Türkiye Ekonomisinin Yüksek Büyüme Evresinden "Uzun şsizliğe

Türkiye Ekonomisinin Yüksek Büyüme Evresinden "Uzun İşsizliğe Doğru"
Mehmet Rauf Kesici
Birikim Güncel (07.07.2010)
Ekonomik performansın önemli ölçütlerinden büyüme ve istihdam konusunda Türkiye’de
küresel yönelimlere paralel biçimde zayıf kalınan bir dönemden geçilmekte ve işsizlik oranı
üzerinden tartışmalar yürütülmektedir. İşsizlik oranının yüzde 14 civarına eriştiği, uzun
dönemli işsizliğin yaygınlaştığı ve artan oranda işsizlerin emek piyasasının dışına itildiği bu
dönemde, (yoksullukla birlikte) işsizlik konusu ana muhalefetteki Cumhuriyet Halk Partisi
(CHP) ile iktidardaki Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) arasındaki tartışma/çekişmenin esas
unsuru durumuna gelmiştir. Aslında son otuz yılda, ortalama beş yılda bir kriz yaşayan
Türkiye ekonomisinde işsizlik meselesi yeni değildir. Yeni olan, 1999-2001 kriz döneminden
çıkıldıktan sonra ekonominin mali disiplin, enflasyon, büyüme gibi diğer bazı alanlarında elde
edilen görece olumlu gelişmelerin, emek piyasalarında elde edilememiş olmasıdır. Nihayet
büyürken kayda değer istihdam yaratamayan Türkiye ekonomisi, küresel finans krizinin
etkilerinin hala devam ettiği günümüzde ciddi bir işsizlik sorunu ile karşı karşıya kalmıştır.
Bu durum, aynı zamanda ekonominin diğer alanlarında ortaya çıkan pozitif gelişmeleri,
hikmetinden sual olunur bir konuma sokmuştur.
Birikim’in 253. sayısında sayın Ebru Voyvoda tarafından “Uzun İşsizliğe Doğru” başlığıyla
yayımlanmış olan kapsamlı makale, sürecin anlaşılması noktasında önemli bir fırsat
sunmaktadır. Biz bu yazıda, ilgili çalışmada sergilenmiş uluslararası perspektifin Türkiye’deki
karşılığını ortaya koymaya çalışacağız. Bunun için de yüksek büyüme oranı ortalamasının
yakalandığı 2002-2007 dönemine odaklanacağız. Zira bizce günümüzde ortaya çıkan yüksek
düzeyli işsizliğin köklerinin aranması gereken dönem, bu dönemdir.
Türkiye’de 1999 ve 2001 yıllarında ekonomik olarak küçülme yaşanmıştır. 2001 krizinden
sonra niceliksel olarak yüksek bir büyüme performansı sergilemiş olan ekonomide yıllık
ortalama büyüme oranı yüzde 7 civarı gerçekleşmiştir. Ancak bu “etkileyici” büyüme
sürecinde istihdamı artırma ve işsizliği azaltmada etkisiz kalınmıştır. Hatta bu dönemde
işsizlik oranı, kriz öncesi duruma göre biraz yükselerek yüzde 10 bandına yerleşmiştir.
Türkiye’de büyüme oranı ile istihdam artış oranı arasındaki fark, benzer ülkeler ile
karşılaştırıldığında yüksek kalmakta ve büyüme geçmişe nazaran daha az istihdam
yaratmaktadır. Daha makro açıdan ele alındığında, kabaca denilebilir ki, söz konusu genel
ekonomi-emek piyasası etkileşimi istihdam ve işsizlik konusunda arzu edilen sonuçlar
doğurmamakta, ekonomi ve büyümenin insan ile ilişkisi kopmaktadır.
Türkiye’de bu durumun nedenlerini irdeleyen çeşitli çalışmalar[2] yapılmış ve çoğunda aynı
sonuca ulaşılmıştır: Sorunun temelindeki en önemli unsurların başında büyüme ile
istihdam/işsizlik etkileşiminin zayıflaması gelmektedir.
