Yerel Yönetimlerde Toplam Kalite Yönetiminin Uygulanması

Yerel Yönetimlerde Toplam Kalite
Yönetiminin Uygulanması ve Ortaya Çıkan
Sorunlar
N. Kemal Öztürk •
Bayram Coşkun"
Son yıllarda dünyada iletişim teknolojisindeki hızlı gelişmeyle birlikte, dev­
letlerin sınırlarının fiilen ortadan kalkması, bir yandan evrensel değerleri ön
plana çıkarırken, diğer yandan yerel değerlerin de toplum tarafından benim­
senmesine ve değer kazanmasına neden olmaktadır. Bu gelişmeler doğrultusun­
da yerel yönetimlere bakış açısının da değişmesi kaçınılmaz olmuştur. Küre­
seııeşen sorunlar ve uluslararası ilişkiler sisteminde yerel yönetimlerin önemi
azalmak yerine aksine giderek artmaktadır. Dünya, birbirine zıt gibi görünen iki
değişme sürecini birlikte yaşamaktadır. Birinci süreç küreselleşme, ikincisi ise
yereJleşmedir.ı Dünyadaki bu gelişmeler Avrupa Birliği'ne de yansımış, Birlik
içindeki ülkelerin bazı konularda entegrasyon u, merkezileşmeyi beraberinde
getirmekle beraber, "hizmette yerellik" (sübzidiarite) ilkesi çerçevesinde yerel
yönetimler önem kazanmıştır.
Dünyada bu gelişmeler olurken ülkemizde yerel yönetimler üzerinde çoğun­
lukla spektilasyon boyutunu geçmeyen tartışmalar yaşanmaktadır. Modern an­
lamdaki yerel yönetimlerin ülkemiz yönetim yapısı içinde yer alması yaklaşık
yüz eııi yıllık bir geçmişe sahiptir. İlk kurulma döneminden günümüze temel
yapı pek değişmemesine karşın, değişen küresel, siyasal ve toplumsal koşullar
aynı zamanda yerel yönetimlere farklı bakış açılarından bakılmasını sağlamıştır.
Günümüzde yerel yönetimlerin önem kazanmasında iki temel öğenin etkin ol­
duğu söylenebilir. Bunlardan birincisi, yerel yönetimlerin demokratik yapının
vazgeçilmez koşulu olduğu yönündeki düşüncedir. İkincisi ise, yerel yönetimle­
rin halka, doğrudan, ucuz ve kaliteli hizmetleri sunabilen ve halk katılımına o­
lanak veren yönetsel birimler olarak görülmeleridir.
• Yrd. Doç. Dr., Muğla Üniversitesi iktisadi ve idari Bilimler fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim ü­
yesi. .. Muğla Üniversitesi İktisadi ve İduri Bilimler FakUltesi Kamlı Yönetimi Bölümü Araştırma Görevlisi. i Bilal Eryılmaz, "Küreselleşen Dünyada Yerel Yönetimlerin Yeri", Ça~daş Yerel Yönetimler l>crgisi, Cilt
4, Sayı 2, Mart 1995, s. 9 ı.
Çağdaş
Yerel Yönetimler.
Ciiı
7 Sayı 4 Ekim 1998. s. 113-125.
114
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 7 (-I) Ekim 1998
Teknoloji ve kamu yönetiminde gelişen yeni koşullar sonucu, va!an­
daş/hemşehri istekleri, düşük nitelikli hizmetten daha nitelikli hizmete yönel­
mekte ve bu trendin temel hareket noktasını "kalite" kavramı oluşturmaktadır.
İnsanların istek ve beklentilerindeki bu değişim yerel yönetimleri halka daha iyi
hizmet sunmak için yeni arayışlara yöneltmiştir. Bu arayışlar doğrultusunda Ba­
tı'da uzun bir dönemden beri, kamu yönetiminde çağdaş yönetim teknikleri uy­
gulamaya konulmuştur. Toplam Kalite Yönetimi (TKY) de, çağdaş yönetim
tekniklerinin son halkası olarak firmalar yanında kamu örgütlerinde de uygu­
lanmaya başlanmıştır. Bu gelişmede TKY'nin, vatandaş taleplerine müşteri du­
yarlıhğıyla yanıt vermesi, siyasal ve yerel kültürün demokratik ve çoğulcu ni­
teliği ile esnek, katılıma açık bir yönetim yapısı sunmasının oldukça büyük payı
vardır.
Toplam Kalite Yönetimi (TKY), kalite düşüncesinin günümüzde vardığı son
olarak çağdaş bir yönetim anlayışı haline gelmiştir. ı Bireyler, firmalar ve
akademisyenler farklı yorumlasalar da toplam kalite yönetimi öz olarak yöneti­
min kendini kontrol etmesP anlayışına dayaııır. Bu bakımdan, TKY, yönetim
düşüncesinde yakın zamanların bir devrimi olarak kabul edilebilir. 4 TKY ayııı
zamanda bir yönetim felsefesi olarak görülebilir. s Tıpkı Max Weber'in bürokra­
si yazılarının 1950'li yıllarda İngilizceye çevrildikten sonra ABD'de bir devrim
olarak algılanması gibi 6 TKY de Weberyen anlamdaki bürokrasinin demokrasi
bakımından olumsuzluklarını gideren bir yönetimsel devrim olarak kabul edile­
bilir. "TKY 2 ı. yüzyıla çağdaş bir yönetim tekniği olarak damgasını vurmuştur.
