Kamu Maliyesi.indd

İÇİNDEKİLER
GİRİŞ
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU MALİYESİ HAKKINDA GENEL BİLGİLER
I. Kamu Tüzel Kişisi Olarak Devlet .............................................................................3
II. Özel İhtiyaçlar ve Kamusal İhtiyaçlar ......................................................................5
III. Maliye İlminin Tanımı ve Maliye-Finans Kelimelerinin Anlamı .............................7
A. Maliye İlminin Tanımı.........................................................................................7
B. Maliye-Finans Kelimelerinin Anlamı..................................................................9
IV. Maliye İlminin Konusu: Mali Olaylar ......................................................................9
V. Mali Olayların Çeşitli Yönleri ve Diğer İlim Dallarıyla İlişkisi .............................11
A. Mali Olayların İktisadi Yönü.............................................................................11
B. Maliye İlmi ile İktisat İlmi Arasındaki İlişkiler.................................................12
C. Mali Olayların Siyasi Yönü ...............................................................................13
D. Maliye İlmi ile Siyaset İlmi Arasındaki İlişkiler ...............................................14
E. Mali Olayların Hukuki Yönü.............................................................................16
F. Maliye İlmi ile Hukuk İlmi Arasındaki İlişkiler................................................16
G. Mali Olayların Sosyo-Psikolojik Yönü .............................................................17
H. Maliye İlmi ile Sosyoloji ve Psikoloji İlimleri Arasındaki İlişkiler ..................18
İ. Maliye İlmi ile Diğer İlim Dalları Arasındaki İlişkiler .....................................20
VI. Maliye Öğrenmenin Önemi ....................................................................................22
VII. Maliye İlminin Tarihçesi ve Gelişimi .....................................................................23
A. İlk Çağlar ...........................................................................................................24
B. Orta Çağ ............................................................................................................25
C. Yeni Çağ ............................................................................................................28
I.
II.
İKİNCİ BÖLÜM
MİLLÎ EKONOMİDE KAMU KESİMİNİN YERİ
Kamu Kesimine İlişkin Genel Esaslar ....................................................................31
İktisadi Düşüncelere Göre Kamu Kesiminin Yeri...................................................36
A. Merkantilizm .....................................................................................................36
B. Kameralizm .......................................................................................................38
C. Fizyokrasi ..........................................................................................................39
D. Klasik Okul .......................................................................................................42
E. Modern Maliye ..................................................................................................47
F. Kamu Kesiminin Yeri ile İlgili Diğer Yaklaşımlar ............................................49
1. İktisadi Rasyonalite (Neoklasik) Yaklaşımı...................................................49
2. Musgrave Yaklaşımı .....................................................................................50
3. Sosyalist Yaklaşım .........................................................................................50
vii
III. Türkiye’de Kamu Kesiminin Yeri ...........................................................................51
A. Cumhuriyet’in İlk Yıllarında Kamu Kesimi......................................................51
B. Kamu Mali Yönetimi Reformu’na Kadar ve Sonrası Kamu Kesimi ................53
1. Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri .............................................53
2. Kamu İktisadi Teşebbüsleri ...........................................................................57
3. Fonlar .............................................................................................................57
IV. Millî Ekonomide Kamu (Devletin) ve Özel (Piyasa) Kesiminin Başarısı(zlığı)............58
A. Devletin Başarısızlığı ........................................................................................58
1. Devletin Başarısızlığı: Siyasal Arz Yönü ......................................................59
2. Devletin Başarısızlığı: Siyasal Talep Yönü ...................................................61
3. Devletin Başarısızlığı: Diğer Faktörler..........................................................62
B. Piyasanın Başarısızlığı .....................................................................................63
1. Tam Rekabet Piyasalarının Gerçekleştirilememesi .....................................64
2. Ortak (Serbest) Mallar ...................................................................................64
3. Kamusal Mallar .............................................................................................65
4. Yarı Kamusal Mal ve Hizmetler ....................................................................68
5. Dışsallık/Dışsal Ekonomiler ..........................................................................69
6. İçsel/Ölçek Ekonomiler .................................................................................71
7. Doğal Tekel ..................................................................................................72
8. Marjinal Maliyetin Sıfır Olduğu Üretim .......................................................72