İlgili çalışmaların temel vurgusu olan büyüme ile istihdam/işsizlik etkileşiminin zayıflaması
sonucuna esas olarak geçmiş dönem karşılaştırmaları ile ulaşılmaktadır. İşte bu noktada
Voyvoda’nın dışa açık bir ekonomide büyüme ve istihdam dinamiklerinin dışsallaşması
olarak ortaya koyduğu perspektifin ışığında, ekonomi ve büyümenin geçmişe göre farklılaşan
unsurlarına odaklanma gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) verileri[3] incelendiğinde 2002-2007 döneminde yaratılan
istihdamın oldukça düşük olduğu görülecektir. Diğer taraftan bu dönemde işsizlik oranı yüzde
10 düzeyinin üzerine çıkmıştır. Türkiye’de çalışma çağındaki nüfusun toplam nüfus içindeki
oranının ve neoliberal politikalar ekseninde dönüşüme sokulan tarım sektöründe işsiz kalan
kesimin hızla artması, (istihdam düşük düzeylerde artıyorken de) işsizliğin artış göstermesinin
başlıca nedenlerinden biridir.
İstihdam artışının sınırlı kaldığı bu süreçte büyüme, daha çok emek verimliliğindeki artışların
sonucunda gerçekleşmiştir. Türkiye ekonomisinde 1980’li yıllardan itibaren tüm sektörler için
emek verimliliğindeki yıllık ortalama artış oranı, sermaye verimliliğindeki artış oranından
daha yüksek gerçekleşmiştir. Bu, şu anlama gelmektedir: Dış ticarette Türkiye’nin ticaret
fazlası verdiği sektörler emek yoğun sektörlerdir ve ülkenin ihracatta uluslararası rakipleri
benzer koşullarda üretim yapan “çevre ülkeleri”dir. Bu ülkelerde uluslararası ticaret için
rekabet gücünü artırmak, çoğunlukla emek maliyetlerinin aşağı çekilmesiyle
gerçekleştirilmektedir. Birim emek maliyetlerinin azaltılması ise, döviz kuru politikalarının
işlevini yitirdiği ve üretim teknolojisinde farkların azaldığı koşullarda, ancak emek
verimliliğinde artış (reel ücretler ve istihdam artışının baskılanması) ile mümkün olmaktadır.
Çünkü ihracata dönük sanayileşme stratejisinin yürürlükte olduğu dışa açık büyüme
sürecinde, daha rekabetçi büyüme stratejileri benimsenmektedir.
Küresel işbölümü çerçevesinde Türkiye gibi ülkelerde dışa açılma süreci, ticaretin ve sermaye
hareketlerinin serbestleşmesine ve finansal liberalizasyona dayandığı için ilgili ülkelerin
büyüme dinamikleri artan oranda “dışa bağımlı” hale gelmekte ve ekonomide daha yüksek bir
belirsizlik ortamı yaratılmasına neden olmaktadır. İhracata dayalı büyüme stratejileri,
gelişmekte olan ülkeleri en ucuza üretebildikleri ve rekabet edebildikleri sektörlerde
uzmanlaşmaya itmekte ve bu unsurlar rekabetçi koşullar ve serbest ticaret ortamında ilgili
ülkelerin üretkenlik artışının dışsal bir ekonomik değişken haline gelmesine yol açmaktadır.
Türkiye’de, genel ekonomideki yüksek büyüme evresinde, sermaye/teknoloji yoğun
sektörlerdeki büyüme oranı çok yüksek iken emek yoğun sektörlerdeki büyüme oranı düşük
gerçekleşmiş hatta kimi emek yoğun sektörlerde küçülme ile karşı karşıya kalınmıştır. Ayrıca
bu dönemde yeni yatırımlar da sermaye yoğun sektörlere yönelerek, emek tasarrufu sağlayan
bir nitelik arz etmiştir. Burada sektörel büyüme farklılıkları ve sektörlere göre yeni
yatırımların farklılaşması görünürde istihdam artışının sınırlı kalmasının ardındaki nedenler
olmaktadır. Ancak emek yoğun sektörlerde düşük, sermaye yoğun sektörlerde yüksek büyüme
oranlarının gerçekleşmesine ve yeni yatırımların sermaye yoğun sektörlere yönelmesine yol
açan temel etkenlerin başında yer alan dış ticaret ve yabancı sermaye akımları ortaya
konulduğunda durum biraz daha berraklaşmaktadır.
