Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu?
advertisement
Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? Sayfa Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? Doç. Dr. Atilla SANDIKLI, Seren Selvin KORKMAZ Türkiye’de zaman zaman gündeme gelen başkanlık sistemi tartışmaları 7 Haziran 2015 genel seçimleri öncesinde Türkiye’de seçim kampanyalarının ağırlıklı gündemi haline gelmiştir. Başkanlık sistemine geçişin veya sisteme karşı duruşun güçlü birer seçim vaadi olarak gündemde yer tutması da sistemin Türkiye’ye uygulanabilirliğinin tartışılmasından ziyade konunun siyasi polarizasyon çerçevesinde değerlendirilmesine sebep olmuştur. Seçim sonrasında siyasi partilerin meclisteki dağılımı ve koalisyon olasılıkları, başkanlık sistemi tartışmalarının gündemdeki hegemonyasını yitirmesine yol açmış gibi görünmektedir; ancak hükümet sistemi tartışmasının yeni kurulacak hükümetin göreve başlamasıyla yeniden alevlenmesi kuvvetli bir ihtimaldir. Bu bağlamda başkanlık sistemi tartışmaları iki şekilde gündeme gelebilir: 1)Yeni anayasa tartışmaları çerçevesinde oluşturulacak de jure (yasal) bir başkanlık sistemi 2) Anayasayı değiştirmeksizin mevcut yasadaki boşlukların değerlendirilip anayasanın sınırlarının zorlanmasıyla uygulanabilecek de facto (fiili) bir başkanlık sistemi. Bu yazıda başkanlık sisteminin teorik ve ampirik bir analizi yapılarak sistemin Türkiye’ye uygulanabilirliği irdelenecektir. Başkanlık Sistemi Siyaset bilimciler başkanlık sistemine dair farklı tanımlamalar kullanmışlardır. Örneğin Giovanni Sartori, Arend Lijphart, Juan Linz, M. Shugart ve M. Carey gibi siyaset bilimciler farklı yaklaşımlarla başkanlık sistemini ele almaktadırlar. Başkanlık sisteminin dayandığı belli temel unsurlar olmakla birlikte ampirik örneklerin çeşitliliği tanımlamada farklılıklara yol açmaktadır. Haliyle, başkanlık sistemine dair yapılan tanımlamaların tamamen birbirleri ile örtüşmediğini söylemek mümkündür.1 Başkanlık sisteminin dayandığı temel unsurları sıralayacak olursak; 1) Yürütme gücünü kontrol eden ve halkın oyuyla seçilen başkanın varlığı (sistemin, halkın başkanı doğrudan veya seçim kurulları aracılığıyla dolaylı olarak seçtiği farklı 1 Serap Yazıcı, “Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme”, (İstanbul: Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2002), 19. Bilge Adamlar Stratejik Araştırmalar Merkezi (BİLGESAM) www.bilgesam.org Mecidiyeköy Yolu Caddesi, No:10, 34387 Şişli -İSTANBUL www.bilgesam.org www.bilgestrateji.com bilgesam@bilgesam.org Tel: 0212 217 65 91 - Fax: 0 212 217 65 93 © BİLGESAM Tüm hakları saklıdır. İzinsiz yayımlanamaz. Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir. 1 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? örnekleri mevcuttur) 2) Yürütme gücünü kullanacak olan başkanın ve yasama organının sabit bir görev süresi için seçilmiş olmaları 3) Yasama ve yürütme organlarının birbirlerinden bağımsız olmaları ve birbirlerini feshedebilecek hukuki yetkilerden yoksun olmaları Sartori’ye göre başkanın halk oyu ile seçilmesi başkanlık sisteminin olmazsa olmaz kuralı olmasına rağmen bir sistemin başkanlık sistemi olarak tanımlanabilmesi adına bu kriter tek başına yeterli olmayacaktır. Sartori, başkanın halk oylaması ile seçildiği ancak yetkilerinin sembolik olmaktan öteye geçmediği Avusturya, İzlanda ve İrlanda gibi ülkelerin başkanlık sistemi adı altında kategorize edilemeyeceğini savunmaktadır.2 Ancak, Arendt Lijphart bu ülkelerin başkanlık sistemine dâhil olduğunu ifade etmektedir, zira Lijphart’a göre bir sistemin parlamenter veya başkanlık sistemi olarak adlandırılmasının ilk koşulu başkanın doğrudan veya dolaylı olarak halkoyu ile seçilmesidir. Bununla birlikte başkanlık sistemini tanımlamak için ek kriterlere ihtiyaç duyulmaktadır. Başkanlık rejiminin bir diğer temel unsuru yasama ve yürütme organlarının görev sürelerinin sabit olmasıdır. Başkan, yüce divanda yargılanma hariç, hiçbir şekilde görevinden uzaklaştırılamaz. Yüce divanda yargılanma ise vatana ihanet vb. nedenlerle, çok istisnai bir durum olarak, meclisin büyük çoğunluğunun oy kullanması ile mümkün