Toplam kalite yönetimi, yönetim faaliyetlerine sistematik bir yaklaşımdır ve her
tip organizasyonda başarıyla uygulanabilir."7
aşama
TKY, Weberyen bürokratik sisteminin (gerek kamu gerekse özel yönetimler­
de bürokrasi uygulamaları devam etmektedir), piramidal yapısından kaynakla­
nan, tek lidere odaklanmış, merkeziyetçi, dikey iletişimin egemen olduğu, hal­
kın katılımının söz konusu olmadığı ve bürokratların hakim olduğu yapının ak­
sine, müşteri/hemşehri taleplerine ve tatminine öncelik veren, ürün ve hizmetin
sürekli iyileştirilmesini hedefleyen, yerinden yönetimei. katılımcı, çok yönlü i­
letişimin olduğu esnek bir yapılanmaya sahiptir. Bu anlamda bir yönetim felse­
fesi olarak kabul edilen TKY'nİn uygulanması bürokratik yönetim geleneğine
sahip örgütler için hiç de kolay değildir.
ı İbrahim Kavrakoğlu. Toplam Kalite Yönetimi, KaiDer Yayınları 2. istanbul. 1994, s. 9. Kaonı Ishıkawa, What is Total Qualıty Control? The Japanese Way, Prentiee Hall Ine. Englewood eliffs. N. J. 1985, s. 90. 4 A. k •. s. 103. s Luey Gaster, Quality in Puplic Services, üpen University Press. Philedelphia, 1995, s. 74. (i Max Weber, Sosyoloji Yazıları, (Çev. Taha Parla), iletişim Yayınları. istanbul. 1996. 7 Mına Özevren, Toplam Kalite Yönetimi: Temel Kavramlar ve Uygulamalar, Alfa Basım Yayım Dağı­
tım, Yayın No: 349, Haziran, 1997. s. 2. 3
Yerel
Bilindiği
gibi TKY
anlayışının oluşup
Yönetİmıerde Topltmı
güniimüzdeki nitelik ve
Kalite 115
işleyişine
u­
laşması özel sektör bünyesinde olmuştur. Özel sektörün son amacı, daha fazla
kar etmektir. Yerel yönetimler ise kamu hizmeti gören kuruluşlar olduklarından
kar kaygısı taşımayıp, yerel halka iyi hizmet sunma ve yeniden seçilme amacın­
dadıriar. O halde yerel yönetimler vazgeçilmezliklerini korumak için öncelikle
TKY'nin araçlarını ve felsefesini, örgütsel yapı ve işleyişine uyarlamak duru­
mundadırlar.
TKY'nİn
Yerel Yönetimler Bakımından
Anlamı
Yerel yönetimler, yönetsel yerinden yönetimin (desantralizasyonun) uygu­
lanması sonucu var olan kurumlardır. Günümüzdeki yerel yönetimler, genel o­
larak, geçmişteki komün idarelerinin ve kent yönetimlerinin çağdaş ulus dev­
letle uyumlaştırılmış uzantısı olarak görülmektedir.1! Eski kent yönetimlerinin ve
komün idarelerinin en belirgin özelliği olan kendi kendini yönetme ve kentle il­
gili konularda özerk davranma, günümüz yerel yönetimlerinde özerk bir yapıya
sahip olma biçiminde ortaya çıkmaktadır. Bu yönüyle yerel yönetim kavramı ile
demokrasi arasında bir ilişki ortaya çıkmakta ve hatta yerel yönetimler
Tocqueville'nin ifadesi ile "demokrasinin okulu" olarak kabul edilmektedirler.
Yerel yönetimler nitelikleri gereği, yerel halk için bazı alanlarda merkezi yöne­
timden daha fazla öneme sahiptirler.
Yerel yönetimlerin yüklendikleri hizmetler o derece geniş ve kapsamlıdır ki,
yerel halkın doğumundan ölümüne kadar geçen Him yaşamıyla ilgilidir. Bu açı­
dan son derece önem taşırlar. Bu önemlilik, hizmetlerin yerine getirilmesi ka­
dar, nasıl ve hangi nitelikte yerine getirildiği konusunu da kapsar. Burada kar­
şımıza yerel yönetimlerce görülen yerel hizmetlerin niteliğinin nasılolduğu ve­
ya nasılolması gerektiği sorunu çıkmaktadır. Nasılolması gerektiği sorusunu
yanıtlamaya çalıştığımızda karşımıza, artık günümüzde üretilen her mal ve hiz­
metin temel niteliğini betimleyen "kalite" kavramı çıkmaktadır.
Kalite kavramı için farklı tanımlar yapılmakla birlikte, genelolarak kalite,
"kar için çalışsın veya çalışmasın bir kuruluşun çalışmalarının her yönüne nü­
fuz eden sürekli bir işlev, bir ürünün (mal veya hizmetin) kuııanıcının (müşteri­
nin) beklentisini karşılamadaki uygunluğu veya 'müşteri tatmini'" olarak belir­
tilebilir.'} Bu tanımın yerel yönetimler bakımından anlamı, yerel yönetimlerin
Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. Osman Nuri Ergin, Mecelle-i llmur-ı Belediye. istanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür işleri Daire Başkanlığı Yayınları No: 2 L İstanbul, 1995: Keımd Görmez. Yerel Demokrasi ve Türk :.lelediyeciliği, Hizmet-iş Yayını; Henri Pirenne. Ortaçağ Keııtleri-Kökenlel'j ve Ticaretin Can­
lanması, (Çev. Şadan Karadeniz). iletişim Yayınları, İstanbuL, 1994. 'J Ömer Peker, "Belediye Yönetimlerinde Kalite Üretimi." Çağdaş Verel Vönetimler Deı'gisi, Cilt 5. Sayı 2, i!
