Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
advertisement
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar İhsan GÜNAYDIN* Levent Yahya ESER** Özet 1930’lu yıllarda Keynesyen düşünceyle birlikte uygulanmaya başlayan ihtiyari maliye politikaları 20. yüzyılın sonuna doğru yerini mali kurallara bırakmaya başlamıştır. Bu değişimde ülkelerin içerisinde bulunduğu bütçe açıkları ve politik çıkarların önüne geçilmesi çabası önemli rol oynamıştır. Maliye politikası araçları üzerine getirilen sınırlamalar şeklinde belirlenen mali kurallar geçen yirmi yılı aşkın süredir birçok araştırmacı ve politika yapıcının ilgisini çekmiştir. Maliye politikası kuralları hakkında bilgi vererek uygulanabilirliğine ilişkin bir çıkarımda bulunmak amacıyla hazırlanan bu çalışmada, mali kurallar ele alınarak ülke uygulamalarına karşılaştırmalı olarak yer verilmiş, sonuç kısmında ise mali kuralların faydalı olarak uygulanabilmesi için ne tür özellikler taşıması gerektiği üzerinde politika çıkarımlarında bulunulmuştur. Anahtar Kelimeler: Mali Kural, Maliye Politikası, Keynes. New Trend in Fiscal Policy: Fiscal Rules Abstract Discretionary fiscal policy to be implemented with Keynesian ideas in the beginning 1930s has replaced fiscal rules towards the end of the 20th century. This change in the countries where the budget deficit and political interests has played an important role. Over last two decades the study of fiscal policy rules applied in the form of restrictions on the fiscal policy instruments has attracted a growing attention from researchers and policy-makers. The aim of this paper is to give information about fiscal rules and make inferences about the applicability. For this purpose firstly, fiscal rules has been discussed and has been handled country * Prof. Dr., KTÜ, İİBF, Maliye Bölümü, gunaydin61@yahoo.com ** Araş. Gör., KTÜ, İİBF, Maliye Bölümü, leventyahyaeser@gmail.com Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 51 Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar applications. Finally, the paper states what kind of properties necessary to implement the specifics of what needed to carry out the policy. Keywords: Fiscal Rule, Fiscal Policy, Keynes. JEL Classification Code: E62- Fiscal Policy 1. Giriş Devletin maliye politikası aracılığıyla ekonomiye müdahalesi, özellikle 1930’lu yıllarda Keynesyen iktisadın doğuşuyla birlikte yoğunlaşmıştır. Ancak, Keynesyen iktisadi anlayışla birlikte yoğun olarak kullanılmaya başlanan ihtiyari maliye politikaları 1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyon sorununa çözüm olmada başarısız olmuş ve maliye politikalarının kullanılması tartışılır hale gelmiştir. 20. yüzyılın sonlarına gelindiğinde maliye politikası ile ilgili yaşanan tartışmalar daha çok bu politikaların uygulanmasında ihtiyariliğin mi yoksa mali kuralların mı ön planda tutulması gerektiği çerçevesinde gerçekleşmiştir. İhtiyari maliye politikası uygulamalarının ortaya çıkardığı bazı olumsuzluklar bu politikaya olan ilginin giderek azalmasına neden olmuştur. Örneğin, ihtiyari maliye politikaları ile ilgili olarak 91 ülkeye ilişkin veriler kullanılarak yapılan bir çalışmada (Fatas ve Mihov, 2003) ihtiyari maliye politikalarının müdahaleci bir şekilde kullanılmasının konjonktürel dalgalanmaların hızını artırarak üretimde önemli dalgalanmalara neden olduğu ve ekonomik büyümeye zarar verdiği sonucuna varılmıştır. İhtiyari maliye politikasının belirtilen bu olumsuz sonuçlarını ortadan kaldırmak için mali kurallar gündeme gelmiştir. Mali kurallar geçen 20 yılı aşkın süredir büyük bir ilgi çekmektedir. Birçok ülke artan bütçe açıklarını kapatmak ve uzun dönem maliye politikalarının sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla bu kuralları uygulamaktadır. Nüfusun yaşlanmasıyla ilgili baskılar da bu sürece hız kazandırmaktadır (Kennedy ve Robbins, 2001: 2). Son yıllarda birçok ülkede bütçe açıklarının ve borçluluk oranlarının artması harcamalarda hızlı bir artışa neden olmuştur. Harcamaları kontrol etmek ise kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini sağlamak açısından önemli bir faktör haline gelmiştir. Bu gelişmelerin sonucu olarak birçok ülkede, ulusal maliye politikası kuralları ilgi odağı olmaya başlamıştır. Bu durum aynı zamanda ortak para Euro’nun oluşturulmasının ve Avrupa Birliği (AB) ile birlikte İstikrar ve Büyüme Paktı (SGP) gibi ekonomik politika koordinasyonu sürecinin de bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır (Finland Ministry of Finance, 2007: 35). Bunların yanında, gelişmekte olan ülkeler başta olmak üzere, politikacıların keyfi davranışlarını kontrol altına almaya çalışmak da bu politikaların oluşturulmasında etkili olmuştur. Mali kurallara genel olarak bakıldığında bütçe, harcama, gelir ve borç çerçevesinde ele alındığı görülmektedir. Bu bağlamda denk bütçe kuralları, harcama kuralları, gelir kuralları ve borç kuralları ön plana çıkmaktadır. Bu kurallar bazen belirli bir büyüklük şeklinde olabildiği gibi, bazen de belirli bir makro büyüklüğün yüzdesi şeklinde olabilmektedir. Neticede kurala dayalı maliye politikaları son zamanlarda ön plana çıkarak, belirli amaçlar doğrultusunda çeşitli ülkelerde uygulama alanı bulmaktadır. Bu çalışmanın amacı, maliye politikası kuralları hakkında bilgi vererek kuralların uygulanabilirliğine ilişkin bir çıkarımda bulunmaktır. Bu amaçla hazırlanan çalışmada öncelikli olarak mali kuralların ortaya 52 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER çıkışına ve uygulamada yer alan mali kurallara yer verilmiş, ardından çeşitli ülkelerde uygulanan mali kurallar ele alınmıştır. Son olarak mali kurallara yöneltilen eleştiriler değerlendirilerek, sonuç kısmında bazı politika çıkarımlarında bulunulmuştur. 