MALİYE TARİHİ HAFTA 7 ORTA ÇAĞDA İSLAM

MALİYE TARİHİ
HAFTA 7
ORTA ÇAĞDA İSLAM
ÜLKELERİNDE MALİ OLAYLAR:
KAMU GELİR VE
HARCAMALARININ YÖNETİMİ
Doç. Dr. TEMEL GÜRDAL
2013
Şubat
Bölüm 7
ORTA ÇAĞDA İSLAM
ÜLKELERİNDE MALİ OLAYLAR:
KAMU GELİR VE
HARCAMALARININ YÖNETİMİ
İÇİNDEKİLER
7. ORTA ÇAĞDA İSLAM ÜLKELERİNDE MALİ OLAYLAR:
KAMU GELİR VE HARCAMALARIN YÖNETİLMESİ
7.1.Kamu Gelir ve Harcamalarının Yönetilmesi
7.1.1. Başlıca İlkeler
7.1.2. Uygulama Biçimi
7.2. Maliye Örgütü
7.3. Hazine İşlemleri
ÖĞRENME HEDEFLERİ
Bu konuyu çalıştıktan sonra:

İslam devletlerinde kamu gelir ve harcamalarının yönetim ilkelerini kavrayacak

İslam devletlerinde mali örgütü açıklayabileceksiniz.
ÖNERİLER
Bu bölümü daha iyi kavrayabilmek için okumaya başlamadan önce;

İlk İslam Devleti ve mali örgütü hakkında genel bilgi edininiz.

Kütüphane ve internet imkanlarından yararlanarak bölümde geçen başlıca
kavramları ve konuların genel muhtevasını incelemeye çalışınız.

Bölümün sonunda verilen kaynaklar listesinden de yararlanarak bölümde ele
alınan konularla ilgili daha geniş okumalar yapınız.
YEDİNCİ BÖLÜM
7. ORTA ÇAĞDA İSLAM ÜLKELERİNDE MALİ OLAYLAR: KAMU
GELİR VE HARCAMALARIN YÖNETİLMESİ i
7.1..Kamu Gelir ve Harcamalarının Yönetilmesi
İslam devletinin ilk dönem uygulamasında, kamu gelir ve harcamalarının
yapılmasında günümüzde olduğu anlamda “bütçe”
söz konusu olmamıştır.
Ancak, gerek gelirlerin toplanmasında ve gerekse harcamaların yapılmasında
hukuki kurallara uyulması zorunludur. Hatta söz konusu kuralların bir kısmı
zamanın değişmesi ile birlikte ya da yönetimlerin değişmesi ile birlikte
bile
değişmez nitelik taşımaktadır.
Hukuka aykırı bir şekilde hiç bir kamu geliri toplanamaz ve toplanan kamu
gelirleri hiç bir şekilde cari hukuka aykırı olarak harcanamaz. Bu uygulama çok
kesin bir hukuk güvenliğini ortaya koymak bakımından önem taşır. Bu
çerçevede kamu gelir ve harcamalarının yönetilmesinde geçerli olan bazı
ilkelerin bulunduğu görülmektedir.
7.1.1. Başlıca İlkeler
Kamu gelir ve harcamalarının yönetilmesinde uyulması zorunlu olan
başlıca ilkeler olarak, tahsis, çokluk, denklik, yıllık olma ve iktisadilik ilkeleri
belirtilebilir. Çoğu kaynağını Kur’an ya da Sünnet’te bulan bu ilkeler aşağıda
açıklanmıştır.
a.Tahsis İlkesi
Tahsis ilkesi, belli gelirlerin belli harcama alanlarına karşılık tutulmasını
ifade eder. Bu ilkeye göre çeşitli kamu gelirlerinin harcama yerleri aşağıda
belirtilmiştir.
i.Tüm zekât gelirleri ancak yedi alana harcanabilir. Bunlar: Fakirler,
miskinler, köleler, borçlular, (darda kalmış) yolcular, (savaş donanımını tedarik
edemeyen, fakir) mücahitler, kalpleri İslâma ısındırılmak istenenler (müellefei
kulup), ve zekât işinde görevli maliye memurlarıdır (Tevbe suresi: 60).