V. Devletin Ekonomiye Müdahalesi: Devletin/Kamu Ekonomisinin Fonksiyonları .........73
A. Kaynak Kullanımında (Dağılımında) Etkinlik Sağlanması...............................74
B. Gelir Dağılımında (Bölüşümünde) Adalet Sağlanması .....................................76
C. İktisadi İstikrar Büyüme ve Gelişme .................................................................79
VI. Kamu Kesiminde Üretilen Diğer Mal ve Hizmetler ...............................................80
A. Özel Mallar ........................................................................................................80
B. Faydalı/Erdemli/Merit Mallar ..........................................................................81
C. Zararlı/Demerit Mallar ......................................................................................81
D. Uluslararası Kamusal Mallar .............................................................................82
E. Küresel/Global Kamusal Mallar .......................................................................83
F. Bölgesel Kamusal Mallar ..................................................................................84
VII. Siyasal Karar Alma Süreci ......................................................................................84
A. Oylama Mekanizması ........................................................................................85
1. Optimal Oylama ve Oylama Maliyeti ...........................................................85
2. Oylama Yöntemleri .......................................................................................87
B. Siyasal Karar Alma Sürecinde Etkinliği Bozan Faktörler .................................88
1. Eksik Temsil ve Oylama Davranışları ...........................................................88
2. Oy Ticareti .....................................................................................................88
3. Bürokrasi .......................................................................................................89
4. Baskı Grupları ...............................................................................................90
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KAMU HARCAMALARI
I. Kamu Harcamalarının Kapsamı ............................................................................101
II. Kamu Harcamalarının Tanımı ...............................................................................102
III. Kamu - Özel Harcamaların Farklılıkları ve Özellikleri ........................................106
IV. Kamu Harcamalarının Artışı ................................................................................109
viii
A. Adolphe Wagner’in Kamu Harcamaları Artış Kanunu ...................................110
B. Peacock ve Wiseman’ın Sıçrama Tezi ............................................................. 111
C. Diğer Yaklaşımlar ............................................................................................112
V. Kamu Harcamalarının Artış Nedenleri .................................................................115
A. Kamu Harcamalarının Görünüşte Artış Nedenleri ..........................................115
1. Para Değerinin Düşmesi ..............................................................................115
2. Bütçe Yöntem ve Tekniğindeki Değişmeler ................................................116
3. Ayni Ekonomiden Para Ekonomisine Geçiş ...............................................116
4. Devletleştirme/Millîleştirme........................................................................117
B. Kamu Harcamalarının Gerçek Artış Nedenleri ...............................................117
1. Savaş ve Savunma Harcamaları ..................................................................117
2. Bilimsel ve Teknolojik Gelişmeler ..............................................................118
3. Devlet Anlayışında Meydana Gelen Değişmeler.........................................118
C. Kamu Harcamalarının Hem Görünüşte Hem Gerçek Artış Nedeni: Ülke
Sınırlarının ve Nüfusun Değişmesi .................................................................120
VI. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ...............................................................121
A. İdari Sınıflandırma...........................................................................................122
B. Fonksiyonel Sınıflandırma ..............................................................................123
C. Ekonomik Sınıflandırma .................................................................................124
D. Kamu Harcamalarının Diğer Sınıflandırmaları ...............................................129
VII. Türkiye’de Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ............................................129
A. Kurumsal Sınıflandırma ..................................................................................130
B. Fonksiyonel Sınıflandırma ..............................................................................130
C. Finansman Tipi Sınıflama................................................................................131
D. Ekonomik Sınıflandırma .................................................................................132
VIII.Kamu Harcamalarının Etkileri ..............................................................................132
A. Kamu Harcamalarının Üretim Üzerindeki Etkileri .........................................133
B. Kamu Harcamalarının Gelir Dağılımı Üzerindeki Etkisi ................................134
C. Kamu Harcamalarının Fiyatlar Genel Seviyesi Üzerindeki Etkisi..................135
D. Kamu Harcamalarının İstihdam Üzerine Etkisi ..............................................136
E. Kamu Harcamalarının Makro Ekonomik Etkileri: Çarpan ve Hızlandıran.....137
I.