2. Mali Kuralların Ortaya Çıkışı Kamu maliyesi alanında en fazla üzerinde durulan konulardan biri devletin gelir ve gider dengesini sağlamasıdır. Çünkü kamu maliyesinin sürdürülebilirliği açısından bu denklik büyük önem taşımaktadır. Bu önem tarihin en eski devirlerinden beri varlığını sürdürmektedir. Örneğin M.T. Cicero MÖ 63’teki bir söyleminde “bütçenin denk olması, hazinenin yeniden dolması ve kamu borcunun azaltılması” gerektiğini ifade etmektedir (Kopits, 2001: 3). Geçmişi oldukça eskilere uzanan mali kurallar, geçen 150 yıllık süreçte yasal ve anayasal bir temele dayanmaya başlamıştır. Bu süreç kendi içerisinde üç dalgaya ayrılmaktadır. Birinci dalga, bazı federal devletlerdeki alt yönetimlerin bağımsız olarak altın kuralı† kabul etmeleridir. Denk bütçe kuralının daha sofistike bir versiyonu olarak bilinen altın kural, hükümetin sadece yatırımları finanse etmek için borçlanmasına izin verilmesini ifade etmektedir. Denklik kuralından daha esnek olan bu kuralın arkasındaki düşünce, kamu yatırımlarının uzun bir zaman periyodu boyunca getiriler oluşturması ve yıllık gelir akımı tarafından sınırlandırılmaması gereğidir. Bir altın kural anlayışı, doğal olarak sadece nakit bütçeye uygulanabilmektedir. Tahakkuk çerçevesinde bu kural fiilen denk bütçe kuralı olmaktadır (Ljungman, 2008). Altın kural çerçevesinde, 19. yy’ın ortalarından itibaren ABD’deki çoğu eyalette ve 1920’li yıllardan beri İsviçre’deki çeşitli kantonlarda bütçe dengesini koruyucu yükümlülükler kabul edilmiştir. İkinci dalga, İkinci Dünya Savaşından sonra bazı sanayileşmiş ülkelerin (Almanya, İtalya, Japonya, Hollanda) para programlarını içeren istikrar programlarına destek olarak denk bütçe kurallarını getirmeleridir. Son dalga ise, Yeni Zelanda’nın enflasyon hedeflemesini uygulamaya koymasının ardından 1994 yılındaki “Mali Sorumluluk Kanunu” ile birlikte başlamıştır. Bu kanunun ardından birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülke, mali kurallar koymaya başlamıştır (Kopits, 2001: 3-5). Son dalga ile birlikte 1990’lı yılların başlarından itibaren mali kurallar, çoğu sanayileşmiş ülkede 1970 ve 1980’li yıllardaki yüksek borç birikimine karşı olarak, geniş kullanım alanı bulmaya başlamıştır. ABD’de sayısal kurallar federal seviyede ilk olarak 1980’lerin ortalarında Gramm-Rudman-Hollings Kanunuyla koyulmuş ve 1990’da Bütçe Uygulama Kanunu getirilmiştir. Japonya ise 1997’de bütçe dengesi için sayısal bir sınır getirirken, Kanada 1991’de, 1996’ya kadar olan bütün devlet harcamaları için bir sınırlama getirmeyi amaçlayan Federal Harcama Kontrol Kanununu yürürlüğe koymuştur. Aynı dönemlerde özellikle Latin Amerika ülkeleri olmak üzere birçok ülke çeşitli sayısal kurallar uygulamaya başlamışlardır. † Altın kural, maliye politikasının işleyişi için bir prensiptir. Bu kural, kamu sektörünün sadece sermaye yatırımı için ihtiyaç duyduğu kadar borçlanmasını ve geriye kalan cari harcamasını vergi ve diğer gelirlerinden finanse etmesini gerektirir. Başka bir deyişle altın kural, ekonomik devre boyunca hükümetin sadece yatırım için borçlanacağını, cari harcamayı finanse etmek için borçlanmayacağını ifade etmektedir. Diğer bir deyişle devlet, mevcut bütçesinin denk veya fazla olmasını sağlamalıdır. Kural, her yıldan ziyade, ekonomik devrenin çıkış ve inişleri boyunca bir ortalama yakalamayı ifade etmektedir (Chote, Emmerson ve Tetlow, 2008: 30). Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 53 Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar Avrupa’da ise mali kurallar ulus üstü seviyede 1992 yılında Maastricht Anlaşması ile yürürlüğe girmiştir. Bu kurallar Ekonomik ve Parasal Birliğe (EMU) giriş için sayısal kriter niteliğindedir. Maastricht sayısal mali kurallarına, daha sonra İstikrar ve Büyüme Paktı ile devam edilmiştir. İstikrar ve Büyüme Paktı ile birlikte, bütçe açığına ilişkin getirilen referans değerlerini aşan üye ülkelere yönelik bir yaptırım mekanizması getirilmiştir (Debrun vd., 2008a: 305). Mali kuralların oluşturulmasının arkasında yatan temel fikir, hükümet ve parlamentoların mali sürdürülebilirliği devam ettirebilmek için orta ve uzun dönem hedeflere doğru açık bir anlaşma yapmak istemeleridir. Ulysses’e özgü deyişle, politikacılar sorumsuz mali davranışlara karşı yükselecek siren seslerinden sakınmak için kendilerini bir mali kural direğine bağlamaktadırlar (Ljungman, 2008). Dolayısıyla kurallar, politikacıların kendi çıkarları için maliye politikalarını serbestçe kullanabilmelerini engellemelerine rağmen yine de vazgeçemedikleri tedbirlerdir. Çünkü kurallar, politikacıların mevcut kurallar çerçevesinde hareket ederek seçmenlerin tepkilerini azaltmalarına yardımcı olmaktadır. Mali kuralların oluşturulmasına neden olan bazı etkenler mevcuttur. Bunlar: (i) Bazı gelişmiş ülkelerde refah devleti anlayışının bir sonucu olarak harcamaların artması ile gelişmekte olan ülkelerde borçlanmanın getirdiği maliyetin büyük bütçe açıklarına neden olması, (ii) Politikacıların oy maksimizasyonu için maliye politikası araçlarını keyfi olarak kullanması ve maliye politikasının bu amaca en uygun araç konumunda olması, (iii) Anayasal iktisat görüşünün önem kazanmaya başlaması, (iv) Bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin, uygulanacak olan maliye politikaları hakkında seçmenlerin daha hızlı bilgi sahibi olmasına imkân sağlamış olmasıdır. Bu durum, politikacıların alacakları kararlarda daha şeffaf, daha güvenilir ve belirli bir kurala dayalı politikalar izlemelerine neden olmaktadır (Cecchetti, 2002). Mali kuralların ortaya çıkışında genel olarak yukarıda bahsedilen faktörler etkili olmakla birlikte uygulamada önemli rolü olan başka faktörler de bulunmaktadır. Bunları (Kennedy ve Rubbins, 2001: 3): a) Özellikle savaş sonrası dönemde Japonya’da olduğu gibi makroekonomik istikrarı sağlamak, b) Kanada’da bazı eyaletlerde olduğu gibi devletin maliye politikalarının kredibilitesini artırmak ve açıkların kapatılmasına yardımcı olmak, c) Özellikle yaşlı nüfus sorunu nedeniyle, Yeni Zelanda’da olduğu gibi maliye politikasının uzun dönem sürdürülebilirliğini sağlamak, d) Özellikle AB’de olduğu gibi federasyon veya birlikte oluşabilecek negatif dışsallıkları minimize etmek, başka bir deyişle devletin müdahale etmesi sonucu ortaya çıkan olumsuz dışsallıkları azaltmak veya ortadan kaldırmak, e) Siyasi popülizmi engellemek, f) Başka mali politikaları desteklemek ve uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini artırmak, şeklinde sıralamak mümkündür. Son yıllarda mali kuralların önem kazanmasının iki temel gerekçesi, maliye politikasının etkinliğini artırmak ve bütçeleme sürecinden kaynaklanan sorunları ve bu sorunların neden olduğu etkinsizlikleri ortadan kaldırmaktır (El-Khouri, 2002: 220; Vural, 2007; 105; Aktan-Vural, 2007: 121-122). Gerçekten uygulanacak mali kurallar, ekonomik birimlerin politika uygulayıcılarının karar ve davranışlarını önceden bilmelerini kolaylaştırmaktadır. 