını gösteren Fonlar İhale Yönetmeliği 3.8.1984 tarih ve 18478 sayılı Döner Sermayeli Kuruluşlar İhale Yönetmeliği de 4.8.1984 tarih ve 18479 sayılı Resmi Gazetelerde yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Mal veya hizmetin satın alınmasından sonra tahakkuk memuru ve ita amirinin imzaları ile bir harcama talebi hazırlanır ve ilgili saymanlığa gönderilir. Saymanlık kurumdan gelen harcama taleplerini kayıtlı ödenekler ve diğer yasal yükümlülükler açısından inceler ve gerekli ödemeyi yapar (1050 sayılı Kanun m. 80). Tüzükte, bütçenin uygulanması sırasında ihale ve istihdam ile ilgili prodesürlerin standart olması ve ilgili taraflarca ulaşılabilmesi gerekir. Devlet İhale Kanunu kapsamında yapılan kamu alımları bu standartları taşıyorsa da, bu Kanun kapsamı dışında gerçekleştirilen kamu alımlarının da varlığı unutulmamalıdır. Bu 196 durum kamu alımlarında saydamlığı azaltmaktadır. Benzer uygulama kamu istihdaminda da sözkonusudur. Kamu personel istihdamında farklı düzenlemeler bulunduğu bilinmaktedir. 3.3.5.2.2 Gelirlerin Toplanması Anyasa’nın 73 üncü maddesine göre; vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Ayrıca bütçe kanununun gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına izin veren bir kanun olması nedeniyle, her ne kadar vergi kanunları çıkarılıp yürürlüğe girse de gelirlerin toplanabilmesi için bütçe kanununun çıkması gerekir. Bütçe kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte gelir toplama yetkisi de ilgili dairelere tanınmış olur. Gelirlerin toplanması dört aşama ile olur. Bunlar tarh, tebliğ, tahakkuk ve tahsil aşamalarıdır. 3.3.5.3 Bütçe Uygulamalarının İzlenmesi 2000i projesi ile Türkiye çapında 1660 saymanlıkta günlük çalışmaların bilgisayar yardımıyla yapılması ve tüm verilerin merkezde bir veri tabanında tutularak Devlet hesaplanın günlük olarak izlenebilmesi amaçlanmaktadır. Ancak bu proje, saymanların yaptıkları işlemlerle sınırlı olup, Devletin tüm hesaplarını kapsamaktan uzaktır. Ayrıca, bu projenin en önemli eksikliklerinden birisi tahakkuk dairelerini kapsamamasıdır. Bu durum otomasyondan beklenen faydayı azaltacaktır. Türkiye’de bütçe işlemlerinin muhasebeleştirilmesinde esas olarak nakit bazlı kayıt sistemi kullanılmaktadır. (Bazı tahakkuk unsurları da bulunmaktadır.) Bu durum mali durumun değerlendirilmesini güçleştirmektedir. Türkiye’de muhasebe kayıtlarının nakit esasına dayanması, Devlete ait taşınır ve taşınmaz malların mali işleme tabi olabilmesi için nakit hareketi gerektirmektedir. Türkiye’de Devlete ait taşınır ve taşınmaz malların kullanım ve yönetimi tamamen tahsis edildiği kurum veya kuruluşa bırakılmış olup, bu malları sahip olmaktan dolayı yıllık sağlanan fayda ve bunların doğru ve etkin kullanımına ilişkin herhangi bir denetim sözkonusu olmamaktadır. 197 1995 yılından bu yana garantili krediler nedeniyle hazinece üstlenilen garantili borç ödemelerinin hem faizleri hem de anaparaları bütçe ile ilişkilendirilmeksizin anapara ödemelerinde izlenmeye başlanmıştır. Tüzüğe göre bu kalemin harcamalar içerisinde gösterilmesi gerekmektedir. Özellikle borçlanma gereği içinde giderek artan bir paya sahip olan bu tür işlemlerin bütçe dışında bırakılması mali disiplini bozmakta ve bütçenin saydamlığı gölge düşürmektedir. Dış proje kredisi uygulaması genellikle bütçe dışında formüle edilmekte ve bütçe denetimi bu nitelikli harcamalar için sözkonusu olamamaktadır. Bu projelerde yapılan harcamaların büyük bir kısmı Devlet Harcamaları arasında görülmemektedir. Yalnız geri ödenen kredilerin bazı faiz ödemeleri Bütçe’de gider olarak görülmekte, anapara ve bazı faiz ve kredi masrafı ödemeleri Hazine bünyesinde ödeme olarak kayda alınmaktadır. 114 Bütçenin uygulanması aşamasında, Maliye Bakanlığının içsel denetimi vardır. Maliye Bakanlığı bu denetimi saymanlar aracılığıyla gerçekleştirir. Ayrıca, harcamacı kurum ve kuruluşlar da içsel denetim yaparlar. (taahhüt, tahakkuk, verile emri, ödeme). (1050 sayılı Kanun ). Sayıları yaklaşık 129 adet olan denetim birimlerinin uyacakları bir denetim standardı yoktur. 115 Bütçe uygulamaları sırasındaki denetim süreci dışsal denetime açık değildir ve ayrıntılı olarak düzenlenmiş olan bu raporlar yayınlanmaz. 3.3.5.4 Bütçenin Uygulanması Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar Türkiye’de bütçe uygulama sürecinde karşılaşılan en büyük sorunlardan biri hesap verme sorumluluğunun bulunmamasıdır. Bütçe uygulaması sadece mevzuat hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilmeye çalışılmakta, verimlilik ve etkinlik üzerinde durulmamaktadır. Kaynakların etkin ve verimli, zamanında kullanılması konusunu zorunlu kılan bir sistem yoktur. 1050 sayılı Kanunun 28’inci maddesinde 114 115 YILMAZ, Hakkı Hakan, IMF Soru Formuna ilişkin bireysel bir çalışma, DPT, 2000, s.21-22. 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Taslak Çalışması 198 “ ...Bütçeler, kalkınma plan ve programlarının gerekleri ile fayda ve maliyet unsurları göz önünde tutularak verimlilik ve tutumluluk ilkelerine göre hazırlanır ve uygulanır...” hükmü yer almakta ise de uygulanmamaktadır. Yönetim alanında bütçenin girdi-çıktı esasına göre uygulanmasına ilişkin bir düzenlemenin yapılmaması, kalifiye personel yetersizliği, etkin bir muhasebe ve raporlama ağının oluşturulamaması, sistemin başarısını doğrudan etkileyen analitik tekniklerin kullanılamaması bütçe uygulamasında sorun teşkil etmektedir. Bütçe uygulanmasında karar alma sürecinin yetkinliğini arttıracak mekanizmaların iyi tanımlanmaması ve bu mekanizmaların öngörülen etkinlikten uzak çalışması sonucunda, süreç karar alan kişinin veya kurumun bilgi düzeyine ve tecrübesine bağlı kalmaktadır. Bunun getirdiği en temel sakınca bütçenin uygulanması sürecinde sistemli bir işleyişin uygulamaya geçirilememesidir. Mevcut uygulamada; kuruluş bütçelerinden harcama yapmakta tek yetkili olan ita amirlerinin yapılan harcamalardan sorumlu tutulmadıkları, tahakkuk memurlarının ise (Genel Muhasebe Kanunu ile giderin gerçek ihtiyaçlardan kaynaklanmasından sorumlu tutulmalarına rağmen) kullandıkları yetki ve üstlendikleri rol açısından belgelendirme memuru olarak görev yaptıkları görülmektedir. Bütçe uygulamasında birinci derece ita amirlerinin (bakan) ikinci derece ita amirlerine (müsteşar, genel müdür, vali, kaymakam gibi) yaptıkları yetki devri, hizmeti üretmekten asıl sorumlu olan kişiye yetkinin devri anlamına gelmemektedir. Yetki devri ile birinci derece ita amirleri ikinci derece ita amirlerine yetki dağıtmaktadırlar. Mevcut bütçe uygulamasında yetersiz olarak uygulanan yetki devri ile dağıtılan yetkilerin kullanılması sonucunda oluşan sorumluluklar raporlanmamakta ve hesabı verilmemektedir. Satınalma prosedüründe harcamacı kurumun her bir eyleminin (ihtiyaç, onay, taahhüde girişilmesinde ödenek kontrolü, belgelerin sıhhati,kabul işlemleri,vs) sorumluları belirlenmemiştir. Bu eylemler rutin teftişlerin konusuna dahil edilmemekte ve sorumlular mevcut cezai yükümlülükleri paylaşmamaktadır. 199 Bütçenin uygulanmasında, özellikle ödeme talebi ve ödeme prosedürlerinde cezai sorumluluklar sadece saymanların üzerindedir. Cezai sorumluluklar özellikle ita amiri gibi, bu prosedürlere müdahalesi olan tüm kişilere yaygınlaştırılmamıştır. Bütçenin oluşturulmasında amaçlar ile bütçe uygulamasına yön verecek siyasi irade ve yönetsel sorumluluklar (yedek ödenek ve hazine garantilerinin kullanımı gibi) önceden net bir şekilde ortaya konulmadığı için bütçe ödeneklerinin uygulanmasında keyfilik ortaya çıkabilmekte bu ise mali disiplini olumsuz etkilemektedir. Satınalma prosedüründe mali disiplin sağlanamamaktadır. Bütçe uygulamasının önemli bir bölümü olan satınalma prosedüründe tek tip yöntemler kullanılmamaktadır. Satınalma prosedürlerini düzenleyen genel yasal düzenlemeler yapılamadığı için Genel Muhasebe Kanununa ve Devlet İhale Kanununa tabi olmayan kurumlar oluşmaktadır. Bütçe uygulamasında mal veya hizmetlerin temin edilmesi sürecinde; gerek mali mevzuatta gerekse yapılan idari düzenlemelerde (tasarruf genelgeleri gibi) kontrol ve prosedürlerin uzun süreler alması ve yinelenmesi nedeniyle kamu kaynaklarının etkili ve randımanlı yönetimi tehlikeye atılmakta ve genel olarak pek yararlı olmayan, ağır çalışan bir ortam oluşmaktadır. Yıllara sari taahhütler izlenemediğinden ilgili yıllara gerekli ödenek konulamamaktadır. Kamu kesiminin personel alımı, kadro tahsisi gibi tasarrufları Devleti gelecekte yükümlülük altına sokacak uygulamalardır. Örneğin personel alımı uygulamasıyla Devlet sadece alınan personelin maaşı kadar yükümlülük altına girmemektedir. Kamunun bu tasarrufu ile ortaya; en az 3-4 kişinin sağlık giderleri, eğitim giderleri, ömür boyu emekli maaşı ödenmesi gibi pek çok taahhüt kalemi ortaya çıkmaktadır. Kamunun bu şekilde taahhüt özelliği taşıyan tasarruflarında, sistemde bir taahhüt modülü olmadığı için, ilgili yılların bütçelerine yeterli ödeneğin konulabilmesini sağlayacak analizler yapılamamaktadır. 200 Bütçenin hazırlanması ve uygulanması sırasında karar alma süreçlerinin etkinliğinin sağlanabilmesi için yoğun bir şekilde bilgisayar teknolojilerinin kullanıldığı bir enformasyon sistemine gereksinim vardır. Bu konuda say2000i projesi kapsamında çalışmalar devam etmekte ise de henüz istenilen düzeyde değildir. İta Amirlerinin (başlangıç ödenekleri, serbest bırakılan ödenekler ve eldeki nakit miktarına bağlı olarak) toplam mali sınırlar, kararlaştırılan harcamalar ve o güne dek verilen taahhütler hakkında bilgi sahibi olmadıkları görülmektedir. İta Amirlerinin tüm ödenek kalemleri için vaat edilen gerçek harcama miktarını, ödenekleri ve belirli amaçlarla kendisine tahsis edilen taahhüt sınırını belirleyebilmeleri için gerekli olan ödenek defteri, kurumlarda tutulmamaktadır116. 3.3.6 Bütçenin Uygulamasının Muhasebeleştirilmesi, Raporlama ve Kod Yapısı Tüzükte, bütçe verilerinin politik analiz yapmayı kolaylaştırcak ve sorumluluk arttıracak şekilde sınıflandırılması, ödeneklerin harcanması ve izlenmesi ile ilgili prosedürlerin açıkça nbelirlenmiş olması ve raporlamanın zamanında, etkin, kapsamlı ve güvenilir olmasını sağlayacak mekanizmaların mali yönetimde bulunması önerilmiştir. Mali raporlar üretebilmede uygulanmakta olan muhasebe sistemi, sınıflandırma ve kod yapının önemi inkar edemez. 3.3.6.1 Bütçenin Muhasebeleştirilmesive Raporlanmsı Tüzükte yer alan standartlar gereğince, etkin bir kamu kesimi muhasebe sistemi Devlet faaliyetlerine ilişkin bilgilerin zamınında ve doğru olarak ulaşılabilmesini olanak sağlamalıdır. Muhasebe sistemi etkin bir içsel kontrol mekanizması oluşturmasının yanısınra Devletin yüklenimleri, ödenmemiş borçları gibi hesaplarının görülebilmesine ve denge hesaplanın zamanında izlenebilmesini 116 Kamu Mali Yönetim Projesi çalışmaları. 201 olanaklı kılmalıdır. Ayrıca, Devlete ilişkin mali hesapların daha bütünsel olarak incelenebilmesi açısından tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçilmesi önerilmektedir. Bütün kamu kesimi hesaplarının standart olarak görülebilmesi, Devlet bilançosunun çıkarılabilmesi için ise kamu kesiminde muhasebe uygulamaları birliğinin sağlanması gerektiği doğaldır. Türkiye’de kamu kesimindeki muhasebe ve kayıt sistemi oldukça farklı mevzuatlara göre yürütülmektedir. A) Genel ve Katma Bütçeli idareler 1050 sayılı Kanun ve ilgili yönetmeliklere, B) Belediyeler, İçişleri Bakanlığı tarafından yayınlanan ayrı bir yönetmeliğe, C) Döner Sermayeler, bunlar için çıkarılan ayrı bir yönetmeliğe, D) İl Özel İdareleri, yine bu kurumlar için hazırlanan ayrı bir yönetmeliğe, E) Vakıflar, ilgili kanun gereğince hazırlanan mevzuata, F) Dernekler ve federasyonları, Dernekler Kanunu'ndaki hükümlere, G) Sendikalar ve federasyonları kendileri oluşturdukları sisteme göre kayıt tutmakta ve rapor hazırlamaktadırlar. H) Ayrıca Devlet borçları, Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğünce muhasebeleştrilmektedir. Türk muhasebe ve kayıt sistemi açısından bakıldığında 1050 sayılı Kanun ve ilgili yönetmeliklerde temel amaç, Devlet mali politikalarının bir uygulama aracı olan bütçe kanunları ile verilen gelir toplama ve harcama yetkisine dayanılarak yapılan işlemlerin, temelde "nakit esasına" göre kayda alınması ve Devlet varlıklarının korunmasına yöneliktir. 1990 yılında yapılan en son değişiklikten sonra Türk Devlet muhasebe sistemi, bazı tahakkuk unsurlarını ve mahsup dönemi uygulamasını içermesi sebebiyle, sözkonusu süreçte değiştirilmiş nakit esası ile değiştirilmiş tahakkuk esası arasında bir yerde yer almaktadır. 202 Devlet muhasebesinin izlenebilmesi için, doğrudan T.C. Maliye Bakanlığı'na bağlı olarak saymanlıklar oluşturulmakta, saymanlar merkezden tayin edilmekte ve merkeze karşı sorumlu olmaktadır. Devlet varlıklarının korunması, bütçe uygulamalarının sağlıklı takibi amacıyla, ita ve tahakkuk amirlerinden bağımsız, amir-memur (üst-ast) ilişkisinin olmadığı saymanlık sistemi, tümüyle "kontrol" amaçlı bir sistemdir. Yine çoğu kurumlarda "levazım" sistemi ile nakit hareketlerinin yanısıra, "mal ve hizmet" hareketleri, "ayniyat saymanlıkları" vasıtası ile "demirbaş ve sabit kıymet" kayıtları tutulması ve kontrolü amaçlanmıştır. “Kontrol” amacıyla kurulan sistemin temelini “bütçeler” oluşturur. Yasamanın gelir toplama ve harcama yetkisini devir aracı olarak kullanılan bütçeler, nakit esasına göre ve yıllık olarak hazırlanırlar. Bütçeler uygulama yılı içerisinde revize edilir, ek bütçe çıkarılır, ödenekler belirli oranlarda serbest bırakılarak bir fiskal politika aracı olarak kullanılırlar. Bütçeden yapılan ödemeler ve tahsilatlar, yine kanunlara ve ilgili yönetmeliklere dayanarak kurulmuş olan kayıt sisteminde kayda alınırlar. Saymanlıklar tarafından tutulan kayıtlar, Sayıştay ve müfettişler tarafından denetlenir ve yıllık kesin hesaplar yoluyla Parlamento (yasama) denetimine tâbidirler. Türkiye’de mali raporlamanın zamanında yapılması, etkin, kapsamlı ve güvenilir olmasında birtakım problemler bulunmaktadır. Bütçe kanunlarının ve bütçe kesin hesabının kapsamının dar olması raporlama konusunda da eksiklikler olmasına yol açmasının yanı sıra, kamu kesiminin tamamı tarafından uygulanan tek düzen bir muhasebe sisteminin uygulamasının olmayışı da mali raporlamadan istenilen sonucun elde edilmesine engel teşkil etmektedir. 203 Ayrıca konsolide bütçe uygulamasına ilişkin raporlamalarda bile Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı tarafından farklı rakamlar ilan edilmektedir.117 Kesin Hesap Kanun tasarıları bütçe dönemi sona erdikten yedi ay sonra Sayıştay tarafından ayrıntılı bir şekilde hazırlanarak TBMM’ye sunulur.(Anayasa m.164.) 117 Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü her aya ilişkin konsolide bütçe gerçekleşmelerini ilan etmesinden sonra Hazine Müsteşarlığınca, özel ödenek açısından düzeltme işlemi yapılmaktadır. Konsolide bütçede yer alan bazı gelir ve harcamalar bütçe dışı kaynaklardan elde edilen gelirler ve bu tür gelirler ile yapılan harcamalar olup; ilgili kuruluş bütçelerine ödenek kaydedilmektedir. Özellikle fon kaynaklı bu tür özel ödenekli gelirler ile bu gelirler ile yapılan harcamalar bütçede doğru gösterimin sağlanması (çifte sayımın önlenmesi) amacıyla konsolide bütçeden ayıklanmaktadır . Bu işlem; Gelirler için Kamu Hesapları Bülteninde yayınlanan genel ve katma bütçe gelirleri aylık gerçekleşmelerinden “özel gelirler ve Fonlar” kalemi altında gösterilen “ Diğer Özel Gelirler” kalemi ile katma bütçe gelirleri kaleminden “Özel Gelirler” kalemi altında gösterilen “Devreden Tahakkuk Bakiyesi” kaleminin çıkarılması, Harcamalar için Kamu Hesapları Bülteninde yayınlanan “Harcama kalemleri itibariyle Konsolide Bütçe ödenek ve Giderleri” başlıklı tabloda cari, yatırım ve transfer başlıkları altında gösterilen özel ödenek ve kalemlerine ilişkin tutarların konsolide bütçe faiz dışı harcamaları altında yer alan “Diğer Cari”, “Yatırım” ve “Diğer Transferler” kalemlerinden çıkarılmasıyla gerçekleşmektedir. Bu işlemin ardından oluşan yeni faiz dışı, bütçe ve nakit dengesi rakamları için finansman kalemleri bütçe rakamlarına eklenerek Hazine Müsteşarlığı tarafından ilan edilmektedir. Konsolide bütçenin finansmanının ilanı gerek özel ödenek açısından düzeltilmiş, gerekse Bakanlıkça yayınlanan bütçe rakamları için aynı anda ve birlikte yapılmaktadır. Diğer taraftan, 22 Aralık 1999 tarihinde Uluslararası Para Fonuna (IMF) verilen Niyet Mektubu ile uygulanmaya başlanan Stand-By Düzenlemesi uyarınca IMF’nin Kamu Mali İstatistikleri (Goverment Finance Statistics) standartlarına göre özel ödenek açısından düzeltilmiş konsolide bütçenin faiz gelirleri, T.C. Merkez Bankası karından Hazine’ye aktarılan tutarları ve özelleştirme gelirleri gelir kalemi olarak sayılmamakta ve toplam gelirden düşülmektedir. (http://www.hazine.gov.tr/Standby/bilginotu.htm) 204 3.3.6.1.1 Bütçe Dökümanı Bütçenin hazırlanmasında, uygulanmasında ve raporlanmasında mali yapının dağınıklık arzetmektedir. Sorumluluklar farklı kurumlar arasında dağılmış ve her birinin bütçe üzerinde sınırlı yetkisi vardır. Dolaysıyla bütçe ile ilgili dokümanların hazırlanmasında da aynı sorun devam etmektedir. Türkiye’de "Yıllık Programlar" ve Bütçe Tasarısı Metni ile birlikte Meclise sunulan "Genel Ekonomik Hedefler" ve "Bütçe Gerekçesi" ana hatlarıyla mali hedefleri, makroekonomik çerçeveyi ve bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını içermekte; ancak, mali riskleri tanımlamamaktadır. Yılı Bütçe Tasarısı ile birlikte TBMM’ye sunulan Yıllık Ekonomik Rapor’da, bu raporun hazırlandığı tarihe kadar olan gelişmelere ilişkin rakamlar ve açıklamalar yer almaktadır. Tüzükte üzerinde önemle durulan diğer bir nokta da bütçe çalışmalarının orta vadeli hazırlanıp meclise sunulması gerektiğidir. Ayrıca, ek olarak ekonomik ve mali durum raporları, mali risklere ilişkin raporlar ve bütçe tahminlerine ilişkin varsayımlara ilişkin çizelgelerle meclis bilgilendirilmelidir. Türkiye’de 5 Yıllık Kalkınma Planları hazırlanmakla birlikte bu planlar, yukarıda öngörülen makroekonomik çerçeveyi bir program dahilinde ortaya koyacak işlevle yükümlü kılınmamışlardır. Ancak 2001 Yılı Bütçe hazırlama rehberinde, 2001 yılı bütçesi üç yıllık ekonomik programın bir parçası olduğuna değinilmiştir. IMF’ye verilen niyet mektubunda ve Milli Savunma Bakanlığı gibi çeşitli kurumların internet sayfalarında gelecek 3 yıla ilişkin hedeflerin ne olduğuna dair bilgiler yer almaktadır. 2001 Yılı Bütçe Çağrısında enflasyon hedefi bir parametre olarak verilmiş, bunun dışında genel olarak sözel ifadelerle bir takım öngörülerde bulunulmuş ancak kapsamlı bir çalışma sonucu elde edilen kesin bir rakam ortaya konmamıştır. 2001 yılı Bütçe Hazırlama Rehberinde “yeni hizmet maliyetleri”nin ne olduğunun belirtilmesi istenilerek bütçeye ilave yüklerin bilinmesi istenilmiştir. 