II.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
KAMU GELİRLERİ VE VERGİ TEORİSİ
Genel Olarak Kamu Gelirleri ................................................................................139
Kamu Gelirleri Çeşitleri ve Sınıflandırılması .......................................................140
A. Kamunun Zorla (Cebrî Olarak) Elde Ettiği Gelirler .......................................140
1. Vergiler ........................................................................................................140
2. Harçlar .........................................................................................................142
3. Resimler .......................................................................................................143
4. (Zorunlu) Borçlar.........................................................................................143
5. Mali Tekeller................................................................................................143
6. Para ve Vergi Cezaları .................................................................................144
7. Şerefiyeler ....................................................................................................144
8. Vergi Benzeri (Parafiskal) Gelirler ..............................................................144
9. Fon Gelirleri ................................................................................................146
B. Kamunun Parasal İşlemlerden Elde Ettiği Gelirler .........................................147
ix
1. Devalüasyon ................................................................................................147
2. Emisyon (Senyoraj) ....................................................................................147
C. Kamunun Zorlama Olmadan Elde Ettiği Gelirler ...........................................148
1. Mülk, Teşebbüs ve Özelleştirme Gelirleri ...................................................148
2. Zorunlu Olmayan Borçlar (İhtiyari İstikrazlar) ...........................................148
3. Yardım ve Bağışlar ......................................................................................149
III. Vergilemenin Tarihî Gelişimi ve Amaçları ...........................................................149
A. Vergi (S)alınmasındaki Temel Amaçlar ..............................................................150
1. Mali (Fiskal) Amaç ......................................................................................150
2. Mali Olmayan (Ekstra Fiskal) Amaçlar .......................................................150
B. Vergi (S)alınmasının Dayandığı Temel Görüşler ...........................................151
1. Rasyonalist, Bireyci Devlet Görüşüne Dayanan Teoriler ............................151
2. Organik–Kollektivist Devlet Görüşüne Dayanan Teoriler ..........................152
IV. Vergileme Tekniği ve Vergicilik Kavramları ........................................................153
A. Vergileme Tekniği Kavramları ........................................................................153
1. Verginin Konusu ..........................................................................................153
2. Verginin Mükellefi .......................................................................................153
3. Verginin Sorumlusu .....................................................................................154
4. Vergiyi Doğuran Olay ..................................................................................154
5. Verginin Matrahı ve Tarifesi .......................................................................155
6. Verginin Tarh, Tebliğ, Tahakkuk ve Tahsili .................................................155
7. Vergi Tarifeleri .............................................................................................158
B. Vergilemenin Diğer Kavramları ......................................................................160
1. Çifte (Mükerrer) Vergileme .......................................................................160
2. Vergi Maliyeti, Vergi Harcamaları ve Vergi Matrahının Aşınması
(Vergi Erozyonu) .......................................................................................160
3. Verginin Sınırları .......................................................................................161
4. Vergi Kapasitesi ve Vergi Gayreti ..............................................................161
5. Vergi Tazyiki (Vergi Baskısı) (Subjektif Vergi Yükü) ...............................161
6. Vergi Kaçakçılığı ve Vergiden Kaçınma ...................................................161
7. Mali Anestezi ............................................................................................162
8. Verginin Reddi (Vergi Grevi).....................................................................162
9. Verginin Gelir Etkisi ve İkame Etkisi ......................................................162
10. Verginin Giderilmesi (Telafisi) ..................................................................163
11. Verginin Amortismanı ve Kapitalizasyonu ................................................163
12. Verginin Yansıması ....................................................................................163
13. Vergi Yükü .................................................................................................165
14. Vergi Takozu ..............................................................................................166
15. Vergi Esnekliği ..........................................................................................166
16. Vergi Fiyatı ...............................................................................................166
17. Mali Rant ve Mali Sömürü .......................................................................166
18. Tobin Vergisi .............................................................................................166
19. Vergi Rekabeti ...........................................................................................167
20. Vergi Arbitrajı ............................................................................................167
21. Vergi- Enflasyona İlişkin Kavramlar .........................................................167
V. Vergileme İlkeleri..................................................................................................168
A. Mali Yönetim Yönünden Vergileme İlkeleri ..................................................168
x
1. Yükümlüye Yasalarda Sağlanan Güvence ve Kolaylıklar ile İlgili İlkeler ........168
2. Yasa Tekniği ile İlgili İlkeler .......................................................................168
3. Vergi Miktarı ile İlgili İlkeler ......................................................................168
B. Ekonomi Politikası Yönünden Vergileme İlkeleri ..........................................169
VI. Vergilemede Adalet ...............................................................................................169
A. Faydalanma (Yararlanma) Yaklaşımı ..............................................................170
B. Ödeme Gücü (İktidar) Yaklaşımı.....................................................................170
C. Ödeme Gücüne Ulaşılmaya Yönelik Araçlar ..................................................171