Küresel düzeyde sermaye hareketlerinin serbestleşmesi sonucunda doğrudan yabancı
yatırımlar, kapitalist ekonomide istihdama etki eden önemli unsurlardan biri durumuna
gelmiştir. Doğrudan yabancı yatırım düzeyinin artırılmasının en önemli koşulu ise
makroekonomik istikrarın sağlanmasıdır. Türkiye’de son dönemde Avrupa Birliği (AB)
üyelik sürecinin etkisi, görece makroekonomik istikrarın sağlanması ve doğrudan yabancı
sermaye girişinin önündeki bürokratik engellerin bir kısmının kaldırılmış olması ile ülkeye
giren doğrudan yabancı yatırım miktarı oldukça artmıştır.
Yabancı sermaye alan ülkelerde yabancı sermayenin istihdama etkisinin pozitif olduğu
yönünde çalışmalar söz konusu olsa da, Türkiye için bunun böyle olmadığını gösteren çeşitli
çalışmalar yayınlanmaktadır[4]. Türkiye’de doğrudan yabancı yatırımların istihdam
üzerindeki etkisinin sınırlı kalmasının nedeni, bu yatırımların temelde mülkiyet devri ya da
özelleştirme yoluyla satın alma veya birleşme amacıyla Türkiye’ye giriş yapması ve daha çok
sermaye yoğun sektörlere yönelmesidir.
Türkiye’de yabancı sermaye bağımlılığının temel nedeni yurt içi tasarruf oranlarının oldukça
düşük olmasıdır. Görece düşük olan yurt içi tasarruf oranı, yüksek büyüme evresinde daha da
düşerek yaklaşık gayri safi yurtiçi hasılanın (GSYİH) yüzde 17’si düzeyine inmiştir. Kamu
tasarrufları ve özel tasarruflar incelendiğinde düşüşün, temelde özel tasarruf oranındaki
azalıştan kaynaklandığı ortaya çıkmaktadır. Bununla birlikte bu süreçte özel sektör
yatırımlarının arttığı bilinmektedir. Bu yatırımların temelde yabancı sermaye girişleri ile
finanse edildiğini gösteren unsur ise 2000’li yıllarda özel sektör yatırımlarının artmaya
başlamasıyla birlikte ciddi bir cari açık sorununun ortaya çıkmasıdır.
Cari açığın yüksek olması, ekonomiyi yabancı sermaye sahiplerinin etkisine açık duruma
getiren bir kırılganlık unsuru olarak kabul edilmektedir. Çünkü ulusal ya da küresel nedenlerle
sermaye girişiyle ilgili herhangi bir sıkıntı ile karşılaşıldığında kriz ve küçülmelerle karşı
karşıya kalınmaktadır. Ayrıca yoğun dış finansmana dayalı büyüme, ulusal paranın aşırı
değerlenmesine yol açarak ekonominin rekabet edebilirliğini azaltmakta ve uzun dönemde
hem tasarrufları düşürmekte hem de büyüme oranlarını aşağı çekmektedir. Bu kırılganlığın
üstesinden gelmenin ya da yabancı sermayeye (tasarruflara) aşırı bağımlılığı azaltmanın ve
bununla birlikte yüksek büyüme oranlarını sürdürmenin yolu iç tasarrufların artırılmasından
geçmektedir.