205 Türkiye’de bütçe hazırlıklarının yukarıda belirtilen eksikliklerin de etkisiyle bütçe performasının tam olarak gerçekleşmediği görülmektedir. 1989-1997 yılları bütçesinde ortalama olarak birincil bütçe fazlasının bütçe harcama tahminlerinin yaklaşık %20 fazla olacağı hedefleri gerçekleşmemiş ve ek bütçe çıkarılmasına neden olmuştur. Son iki yıldır, birincil bütçe fazlasının %5’lerden az olacağı tahmini yapılmış ve ek bütçe çıkarılmamıştır. Ayrıca, bütçe büyüklüklerinin brüt olarak kaydedilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Türkiye’de konsolide bütçede bazı büyüklükler net bazda kayıt edilmektedir. (Fon ve belediye paylarının vergi gelirlerinden düşülüp kayıt edilmesi gibi). Tüzükte, önem arz eden (sağlık, eğitim vb.) harcama programlarının hedeflerini gösteren bir metnin de bütçe dökümanında bulunması gerektiği, böylece bu harcamalarla ne kadar refah artışı sağlanacağının incelenmesi gerektiği belirtilmektedir. Türk bütçe sisteminde, özel bir çalışma yapılmadan bütçedeki mevcut sınıflandırma sistemi ile sektörel bazdaki hesaplar görülememektedir. Türkiye’de bütçe genel dengesi yanında Devletin finansal durumunun yeterince anlaşılmasını sağlayacak ve ona göre politikalar üretilmesine yardımcı olacak arttırılmış denge, operasyonel denge, net değer gibi göstergelerde yayınlanmamaktadır. 3.3.6.2 Bütçenin Muhasebe ve Raporlanması Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar Mevcut muhasebe sistemi, nakit esasına dayanmaktadır. Diğer bir deyişle alınan mal veya yaptırılan hizmet karşılığı doğmuş olan bir Devlet borcunun gerçekleştiğinde değil, nakden veya hesaben ödendiğinde bütçeye gider, gelirlerinde nakden veya hesaben tahsil edildiğinde bütçeye gelir yazılmaktadır. Nakit esasına dayanan muhasebe sisteminde Devletin varlıkları ve sorumlulukları ile ilgili bilgiler tam ve zamanında kayıt altına alınamamaktadır. Devletin maddi duran varlıklarının muhasebe dışı bırakılması, bunlara yapılan harcamaların yapıldığı yıl bütçesine gider yazılmasını gerektirmektedir. Ancak bir bütçe yılında 206 yapılan bir bina gelecek bütçe yıllarında da kullanılmaktadır. Bunun maliyetinin sadece yapıldığı yıl bütçesinde gösterilmesi doğru bütçe uygulama ve faaliyet sonuçlarına ulaşılmasını engellemektedir. Bu ise yıllar itibariyle muhasebe sisteminden elde edilen verilerin gerçek durumu yansıtmaması sonucunu doğurmaktadır. Devlet muhasebe sistemi konsolide bütçeye odaklanmıştır. Dolayısıyla sadece bütçenin kavradığı işlemleri muhasebeleştirilmekte, bütçe dışında kalan kamu faaliyetleri izlenememektedir. Kamu kesiminde muhasebe birliği yoktur. Bu ise Devlet bilançosunun çıkarılamamasına yol açmaktadır. Devlet muhasebesi sistemi hesapları sınıflandırmamaktadır. Mevcut muhasebe sisteminde hesaplar sistemli bir kodlamaya sahip değildir. Zaman ayırıcı hesaplar yoktur. Hesaplar niteliklerine göre sınıflandırmaya tabi tutulmamıştır. Hesapların nitelikleri ve taşıdıkları anlamlar sadece bu konuda uzmanlaşmış kişiler tarafından anlaşılabilmektedir. Bu nedenle mevcut muhasebe sisteminden anlamlı mali raporlar üretmek zordur. Üretilen raporların önceden belirlenmiş bir standartta olması ise hemen hemen imkansızdır. Bu nedenle mevcut muhasebe sisteminden tüm kullanıcıların anlayabileceği ve yorumlayabileceği mali raporlar ve bilgiler üretilememekte ve Devlet muhasebesi bir uzmanlık alanı olarak kalmaya devam etmektedir. Devlet muhasebe sistemi bu hali ile raporlamaya ve sonuç üretmeye elverişli değildir. Mevcut Devlet muhasebe sistemi genel ve katma bütçelere ait işlemleri kavramakta ve sadece bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin, muhasebe dışı işlemlerle hazırlanabilen cetveller şeklinde bilgiler üretebilmektedir. Hesap planı itibariyle raporlamaya elverişli değildir. Bilanço, nakit akım tablosu, faaliyet sonuçları tablosu, bütçe uygulama sonuçları tablosu gibi kamu kesimini kapsayan mali raporlar düzenlenememektedir. Bütçe uygulamalarının ve diğer mali işlemlerin nakit esasına (esas olarak değiştirilmiş nakitle değiştirilmiş tahakkuk arasında bir sistemdir.) dayanan bir 207 Devlet muhasebe sisteminde kaydedilmesi, mali raporlama açısından önem taşıyan, pek çok bilginin kaydedilememesine ve kaybolmasına neden olmaktadır. Sistemin ürettiği yerel raporlar mali rapor özelliği taşımamaktadır. Mali projeksiyonlarda kullanılabilme, karşılaştırılabilir olma ve muhasebe tutarlılığından uzak olan raporlar, cetvel veya tablo olmaktan ileriye gidememektedir. Özellikle borç hesaplarında kendisini gösteren bu durumun nedenleri, Devlet borçlarının bir kısmının bütçe dışında izlenmesi ve gelişen borçlanma enstrümanlarının getirdiği muhasebe ihtiyaçlarına nakit esaslı bir muhasebenin cevap verememesidir. Devletin mal varlığı bu muhasebe sisteminde kavranamamakta ve dolayısıyla da raporlanamamaktadır. Yarı mali nitelikteki işlemlerin çoğu muhasebe sisteminin dışında gerçekleşmekte, sistemin kaydettikleri ise hesapların niteliklerine uygun kullanılmaması sonucunda oluşan torba hesapların içinde kaybolup gitmektedir. Böylelikle yarı mali nitelikteki işlemler raporlanamamaktadır. Devletin mali işlemlerinin kaydedildiği ve dolayısıyla mali raporların üretildiği bu muhasebe sistemi girişilen taahhütleri kaydetmediği, nakit yaratmayan akımları nakit yaratan akımlardan ayıramadığı, bekleyen harcamaları gösteremediği için ödenek ve nakit projeksiyonları yapılmasına uygun değildir. Muhasebe sisteminin yetersizlikleri raporlama ile muhasebe arasında olması gereken ilişkiyi diğer bir deyişle “doğru ve tutarlı rapor muhasebeden üretilir” ilkesini bozmuş yetersiz oldukları açık olan mevcut raporların bile büyük bir kısmı muhasebe dışındaki kayıt yöntemleri ve veri tabanları ile üretilir olmuştur. Bütçe uygulanmasının muhasebesi ve hem yerel düzeyde hem de merkezi düzeyde raporlanması genellikle elle gerçekleştirilen işlemlerle yürütülmektedir. Sınırlı düzeyde kullanılan bilgisayar sistemleri de tam otomasyon özelliğine sahip değildir. Bilgisayar sisteminde üretilen bilgilerin konsolidasyonunda yine elle bilgi 208 girişi ve kontroller yapılması gerekmektedir. Bu da bilginin doğruluğunu ve hızını olumsuz yönde etkilemektedir. Merkezi raporlamanın temelini oluşturan Kamu Hesapları Bülteni ait olduğu ayın birinde gerçekleşen bir işlemi 50 gün sonra raporlamaktadır. Yönetici doğru kararlar alabilmek için bilgiye en kısa sürede ulaşabilmelidir. İyi ve etkin bir yönetim için elli gün gecikme ile sağlanan enformasyon yeterli değildir.118 3.3.6.3 Bütçenin Kod Yapısı Bütçenin kodlanması , Devlet faaliyetleri ile bu faaliyetlerin milli ekonominin geneli veya bölümleri üzerindeki etkisinin analizi için gerekmektedir. Bu açıdan bütçe kodlaması, Devletin faaliyetlerinin sonuçlarını ölçmek, izlemek, analiz etmek, ülkeler ve dönemler arası karşılaştırmalar yapmak amacını hizmet eder. Bütçe kodlaması, mali (gelir, gider, açık, finansman ) işlemleri ve kamu politikalarının sonuçlarını kapsar. Devletin piyasa şartlarındaki üretimi ile ayni işlemleri ve para otoritelerinin işlemlerini kapsamaz. Bütçe sınıflandırmasının verileri, milli gelir hesaplarının en güvenilir girdisi olarak kullanılabilmelidir. Bunun için bütçe sınıflandırması, milli gelir hesaplarının derlenmesinde kullanılan yöntemleri ve sınıflandırmaları izleyebilmelidir. Türk Bütçe sisteminde mevcut kodlama aşağıdaki gibidir. 01-999: Kurum kodları, 101-999: Program kodları, 01-99 Alt programlar, 13 Ödenek türü, 001-999: Faaliyet kodları, 100-900: Harcama kalemi. 3.3.6.4 Mevcut bütçe kodlamasında Karşılaşılan Temel Sorunlar Mevcut bütçe kodlamasında karşılaşılan temel sorunlar ayrılarak ele alınabilir; 118 Kamu Mali Yönetim Projesi Çalışmaları. 209 dört ana gruba Sınıflandırma Problemleri Kod Yapısının Problemleri Uygulama problemleri Altyapı Problemleri 3.3.6.4.1.1 Sınıflandırma Problemleri Türkiye’de bütçe verileri GFS'te belirtilen ekonomik sınıflandırmaya uygundur. Program-Alt Program-Ödenektürü-Faaliyet/proje-Harcama Kalemi şeklinde sınıflandırma yapılır. Program ve alt program yönetim birimini tanımlanmaktadır; ancak, uygulanacak politikanın ne olduğu konusunda açık bir bilgi sunmamaktadır. Fonksiyonel bazda sınıflandırma için Kamu Mali Yönetim Projesi kapsamında çalışmalar yürütülmektedir. Sınıflandırma ile ilgili çalışmaların sürdürülmesi ve bir an önce sonuçlandırılmasında şu nedenlerle yarar vardır. Çünkü: 1-Sınıflandırma sistematiği kaybedilmiştir. Kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik kodlar arası geçişmeler yaygındır. Kodlamanın alt grupları içerisinde de geçişmeler yaşanmaktadır. 2-Sınıflandırmanın olması gereken (1973 Mali Yılı Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan) standartları korunmamıştır. Bu erozyon, özellikle fonksiyonel sınıflandırma ve harcama kalemi sınıflandırmasında yaygındır. 3-Sınıflandırma ülkenin mali, ekonomik ve idari gelişmesi ile mali mevzuat değişikliklerini izleyerek geliştirilememiştir. 3.3.6.4.2 Kod Yapısının Problemleri Kod yapısı, sağlıklı bilgi sağlayacak niteliklerini yitirmiştir. Kod yapısı içerisinde fonksiyonel ve ekonomik kodlar iç içe yer almaktadır. 210 Kod büyüklükleri sınıflandırma ile uyumlu düzenlenmemiştir. Örneğin 999 adet harcama kalemi oluşturmak mümkün iken yalnızca 10 harcama kalemi kullanılmaktadır. Kurumsal kodlama oldukça yetersizdir. 3.3.6.4.3 Uygulama problemleri Fonksiyonel kodlamada ortak kod kullanımı yoktur. Aynı kodlar, değişik kurumlarda değişik hizmet programlarını ifade etmektedir. Kodların kullanımı zaman içinde giderek daraltılmıştır. Mali mevzuatın oluşturulmasında kodlama ve sınıflandırma standartları korunmamıştır. Hizmet ve maliyet analizlerine ilişkin yöntemler giderek zaafa uğramıştır. 3.3.6.4.4 Altyapı Problemleri Teknik altyapı, ortaya çıkan ihtiyaçlara uygun olarak geliştirilememiştir. Özellikle teknolojik gelişme ihtiyacın oldukça gerisinde kalmıştır. Yeterli sayıda nitelikli personel istihdamını sağlamak mümkün olamamıştır. Merkezi bütçe birimleri, iş ve yetki merkezileştirmesi ve analizler yapılması yerine rutin işlemler üzerinde yoğunlaşmıştır. Sınıflandırma, ülkenin mali, ekonomik ve idari gelişmesi ile mali mevzuat değişikliklerini izleyerek geliştirilememiştir Zaman içerisinde ortaya çıkan ihtiyaçlar için geliştirilen çözümler program bütçe sistemini bozmuştur. 211 3.4 ULUSAL DENETİM VE İSTATİSTİK ORGANLARININ BAĞIMSIZ OLMASI Tüzük bu kapsamda, mali bilgilerin hem kamuya açık olmasını hemde bağımsız bir denetim organı tarafından denetlenmesini önerir. Bunun için, yasama organı tarafındn görevlendirilen kamu hesaplarının dğoruluğu ve güvenilirliğine ilişkin periyodik raporları kamuoyuna ve yasama organına sunmakla yükümlü olan ulusal bir denetim kurumu veya eş değer bir kurum ile bağımsız bir istatistik organı olması gerekir. Denetim konusunda Türkiye’de ciddi problemler vardır. Örneğin, konsolide bütçenin denetimi Sayıştay tarafından yerine getirilirken bütçe içi fonların denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, dış proje kredileri ise ikraz anlaşmalarına konulan hükümler uyarınca Hazine Kontrolörleri veya bağımsız denetçiler tarafından yerine getirilmektedir. Ayrıca, konsolide bütçe, döner srmaye ve fonlar ve dış proje kredileri vb. işlemleri de farklı muhasebe ilkelerine göre kayıt edilmektedir. Tüm bunlar sorumlulukların denetlenmesinde bütünlüğü bozmakta kamu faaliyetleri hakkında doğru değerlendirmeler yapılmasını engellemektedir. Ayrıca bu denetimler mevzuata uygunluk açısından yapılmakta olup, etkinlik ve verimlilik denetimini içermemektedir. Türkiye’de bütçe işlemlerinin yasalara uygunluğunu Meclis adına denetleyen ulusal denetim organı Sayıştay'ın denetim alanı tıpkı bütçenin kapsamı gibi çok dardır. Böylece kesin hesaplarda da kamu faaliyetlerinin bir bütün olarak değerlendirilmesi yapılamamaktadır. Anayasa'da sadece uygunluk denetimi değil, her alanda denetim yapılması gerektiği felsefesi olmasına rağmen sadece uygunlukhukuki denetim yapılmaktadır. Sayıştay'ın denetimi performans denetiminden çok hukuki denetime dayanmaktadır. Ancak, Sayıştay'ın performans denetimi yönünde çalışmaları bulunmaktadır. 212 Sonuç hesaplarının kapsamı da tıpkı konsolide bütçe gibi çok kısıtlıdır. Kamu faaliyetleri bir bütün olarak değerlendirilememektedir. Kamu kaynaklarının dış denetimi farklı kurumlarca yerine getirilmektedir. Tüzükte ulusal istatistik organizasyonun da teknik bağımsızlığı olması gerektiği yer almaktadır. Türkiye’de hemen her kurum kendine ait veriler yayınlamakta ise de veri yayınlamakla görevli kurum Devlet İstatistik Enstitüsüdür ve bağımsızlığa sahiptir. Devlet İstatistik Enstitüsü özellikle 1990 yılından sonra gerçekleştirdiği atılımlarla uluslararası platformda gerek üretilen verilerin çeşitliliği, gerekse güvenirliği ve çeşitli projeler kapsamında uluslararasında gerçekleştirdiği eğitimler açısından önemli bir yere sahip olmaya başlamıştır. Türkiye 1995 yılında OECD tarafından temel ekonomik göstergeler açısından yapılan sıralamada, 1965 yılından itibaren 30 yılda üretim çeşitliliği açısından en hızlı büyüyen ülke (% 229) ilan edilmiştir. Yine aynı yıl 1990’lı yıllarda zamanlama açısından da istatistiklerini iyileştirme yönünde önemli ilerlemelerin sağlandığı iki ülkeden bir tanesi Türkiye’dir. 1996 yılında IMF tarafından Internet’de oluşturulan katılımcı ülkelerin yer aldığı Veri Standartları Elektronik Bülteni’ne DİE’de verilerini, veri standartlarını ve yöntemlerini aktarmaya başlamış ve 1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri ve Kanada ile birlikte Tüketici Fiyatları İndeksi Metedolojisi konusunda standartlara uyumlu üç kuruluştan biri olarak açıklanmıştır. Türkiye’ye ilişkin bilgiler 22 Eylül 1997’de Hon Kong’da yapılan IMF’in yıllık toplantısında bir gösterim ile IMF tarafından üye ülkelere örnek olarak tanıtılmıştır.119 119 http://www.die.gov.tr/BASKAN/baskan1.htm 213 4 TÜRKİYE’DE KAMU MALİ YÖNETİMİNİN TÜZÜKTE YER ALAN STANDARTLARA ULAŞABİLMESİ İÇİN YAPILMASI GEREKENLER Üye ülkelerdeki mali saydamlığın sağlanmasında rehberlik etmesi açısından IMF tarafından belirlenen mali saydamlık standartlarına, Türk mali sisteminin tam olarak uyduğu söylenemez. Mali saydamlığı gerçekleştirebilmek için bir takım düzenlemelerin yapılması gereklidir. Türkiye’de mali saydamlığın sağlanması öncelikle ülke kaynaklarının etkinlik ve verimlilik ilkelerine uygun olarak yönetilmesi ve kamu kaynaklarının yönetiminden kamuoyunun haberdar olması açısından önemlidir. Aşağıda Tüzükte yer alan çerçeveye bağlı kalınarak mali saydamlığın sağlanması için yapılması gereken düzenlemeler detaylı bir şekilde ele alınacaktır. 4.1 TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİ KAVRAMI VE MALİ YÖNETİMDE SAYDAMLIĞIN SAĞLANMASI AÇISINDAN YAPILMASI GEREKENLER Kamu harcamalarının makro etkileri gözönüne alındığında, mali saydamlık kamu kesiminin geniş anlamda tanımlanmasını gerektirmaktedir. Tüzükte kamu kesimi kavramı merkezi idare ve yerel idarelerin tüm birimleri, sosyal güvenlik kurullarını ve Devletin ticari olmayan bütçe dışındaki faaliyetlerini de kapsamaktadır. Bu kapsam esas olarak Devletin tamamı için mali değerlendirmeyi kolaylaştırma açısından Devletin bütün mali işlemlerini, vergi yükü toplamını, kamu kaynaklarının dağılımını ve kamu kesimi borçlanma gereğini yansıtmaktadır. Tüzüğe göre; saydamlık açısından Kamu kesimi kavramının Milli Hesaplar Sistemi yada IMF Devlet Mali İstatistikleri El Kitabında belirlenen asgari standartları taşıması gerekmektedir. Türkiye’de kamu yönetiminin, merkezi idare ve yerel idare olarak ikili bir örgütlenme yapısı vardır. Bu yapı 1982 Anayasasının 123’üncü maddesinde “...idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim 214 esaslarına dayanır” hükmü ile ifade edilmiştir. Mali alandaki yapılanmada da bu esasa uyulmuştur. Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca baz alınan Türkiye’deki kamu kesimi kavramı konsolide bütçe, işletmeci KİT’ler, Yerel yönetimler, döner sermayeler, fonlar , sosyal güvenlik kuruluşları ve özelleştirme kapsamındaki kuruluşları kapsamakta olup, Tüzükte belirtilenden daha dar kapsamlı olması nedeniyle Türkiye’de kamu kesimi tanımının dolaylı ve dolaysız harcamaları da içerecek şekilde genişletilmesi gerekmektedir. Kamu kesimi Tüzükte kamu kesimi kavramının, merkezi idare ve yerel idarelerin tüm birimleri, sosyal güvenlik kurullarını ve Devletin ticari olmayan bütçe dışındaki faaliyetlerini de kapsaması belirtildiğine göre Türkiye’deki kamu kesimini de bu çerçevede şematize edebiliriz. KAMU KESİMİ MERKEZİ İDARE YEREL SOSYAL DEVLETİN TİCARİ İDARELER GÜVENLİK OLMAYAN BÜTÇE KURULUŞLARI DIŞINDAKİ FAALİYETLERİ BAKANLIKLAR -Genel ve Katma Bütçeli Kuruluşlar -Özerk Bütçeli Kuruluşlar -Fonlar DİĞER MERKEZİ KURULUŞLAR -Bağımsız Denetim Kurul/Kuruluşları -Merkez Bankası -Dönersermayeler -Vakıflar ve Dernekler 215 4.2 KAMU KESİMİNİN EKONOMİNİN GERİ KALANI İLE İLİŞKİSİ AÇISINDAN YAPILMASI GEREKENLER Türkiye’de Devlet çeşitli düzenlemeler yaparak yada yarı mali faaliyetlerde bulunarak ekonominin geri kalan kısmına müdahalede bulunması nedeniyle bu düzenlemelerin amacının ve etkisinin önceden bilinmesinin olanaklı kılınması gerekir. Türkiye’de yeni bir düzenlemenin politik hedeflerinin ne olduğunun net bir şekilde ortaya konulmasına engel olacak herhangi yasal bir engel olmadığı gibi bunu zorunlu kılan bir düzenleme de mevcut değildir. Aynı şekilde, yeni bir düzenlemenin fayda/maliyetinin ne olduğu, alternatif maliyetlerinin var olup olmadığı ve uygulama sonuçlarının gözden geçirilerek revizesi yada sürdürülebilirliği konusunda herhangi bir çalışma yapılması konusunda yaptırım eksikliği vardır ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması açısından bu eksikliğin en az kanun gücünde bir düzenlemeyle giderilmesi gerekmektedir. 4.3 KAMU MALİ YÖNETİMİNDE DAĞINIKLIĞIN GİDERİLMESİ Bütçe politikasının tutarlı ve sürdürülebilir olması açısından Türkiye’de mali kurumların yeniden yapılandırılması şarttır. Bunu birkaç şekilde gerçekleştirilebilir. - İlk olarak, disiplinli bir mali politika için hedeflerin tespit edilmesi ve bunun üzerinde odaklanılması lazımdır. - İkincisi, mali politika uygulayıcılarının hedefleri sorumluluğunun belirleyicilerinin olduğu ve ve bu sorumluluğun yaptırımlarla desteklendiği bir sisteminin varlığı etkinlik açısından gereklidir. - Üçüncü olarak, mali politikanın belirlenmesinde uygulanmasında rol alan birimlerin farklı farklı kurumlara bağlı olması bütünselliği bozması ve makro bakışa engel olmasından dolayı mali yönetimde bütünsellik sağlanmalıdır. 