olabilmektedir. Başkanın sağlık sorunları sebebiyle iş görememesi ve hatta vefatında Sayfa dahi görev süresinin sabitliği değişmemektedir. Süre dolmadan yeni bir başkan seçmek mümkün olmadığından bu gibi durumlarda başkanın yerine başkan yardımcısı geçmektedir. Başkanlık sisteminin bir diğer ayırt edici özelliği ise yasama ve yürütme organları arasında kesin çizgilerle belirtilen bir kuvvetler ayrılığının söz konusu olmasıdır. Başkanlık sisteminde başkan yürütme yetkisini doğrudan doğruya kendisi veya yardımcıları aracılığıyla kullanır. Başkanlık sistemlerinde parlamenter sistemdekine benzer bir kabine mevcut değildir. Başkan yardımcıları parlamento üyesi olmadıkları gibi parlamentoya (temsilciler meclisi/Senato) karşı sorumlu da değillerdir. Yasama ve yürütme organları birbirlerinin varlığına güvensizlik veya fesih mekanizmaları aracılığıyla son veremezler. Parlamenter Sistem Parlamenter sistemler dayandıkları temel unsurlar bakımından başkanlık sisteminden oldukça farklı bir çizgidedirler. Parlamenter sistemlerde, başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinin aksine yetkileri kısıtlı bir devlet başkanı vardır. Devlet başkanı yürütme gücüne sınırlı ölçüde katılmakta; yasama gücü, üyeleri halkoyu ile doğrudan doğruya seçilen parlamento tarafından kullanılmaktadır. Yürütme gücü de parlamentonun güvenoyuyla ve yine parlamento üyeleri arasından seçilen bir hükümet tarafından kullanılır; kabine üyeleri yasama organına karşı sorumludurlar. Oluşturulan hükümetin sabit bir görev süresi yoktur; hükümet parlamentonun güvensizlik oyu ile düşürülebilir. Haliyle başkanlık sistemlerindeki gibi bir meşruiyet krizi yaşanması durumunda hükümet düşürülüp yeni bir hükümet kurulabilir, böylece olası bir sistem krizi daha 2 Ibid, 20 www.bilgesam.org 2 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? kolay bir şekilde bertaraf edilebilir. Yasama ve yürütme organı arasındaki bu ince kuvvetler ayrılığı çizgisi bir yandan da parlamenter sistemin zayıf halkası olarak değerlendirilmektedir. Yarı Başkanlık Sistemi Yarı-başkanlık sistemleri parlamenter sistem ile başkanlık sistemi arasında bir kurumsal düzenleme olarak yer almaktadır. Sistem uygulamadaki değişiklikler sebebiyle bazı ülkelerde başkanlık sistemine bazılarında ise parlamenter sisteme yakındır. Yarı başkanlık sisteminin temel unsurlarını sıralayacak olursak; • Yarı başkanlık sisteminde halkoyu ile seçilen bir cumhurbaşkanının yanı sıra parlamentonun güvenoyu ile göreve gelen bir başbakan ve hükümet bulunmaktadır. • Geniş yetkilere sahip olan cumhurbaşkanı iktidarın yetkilerine ortak olmaktadır. • Yarı başkanlık sistemi ile yönetilen bazı ülkelerde ise cumhurbaşkanının meclisi fesih yetkisi bulunmaktadır. • Yasama ve yürütme arasında kilitlenme olması veya bir uzlaşma sağlanamaması durumunda cumhurbaşkanı anayasada belirlenen koşullar çerçevesinde meclisi feshedebilir.3 Yarı başkanlık sistemi Fransa’da 1962’de anayasaya cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesine ilişkin bir madde eklenmesiyle ortaya çıkmıştır. Fransa’nın model ülke olduğu yarı başkanlık sistemi bu ülkede istikrarlı bir demok3 Fevzi Demir, “Yarı Başkanlık Hükümet sistemi ve Türkiye”, Yeni Türkiye, No: 51 (2013), 456-457. Sayfa rasi yaratmasından ötürü parlamenter sistem ve başkanlık sisteminin açmazlarına bir çözüm olarak sunulmuştur. Maurice Duverger’ye göre Fransa, Finlandiya, Avusturya, İrlanda, İzlanda, Weimar Cumhuriyeti (1919-1933) ve 1976 Anayasası’na göre Portekiz yarı başkanlık sistemini uygulayan ülkeler arasında gösterilebilir. Öte yandan Duverger devlet başkanının yetkilerine göre de bir kategorizasyon yapmaktadır: devlet başkanına sembolik yetkiler sunulması, devlet başkanlığı ile hükümetin dengede olması, devlet başkanlığına geniş yetkiler sunulması.4 Bu yetkiler sistemin parlamenter veya başkanlık sistemlerinden hangisine daha yakın olduğunu belirlemektedir. Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları Bu teorik çerçeve ışığında yazının geri kalan kısmında Türkiye’de başkanlık sistemi tartışmaları irdelenecektir. Türkiye’de başkanlık ve yarı başkanlık sistemine geçiş tartışmaları 1980’li yıllarda ortaya çıkmıştır. Mart 1980’de Tercüman Gazetesi’nin düzenlediği Anayasa Semineri’nde ve Yeni Forum Dergisi’nin önerdiği Anayasa Projesi’nde gündeme getirilen sistem tartışmaları, 1987’de dönemin Başbakanı Turgut Özal’ın cumhurbaşkanını halkın seçmesi gerektiğini savunması ve anayasanın ilgili maddelerinde değişiklik talebi ile devam etmiştir. 1997’de ise dönemin Cumhurbaşkanı Süleyman Demirel tarafından Türkiye’nin başkanlık veya yarı başkanlık sistemine geçmesi gerektiğinin ifade edilmesi bu dönemde sistem tartışmalarını yoğunlaştırmıştır.5 2007 yılında yapılan anayasa değişikliği ile de cumhurbaşkanının halk 4 Yazıcı, 94 5 Yazıcı, 159-165 www.bilgesam.org 3 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? tarafından seçilmesi sağlanmış; bu da sistemi yarı başkanlık sistemine yaklaştırmıştır. Ağustos 2011 cumhurbaşkanlığı seçimleri ile Türkiye’de ilk kez halkoyu ile seçilmiş bir cumhurbaşkanı göreve gelmiştir. Bu durum aslında Türkiye’de sistem tartışmalarını yeniden alevlenmesindeki başlıca etkendir, zira halkoyu ile göreve gelmiş bir cumhurbaşkanı ile parlamentonun seçtiği başbakan arasında bir meşruiyet krizinin işaretleri açıkça gözlemlenmiştir. Başbakan ve cumhurbaşkanının aynı siyasi kanattan olması bu sorunun bir krize dönüşmesini engellediyse de başkanlık sistemi tartışmaları, 7 Haziran 2015 genel seçimlerinin temel argümanı olarak gündemin ilk sıralarında yer tutmuştur. Başkanlık sistemini savunanlar belirli argümanlar ve ampirik örneklerle başkanlık sisteminin Türkiye’nin selameti için daha uygun bir sistem olduğunu vurgulamaktadırlar. Bu bağlamda, bu tartışmalar ve ampirik örnekler incelenerek Türkiye’nin sosyal ve siyasal yapısının başkanlık sistemi için elverişli olup olmadığını değerlendirmek önem kazanmaktadır. Öncelikle başkanlık sistemini savunanların başlıca argümanı ülkede ekonomik ve siyasi istikrarın ancak ve ancak başkanlık sistemi ile garantiye alınacağı yönündedir. Sistem savunucularına göre parlamenter sistemlerde her an değişebilecek bir hükümet yapısı olduğundan dolayı yürütmenin istikrarının sağlanması hayli güçtür. Bu yaklaşım, Türkiye’de uzun süreli koalisyonları besleyecek bir siyasi kültürün olmadığını da savunarak koalisyonların kısa süreli ve uzlaşıdan yoksun olacağını varsaymaktadır. Haliyle, başkanlık sistemi savunucuları yürütme gücünün halkın oyu ile sabit bir süre için göreve gelen bir devlet başkanı tarafından kullanılmasının eko- Sayfa nomik ve siyasi istikrarı sağlayan başat unsur olarak öne sürmektirler. Oysa başkanlık sistemindeki sabit görev süresinin bir sistem krizine yol açabileceği olasılığı göz ardı edilmektedir. Başkan oldukça istisnai bir durum olan “suçlama” (impeachment) dışında görevden alınamaz. Hastalık dolayısıyla iş göremez hale gelen veya meşruiyetini yitiren bir başkanın görevden alınamaması ciddi bir otorite sorununa yol açabilir ve hatta bu sorun bir rejim krizine dönüşebilir. Üstelik başkanın vefatı veya sağlık sorunu durumunda yerine geçecek başkan yardımcısının seçilen başkan kadar yeterli olması veya halkın desteğini alabilmesi zordur. Zira seçmenin başkandan ziyade ekibini dikkate alarak oy vermesi oldukça düşük bir olasılıktır. Venezuela’da Başkan Carlos Andres Peres ve Brezilya’da Başkan Fernando Collar’ın döneminde yaşanan krizler veya Arjantin’de başkan Peron’un 1974’te ölümünden sonra yerine gelen başkan yardımcısı olan eşi Maria Estela Martines de Peron’un meşruiyet sorunu yaşaması ve 1976 darbesiyle iktidardan düşürülmesi başkanlık sisteminde sabit görev süresinin yarattığı problemlere örnek olarak gösterilebilir.6 Yürütmenin istikrarı meselesinin daha genel anlamda siyasi bir istikrar olarak yorumlanması hayli problemli bir yaklaşımdır. Başkanlık sisteminde yürütme organı tamamen başkanın tercihleri doğrultusunda oluşturulduğundan yürütme içerisindeki uyum parlamenter sistemlere göre daha kuvvetlidir ancak başkanlık sisteminde de yürütme; yasama organının çıkaracağı kanunlara ve kabul edeceği bütçeye bağlıdır. Başkanla parlamento çoğunluğunun farklı siyasi eğilimlerde olduğu durumlarda bunun istikrardan zi6 Yazıcı, 44-50 www.bilgesam.org 4 