54 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER Kuralların olmaması halinde ekonomik birimlerin politikacıların karar ve davranışlarını tahmin etmesi gerekir ki; bu da tahminlerin doğruluğu ve isabet derecesini gündeme getirir. Yapılacak yanlış tahminler, olumsuz sonuçlar ortaya çıkarabilir. Mali kuralların uygulanması, iktisat politikalarının belirsizliğini azaltmakta ve öngörülebilirliğini artırmaktadır (Aktan vd, 2007: 65). Yukarıda belirtilen çeşitli nedenlerle ortaya çıkan ve geniş uygulama alanı bulan mali kural fikri uzun bir geçmişe dayanmakla birlikte mali kuralların yasal olarak uygulamaya koyulması ancak 1990’lı yıllarda mümkün olmuştur. Özelikle ülkelerin geçirmiş oldukları ekonomik darboğazlar ve Avrupa Birliği’nin birliğe üye olmak isteyen ülkeler için koymuş olduğu ekonomik kriterler bu kuralların meşrulaşmasında ve uygulama alanlarının genişlemesinde etkili olmuştur. 3. Mali Kurallar Teorisi Mali kurallara ilişkin olarak çeşitli tanımlar yapılmaktadır. Yapılan bütün bu tanımların temelinde yatan ana fikir, maliye politikası araçlarında çeşitli sınırlamalar yapılmasıdır. Maliye politikası kuralları, bütçe karar alma ve uygulama sürecini düzenleyen davranışsal veya hukuki normlardır (Hallerberg vd., 2004: 15). Bir başka tanıma göre maliye politikası kuralı, makroekonomik anlamda genel olarak toplam mali performansın bir göstergesi açısından tanımlanmakta ve maliye politikası üzerine koyulan sürekli bir sınırlama olarak ifade edilmektedir (Kopits ve Symansky, 1998). Söz konusu kurallar kamu bütçe açığı, borçlanma, borç veya temel bileşenleri gibi mali göstergeler üzerine getirilen miktarsal bir tavan veya oran şeklindeki sınırlamaları kapsamaktadır. Bu tanımlama maliye politikasında kural temelli yaklaşımın iki temel özelliğini vurgulamaktadır. Bunlardan birincisi, mali kuralın sürekli bir sınırlamayı ifade etmesidir. Bu durum, kuralın öngörülebilir bir geleceği belirtmesi anlamına gelmektedir. İkincisi ise mali kuralın, mali performansın somut bir göstergesi olmasıdır. Yani kuralın açık ve doğrulanabilir olması gerektiğidir. İdeal olan kuralın oluşturulmasında belirsizliğin yok denecek kadar az olması ve uygunluğunu belirlemenin mümkün olmasıdır (Ljungman, 2008). Mali kural, bütçe dengesi, borç, harcama veya vergileme gibi mali bir göstergeye özel bir limit koyan maliye politikası üzerindeki yasal veya anayasal sınırlama olarak tanımlanır. Başka bir deyişle, mali kurallar hükümetin politika seçeneklerine bağlayıcı bir kısıt veya sınırlama getiren düzenlemelerdir (Kennedy ve Rubbins, 2001: 2). Kısaca mali kural, maliye politikası araçları üzerinde yasal bir temele dayandırılmış sınırlamalardır. Mali kuralları aşağıda sıralanan şekilde türlere ayırmak mümkündür (Debrun,vd., 2008b: 9): 1) Denk bütçe kuralları, altın kuralı ve açık limitini kapsayan açık kuralları, 2) Toplam veya net kamu borcu üzerindeki sınırlamaları ifade eden borç kuralları, 3) Toplam harcamalar (reel veya nominal olarak harcama büyümesi) veya belirli harcama sınıfları üzerinde bir tavan sınırı ifade eden harcama kuralları, 4) Vergi yükü üzerine bir sınır koymayı veya dönem öncesinde beklenmeyen gelirlerdeki artışı dağıtmayı ifade eden gelir kuralları. Kurala dayalı maliye politikalarının belki de en çok bilineni kamu harcama ve gelirleri arasındaki dengeyi içeren denk bütçe kuralıdır. Birçok ülke, bütçesinin açık vermemesini aleni veya zımni olarak zorunlu kılan kurallar oluşturmuşlardır. Bununla birlikte maliye politikası için bu tarz basit kuralların uygulanması nadiren Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 55 Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar uygun görülmektedir. Bunun iki önemli nedeni vardır: Birincisi, böyle bir kural gelir ve gider arasında denge yaratmakla birlikte dönem sonunda kamuya maliyet yüklemektedir. İkinci olarak da, basit olarak belirlenmiş yıllık bütçe dengesi kuralı konjonktürle birlikte hareket etmektedir. Bu da, ekonomik dalgalanma dönemlerinde gelir ve harcamaların ayarlanmasını zorlaştırmaktadır. Bu kural yerine daha sofistike olarak bilinen altın kural uygulanmaktadır (Ljungman, 2008). Borçlanmaya ilişkin kural ise, özellikle gelişmekte olan ülkelerde borçların büyük sorun olmasıyla birlikte gündeme gelmiştir. Borç kuralı ile borç stoku üzerine limit koyulabilmekte veya GSYİH’nın yüzdesi olarak bir borç sınırı belirlenebilmektedir. Örneğin, ABD’de toplam nominal borç, Kongre tarafından değiştirilebilen bir tavana bağlıdır. Aynı şekilde İngiliz Mali İstikrar Kanununa göre de net kamu borcu sabit ve ihtiyatlı bir seviyede tutulmalıdır (Wyplosz, 2005: 75). Harcama kuralları ise bütçenin gider kısmına yöneliktir ve denk bütçenin sağlanmasına yardımcı olmaktadır. Harcama kuralının, en önemli gelir kaynağı olan vergilerin ani şekilde değiştirilmesinin zor olması nedeniyle, gelir kuralına oranla uygulanması daha kolaydır. Bazı ülke uygulamalarında görüldüğü üzere, bütün harcama kalemlerine bir limit getirildiği gibi sadece belirli bir grup harcamalara da sınır getirilebilmektedir. Gelire ilişkin kurallar ise, kamu gelirlerinin belirli bir tavan ile sınırlandırılmasına dayanmaktadır. Bu sınırlama daha çok vergiler ön plana çıkarılarak yapılmakta ve vergi yükü belirli bir seviyede tutulmaya çalışılmaktadır. Gelir kurallarıyla birlikte vergi yükünün ve kamunun büyüklüğünün sınırlandırılabilmesi sağlanmaktadır (European Commission, 2008: 102). Aynı zamanda harcama kuralı ile birlikte hareket ederek oluşturulmuş bir gelir kuralı da denk bütçenin sağlanmasına yardımcı olmaktadır. Günümüze kadar belki