Mart 1996, s. 15. 116
Çağdaş
Yerel Yönetimler. 7 (4) Ekim 1998
hemşehrilerin
yolla
onların
isteklerine uygun ve belli standartlarda hizmetler üretmesi, bu
beklentilerinin karşılanıp memnuniyetlerinin arttırılmasıdır.
Kamu hizmetlerinde kalite kavrammm ön plana çıkması, insan hakları açısın­
dan da önem taşır. Çünkü kaliteli bir kamu hizmetinin insan haklarını ihlal et­
mesi düşünülemez. Aksine insan haklarını geliştirici ve daha iyi hizmet sunma
çabasını içerir. Kaliteli bir polis hizmeti, zabıta hizmeti, sağlık hizmeti ve eği­
tim hizmetlerinin gerçekleşmesinin yolu, yönetimin her kademesinde kalite an­
layışının kabul ve uygulamasından geçeceği, bunun da demokrasinin ve insan
haklarının vazgeçilmez bir koşulu olduğu unutulmamalıdır.
Yerel yönetimler bakımından TKY uygulamalarında belki de en önemli nokta
merkezi yönetimin olaya yaklaşımı veya hizmette kaliteyi benimsemesidir.
Çünkü herhangi bir ülkede kamu yönetiminde TKY uygulamalarına bürokratik­
hiyerarşik bir duyarsızlık var ise, yerel birimlerin işleri gerçekten de zordur. Bu
durumda TKY'nin gerekli gördüğü desantralizasyon ve yerel birimlerin yetki­
lendirilmesi, merkezi yönetimin sürekli muhalefetiyle karşı karşıya kalacaktır.
Nitekim Türkiye'de yıllardır bu durum yaşanmaktadır. 1U Katı bir merkeziyetçi
yapı ile bütün işler Ankara'dan halledilmeye çalışılmakta ve yerel yönetimler bu
esas işlevlerini gerektiği gibi yerine getirememektedirler.
TK Y'nin yerel yönetimlerde (belediyelerde) uygulanması durumunda, yerel
yönetimler daha iyi işleyen bir yönetim yapısına sahip olacaklard ır. Yerel yö­
netim çalışanlarının verimlilikleri artacak, örgüte ve yönetime olan bağlılıkları
güçlenecektir. Bunun yanında hemşehriye sunulan hizmetler daha kal iteli hale
gelecektir. Bu da sonuç itibariyle yerel halkın yerel yönetime olan bağlılığını ve
memnuniyet düzeylerini arttıracaktır.
Özellikle "verimlilik" kavramı yerel yönetimler açısından son derece önem
bir kavramdır. Geniş anlamda verimlilik, elde edilen bir çıktının en az
(minimum) maliyetle, en kısa zamanda ve en az emekle üretilmesidir. 1I Ülke­
mizde kamu hizmetleri için ayrılan mali kaynakların istenilen düzeyde olama­
dığı bilinen bir olgudur. Bu durum yerel yönetimler için daha belirgindir. Yerel
yönetimlerin sahip oldukları kıt kaynaklara karşılık kendilerinden beklenilen
hizmetler gün gittikçe artmaktadır. Bunun yanında personel alımı konusunda da
son dönemlerde merkezi yönetirnce yerel yönetimlere bazı kısıtlamalar getiril­
diği bilinmektedir. Bu durumda yerel yönetimlerin yapacağı en akılcı davranış,
ellerindeki kaynakları en yüksek (maksimum) düzeyde verim elde edebilecek
bir biçimde kullanmaktır.
taşıyan
Lu
Bu konu ile ilgili olarak bkz. Gülgün Tosun-Tanju Tosun, "Kamu YönctiminJe TKY", (;örüş, Ocak-Şubat
1997, s . .51-00.
II
Hulusi Demir vJ.. işletme Ekonomisi ,ıe Yönetimi, Bela Basım Yayım Dağılım AŞ., istaııbul, 1995. s. 14.
Yeref Yöııetimferde Topfam Kafitc
i 17
Toplam kalite yönetimi herhangi bir örgütte uygulandığında, niteliği geregı
örgütlin verimliliğini de arttırmaktadır. Böylece yerel yönetim birimleri TKY
uyguladıklarında, kaynaklarını verimli bir biçimde kullanma olanağına da ka­
vuşmuş olacaklardır.
Yerel yönetici ler seçim le iş başına geldiklerinden, hemşehrinin hizmet bek­
lentilerinin karşılanması ve bunun sonucunda yerel halkın yerel yönetimden
memnun olması, onlar açısından son derece önem taşımaktadır. Dolayısıyla,
TKY'nİn yerel yönetimlerde uygulanması, yerel yöneticilerin tekrar seçilme
şanslarını arttırma yanında yönetimde sürekliliği de beraberinde getirecektir.
Böylece yönetimin etkinliği ve verimliliği de artacaktır.
Türkiye'de TKY ve Yerel Yönetimler
Ülkemizdeki yerel yönetimlerin yapı ve niteliğine baktığımızda, J 982 Anaya­
sası yerel yönetimleri; "il, Belediye ve Köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçla­
rını karşılamak üzere... oluşturulan kamu tlizel kişileri" olarak tanımlamaktadır
(md. J 27). Dolayısıyla il, belde ve köy sınırları içinde yaşayan kişilerin (yerel
halkın) tüm yerel ve oı1ak hizmetlerinin görülmesi, yerel yönetimlerin görev a­
lanı olarak belirlenmiştir. Ancak Anayasa'da yerel yönetim birimi olarak kabul
edilen köy yönetimleri için bir örgütten bile söz edebilmek mümkiin değildir. iı
özel idareleri ise, belli bir örgüte sahip olmalarına rağmen, bu örgütleri, kendi­
lerine yükleni len görevlerle kıyaslandığında çok yetersiz ve cılız kalmaktadiLI!