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? yade yönetimde istikrarsızlığa sebep olması mümkündür. Üstelik başkanlık sistemleri rejim krizlerini çözecek anayasal mekanizmalardan yoksundur. Bu durum Latin Amerika ülkelerinde anayasal krizlere ve askeri darbelerle demokrasinin kesintiye uğramasına da sebep olmuştur. Ampirik veriler, başkanlık sisteminde demokrasinin kesintiye uğraması ihtimalinin parlamenter sistemlere göre daha kuvvetli olduğunu göstermektedir.7 “ Ampirik veriler, başkanlık sisteminde demokrasinin kesintiye uğraması ihtimalinin parlamenter sistemlere göre daha kuvvetli olduğunu göstermektedir.” Öte yandan, yasama ve yürütme organlarının her ikisinin de halkoyu ile seçilmesi başkanlık sistemlerinde Juan Linz’in ifadesiyle “çift meşruiyet” sorununa yol açmaktadır. Her iki organın da demokratik meşruiyet iddiası haklıdır ve herhangi bir uyuşmazlık konusunda hangi organın daha “meşru” olduğu konusunda bir düzenleme hayli güçtür. Anayasal sınırlar ise çoğu zaman bu meşruiyet karmaşasını çözmek için yetersiz kalmaktadır. Türkiye’de de cumhurbaşkanının halkoyu ile seçilmesinin ardından böyle bir meşruiyet krizi gözlemlenmektir. Cumhurbaşkanının meşruiyetinin parlamento meşruiyetinin önüne geçmemesi gerektiğini savunanlar cumhurbaşkanının yasal sınırlarına çekilmesi gerektiğini ifade etse de bu sınırların kesin çizgilerinden ve cumhurbaşkanının mı yoksa başbakanın mı daha meşru olduğuna dair bir ölçütten söz etmek mümkün değildir. 7 Ergun Özbudun, “Hükümet Sistemi Tartışmaları”, Yeni Türkiye, No: 51 (2013), 207. Sayfa Başkanlık sistemi savunucularının bir diğer dayanak noktası ise başkanlık sistemindeki güçlü kuvvetler ayrılığı ilkesidir. Başkanlık sisteminde yasama ve yürütme organlarının birbirlerinden bağımsız olmaları ve birbirini feshedecek mekanizmalardan yoksun olmalarının demokrasinin yerleşikleştirilmesine önemli ölçüde katkıda bulunabileceği varsayılmaktadır. Oysa ampirik örnekler, demokrasinin yerleşikleşmesini doğrudan doğruya hükümet sistemi ile ilişkilendirilmesinin sağlıklı bir değerlendirme olmayacağını göstermektedir. Tarihsel, sosyal, siyasal ve ekonomik konjonktüre bağlı olarak ülkelerin demokrasi deneyimleri de farklılaşabilmektedir. Üstelik hangi hükümet sistemi olursa olsun frendenge mekanizmalarının yoksunluğu, anayasal düzenlemelerdeki problemler, seçim sistemlerindeki sıkıntılar da demokrasinin yerleşikleştirilmesini etkilemektedir. Haliyle salt hükümet sistemleri üzerinden demokrasi tartışması yapmak oldukça eksik bir analitik çerçeve çizecektir. “ Başkanlık sistemlerinin belirgin özellik- lerinden biri de sistemin “kazananın her şeyi aldığı sıfır-toplamlı oyun” olmasıdır. Başkanlık sistemlerinde kaybeden tarafın siyasetten dışlanmışlığı söz konusu olabilmektedir, zira kaybeden aday parlamenter sistemlerde olduğu gibi muhalefet sıralarında mücadele etmek gibi bir hakka sahip değildir.” Başkanlık sistemlerinin belirgin özelliklerinden biri de sistemin “kazananın her şeyi aldığı sıfırtoplamlı oyun” olmasıdır. Başkanlık sistemlerinde kaybeden tarafın siyasetten dışlanmışlığı söz konusu olabilmektedir, zira kaybeden aday www.bilgesam.org 5 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? Sayfa parlamenter sistemlerde olduğu gibi muhalefet sıralarında mücadele etmek gibi bir hakka sahip değildir. Üstelik kaybeden adayın partisinde kalması veya bir sonraki seçimde tekrar aday olabilmesi olasılığı da hayli düşüktür. Bu bağlamda, Türkiye gibi siyasal bölünmelerin ve toplumsal kutuplaşmanın keskin olduğu ortamlarda azınlıkta kalanların siyasal temsile sahip olamamasına sebep olacaktır. Bu da zaten var olan toplumsal kutuplaşmayı daha da pekiştirecek bir mekanizmadır. duğu ve başkanın partisinin yasama organında çoğunluğa sahip olduğu durumlarda sistemin tıkanma ve kilitlenmesi olasılığı artacaktır. Yasama ve yürütme arasında meydana gelebilecek bu kilitlenmeleri önleyecek anayasal mekanizmaların yoksunluğu da Latin Amerika ülkelerinde olduğu gibi başkanların çoğu zaman yasama organının devre dışı bırakarak ülkeyi kararnamelerle yönetmesine yol açmaktadır.10 Bu tür rejimleri Guillermo O’Donnel “delegasyoncu