216 - Son olarak da yetkin bir Devlet modeli geliştirilmelidir. Dünyadaki örneklerde görülen bu mali yönetimin bütünselliği sadece o ülkelerin basit bir siyasi tercihlerinden kaynaklanmamakta, yetkin Devletin bir gereğidir. Yetkin bir Devlette kalite yönetimini benimsenmeli, aşırı harcama eğilimlerini önlenmeli, kamu malları etkinlik ve verimlilik kriterleri çerçevesinde üretilmeli, siyasi ve bürokratik rantların asgari düzeylerde kalabilmesi sağlanmalıdır. Bütçe sistemi de, bir Devletin yetkinlik derecesini belirleyen önemli unsurlardan biridir. Atiyas ve Sayın’ın da belirttiği gibi etkin bir bütçe sisteminin dört ana hedefi olmalıdır. 1. Makro-ekonomik istikrarı sağlamak amacıyla harcamaların belirli seviyede kalmasını sağlamak, 2. Kaynakları öncelikli hizmetlere yönlendirmek, 3. Hizmet üretiminde etkinlik ve verimliliği özendirmek, 4. Kullanılan yetkilerin hesabını vermek. Türkiye’de bütçe sisteminin bu tür hedefleri karşılayabilmesi için bir takım yapısal düzenlemelere ihtiyacı vardır. Bu düzenlemelerle Türk Bütçe Sisteminin finansal, makro-mali sorumluluğu ve performans sorumluluğunu sağlaması gerekmektedir. Bunun için öncelikle yapılması gereken bütçe sistemindeki yetki ve sorumluluk dağınıklığı ortadan kaldırılmalıdır. Bütçe yönetiminin tek bir kurumda yada birlikte karar olmak zorunda olan bir kurulda toplanması, bütçedeki bu kargaşayı engelleyecektir. Bütçe yönetimini üstlenen kurumun ülkenin tüm mali yönetimini üstlenebilecek, makro-mali hedefler ortaya koyabilecek bir bakanlık olmalıdır. Türkiye’de mali yönetimden sorumlu mevcut kurumlar arasında mali yönetimde birliğin Maliye Bakanlığı bünyesinde sağlanması gereklidir. Çünkü 217 Maliye Bakanlığı, tarihi birikime ve köklü bir kurumsal yapıya sahip olması yanında, halen Devlete ait varlıkların ve hesapların tutulduğu, gelir ve gider politikalarının belirlendiği bir kurumdur. 4.4 KAMUYA AİT TÜM MALİ BİLGİLERİN ULAŞILABİLİRLİĞİNİN SAĞLANMASI İÇİN YAPILMASI GEREKENLER Mali saydamlığın sağlanabilmesi için kamuya ait bütün verilerin ulaşılabilir olmasının yanı sıra, ulusal ve uluslararası bir karşılaştırmaya imkan verecek bir raporlama sistemi olmalıdır. Bu da ancak, Devlet mali işlemleriyle ilgili bütün verilerinin doğru ve anlaşılır olarak raporlanması ve yayınlanması yoluyla sağlanabilir. Verilerden etkin bir şekilde yararlanılabilmesi için veriler zamanında, herhangi bir gecikmeye meydan verilmeden yayınlanmalıdır. Yayınlanan bu verilerden bir Devlet bilançosunun çıkarılabilmesi gerekir. Bir Devlet bilançosu şu alt başlıklardan oluşmalıdır. -Tüm merkezi hükümetin bilançosu, -Konsolide KİT bilançosu, -Konsolide Yerel Yönetimler bilançosu, -Merkez Bankası Bilançosu, -Sosyal Güvenlik Kurumları Bilançosu. Merkezi hükümet bilançosunun, bütçe dışı fonları, döner sermaye hesaplarını, özelleştirme hesaplarını, Devletin malını, mülkünü, görev zararlarından oluşan borçlarını ve Devlet garantisinden doğan alacaklarını göstermesi gerekmektedir. Konsolide KİT bilançosu Devletin ticari faaliyetlerindeki başarısını bir bütün olarak ortaya koyacak ve KİT’lerin üzerine yüklenen görev zararlarından doğan alacakları gösterecektir; konsolide yerel yönetimler bilançosu, bu kuruluşlara emanet edilen kamu kaynaklarının durumunu ve bu kuruluşların yarattığı 218 yükümlülükleri; sosyal güvenlik kuruluşları bilançosu bu kurumların mali durumlarını ve Devletin bu mali durumundan doğan muhtemel yükümlülüklerini ortaya çıkaracaktır. Böylece hem Devletin mali durumu bir bütün olarak görülebilecek hem de Devletin çeşitli idari alanlarının arasındaki mali ilişkiler ortaya konulabilecektir. 4.5 KAMU MALİ MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER Kamu kaynaklarının yönetiminde mali saydamlığın sağlanması, performans kriterlerinin ve toplam kalite yönetiminin kamu yönetiminde de benimsenmesi yardımcı olacaktır. Çünü bu durum: • kamu hizmeti gören birimlerin topluma karşı, • alt düzey yöneticilerin ve personelin üstlerine karşı, • kamu hizmeti gören ara kurumların, bu hizmeti finanse eden kamu kurumlarına karşı, • merkezi yönetim ve yerel yönetim görevlilerinin, vergi verenlere ve ücret ödeyenlere karşı sorumlu tutulmalarını sağlayacaktır. Türkiye’de kamu kesiminin mali yapısında saydamlığın gerçekleştirilebilmesi için başta anayasa olmak üzere bir takım mevzuat değişikliğine gerek vardır. Mevcut Anayasada yer alan hükümler mali saydamlığın tam olarak gerçekleştirilebilmesi için yeterli değildir. Aynı şekilde bir Mali Yönetim ve Denetim Kanununın da çıkarılmasına ihtiyaç vardır. Böylece, kamu kaynaklarının kullanımında vergi verenler ve ücret ödeyenler söz sahibi olabilecek, bütçe hakkı kullanılabilinecektir. Kamu mali mevzuatında yapılması gereken düzenlemeler kapsamında: 219 • Kamu kesiminin tanımı yapılmalı, kamu görevi gören kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetkileri ile kamu girişimlerinin statüsü ve işleyişi açıkça ortaya konulmalıdır. • Kamu finansmanını disipline edecek mali kurallar, finansal düzenlemeler getirilmeli, borçlanmanın üst sınırı tespit edilmelidir. • Kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılabilmesi için bir çerçeve kanunu çıkarılmalı ve personel mevzuatında da buna uygun düzenleme yapılmalıdır. 4.5.1 Anayasada Yapılması Gereken Değişiklikler Mali disiplinin değiştirilemeyen sağlanması bağlayıcı açısından, düzenlemelerin belirli yapılması konularda gerekmektedir. kolay Mali saydamlık ile ilgili olarak Anayasa'da yapılması gereken değişiklikler şunlardır: • Bütçenin kapsamı genişletilmelidir. Bunun için, “Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinnin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır” şeklindeki Anayasanın 161’inci maddesinin birinci fıkrasının “ Devletin ve Kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık Devlet bütçesi ile yapılır. Devlet Bütçesi, Devletin ticari olmayan tüm faaliyetlerinin bütün mali boyutlarını kapsar” şeklinde değiştirilmesi gerekir. • Mali politikalar orta dönem ve uzun dönem boyunca borç servisini karşılayamadığı durumda sürdürülemez bir nitelik almaktadır. Mali politikaların sürdürülemez olması halinde mevcut politikaların gözden geçirilmesi gerekmektedir. Mali sürdürülebilirlik açısından kamu finansmanı disipline edilmeli, mali kurallar getirilmelidir. Bunun için hükümetin faaliyetlerini kısıtlayan mali kuralların ağırlık derecesine göre anayasa ve kanunlarda yer alması gerekir. Bu kurallara örnek olarak kamu borçlarının kamu yatırımlarını aşaması olarak bilinen altın kural, denk bütçe kanunları, Devletin bankacılık sektöründen borçlanmasında limit, Maastricht anlaşmasıyla getirilen mali kriterler sayılabilir. 220 Türkiye’de kamu giderleri içinde borç faiz ödemeleri önemli bir tutara ulaşmıştır. Bu nedenle şöyle bir hükmün Anayasada yer alması uygun olacaktır. "İç borçlanma ancak hükümetin teklifi ve her mali yıl bütçesinin görüşülmesi sırasında TBMM'nin salt çoğunluğunun kararı ile yapılabilir. İç borçların miktarı o yıl bütçesinde öngörülen toplam kamu harcamalarının yüzde yirmisinden fazla olamaz. Herhangi bir mali yıl içerisinde iç borçlanma talebinde bulunurken toplam iç borç stokunun GSMH'ya oranı yüzde 40'ı aşamaz. Dış borçlanma ile sağlanan finansman, yatırım harcamalarının dışında kullanılamaz. İç ve dış borçların toplamından oluşan toplam borç stokunun GSMH'ya oranı yüzde 60'ı geçemez." • Bütçe açıkları beraberinde borçlanma zorunluluğunu getirmektedir. Kamu harcamalarının disiplin altına alınabilmesinin bir diğer yolu bütçe açıklarına bir sınır getirmektir. Kamu kesiminin özel sektörün kullanabileceği kaynaklar üzerinden borçlanması crowding-out etkisi yaratmaktadır. Maastricht anlaşmasını imzalamış Avrupa Birliği Ülkeleri için bütçe açığının GSYİH’ya oranının %3’ünü geçmemesi kabul edilmiştir. Türkiye’de de Anayasaya “Bütçe açığı GSYİH’nın %3’ünü geçemez.” şeklinde hüküm getirilmesi mali disiplin açısından gereklidir. • Türkiye’de mali disiplinsizliğe yol açan etmenlerden biri de bazı kurumların mevzuatında yılları Bütçe Kanunları, Genel Muhasebe Kanunu, Sayıştay Kanunu ve Devlet İhale Kanununa tabi olmamaya ilişkin hükümler yer almaktadır. Bu uygulamayla konsolide bütçe kapsamında olan harcama alanı genel mali denetim dışına çıkarılmaktadır. Bu nedenle Anayasaya “Mali konularla ilgili olarak diğer kanunlarda Mali Yönetim ve Denetim Kanununa aykırı hükümler konulamaz.” hükmünün eklenmesi yerinde olacaktır.. Böylece mali yönetim ve denetimde bir birlik gerçekleştirilebilecektir. 221 4.5.2 Mali Yönetim ve Denetim Kanunu Yeni çıkarılacak Mali Yönetim ve Denetim Kanunu, kamu kesimine ilişkin mali yönetim ve denetimin yasal çerçevesini belirlemelidir. Parlamento, bakanlıklar, yerel yönetimler kısaca bütün kamu kesimi bu yasaya tabi olmalıdır. Bu çerçeve Kanunda aşağıda belirtilen hususlara ilişkin düzenleyici hükümler yer almalıdır. -Kamu görevleri ile kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve sorumlulukları açıkça belirlenmelidir. -Girdi bazlı bütçeleme yerine çıktı bazlı bütçeleme; nakit bazlı muhasebe yerine tahakkuk bazlı muhasebeye geçilmesini sağlayacak düzenleme yer almalıdır. -Kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını sağlayan sorumluluk mekanizması getirilmeli, bunun için Kanunda; • beklenen performansın dönem başında açıkça ortaya konması, • uygulayıcılara sözkonusu performansı gerçekleştirebilmeleri ile orantılı yetki verilmesi, • performansın gerçekleştirilmesi için gerekli alt yapının hazırlanması, • dönem başında belirlenen performansın dönem sonunda gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini ölçmeyi sağlayan muhasebe ve raporlama sisteminin kurulması ve bilgi akış sisteminin oluşturulması için hükümler yer almalıdır. Mali Yönetim ve Denetim Kanunu toplam kalite yönetimini esas alan ilkeleri içermelidir. Piyasa ekonomisinin kuralları benimsenmeli, kamu hizmetini yürütmekle görevlendirilenlerle performans sözleşmesi yapılmasını olanaklı kılmalıdır. Rekabet ortamı yaratılmalı, başarılı yöneticilerin ödüllendirildiği, başarısız yöneticilerin cezalandırldığı bir sistem kurulmalıdır. Kamu hizmeti gören 222 kurumlar özel sektörle benzer bir statüde tutulmalı, vatandaşın bir müşteri gibi memnuniyetine önem verilmelidir. Parlamento, tüm kamu kaynakları üzerinde tek söz sahibi olan kuruluş olmalı, bütün kamu kaynaklarının tahsisi parlamentoca onaylanmalı ve bu kaynakların öngörülen amaç doğrultusunda etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığı konusunda hesap sorma yetkisine sahip olmalı ve bu yetkisini kullanmalıdır. Kabine parlamentoya hesap vermekle sorumlu olmalı, kabinede her bakan kendi sorumluluğu altındaki birimlerin faaliyetleri hakkında parlamentoya hesap vermelidir. Bakanlığa bağlı birimler hiyerarşik bir şekilde bakana karşı sorumlu olmalıdır. Parlamento cari, yatırım ve transfer harcamalarını gerçekleştirilmek üzere bakanlıklara verilen ödenekleri onaylamalı, bakanlıklar ilgili birimleri aracılığıyla verilen ödeneği en etkin ve verimli bir şekilde kullanarak görevini yerine getirilmelidir. Parlamento ve bakanlıkların kendisinden beklenen görevleri gerektiği şekilde yerine getirebilmesi için açık ve kapsamlı raporlarla günlük olarak yapılan işlemlerden, gerçekleştirilen performanslardan haberdar olmaları gerekir. Parlamentonun sözkonusu görevlerini tam olarak yerine getirebilmesi için bu konuda etkin bir bilgi akış sisteminin kurulması konusunda Mali Yönetim ve Denetim Yasasında hüküm bulunmalıdır. Mali Yönetim ve Denetim Kanunu, bakanlıkların yada ilgili kamu kuruluşlarının performanslarının belirlenmesinde başlıca iki faktörü esas almalıdır. Bunlardan biri tüketici beklentilerine cevap vermektir. Çıktıların, başka bir deyişle üretilen mal ve hizmetlerin niteliği, niceliği, istenilen yere ulaştırılması, zamanlılığı ve maliyeti; diğer faktör ise bu çıktıların finansal boyutudur. Kamu kaynaklarında performans yönetiminin uygulanabilmesi, çıktı maliyetlerinin ve finansal performansın ölçülmesinde nakit bazlı muhasebe yetersiz 223 kaldığından, Devletin tüm mali işlemleri, uluslararası ve milli hesaplarda karşılaştırmaya da olanaklı kılacak tek düzen bir tahakkuk bazlı muhasebeye geçilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle Mali Yönetim ve Denetim Kanunu maliyet hesaplamasına olanak verecek tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçilmesi için hüküm içermelidir. Çıkarılması öngörülen Mali Yönetim ve Denetim Kanununda tüm Devlet birimlerinde uygulanacak mali yönetim ve denetim ilkeleri Kanunda açıkça ortaya konmalıdır. Kanunda: • Bütçenin hazırlanmasına esas teşkil edecek yıllık Ekonomik ve Mali Durum Raporunun, bütçe hazırlık çalışmalarının başlanmasından önce, • Bütçe hazırlık çalışmalarının temelini teşkil edecek mali öngörü raporlarının tahakkuk esaslı, • Mali yıl sonunda finansal durumu gösteren denetlenmiş tahakkuk bazlı raporların hazırlanmasına ilişkin hususlar yer almalıdır. Bakanlıklar ve diğer harcamacı kuruluşlar seviyesinde de Kanunda: Bakanlıklarca kamu görevlerinin yerine getirilmesi için gerekli olan ve parlamentonun onayına sunulacak cari, yatırım ve transfer harcamalarının hazırlık çalışmaları bakanlıklarca yerine getirilmeli ve bu hazırlık çalışmaları Maliye Bakanlığınca incelenip, kamu gelirleri de dikkate alınarak, makro analizleri yapılmalıdır ve bir performans sözleşmesi taslağı oluşturulmalıdır. Bu hazırlık çalışmalarında; • Talep edilen ödeneklerle hangi çıktıların elde edileceğini gösteren performans sözleşmesine esas teşkil edecek raporlar eklenmelidir. • Bakanlıklar ve diğer harcamacı kuruluşlar Devlet bütçe sürecinin bir parçası olarak, üretecekleri mal ve hizmetlere ilişkin stratejik iş planı, bu planla 224 belirledikleri hedeflere ulaşabilmede finansal performanslarını ve bunu gerçekleştirebilme derecelerini ortaya koymalıdırlar, • Yetki devrine göre yapılacak olan performans sözleşmelerinde bu iş planları esas alınmalıdır. • Yıllık denetime esas teşkil edecek yıl sonundaki gerçekleşmeleri gösterir tahakkuk bazında raporlar hazırlanmalıdır. • Ayrıca yıl boyunca gerçekleşmeler düzenli olarak tahakkuk bazında raporlanmalıdır. • Bakanlıkların ve diğer harcamacı kuruluşların performansının değerlendirilmesinden sorumlu kurul (Maliye Bakanlığı, nihai olarak Bakanlar Kurulu ve parlamento), mali yıl sonunda ilgili kuruluşların faaliyetlerinin performans sözleşmelerinde belirtildiği şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği hakkında bir değerlendirme sonucu rapor hazırlayarak parlamentoya sunmalı; bu değerlendirme raporu aynı zamanda ücretlerin belirlenmesinde, terfi yada görevden uzaklaştırma gibi durumlarda da dikkate alınmalıdır. Bu düzenlemeler kamu girişimlerinde ve yerel yönetimlerde de uygulanmalıdır. Performansa dayalı kamu mali yönetiminin gerçekleştirilebilmesi için Kanunda ayrıca şu hususlara da yer verilmelidir. • Gerçekleştirilmesi istenilen kamu görevlerinin kesin tanımı yapılmalıdır, • Bu görevleri yerine getirecek kurum ve kuruluşlarına yada kamu görevlilerine görevleriyle orantılı yetki verilmelidir ve parlamentoya karşı hesap verme sorumluluğu bulunmalıdır. • Kamu görevleri yerine getirilirken parlamentonun ve kamuoyunun incelemesini olanaklı kılacak bir saydamlık sağlanmasına ilişkin hükümler bulunmalıdır. 225 • Kamu görevlerinin yerine getirilmesinde kaynakların etkin ve verimli kullanılması ve piyasa odaklı olması bir gereklilik olduğundan buna ilişkin hükümler yer almalıdır. Kamu yönetimi ve denetiminin bu Kanunda belirtildiği şekilde yerine getirilebilmesi açısından mali yönetim yeniden gözden geçirilmeli, örgütsel yapıda ve personel istihdamında gerekli reformlar yapılmalıdır. 4.6 KAMU PERSONEL MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER Kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılabilmesinde bugünkü personel rejimimiz yetersiz kalmaktadır. Bu nedenle personel mevzuatımızda bir takım değişiklikler yapılmalıdır. Yönetilenlerin iş yapmaktan kaçan ve sorumluluk almak istemeyen yaklaşımın aksine, onları sorumluluk almaktan çekinmeyen ve iş yapmaktan zevk alan bir müşteri olarak görmek, yönetim işleyişini iyileştirmek, iş yapma prosedür ve süreçlerini iyileştirip sadeleştirmek, yönetim ve yönetilen ilişkilerini iyileştirmek için iletişim metodlarını geliştirmek gerekir. Bir başka deyişle, yönetilenlerin, yöneticilerin ne yaptıkları hakkında bilgi sahibi olmaları ve bu konuda da etkin davranmalarını sağlayacak bir mekanizmanın kurulması sağlanmalıdır. • Kamu örgütlerinde politik olmayan kararların belirleyiciliğinin sağlanması, • siyasi ve kişisel değerlendirme yerine başarıya göre değerlendirmenin yapılması, • kamu müşterilerinin kimler olduğu konusunda belirsizliğin giderilmesi ve idarecilerin müşteriler tarafından denetlenebilir olmalarının getirilmesi ve müşteri ihtiyaç ve beklentilerinin idareciler tarafından değerlendirilendirilmesi, 226 • süreçte çok yoğunlaşmanın azaltılması, • nitelik-nicelik ve hizmet-ürün ikileminin giderilmesi, • kamu örgütünde karar verme ve insiyatif kullanma yetkisinin üst düzey çalışanlara da kullandırılması, • ödüllendirmelerin başarı temelli olması, • eğitim ve yetiştirme gibi projelerin geliştirilmesi, • çalışanların performanslarına göre parasal açıdan tatmin edilmeleri gibi konular kamu mali yönetiminde etkinliğin sağlanabilmesi için ele alınması gereken konulardır. Kamu yönetiminin etkinlik ve verimliliğinin artmasını sağlamak amacıyla, kamu görevlilerinin ve halkın yönetime katılma yöntemlerinin geliştirilmelidir. Ayrıca, kamu personel rejiminde farklı uygulamaların giderilmesi için kamu personel rejiminin yeniden gözden geçirilmesi ve başta Anayasaya aykırı kadro karşılığı sözleşmeli personel çalıştırılması gibi uygulamaların yaygınlaşması engellenmelidir. 4.7 TÜRK BÜTÇE SİSTEMİNDE YAPILMASI GEREKENLER Bu çerçevede Türk bütçe sistemine ağaıdaki hususların getirilmesi gerekir. a-Bütçe uygulamaları hem yürütmeden etkilenmekte hem de yürütmeyi etki altına almak için tasarlanmaktadır. Bu nedenle, hükümetin temel politikalarının bir parçası olan mali strateji, bütçelemede önemli olduğundan; -sadece maliye bakanı değil, bütün bakanlar tarafından da benimsenmeli ve desteklenmelidir, -bütün Devlet kurumlarının yönetim stratejileri oluşturulmalıdır, 227 -bütün kamu kesimi yöneticilerinin sorumlulukları oluşturulmalıdır, -yasama tarafından bütün bunlar kabul edilmelidir. b- Bir ülkede uygulanan bütçe sisteminin etkili bir maliye politika aracı olarak da kullanılabilmesi için bütçe başlıca iki amaca hizmet etmelidir. Birincisi, güçlü bir mali yapının oluşturulması; bütçe açıklarının düşürülmesi ve borçlanma seviyesinin kontrol altında belirli bir seviyede tutulması, ikincisi kaynak dağılımının geliştirilmesi ve kamu kesimi performansının arttırılmasıdır. Bunun için Türk bütçe sistemi ile de verimlilik, etkinlik ve kaliteli hizmet gibi mikro hedefleri yanında, güçlü bir mali yapının makro hedefleri de gerçekleştirilmelidir. c- Türkiye’de bütçe giderlerinin önemli bir bölümü faiz ödemeleri olduğu halde, bütçe kanununda yasama organının ve bütçe hakkını yasama organı eliyle kullanan halkın bu harcama kaleminin oluşumunu izleyebilme şansı yoktur. Bu bağlamda, bütçe kanununun halkın bütçe hakkını gerektiği gibi kullanabilmesine olanak sağlayacak şekilde hazırlanması gerekmektedir. d- Devletin mali faaliyetlerinin tamamının izlenmesini olanak sağlayacak mekanizma getirilmeli ve bütçe kapsamı genişletilmelidir. 