Genelolarak yerel yönetimlerin (belediyelerin) örgütsel yapısı, klasik yöne­
tim anlayışı ve "bürokratik yönetim geleneği"ni yansıtır. Bu geleneksellik. ka­
mu yönetiminin genelinde olduğu gibi, yerel yönetimlerde de gelişen toplumsal
koşullara ayak uyduramamayı ve çağdaş yönetim tekniklerine kapalı kalmayı
beraberinde getirmiştir. Bu bakımdan TK Y an layışlııll1 ya da felsefesinin tam
anlamıyla yerel yönetimlerde uygulanabilmesi için bOylik çapta düzenleme ve
değişiklikler gerekmektedir. Bu değişiklik ve düzenlemeleri ana hatlarıyla şöyle
belirtebiliriz:
Yasal Durum
Halen var olan yerel yönetimlerle ilgili yasalar, gelişen toplumsal yapı ve
artan toplumsal beklentilerin gerisinde kalmıştır ve çağdaş yönetim teknikleri­
nin yerel yönetimlerde uygulanabilmesi için uygun bir zemin oluşturmamakta-
12 Köy yönetimleri vi: ii özd idarelerinin gerçekten yerel yönetim birimi sayılmalarının doğru olup olmadığı
ile. gerçek anlamda yerd yönetim birimi kimliğine sahip olmaları için ne tür hir değişim geçirmeleri olayını
ayrı hir tartışmanın konusu olanık görmekteyiz. Bu yüzden yaptığımız analizler daha çok belediye örgütlerine
yönelik olm.:aktır. Ancak genci olarak ortaya konulan dii~üıll.:elerin il özel idareleri için de geçerli olduğunu
vurgulamaktn yarar vardır.
118
Çağdaş
Yerel Yönetimler. 7 (4) Ekim /998
dır. 1J
Bu yüzden yerel yönetimlerle ilgili kapsamlı ve köklü yeni bir yasal dü­
zenleme yapılmalıdır. 14 Ancak yeni yasal düzenJemeJer yanında, oluşturulacak
yeni yerel yönetim sisteminin etkin bir şekilde uygulamaya geçirilmesi de bü­
yük bir önem taşımaktadır. Bunun için yerel yönetimlere yönelik eğitim veren
eğitim kuruluşları yaygınlaştırılmalıdır.
Liderlik
TKY'nin bir örgütte uygulanabilmesi için, örgütlin en tepe noktasında bulu­
nan liderin TKY felsefesini benimsemesi koşulolmakla beraber, bu felsefeyi
uygulayabilecek bilgi birikimi ve yeteneklere de sahip olması gerekmektedir.
TKY'yi uygulayabilmek için liderin sahip olması gereken özelliklerin bazılarmı
şöyle belirtebiliriz: 's Lider belirgin hedeflere sahip olmalı ve bunlara ulaşmak İ­
çin planlar yapmalı, açık düşünceli, yenilikçi ruha sahip ve yenilikleri deneme­
ye hazır olmalıdır. Dolayısıyla yerel yönetimlerde (belediyelerde) TKY'nin uy­
gulanabilmesi, her şeyden önce yönetim yapısının tepe noktasında bulunan be­
lediye başkanlarının bu yönetim yapısını tüm yönleriyle kavrama, benimseme
ve uygulama isteğine bağlıdır. '6
Örgütsel Durum
Belediye yönetimlerine baktığımızda gözümüze çarpan ilk husus, örgüt yapı­
larının merkeziyetçi bir anlayışla oluşturulduğudur. Belediye başkanı çok güçlü
bir konumdadır ve seçimle gelen belediye meclisi üyeleriyle, belediye çalışan­
larının yönetime katılımı ya çok az düzeydedir ya da hiç yoktur. TKY anlayı­
şında ise merkeziyetçi olmayan ve katılıma açık bir örgüt yapısı esastır. O halde
yapılacak ilk iş, meclis üyelerinin ve çalışanların yönetime katılımlarını temin
edecek bir yeni örgütsel yapının oluşturulmasıdır. Bunun için belediye başkan­
larının -özellikle yerel hizmetler için karar alımına yönelik- bazı yetkilerinin sı­
nırlandırılması gerekmektedir. Sınırlandırılan bu yetki, belediye meclisine ve
referandum yoluyla yerel halka aktarılabilir.
Yine belediye örgütünün tepe yöneticilerinin (daire mUdUrlerinin) atanması
ve değiştirilmesi başkanm inisiyatifiyle olmaktadır. Bu durum ise, bazı hallerde
deneyimli personelin pasif duruma getirilip, deneyimsiz kişilerin göreve getiBu genci saptamayla beraber, "bugıınkll yasal yapıyla hiçbir şey yapılamaz" demek de doğru değildir. var olan yapı içinde bir şeyler yapmak mümkündür. Bu konuda Değirmendere Belediye­
si'nde yapıfan toplam kalite yönetimi çalışmalarını örnek olarak belirtebiliriz. 14 Bu konuda içişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nce hazırlanan "Mahalli İdareler Reformu Kanun Taslakları" (Ankara, 1997), eleştirilebilir yanları olmakla beraber olumlu bir örnektir. LS F. ASliman Yalçın, "Toplam Kalite Yönetiminde Liderliğin Rolü", 2 ı. Yüzyılda Liderlik Sempozyum.. (5-6 Ilaziran 1997). Bildiriler Kitabı, Cilt ı. istanbul, s. :B-34. 1(, Bu koııııda yine Değinnenden:: Belediyesi'nin çalışmaları örnek verilebilir. Bu belediyedc TKY çalışmala­
rının uygulanması. belediye başkanının kararlı çalışmalarıyla mümkün olabill1li~lir. IJ
Herşeye rağmen
Yerel Yiilll'lil1l/erde Top/allı Kafiıe
i 19
rilmesi anlamına gelmektedir. Dolayısıyla örgütsel yapıda kesiklikler meydana
gelmekte ve yönetsel kültürün oluşması engellenmektedir. Bunu önlemenin
yolu, belediye örgütlerinde yönetici atamalarının objektif kriterlere bağlanma­
sıdır. Çünkü, kaliteli hizmet ancak deneyimli ve nitelikli personel ile verilebilir.