de en kapsamlı ve düzenli olarak oluşturulan kural 19901991 yıllarında üzerinde tartışılıp, 1992 yılında ise imzalan AB’deki Maastricht Anlaşması’dır. Anlaşmanın en çok üzerinde durulan şartı, Birliğe girmek için bütçe açığı ve borçlanmaya ilişkin olarak GSYİH’nın yüzdesi olarak getirdiği sayısal kurallardır. Sırasıyla bu % 3’lük ve % 60’lık iki hedef 1997 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı ile tamamlanmıştır. Bu Pakt yeni para bölgesinin daimi bir özelliği olarak bütçenin ihtiyatlı olmasını hedeflemektedir. Maastricht Anlaşması daha çok Birliğe girmenin koşulu olarak görülürken, İstikrar ve Büyüme Paktı bütçe disiplinini Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliğinin kalıcı özelliği haline getirmeyi amaçlamaktadır (Buti ve Giudice, 2002). Maastricht Anlaşmasının bütçe disiplinine ilişkin getirmiş olduğu, bütçe açığının milli gelire oranı olan % 3’lük hedefe ilişkin istisna olarak, milli gelirde % 2’lik bir düşüş olması yer almaktadır. Bununla birlikte ülkelerin ekonomilerindeki çalkantılarla birlikte bu kuralların aşıldığı durumlar da olmaktadır. Fakat üye ülkeler, para ve maliye politikalarını belirlerken Birlik normlarını dikkate almak zorundadırlar. Ayrıca Ekonomik ve Parasal Birliğe katıldıktan sonra Birliğin şartlarını yerine getirmedikleri takdirde nitelikli çoğunluk ile Maastricht Anlaşmasında yer alan dört tane yaptırımdan birine veya hepsine maruz kalabilirler. Bunlar arasında, üye ülkelerin bonolarının sağlıksız olduğu yönünde bildiri yayımlanması, Avrupa Yatırım Bankası’nın ilgili ülkeye borç vermemesi, Avrupa Birliğine faizsiz depozito yatırılması zorunluluğu ve para cezası yer almaktadır (Akçay, 2008: 14). Böylece, AB’ye girmenin ön koşulu olarak geliştirilen kriterler, kalıcı olarak benimsenen kurallar bütününe öncülük etmiştir. Bu 56 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER tarz bir yaklaşımla kuralların oluşturulması gerek yüksek bütçe açıklarının ve borçlarının yaratacağı negatif dışsallıklardan korunmak, gerekse Avrupa Merkez Bankasının kredibilitesini ve bağımsızlığını desteklemek açısından önemlidir (Franco vd., 2002: 1). Çünkü birlik içerisinde ortak amaç için hareket eden ülkelerin uygulayacakları politikaların da mümkün olduğunca ortak olması gerekmektedir. Yukarıda tanımı ve türleri yer alan mali kuralların oluşturulmasında çeşitli faktörler göz önüne alınmaktadır. Diğer bir deyişle, oluşturulacak olan kuralların başarılı olabilmesi için çeşitli özellikler taşıması gerekmektedir. Bu özellikler aşağıdaki şekildeki gibi gösterilebilir. Anayasal Kapsam Tanımlama Yasal Altyapı Uygulama Yöntemi Yasal Özellikler Dönem sonu hesap verme ve devretmeme şartı İstisnalar Uygulama Partizan Yetkisizlik Mali Kural Değişiklik Prosedürü Şeffaflık Basitlik Operasyonel Özellikler Tutarlılık Esneklik Kaynak: Biraschi, 2008: 11. Şekil 1: Mali Kuralların Özellikleri Biraschi’nin optimal mali kuralların özelliklerine ilişkin yukarıdaki şekilde yapmış olduğu sınıflandırma öncelikli olarak kuralların yasal ve operasyonel özelliklerine değinmektedir. Bu bağlamda öncelikli olarak kuralların yasal altyapısı oluşturulmalıdır. Kuralların yer aldığı anayasal çatı bunların başarısı için çok önemlidir (Schuknecht, 2001, s.1). Ardından kurallara ilişkin istisnalar mümkün olduğunca az ve iyi belirlenmiş olmalıdır. Ayrıca politikacıların partizanca davranışları önlenmeli ve ani şoklara karşı alınacak tedbirler belirlenmelidir. Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 57 Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar Operasyonel kısmında ise Kopits ve Symansky (1998)’ın da belirttiği üzere mali kurallar iyi tanımlanmış, şeffaf, uygun, tutarlı, basit, esnek, uygulanabilir ve etkin olmalıdır. Buna göre mali kuralın ilk özelliği tanımının yeterince açık ve net olarak yapılmış olmasıdır. Yani, konulan kuralın hedef ve sınırları tam ve doğru olarak belirlenmiş olmalıdır. Hedefi tam olarak belirlenen kural yeterince şeffaf olmalıdır. Akılda şüphe uyandıracak istisnalara sahip olmamalıdır. Kuralların esnekliğini ise bir istisna olarak değerlendirmek tam anlamıyla doğru olmayabilir. Esneklik sadece olağanüstü durumlarda kuralın değişimini ifade etmektedir. Her zaman göz önünde olan bir boşluk olarak görülmemelidir. Böyle olması durumunda sürekli olarak bu esneklik zorlanmaya çalışılacaktır. Aynı zamanda kural uygulanabilir olmalıdır. Uygulanma olanağı olmadan konulacak kural, maliye politikası uygulayıcılarına olan güvenin sarsılmasına neden olacaktır. Ayrıca kural, ihtiyari politikaları savunanları haksız bırakacak kadar da esnekliğe sahip olmalıdır. Bunların yanında kurallar, konjonktürün dalgalanma dönemlerinde maliye politikasına yeterince esneklik sağlayacak şekilde düzenlenmiş olmalıdır. Aksi halde ekonomik kriz dönemlerinde esnekliğe sahip olmayan kurallar ülke ekonomisini daha zor duruma sokabilecektir. Son olarak da, sonuçlar hedeflerle karşılaştırılınca kolaylıkla ölçülebilir olmalıdır. Şeffaflık, kontrol ve uygulama teminat altına alınmış olmalı, kuralların değiştirilmesi zor olmalıdır (Schuknecht, 2001: 1). Bununla birlikte sadece politik hedef olarak belirlenen kurallardan yaptırımı olmaması nedeniyle kolaylıkla vazgeçmek mümkündür. Uygulayıcı konumundaki kişiler yaptırım eksikliği nedeniyle özellikle konjonktürün dalgalanma dönemlerinde kuralları istedikleri gibi esnetme şansına sahip olmaktadır. Mali kuralların faydalı veya zararlı olduğuna dair çeşitli görüşler ileri sürülmektedir. Bunların bir tarafında kuralları savunanlar, diğer tarafında ise karşı çıkanlar bulunmaktadır. Bu noktada ileri sürülen temel argümanlar, ekonomik şoklara karşı daha hızlı hareket etme kabiliyetinin sağlanması ve keyfi politika davranışlarının önlenmesidir. Bu iki nokta etrafında şekillenen görüşler çeşitli taraftar kitlelerine sahiptir. Temel argümana göre, maliye politikası konjonktür dalgalanmalarını kontrol etmek için güçlü bir araçtır. Ancak maliye politikası yerine kuralların uygulanması hükümetin elini bağlayarak konjonktür dalgalarında bir artışa neden olur. Maliye politikası kurallarına yönelik