demokrasiler” (delegative democracy) olarak adlandırıyor. Türkiye’de başkanlık sistemi tartışılırken sık sık Amerika Birleşik Devletleri’ne (ABD) atıf yapılmaktadır ve ABD’deki yerleşik demokrasi kültürünün başkanlık sisteminin doğal bir sonucu olduğu varsayılmaktadır. ABD’deki yargı bağımsızlığı ve Kongre’nin yürütme organı karşısındaki bağımsız konumu ve etkin denetimi başkanlık sistemi savunucuları tarafından sıklıkla vurgulanmaktadır. Oysa Ergun Özbudun’un da ifade ettiği gibi, ABD’deki durum hükümet sisteminden ziyade Amerikan siyasi rejiminin ve özellikle siyasi partilerinin kendilerine özgü nitelikleri sonucudur. Özbudun’a göre ABD’de her iki parti de katı ideolojik çizgilere sahip değildir ve geniş koalisyonlardan oluşur, adayların da ön-seçim ile belirlenmesi Kongre üyelerini başkan karşısında bağımsız kılmaktadır.8 Ersin Kalaycıoğlu ise ABD’deki güçlü fren-denge mekanizmalarına atıfta bulunarak ABD rejiminin başkanlık rejiminden ziyade fren ve denge demokrasisi olarak adlandırmanın daha doğru olacağını ileri sürmektedir.9 Başkanlık sistemi savunucuları, Türkiye’deki lider odaklı siyaset anlayışına ve ülkenin monarşik geçmişine atıfta bulunarak sistemin Türkiye’nin siyasal geleneğine daha uygun olduğunu savunmaktadırlar. Bu kültürelci okuma Türkiye’de demokrasi tartışmaları bakımından hayli problemlidir, zira zaten otoriter eğilimleri olan bir siyasal geleneği çoğulcu demokrasi anlayışı ile törpülemek yerine bu eğilimi güçlendirecek bir başkanlık modeli üzerinde durulmaktadır. Buna karşın, ideolojik ayrışmaların güçlü ol8 Ibid, 209 9 Ersin Kalaycıoğlu, “Türkiye’nin Yeni Siyasal Rejim Arayışı”, Yeni Türkiye, No: 51 (2013), 219. Başkanlık sisteminin salt bir demokratikleşme ve istikrar modeli olarak öne sürüldüğü ve temel örnek olarak ABD’deki başkanlık rejiminin ön plana çıkarıldığı sistem tartışmaları hayli kısır bir döngüde sürmektedir. Oysa demokrasinin sıklıkla kesintiye uğradığı ve istikrarsız yönetimlerin hâkim olduğu Latin Amerika ülkeleri de başkanlık rejimi ile yönetilmektedir. Yine Sovyetler Birliği’nin dağılmasından sonra kurulan devletlerde de başkanlık rejimlerine rastlamaktayız. Örneğin Azerbaycan ve Kazakistan’da güçlü yürütme yetkileriyle donatılmış devlet başkanlarının varlığı söz konusudur. Kurumsal anlamda parlamentonun da varlığıyla bir yarı başkanlık özelliği gösterseler de bu ülkelerde 10 Özbudun, 207 www.bilgesam.org 6 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? sistem de facto otoriter başkanlık rejimleri olarak hüküm sürmektedir. 7 Haziran Sonrası Başkanlık Sistemini Yeniden Düşünmek Türkiye’de 7 Haziran 2015 seçimleri öncesinde seçim kampanyalarının ağırlıklı gündemi haline gelen başkanlık sistemi tartışmaları seçim sonrası dönemde gündemdeki etkisini yitirmiş gibi görünse de hükümet sistemi tartışmalarının önümüzdeki günlerde yeniden başlaması olasılığı kuvvetlidir. Bu noktada başkanlık sistemi tartışmaları iki şekilde gündeme gelebilir: 1) Yeni anayasa tartışmaları çerçevesinde oluşturulacak de jure (yasal) bir başkanlık sistemi 2) Mevcut durumun korunup, cumhurbaşkanının anayasadaki boşlukları değerlendirerek ve anayasal düzeni zorlayarak yürütme üzerindeki etkisini artıracağı de facto (fiili) bir başkanlık sistemi 7 Haziran seçimleri sonucunda Adalet ve Kalkınma Partisi (Ak Parti) % 40,66 oy oranı ile mecliste 258 sandalyeye sahip olurken Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) % 25,13 ile 132, Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) % 16,45 ile 80 ve Halkların Demokratik Partisi (HDP) %12,96 ile 80 sandalye almaya hak kazanmıştır. Bu dağılım sonucunda hiçbir parti tek başına hükümet kurabilecek çoğunluğa ulaşamadığından “koalisyon hükümeti” olasılıkları tartışılmaya başlanmıştır. Bu bağlamda, partilerin sunduğu koalisyon ilkeleri ve yapılacak koalisyon pazarlıkları yeni kurulacak hükümeti belirleyecek temel etken olacaktır. Özellikle bir önceki dönemin muhalefet partilerinin (CHP, HDP, MHP) gerek seçim Sayfa meydanlarında gerekse koalisyon ilkeleri çerçevesinde başkanlık rejimine açıkça karşı çıktığı görülmektedir. Başkanlık sistemini destekleyen Ak Parti’nin ise