Bunun yanında söz konusu personelin siyasallaşıp görev tarafsızlığını yitirme­
sini engelleyici önlemler de alınmalıdır. Hemşehriler arasında hizmet bakımın­
dan ayrım yapılması, hem hizmetin kalitesini düşürür hem de demokrasinin e­
şitlik ilkesini zedeler.
Örgütsel yapı ile ilgili olarak, örgütsel gelişim konusuna da değinmekte yarar
gibi, örgütsel gelişim (sürekli gelişim) TK Y açısından son de­
rece önemlidir. Bu yolla, gelişen ve değişen koşullara uyum sağlanabildiği gibi,
üretilen ürün veya hizmetin maliyetinin düşiirülüp kalitesinin arttırılması da
sağlanmaktadır. Sürekli gelişim ilkesinin yerel yönetimlerde uygulanması, gü­
nümüz şartlarında son derece zor görünmektedir. Bu zorluğu oluşturan koşulla­
rın başında kısıtlayıcı mevzuat hükümleri ve hantal bürokratik yapı gelmekte­
dir. Bu yüzden yerel yönetimler için yapılması gerekli görülen yasal düzenle­
meler esnek ve demokratik bir yapıya sahip olmalıdır. Bu yolla yerel yönetimle­
rin gelişen ve değişen toplumsal koşullara uyumu sağlanabilir.
vardır. Bilindiği
TKY'nin en önemli özeııiği olan sürekli gelişme ile örgütlin (yerel yönetim
birimi) tüm faaliyetlerinde bir canlılık meydana gelir. Çalışanların aynı amaç
doğrultusunda çalışmaları sağlanır. Bölümler kendi işlerini daha etkin ve ve­
rimli bir şekilde yürütürken, etkileşim içinde olan birimlerin sorunları en kısa
yoldan ve kalıcı biçimde çözüıür. Çalışanların bilgi ve beceri düzeyi yükselir.
Sonuçta verim ve diğer rekabet unsurları hızlı bir gelişim gösterir. 17 Özellikle
yerel yönetimler bakımından sürekli gelişme felsefesi, gerek demokratik norm­
ların gerekse hizmet standartlarının gelişmesinde oldukça önemli katkı sağlar.
Yönetime
Katılma
Yönetime katılma günümüzün önemli bir olgusudur ve çağdaş ülkelerde git­
tikçe daha fazla uygulama zemini bulmaktadır. Katılım isteğinin artmasında İ­
letişim teknolojisindeki gelişmelerin önemli etkisi vardır. Bununla birlikte
Batı'da bile yönetime katılım olgusunun tam anlamıyla geçekleştiğini söylemek
olanaklı değildir. Örneğin Amerikalıların, "Aya gidiyoruz ama gettoların prob­
lemlerini halledemedik" türünden yakll1maları, bunun bir anlatımıdır.
Gelişen
birlikte, hemşehrilerin yönetime katılma isteği ve yö­
netimden beklediği hizmetler nitelik olarak da değişmiştir. Eskiden insanlar yö­
netimden yol, su, kanalizasyon vb. gibi klasik isteklerde bulunurlardı. Artık in­
17
yeni
koşuııarla
İbrahim Kavrakoğlu, a.g.k., s. 14.
120 Çağdaş Yerel Yönetimler, 7 (4) Ekim /998
sanlar daha kaliteli yol, daha temiz su, daha
ler.
yaşanılabilir
bir kent istemektedir­
TKY açısmdan yerel yönetimlerin üst düzey yöneticilerinin kararlara (beledi­
ye başkanının kararlarına) katılımı önemli olduğu gibi, bizzat hizmetin uygula­
yıcıları olan alt düzey personelin de kendi amirlerinin kararlarına katılımı ö­
nemlidir. Bu da alt kademe personele daha fazla inisiyatif tanıma ile olanaklı
olabilir. Çünkü TKY insan odaklı bir yönetim yaklaşımıdır ve bundan dolayı
çalışanlara verilen değer, yetki, sorumluluk ve gösterilen güven duygusu ile
onların, yönetime, üretime içten güdülenmeyle katılımı sağlanmaya çalışllır. 11l
Oysa Türkiye'de alt kademede çalışan memurların ve işçilerin yönetimin karar
alımıııa katılmaları söz konusu bile değildir.
Halbuki halkla doğrudan temas içinde olan personelin deneyimlerinden ya­
kalitenin arttırılmasında önemli katkı sağlar. Çünkü bu personel
halk ile doğrudan temas içinde olduğu için hizmetlerin aksayan yönlerini ve
halkın şikayetlerini en iyi onlar bilirler. TKY bakımından önemli olan alt dü­
zeydeki memurların yetkilendirilmesi ve sorunun kaynağında çözülmesi olduğu
için, bu personelden karar alımında yararlanmak, hizmet kalitesinin arttırılması
bakımından gereklidir.
rarlanılması,
Bunun yanında yerel hizmetlerden yararlanan yerel halkın kendisine sunulan
hizmetlerle ilgili kararlara katılımı sağlanmalıdır. Bu, bazı temel konularla ilgili
kararların referandum yoluyla yerel halka sorulması yanında, şikayet yoluıııın
sürekli açık tutulup, işlevsel bir hale getirilmesi yoluyla olabilir. Böylece, su­
nulan hizmetler için karar alımında ve alınan kararların nasıl yerine getirildiği­
nin denetiminde, yerel halklhemşehri daha aktif bir konuma gelecektir.