İç tasarrufların artırılamamasının temel nedenlerinden biri, yabancı tasarrufların yurt içi
tasarrufları dışlamasıdır. Burada temel müsebbip, yabancı sermaye girişlerine dayalı, esas
olarak tüketici kredileri ve kredili satın alma kanallarıyla gerçekleşen, özel tüketimin
artırılmasına odaklanmış para ve kredi genişlemesidir. Görüldüğü üzere ülke, temel
nedenlerinden biri yabancı sermaye bağımlılığı olan düşük yurt içi tasarruf oranları ile temel
nedenlerinden biri kontrolsüz yabancı sermaye girişleri olan düşük yurt içi tasarruf oranları
kısır döngüsüne mahkûm olmuş durumdadır.
İhracat ve ithalata ilişkin ayrıntılar, yabancı sermayenin istihdama ilişkin doğurduğu sonuçlar
ile genel olarak dış ticaretin istihdama ilişkin doğurduğu sonuçların benzer olduğunu
göstermektedir.
Türkiye’de 2001-2007 yılları arasındaki dönemde ihracattaki artış oranı yüzde 165 civarında
iken ithalattaki artış oranı yaklaşık olarak yüzde 237 düzeyindedir. Bu süreçte ithalatın içinde
“yatırım (sermaye) malları” ve “ara mallar”ın oranının oldukça yüksek olduğu görülmektedir.
Örneğin 2006 yılında toplam ithalatın içinde yatırım malları ve ara malların oranı yüzde 88
civarıdır. İthalatın büyük bir kısmının yatırım malları ve ara mallardan oluşması,
uygulanmakta olan ekonomi politikalarının yansımalarından birini daha ortaya çıkarmaktadır:
Türkiye’de büyüme, mali disiplin ve fiyat istikrarına odaklanmış ekonomi politikalarının
neticesinde döviz kuru, aşırı düşük değerlenmiş durumdadır. Özendirici (düşük) kur, yurt
dışından alınan ve işgücünü ikame eden makine-teçhizatın maliyetini azalttığı için, yurt
dışından yatırım malları ve ara malların ithali yoğunlaşmaktadır. Bu durumda maliyet
minimizasyonu dürtüsü ile hareket eden sermayedarlar üretim sürecinde emek tasarrufu
sağlayan ara mallar ve yatırım malları ithaline odaklanmakta ve üretim daha sermaye yoğun
bir biçim almaktadır. Bu durum, ortaya çıkan teknolojik işsizliğin dışsal karakterini ele veren
durumlardan biridir.
Türkiye’de (sektörel büyüme farklılıklarına paralel olarak) 1990’lı yılların başından itibaren
tekstil, giyim sanayisi gibi emek yoğun sektörlerin payı ile karşılaştırıldığında, taşıt araçları,
makine sanayisi gibi sermaye/teknoloji yoğun sektörlerin toplam ihracat içindeki payı
artmaktadır. Türkiye’nin 2001 yılından sonraki yıllara ait ihracata ilişkin verileri de,
sermaye/teknoloji yoğun sektörlerin toplam ihracat içindeki payının arttığına işaret
etmektedir. Böylelikle 2001-2007 döneminde ihracat artışından dolayı elde edilen üretim
artışlarının arkasındaki en önemli sektörlerin, sermaye/teknoloji yoğun sektörler olduğu
gözlenmektedir. Bu, ortaya çıkan teknolojik işsizliğin dışsal karakterini ele veren
durumlardan bir diğeridir.
Temelde dış ticaret ve sermaye akımları ile şekillendirilen bu sürece neoliberal dönüşümün
başka bir veçhesi eşlik etmektedir: Devletin giderek yatırım ve üretim alanından uzaklaşması
ve ekonomik dönüşümü özel sektöre devretme çabası.