yeni dönemde nasıl bir pozisyon alacağı koalisyon tartışmaları ve sonrasında kurulacak olası koalisyon hükümetinin ilkeleri çerçevesinde yeniden belirlenebilir. HDP seçim kampanyasında başkanlık sistemine açık bir şekilde karşı duruşuyla ön plana çıkarken, parti seçim sonrasında da seçim kampanyalarındaki ilkelerini koruyacağı açıklamasını yapmıştır. Öte yandan, CHP ve MHP’nin sunduğu koalisyon ilkelerinde de “cumhurbaşkanının anayasal sınırlarına çekilmesi” maddesi dikkat çekmektedir. Öyle görünüyor ki yeni dönemde cumhurbaşkanının rolü ve sistem tartışmaları hem koalisyonu hem de olası koalisyon hükümetinin işleyişini şekillendirecek etmenlerden biri haline gelecektir. Türkiye’de uzun yıllardır gündemde olan ve yine bazı partilerin seçim vaadi olarak sunduğu “yeni anayasa”; yeni hükümetin de gündeme alacağı belli başlı konulardan biri olacaktır. Haliyle yeni Anayasa tartışmaları çerçevesinde Türkiye’de hükümet sisteminin akıbeti de masaya yatırılacaktır. Bu konuda mecliste ortak bir mutabakata varılması söz konusu olursa başkanlık sistemi Türkiye’nin hükümet sistemi olarak anayasal bir geçerlilik kazanabilir. Anayasal bir zeminde uygulanacak de jure (yasal) bir başkanlık sisteminin Türkiye için neden uygun olmadığını bir önceki bölümde teorik ve ampirik tartışmalar çerçevesinde irdelenmişti. Ancak başkanlık sisteminin de facto (fiili) bir uygulaması da sayılabilecek cumhurbaşkanının anayasal düzeni zorlayarak yürütme üzerindeki etkinliğini artırabileceği bir durumun yaratacağı www.bilgesam.org 7 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? olumsuz etkilerin Türkiye’nin siyasi ve ekonomik istikrarı için oldukça tehlikeli olduğunu da vurgulamakta fayda vardır. 2007 yılında cumhurbaşkanını halkın seçmesi yönünde yapılan anayasa değişikliği sonrasında, Ağustos 2014 seçimleri ile ilk kez halkın seçtiği bir cumhurbaşkanı göreve gelmiştir. Bu durum Türkiye’nin mevcut hükümet sistemi ile çelişerek yönetimde çifte meşruiyet sorununun oluşmasına sebep olmuştur. Cumhurbaşkanının anayasanın 104. maddesinde geniş bir şekilde tanımlanan görev ve yetkilerini başbakanın meşruiyetini zedeleyecek ölçüde kullanması ciddi tartışmalara yol açmıştır. Cumhurbaşkanının yasama ve yürütme organı üzerinde baskı oluşturabilmesine de imkân veren anayasal boşluk daha evvel parlamento oylamasıyla seçilen cumhurbaşkanları tarafından sembolik çizgileri aşmayacak şekilde kullanılmaktaydı. Fakat anayasada tanımlanan görev ve yetkilerde bir değişiklik yapılmamasına rağmen halkoyu ile göreve gelen cumhurbaşkanı yasama organı karşısında ayrı bir iktidar ve meşruiyet kazanmıştır. Cumhurbaşkanının yasama organına müdahalesinin önünü açan yetkilerini şu şekilde ifade edebiliriz: • Yasaları yeniden görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne geri göndermek, • Anayasa değişikliklerine ilişkin yasaları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak, • Yasaların, kanun hükmündeki kararnamelerin (KHK), Türkiye Büyük Millet Sayfa Meclisi İçtüzüğü’nün, tümünün ya da belirli kurallarının Anayasa’ya biçim ya da esas yönünden aykırı oldukları gerekçesi ile Anayasa Mahkemesi’nde iptal davası açmak, • Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek.11 Cumhurbaşkanının yürütme organı üzerinde etkinliğini artırmasına fırsat verebilecek yetkileri ise şu şekilde sıralayabiliriz: • Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek, • Başbakanın önerisi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek, • Gerekli gördüğünde Bakanlar Kurulu’na başkanlık etmek ya da Bakanlar Kurulu’nu başkanlığı altında toplantıya çağırmak, • Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla sıkıyönetim ya da olağanüstü hal ilan etmek ve kanun hükmünde kararname çıkarmak.12 Anayasada tanımlanan bu görev ve yetkilerle ilgili teamüllere riayet etmeyerek ve anayasanın sınırlarını zorlayarak parlamentoya müdahale edebilecek güçlü bir cumhurbaşkanının varlığı, yarattığı çifte meşruiyet meselesi açısından hayli problemlidir. Örneğin, cumhurbaşkanının hükümet ile uyum içinde olmaması durumunda hükümet ile cumhurbaşkanı arasındaki gerilim siyasi istikrarı zedeleyebilir. Üstelik