diğer eleştirileri ise, kurallara dayalı maliye politikasının ancak ikinci en iyi seçenek olabileceği, bu kuralların siyasi irade olmaksızın başarılı olamayacağı, gereksiz bürokratik işlemlere neden olacağı, kısa vadede etkili politika olmadıkları, bu tip kuralların ulus üstü (AB gibi) veya uluslararası bir kurum (IMF gibi) tarafından önerilip denetlenmemesi halinde hükümetler için bağlayıcılığının olmayacağı ve seçimle işbaşına gelen temsilcilerin serbestçe politika belirleme hakkını sınırlandıracağı şeklinde sıralamak mümkündür (Fatas ve Mihov, 2006: 102; Aktan ve Vural, 2007: 126; Vural, 2007: 103). Tartışmanın diğer tarafında yer alanlar ise maliye politikalarının sınırlandırılmasını istemektedirler. Bu grupta yer alanlar, sınırlandırmanın iki önemli pozitif etkisinin negatif etkisinden daha ağır bastığını iddia etmektedirler. Bu pozitif etkilerden birincisine göre, maliye politikasındaki sınırlar hükümetlerin aşırı açık vermelerini ve borçlanmanın sürdürülebilir olmaktan çıkmasını engelleyecektir. İkincisine göre ise, politikadaki sınırlar maliye politikasının kendisinin makroekonomik oynaklığın bir kaynağı olması ihtimalini engelleyecek veya en azından azaltacaktır. Bunların yanı sıra devamlı nitelikte olan mali kurallar, daha önce açıklanan politikalardan 58 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER vazgeçilmesini, politikacıların oy maksimizasyonu amacıyla seçim ekonomisi uygulamak suretiyle mali açıkları artırma davranışını ve maliye politikası uygulamasında oluşacak gecikmeleri önleyecektir (Fatas ve Mihov, 2006: 102; Vural, 2007: 103) . Görüldüğü üzere maliye politikası kuralları politikacıların keyfi tutumlarını önlemek amacıyla taraftar toplarken, konjonktür dalgalanmalarını artırıcı etkisi nedeniyle de eleştiri almaktadır. Özellikle seçim dönemlerinde yapılan yüksek tutardaki harcamalar kamu maliyesini zora sokabilmektedir. Bunun yanı sıra, politikacıların hiçbir verimlilik unsurunu göz önüne almadan seçmenlerine vadettikleri yatırımları yapmaları, gerek harcamaların gereksiz yere artmasına gerekse kaynakların verimsiz alanlarda kullanılmasına neden olabilmektedir. Bu noktada Anayasal İktisat görüşü savunucularının tezleri ilgi çekmektedir. Buna göre, alınacak her türlü kararın sınırlarının önceden belirlenmiş ve yasal bir temele oturtulmuş kurallara dayanması gerekmektedir. Bu söylemleriyle birlikte Anayasal İktisatçılar mali kural fikrinin oraya çıkışına katkıda bulunmuşlardır. Diğer taraftan, ani tedbirlerin alınması gerektiği kriz dönemlerinde yasal olarak belirlenmiş bir kurala uyma zorunluluğu, maliye politikasından o dönemde faydalanmayı önleyebilecektir (Schick, 2003: 8-9). Bu durum mali kuralların çektiği en büyük tepkiyi oluşturmaktadır. Bu engeli ortadan kaldırmada kuralların iyi düzenlenmesi büyük önem taşımaktadır. 4. Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Maliye Politikası Kuralları 1990’lı yılların başlarından itibaren birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler birbirinden bazı farklılıklar arz eden çeşitli maliye politikası kuralları uygulamaya başlamışlardır. Örneğin İsveç maliye politikasının kilit unsuru, genel kamu harcamaları açığının konjonktür dalgası süresince GSYİH’nin % 1’i seviyesinde olmasıdır. Finlandiya’da ise, özellikle seçim dönemleri için kullanılabilecek bütçe üzerinde bir sınırlama vardır. Buna göre, seçim döneminin başlangıcında Finlandiya devleti bütün seçim süresince yapılacak bütçe harcamaları için yasal zorunluluğu bulunmayan bir tavan belirlemektedir. Hollanda’da harcamalar için birden fazla yılı içeren tavan belirlenmektedir. Bu tavanın belirlenmesinde geçmişten gelen trend değeri ve bağımsız bir kuruluş olan Merkezi Planlama Bürosu etkili olmaktadır. Belirlenen dönem içinde harcamalarda herhangi bir düzeltme yapılması mümkün olmamaktadır (OECD, 2009: 70-71). Almanya’da ise mali kurallar 1969 yılından itibaren uygulanmaktadır. Bu yılda, yatırım harcamaları için borçlanmaya izin veren altın kural, anayasal zemine dayandırılarak uygulamaya koyulmuştur. Sadece makroekonomik istikrarsızlık ve savaş dönemlerinde sapmalara izin verilen bu denk bütçe kuralı, federal yönetim, federal iktisadi işletmeler ve özel fonların da dahil olduğu bütçenin tamamına uygulanmaktadır (Kennedy ve Robbins, 2001: 7-8). Bunların yanı sıra Almanya için asıl bağlayıcı kural, üyesi bulunduğu birliğin koyduğu Maastricht Anlaşması ve SGP’dir. İngiltere’de altın kural ve sürdürülebilir yatırım kuralı maliye politikasının iki önemli sınırlayıcısı konumundadır. Bu kurallar hükümetin mali davranışlarını büyük ölçüde sınırlayıcı niteliktedir. Bunlardan altın kurala göre, hükümet sadece yatırımlar için borçlanabilecek ve mevcut harcamalarını finanse edemeyecektir. Sürdürülebilir yatırım kuralına göre ise, GSYİH’nin yüzdesi olarak kamu sektörü net Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 59 Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar borcu ekonomik konjonktür dönemince istikrarlı ve kalıcı bir seviyede korunmalıdır (Murra ve Wilkes, 2009: 4-5). Hükümetin bu kuralları koymasındaki temel argüman, kamu harcama yükünün nesiller arasında önemli ölçüde düşürülmesidir. Böylece mevcut neslin yararlandığı bütün kamu harcamalarının maliyetinin gelecek nesillere kadar ödenmesi amaçlanmaktadır (Emmerson, 2006: 2). ABD’de ise Başkan Reagan döneminde yapılan marjinal vergi oranlarındaki indirimlerin yarattığı açıkları kapatmak amacıyla 1985 yılında Gramm-RudmanHollings Kanunu çıkarılmıştır. Bu Kanun 1985’ten sonraki her mali yıl için maksimum açık miktarının tavanını belirlemekte ve 1991’de açığın kapatılmasını hedeflemektedir. Bu Kanun bahsedilen tavana uyulmaması durumunda, konulan tavan sınırını yakalamak için bütün kamu harcama programlarını belirli bir yüzde ile kesen spesifik bir prosedüre de sahiptir. Kuralla birlikte bütçe açığı belirlenen tavandan (GSYİH’nin % 3’ünden az) büyük olmasına rağmen, bütçe açığının GSYİH’ye oranı 1986’daki % 5,1 seviyesinden 1990’da % 3,9’a gerilemiştir. Bu gerilemede ekonomik büyümenin payı olduğu gibi uygulanan kanunun da etkisi bulunmaktadır (Fiti, 2005: 94). 