4.7.1 Bütçe Kapsamının Genişletilmesi Devlet bütçesi olarak bilinen konsolide bütçenin kapsamının dar olması sonucu, Devletin bütün mali faaliyetlerini yansıtmakta; birlik, genellik ve ademi tahsis ilkelerinden uzaklaşılmıştır. Devlet bütçesinin fonksiyonlarını tam olarak yerine getirebilmesi için kapsamının genişletilmesi gerekmektedir. Burada sorun bütçe kapsamı genişletilirken sınırın ne olacağıdır. Kapsamlı bir bütçede harcama teklifleri aynı zaman dilimi içinde aynı mali hedefler doğrultusunda ele alınmalıdır. Konsolide bütçede, merkezi hükümet ve ona bağlı kuruluşların, tüm faaliyetlerinin gerektirdiği kaynaklar bütçe kapsamına alınmalıdır. Yuakarıda önerilen, Anayasanın 161 inci maddesinin “Devletin ve Kamu tüzel kişilerin harcamaları yıllık Devlet bütçesi ile 228 yapılır. Devlet Bütçesi, Devletin tüm faaliyetlerinin bütün mali boyutlarını kapsar” şeklinde değiştirilmesi ve diğer mevzuatlarda bu hükme aykırı olan düzenlemelerin gözden geçirilmesi şeklindeki bir düzenleme, siyasilerin ihtiyariliği arttırma gayretlerine engel olacaktır Bu şekilde bütçe kapsamı genişletilirken iki farklı yol izlenebilir. • Bunlardan birincisi, mevcut kuruluş türlerinin hiç birisi kaldırılmadan bütçe içine dahil edilmesi; • ikincisi ise, esas olarak konsolide bütçe kapsamına giren gelir ve gider kalemleriyle faaliyetlerini sürdüren kuruluşların kapatılması, bunların dışında kalıp da, kamu iktisadi kuruluşları hariç, Devlet faaliyetlerinin mali boyutlarını içeren dolaysız kamu harcaması niteliğinde olanların kendi kuruluşlarını korumakla birlikte bunlara ilişkin gelir ve gider kalemlerinin bütçede yer almasıdır. • Dolaylı harcamaların ise her iki durumda bütçenin eki olarak onaylanmalıdır.. • Ayrıca, merkezi idare gelirlerinden yerel yönetimlere aktarılan payların düzenli olarak rapor edilmesi ve kamunun bilgisine sunulmalıdır. • Diğer taraftan, Devletin makro mali yükümlülüğünün görülmesi açısından yerel yönetimin mali işlemlerinin de merkezi idareye paralel olarak raporlanması gerekir. 4.7.1.1 Fonların Kapatılması Stand-by anlaşması çerçevesinde IMF’ye verilen niyet mektuplarında fonların kapatılmasına ilişkin taahhütlerin yer aldığı ilgili bölümde belirtilmişti. Ancak; sorun, fonların kapatılmasının ne kadar mümkün oduğudur. Bunun için fonların kapatılmasında aşağıdaki şekilde hareket edilmelidir. 229 Türkiye’de fonlar sadece bütçe içi ve bütçe dışı fonlardan ibaret değildir. 8 yıllık kesintisiz eğitim için yaratılan hesap ve benzeri durumunda olan fon benzeri, belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edildiği özel hesaplar da vardır. Fonların kapatılması açısından gerçekçi bir değerlendirme yapabilmek için harcama türlerine göre sınıflandırılmasında yarar vardır. Fonlar harcama türlerine göre reel kamu harcamaları (cari ve yatırım), fiyat kontrolü (herkese transfer), transfer harcamaları (belli gruplara), özel amaçlılar Reel kamu harcamaları grubunda yer alan fonlar kullanıcılar tarafından ve bütçenin transfer tertibinden finanse edilirler. Bu gruptaki fonlar genel bütçe kapsamında yapılması gereken işler için harcanır. Özellikle 1980 sonrası kurulan fonların büyük çoğunluğu bu gruptandır. Bu grupta yer alan fonların kapatılarak gelir ve giderlerinin bütçe kapsamına alınması gerekir. Fiyat Kontrolü (herkese transfer) ve düzenlemesi amacıyla kurulan fonlar grubu herkese transfer niteliği taşır. Belirli bir malı kullanan herkes bu transferlerden yararlanabilir. Kur farkları fonunu bu gruba dahil edebiliriz. Bu tür harcamalar için Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan yedek ödenekler de dahil edilebilir. Bu kategori de bütçe kapsamına dahil edilebilir. Transfer harcamalar (belli bir gruba) niteliğindeki kamu harcamalarını karşılama amacıyla kurulan fonlar bu gruba girer . Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Fonu gibi. Bu grup fonlar belli bir gruba yönelik olarak kullanılır. Yoksulluğun önlenmesi, yatırımların teşvik edilmesi gibi. Bu grupta yer alan fonlar da bütçe kapsamına dahil edilebilir. Özel amaçlı fonlar, grubunda yer alanlar, fon olarak adlandırılmalarına rağmen bir nevi risk sermayesi niteliğini taşırlar, diğer bir deyişle bir nevi sigorta kuruluşudurlar. Tasarruf mevduatı Sigorta Fonu gibi. Risk paylaşımı hedeflenmiştir. Bu grupta yer alan fonların raporlanarak bütçe de izlenebilmesi ancak yinede özel bir hesap olarak muhafaza edilmeleri yararlı olacaktır. 230 4.7.1.2 Döner Sermayelerin Kapatılması Başlangıçta özel sektörün yetersiz kalması nedeniyle faaliyete geçen döner sermayeler, konsolide bütçeden kaçış için kullanılmaya başlanmıştır. Özelleştirmenin Devlet politikası olarak benimsenmesi ve çoğu KİT'lerin kapatılması sözkonusu iken birer gizli KİT olan döner sermayelerin de yeniden gözden geçirilmesi yerinde olacaktır. Bu çerçevede; -Öğrencilerin mesleğe kazandırılmasına yönelik uygulamalı eğitim veren okul, uygulama ve araştırma birimlerine, özürlülerin rehabilite edilmesine yönelik tedavi ünitelerine ve mahkumların topluma kazandırılmasına yönelik ceza ve ıslah evlerine yönelik döner sermaye işletmelerinin münhasıran bu alanlarda görevlerini sürdürmeleri, -Diğer döner sermaye işletmelerinden özelleştirmeye elverişli olanların özelleştirme kapsamına alınarak satış yoluyla tasfiye edilmesi, özelleştirmeye elverişli olmayanların ise kapatılarak personeli, varlıkları ile borç ve alacaklarının bağlı oldukları kurum veya kuruluşlara yada ihtiyacı olan diğer kurum ve kuruluşlara devredilmesi yoluyla tasfiye edilmesi, -Ancak, çeşitli nedenlerle faaliyetini sürdürmek zorunda olan döner sermaye işletmelerinin bütçe sürecinde izlenebilirliği ve denetlenebilirliğinin sağlanabilmesi açısından bütçe eki raporlarda yer alması uygun olacaktır. 4.7.1.3 Diğer Bütçe Dışı Dolaylı ve Dolaysız Harcamaların Konsolide Bütçe Sürecine Dahil Edilmesi Ayrıca, koşullu yükümlülükler gibi borç alan kişi ve kuruluşlarca ödenmediği takdirde bir Devlet gideri olan unsurların bütçe sürecine raporlama suretiyle dahil edilmesi gerekmektedir. Hükümetin bu tür giderleri yapabilmek için bütçe kanunuyla açık bir yetki almadığı halde yükümlülük altına girmesi önlenmeli yada saydamlaştırılmalıdır. Bütçe kanununda yer alan gider kaleminin olması gerekenden daha düşük bir miktarda gösterilmesine yol açan ve bütçenin açıklık ve 231 güvenilir olmasını ortadan kaldıran bu uygulamalar tekrar gözden geçirilmelidir. Aynı şekilde transfer harcamaları içinde gösterilmeyen vergi istisna ve muafiyetleri de kamu harcamalarını olduğundan düşük gösterilmesine neden olması nedeniyle, hiç olmazsa bunlarında raporlama yoluyla bütçe sürecine dahil edilmesinde fayda vardır. Bütçe büyüklüğünü olduğundan farklı gösteren bir diğer unsur da, özelleştirme gelirlerinin, Devletin malvarlığı miktarındaki azalma gösterilmeden, doğrudan gelir kalemi şeklinde yer almasıdır. Bu durumun çift taraflı olarak izlenebilmesi sağlanmalıdır. Bütçe sistemimizde yaşanan bu sorunların giderilmesi için bütçe kapsamının genişletilmesi, performansa dayalı çok yıllı bütçe sistemine geçilmesi bir çözüm olarak önerilebilir. 4.7.2 Performansa Dayalı, Çok Yıllı Bütçe Sistemine Geçiş Ülkemizde bütçe yıllık olarak hazırlanmakta ve uygulanmaktadır. Yıllık bütçelerin dezavantajı kaynak dağılımında gelecek yılların hesaba katılmamasıdır. Dolayısı ile ileriye dönük hedefler yeterince dikkate alınmamaktadır. Mevcut bütçe sisteminde, optimum bütçe yapmayı olanaklı kılacak raporlar sunulmamaktadır. Gerçekçi bir bütçe hazırlamada, geçmiş bir-iki yıla ilişkin verilen ödeneklerin ne şekilde kullanıldığının, etkin ve verimli bir şekilde kullanılıp kullanılmadığının görülebilmesini sağlayacak raporlamanın yanısıra gelecek yıl bütçesiyle istenilen ödenekle ne kadar çıktı sağlayabileceğini gösterir raporlamanın da bütçe görüşmeleri sırasında sunulması gerekmektedir. Türkiye’de, Performansa dayalı çok yıllı bütçeleme sürecine geçildiğinde, ekonomideki toplam kaynaklarının ne kadar olduğunun ve bunun ne kadarının kamu harcamalarına ayrılabileceğinin hesabı orta vadeli olarak yapılabilecek ve kamu harcamalarına ayrılan kamu kaynaklarının da maksimum etkinlik ve verimlilik ilkelerine ve politik önceliklere göre tahsisi olanaklı kılınacaktır. 232 Bu çerçevede; Türkiye’de bütçenin hazırlanması aşamasında aşağıdaki kriterlerin getirilmesi bir zorunluluktur: • Bütçenin çok yıllı olarak hazırlanmasına geçilmelidir. • Bütçe kapsamı kamu harcamalarının ve gelirlerinin bütünü görecek şekilde genişletilmelidir (mali, maddi, fiskal varlıklar ve borçlar gibi). • Mali raporlama ile bunlar (mali, maddi, fiskal varlıklar ve borçlar gibi) bütçe sürecine dahil edilmeli, bütçe kanununda sadece verilen ödenek yer almalı ancak, verilen ödeneğin etkin ve doğru tespiti ile performans değerlendirmesi açısından aşağıda belirtilen 1-Kuruluşun bütün gelir ve giderlerini izlemeye elverişli faaliyet raporları, 2-Nakit akış raporları, 3-Varlık tablosu, 4-Varsa, koşullu yükümlülükler tablosu bütçeleme sürecinde bütçe kanunun ekinde yer almalıdır. • Ekonomik ve mali istikrarı sağlamak, sürdürülebilir kalkınmayı gerçekleştirebilmek için bu raporlar orta vadeli harcama programı çerçevesinde hazırlanmalıdır. • Performans değerlendirmesini olanak sağlayacak, etkinlik ve verimliliği gerçekleştirecek bir sistem geliştirilmeli; girdi, çıktı ve sonuçların görülebileceği bir raporlama sistemi geliştirilmeli ve ödeneği etkin kullanmayanları sorumlu tutacak bir düzenleme gerçekleştirilmelidir. • Koşullu yükümlülükler bütçe sürecinde izlenebilmelidir. • Devletin malvarlığı envanteri çıkarılmalıdır. • Anayasamızda kişisel hak ve hürriyetler ile ekonomik haklar güvenceye alınmış olduğu ve bütçe hakkının günümüzde evrensel bir hak olarak kabul edildiği göz önüne alarak, bütçe hazırlamasında görev alacak kişilerin belirli bir mesleki kariyere ve bilgiye sahip 233 olması ve kendisine sunulan raporları doğru bir şekilde değerlendirmekten ve gereksiz yere kamu kaynaklarının israfından sorumlu tutulmasını sağlayacak bir düzenlemenin getirilmesi kaçınılmazdır. Türkiyede performansa dayalı çok yıllı bütçeye geçişte başlangıç olarak şu süreç izlenmelidir. 1-Orta vadeli bir mali planlama yapılmalıdır. Sözkonusu orta vadeli plan Maliye Bakanlığınca bütün kamu kesimini kapsayan ekonomik ve mali durum ile üç yılık projeksiyonu içeren bir rapor olarak ortaya konmalıdır. Bu rapor uzmanlar tarafından hazırlanmalı ve kamuya açık olmalıdır. Hazırlanan bu mali strateji raporu, Bakanlar Kuruluna sunulmalıdır. (Bütçe büyüklüklerinin tespitinde mali strateji raporu iki şekilde kullanılmalıdır. Hem daha sonra bütçe tasarısına eklenerek Meclise sunulmalıdır. Burada amaç Meclisi bilgilendirmektir. Hemde, bütçeden önce bu raporlarda bütçe büyüklükleri de belirlenmeli ve mecliste yasalaşacak bütçe kanununda bu büyüklüklere uyulmalıdır.) Bakanlar Kurulu, hükümet programının önceliklerine göre harcamacı kuruluşların harcama tavanlarını belirlemelidir. Ayrıca mali strateji raporunda, bu günkü politikaların yarın ki maliyetlerinin ne olduğu görülmelidir. 2-Bütün Kamu Kesimi Aynı Tip Rapor Hazırlamalı Kamu kesiminde yer alan bütün kuruluşlar aynı tip rapor vermelidir. Raporlarda ilk dört düzey sınıflandırma genel bir konsolide alacak şekilde olmalıdır. Genel Müdür, yönetim kolaylığı açısından daha detay sınıflandırmalara raporlarda yer verebilir. 3-Hesap alma ve verme mekanizması kuruluş seviyesine indirgenmelidir. Hesap alma ve verme mekanizması, hizmet biriminin en üst düzeyinde (örneğin genel müdürlük) sorumluluk 234 yükleyecek mali raporlamalarla gerçekleştirilmelidir. Raporların içeriğiyle verilen yetkiler birbirine paralel diğer bir deyişle yetki ve sorumluluk birbirine paralel olmalıdır. Mali yıl bittikten sonra ve mali strateji planı yapılırken kuruluş bazında aynı çerçevede hazırlanmış planlar yapılmalıdır. Kuruluşun başındaki genel müdür, kuruluşun bütün gelir ve giderlerinden sorumlu olmalıdır. Bu amacı gerçekleştirmede kurum/kuruluşun nakit akışını, varlık durumunu, varsa koşullu yükümlülüklerini, kurum/kuruluşun bütün gelir ve giderlerini izlemeye elverişli mali raporlar geliştirilmelidir. Kuruluş bazında yapılan raporlamalar aynı zamanda konsolide edilebilir olmalı, bu raporlardan milli bütçeye varılabilmelidir. Ayrıca mali tablolar; -Orta vade öngörüş verilerini ve -Çıktı verilerini içermelidir. Performansa dayalı bütçe yapılmasında; -Verilen ödenek bazında çıktı teklifleri alınmalıdır. -Bakanla genel müdür yada dengi görevde bulunan arasında çıktı teklifleri ile verilen ödenek bazında bir sözleşme yapılmalıdır. Sözleşmede, bakanın istediği hizmetin miktarı ve kalitesi ile genel müdürün bu hizmetleri hangi maliyetlerle yapacağı yer almalıdır. Performans kriterini ölçmede çıktı esas unsuru olmalıdır. Çıktının ölçülemediği yerde mali sorumluluk devreye girmelidir. Ölçülemeyen şeylerin yönetilemeyeceği göz önüne alınırsa, ölçmenin olmazsa olmaz şartlardan olduğu unutulmamalıdır. Maliyet-ürün ilişkisi kurularak performansın ölçülmesi gerekmektedir. Performans ölçme, genel müdürün veya dengi görevde bulunanın başarı yada başarısızlığını ortaya koymalıdır. Ancak girdi–çıktı ilişkisini kuracak bir raporlamanın geliştirilmesi kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını sağlayacaktır. Raporlama, kurum 235 hakkında en az geçmiş iki yıl için bütçe uygulamalarına ilişkin sonuçları ve gelecek iki yıla ilişkin projeksiyonları göstermelidir. Bütçe, performansa yönelik bilgileri de içermeli ve hizmette etkinlik ve verimliliği özendirmeye yönelik bir işlevi yerine getirecek şekilde hazırlanmalıdır. Bütçe hazırlama sürecinde sunulması gerekli raporlarda, kurumların bütçe içi ve bütçe dışı bütün kaynakları ile bu kaynaklardan ne kadar ve hangi kalitede çıktı alacağına ilişkin bilgilerein yer alması gerekir. Raporlama işlemi sadece bütçenin hazırlık aşamasında değil, yıl içinde yapılması istenen bütçe işlemleri ile ilgili olarak da ibraz edilmelidir. 4.7.3 Türkiye’de Çok Yıllı Bütçe Hazırlama Süreci Türkiye’de bütçeleme yukarıda incelenen kapsamda çok yıllı ve yukarıdan aşağıya (top-down)-aşağıdan yukarıya eş zamanlı çalışmalar sonucunda toplam kaynaklar ve maliyetler ilişkilendirilerek yapılması mali saydamlığı arttıracaktır. Bütçe gelecek bir yıl ve onu izleyen iki yıl olmak üzere üç yıllık bir süre için hazırlanmalıdır. Üç yılın rakamları da nakit olarak gösterilmelidir. 2001 Mali Yılı Bütçe Kanununun Kamu Kuruluşlarının Gelir ve Giderlerinin İzlenmesini düzenleyen 6. maddesinde yer alan hüküm gerçekçi bütçe yapma konusunda önemli bir adımdır. Maliye Bakanlığı bu hükmü bir an önce uygulamaya koymalıdır. Bunun için ilk olarak; 1-2000 ve 2001 Mali yılı Genel ve Katma Bütçeli kuruluşların tüm gelir ve giderleri ile hangi çıktı elde ettiğini gösterir rapor tipi geliştirmeli ve bu raporların 2002 mali yılı bütçesi teklifi ile birlikte Maliye Bakanlığına, yatırımlarla ilgili harcamalarına ilişkin raporların DPT ve Maliye Bakanlığına sunulması sağlanmalıdır. 2-Genel ve Katma Bütçeli Kuruluşları, tüm gelir ve giderlerini gösterir raporları ekledikleri 2002 mali yılı bütçe tekliflerinde, 2002 mali yılında talep ettikleri ödeneklerle hangi çıktıları elde etmeyi planladıkları ve 2003 ve 2004 Mali 236 yıllarındaki hedeflerinin ne olduğunun gösterir raporlarını eklemeleri için düzenlemeler yapılmalıdır. Performansa dayalı çok yıllı bütçeleme süreci; • Ekonomik Ve Mali Durum Raporunun Hazırlanması, • Bütçe Politikası Beyanı ve Sektör İncelemesi, • Maliye Bakanlığı ile Harcamacı Kuruluşların (Sektör Bakanlıklarının) Müzakereleri, • Üç Yıllık Sektör/Bakanlık Tavanlarının Belirlenmesi Çalışmaları, Sektör/Bakanlık Bütçe Tavanlarının Bakanlar Kurulunca Onaylanması, • Bakanlar Kurulunca Belirlenen Harcama Tavanları Çerçevesinde Bakanlıkların Kendi Bütçelerini Hazırlamaları, • Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve • Bütçe Kanun Tasarısının Meclise Sunularak Onaylanması aşamalarından oluşmalıdır. 4.7.3.1 Ekonomik ve Mali Durum Raporunun Hazırlanması Çok yıllı bütçelemede ilk olarak gelecek yıl ve onu takip eden iki yıl bütçesini sağlıklı bir şekilde yapabilmek için öngörülen, Mali Yönetim ve Denetim Kanununda belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde Maliye Bakanlığınca makro ekonomik çerçeveyi tarafsız bir şekilde ortaya koyan bir rapor hazırlanmalı ve bu rapor her altı ayda bir ve seçim öncesinde güncelleştirilmelidir.120 120 Bu tip raporlar halen Yeni Zelanda, Amerika Birleşik Devletleri gibi ülkelerde hazırlanmakta olup; buralardaki örneklerden yararlanılması yararlı olacaktır. 237 Tamamen teknik çalışmanın sonucu olması gereken bu rapor belli varsayımlar ile üç yıllık projeksiyonları içermeli ve ekonomik ve mali yapının tümünü kavrayacak kapsam ve teknik yeterlik düzeyinde olmalıdır. Rapor ekonomik durumu, mali durumu, riskler ve senaryoları, özel mali riskleri ortaya koymalı ve genel kabul görmüş muhasebe standartları çerçevesinde üretilen tabloların ve kullanılan varsayımların sıralandığı bir ekten oluşmalıdır. TABLO 16:PERFORMANSA DAYALI ÇOK YILLI BÜTÇE HAZIRLAMA TAKVİMİ* 1 ŞUBAT-15 MAYIS EKONOMİK VE MALİ DURUM RAPORU HAZIRLIK ÇALIŞMALARI 16 MAYIS EKONOMİK VE MALİ DURUM RAPORUNUN BAKANLAR KURULUNA SUNULMASI 30 MAYIS BÜTÇE POLİTİKASI BEYANI 1 HAZİRAN- 15 TEMMUZ SEKTÖR İNCELEMESİ, HER BİR BAKANLIĞIN KENDİ BÜTÇESİNİN TAHMİN ÇALIŞMALARINI BÜTÇE POLİTİKASI BEYANI ÇERÇEVESİNDE YAPMASI 16 TEMMUZ BAKANLIKLARIN ÇALIŞMALARINI MALİYE BAKANLIĞINA SUNMALARI 1 AĞUSTOS - 5 EYLÜL MALİYE BAKANLIĞI İLE DİĞER BAKANLIKLARIN MÜZAKERELERİ 6 EYLÜL –16 EYLÜL BAKANLAR KURULUNCA ÜÇ YILLIK BAKANLIK BÜTÇE TAVANLARININ BELİRLENMESİ 17 EYLÜL BAKANLAR KURULUNCA BAKANLIK BÜTÇE TAVANLARININ İLANI 18 EYLÜL- 25 EYLÜL BAKANLAR KURULUNCA BELİRLENEN HARCAMA TAVANLARI ÇERÇEVESİNDE HER BAKANLIĞIN KENDİ BÜTÇESİNİ DÜZELTMESİ 26 EYLÜL BAKANLIK BÜTÇELERİNİN MALİYE BAKANLIĞINA TESLİMİ 27 EYLÜL-10 EKİM MALİYE BAKANLIĞINCA BÜTÇE TAHMİNLERİNİN TEKRAR GÖZDEN GEÇİRİLMESİ VE BİRLEŞTİRİLMESİ 11 EKİM BÜTÇE TAHMİNLERİNİN BAKANLAR KURULUNA SUNULMASI 15 EKİM BAKANLAR KURULUNCA BÜTÇE KANUN TASARISININ MECLİSE SUNULMASI *MALİ YIL 1 OCAKTA BAŞLAR VE 31 ARALIKTA SONA ERER. 238 Kamusal harcama alanlarının kapsanması dışında özel ekonomiyi de kavrayacak teknik analizler geliştirilmelidir. Özel mali riskler121, yarı mali işlemler net bir şekilde ortaya konulmalı ve kapsamlı bir şekilde bunların değerlendirmesi yapılmalıdır. Raporun sağlıklı olması ve amaca hizmet edebilmesi açısından bilgiler ve veriler belli standartlara uygun olarak elde edilmeli, tahminlerde kullanılan varsayımlar açık olarak tanımlanmalıdır. Ekonomik ve mali yapıyla ilgili risk iyi bir şekilde tanımlanmalı ve alternatifli bütçe teklileri geliştirilmelidir. Raporun ekonomik durumu ortaya koyan bölümünde büyüme, GSMH ve onu oluşturan alt başlıklar (kamu-özel ayrımında), ödemeler bilançosu, istihdam ve enflasyon, ortaya çıkan belirsizlikler gibi başlıca makro büyüklükler ve konular ele alınmalıdır. Mali durumun incelendiği bölümde toplam gelirler, toplam harcamalar, faaliyet dengesi gibi mali performans göstergeleri; Devletin kaynakları, varlıkları gibi mali pozisyonları ile borçlanma durumu yer almalıdır. Raporun riskler ve senaryolar bölümünde ana tahmin modeli ile bu modele göre daha refah (optimistik) ve daha durgun (pesimistik) alternatifler değerlendirilmelidir. Koşullu yükümlülükler ile sonuçları tam olarak belli olmayan ama mali sonuçlar içeren hükümet yada meclis kararları, hükümetin gündeminde olmakla birlikte henüz karar verilmemiş olan politikalar, mali riskleri olan ve henüz sonuçlanmamış görüşmeler gibi diğer özel mali riskler de raporda incelenmelidir. Maliye Bakanlığı Ekonomik ve Mali Durum Raporunu hazırlarken diğer bakanlıkların da kendi alanlarıyla ilgili olarak çalışması gerekir. 