Hizmet Standardı ve Kalitesi
TKY'de örgütsel yapının önemi yanında, üretilen malların/hizmetlerin belli
bir standartta olması gerekmektedir. Kamu hizmeti sunan birimlerde iki ayrı
hizmet stratejisi belirlenebilir: Bunlardan birincisi "yeni bürokrasi" olarak
adlandırılabilir. Bu stratejide hizmet standaı11arı yukarıdan politikacılar veya
profesyoneller tarafından belirlenir. Hizmet standartları geleneksel emir ve ta­
limatlar yerine geçerler. Birçok OECD ülkesinde bu strateji uygulanmaktadır.
Bu stratej ide daha esnek bir örgütlenme yapısı söz konusudur. ingi Itere 1988,
Fransa ]990, İsveç ı 988-89 yıllarında yen i lı izmet programları üreterek bu tür
bir yapılanmaya gitmiştir.
LS Steven eohen. Ronald Bmnd, Total QnuUty Managcmcnt in Gııvcrnmcnt, Jossoy-Bass Publishcrs. Sun
Fmnci:"..:o. IlJlJ3. s. ~(-l).
Yerel Yönetimlerde Top/ml/ Ka/ite 121
ikinci strateji ise "pazar stratejisilidir. Bu stratejide hizmet standartları müşte­
riler ve yerel halk tarafından aşağıdan belirlenir. Açıktır ki, ikinci strateji TKY
açıdan daha uygundur. Hizmetten yararlanan insanlara bu hizmetin niteliğinin
bel irlenmesi konusunda yetki vermek, insan hakları ve demokrasinin katılım
koşullarından en anlamlı olanıdır. Dolayısıyla yerel halk ile yerel yönetimler a­
rasında karşılıklı diyalog ve iki yönlü iletişim kanalları kurularak daha esnek ve
verimli bir yapılanmaya gidilebilir. Burada yerel politikacılar ile müşte­
rilhemşehri arasındaki diyaloglar, hizmet kalitesi ve politikacıların sorumlu­
luklarının artması bakımından oldukça önemlidir:'}
Ülkemizdeki uygulamalara baktığımızda ise, hizmet standartlarınm nasıl be­
bir yana, standartların yapısı bile değişkendir. Bu konuda çoğunlukla
belediye başkanlarının hizmet anlayışı belirleyici olmaktadır. Bu yüzden konu­
nun sübjektif yapıdan kurtarılıp, objektif kriterlere bağlanması gerekmektedir.
Standartların belirlenmesi konusunda teknik veriler yanında yerel halkın istek­
leri de gözönünde bulundurulmalıdır.
lirlendiği
Yerel yönetimler bakımından hizmetlerin kalitesini yükseltmenin bir yolu da,
hizmetlerden yararlanan yerel halkın şikayetlerini ciddiye alıp değerlendirmek­
tir. Çünkü hizmetlerde meydana gelen hata ve yanlışlıklar onları tatmin etme­
yecek ve TKY'nin önemli bir ilkesi olan müşteri memnuniyeti gerçekleşmeye­
cektir. Bu bakımdan yerel yönetimler eskiden yaptıkları hataları gözden geçirir­
ken gelecekte verecekleri hizmetlerde bu hususlara dikkat edecek ve yerel hal­
kın tatmin olmasın i sağlayacak hizmet kal itesine ulaşmaya ça lışacaklard ır. Bu­
nun için de şikayet sisteminin iyi kurulması gerekir. Bu sistemde asgari olarak
şu özellikler olmalıdır: Şikayetler yerel yönetim birimlerine ulaşabilmelidir; şi­
kayet formları basit anlaşılabilir ve kullanımı kolayolmalı, hızlı sonuçlandırıl­
malı: soruşturma adil ve güvenilir olnıalı ve yönetimde kalite konusunda gerekli
bilgileri vermelidir.
Planlama
Genelolarak planlama her türlü yönetim etkinliği için bUyük önem taşımak­
Ancak belediyelerin çoğunlukla çalışmalarında fıziksel planlamaya (imar
planı) önem verdikleri, faaliyet planlaması tarzında yönetimin bir fonksiyonu
olan planlamaya gereken önemi "ermedikleri söylenebilir. Planlama için farklı
tanımlar yapılmakla beraber, planlamayı şöyle tanımlayabiliriz: "Planlama, en
basit bir şeki lde olmak üzere, neyin, ne zaman. nasıL. nerede. ve kim tarafından
yapılacağını önceden kararlaştırmak sürecidir. Veya planlama. bir amacı ger­
tadır.
1\1
Yerel yönetimlerde servis standartlarının geliştirilmesi bakımından halka bilgı verılmesı konuSlında örnek­
ler için bkz. Rcsponsive Government: Service QuaHty Initiativcs, OECD Puplicatiol1s. PUMA. Paris.