1. En Az Geçim İndirimi..................................................................................171
2. Artan Oranlılık .............................................................................................172
3. Ayırma İlkesi................................................................................................172
4. Muafiyet ve İstisnalar ..................................................................................173
VII. Vergilerin Sınıflandırılması ...................................................................................173
A. Konusuna Göre Vergiler ..................................................................................173
B. Kaynağına Göre Vergiler ................................................................................173
1. Gelir Üzerinden Alınan Vergiler .................................................................173
2. Servet Üzerinden Alınan Vergiler ................................................................175
3. Gider (Harcamalar) Üzerinden Alınan Vergiler ...........................................175
C. Dolaysız ve Dolaylı Vergiler ...........................................................................177
D. Diğer Sınıflandırmalar .....................................................................................178
BEŞİNCİ BÖLÜM
DEVLET BORÇLARI
I. Kamu Gelirleri İçinde Borçlanmanın Yeri ............................................................181
II. Borçlanma ile Vergi Arasındaki Farklar ve Benzerlikler ......................................... 182
III. Devletin Borçlanma Nedenleri .............................................................................183
A. Olağanüstü Giderlerin Finansmanı İçin Yapılan Borçlanma ...........................183
B. Kamu Yatırımlarının Finansmanı İçin Yapılan Borçlanma .............................183
C. Bütçe Gelirleri ile Giderleri Arasında Uyum Sağlamak Amacıyla Yapılan
Borçlanma .......................................................................................................184
D. Borç Ödemek İçin Yeniden Borçlanma ...........................................................184
E. Maliye Politikası Aracı Olarak Borçlanma .....................................................184
IV. Devlet Borçlarının Sınıflandırılması .....................................................................185
A. Cebri ve İhtiyari Sınıflandırma .......................................................................185
B. Vadeleri Bakımından Sınıflandırma ................................................................186
1. Kısa Vadeli Borçlanma (Dalgalı Borçlar) ....................................................186
2. Uzun Vadeli Borçlanma (Konsolide Borçlar) ..............................................189
C. Sağlandıkları Kaynaklar Bakımından Borçlanma ...........................................190
1. İç Borçlanma................................................................................................190
2. Dış Borçlanma .............................................................................................191
V. Devlet Borçlarında Alacaklılara Sağlanan Menfaatler .........................................194
A. Borçlanmada Ana Menfaat: Faiz .....................................................................194
B. Borçlanmada Yan Menfaatler ..........................................................................195
1. Doğrudan Menfaatler...................................................................................195
2. Dolaylı Menfaatler.......................................................................................196
VI. Devlet Borçlarının Ödenmesi ...............................................................................198
xi
A. Zorunlu Ödeme................................................................................................198
B. İsteğe Bağlı Ödeme .........................................................................................199
C. Zaman İçinde Otomatik Ödeme ......................................................................200
VII. Devlet Borçlarının Ödenememesi .........................................................................200
A. Borçların Reddi ...............................................................................................200
B. Borçlanma Şartlarının Değiştirilmesi ..............................................................201
1. Konsolidasyon (Tahkim) .............................................................................202
2. Konversiyon (Borçların Değiştirilmesi) ......................................................204
A LT I N C I B Ö L Ü M
DEVLET BÜTÇESİ
I. Bütçeye İlişkin Tanımlar .......................................................................................209
II. Bütçenin Fonksiyonları .........................................................................................211
A. Bütçenin Klasik Fonksiyonları ........................................................................211
1. Bütçenin Siyasal Fonksiyonu ......................................................................211
2. Bütçenin Hukuki Fonksiyonu ......................................................................211
3. Bütçenin Mali-İktisadi Fonksiyonu .............................................................212
4. Bütçenin Denetim ve Kontrol Fonksiyonu ..................................................212
B. Bütçenin Çağdaş Fonksiyonları.......................................................................212
1. Kaynakların Tahsisi Fonksiyonu .................................................................212
2. Adil Gelir Dağılımı Fonksiyonu ..................................................................212
3. İktisadi İstikrar Fonksiyonu (Konjonktürel Fonksiyonu) ............................213
4. İktisadi Kalkınma Fonksiyonu ...................................................................213
5. Planlama ve Yönetim Aracı Olma Fonksiyonu ..........................................213
III. Bütçe İlkeleri ........................................................................................................213
A. Statik (Maddi) Bütçe İlkeleri ..........................................................................214
1. Genellik İlkesi..............................................................................................214
2. Birlik İlkesi ..................................................................................................215
3. Açıklık ve Mali Saydamlık İlkesi ................................................................216
B. Dinamik (Şeklî) Bütçe İlkeleri .......................................................................216
1. Doğruluk İlkeleri .........................................................................................216
2. Ön(ceden) İzin İlkesi ...................................................................................217
3. Tahsis (Ayrım) İlkesi ...................................................................................218
4. Alenilik İlkesi ..............................................................................................218
IV. Bütçe Sistemleri ....................................................................................................219