121 Burada risklerle kastedilen, Devletin koşullu yükümlülükleri, görev zararları, çeşitli kanunlardan veya düzenlemelerden doğan yükümlülükler gibi ileride mali yük getirebilecek unsurlardır. 239 4.7.3.2 Bütçe Politikası Beyanı ve Sektör İncelemesi Ekonomik ve mali durumun ortaya çıkmasının ardından hükümetin bütçe politikası beyanı ile bakanlıkların bütçe öncelikleri üzerindeki kararları açıklanmalıdır. Hükümetin gelecek üç yıl için öngördüğü kamusal büyüklükleri ve uygulamayı hedeflediği politikaları kamu kurum ve kuruluşlarına ve toplumun diğer kesimlerine beyan etmesiyle önemli bir bütçesel doküman sayesinde hem kamu kurum ve kuruluşları bütçe hazırlık çalışmalarında kendilerine bir rehber edinmekte hem de özel sektör kamunun gelecek üç yıl için büyüklüğü ve faaliyet alanlarının ne olacağı konusunda daha net bir fikre sahip olmaktadır. Sektör/bakanlık amaçları ve faaliyetlerinin karşılaştırıldığı bu aşama ilk aşama ile paralel gitmelidir. Sektör incelemesi: Amaçlar ve çıktılar konusunda mutabık olmaması, Üzerinde anlaşılan programlar ve alt programların geliştirilmesi ve/veya gözden geçirilmesi, Mutabık kalınan programların maliyetlerinin hesaplanması süreçlerini içermelidir. Bu aşamada Bakanlıklar programlarını öncelik sırasına koymalılar, alternatifler geliştirmelidirler. Bu bilgiler Maliye Bakanlığına sunulmalı ve bütçelerin harcama çerçevesinin ve limitlerinin belirlenmesinde kullanılmalıdır. Çıktı/sonuç bazlı bütçelemede performans kriterlerinin tespiti de bu aşamada başlamalıdır. Bütçeler çıktı bazlı olmak üzere performans kriterleri ile çıktıların beklenen maliyetlerini gösterecek şekilde kurum ve kuruluşlar tarafından hazırlanmalıdır. Kurum ve kuruluşlar gelecek dönemde üretmeyi planladıkları mal ve hizmetleri gösteren çıktı setlerini oluştururken, takip eden iki yıl için de aynı bazda 240 taslak bütçelerini ve çıktılarını hazırlamalıdırlar. Bütçe Meclis tarafından onaylandıktan sonra kamu hizmet birimlerinin en yüksek düzeyindeki memur ile bakan arasında imzalanacak performans sözleşmelerinin çalışmaları önerilen çıktılar, performans göstergeleri, beklenen maliyetler gibi detayları da içerecek şekilde bu dönemde yapılmaya başlanmalıdır. 4.7.3.3 Maliye Bakanlığı İle Harcamacı Kuruluşların (Sektör Bakanlıklarının) Müzakereleri Her bakanlık yada kuruluşun kendi bütçe çalışmaları ile Maliye Bakanlığının çalışmaları doğrultusunda, Maliye Bakanlığı ile diğer bakanlıklar arasında çıktılar esas alınarak öncelikli programlar üzerinde görüşmeler yapılmalıdır. 4.7.3.4 Üç Yıllık Sektör/Bakanlık Tavanlarının Belirlenmesi Çalışmaları Ekonomik ve mali durum raporu, sektör incelemesi ve bunun Maliye Bakanlığı ile müzakeresi sonucunda ulaşılan sonuç çerçevesinde, Maliye Bakanlığı sektör bütçe limitlerinin belirlenmesi için gerekli olan çalışmaları yapmalı ve Bakanlar Kuruluna sunulacak bütçe tavanları bu aşamada tespit etmelidir. Maliye Bakanlığının bu çalışması bakanlık bütçe tavanlarının belirlenmesinde hükümete fikir vermelidir. Üç yıllık perspektifi içeren bu çalışma, Ekonomik yapı içinde hükümetin rolü ve genel politika amaçlarını, Makro ekonomi yönetiminde disiplin ihtiyacını, Toplam kamu harcamaları ve gelirleri için hedefleri, Harcama çerçevesinin yerleştirilmesi ve yeniden gözden geçirilmesi ile ilgili prosedürleri, Süreç içindeki temel kurumların sorumluluklarını içermelidir. Bu aşamada performans sözleşme taslakları değerlendirilerek bütçe tavanlarının tespitinde kullanılmak üzere Bakanlar Kurulunnun bilgisine sunulacak hale getirilmelidir. 241 4.7.3.5 Sektör/Bakanlık Bütçe Tavanlarının Bakanlar Kurulunca Onaylanması Bu aşamada yürütme organı olarak Bakanlar Kurulu sektör öncelikleri ve kaynak yapısının belirleyiciliğinde üç yıllık kaynak dağılımını yapmalıdır. Bu aşamada belirlenen bütçe tavanları çerçevesinde kurum ve kuruluşların bütçe çalışmalarını disiplinli bir şekilde gerçekleştirebilmeleri için bu tavanların kolay bir şekilde değişebilir olmaması gereklidir. Bunun için bu çalışmanın son derece titiz yapılmasında yarar vardır. Kaynak tahsisinde siyasi tercih belirtilirken kullanılan kriterler konusunda anlaşmaya ulaşılması daha uygulanabilir bir yapı oluşturacaktır. Kriterler üzerinde varılan anlaşma yeni veya değişen durumlara nasıl uyulacağı konusunda yol gösterici bir işlev sağlaması yanında tahmin edilebilirliği ve mali disiplini de arttırmaktadır. Aşağıda kamu harcamalarının genel tahsisinin yapılmasında kullanılan bazı kriterler yeralmaktadır. • Önceden üzerinde anlaşılan politika öncelikleri ya da Devletin ekonomideki rolü çerçevesinde yapılması gereken kamu harcamalarının bütün özelliklerinin tanımlanması, • Görev tanımı ile kaynak tahsisi arasında uyum sağlamak amacıyla, mevcut kaynak tahsisi ile kamu kesiminin kararlaştırılmış rolü arasındaki tutarsızlıkları ortaya koymak için harcamaların fonsiyonel sınıflandırmasının analizi, • Her sektör için oluşturulan harcama rasyolarının uluslararası karşılaştırmalarının kontrolü, • Yeterli kaynak ayrılıp ayrılmadığının veya aşırı bir yükümlülük altına girilip girilmediğinin denetimi (personel ve diğer harcamalar 242 arasındaki ilişki, ödeneklerin ve ücret düzeylerindeki reel gelişme trendi gibi harcama kompozisyonlarını da içerecek şekilde), • Maliyet analizleri yapılması sonucuna göre, maliyet iyileştirmelerinin dikkate alınması, • Yeni yatırım harcamalarının ileriki yıllarda diğer cari harcamalarına etkisinin gözden geçirilmesi, • Kapalı yada açık bir şekilde ifade edilen koşullu yükümlülükler gibi harcama yükümlülüklerine dikkat edilmesi. Bu kriterler, örnek kriterler olup; ekonomik mali ve siyasi yapıdaki değişikliklere göre farklılaştrılabilir. 4.7.3.6 Bakanlar Kurulunca Belirlenen Harcama Tavanları Çerçevesinde Bakanlıkların Kendi Bütçelerini Hazırlamaları Belirli kriterler çerçevesinde Maliye Bakanlığı ve diğer bakanlıkların yada harcamacı kuruluşların çalışmaları çerçevesinde Bakanlar Kurulunun sektör/bakanlık tavanlarını belirlemesi aşamasından sonra her kurum ve kuruluş belirlenen harcama tavanları çerçevesinde bütçe hazırlıklarının son şeklini diğer bir deyişle Meclisin onayına sunulacak hale getirme çalışmalarına başlamalıdırlar. Bu aşamada Bakanlar Kuruluna atfedilen ve hükümetin bütçe önceliklerini yansıtan konularda alınan yeni kararlar bütçelerin nihai şekillerinin verilmesinde dikkate alınmalıdır. 4.7.3.7 Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve Bütçe Kanun Tasarısının Meclise Sunularak Onaylanması Bakanlar Kurulunca belirlenen tavan ve yeni kararlar çerçevesinde bakanlıklarca gerekli düzeltmeler yapıldıktan sonra bütçe tahminleri Maliye Bakanlığınca tekrar gözden geçirilerek ve varsa düzeltilmesi istenilen hususlar 243 bakanlık yetkilileriyle tekrar değerlendirildikten sonra birleştirilerek Tasarı Bakanlar Kuruluna sunulmalı, Bakanlar Kurulu da Tasarıyı Meclise sunmalıdır. Meclise sunulan Tasarı yıllık kamu harcamalarının izleyen üç yıl için planını ve gelir tahminlerini içermelidir. Tasarı Mecliste öncelikli olarak Plan ve Bütçe Komisyonunda incelenmelidir. Plan ve Bütçe Komisyonu Tasarı üzerindeki görüşmelerini tamamladıktan sonra bir rapor ekinde Meclis Genel Kuruluna göndermelidir. Bütçe üzerinde kaynak göstermek şartıyla değişiklik yapabilme yetkisi bütçe hakkının kullanıcısı durumunda olan Meclis Genel kuruluna ait olmalıdır. Genel Kurul gündemine alınan Bütçe Kanununu Tasarısı programlar itibariyle onaylanarak yürürlüğe girmelidir. Bakanlarla en yüksek memur arasında performans sözleşmesinin imzalanması ile bütçe uygulama sürecine geçilmelidir. 4.7.4 Bütçenin Uygulanması Konsolide bütçe kapsamının yukarıda belirtildiği şekilde genişletilmesi bütçe uygulamalarının da net olarak görülmesine olanak sağlayacaktır. Performansa dayalı bütçe sürecine geçişte, bütçenin performans sözleşmesinde yer alan ilkeler çerçevesinde uygulanması gerekmektedir. Bütçenin uygulanması sürecinde görevlilerin rol ve sorumluluklarının açıkça tanımlanması, kamu kaynağını kullanan kişi ve kurumların kaynakları doğru ve etkin bir şekilde kullanmasını sağlayan temel mekanizmalardan biridir. Kaynak kullanımında yetki ve sorumluluk devri paralel yapılmalı, hizmet/maliyet ilişkisinin kurulabilmesi için ilgili birimde hizmet üretmekten sorumlu kişiye yetki devri yapılmalı ve bu kişi yetkileri çerçevesinde yaptığı faaliyetleri raporlamalı ve hesabını vermelidir. Bütçenin uygulanması sürecinde önemli unsurlardan biri de nakit planlamasıdır. Nakit planlaması gelir ve gider kalemleri çerçevesinde, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesini aksatmayacak bir şekilde hazırlanmalıdır. Maliye 244 Bakanlığı ekonomik ve mali göstergeler çerçevesinde yıllık toplam bazda nakit planlamasını yapmalı ve bunu harcamacı kuruluşlara göndermelidir. Bakanlık yada harcamacı kuruluşlardan her biri kendi harcama programlarını yaparak Maliye Bakanlığına vize için göndermelidir. Maliye Bakanlığının vizesinden sonra ödenekler harcanabilir aşamaya gelmelidir. Harcama programının uygulanması sürecinde, nakit planlamasını değiştirecek olağanüstü bir durumun gerçekleşmesi halinde, mevcut uygulamada olduğu gibi gerekçe gösterilerek harcama programının revizesi Maliye Bakanlığından talep edilebilmelidir. Maliye Bakanlığınca bu talep gerekli inceleme ve değerlendirme yapıldıktan sonra uygun görülebilmelidir. Bütçe uygulamasında karşılaşılan en büyük sorunlardan birisi olan, kamu kurumlarının yeterince analiz yapmadan taahhüde girişmesi önlenmelidir. Mal alımlarında olduğu kadar personel alımlarında da orta vadeli ve uzun vadeli analizler yapıldıktan sonra taahhüde girişmek mali disiplin açısından gereklidir. Örneğin bir personelin işe alınması sadece ilgili dönemi ilgilendiren bir olay değildir. Devlet sadece alınan personelin maaşı kadar yükümlülük altına girmemektedir. Kamunun bu tasarrufu ile ortaya en az üç dört kişinin sağlık giderleri, kişiye ömür boyu maaş ödenmesi ve maaşını miras bırakması sözkonusu olmaktadır. Yine, kamuya ait bir binanın inşası sadece inşaat maliyetinden ibaret olmayıp, bunun gelecekte işletilmesi için de aydınlatma, ısıtma vs. gibi masraflar ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, kamuda otomasyon sistemine geçiş, bütçenin uygulanması sürecinde hızlı ve çabuk karar alabilme imkanını yaratarak etkinliği arttıracaktır. Diğer taraftan, yasal olarak açıklanamayan ödenek üstü harcama için tamamlayıcı ödenek verilmesi uygulamaları, Meclisin kanunlaştırdığı bütçelere güveni zedelediğinden bu uygulamalara istisnai durumlarda başvurulmalıdır. Yine mali yıl içinde ek bütçe kanunu çıkarılmasını zorlaştırmak, ek bütçe uygulamasını 245 gerçekten acil durumlarda başvurulabilecek hususlar ile sınırlandırmak gerekmektedir. 4.7.5 Bütçe Uygulamasının Muhasebe, Raporlama ve Kod Yapısında Yapılması Gerekenler 4.7.5.1 Bütçe Sınıflandırması ve Kod Yapısı Bütçe verileri politik analiz yapmayı kolaylaştıracak ve sorumluluğu kuvvetlendirecek şekilde sınıflandırılmalıdır. Bunun için hükümet işlemleri; gelir, gider ve finansmanı ayrıştıracak brüt bazda raporlanmalı ve harcamalar ekonomik, fonksiyonel ve idari olmak üzere üç kategoride sınıflandırılmalıdır. Bütçe dışındaki harcamalar da benzer şekilde sınıflandırılmalı ve bütçe verilerinin sınıflandırılması uluslararası karşılaştırmaya izin verecek şekilde olmalıdır. • Kodlama mutlaka kurumsal yapıyla başlamalıdır. • Bütçe kod yapısı, kamu harcamalarının sınıflandırılmasında hizmet fonksiyonlarına göre dağılımı dikkate almalıdır. • Bütçe kodlaması kamu harcamasının hangi kaynaktan finanse edildiğini gösterecek şekilde tasarlanmalıdır. • Farklı amaçlar ve kullanıcılar düşünülerek kod sınıflandırılması en ayrıntıda bilgi üretecek şekilde yapılmalıdır. Bu konuda geçmişte yaşanan olumsuz uygulamalardan ders alınmalı ve detayda bilgi üretilmesini engelleyecek müdahaleler açıkça yasaklanmış olmalıdır. • Kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik kodlar arasındaki geçişmeler giderilmelidir. Bu çerçevede, kod yapısı ve uygulaması doğru, güvenilir, karşılaştırılabilir, tutarlı ve ölçülebilir bilgi üretme amacına hizmet etmelidir. 246 • Devlet muhasebesi ile bütçe kodlaması arasında gerekli olan ilişki kurulmalı ve kodlama Devlet muhasebesi işleyişi çerçevesinde formüle edilmelidir. • Bütçe sınıflandırmasının verileri, milli gelir hesaplarının en güvenilir girdisi olarak kullanılabilmelidir, bunun için bütçe kodlaması ile muhasebe sistemi bu amaca da hizmet edecek bir yapıda tasarlanmalıdır. Mali ve ekonomik yapıdaki değişmeleri kavrayan esneklikteki bir kod yapısı uygulaması mutlaka hedeflenmelidir. Kurumsal kodlamada bütçe sistemi içinde yer alan idari yapının temel alındığı, fonksiyonel ve ekonomik kodlamada ise, Devlet Mali İstatistikleri ve Avrupa Muhasebe Standartlarının benimsendiği ve finansman tipi kodlamada, mali mevzuatımızın gerektirdiği koşullar dikkate alınarak yeni kod yapısı geliştirilmesi amacıyla Maliye Bakanlığınca bu konuda yapılan çalışmaların hızlandırılması gerekmektedir. • Hükümetin bir Devlet bilançosu ve bunu tamamlayan mali tabloları, mali raporlama yoluyla yayınlaması, millet tarafından hükümeti denetlemekle görevlendirilen Meclise sunulmalıdır. • Meclise sunulan mali raporlama çerçevesinde Devlet bilançosu çıkarılmalıdır. • Orta vadeli bir harcama yaklaşımına dayanılarak hazırlanan bütçeler Parlamentoya alınan kararların orta vadede makro dengeler üzerindeki etkilerini göstermesi bakımından önemli faydalar sağlayacaktır. 4.7.5.2 Muhasebe ve Raporlama Yapısı Kamu kesiminde “saydamlığın” sağlanması için, vergi ve benzeri kaynakları kullananların “hesap vermelerine” yönelik raporlama sisteminin oluşturulmasında aşağıdaki unsurlara sahip bir muhasebe ve kayıt sisteminin oluşturulması temel hedef olmalıdır: 247 4.7.5.2.1 Kamu Muhasebe Sisteminin Sınır, Hedef ve Amaçları: • Kamu muhasebesinin sınırları, diğer bir deyişle hangi kamu hizmeti veren kurumların kamu muhasebe sistemini uygulamak zorunda oldukları belirlenmelidir. • Kamu muhasebesinin oluşturulması hedefleri (uzun ve kısa vadeli) belirlenmeli, hazırlanacak bir uygulama planı çerçevesinde hangi kurum veya kuruluşdan, ne zaman ne yapması beklendiği belirlenmelidir. • Son olarak Kamu muhasebesinin amaçları, muhasebe standartlarının belirlenmesine yol gösterecek, rehber olacak şekilde, tanımlanmalıdır. 4.7.5.2.2 Kamu Muhasebe Sisteminin Unsurlarının Tanımlanması Kamu muhasebe sistemini oluşturacak aşağıdaki unsurlar, hazırlanma teknik ve usulleri tanımlanmalıdır. 4.7.5.2.2.1 Kayıt Sistemi ve Hesap Planı Tüm kamu kesimini kapsayacak ve sadece defter-i kebir hesaplarının tanımlandığı bir hesap planı hazırlanmalıdır. Her kurum ve kuruluş, yardımcı defterleri kendi ihtiyaçlarına göre oluşturmalıdır. Hesap planı kod sistemi ile bütçe kod sistemi özellikle gelir ve gider hesap türleri (ekonomik sınıflandırma) ile gider yerleri (fonksiyonel sınıflandırma) açısından temelde birbirinin aynı olmalıdır. Aksi halde bütçe ile kıyaslamalı rapor elde etmek güçleşecektir. 4.7.5.2.2.2 Muhasebe Standartları Standartlar, standarda bağlanan muhasebe işleminin mahiyetini tanımlamalı, bu işlemlerin kayda alma yöntemleri ile değerleme esaslarını içermelidir. 248 4.7.5.2.2.3 Rapor Tanımları Kamu kurum yada kuruluşlarının, bütçelerle kıyaslamalı olarak hangi tür bilgileri, ne zaman, hangi ayrıntıda kamuya açıklayacakları ve açıklamada kullanılacak raporların içeriği ve biçimi tanımlanmalıdır. Bu kapsamda, raporlarda yer alacak mali bilgiler [kaynak-kullanım (gelir-gider) tabloları, mali durum (varlık, alacak ve borçlar) tabloları ve nakit akım tabloları] ve mali olmayan bilgiler (hedeflenen miktarlar, gerçekleşen miktar ve ölçü birimleri) tanımlanmalıdır. Özellikle mali olmayan bilgilerin hangi içerik ve formatta olacağına illişkin genel bir çerçeve çizilerek, bu konuda mümkün olduğu ölçüde standardizasyon sağlanmalıdır. 4.7.5.2.3 Kısa Vadeli Uygulama Programı (1 ile 3 yıllık sürede) Kısa vadede alınacak önlemler şöyle sıralanabilir: • Halen yürürlükteki olan Kamu Muhasebe Sisteminin tam olarak uygulanması sağlanmalıdır. Mevcut muhasebe sisteminde görülen sorunlar giderilmelidir. Bu bağlamda, bütçede yer alan gelir ve harcama kod sistemi (ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırma açısından) ile muhasebe gelir ve harcama kod sistemi arasında paralellik sağlanmalı; muhasebede kullanılan hesapların karşılıklı kullanımı arasındaki borç-alacak ilişkileri anlamlı hale getirilmelidir • Tüm saymanlıklar otomasyona geçirilmeli; ilgili personel, sistemin kullanımı konusunda eğitilmelidir. • Kısa ve uzun vadede kullanılabilecek fonksiyonlara sahip, kısa ve uzun vadeli amaçlara hizmet edecek yazılımın geliştirilmesi sağlanmalıdır. Kullanılacak yazılım, kısa vadede bütçe raporlarını, ve diğer saymanlık raporlarını üretebilmeli; ekonomik ve fonksiyonel gelir ve gider sınıflandırmasını sağlayacak özelliklere 249 sahip olmalıdır. Uzun vadede aynı yazılım, tahakkuk esasına göre finansal raporları da üretebilmeli veya bu amacı sağlayacak şekilde adaptasyonu yapılabilmelidir. • “Kamu kesimi” kapsamına giren kurum ve kuruluşlar aynı tip bütçeleme, muhasebe, kayıt ve raporlama sistemini uygulayacak teknik bilgi, beceri ve donanıma (yazılım ve bilgisayar) sahip olacak hale getirilmelidir. • Bu amaçla gerekli eğitim programları hazırlanmalı ve uygulamaya konulmalıdır. • Oluşturulan muhasebe sistemi ve hazırlanacak mali ve mali olmayan raporları denetleyecek kuruluşların görev, yetki ve sorumlulukları belirlenmelidir. • Kamu kaynaklarını kullananlar “hesap vermeye”, kamu kaynaklarını sağlayanlar da “hesap sormaya” hazırlanmalı, gerekli kurumların oluşturulması için gerekli ortam sağlanmalıdır. • “Gizli” olarak tasnif edilecek bilgileri belirleyecek bir kurul oluşturulmalı, “gizli” adı altında kamunun bilgi alma hakkı ihlal edilmemelidir. • Saydamlığın sağlanmasını engelleyen kişi ve kurumlar için müeyyideler saptanmalıdır. 