1()Y6, s. ()~-96. 101. 103.
i 22
Çağdaş
Yerel Yönetimler, 7 (4) Ekim /998
çekleştirmek
için en iyi
bilinçli bir süreçtir."20
davranış
biçimini seçme ve
geliştirme niteliği taşıyan
Toplam kalite yönetiminde de plan lama büyük bir öneme sahiptir. TKY'de
planlama üç aşama içermektedir: 21
• Stratejik planlar (neyin
yapılacağını
• Hedeflerle yönetim ve kalite
• Günlük planlar (yapılan
belirler)
planları (nasıl yapılacağını
işin doğru
belirler)
olup olmadığını belirler)
Bu çerçevede, TKY'yi uygulamak isteyen belediyeler, etkili ve işleyen bir fa­
aliyet planlaması mekanizması oluşturmaııdırlar. Özellikle yöre ile ilgili strate­
jik planların hazırlanması son derece önemlidir. İyi oluşturulan stratejik planlar
ile hizmetlerde süreklilik sağlanabilir. Stratejik planlar ile yörenin gereksinim­
leri uzun vadeli olarak planlanacağından, belediye başkanlarının değişiminde
bile büyük çaplı politika değişiklikleri yerine neyin, nasıl daha iyi yapılabilece­
ği tartışmaları daha anlamlı hale gelecektir. Dolayısıyla belediye başkan adayla­
rının programlarında "hedeflerle yönetim ve kalite planları" daha çok ön plana
çıkacaktır.
Sonuç ve Öneriler
Yerel yönetimlerin yapı ve niteliklerinin tartışılır hale gelmesi yalnızca ülke­
mize özgü olmayıp, birçok ülkede söz konusu olmuştur. Demokrasi düşiince­
sindeki yeni açılımlar sonucunda, 1980'li yıllarda birçok Avrupa ülkesinde
merkezi yönetimden yerel yönetimlere doğru yetki, personel ve kaynak aktarımı
bakımından önemli değişiklikler yaşanmıştır. Bu değişikliklerle yerel yönetim­
ler genel bütçe gelirlerinden büyük paylar almaya başladılar. Buna ek olarak ö­
zelleştirme programları sonucunda bazı alanlar tamamen özel sektöre açılmış­
tır. Bu alanların özel sektöre açılması, ilgili firmaların hizmet sunarken kendi
kalite yaklaşımlarını da hizmetlere yansıtmalarına neden olmuştur. 2l
Ülkemizde de yerel yönetimlerce sunulan bazı hizmetlerin özel girişimcilere
gözlenen bir olgudur. Ancak bu konuda tam bir başarı sağlandığı
söylenemez. Yerel yönetimlerin TKY felsefe ve ilkeleriyle hareket edebilmesi
durumunda, yerel kamu hizmetlerİ kaliteli ve ucuz olarak yerel halka sunulabi­
lecektir. Ancak özellikle kar amacı güden firmalarca oluşturulan bir yönetim
kültürü olan TKY'nin yerel yönetimlerde uygulanabilmesi bakımından birtakım
devredildiği
ıO Kemal Tosun, işletme Yönetimi, Mars Basım Yayın ve Dağıtım Ltd. Şti .. İstanbul. 1984. s. 47. Mına Özevrcn. a.g.k., s. 57. 22 Genie Turton, !'Current and Future Developments in Service Quality Iniıiaıives-Service Quuliıy Pro­
21
gramme: United Kingdom", Responsive Government: Service Quality Initiavtives, OECD, PUMA, Paris, 1996, s. 59. Yerel Yijlterimlerde Toplam Kalite 123
zorluklar söz konusudur. Hemen belirtmek gerekir ki, TKY bir yönetim kültü­
rünü oluşturmayı amaçladığı için uygulanması oldukça UZUIl yılları alabilir.
Bunun yanında özellikle, katı bir merkeziyetçi yapının olduğu, halkın katılımı­
IlIIl minimum düzeyde kaldığı ülkemizde. TKY'nin tartışılmaya başlanması bile
ümit verici bir durumdur. Bu zorluklar şöyle belirtilebilir:
• Öncelikle TKY'nin uygulanabilmesi için kamu ve özel ayırımı yapılmadan ör­
gütlerde belli hususların yaşama geçirilmesi önem arz eder. Toplam kalite yö­
netiminden beklenen, sadece kalite sistemlerini değil, aynı zamanda üretim
süreci, yönetim stili ve metodu ile çalışanların yönetime katılımlarıııı birbi­
riyle uyumlaştırmaktır.
• Kamu hizmetlerinin finansmanı genelde vergilerle karşılandığı için, özellikle
Türkiye bakımından, vergi gelirleri yeterli olmayan yerel yönetimlerin hem­
şehrileriyle bir tür müşteri ilişkisi içine girmesini beklemek zordur.
• Hizmet standardını belirlemede bazı sorunlar ortaya çıkabilir. Özel yönetim­
den farklı olarak, yerel birimlerin sunduğu hizmetlerden etkilenen ler farkı ı
kesimlere mensupturlar. Firmaların faaliyetleri doğrudan müşteri memnunİ­
yetini hedef alırken, yerel birimlerin hizmetlerinde birbiriyle çatışan çıkarlar
söz konusu olabilmektedir. Örneğin, toplu taşıma hizmetlerinin genişletilmesi
ve kalitesinin yükseltilmesi, taksi ve dolmuş işletmecilerinin tepkisiyle karşı­
laşabilir. Yine bunun gibi belediyelerin sağlık ve eğitim hizmetlerine girmele­
ri, bu alanda faaliyet gösteren girişimcilerin tepkisiyle karşılaşabilir
• Örgütsel yapı da TYK açısında son derece önemlidir. Kamu hizmeti sunan ör­
gütlerin yapıları eskiden devralındığı için oldukça hantal. birtakım birimlere
ayrılmış,
bürokratik
veya
profesyonel
hiyerarşisi
olan,
hal­
kın/müşterinin/hemşehrinin katılımına imkan tanımayan bir yapısı vardır. Bu
nedenle de kalitenin arttırılması konusundaki birçok öneri veya program bu
yapı tarafından çokça engeııenir.