Toplam zekât miktarı, yukarıda belirtilen yedi grup arasında eşit
paylaştırılabileceği gibi değişik ağırlıklarda da paylaştırılabilir.
ii.Fey gelirlerinin (cizye ve haraç gelirleri) kullanım yeri son derece geniş
ve esnektir. Zekât memurları dışındaki tüm memur maaşları dahil, toplum yararı
neyi gerektiriyorsa, fey gelirleri oralara (tüm müslümanların masraflarına)
harcanabilir.
iii.Ganimetlerden alınan devlet payının harcanma yerleri de Kur’an’da
belirtilmiştir(Enfal 41).
iv.Gümrük gelirleri, ödeyicisinin dini durumuna göre zekât ya da fey gibi
mütalaa edilerek o çerçevede kullanılmıştır.
b.Çokluk İlkesi
Tahsis ilkesinin doğal sonucu olarak, kamu gelir ve harcamalarının tek bir
“ortak havuz” esprisi içinde yönetilmesi uygun düşmemiş; tahsis ilkesinin
gerektirdiği sayıda havuzcuklar (bütçeler) kullanılması benimsenmiştir.
Diğer taraftan, kamu gelirlerinin öncelikle tahsil edildikleri bölgede
harcanmasının esas alınması; ademi merkeziyetçi yapı içindeki İslam
devletinde, söz konusu havuzcukları, bir de eyaletler bazında oluşturmuştur.
Belirtilen çokluk durumu, izlenen hesaplar itibarıyladır. Maddi anlamdaki hazine
(beytülmal) binaları bu havuzcuklar sayısınca değildir.
Eyalet hazineleri ve merkezdeki ana hazine olan beytülmal arasındaki,
fazlaların devredilmesi, noksanların tamamlanması ilişkisi de bir nevi toplama
ilkesinin uygulaması olarak değerlendirilebilir.
c.Denklik İlkesi
Kamu gelir ve harcamalarının uygulanmasında dikkati çeken ilkelerden biri
de denklik olmuştur. Buna göre kamu gelirleri kadar harcanma yapılmalıdır.
Toplanan kamu gelirlerinin harcanmayıp bütçe fazlasının atıl olarak tutulması ya
da toplanan kamu gelirinden fazla harcama yapılması uygun görülmemiştir. Bu
ilkeye göre, normal zamanlarda açık veren uygulamalar hoş karşılanmadığı gibi,
fazla veren uygulamalara da itibar edilmemiştir. Gerek Hz. peygamber
zamanında, gerekse dört halife döneminde bazı ihtiyat ödenekleri dışında,
denklik ilkesine büyük özen gösterilmiştir.
Fazla veren uygulamalara karşı çıkılmasının nedeni, bu uygulamanın “gelir
kaynağını (mükellefleri) zayıf düşüreceği” yaklaşımıdır. Bu konuda Abbasi
halifesi Me’mun’a bir kitap sunmuş olan Tahir b. Hüseyin şöyle demektedir:
“Bilmiş ol ki, servet hazinelerde birikip yığılmakla artmış olmaz. Eğer halk
yararına harcanır, onları hakları ödenir, içinde bulundukları zorluklar giderilirse,
(gerçek) artış ve çoğalma o zaman meydana gelir....bu tutumunla halktan haraç
ve diğer vergileri toplamada ve işinde daha güçlü (başarılı) olursun.”
Bu görüşleri teyit eden bir diğer bilgin Tartuşi de;
“Gelirler, devleti ayakta tutan güçlere harcanmak suretiyle beytülmal
zayıflatılırsa, bundan devlet kuvvet kazanır.
Beytülmal gelirle doldurulursa,
devlet gücünü kaybeder. Devlet ve beytülmal daima ters orantılı olarak güçlenir
veya zaafa uğrarlar.”demektedir.
Bununla birlikte İslam devleti yöneticilerinin, konjonktürün gereklerine
göre, fazla ya da açık veren devrî) politikalar izlenebileceğinin farkında
olduklarına da şüphe yoktur. Bu konuya ilişkin nasıl uygulama yapılacağının
esprisini gösteren hükümler Kur’anı Kerimde beyan edilmiştir (Yusuf süresi 4344).