1990 yazının başlangıcında ise, bütçe krizi yaşanmasının ardından bu Kanun uygulamadan kaldırılarak yerine Bütçe Uygulama Kanunu getirilmiştir. Yeni kanunla birlikte yıllık açık hedefi kaldırılarak, sağlık için sosyal güvenlik harcamalarının, emekli ve özürlü aylıklarıyla işsizlik ve diğer izin haklarının dışarıda tutulduğu ihtiyari harcamalar için hedef koyulmuştur (Auerbach, 2008). İsviçre’de ise maliye politikası kuralı olarak bilinen borç freni Aralık 2001’de yapılan referandumun ardından Anayasaya girmiştir. Bu kurala göre harcamalar, gelirleri en fazla konjonktürel büyüme oranı kadar geçebilecektir. Borç freninin amacı, merkezi yönetimin borç stoğunu, GSYİH’nın belli bir yüzdesi seviyesinde tutabilmek için, mevcut seviyesini korumaya çalışmaktır (Finland Ministry of Finance, 2007: 126). Yeni Zelanda’daki mali kurallar genel ilkelere sahiptir ve bunların uygulaması kapsamlı bir raporlama ile kontrol edilir. 1980’li yıllar boyunca ülkede baş gösteren açık sorununun ardından, mali yönetim kendisine bağlı kurumları kamu işletmesi haline getiren reformlar yaparak, nakit temelli muhasebeden gelir ve harcama bütçelemesine geçişi sağlamıştır. Ülkede, 1990’ların başlarından beri kamu maliyesi alanında bütçe fazlası görülmeye başlamıştır. OECD bu durumu Mali Sorumluluk Kanunu’na ve güçlü politik iradeye bağlamıştır. 1994’te yürürlüğe giren kanunla birlikte, kamu borcunun ihtiyatlı bir seviyeye indirilmesine, aniden ortaya çıkabilecek faktörlere karşı ihtiyatlı olmaya, mali riski ihtiyatlı bir şekilde sürdürmeye ve gelecek yıllar için vergi oranlarını tahmin edilebilir bir seviyede tutmaya çalışılmaktadır (Finland Ministry of Finance, 2007: 128). Brezilya ise, Mayıs 2000’de Mali Sorumluluk Kanununu çıkararak mali kurumlarını güçlendirmeyi, federal, eyalet ve belediye seviyesinde uygulama ve şeffaflık bağlamında mali planlama için geniş bir çatı oluşturmayı hedeflemektedir. Bu Kanun, dört aylık aralıklarla bütçe uygulamalarının sonuçlarını ve kanuna uyumunu gösteren detaylı mali yönetim raporlarının sunumunu gerektirmektedir. Ayrıca Kanun, taşeronlara yapılan ödemeleri de içeren kişisel harcamalar üzerinde tavan oluşturmakta ve kamu çalışanları için çeşitli cezalar öngörmektedir. Ayrıca ülkenin önemli sorunlarından biri olan kamu borcuna yönelik olarak da bu Kanunu tamamlayıcı şekilde yasal düzenleme yapılmış ve ulusal borç seviyesi için bir limit 60 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER belirlenmiştir. Şayet bu limit aşılırsa borçlanmaya ilişkin olarak oniki ay içinde yeniden bir düzenleme yapılır ve bu gerçekleştirilene kadar hiçbir şekilde borçlanmaya izin verilmez. Bununla birlikte kanun, doğal afet, ekonomik resesyon ve sıkıyönetim hallerinde borç limitinden sapmalara izin vermektedir (Bank of Ghana, 2008: 4). Estonya’da bütçe sayısal bir kural tarafından yönlendirilmemekle birlikte, fazla veren sıkı bütçe politikası ve kamu borcunun azaltılması yönünde koalisyon anlaşmasına varılmıştır. Bu anlaşma yasal bir altyapı taşımamasına rağmen bir kamu belgesidir. Bu nedenle koyulan hedeflerin tutturulamaması halinde siyasi partilere zarar verecektir. Ayrıca yerel yönetimlerin borçlanmalarına yönelik olarak da bir kanun çıkarılmış ve belediyelerin borç stoklarının kendi yıllık gelirlerinin % 60’ı ile ve borç servis ödemelerinin de mevcut gelirlerinin % 20’si ile sınırlandırılması sağlanmıştır (Kraan vd., 2008: 10-29). Danimarka’da Bakanlıklar için belirlenmiş harcama tavanı bulunmaktadır. Böylece Maliye Bakanlığı her bir harcama bakanlığı için toplam harcama miktarını belirlemektedir. Kendi bütçesi içerisinde yer alan fonların dağıtımını yapmaktan sorumlu olan her bakanlık için harcama tavanı ikiye ayrılmıştır. Bunlar cari harcamalar ve transfer harcamaları şeklindedir ve bu kalemler arasında paranın aktarılmasına izin verilmemektedir. Buradaki para belki maaşlardan diğer harcamalara kaydırılabilir fakat diğer harcamalardan maaşlara aktarılamaz. Harcama tavanı gelecek yılın ve gelecek üç yılın bütçesinde gösterilir (Blöndal ve Ruffner, 2004: 57). Polonya’da ise geçmişten beri uygulanan borç kuralı vardır. Polonya Anayasasına göre kamu borcu (ulusal tanımlama ile) GSYİH’nın % 60’ını geçmemelidir. Bütçe açığına ilişkin olarak da, büyük açıkların ana kaynağı olarak görülen yüksek harcamaları azaltmak için teklif edilen Belka Kuralı, reel harcama artışını % 1 ile sınırlandırmayı hedeflemektedir. Bu kural yürürlüğe girmemekle birlikte, bunun yerine merkezi yönetimin açığı üzerinde nominal bir tavan (çapa) getiren uygulama yürürlüğe koyulmuştur. Hükümet açık seviyesini, parlamento ise sadece gelir ve harcama kompozisyonunu belirleyebilmektedir (Rutkowski, 2007:1). Slovakya Cumhuriyeti’nde maliye politikası makroekonomik istikrarın önemli bir aracı konumundadır. Konjonktür yanlı politika olarak oluşturulan mevcut mali kural otomatik stabilizatörlerin daha iyi çalışmasını desteklemeye çalışmaktadır. Bu bağlamda kural uzun dönem mali sürdürülebilirliği sağlayacak şekilde borçlanmadaki aşırı artışı önlemeye çalışmaktadır. Bugün ülkede ulusal seviyede kamu maliyesi üç kanun çerçevesinde yürütülmektedir. Bunlar; Genel Yönetim Bütçe Kuralları, Yerel Yönetim Bütçe Kuralları Kanunu ve Devlet Bütçe Kurallarıdır. Bu kanunlara göre, ülkede bütçe ardışık üç yılı kapsayacak şekilde, yıllık temelde onaylanır. Bunun yanı sıra, gelirlerin beklentilerden az olması durumunda genel yönetimin net borçlanmasını artırmasına izin verilmez. Bunun yerine kamu harcamalarının belirlenen hedefe ulaşmasını sağlayacak şekilde kısılmasına gidilir. Ekonomik daralma dönemlerinde hükümet belirlenen harcamaların % 1’ini geçmeyecek şekilde ilave gelir harcayabilir. İlave harcamaları karşılamak için kullanılamayacak olan gelirler borç geri ödemesi için kullanılabilir (OECD, 2009: 8-68). Yukarıda ele alındığı üzere çeşitli ülkeler kendi ekonomilerine uygun olarak mali kurallar benimsemektedirler. Burada ağırlıklı olarak harcama ve borçlanmaya ilişkin kurallar göze çarpmaktadır. Ayrıca kuralların uygulanışında görülen önemli bir ayrıntı da, ekonomik