olağanüstü dönemlerde KHK çıkarabilme yetkisinin yanı sıra olağan dönemdeki KHK imzalama yetkisi 11 http://www.tccb.gov.tr/sayfa/cumhurbaskanligi/gorev_yetki/ 12 http://www.tccb.gov.tr/sayfa/cumhurbaskanligi/gorev_yetki/ www.bilgesam.org 8 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? Sayfa cumhurbaşkanının KHK’ları imzalamayarak bu gücü bir veto aracı olarak kullanmasına imkân vermektedir.13 kilde de facto (fiili) bir başkanlık sistemi uygulamasında mecliste siyasi bir krizin çıkabilme olasılığını artırmaktadır. Ağustos 2014 cumhurbaşkanlığı seçimleri ile Haziran 2015 genel seçimleri arasındaki süreçte Türkiye’de cumhurbaşkanı ve hükümetin aynı siyasi kanadı temsil ettiği, her iki taraf arasında ciddi görüş ayrılıklarının bulunmadığı ve cumhurbaşkanının iktidar partisi üzerindeki etkisinin devam ettiği bir siyasi tablo hâkimdi. Haliyle, cumhurbaşkanının sık sık halkoyu ile seçilmesine atıfta bulunarak anayasal haklarını en geniş düzeyde kullanacağını ifade etmesi ve meşruiyet vurgusu yapması bu tabloda çok ciddi bir siyasi krize neden olmadı. Uygulanacak bir de facto başkanlık sisteminin yasal bir düzenlemeye tabii olmaması da hayli önemli bir sorundur, zira yasal sınırların aşılması siyasi partiler ve seçim yasasına müdahaleyi artıracaktır. Siyasi alanda tümüyle ağırlığını hissettiren ve yasama, yürütme ve yargı organlarının işleyişini etkilemeye yönelik girişimlerde bulunacak bir cumhurbaşkanının varlığı özellikle denge denetleme mekanizmalarının eksikliğinde ülkede otoriter bir yönetimin ku- Teamüllerin dışına çıkılarak olağan dönemde cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulu’nu toplamasının bir çifte meşruiyet krizi yaşatabileceği ifade edildiyse de cumhurbaşkanının hükümetteki parti üzerindeki etkisi ve parti ile olan organik bağları sebebiyle açık bir siyasi kriz yaşanmadı. Cumhurbaşkanının partinin milletvekili adaylarının belirlenmesinde ve parti içi dengelerin kurulmasında da hâlâ aktif olarak rol aldığı da bilinmektedir. Ancak, 7 Haziran sonrası oluşan siyasi denklemde cumhurbaşkanının bu tür hamleleri dengeleri alt üst edebilecek ve ciddi sorunlar çıkarabilecek yöndedir, çünkü Ak Parti ile kurulacak olası bir koalisyon hükümetinde diğer ortağın (veya ortakların) bu tabloya itiraz edeceği aşikârdır. CHP, HDP ve MHP’nin cumhurbaşkanının yasal sınırlarına çekilmesi gerektiğine olan vurguları ve başkanlık sistemine açıkça karşı olduklarına dair ifadeleri bu şe13 Fatih Özkul, “2007 Anayasa Değişikliği Sonrası Benimsediğimiz Hükümet Sisteminin Niteliği, Ülkemizde Uygulanabilirliği ve Başkanlık Sistemi Önerileri Üzerine Bir İnceleme”, Yeni Türkiye, No: 51 (2013), 558. rulmasına zemin hazırlayacaktır. “ Siyasi alanda tümüyle ağırlığını hissetti- ren ve yasama, yürütme ve yargı organlarının işleyişini etkilemeye yönelik girişimlerde bulunacak bir cumhurbaşkanının varlığı özellikle denge denetleme mekanizmalarının eksikliğinde ülkede otoriter bir yönetimin kurulmasına zemin hazırlayacaktır.” Bu de facto başkanlık uygulaması şu anki siyasi tablodan bağımsız olarak hükümet ve cumhurbaşkanının tamamen farklı siyasi çizgilerde yer aldığı başka bir tabloda bugünkünden daha derin siyasi açmazlara ve demokrasi krizlerine sebep olabilir. Haliyle, başkanlık sisteminin Türkiye’de demokrasinin yerleşikleştirilmesine bir çare olamayacağı yönündeki argümana paralel olarak, cumhurbaşkanının anayasanın sınırlarını zorlayarak yürütme üzerindeki etkisini artıracağı de facto bir başkanlık sisteminin demokrasinin ve temsil mekanizmasının yaşadığı sorunları daha da derinleştireceğini de açıkça ifade etmek gerekmektedir. www.bilgesam.org 9 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? Sonuç Tüm bu teorik ve ampirik tartışmalar ışığında başkanlık sisteminin Türkiye’nin demokratikleşmesi ve siyasal istikrarın sağlanması adına olmazsa olmaz bir koşul olarak öne sürülmesinin sağlam bir zemini olmadığı açıkça ortaya koyulmaktadır. Gerek başkanlık sistemi gerekse parlamenter sistemler tek başına demokrasinin yaşatılması adına yeterli unsurlar değildir. Her iki sistemde de denge denetleme mekanizmalarının güçlendirilmesi, demokratik