d.Yıllık Olma İlkesi
İslam devleti, normalde olduğu gibi, kamu gelir ve harcamalarını yıllık
dönemler itibarıyla izlemiştir. Ancak bu uygulamada güneş ve ay yılları birlikte
kullanılmıştır. Örneğin toprak ürünlerinden alınan vergiler güneş yılı itibarîyle
tarh ve tahsil edilirken, diğer gelirler ve harcamalarda esas itibarîyle ay yılından
hareket edilmiştir. Mali yılbaşı, hicri ayların başı olan Muharrem ayı itibarîyle
başlatılmıştır.
e. İktisadilik İlkesi
Kamu gelirlerinin, israfa sapmadan ve kısıntıya gitmeden yerli yerince
harcanmasını ifade eder. Bu sorumluluk İslam devlet başkanına aittir. İslam
bilginlerinden Maverdi şöyle der:
“Vezir, hazine gelirlerini harcamada, israf ve kısıntıya yol açmayacak bir
iktisadilik içinde olmalıdır.”
7.1.2. Uygulama Biçimi
İslam devletinin ilk dönem uygulamalarında, kamu gelir ve harcamalarının,
günümüz bütçe tekniğinin esprisi içinde, önceden hazırlanarak kabul edilip
uygulanmasına izin verilmiş belli bir plan içinde yürütülmesi
söz konusu
olmamıştır.
İlk dönem uygulamalarında bütçe benzeri planlar hazırlanmamasının
nedenlerinden bir olarak, ‘kamu gelir ve harcamalarının esas itibarîyle Kitap ve
Sünnet tarafından belirlenmiş ve dolayısıyla yöneticilere sınırlı bir alan
bırakılmış olması’ belirtilebilir. Diğer taraftan ekonomik hayatın basit olması,
konjonktürel hareketlerin olmaması, ekonominin belli bir istikrar içinde olması
gibi etkenler geleceğin tahminine yönelik sıkı çalışmalar yapılması ihtiyacına
yer vermemiştir. Ayrıca olağandışı durumlar istisna edilirse, harcama miktarını
gelir düzeyi belirlemiş olduğundan, gelir ve harcamaların önceden tahminine de
fazla bir gerek kalmamıştır.
Bununla birlikte gerektiğinde, gelir ve harcamaların önceden tahminine
başvurulduğunu gösteren uygulamaların varlığı da bilinmektedir. Peygamber’in,
yeni fethedilen Hayber arazisinin zekât gelirlerinin tahmin edilmesi için eksperler
görevlendirmesi ve savaşlardan önce asker sayısı ve savaş donanımına ilişkin
ihtiyaçların belirlenmesi için yapıldığı bilinen sayımlar ve yazımlar, bu konudaki
bazı örnekler olarak zikredilebilir. Aynı şekilde Dört Halife döneminde de, yeni
fethedilen bölge ve ülkelerin tarıma elverişli arazilerinin ölçümlerinin yapılıp,
gelir tahminlerinin kaydedilmesi ve transfer harcamalarının düzenlenmesi için
nüfus sayımına başvurulmuş olması da, diğer örnekler olarak belirtilebilir.
Bunlara göre, özellikle ilk dönem uygulamalarına ilişkin olarak, mali yılın
hazırlık ve müzakere aşamalarından geçerek kabul edilmiş bir plana bağlı
olmaksızın, mutat uygulama içerisinde, doğrudan başlatıldığı anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, uygulamanın titiz bir kayıt düzeni içerisinde izlendiği
anlaşılmaktadır.
Muhasebe kayıtlarının güvenilirliğini sağlamak için, gelir ve
harcamalar belge düzeni içinde yürütülmüş, belgeler tarihli ve mühürlü olarak
düzenlenmiştir. Bu belgeler sayesinde ilk dönem maliye memurlarına ve çeşitli
mali olaylara ilişkin işlemlerin bugün dahi bilinmesi mümkün olmuştur.
Harcamaların
yapılmasında
gelirler
belirleyici
olduğundan,
normal
şartlarda ek ödenek uygulamasına yer verilmezken olağan dışı nedenler söz
konusu olduğunda, olağandışı harcamaları yapabilmek için borçlanma ya da
olağandışı vergi yoluna gidilmiştir.
Uygulama sırasında aktarma işlemlerine tahsis ilkesi nedeniyle sınırlı
ölçüde yer verilmiştir. Örneğin fey gelirlerinden zekât alabileceklere aktarma
mümkün olabilirken; zekât gelirlerinin tahsis edildiği alan dışına aktarılması
kabul edilmemiş, ancak acil ve zorunlu durumlarda
iade edilmek kaydıyla
aktarma işlemlerine izin verilmiştir.