A. Geleneksel Bütçe Sistemleri............................................................................219
1. Torba Bütçe Sistemi.....................................................................................219
2. Klasik Bütçe Sistemi (Harcama Kalemi Bütçesi)........................................219
B. Modern Bütçe Sistemleri .................................................................................220
1. Performans Bütçe Sistemi ...........................................................................220
2. Program Bütçe Sistemi ................................................................................220
3. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS) ...................................221
4. Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemi ....................................................................223
V. Bütçe Teorileri (ve Türleri) ...................................................................................223
A. Klasik Bütçe Teorisi ........................................................................................223
B. Devri (Konjonktürel) Bütçe Teorisi.................................................................224
C. Telafi Edici Bütçe Teorisi ................................................................................224
xii
D. Millî Bütçe.......................................................................................................225
E. Yatırım (Kapital-Sermaye) Bütçesi .................................................................225
F. Sosyal Bütçeler ................................................................................................226
VI. Devlet Muhasebe Sistemleri .................................................................................226
VII. Bütçe Süreci ..........................................................................................................227
A. Bütçenin Hazırlanması ....................................................................................227
1. Genel Hazırlık Aşamaları ............................................................................227
2. Özel Hazırlık Aşamaları ..............................................................................228
3. Diğer Aşamalar ............................................................................................230
B. Bütçe Kanun Tasarısının TBMM’de Görüşülmesi ..........................................230
C. Bütçe Kanun Tasarısına Ekli Belgeler.............................................................231
1. Orta Vadeli Mali Planı da İçeren Bütçe Gerekçesi ......................................232
2. Yıllık Ekonomik Rapor................................................................................232
3. Vazgeçilen Kamu Gelirleri Cetveli ..............................................................232
4. Kamu Borç Yönetimi Raporu ......................................................................232
D. Bütçe Kanununa Ekli Cetveller .......................................................................232
E. Bütçenin Uygulanması ....................................................................................232
1. Gider Bütçesinin Uygulanması....................................................................233
2. Gelir Bütçesinin Uygulanması.....................................................................237
F. Bütçenin Kapatılması ......................................................................................238
1. Egzersiz Usulü .............................................................................................238
2. Jestiyon Usulü .............................................................................................238
G. Bütçenin Denetimi...........................................................................................239
1. Bütçenin İdari Denetimi ..............................................................................240
2. Bütçenin Yargısal Denetimi .........................................................................240
3. Bütçenin Yasama Denetimi..........................................................................241
YEDİNCİ BÖLÜM
MALİYE POLİTİKASI
I. Maliye Politikasının Tanımı, Konusu, İktisat Politikası İçindeki Yeri..................245
II. Maliye Politikasının Amaçları ..............................................................................246
III. Maliye Politikasının Amaçları Arasındaki Çatışmalar ..........................................247
A. Ekonomik İstikrar – İktisadi Kalkınma Amaçları Çatışması...........................247
B. Fiyat İstikrarı – Tam İstihdam Amaçları Çatışması.........................................247
C. Fiyat İstikrarı – Gelir Dağılımında Adalet Amaçları Çatışması ......................248
D. Ekonomik ve Sosyal Haklar–Maliye Politikası Amaçları Çatışması ..............248
IV. Maliye Politikası Araçları .....................................................................................248
A. Harcama Politikası ..........................................................................................248
B. Vergi Politikası ................................................................................................248
C. Borçlanma Politikası .......................................................................................249
D. Bütçe Politikası ...............................................................................................249
V. Maliye Politikası Yöntemleri ................................................................................250
A. İhtiyari (İradi) Maliye Politikası......................................................................250
B. Otomatik İstikrar Sağlayıcı (Stabilizatörler) Maliye Politikası.......................251
C. Formül Esnekliği Yöntemi ..............................................................................251
VI. Maliye Politikasının Sınırları ................................................................................252
A. İşlemsel Sınırlar...............................................................................................252
xiii
B. Yapısal Sınırlar ................................................................................................252
C. Politik Sınırlar .................................................................................................252
D. Merkez ve Merkez Dışı İdarelerin Uyumu......................................................253
VII. Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Maliye Politikası.........................................253
A. Genel Olarak Enflasyonla Mücadelede Maliye Politikası ...............................253
1. Enflasyon Türleri .........................................................................................254
2. Enflasyonla Mücadele Araçları....................................................................255
B. Durgunlukla Mücadelede Maliye Politikası ....................................................256
C. Stagflasyonla Mücadelede Maliye Politikası ..................................................258
K AY N A K Ç A ............................................................................................................261
xiv