bir anayasanın varlığı, yargı bağımsızlığının sağlanması gibi faktörler demokrasinin sağlamlaşması adı- Sayfa parlamentoda gerek entelektüel düzeyde tartışmaya açılması ve siyasi polarizasyondan uzak yapıcı bir çözüm sunulması gereklidir. Başkanlık sisteminin anayasanın sınırları zorlanarak cumhurbaşkanın yürütme organı üzerindeki etkisini artırması suretiyle de facto olarak uygulanmasının Türkiye siyasetinde demokrasinin yerleşikleştirilmesi adına hayli ciddi bir engel teşkil edeceği de açıktır. na daha ciddi bir önem teşkil etmektedir. Ayrıca Türkiye gibi siyasi kutuplaşmanın ve ideolojik ayrışmaların keskin olduğu, fren-denge mekanizmalarının sıkılıkla sekteye uğradığı, otoriterleşme eğilimi görülen bir ülkede başkanlık sisteminin demokrasinin sekteye uğratacak bir zemin yaratması mümkün üstelik uzun yıllardan beri yerleştirilmeye çalışılan parlamenter deneyimi ortadan kaldırmayı gerektirecek olağanüstü bir durum da söz konusu değildir. Haliyle Türkiye’de demokrasi sorunlarına çare olarak bu sorunları daha da derinleştirebilecek, başkana geniş yetkiler veren bir başkanlık sisteminden ziyade parlamenter sistemin yaşadığı krizleri önleyecek sistem içi düzenlemelerin yapılmasına odaklanmak daha yerinde bir yaklaşım olacaktır. Öte yandan 7 Haziran Genel Seçimleri sonrasında oluşan siyasi tablo başkanlık sisteminin farklı şekillerde yeniden gündeme gelebileceğine ve yeni anayasa tartışmalarının başlıca konularından birisi olabileceğine dair işaretler barındırmaktadır. Bu noktada başkanlık sisteminin Türkiye’ye uygulanabilirliğinin gerek www.bilgesam.org 10 Başkanlık Sistemi Tartışmaları Son Buldu Mu? Sayfa BİLGESAM Hakkında BİLGESAM, Türkiye’nin önde gelen düşünce kuruluşlarından biri olarak 2008 yılında kurulmuştur. Kar amacı gütmeyen bağımsız bir sivil toplum kuruluşu olarak BİLGESAM; Türkiye’deki saygın akademisyenler, emekli generaller ve diplomatların katkıları ile çalışmalarını yürütmektedir. Ulusal ve uluslararası gündemi yakından takip eden BİLGESAM, araştırmalarını Türkiye’nin milli problemleri, dış politika ve güvenlik stratejileri, komşu ülkelerle ilişkiler ve gelişmeler üzerine yoğunlaştırmaktadır. BİLGESAM, Türkiye’de kamuoyuna ve karar alıcılara yerel, bölgesel ve küresel düzeydeki gelişmelere ilişkin siyasal seçenek ve tavsiyeler sunmaktadır. Doç. Dr. Atilla SANDIKLI Atilla Sandıklı 1957 yılında İzmir’de doğdu. 1976 yılında (İzmir) Atatürk Lisesi’nden mezun olduktan sonra Kara Harp Okulu’na girdi. Sırasıyla Kara Harp Okulu, Kara Harp Akademisi ve Silahlı Kuvvetler Akademisi’nde eğitimine devam etti. İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Uluslararası İlişkiler Bölümü’nde ve Marmara Üniversitesi Avrupa Topluluğu Enstitüsü’nde doktora derslerine iştirak etti. İstanbul Üniversitesi Atatürk İlkeleri ve İnkılap Tarihi Enstitüsü’nde doktora eğitimini tamamladı. 2010’da Uluslararası İlişkiler ve Avrupa Birliği Anabilim dalında doçent oldu. Türk Silahlı Kuvvetleri’nin çeşitli kademelerinde karargâh subayı ve komutan olarak görev yaptı. Türkiye’nin akil adamlarını bir platform içinde bir araya getirmek maksadıyla Bilge Adamlar Stratejik Araştırmalar Merkezi’ni (BİLGESAM) kurdu. BİLGESAM başkanlığı görevini sürdüren Sandıklı, aynı zamanda Haliç Üniversitesi’nde Uluslararası İlişkiler bölümünde öğretim üyesidir. Seren Selvin KORKMAZ Boğaziçi Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler bölümü mezunudur ve aynı bölümde yüksek lisans eğitimine devam etmektedir. Bilge Adamlar Stratejik Araştırma Merkezi’nde (BİLGESAM) araştırma asistanı olarak görev yapan Korkmaz aynı zamanda Avusturya merkezli Avrupa Siyasal ve Sosyal Araştırmalar Enstitüsü (PS:EUROPE) akademik koordinatörlüğünü yürütmektedir. Başlıca araştırma alanları; ekonomi politik, sosyal dışlanma politikaları, kimlik politikaları, Türkiye’de azınlıklar ve toplumsal hafızadır. Çeşitli sivil toplum kuruluşlarında aktif olarak görev alan Korkmaz, Avusturya’daki Türkiye vatandaşlarının entegrasyon sürecine yönelik çalışmalara katkıda bulunmaktadır. Korkmaz, Avusturya ve Türkiye’de yayımlanan çeşitli dergilerde editörlük yapmaktadır. www.bilgesam.org 11