4.7.5.2.3.1 Uzun Vadeli Uygulama Programı (3 – 5 yıllık sürede) • Uzun Vadede alınacak önlemler şöyle sıralanabilir: • Uzun vadede, “kamu kesimi” kapsamına giren kurum ve kuruluşlar tahakkuk esasına göre muhasebe ve raporlama sistemine geçmelidirler. 250 • İç ve dış denetim kurum/kuruluşları, hazırlanan raporları denetlemeli ve güvenilirliğini sağlamalıdır. • Kamu adına hesap sormaya yetkili olan kişi ve kurumlar, kaynak sağladıkları kurum ve kuruluşlardan istedikleri bilgileri alabilmelidirler. • Sistemin çalışmasını engelleyen ya da çalıştırmayanlar için müeyyideler işletilmelidir. 4.8 DENETİM VE VERİ YAYINLAMA ETKİNLİĞİNİN ARTIRILMASI VE DENETİMİNİN SAĞLANMASI İÇİN SİSTEMİNİN PERFORMANS YAPILMASI GEREKENLER 4.8.1 Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından Denetim Sisteminde Yapılması Gerekenler • Kamu kesiminin tamamının Sayıştay tarafından denetlenmesi sağlanmalıdır. Kamu kaynaklarının kurulan vakıflar, dernekler, şirketler ve iktisadî işletmeler eliyle kullanılmasına son verilmeli ve böylelikle kamu mali yönetimin olağan rejimi içine alınacak kamu kaynaklarının olağan denetimlere tabî olması da gerçekleştirilmelidir. • Kamu kurum ve kuruluşlarının üst yönetime yakın merkez birimlerinin denetim dışı bırakılması fiili uygulamasına son verilmeli ve denetimsiz alan bırakılmamalıdır. • Kamu kesiminde performans denetimine geçilmeli, bunun için kriterler tespit edilmelidir. 832 sayılı Sayıştay Kanununun Ek 10’uncu maddesi ile Sayıştaya verimlilik ve etkinlik değerlendirmesi konusunda yetki verilmiştir. Fakat, bu değerlendirmenin gerçekçi olarak yapılabilmesi için başlangıçta verimlilik ve etkinlik krterlerinin 251 tespit edilmemesi nedeniyle, bu görevin sağlıklı bir şekilde yerine getirememektedir. Bundan dolayı, verimlilik ve etkinlik değerlendirmesi, Mali Yönetim ve Denetim Kanununda performans değerlendirmesi olarak tanımlanmalı ve performans sözleşmesinde belirlenen kriterler çerçevesinde bu değerlendirmenin Maliye Bakanlığı bünyesinde bulunan Devlet Bütçe Uzmanları tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. • Kamu kaynaklarının parlamento denetimi dışında kalmasına yol açan yasal düzenlemeler kaldırılmalıdır. • “Bilgisayar Destekli Denetim Teknikleri” ve “Bilgisayarlı Ortamların Denetimi” gibi yeni denetim tekniklerinin bir an önce denetim sistemimizde uygulanabilmesi için gerekli hizmet içi eğitim çalışmaları uluslararası birikim ve deneyim çerçevesinde başlatılmalıdır. • Cumhurbaşkanlığı, Meclis, Sayıştay hesapları üzerinde Meclis iç denetiminin yanı sıra Meclis adına Sayıştay denetimi de gerçekleştirilmelidir. • Kamunun mali işlemleri ve garanti yükümlülükleri sonucu doğması muhtemel borçlar, yarı mali faaliyetler ve bunların bütçeye getirdiği ek yükler ile vergi indirim ve muafiyetlerine dair raporlamanın da bir an önce yaşama geçirilmesi önemlidir. 4.8.2 Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından İstatistiki Veri Yayınlama Sisteminde Yapılması Gerekenler • Kamu kesiminin mali işlemlerine ilişkin bilgilerin zamanında ve doğru olarak yayınlanması konusunda yılları bütçe kanunlarına hüküm konulmalıdır. 252 • Kamu kesimine ilişkin veri yayınlama takvimi önceden duyurulmalıdır. • Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından yayınlanan mali bilgiler, kamu kesiminin tamamına ilişkin mali faaliyetleri kapsamalı, aynı standartta hazırlanmış raporlardan üretilmiş olmalıdır. 253 5 SONUÇ IMF'in Tüzüğünde geliştirilen standartlar çerçevesinde yapılan değerlendirme ve analiz sonucunda aşağıdaki sonuçlara varılmıştır: Tüzüğün kısa vadede amacı etkili bir bütçe için bütçe dışı faaliyetler ve koşullu yükümlülükler hakkında yeterli bilgi üretilmesini mümkün kılmak, uzun dönemde ise ülkenin mali sürdürebilirliğinin doğru değerlendirilebilmesine imkan verecek analizler yapmaya elverişli veri üretmek ve mali sürdürülebilirliği sağlamak için belirli kriterlerin ülke uygulamalarında benimsenmesini sağlamaktır. 1997 yılı Güney Doğu Asya krizinin ortaya çıkması ile kamunun ve özel sektörün mali durumunun kamuoyu tarafından bilinebilmesinin önemli olduğunun farkına varılmıştır. Mali disiplinin sağlanması, kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması ve etkin kullanılması gibi temel bütçesel işlemlerin gerçekleştirilmesinde mali saydamlık önemli bir araçtır. Yetki ve sorumluluklarının iyi bir şekilde tespit edilmemesi, bütçe kapsamının kamusal harcama alanının ancak bir kısmını kavraması, muhasebe, raporlama ve kodlama yapısının yetersiz olması ve mali kriterlerin önceden belirlenmemesi gibi nedenlerle Türk kamu mali yönetim sisteminin etkin bir şekilde idaresi mümkün olamamıştır. İyi bir mali yönetim için kısa dönemde kamu mali sistemimizde yapılacak düzenlemelerin başında saydamlığın sağlanması yönündeki çabaların uygulamaya geçirilmesi olmalıdır. Dünyada sözkonusu Tüzükte yer alan standartlar çerçevesinde mali saydamlığı sağlamış olan ülkelerin -Yeni Zelanda, İngiltere, Avustralya gibi- mali durumlarına bakıldığında sürdürülebilir politikalar uyguladıkları gerçeği karşısında Türkiye’de de mali saydamlığın sağlanması yerinde olacaktır. Türkiye’de özellikle son yıllarda mali saydamlığın sağlanması konusunda çalışmalar olmasına rağmen henüz Tüzükte yer alan standartlara ulaşılamamıştır. Özelleştirme hareketlerine hız verilmesine rağmen kamu harcamaları 1980 254 sonrasında sürekli bir artış göstermiş ve 2000 yılına gelindiğinde GSMH’nın %50’inden fazlasını ulaşan kamu kesimi ile ekonominin geri kalanı arasındaki sınır açıkça ortaya konmamıştır. Devletin sahip olduğu kamu girişimleri ve bankalar hala mevcuttur. Ancak, bu bankaların da özelleştirilmeleri konusunda yasal düzenleme 2000 yılı içinde çıkarılmıştır.122 Ekonominin geri kalanına ilşkin mevzuat açıkca belirlenmiş politik amaçları dayanmamaktadır; mevzuat karmaşık, çoğunlukla içiçe geçmiş ve sık sık değiştirilmektedir. Kamu mali yönetimi esas olarak Devlet bütçesi aracılığı ile gerçekleştirilir. Türkiye’de Devlet bütçesi kavramından konsolide bütçe anlaşılmaktadır. Türkiye’de konsolide bütçenin aşırı kontrolcü ve katı bir yönetime tabi olması ve bunun dışına çıkıldığında alternatif kaynak kullanım yöntemlerinin ise çok esnek olması, harcamacı kuruluşların konsolide bütçe kapsamı dışına yönelmelerinde başlıca etken olmuştur, bunun sonucunda bir takım sorunlar ortaya çıkmıştır. Bu açıdan, Türk bütçe sisteminin yeniden gözden geçirilmesi ve bir takım reformların yapılması gereklidir. Bütçe kapsamı oldukça dardır ve bütçeye ilişkin hesaplar nakit bazda muhasebeleştirilmektedir. Katı ve kontrolcü bütçe sistemi bütçe dışı kalmak için çabaları arttırmaktadır. 1980 sonrası Türkiye’de bütçe birliği giderek bozulmuş ve 2000 yılına gelindiğinde kamu kesimi harcamalarının yaklaşık üçte biri konsolide bütçe dışında gerçekleştirilir olmuştur. Bu durum kamu mali sisteminin karmaşık bir hal almasına yol açmış, konsolide bütçenin maliye politikası aracı olarak kullanılmasında etkinsizlik yaratması yanında mali disiplinin sağlanamamasına da neden olmuştur. Bir tarafta kamu kaynakları gereksiz yere kullanılırken diğer tarafta kaynak sıkıntısı çekilmiş ve aşırı faiz oranlarıyla borçlanılmaya gidilmiştir. 122 15.11.200 Tarih Ve 4603 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi Ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun. 255 Konsolide bütçe dışına kaçış aynı zamanda denetimsizliği de bereberinde getirmiş, kamu kaynaklarının etkin ve verimsiz kullanılması sözkonusu olmuştur. Konsolide bütçe dışına kaçış beraberinde bütçe düalizmini getirmiştir. Bir tarafta sıkı kontrole tabi konsolide bütçe varken diğer tarafta farklı yapılarda, harcamacı kuruluşlarca yapılan daha esnek kamu kaynak kullanım mekanizmaları (bütçeler) yer almaktadır. 1992 yılından itibaren fonların bir kısmının bütçe içine alınması, hazine tek hesabı gibi uygulamalarla bu ikili sistem biraz olsun iyileştirilmiştir. Kamu kesimi harcamalarının ancak üçte ikisini kapsayan konsolide bütçenin yönetiminde de dağınıklık sözkonusudur. Konsolide bütçenin yönetiminden asıl sorumlu kuruluş olan Maliye Bakanlığı ancak cari harcama kalemlerinde söz sahibi iken, 1999 yılı itibari ile konsolide bütçenin %63’ünü oluşturan transfer bütçesi Hazine Müsteşarlığı tarafından, gelecek yıllarda cari yük getirecek olan yatırım bütçesi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanmaktadır. Ayrıca bütçe dışı kamu harcamalarının da herbir harcamacı kuruluş tarafından ayrı ayrı bütçelendiği gözönüne alınırsa Türkiye’deki kamu mali yönetiminin ne kadar dağınık bir yapıda olduğu açıkça ortadadır. Bu nedenle kamu mali yönetimi bütünsellikten oldukça uzaklaşmıştır. Ayrıca çeşitli kuruluş kanunlarıyla mali yük getiren işlemler hakkında Maliye Bakanlığının bilgisi dışında taahhüde girişme konusunda hükümler yer almakta yada alması konusunda gayret sarfedilmektedir. Bütçede görülen bu dağınıklık sadece harcamalar açısından sözkonusu olmayıp, gelirler açısından da benzer sorunlar yaşanmaktadır. Bütçe hakkının temelini oluşturan kişilerin gelirlerinden kanunla belirlenen oran yada miktarda Devlete vergi yada başka adlar altında gelir transfer edilmesi durumu oldukça karmaşık bir hal almıştır. Vergi yada mali yükümlülükler konusunda yürütme organına geniş yetkiler getirilmekte, Bakanlar Kurulu kararlarıyla mali yükümlülükler kaldırılabildiği gibi çok yüksek oranlara kadar arttırılabilmektedir. Ayrıca farklı kurum yada kuruluşların vergi ve benzeri adlar altında vergi toplaması bütçenin etkin bir şekilde kullanılmasını engel teşkil etmektedir. 256 Kamu mali hesaplarının tahakkuk bazlı muhasebeleştirilmemesi ve tek tip muhasebe standardının oluşturulması milli hesaplara ulaşılmasında ve kamu mali durumunun net olarak gösterilmesinde sorun yaratmaktadır. Bütçe odaklı nakit esaslı muhasebe sistemi raporlama sistemine de yansımaktadır. Bütçenin kod yapısı ve sınıflandırmasında yaşanan sorunlar çeşitli amaçlara hizmet edecek raporların üretilememesine neden olmaktadır. Bütçe yıllık olarak hazırlanmakta, yeni mali yükler bütçe kanunundan ve eki dökümanlardan net bir şekilde görülememektedir. Bütçe hazırlıklarında programlar bazında ödenek tahsis edilmekte, maliyet/hizmet ilişkisi kurulmamaktadır. Bütçe açıklarının yüksekliği ve borçlanma durumunun yüksek olsına rağmen borçlanma sınırları konusunda net bir sınırlandırma getirilmemiştir. Bütçeleme sisteminde görülen dağınıklık doğal olarak bütçe uygulamasına da yansımaktadır. Dağınıklık ve standardizasyonun olmayışı ile tam otomasyona geçilememe kamunun mali durumunun zamanında izlenebilmesini ve zamanlı karar verilmesin imkan vermektedir. Denetim esas olarak yasalara uygunluk açısından yapılmakta, performans değerlendirmesi yapılmamaktadır. Dolayısıyla hesap verme sorumluluğu bulunmamaktadır. Ayrıca kamu harcamalarının büyük bir kısmı meclis denetimi dışında kalmaktadır. Bu kapsamda Türkiye’de yapılabilecek düzenlemeleri aşağıdaki gibi sıralayabiliriz: • Roller ve sorumluluklar açıkca tanımlanmalı, hesap verme sorumluluğu getirilmelidir. • Bütçe kapsamının genişletilmesi, bunun yasal ve siyasal olarak yapılmasında zorluklar olması halinde kamu kaynağı kullanan tüm kurumların aynı tip mali raporlar hazırlamasının sağlanması ve 257 bunların konsolide edilmesi suretiyle toplam kamu hakkında bilgi edinilmesi için gerekli alt yapı oluşturulmalıdır. • Bütçe tahminleri analiz yapmaya ve sorumlulukları tanımlamaya imkan veren bir yapıda hazırlanmalı ve sunulmalıdır. • Performansa dayalı çok yıllı bütçe sistemine geçilmelidir. • Kamu kesimi mali yönetiminde toplam kalite yönetimi esas alınmalıdır. • Kamuda istihdam konusu yeniden gözden geçirilmeli, kamu personelinin görev ve sorumlulukları birbirine paralel bir şekilde düzenlenmeli, performansa esas alan ücret sistemi geliştirilmelidir. • Harcamaya yönelik düzenlemelerin örneğin Mali Yönetim ve Denetim Kanunu çerçevesinde yapılacak düzenlemelerin tüm kamu için uygulanmasının sağlanması böylece kamu kaynaklarının kullanılmasında uygulanan prosedürler standartlaştırılmalıdır. • Bütçe kodlaması ve sınıflandırılmasında Devlet Mali İstatistikleri yada Avrupa Muhasebe Standartları sistemlerine geçilmelidir. • Kamu mali yönetiminde etkinliğin gerçekleştirilebilmesi açısından birliğin sağlanması gereklidir. • Borçlanma konusunda anayasal üst sınır getirilmelidir. • Hükümet işlemlerinin brüt bazda raporlanması sistemi getirilmelidir. • Kamu kesiminin mali faaliyetlerine ilişkin olarak, kapsamlı ve güvenilir olması yanında geçmiş dönem sapmalarını da kapsayan raporlar üretilmelidir. • Yıllık bütçe ve sonuç hesaplarında kullanılan veri ve muhasebe standartları açıklanmalıdır. 258 • Tahakkuk bazlı muhasebe sistemi uygulanmaya başlanmalıdır. • Koşullu yükümlülükler ve vergi harcamaları için raporlar hazırlanmalı, böylece mali risklilik analizlerine imkan tanınmalıdır. • Devlet bilançosu çıkarılmalıdır. • Mali risk analizlerinin yapılarak mali sürdürebilirliğin değerlendirmeleri yapılmalıdır. • Bütçenin genel dengesi ile birlikte diğer bütçe açığı tanımlarının da bütçe görüşmeleri sırasında kullanılması böylece daha kapsamlı analiz yapılması sağlanmalıdır. • Sayıştay denetiminin tüm kamu kesimini kapsaması yönünde düzenleme yapılmalıdır. • Mali bilgiler ve raporların düzenli yayınlanması konusunda yılları bütçe kanunlarına hükümler konulmalıdır. • Kamu kesimi mali bilgilerinin analiz yapmaya elverişli bir şekilde zamanında ve doğru olarak yayınlanması sağlanmalıdır. Araştırma sonucunda; IMF tarafından geliştirilen mali saydamlık standartları çerçevesinde kamu mali yönetim sistemimiz değerlendirildiğinde, kamusal mal ve hizmet üretiminde yerince saydam olunmadığı kanaatine varılmıştır. Kamu mali yönetimizde mali saydamlığın sağlanması, kamusal mal ve hizmet üretiminde etkinlik ve verimliliği arttıracaktır. Bu nedenle, ülkemizde de mali saydamlığın gerçekleştirilmesi yararlı olacaktır. 259 KAYNAKLAR KİTAPLAR VE MAKALELER AKTAN, Prof. Dr. Coşkun Can, “Borçlanma Yetkisinin Sınırlandırılması ve Ekonomik Anayasa Önerisi”, Maliye Yazıları, Nisan-Haziran 1998 ALESİNA, A., HAUSMANN, R., HOMMES, R., STEIN, E.; Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America.,(1995) ATİYAS, İzak, SAYIN, Şerif ;Devletin Mali ve Performans Saydamlığı, Devlet Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, TESEV, İstanbul, 2000 ATİYAS, İzak., SAYIN, Şerif; Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi, TESEV Yayını, İstanbul, 1997 BOZTAŞ, Gülizar ;Yunanistan Maliye Bakanlığı Tarafından Düzenlenen Seminer Programı Hakkında Rapor, 2000 CANSIZ, Harun; Kamu Mali Yönetiminde Saydamlık, Afyon Kocatepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi Cilt 2, Sayı:1, Temmuz-2000 DEDEOĞLU, E., EMİL F., ERDEM C. M.; Kamu Mali Mevzuatının Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemler, 1999. DEDEOĞLU, Emin, EMİL, Ferhat, ERDEM, Can M. ;“Kamu Mali Mevzuatının Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemeler: Bütçe Kanunları Mali Disiplini Ne Ölçüde Sağlıyor?”, Devlet Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık,TESEV, İstanbul, 2000 260 DEVRİM, Fevzi; ALTAY, Asuman ;“Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet Anlayışındaki Değişmelerin Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Açısından Değerlendirilmesi”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, Antalya 15-17 Mayıs 2000 FALAY, Nihat, “Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Bir Ön Çalışma”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, Antalya 15-17 Mayıs 2000 GÖKTAŞ, Abdülkadir ;“Güneydoğu Asya Krizinin Maliye ve Para Politikaları Açısından Sonuçları”, Maliye Dergisi, sayı:133, Ocak-Nisan 2000 GÜNGÖR, Kamil;“Bütçe Yöntemleri ve Kurumlarının Bütçe Sonuçlarına Etkisi”, IMF Survey, Çeviren: GÜNGÖR, Kamil, D.E.Ü.İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt:13, Sayı: 1, 1998 D.E.Ü.İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt:13, Sayı: 1, 1998 HÜRCAN, Yasemin; KIZILTAŞ, Emine; YILMAZ, Hakan;“Kamu Mali Yönetimi Mali Saydamlık Standartlarının Neresinde-IMF İyi Uygulamalar Tüzüğü Temelinde Bir Değerlendirme”, Devlet Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, TESEV, İstanbul, 2000 HÜRCAN, Yasemin; Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin Yeri, Önemi, Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi, Araştırmalar 261 ve İncelemeler Dizisi 23, Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ağustos 1999 KARABACAK, Serkan ; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: İsveç Örneği, DPT, Temmuz 1999 KESİK, Ahmet;“Türk Mali Yönetiminin İşleyiş Yönünden Yeniden Yapılandırılmasına Yönelik Çabaların Yönü ve Bu Çabaların Değerlendirilmesi”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU (Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi Ve Denetiminin Yeri), Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü, Antalya 15-17 Mayıs 2000 KIZILTAŞ, EMİNE ;Vergi Kayıp ve Kaçağının Nedenleri ve Çözüm Yolları, Yüksek Lisans Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir, 1996. KOPİTS, George, CRAİG, Jon; Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper, No:158,1998 LEE; Robert D., Jr.; JOHNSON; Ronald W.; Public Budgeting Systems, Sixth Edition, Aspen Publisher, Inc, Gaithersburg, Maryland,1998 ODABAŞ, Hakkı; “OECD Üye Ülkelerinde Bütçe Reformları”, Maliye Dergisi, sayı: 130, Ocak-Nisan 1999 ÖNDER, İzzettin ;“Bütçe Üzerine”, İktisat Dergisi, Ocak-Şubat 2000 ÖZŞEN, Tayfur; Önce Toplam Yönetim Kalitesi, Kamu Yönetiminde Kalite I. Ulusal Kongresi, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayın NO: 289,Ankara, Mart 1999 ÖZTEK, Durmuş ;“Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri: Genel Değerlendirme”, 262 XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU (Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri), Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü, Antalya 15-17 Mayıs 2000 ÖZTEK, Durmuş, ÇAĞLAYAN Toper; Kamu Harcamalarının Yönetim ve Denetimi (Çeviri), Başbakanlık Basımevi, Ankara-1989 POLACKOVA, H., Contingent Government Liabilities, Policy Research Working Paper, 1998 SAK, Güven ; IMF 1999 Stand By Anlaşması Çerçevesinde Hazırlanan Rapor, 2000 SÖYLER, İlhami ;“Ekonomideki Gizli KİT’ler (Döner Sermaye İşletmeleri) ve Bütçe Disiplini Açısından Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, Sayı: 121, Ocak-Nisan 1996 TEK, Zuhal;“OECD Ülkelerinde Mali Saydamlık Rehberi”, Bütçe Dünyası, Yıl:1, Sayı:4, Ağustos 2000 YILMAZ, Hakkı Hakan ;IMF Soru Formuna İlişkin Bireysel Bir Çalışma, DPT, 2000 YILMAZ, Hakkı Hakan; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, DPT, Ağustos 1999 YILMAZ, Hakkı Hakan;Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, DPT, Haziran 1999 YÖRÜKER, SACİT ; Türkçe-İngilizce-Fransızca Denetim Terimleri, Çeviri, T.C. Sayıştay Başkanlığı, Ankara, 1999 263 RESMİ YAYINLAR VE DİĞER KAYNAKLAR 1994 Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Raporu, T.C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Ankara-1996 2000 Yılı Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanlığı, Ankara, Ekim 1999 2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay Başkanlığı, Ankara, Ekim 2000 2000 Yıllık Ekonomik Rapor, Maliye Bakanlığı, 2000 Bulgaria, Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Staff of the International Monetary Fund, March 2000 Döner Sermayeli İşletmeler ve Mali Tabloları (1984-1988), T.C. Maliye ve Gümrük Bakanlığ Muhasebat Genel Müdürlüğü Yayını, Kasım 1989, Ankara 2000 Yılı Programı,DPT Experimental Reports on Transparency Practise: Argentina, IMF Experimental IMF Report on Observance of Standart and Codes: Cameron, IMF, SEPTEMBER 1999 Experimental IMF Report on Observance of Standart and Codes: Czech Republic, IMF, August 1999 Experimental Report on Transparency Practices: United Kingdom, Mrch 15, 1999 Experimental IMF Report on Observance of Standards and Codes: People’s Republic of China—Hong Kong Special Administrative Region. August 1999 264 Experimental IMF Report on Observance of Standards and Codes:Uganda, IMF, Agust 1999 IMF Survey, Bütçe Yöntemleri ve Kurumlarının Bütçe Sonuçlarına Etkisi, Çeviren: Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması. Kamu Mali Yönetimi Projesi (1995) Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Verileri Muhasebat Genel Müdürlüğü Saymanlık Veri Tabanı (Aralık 1999 itibariyle) Muhasebat Genel Müdürlüğü Saymanlık Veri Tabanı (Haziran 1999 itibariyle) Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Taslak Raporu, 8. Beş Yılık kalkınma planı Hazırlık Çalışmaları, Şubat 2000 Revised Draft Manual on Fiscal Transparency, IMF, 1999 Sayıştay, Hazine İşlemleri Raporu (1998) 265 İNTERNET SAYFALARI Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistikleri, http://www.treasury.gov.tr/ http//www.imf.org/external/np/rosc/tur/fiscal.htm,2000. http://www.die.gov.tr/BASKAN/baskan1.htm http://www.hm-treasury.gov.uk http://www.imf.org/external/np/rosc/index.htm. http://www.tcmb.gov.tr http://www.treasury.gov.au/about/orgcharttext.asp. http://www.treasury.gov.tr. T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, httt://www.hazine.gov.tr/Standby/bilginotu.htm 02.08.2000. 266 EK:1 TÜRKİYE’DE MALİ SAYDAMLIĞI GERÇEKLEŞİREBİLMEK İÇİN BÜTÇELEME SÜRECİNDE İZLENİLMESİ GEREKEN YOL 20001 2002 2003 Bütçenin Kapsamı -Fonların kapatılması konusu tekrar gözden Özel amaçlı fonlar dışında geçirilmeli. Risk sermayesi niteliği dışındaki fonların tamamı kapatılmalı. Özel amaçlı fonların da bütçe fonların kapatılmasına devam edilmelidir. sürecinde izlenebilirliği ve bu tür -Yarı mali nitelikteki işlemler bütçe sürecine fon yönetimi yeniden dahil edilmeli ve bütçe kanununda yer yapılandırılarak ticari esaslara almalıdır. göre performansa dayalı yönetim düzeni kurulmalıdır. -KİT’lerin karşılaşabilecekleri görev zararları bütçeleme sürecinde öngörülmeli ve bütçe -Döner sermayelere ilişkin 2001 kanununda yer almalıdır. yılında yapılan uygulamalar gözden geçirilmeli ve bu -Döner sermayeler tekrar gözden geçirilmeli çerçevede yeni bir ve bütçe kapsamında yapılması gereken değerlendirme yapılarak, bütçe faaliyetler bütçeye dahil edilmeli, bütçe sürecinde izlenebilirlik kapsamında yürütülmesi uygun sağlanmalıdır. olmayanların da mali saydamlığın sağlanması açısından bütçe sürecinde -Mali Yönetim ve Denetim görülmesi sağlanmalıdır. Kanunu çıkarılmalı ve mali saydamlığın sağlanması açısından Anayasanın 161 ‘inci maddesi yeniden düzenlenmelidir. - Özerk olarak yönetilen fonlar ve döner sermayeler dahil Bir önceki yıl uygulamaları gözden geçirilmeli, kamu kaynaklarının kullanımı tamamen bütçe sürecine dahil edilmeli. -Bütçe süreci çıkılmaması için çıkarılmalıdır. dışına kanunlar Bütçe Hazırlama -Ekonomik ve mali durumu ortaya koyan bir Bir önceki yıl pilot uygulaması yapılan performans bütçelerin rapor hazırlanmalıdır. sonuçları değerlendirilmeli ve -Bu ekonomik ve mali durum raporu varsa eksiklikler giderildikten çerçevesinde Bütçe Politikası Beyanı Mayıs sonra yaygın hale getirilmeli ve ayında yayınlanmalı, yayınlanan bu Bütçe bütçe çok yıllı olarak Politikası Beyanında stratejik öncelikler, hazırlanmalıdır. ücret artışları, enflasyon beklentileri gibi göstergeler yer almalıdır. Bütçe Politikası Devlet Planlama Teşkilatı Beyanının yayınlanması ile birlikte Maliye Müsteşarlığı ekonomik analiz ve Bakanlığı ekonomik ve mali durum politika çalışmaları yapmalı, bu çerçevesinde makro büyüklükler üzerinde Müsteşarlığın çalışmaları bütçe çalışırken, gelir ve gider tahmin tavanlarını hazırlıklarında veri olarak hesaplarken, eş zamanlı olarak kurumlar da dikkate alınmalıdır. bir taraftan bütçe hazırlık çalışmalarına başlamalıdırlar. 267 Bir önceki yıl bütçe sonuçları değerlendirilerek performansa dayalı çok yıllı bütçe uygulaması yerleşmiş olmalıdır. Bu konuda mevzuatta değişiklik gerekiyorsa bunların da tamamlanmış olması gerekmektedir. Bütçe ile ilgili işlemlerde sorumluluk tamamen Maliye Bakanlığı bünyesinde toplanmış olmalıdır. Maliye Bakanlığı Bütçe Politikası Beyanı ekinde yayınladığı bütçe hazırlama rehberinde performans kriterlerini ortaya koymalı, fonsiyonel sınıflandırmaya geçilmeli ve kurumlar bu çerçevede alternatif teklifler hazırlamalıdırlar. Performans sözleşmesine göre bütçe yapma konusunda pilot uygulama başlatılmalıdır. -Bu yıl bütçe hazırlıklarında gelecek iki yıla ilişkin bütçe tahminleri hakkında da çalışma yapılmalıdır ve çok yıllı bütçeleme konusunda pilot uygulamalara geçilmelidir. -Bütçe hazırlıklarında kurumsal dağınıklığa son verilmeli ve Maliye Bakanlığı bu konuda belirleyici olmalıdır. Bütçe Uygulaması -Ayrıntılı harcama programları tekrar gözden geçirilmeli ve Maliye Bakanlığınca toplam yıllık nakit dilimleri belirlenip harcamacı bakanlıklara bildirildikten sonra, bunlardan ayrıntılı harcama programı yapmaları istenmeli ve yine Maliye Bakanlığının vizesini müteakip uygulanabilir hale gelmelidir. -Toplam borç stokunun GSMH’nın %60’ı ile sınırlandırılması konusunda kanunl düzenleme getirilmeli ve toplam borç stokunun bu seviyeye kadar azaltılması için bir takvim oluşturulmalıdır. Mali yük getiren konuların bütçe Bütçe uygulamasında bütçe bozacak kapsamı dışında kalmaması disiplinini uygulamaların sona erdirilmesi sağlanmalıdır. ve toplam borçlanma Hazine Müsteşarlığınca verilen seviyesinin GSMH’nın %60’ına ve ileride mali yük teşkil eden indirilmesi ve bu oranı garantiler tekrar incelenmeli ve aşılmaması konusundaki bütçe kapsamı içinde izlenmesi çalışmalara hız verilmelidir. gerçekleştirilmelidir. Bütçe uygulamasında tamamen Kamu alımlarının performans otomasyona geçilmeli ve sözleşmesinde belirlenen Devletin gelir ve giderleri günlük kriterlere göre yapılması olarak izlenebilmelidir. sağlanmalıdır. -Ödenek üstü harcamaların yapılmaması Bütçe uygulamasında roller ve sorumluluklar açıkça konusunda gerekli tedbir alınmalıdır. tanımlanmalı ve hesap verme sorumluluğu yerleştirilmelidir. Bütçe sınıflandırması, muhasebeleştirmesi ve raporlanması Bütçe sınıflandırması 268 Maliye Bakanlığınca yürütülmekte olan Kamu Mali Yönetim Projesi çerçevesinde yapılan sınıflandırma çalışmaları pilot uygulamalar çerçevesinde değerlendirilmeli ve varsa aksaklıklar yada düzeltmeler yapılarak yeni pilot uygulamalar gerçekleştirilmeldir. Pilot uygulamaların sonuçları Bütçe GFS, ESA95 çerçevesinde yeniden bir sınıflandırma sistemine göre değerlendirme yapılmalı ve hazırlanmalıdır. uygulama yaygınlaştırılmalıdır. Muhasebeleştirme Tahakuk bazlı muhasebe sistemi için Tahakkuk bazlı muhasebe Pilot uygulama sonuçlarına çalışmalar yapılmalı ve bu konuda konusunda pilot uygulamalara göre gerekli revizyonlar yönetmelik çıkarılmalıdır. geçilmelidir. yapıldıktan sonra tahakkuk bazlı muhasebe yaygın olarak Kamu kesiminin tamamında tek tip uygulanmalıdır. muhasebe sistemi uygulanmasına geçiş için çalışmalar yapılmalıdır. Kamu kesimin tamamında tek tip muhasebe uygulanıyor olmalıdır. Raporlama Henüz konsolide bütçe kapsamı dışında olanlar dahil bütün kamu kesiminin hesaplarının raporlanması için gerekli çalışmalar yapılmalı ve Haziran ayından itibaren konsolide kamu hesapları raporları üç aylık olarak yayınlanır hale getirilmelidr. Konsolide kamu hesapları Konsolide raporların yanında raporlarının aylık olarak detayda da raporlar aylık olarak yayınlanır hale gelmesi yayınlanmaya başlanmalı ve gerekmektedir. milli muhasebe hesaplarının tahakkuk esaslı olarak çıkarılabilir olması gerekmektedir. Denetim ve Kontrol Bütçe kapsamının genişletilmesiyle birlikte Maliye Bakanlığının ve Sayıştay Başkanlığının denetleme alanları da genişleyecektir. Ayrıca bu yıl Maliye Bakanlığı Devlet Bütçe Uzmanlarınca performans değerlendirme çalışmalarının da başlaması gerekmektedir. Maliye Bakanlığı ve Sayıştay Başkanlığının denetleme alanları bütçe kapsamına paralel olarak genişletilmeli ve Maliye Bakanlığınca gerçekleştirilecek performans değerlendirmeleri belirli standartlara bağlanmış olması gerekmektedir. 269 Tüm kamu hesaplarının raporlanabilir olduğu bu dönemde, bütün raporların ve dolayısıyla kamu kesimi hesaplarının tamamı hem performans değerlendirmesine ve denetimine hem de doğruluk denetimine tabi tutulmalıdır. EK: 2 IMF MALİ SAYDAMLIK İYİ UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ 1. ROLLERİN VE SORUMLULUKLARIN AÇIK OLMASI 1.1. Kamu kesiminin ekonominin kalan kısmından açık bir şekilde ayrılması ile politika ve yönetim rollerinin çok iyi tanımlanması, 1.1.1.Kamu kesimi ve ekonominin geri kalan kısmı arasındaki sınır çok iyi tanımlanmış ve anlaşılır olmalıdır. Kamu kesimi, merkezi idareyi ve daha alt düzeydeki idareler ile bütçe dışı faaliyetleri de kapsamalıdır. 1.1.2.Ekonominin geri kalan kısmında Devlet müdahalesi (yönetsel düzenlemeler ve hisse senedi sahibi olma gibi) kamuya açık olmalı, ayırım gözetmeyen net kurallar ve uygulamalar esas alınmalıdır. 1.1.3.Devletin farklı kademeleri ile yürütme, yargı ve yasama organları arasındaki sorumlulukların dağılımı açıkça tanımlanmış olmalıdır. 1.1.4.Bütçe ile karşılanan faaliyetler ile bütçe dışı faaliyetlerin koordinasyonu ve yönetimi için açık mekanizmalar oluşturulmalı ve diğer kamu kurumlarına (örneğin Merkez Bankası, Devlet kontrolündeki finansal ve finansal olmayan kurumlar gibi) açık tanımlanmış düzenlemeler getirilmelidir. 1.2.Mali yönetim için açık bir yasal ve yönetsel bir çerçeve olması. 1.2.1. Mali yönetim, bütçe ve bütçe dışı faaliyetleri kapsayan kanunlar ve yönetsel kurallarla idare ediliyor olmalıdır. Herhangi bir Devlet kaynağının harcanması veya buna ilişkin taahhüt altına girilebilmesi için yasal bir yetkinin olması gerekir. 270 1.2.2. Vergiler, harçlar, resimler ve diğer yükümlülüklerin açık bir yasal dayanağı olmalıdır. Vergi kanunları kolayca ulaşılabilir ve anlaşılır olmalı, uygulamasında da idari takdire belirli kriterler yön vermelidir. 1.2.3. Kamu görevlileri için geçerli ahlaki standartlar açık ve iyi duyurulmuş olmalıdır. 2. BİLGİNİN KAMUYA AÇIK OLMASI 2.1.Hükümetin geçmiş, şimdiki ve projeksiyonu yapılmış dönemlere ait mali faaliyetlerine ilişkin tam bir bilgi setinin kamuya sağlanması, 2.1.1.Yıllık bütçe, merkezi hükümetin operasyanlarını detaylı bir şekilde kapsamasının yanında merkezi hükümetin bütçe dışı faaliyetleri hakkında da bilgi vermelidir. Ayrıca, kamu kesiminin toplam finansal durumunu sunabilmek için daha alt düzeydeki idarelerin de gelir ve giderleri hakkında yeterli bilgi sağlamalıdır. 2.1.2.Yıllık bütçede, bilgilerin karşılaştırılabilir olması bakımından, gelecek iki yıla ilişkin önemli bütçe bileşenleriyle beraber, önceki iki mali yılın bilgileri de yer almalıdır. 2.1.3.Yıllık bütçe ile birlikte, koşullu yükümlülüklere, vergi harcamalarına ve yarı mali nitelikteki faaliyetlere bağlı mali sonuçlar yayınlanmalıdır. 2.1.4.Merkezi hükümet, borçlarının ve mali varlıklarının düzeyini ve yapısını düzenli olarak yayınlamalıdır. 2.2. Mali bilgilerin zamanında yayınlanması konusunda kamusal taahhüt, 2.2.1. Mali bilgilerin yayınlanması hususunda açık somut taahhütler olmalıdır.(Bütçe kanunlarında bunlarla ilgili bir madde olması gibi). 2.2.2. Mali raporlamaların yayın duyurulmalıdır. 271 takvimi kamuoyuna önceden 3. BÜTÇE HAZIRLAMA, UYGULAMA VE RAPORLAMA SÜREÇLERİNİN AÇIK OLMASI 3.1. Bütçe metni mali politika hedeflerini, makro ekonomik çerçeveyi, bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını ve tanımlanabilir başlıca mali riskleri içermelidir. 3.1.1. Yıllık Bütçeye, mali politika hedefleri ortaya koyacak ve sürdürülebilir mali politikaların değerlendirilmeli çerçeve olmalıdır. 3.1.2. Kabul edilen tüm kurallar (denk bütçe ve borçlanma sınırları gibi) açıkça belirlenmiş olmalıdır. 3.1.3. Yılık bütçe, kapsamlı ve tutarlı bir makro ekonomik çerçeve içerisinde sunulmalı ve bütçe tahminlerine baz alan, ekonomik tahminler ve önemli parametreler (fiili vergi oranları gibi) belirtilmelidir. 3.1.4. Mevcut yükümlülükler, yıllık bütçeye ilave edilen yeni politikalardan ayırt edilmelidir. 3.1.5.Yıllık bütçede, başlıca riskler hesaplanmalı ve ekonomik varsayımlardaki olan yada olabilecek değişiklikler ve maliyeti belirli olmayan başlıca harcama taahhütleri (örneğin mali yeniden yapılanma gibi) hesaplanmalıdır. 3.2.Bütçe verileri politik analiz yapmayı kolaylaştıracak ve sorumluluk arttıracak şekilde sınıflandırılmalı ve bu çerçevede sunulmalıdır. 3.2.1. Kamu işlemleri; gelir, gider ve finansmanı ayrıştıracak brüt bazda raporlanmalı ve harcamalar ekonomik, fonksiyonel ve idari olmak üzere üç kategoride sınıflandırılmalıdır. Bütçe dışı faaliyetlere ilişkin veriler de benzer şekilde sınıflandırılmalı ve bütçe verilerinin karşılaştırmaya izin verecek şekilde olmalıdır. 272 sınıflandırması uluslararası 3.2.2. Başlıca bütçe programları ile hangi hedeflere varılmak istendiği (örneğin ilgili sosyal göstergelerin geliştirilmesi gibi) ortaya konulmalıdır. 3.2.3.Hükümetin genel dengesi, hükümetin mali durumunun standart özet bir göstergesi olmalıdır. Sadece genel dengeye dayalı kararlar almanın doğru olmadığı ekonomik koşullarda, genel denge diğer mali göstergelerle (operasyonel denge, yapısal denge ya da birincil denge gibi) desteklenmelidir. 3.2.4.Yıllık bütçe ve nihai hesaplar, muhasebe sistemi (nakit veya tahakkuk bazlı) ve bütçe verilerinin hazırlanması ve sunulmasında kullanılan standartları içermelidir. 3.3. Ödeneklerin harcanması ve izlenmesi ile ilgili prosedürler açıkça belirlenmiş olmalıdır. 3.3.1. Kapsamlı ve bütünleşik bir muhasebe sistemi kurulmalıdır. Bu muhasebe sistemi ödenmemiş (arrears) öborçların belirlenmesinde güvenilir bir dayanak sağlamalıdır. 3.3.2. İhale ve istihdam ile ilgili prosedürler, standart olmalı ve ilgili taraflarca ulaşılabilmelidir. 3.3.3. Bütçe uygulaması iç denetime tabi olmalı ve denetim süreci incelemeye açık olmalıdır. 3.4. Mali raporlama zamanında, etkin, kapsamlı ve güvenilir olmalı; bütçeden sapmaları tanımlamalıdır. 3.4.1. Yıl boyunca, bütçe ve bütçe dışı faaliyetlere ilişkin sonuçlar düzenli ve zamanında raporlanmalı ve başlangıç ödenekleri ile karşılaştırılmalıdır. Alt yönetim birimlerine ilişkin detaylı bilgilerin eksik olması halinde, mali durumlarına (banka borçlanması ve bono ihracı gibi) ilişkin göstergeler sunulmalıdır. 273 3.4.2. Bütçe dışı faaliyetlerle ilgili bütün bilgilerle birlikte, zamanında, kapsamlı ve denetlenmiş nihai bütçe hesapları yasama organına sunulmalıdır. 3.4.3. Başlıca bütçe programlarının hedefleri doğrultusunda ulaşılan sonuçlar yasama organına raporlanmalıdır. 4. DENETİMİN VE İSTATİSTİKİ VERİ YAYINLAMANIN BAĞIMSIZ OLMASI. 4.1.Mali bilgiler hem kamuya açık olmalı hem de bağımsız bir denetim organı tarafından denetlenmelidir. 4.1.1. Kamu hesaplarının doğruluğuna ve güvenilirliğine ilişkin periyodik raporları kamuoyuna ve yasama organına sunmakla yükümlü olan ulusal bir denetim kurumu veya eşdeğer bir kurum (Sayıştay), yasama organı tarafından görevlendirilmelidir. 4.1.2. Makro ekonomik tahminler (varsayımlarla birlikte) bağımsız uzmanların incelemesine açık olmalıdır. 4.1.3. Mali istatistiklerin doğruluğu ve güvenilirliği kurumsal bağımsızlığı bulunan bir ulusal istatistik dairesi ile güçlendirilmelidir. 274 İÇİNDEKİLER GİRİŞ .....................................................................................................1 1 1.1 AMAÇ....................................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ. 1.2 ÖNEM ....................................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ. 1.3 SAYILTILAR ..........................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ. 1.4 KAPSAM ................................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ. 1.5 TANIM ...................................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ. 1.6 YÖNTEM ...............................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ. 1.7 VERİLER VE TOPLANMASI ....HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ. 