darboğazlarda kurallardan yine önceden belirlenmiş kurallar Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 61 Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar dahilinde sapmalar olabileceğidir. Bu da, mali kuralların tamamıyla esnetilmeyecek şekilde yapılmadığı anlamına gelmektedir. Böylece konjonktürdeki dalgalanmaları azaltabilecek bir özellik mali kurallara katılmış olmaktadır. Bazı ülkelerdeki mali kurallar bu şekilde ele alındıktan sonra aşağıdaki Tablo 1’de çeşitli ülkelerde uygulanan mali kuralların özelliklerine karşılaştırmalı olarak yer verilmektedir. Tablo 1: Çeşitli Özellikleri Bakımından Bazı Ülkelerdeki Mali Kuralların Karşılaştırılması Ülke Danimarka Estonya Finlandiya Fransa Litvanya Hollanda Kural türü Yapısal bütçe dengesi Bütçe dengesi Gelirin yüzdesi olarak borç Bütçe dengesi Bütçe dengesi GSYİH yüzdesi olarak borç Altın kural Net borçlanma tavanı Bütçe dengesi Harcama tavanı Polonya GSYİH yüzdesi olarak borç Slovakya C. Gelirin yüzdesi olarak borç Slovenya GSYİH yüzdesi olarak borç Borç tavanı İspanya Bütçe dengesi Borç tavanı Gelirin yüzdesi olarak borç İsveç Ortalama bütçe açığı İsviçre Bütçe dengesi, borç freni İngiltere Altın kural GSYİH’nın yüzdesi olarak borç İsrail Açık ve harcama tavanı Avustralya Bütçe dengesi, borç tavanı Brezilya Gelirin yüzdesi olarak borç Kolombiya Gelirin yüzdesi olarak borç Hindistan Altın kural Y. Zelanda Operasyonel denge Planlama Süresi Çok yıllı Çok yıllı Yıllık Çok yıllı Çok yıllı Çok yıllı Yıllık Yıllık Yıllık Çok yıllı Yıllık Yıllık Çok yıllı Yıllık Konjonktür Yıllık Yıllık Konjonktür Konjonktür Konjonktür Konjonktür Çok yıllı Konjonktür Yıllık Yıllık Çok yıllı Konjonktür Kapsam Yasal temel MY MY YY MY YY MY YY MY YY MY Politik anlaşma Politik anlaşma Kanun Politik anlaşma Kanun Politika anlaşma Kanun Kanun Kanun Koalisyon anlaşması Anayasa Kanun Koalisyon anlaş. Kanun Kanun Kanun Kanun Politika anlaşma Anayasa Kanun Kanun Kanun Kanun Kanun Kanun Kanun Kanun MY YY/BY MY YY MY BY YY MY MY MY MY MY MY MY ve YY MY ve YY MY MY MY:Merkezi yönetim, YY:Yerel yönetim, BY:Bölgesel yönetim. Kaynak: Xavier Debrun, Natan Epstein ve Steven Symansky, “A New Fiscal Rule: Should Israel ‘Go Swiss?’ ”, IMF Working Paper, No.87, 2008b, s.9. Tablo 1, bazı ülkelerde uygulanan mali kuralları; uygulama süresi, kapsamı ve yasal altyapısı bakımından ele almaktadır. Buna göre gelişmekte olan ülkelerde daha çok borçlanmaya ilişkin kuralların, gelişmiş ülkelerde ise daha çok bütçeye ilişkin kuralların olduğu göze çarpmaktadır. Bunda tabiki gelişmekte olan ülkelerin borçlanmaya ilişkin yaşamış olduğu kötü geçmiş, gelişmiş ülkelerde ise artan kamu 62 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER harcamalarının neden olduğu bütçe açıkları önemli rol oynamaktadır. Planlama süresi açısından bakıldığında ise, bütçe dengesine ilişkin kuralların ağırlıklı olarak çok yıllı ve konjonktür dönemini ele alan şekilde düzenlendiği görülmektedir. Bu ise kuralların katılığını ortadan kaldırmakta ve uzun dönemli bir planlamayı gerekli kılmaktadır. Böylece geleceğin belirsizliğini daha çok ortadan kaldırmaktadır. Kapsamları açısından bakıldığında ise, merkezi yönetime ilişkin kuralların ön planda olduğu görülmektedir. Fakat yönetim şekli açısından özellikle federal devletlerde mali kuralların çok daha gerekli olduğu görülmektedir. Çünkü bu ülkelerde yönetimler arası ilişkilerin önemi çok daha fazla olmaktadır. Yasal temelleri açısından ise, çoğu ülkede uygulanan kuralların yasal bir temele dayandırıldığı, buna karşın bazı ülkelerde sadece politik hedefler şeklinde kaldığı gözlenmektedir. Politik hedef olarak belirlenen kurallar daha çok mevcut siyasi partinin geleceği üzerinde etkili olmaktadır. Çünkü bu tarz hedefler, gerçekleşmemesi durumunda siyasi partinin geleceğini olumsuz etkilemektedir. Yasaya dayalı kurallar ise parti gözetmeksizin bütün yöneticileri bağlamaktadır. Tabi burada mali kuralın anayasal temele dayandırılarak daha güçlü hale getirilmesi de sağlanabilir. 6. Sonuç Keynesyen devrimle birlikte yoğun olarak uygulama alanı bulan maliye politikaları büyük ölçüde ihtiyari politikalara dayanmaktaydı. Zamanla ekonomik, politik ve fikirsel alanda yaşanan gelişmeler uygulanacak olan maliye politikalarının bir kurala bağlı olmasını gündeme getirmiştir. Ekonomik açıdan yaşanan bütçe açıkları, politik yönden politikacıların keyfi uygulamaları ve fikri açıdan ise anayasal iktisat görüşü mali kuralların oluşturulmasında etkili olmuştur. Ayrıca Maastricht Anlaşması ve SGP mali kuralların yaygınlık kazanmasında etkili olmuştur. Mali kuralların çeşitli fayda ve sakıncaları olduğu yönünde eleştiriler yer almakla birlikte, günümüzde mali kuralların kullanılıp kullanılmaması değil, uygulanacak olan kuralların nasıl düzenlenmesi gerektiği üzerinde durulmaktadır. Çünkü kurallar sayesinde gelişmiş ülkeler artan harcamalarının getirdiği açık baskısından, gelişmekte olan ülkeler ise borçlanmanın getirdiği ağır yükten kurtulma şansı yakalamış olacaklardır. Özellikle yükselen piyasalar kurala dayalı maliye politikaları oluşturarak güvenilirlik de sağlayabileceklerdir (Kopits, 2004: 8). Çünkü bu ülkelerin en büyük sorunu güvendir. Güveni sağlamak için oluşturulacak mali kurallar geleceğe yönelik olarak diğer ülkeler için bir teminat oluşturacaktır. Günümüzde artan kamu harcamalarının sınırlandırılması, politik çıkarların arka plana itilmesi ve BİT’lerin de gelişmesiyle birlikte mali kuralların uygulanması gerekli hale gelmiştir. Oluşturulacak kuralların dezavantajlarından sakınmak ve faydalı olmasını sağlamak için kuralların bazı özelliklere sahip olması gerekmektedir. Bunlar; kuralların tanımının açık ve net olarak yapılması, kuralların yasal veya anayasal bir temele dayandırılması, kuralların uygulanmasında kararlılığın olması, ekonomik şoklara karşı yeterince esnek olması, koyulacak kuralların ekonomik dalgalanmalar açısından belirli bir makro büyüklüğün yüzdesi olarak ve ülkenin gerçeklerine uygun olarak belirlenmesi, kuralın herkesin anlayıp takip edebileceği şeffaflıkta ve açıklıkta olması, kuralın getirdiği sınırlamalardan sapılması halinde yaptırım gücünün uygulanmasıdır. Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 63 Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar Sonuç olarak, kurala dayalı politikalar, büyük değişimlerin yaşandığı günümüz ekonomilerinde maliye politikalarının önemli bir unsuru haline gelmiştir. Bununla birlikte mali kurallardan beklenilen faydayı elde etmek için, oluşturulacak kuralların yukarıda bahsedilen özellikleri taşımaları gereklidir. Bu özelliklere sahip politikalar ülkelerin daha öngörülebilir bir geleceğe sahip olmaları bakımından önem arz etmektedir. Kaynakça Akçay, B. (2008), “Avrupa Birliği’nin Ekonomik Kriterleri”, Maliye Dergisi, 155, 11-38. Aktan, C. C. vd. (2007), “Kamu Ekonomisinin Yönetiminde İki Farklı Ekonomi Politikası Yaklaşımı: İradi ve Takdiri Kararlara Karşı Kurallar”, C.C. Aktan, D. Dileyici, İ.Y. Vural (der.), Kurumsal Maliye Politikası, Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar içinde, Seçkin Yayınları, 57-82. Aktan, C. C., Vural İ. Y. (2007), ”Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve Parasal Kurallar”, C.C. Aktan, D. Dileyici, İ.Y. Vural (der.), Kurumsal Maliye Politikası, Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar içinde, Seçkin Yayınları, 119-131. Auerbach, A.J. (2008), “Federal Budget Rules: The US Experience” , NBER Working Paper, 14288, National Bureau of Economic Research, Cambridge. Bank of Ghana (2008), Fiscal Rules and Fiscal Discipline – What can Ghana Learn From Country Experiences?, Policy Brief, January, Ghana, www.bog.gov.gh Biraschi, P. (2008), “Searching for the Optimal EMU Fiscal Rule: An Ex-post Analysis of the SGP Reform Proposals”, MEF Working Paper, 7, Italian Ministry of Finance, Italy. Blöndal, J. R. ve Ruffner, M. (2004), “Budgeting in Denmark”, OECD Journal on Budgeting, 4(1), 49-80. Buti, M ve Giudice, G. (2002) “Maastricht’s Fiscal Rules at Ten: An Assessment”, http://www.crei.cat/activities/sc_conferences/14/buti2.pdf, Erişim: 20/03/2009. Cecchetti, G. S. (2002), “The New Economy and the Challenges for Macroeconomic Policy”, NBER Working Paper, 8935, National Bureau of Economic Research, Cambridge. Chote, R., Emmerson, C. ve Tetlow, G. (2008), “The IFS Green Budget”, http://www.ifs.org.uk/budgets/gb2008/index.php, Erişim: 20/03/2009. Debrun, X. vd. (2008a), “Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the European Union”, Economic Policy, 23(54), 298-362. Debrun, X. vd. (2008b), “A New Fiscal Rule: Should Israel “Go Swiss?””, IMF Working Paper, 87, International Monetary Fund. El-Khouri, S. (2002), “Fiscal Policy and Macroeconomic Management”, M.S. Khan, S.M. Nsouli ve C. Wong (der.), Macroeconomic Management: Programs and Policies içinde, Washington, DC: International Monetary Fund, 201-231. Emmerson, C., Frayne, C. ve Love, S. (2006), “The Government’s Fiscal Rules”, IFS Briefing Note, 16. European Commission (2008), ”National Numerical Fiscal Rules For Sound Public Finances”, S. Deroose ve C. Kastrop (der.), The Quality of Public Finances içinde, Occasional Papers, 37, Belgium, 91-128. 64 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER Fatas, A ve Mihov, I. (2006), “The Macroeconomic Effects of Fiscal Rules in the US States”, Journal of Public Economics, 90(1-2), 101-117. Fatas, A. ve Mihov, I. (2003), “The Case for Restricting Fiscal Policy Discretion”, Quarterly Journal of Economics, 118(4), 1419-47. Finland Ministry of Finance (2007), Fiscal Policy Rules and the Reform of Spending Limits in Finland, Ministry of Finance Budget Department, Helsinki, www.vm.fi Fiti, T. (2005), “Discretion Versus Rules in Fiscal Policy”, http://www.finance.gov.mk /gb/bulletins/12-05/12_ang_fiti.pdf, Erişim: 15.03.2009. Franco, D. vd. (2002), “Fiscal Policy in Europe: The Role of Fiscal Rules”, 95th Annual Conference on Taxation, Orlando Florida, http://www.ief.es/Investigacion/Recursos/Seminarios/EconomiaPublica/2004_11Feb rero1.pdf, Erişim.10/03/2009. Hallerberg, M. vd. (2004), “The Design of Fiscal Rules and Forms of Governance in European Union Countries” European Central Bank Working Paper, 419, Germany. Kennedy, S. ve Robbins, J. (2001) “The Role of Fiscal Rules in Determining Fiscal Performance”, Department of Finance Working Paper, 16, Canada. Kopits, G. (2004), “Overview of Fiscal Policy Rules in Emerging Markets”, G Kopits (der.), Rules-Based Fiscal Policy in Emerging Markets içinde, Palgrave, 111. Kopits, G. (2001), “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ormanent?”, IMF Working Paper, 145, International Monetary Fund. Kopits, G. ve Symansky, S. (1998), “Fiscal Policy Rules”, IMF Occasional Paper, 162, International Monetary Fund. Kraan, D. vd. (2008), “Budgeting in Estonia”, OECD Journal on Budgeting, 8(2), 1-40. Ljungman, G. (2008), “Fiscal Rules - Beneficially Binding?”, http://blogpfm.imf.org/pfmblog/ 2008/02/fiscal-rules--.html, Erişim:10/03/2009. Murray, A. ve Wilkes, G. (2009), “Fiscal Rules OK?”, CentreForum, http://www.centreforum. org/assets/pubs/fiscal-rules.pdf, Erişim: 23/03/2009. OECD (2009), Economic Surveys: Slovak Republic, Economic Survey, Organisation for Economic Co-operation and Developmnet, www.oecd.org Rutkowski A. (2007), ”Ceilings and Anchors: Fiscal Rules for Poland”, ECFIN Country Focus, 4(4), 1-6. Schick, A. (2003), “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, OECD Journal on Budgeting, 3(3), 7-34. Schuknecht, L. (2001), “Comments on Session I: The Pros and Cons of Fiscal Rules”, http://www.bancaditalia.it/studiricerche/convegni/atti/fisc_rules/session1/ 267-270_schuknecht.pdf, Erişim: 23/03/2009. Vural, İ. Y. (2007), “Mali Disiplinin ve Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Yeni Bir Araç: Maliye Politikası Kuralları” C.C. Aktan, D. Dileyici, İ.Y. Vural (der.), Kurumsal Maliye Politikası, Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar içinde, Seçkin Yayınları, 97-117. Wyplosz, C. (2005), “Fiscal Policy: Institutions Versus Rules”, National Institute Economic Review, 191(1), 64-78. Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 65