Belirtilen bu zorluklara karşın yerel yönetimlerde halkın katılımını arttıran,
TKY ile uyumlu, hizmetlerde ve üretimde kaliteyi hedefleyen, karar alımından
uygulamaya kadar, gerek yöneticilerin gerekse yerel halkın ve çalışanların aktif
katılımını gerçekleştirmek, hizmet kalitesini sürekli geliştirmek ve hatayı en aza
indirmek mümkündür. Ancak ülkemizde TKY'nin yerel yönetimler bünyesine
uyarlanabilmesi için öncelikle şu ilkelerin uygulamaya konulması gerekmekte­
dir:
• Örgütün tepe noktasında yer alan lider ve liderin nitelikleri. örgütte TKY'nin
uygulanabilmesi için önemli bir öğedir. Buııun için yerel yönetimlerin bünye­
sinde TKY'nin uygulanabilmesi için her şeyden önce, yerel yöneticiler tanı­
124
Çağdaş
Yerel Yönelimler, 7 (4) Ekim /998
fmdan TKY felsefesinin benimsenmesi ve özümsenmesi şarttır. Bunun yanın­
da, olabildiği ölçüde birikimli ve nitelikli kişilerin seçilebilmesi yönünde bir
mekanizma oluşturulmalıdır.
• Yerel yönetimlerin yeterli ölçüde mal i kaynaklara sahip olması, İstenilen dü­
zeyde etkinlik gösterebilmelerinin en önemli öğesidir. Bu yüzden yerel yöne­
timler yeterli mali kaynaklara kavuşturtılmalı ve bu çerçevede mali özerkliğe
sahip olmalıdırlar. Mali özerkliği sağlamanın bir yolu olarak, yerel vergilerin
oluşturulması ve yerel vergi yönünden zayıf kalan belediyelerin genel bütçe­
den daha fazla payalması düşünülebilir. Bu yolla yerel yönetimlerin gerçek
anlamda faaliyet planlaması yapabilmesinin önü de açılacaktır.
• Yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet tamamen kaldırılmalı veya en aza
indirilmelidir. İdari vesayet denetimi yerine hukuksal denetim ikame edilme­
lidir. Ayrıca yerel halkm/hemşehrinin yerel yönetimleri denetlemesine olanak
verecek kanallar oluşturulmalıdır. Bunun için yerel yönetimlerin tüm işlem ve
eylemlerinde şeffaf bir yapıya sahip olması sağlanmalıdır. ı .
t
• Yerel yönetimlere personel alımı objektif kriterlere bağlanmalı. bu idarelere
alman personel için Iiyakatin esas alınması temin edilmelidir.
• Hizmetten yararlanan yerel halkın şikayetlerinin en kısa zamanda değerlendi­
rilip, sonuçlandırılması yönünde düzenlemeler yapılmalıdır. Bunun için bir­
çok Avrupa ülkesinde uygulanan ombudsman sistemi paralelinde "Yerel Yö­
netimler Ombudsmanı"nın oluşturulması gerekmektedirY
• TKY anlayışını veya en azından yerel halka en iyi hizmeti sunmayı siyasi
partiler de benimsemeli ve bu doğrultuda aday seçiminde en nitelikli olanın
belirlenmesi yönünde bir yapı oluşturulmalıdır. Siyasi partiler popülist uygu­
lamalardan uzaklaşarak yaşam kalitesini yükseltmenin yollarını aramaııdırlar.
Siyasi partilerin, yerel yönetim birimlerinin "kalite"yi ön plana almalarının
gelecek seçimlerde kendilerine "oy" kazandıracağı gerçeğini iyi kavramaları
ve politikalarında bu doğrultuda değişime gitmeleri önem arz etmektedir.
• Yerel yönetimlerin her türlü yönetsel faaliyetlerinde açıklık sağlanmalıdır. Bu
doğrultuda kamuoyuna/hemşehriye yapılan hizmetler ile, hedefler ve planlar
hakkında sürekli ve doğru bilgi verilmesi gerekir. Yerel halkın hizmetlerin
neler olduğu ve nasıl verileceği konusunda bilgi sahibi olmaya hakkı ve ihti­
yacı vardır. Bu olgu, vatandaşııı hizmet sunan diğer birimlerle karşılaştırma
Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. Bayram Coşkun. 'Tilrkiye'de idari Vesayet ()enetimı ve Yerel Yönc­
timlerin Üzcrkliği", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cill 5, Sayı 3. Mayıs 1996. 1]
ı-t Ombudsnıan (Kamıı lIakemi) KurUlnıı inceleıııesi: Devlettt' Hir Toplam Kalite Mekanizması Örneği, TüsiAD Yayın No: TüsiAD-TN7 - 206. istanbuL. 1997. Yerel
Yiiııeıiııı/ertfl' To/ı/mil KlIlile
125
yapmasına
imkan verir. Ayrıca kamu hizmetleri ile ilgili bilgiler bütün herke­
Bu yolla vatandaşlar hizmetten kimin sorumlu olduğuna ve
standartların ihtiyaçlarını karşılayıp karşllamadığll1a karar verebilmelidirler.
se
açık olmalıdır.
• Yerel yönetim örgütlerinde fıziksel planlama birimleri yanında, mutlaka faali­
yet planlaması ile uğraşan birimler de oluşturulmalıdır. Bu birimlerin temel
görevi, uzun vadeli stratejik planlama yapmak ve bu planın orta ve kısa dö­
nemde uygulamasıııı sağlamak olmalıdır.