2 MALİ SAYDAMLIK VE IMF MALİ SAYDAMLIK İYİ UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ ..................................................................................7 2.1 MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE TANIMI ................................7 2.1.1 Kavram........................................................................................7 2.1.2 Tanım ..........................................................................................7 2.1.3 Mali Saydamlığın Yararları ve Sakıncaları................................8 2.1.3.1 Mali Saydamlığın Yararları...................................................8 2.1.3.2 Mali Saydamlığın Sakıncaları .............................................10 2.2 KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIĞIN GEREKLİLİĞİ ...........11 2.3 KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIK NASIL SAĞLANIR?......12 2.4 IMF TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK STANDARTLARI ................................................................................................14 2.4.1 Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması ................................18 2.4.1.1 Kamu kesiminin Tanımlanması...........................................18 2.4.1.2 ...... Kamu Kesiminin Ekonominin Diğer Sektörleri ile İlişkileri .......................................................................................................................18 2.4.1.3 Kamu Kesimi İçinde Sorumlulukların Dağılımı ve Koordinasyonun Sağlanması ........................................................................19 2.4.1.4 Hükümet Faaliyetlerinin Koordinasyonu ve Yönetimi .......20 275 2.4.1.5 Yasal ve İdari Çerçevenin önemi ........................................21 2.4.1.5.1.1 Vergilemenin yasal dayanakları...............................21 2.4.1.5.1.2 Kamu Görevlileri Ahlaki Standartları......................22 2.4.2 Bilginin Kamuya Açık Olması...................................................22 2.4.2.1 Mali Faaliyetler Hakkında Etkin Bilgi ................................22 2.4.2.1.1 Koşullu Yükümlülükler................................................23 2.4.2.1.2 Vergi Harcamaları ........................................................26 2.4.2.1.3 Yarı Mali Nitelik Taşıyan Faaliyetler ..........................26 2.4.2.1.4 Borç ve mali varlıklar...................................................27 2.4.2.2 Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama...........28 2.4.3Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması ...............................................................................................................28 2.4.3.1 Bütçe Dökümanı..................................................................28 2.4.3.1.1 Orta Vadeli Bütçe ve Mali Sürdürülebilirlik................28 2.4.3.1.2 Mali Kurallar ................................................................29 2.4.3.1.3 Makro Ekonomik Çerçeve ...........................................29 2.4.3.1.4 ............... Yeni Politikalar Mevcut Yükümlülüklerden Ayırt Edilebilmelidir...........................................................................................29 2.4.3.1.5 Başlıca Mali riskler ......................................................29 2.4.3.2 Bütçenin Sınıflandırılması...................................................30 2.4.3.3 Bütçe Uygulamaları ve İzlenmesi .......................................30 2.4.3.4 Mali Raporlama...................................................................31 2.4.4 2.5 Ulusal Denetim Ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması...31 OECD TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK STANDARTLARINA İLİŞKİN ÇALIŞMALAR................................................32 2.5.1 Mali Raporlar ...........................................................................33 2.5.1.1 Bütçe....................................................................................33 2.5.1.2 Ön Bütçe Raporu .................................................................34 2.5.1.3 Aylık Raporlar.....................................................................34 2.5.1.4 Altı Aylık Rapor (Yıl Ortası Raporu) .................................35 276 2.5.1.5 Yıl Sonu Raporu..................................................................35 2.5.1.6 Seçim Öncesi Raporu ..........................................................36 2.5.1.7 Uzun Dönemli Rapor ..........................................................36 2.5.2 Özel Açıklamalar.......................................................................36 2.5.2.1 İktisadi Varsayımlar ............................................................37 2.5.2.2 Vergi Harcamaları ...............................................................37 2.5.2.3 Mali Yükümlülükler ve Mali Varlıklar ...............................37 2.5.2.4 Sabit Varlıklar .....................................................................38 2.5.2.5 Çalışanların Emekli Aylıklarına İlişkin Yükümlülükler .....38 2.5.2.6 Koşullu Yükümlülükler.......................................................38 2.5.3 Tutarlılık, Kontrol Ve Muhasebeleştirme .................................38 2.5.3.1 Muhasebe Yöntemleri .........................................................39 2.5.3.2 Sistemler ve Sorumluluk .....................................................39 2.5.3.3 Denetim ...............................................................................40 2.5.3.4 Kamu Denetimi ve Parlamento Denetimi ...........................40 2.6 DÜNYADA MALİ SAYDAMLIK ..................................................41 2.6.1 Birleşik Krallık (İngiltere).........................................................41 2.6.2 Yeni Zelanda .............................................................................43 2.6.3 Avustralya .................................................................................52 2.6.4 Fransa .......................................................................................54 2.6.5 Amerika Birleşik Devletleri.......................................................62 2.6.6 Arjantin .....................................................................................65 2.6.7 Bulgaristan................................................................................69 2.6.8 Çin Halk Cumhuriyeti – Hong Kong Özel İdari Bölge.............76 2.6.9 Uganda......................................................................................79 2.6.10 Cameron ...................................................................................85 2.7 3 SAYDAM OLAN ÜLKELERİN MALİ YAPISI .............................91 TÜRKİYE’DE MALİ YÖNETİMİN MEVCUT İŞLEYİŞİ VE TÜRKİYE’DE MALİ SAYDAMLIĞIN IMF STANDARTLARI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ ......................................................................................95 277 3.1 ROLLERİN VE SORUMLULUKLARIN AÇIK OLMASI.............95 3.1.1 Kamu Kesiminin Örgütsel Yapısı..............................................96 3.1.2 Kamu Kesiminin Mali Büyüklüğü .............................................98 3.1.3 ..... Türkiye’de Kamu Kesiminin Ekonominin Geri Kalanı İle İlişkisi .........................................................................................................................101 3.1.3.1 Kamu Kesiminin Ticari Alandaki Faaliyetleri ..................101 3.1.3.2 Devletin Bankacılık Sektörüne Müdahalesi......................104 3.1.3.3 Merkez Bankası ve Hükümet İlişkileri..............................105 3.1.4 Mali Yönetimin Yapısı.............................................................107 3.1.4.1 Merkezi İdarede Mali Yönetim .........................................109 3.1.4.2 Yerel Yönetimler ve Merkezi Hükümet İlişkisi................110 3.1.5 Yasal ve İdari Çerçevenin Önemi ...........................................112 3.1.5.1 ....... Mali Yönetimde Yasal ve İdari Çerçevenin Saydamlığı Ve Güvenilirliği ................................................................................................112 3.1.5.2 Vergilere ilişkin yasal çerçeve ..........................................114 3.1.5.3 Kamu Görevlileri ahlaki standartları.................................115 3.2 BİLGİNİN KAMUYA AÇIK OLMASI .........................................119 3.2.1 Türk Bütçe Sistemi ..................................................................119 3.2.1.1 Konsolide Bütçe Kapsamı ve Büyüklüğü .........................122 3.2.1.2 Türkiye’de Konsolide Bütçe Kapsamının Darlığı Nedeniyle Yaşanan Sorunlar ve Bütçe Düalizmi .........................................................127 3.2.1.3 Konsolide Bütçe Kapsamı Dışında Kalan Kamusal Harcama Alanları ve Kayıt Dışı Bütçe.......................................................................132 3.2.1.3.1 Dolaysız Harcama Alanları ........................................135 3.2.1.3.1.1 Fonlar .....................................................................135 3.2.1.3.1.2 Döner Sermayeler ..................................................139 3.2.1.3.1.3 Yerel Yönetimler....................................................140 3.2.1.3.1.4 Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları......................140 3.2.1.3.1.5 Vakıf ve Dernekler.................................................143 3.2.1.3.1.6 Yardım Sandıkları ..................................................144 278 3.2.1.3.2 Dolaylı Harcamalar ....................................................144 3.2.1.3.2.1 Devlet Mal ve Taşınmazları...................................145 3.2.1.3.2.2 Yarı Mali İşlemler ..................................................146 3.2.1.3.2.2.1 KİT’lerden Doğan Görev Zararları ..............149 3.2.1.3.2.2.2 ............ Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık Verilen Tahviller .............................................................................152 3.2.1.3.2.2.3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller .........153 3.2.1.3.2.3 Koşullu Yükümlülükler (Contingent Liabilities)...154 3.2.1.3.2.3.1 Garantili Dış Borçlar ....................................154 3.2.1.3.2.3.2 Devirli Krediler ............................................156 3.2.1.3.2.3.3 İç Kefaletler..................................................157 3.2.1.3.2.3.4 Mevduat Sigortası ........................................158 3.2.1.3.2.3.5 Yap İşlet/Yap İşlet Devret Projeleri.............158 3.2.1.3.2.4 Yatırım Stoku (İhalesi Yapılmış Yıllara Sari Projelerden Oluşan) .............................................................................................................159 3.2.1.3.2.4.1 Diğer Koşullu Yükümlülükler .....................159 3.2.1.3.2.5 Vergi Harcamaları..................................................160 3.2.1.3.2.6 Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle İlgisi Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma Aktarılan Gelirler)...............................................................................161 3.2.1.3.2.7 Dış Proje Kredisi Uygulamaları.............................161 3.2.1.3.3 Kayıt Dışı Bütçe .........................................................162 3.2.2 Türkiye’nin Borçlanma Durumu.............................................164 3.2.3 Mali faaliyetler Hakkındaki Bilgilerin Ulaşılabilirliği...........167 3.2.4 Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama ..............170 3.3 BÜTÇE HAZIRLAMA, UYGULAMA VE RAPORLAMA SÜREÇLERİ .......................................................................................................171 3.3.1 Bütçenin Yapısı .......................................................................171 3.3.2 Türk Bütçe Sisteminin Tüzük Açısından Değerlendirilmesi ve Çok Yıllı Bütçe.................................................................................................175 279 3.3.3 Türkiye’de Bütçenin Hazırlanması .........................................178 3.3.3.1 Bütçenin Hazırlanması Süreci ...........................................178 3.3.3.2 Bütçenin Kanunlaşması Süreci..........................................183 3.3.3.3 Ülkemizde Uygulanmakta Olan Program Bütçe Sisteminin Başarısızlığı ve Bütçenin Hazırlanması Sürecinde Karşılaşılan Sorunlar ..186 3.3.3.3.1 Program bütçe sisteminin iyi uygulanamaması nedeniyle bütçe hazırlaması sürecinde yaşanan sorunlar........................187 3.3.3.3.2 ..... Bütçe hazırlama sürecinde karşılaşılan yapısal sorunlar .................................................................................................................190 3.3.4 Kamu Mali Yönetiminin Dağınıklığının Bütçe Hazırlama Süreci Üzerindeki Olumsuz Etkisi ..............................................................................191 3.3.5 Bütçenin Uygulanması ............................................................193 3.3.5.1 Bütçe uygulamasında görev alan birimler.........................193 3.3.5.1.1 Maliye Bakanlığı ........................................................193 3.3.5.1.2 Diğer Birimler ............................................................194 3.3.5.2 Bütçe ödeneklerinin harcanması ve gelirlerin toplanması 195 3.3.5.2.1 Giderlerin Yapılması ..................................................195 3.3.5.2.2 Gelirlerin Toplanması.................................................197 3.3.5.3 Bütçe Uygulamalarının İzlenmesi .....................................197 3.3.5.4 .Bütçenin Uygulanması Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar .....................................................................................................................198 3.3.6 Bütçenin Uygulamasının Muhasebeleştirilmesi, Raporlama ve Kod Yapısı...............................................................................................................201 3.3.6.1 Bütçenin Muhasebeleştirilmesive Raporlanmsı ................201 3.3.6.1.1 Bütçe Dökümanı.........................................................205 3.3.6.2 .... Bütçenin Muhasebe ve Raporlanması Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar............................................................................................206 3.3.6.3 Bütçenin Kod Yapısı .........................................................209 3.3.6.4 Mevcut bütçe kodlamasında Karşılaşılan Temel Sorunlar209 3.3.6.4.1.1 Sınıflandırma Problemleri......................................210 280 3.3.6.4.2 Kod Yapısının Problemleri.........................................210 3.3.6.4.3 Uygulama problemleri................................................211 3.3.6.4.4 Altyapı Problemleri ....................................................211 3.4 ULUSAL DENETİM VE İSTATİSTİK ORGANLARININ BAĞIMSIZ OLMASI .........................................................................................212 4 TÜRKİYE’DE KAMU MALİ YÖNETİMİNİN TÜZÜKTE YER ALAN STANDARTLARA ULAŞABİLMESİ İÇİN YAPILMASI GEREKENLER ....................................................................................................214 4.1 TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİ KAVRAMI VE MALİ YÖNETİMDE SAYDAMLIĞIN SAĞLANMASI AÇISINDAN YAPILMASI GEREKENLER ..................................................................................................214 4.2 KAMU KESİMİNİN EKONOMİNİN GERİ KALANI İLE İLİŞKİSİ AÇISINDAN YAPILMASI GEREKENLER.....................................................216 4.3 ....... KAMU MALİ YÖNETİMİNDE DAĞINIKLIĞIN GİDERİLMESİ .............................................................................................................................216 4.4 . KAMUYA AİT TÜM MALİ BİLGİLERİN ULAŞILABİLİRLİĞİNİN SAĞLANMASI İÇİN YAPILMASI GEREKENLER .......................................218 4.5 KAMU MALİ MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER .219 4.5.1 Anayasada Yapılması Gereken Değişiklikler .........................220 4.5.2 Mali Yönetim ve Denetim Kanunu ..........................................222 4.6 KAMU PERSONEL MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER ..........226 4.7 TÜRK BÜTÇE SİSTEMİNDE YAPILMASI GEREKENLER .....227 4.7.1 Bütçe Kapsamının Genişletilmesi ...........................................228 4.7.1.1 Fonların Kapatılması .........................................................229 4.7.1.2 Döner Sermayelerin Kapatılması ......................................231 4.7.1.3 Diğer Bütçe Dışı Dolaylı ve Dolaysız Harcamaların Konsolide Bütçe Sürecine Dahil Edilmesi..................................................231 4.7.2 Performansa Dayalı, Çok Yıllı Bütçe Sistemine Geçiş ...........232 4.7.3 Türkiye’de Çok Yıllı Bütçe Hazırlama Süreci.........................236 281 4.7.3.1 Ekonomik ve Mali Durum Raporunun Hazırlanması .......237 4.7.3.2 Bütçe Politikası Beyanı ve Sektör İncelemesi...................240 4.7.3.3 Maliye Bakanlığı İle Harcamacı Kuruluşların (Sektör Bakanlıklarının) Müzakereleri ....................................................................241 4.7.3.4Üç Yıllık Sektör/Bakanlık Tavanlarının Belirlenmesi Çalışmaları ..................................................................................................241 4.7.3.5 .......... Sektör/Bakanlık Bütçe Tavanlarının Bakanlar Kurulunca Onaylanması................................................................................................242 4.7.3.6 Bakanlar Kurulunca Belirlenen Harcama Tavanları Çerçevesinde Bakanlıkların Kendi Bütçelerini Hazırlamaları....................243 4.7.3.7 Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve Bütçe Kanun Tasarısının Meclise Sunularak Onaylanması .243 4.7.4 Bütçenin Uygulanması ............................................................244 4.7.5 Bütçe Uygulamasının Muhasebe, Raporlama ve Kod Yapısında Yapılması Gerekenler......................................................................................246 4.7.5.1 Bütçe Sınıflandırması ve Kod Yapısı................................246 4.7.5.2 Muhasebe ve Raporlama Yapısı........................................247 4.7.5.2.1 ...... Kamu Muhasebe Sisteminin Sınır, Hedef ve Amaçları: .................................................................................................................248 4.7.5.2.2 ... Kamu Muhasebe Sisteminin Unsurlarının Tanımlanması .................................................................................................................248 4.7.5.2.2.1 Kayıt Sistemi ve Hesap Planı.................................248 4.7.5.2.2.2 Muhasebe Standartları............................................248 4.7.5.2.2.3 Rapor Tanımları .....................................................249 4.7.5.2.3 ...... Kısa Vadeli Uygulama Programı (1 ile 3 yıllık sürede) .................................................................................................................249 4.7.5.2.3.1 Uzun Vadeli Uygulama Programı (3 – 5 yıllık sürede) .................................................................................................250 282 4.8 DENETİM VE VERİ YAYINLAMA SİSTEMİNİN ETKİNLİĞİNİN ARTIRILMASI VE PERFORMANS DENETİMİNİN SAĞLANMASI İÇİN YAPILMASI GEREKENLER ........................................251 4.8.1 Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından Denetim Sisteminde Yapılması Gerekenler......................................................................................251 4.8.2 Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından İstatistiki Veri Yayınlama Sisteminde Yapılması Gerekenler .................................................252 5 SONUÇ...............................................................................................254 283