Türkiye’de kamu tüketim ve yatırım harcamaları düşerken üretim artışları büyük ölçüde özel
sektörden kaynaklanmaktadır. Özellikle Türkiye’nin yüksek büyüme evresi olan 2002-2007
döneminde büyümenin kaynağında daha çok özel tüketim talebindeki artış ve yatırım
harcamalarının olduğu görülmektedir. Ancak sabit sermaye yatırımları ile dış ticaretin
“büyümenin motoru” olarak öngörüldüğü bu süreçte özel sektörün kayıt dışı ekonomi içinde
kalma çabası, sermaye yoğun üretimin ağırlık kazanması ve çeşitli unsurların etkisinden
dolayı emek piyasasında etkisiz kalınmaktadır. Bu unsurlara çalışma sürelerinin elverişsizliği
eşlik etmektedir.
Türkiye’de haftalık 52 saat civarı olan fiili ve 45 saat olan yasal çalışma süreleri, istihdam
artışı önünde engel olarak nitelendirilirken, neoliberal dönüşümün bir parçası olarak 4857
sayılı İş Kanunu ile çalışma sürelerinin aşılması ve esnekleştirilmesinin yolu açılmıştır. Bu
süreçte Türkiye’de emek kesimi, ekonominin ve emek piyasasının içinde bulunduğu (yüksek
işsizlik, sendikaların pazarlık gücünün zayıf olması gibi nedenlerden kaynaklanan) olumsuz
koşullarda, yasal sınırları aşan normal günlük ve haftalık çalışma sürelerini ve fazla çalışma
sürelerini kabule zorlanmaktadır. Haftalık çalışma sürelerinin uluslararası normlara göre
yüksek olmasının, normal ve fazla çalışma sürelerinin aşılmasının ardında birbirini
tamamlayan iki önemli unsur söz konusudur: İşsizliğin yoğun olduğu ekonomilerde sermaye
sahipleri işsiz kalma baskısı ile karşı karşıya olan istihdam edilenleri bir yandan daha fazla
çalıştırarak, bir yandan ücret ve diğer kazançlarını kısarak sömürür ve kar ile sermaye
birikimini artırırlar. Bu, kar ve sermaye birikimini artırmak için yoğun işsizliğin oynadığı
rolün bir yönüdür. Bu süreçte istihdam edilenler fazla sürelerle çalıştırıldığı için yeni istihdam
daha az olmakta ya da olmamaktadır. Bu durumda sermayedar tarafından yeni istihdama
harcanacak kaynaklar da kar ve sermaye birikimi olarak bu kesimde kalmaktadır. Bu da, kar
ve sermaye birikimini artırmak için yoğun işsizliğin oynadığı rolün diğer yönüdür.
Neo-liberal dönüşümün diğer bir sonucu Türkiye’de ekonomi politikalarının büyüme,
enflasyonun kontrolü, mali disiplini sağlama gibi alanlara odaklanmış olmasıdır. Türkiye’de
bünyesinde istihdam politikası barındırmayan ekonomi politikalarının uygulandığı 2001 yılı
sonrasındaki dönemde emek piyasasındaki sorunların daha da derinleşmiş olması, emek
piyasasındaki sorunların uygulanmakta olan ekonomi politikalarının odaklandığı büyüme,
enflasyonu düşürme, mali disiplini sağlama gibi ekonominin diğer alanlarındaki iyileşmelerle
aşılamayacağını göstermektedir. Ekonomi, büyüme ve istihdam yaratımının büyük oranda
dışsallaştığı bu süreçte emek piyasasındaki sorunların çözülebilmesi için bir umut ışığı
olabilecek planlı bir ulusal istihdam politikası ise söz konusu olamamaktadır. Neoliberal
anlayışla malul kısmi müdahalelerle emek piyasalarına ilişkin sorunların çözümlenebilmesi
için harekete geçildiğindeyse, emek piyasasında esnekliği ve kuralsızlığı teşvik eden palyatif
çözümlerin ötesine geçilememektedir. 2008 yılında düşük istihdam ve yüksek işsizlikle
mücadele amacıyla çıkarılan ve kamuoyunda “istihdam paketi” olarak nitelendirilen
düzenlemeler bu açıdan önemli bir örnektir[5].