Denetim ise daha Hz. Peygamber döneminde başlatılmış ve buna ilişkin
yöntemler hızla geliştirilmiştir.
Denetimler esas itibarîyle idari nitelikte olmuştur. Divan adını taşıyan çeşitli
maliye büroları arasında, denetime yardımcı olanlar da bulunmaktaydı.
Bunlardan Divan-ül Cehbez, kamu gelir ve harcamalarına ilişkin günlük, aylık ve
yıllık muhasebe raporları düzenlemiştir. Yine Divan-ül Hatem, gelir ve giderlerin
düzenlenip mühürlenmesini üstlenmiştir.
Divan-ül Ezimme de bir yüksek
denetleme organı sıfatıyla denetimlerde bulunmuştur.
Yargı denetimini ise, dava söz konusu olduğunda kurulan Divan-ül
Mezalim
yerine getirmiştir.
Diğer taraftan,
denetimler sadece maliye
memurları ve kayıtları ile sınırlı kalmamış, mükelleflerin denetlenmesine de
önem verilmiştir.
7.2. Maliye Örgütü
İlk maliye memurları, Peygamber döneminde atanmaya başlanmıştır.
Maliye örgütünün klasik şeklini alması ise İkinci Halife Ömer zamanına
rastlamaktadır. Mali örgüt, Beytülmal ile divan adını taşıyan bürolardan
oluşmaktaydı.
Beytülmal, kamu gelir ve harcamalarının sonuç hesaplarının kendisiyle
ilişkilendirildiği ana hazinedir. Beytülmalin çeşitli görevlerinin bölüştürüldüğü
çeşitli maliye büroların her birine de Divan denir. Bu divanlardan kimisi
muhasebe, kimisi denetim vb. konuları üstlenmişken diğerleri gelir ve/veya
harcamalarla görevlendirilmişlerdi.
7.3. Hazine İşlemleri
Kamu gelirleri yetki ve alanları belirli divanlar tarafından toplandığı gibi,
toplanan gelirleri harcayan divanlar da bulunmaktaydı. Beytülmal, genellikle,
bütün divanlarca toplanan, harcanan ve bakiye kalan miktarların kayıtlarını
tutmak suretiyle, gelir ve giderler arasında dengeyi sağlamaya çalışmaktaydı.
Gelirlerin
harcamalara
yetmemesi
halinde
yer
ve
zaman
bakımından
karşılaşılabilen dengesizlikleri gidermek, Beytülmalin görevleri arasında yer
almaktaydı.
Yer bakımından dengesizliklerin giderilmesinde, özellikle zekât gelirleri
bakımından, “toplandığı bölgede harcanma” dikkate alınması gereken
ilkeydi.
Bununla
giderilmesinde,
birlikte,
yeterli
Beytülmal
hukuki
idaresi,
esneklikten
hareketlerini gerçekleştirebilmekteydi.
bu
gibi
yararlanarak,
bir
dengesizliklerin
nakit
ve
ayın
Bu uygulamada posta teşkilatından
yararlanıldığı gibi; sak(çek) ve süftace (poliçe) gibi ticari senetlerden de
yararlanılmış olduğu da bilinmektedir. Zaman bakımından dengesizliklerde ise,
kısa süreli dengesizliklerin giderilmesinde Beytülmal idaresinin, çeşitli gelir
kaynakları arasında
aktarma ya da ödünç işlemlerine başvurmak suretiyle
dengeyi sağlamaya çalıştığı anlaşılmaktadır. Olağandışı durumlar dışında
harcamaların
gelirlerle
sınırlı
tutulması
yıl
içinde
kapatılamayacak
dengesizliklerin ortaya çıkmasına esasen imkan vermemekteydi. Olağandışı
durumlarda ise, olağandışı vergiler (nevaib), borçlanma ve hatta -belli yöntem
ve şartlar içerisinde- gelecek yıl ve yılların vergilerine mahsuben, peşin vergi
tahsiline gitme imkanlarının kullanılabildiği anlaşılmaktadır.
Bu bölümün hazırlanmasında büyük ölçüde Eş,Mecit, Osman Pehlivan ve Temel Gürdal tarafından
hazırlanmış Maliye Tarihi eserinden yararlanılmıştır.
i