Nihayet tüm bu unsurlar bir araya getirildiğinde Voyvoda’nın istihdam yaratmayan büyüme
olgusunun yerleşmesinin ardındaki temel neden olarak tüm çevre ekonomileri için ifade ettiği
gerçekliğin, Türkiye için de geçerli olduğu ortaya çıkmaktadır: Büyüme ve istihdam
dinamiklerinin ekonomiye dışsal birer değişken haline geldiği Türkiye’de, işsizlik sorununun
temel sorumlusu, neoliberal dönüşümün bizzat kendisidir.
[1] Bu yazıda aşağıda künyesi verilen iki çalışmadan yararlanılmıştır: Ebru Voyvoda, “Uzun İşsizliğe Doğru”,
Birikim, Sayı: 253, 2010, ss.88-94 & Mehmet Rauf Kesici, “Türkiye Ekonomisinin Yüksek Büyüme Evresinde
İstihdam ve İşsizlik”, İş-Güç, Endüstri İlişkileri ve İnsan Kaynakları Dergisi, Cilt: 12, Sayı: 3, 2010.
[2] Bkz. Özlem Göktaş-Yılmaz, “Türkiye Ekonomisinde Büyüme ile İşsizlik Oranları Arasındaki Nedensellik
İlişkisi”, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Ekonometri ve İstatistik Dergisi, Sayı: 2, 29 Kasım 2005,
ss.63-76 & Mehmet Kara ve Mehmet Duruel, “Türkiye’de Ekonomik Büyümenin İstihdam Yaratamama
Sorunu”, Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi (Prof. Dr. Nevzat Yalçıntaş’a Armağan), Sayı: 50, Yıl: 2005,
ss.367-396 & İnci Kuzgun ve Derya Güler Aydın, “Türkiye’de Ekonomik Büyüme-İstihdam İlişkisi ve Çalışma
Süreleri”, İş-Güç Endüstri İlişkileri ve İnsan Kaynakları Dergisi, Temmuz 2009, Cilt: 11, Sayı: 3, ss.51-63 &
Burçin Yılmaz Eser ve Harun Terzi, “Türkiye’de İşsizlik Sorunu ve Avrupa İstihdam Stratejisi”, Erciyes
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı: 30, Ocak-Haziran 2008, ss.229-250 & Hüseyin
Mualla Yüceol, “Türkiye Ekonomisinde Büyüme ve İşsizlik İlişkisinin Dinamikleri”, İktisat, İşletme ve Finans
Dergisi, Yıl:21, Sayı: 243, Haziran 2006, ss.81-95.
[3] Türkiye’de kayıtdışı ekonominin yaygınlığı, ekonomiye ilişkin göstergelerin hesaplanmasında kullanılan
yöntemlerin sorunlu olması ve sık sık değişikliklere uğraması ilgili verilerin güvenilirliğini sınırlamaktadır.
Ancak yine de böyle çalışmalarda ilgili verilerden yararlanmak kaçınılmazdır.
[4] Örneğin bkz. Kadir Karagöz, “Doğrudan Yabancı Yatırımların İstihdama Etkisi: Türkiye Örneği”, 8.
Türkiye Ekonometri ve İstatistik Kongresi, İnönü Üniversitesi, Malatya, 24-25 Mayıs 2007.
[5] Emek piyasasındaki olumsuzlukları gidermek üzere 2008 yılında İş Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun adı ile “istihdam paketi” olarak bilinen yeni bir yasal düzenleme yapılmıştır. Emek
piyasalarında esnekliği artırıcı önlemler içeren bu düzenlemeyle, özellikle özel sektör işverenlerinin sosyal
sorumluluklardan ve vergi yükünden kaynaklanan maliyetlerini azaltacak tedbirler yürürlüğe konulmuş, düşük
kadın istihdamını artırmak ve genç işsizliğini azaltmak için kadın ve genç istihdamında işverenin
yükümlülüklerinin bir kısmını devletin üstlenmesi öngörülmüştür.