Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri

Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
Muhasebe Yönetmelikleri ve
Uluslararası İstatistik Sistemleri
Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
Arzu AYTEKİN BALIBEK*
Özet
Ülkelerin ekonomik durumu ve mali yapısı açısından önemli bir gösterge olarak
kabul edilen devlet borcunun seviyesindeki gelişmeler, ekonomi alanındaki politika
yapıcıları, finansal piyasa katılımcıları ve kamuoyu tarafından yakından takip
edilmektedir. Bununla birlikte, söz konusu borç seviyesinin hesaplamasına yönelik
olarak ulusal mevzuat ve uluslararası istatistik uygulamaları çerçevesinde farklı
yaklaşımlar mevcuttur. Yapılan bu çalışmada, ülkemizde ve dünya genelinde
uygulanan muhasebe ve istatistik sistemleri, devlet borcuna ilişkin kavramlar ve
yöntemler
açısından
karşılaştırılacaktır.
Bu
kapsamda,
uluslararası
karşılaştırılabilirliğin sağlanmasına yönelik olarak devlet yükümlülüklerinin
kapsamı ve değerlemesi açısından farklar ortaya konulmuş, ayrıca, ulusal
mevzuatımızın geliştirilmesine yönelik önerilerde bulunulmuştur.
Anahtar Kelimeler: Devlet Borcu, Devlet Borçlanma Senetleri Faizi, Muhasebe
Sistemi, İstatistik Sistemi
Government Debt Related Concepts in the Context of the Accounting
Regulations and International Statistics Systems
Abstract
Developments in the level of government debt, accepted as an important
indicator of economic health and fiscal position of countries, are monitored closely
by economic policy makers, financial market participants and by the public in
general. However, within the framework of national regulations and international
statistics systems, different approaches exist in measuring government debt. In this
*
Hazine Müsteşarlığı, Şube Müdürü, arzu.aytekin@hazine.gov.tr
346
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
A. AYTEKİN BALIBEK
paper, the accounting and statistics systems used in Turkey and in the World in
general are evaluated with a view to comparing their definitions and methodologies
with regard to government debt. In order to achieve international comparability,
differences in coverage and valuation of government debt are presented and
furthermore several suggestions are made for the improvement of our national
regulations.
Key Words: Government Debt, Interest on Government Debt Securities,
Accounting System, Statistics System
JEL Classification Codes: H60, H63, H69
Giriş
Ülke ekonomilerindeki gelişmelerin izlenmesini sağlayan birçok gösterge
arasında, devlet borcunun seviyesi, önemli bir yere sahiptir. Devlet ya da daha geniş
anlamıyla kamu borcundaki gelişmeler, devlet/kamu tarafından uygulanan mali
politikaların, alınan mali önlemlerin değerlendirilmesine olanak sağlamaktadır. Bu
alanda anlamlı ve tutarlı analizlerin yapılabilmesi ise güvenilir, kapsamı ve içeriği
aynı olan borç istatistiklerinin ülkelerce üretilmesini gerektirmektedir. Uluslararası
kuruluşlar tarafından bu amaca yönelik olarak hazırlanmış önemli iki kılavuz;
Avrupa Ulusal ve Bölgesel Hesaplar Sistemi (European System of National and
Regional Accounts, ESA 95) ve Devlet Mali İstatistikleri Kılavuzu (Government
Finance Statistical Manual, GFSM 2001)’dur.
Bu çalışmanın temel amacı, farklı yaklaşımlar kapsamında genel devlet
borcunun içeriğini karşılaştırmaktır. ESA 95 ve GFS sistemlerinde üretilen bilanço
tablolarında yer alan genel devlet yükümlülüğü, doğrudan genel devlet borcu olarak
da adlandırılmaktadır. Ülkemizde Hazine Müsteşarlığı tarafından yayımlanan genel
devlet borç istatistikleri, muhasebe yönetmeliklerine uygun olmakla beraber, bu
yönetmeliklerde yer alan yükümlülük kalemlerinin tamamını kapsamamaktadır.
Diğer taraftan, uluslararası uygulamalarda ve ülkemizde farklı tanımlı genel devlet
borç istatistikleri de mevcuttur. Gerek yükümlülük kapsamı gerekse bu
yükümlülüklerin ele alınışı açısından tüm bu genel devlet borç istatistikleri arasında
farklılıklar mevcuttur.
Çalışmanın ilk üç bölümünde, Avrupa Birliği (AB), Uluslararası Para Fonu
(IMF) uygulamalarında ve muhasebe yönetmelikleri kapsamında, devletin senet
yükümlülüklerine ilişkin kayıtların nasıl yapıldığı anlatılacaktır. Sistem
karşılaştırmalarının yapıldığı dördüncü bölümde, farklı yaklaşımlarda devlet borç
seviyesinin nasıl değiştiği basit örneklerle anlatılacaktır. Ayrıca bu bölümde,
tutarlılık ve uluslararası karşılaştırılabilirlik bakımından farklı borç yaklaşımları
değerlendirilmeye çalışılacaktır.
1. AB Uygulamaları
Devlet borcuna ilişkin AB uygulamalarını, AB tarafından yayımlanmış olan iki
temel istatistik kılavuzu çerçevesinde tanımlamak mümkündür. Bunlardan ilki, 1970
yılında yayımlanan Avrupa Birleştirilmiş Ekonomi Hesapları Sistemi (European
System of Integrated Economic Accounts) revize edilerek, 1996 yılında
yayımlanmış olan ESA 95’dir. ESA 95’i, gerek ekonominin bütünü ve sektörler
itibarıyla durumu, gerekse dış dünyaya karşı konumu hakkında detaylı bilgi
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
347
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
üretilmesini sağlayan, diğer uluslararası sistemlerle karşılaştırılabilirliği olan bir
muhasebe sistemi olarak tanımlamak mümkündür.
ESA 95, içerdiği kuralların AB’ye üye ülkeler tarafından zorunlu ve tam olarak
uygulanabilmesi için AB Konseyinin 25/06/1996 tarihinde çıkarmış olduğu bir
yönetmelik (AB Konsey Yönetmeliği, 1996:1-469) ile uygulamaya konmuştur.
Kılavuzun önsözünde, Avrupa istatistik sisteminde yürütülen uzun çalışmalar
sonucunda hazırlanmış olan ESA 95’in, AB içinde ekonomi, tarım, bölgesel, sosyal,
ticari ya da çevre politikalarının oluşturulması ve uygulanması amacına yönelik
önemli bir araç olduğu belirtilmektedir.
AB’ye üye ülkelerin ekonomi ve para politikalarının uyumlu hale getirilmesi
amacıyla 1992 yılında imzalanan Maastricht Anlaşması ile belirlenen ve üye
ülkelerin uymak zorunda olduğu dört yakınsama kriterinden birisi, devlet borç ve
açık düzeyine ilişkindir. Bu kapsamda, üye ülkelerin durumunu izlemeye yönelik
olarak Maastricht Anlaşması’nın 104.c maddesinde “fazla açık prosedürü”1
(Excessive Deficit Procedure, EDP) tanımlanmıştır. ESA 95’ten ayrı olarak bahse
konu yakınsama kriterlerine ilişkin olarak, güvenilir ve karşılaştırılabilir
istatistiklerin üye ülkelerce üretilmesini sağlamak amacıyla, AB tarafından
yayımlanan başka bir kılavuz da ESA 95 Devlet Borç ve Açık Kılavuzu (ESA95
Manual on Government Deficit and Debt)’dur.
AB uygulamalarında bu iki kılavuz kapsamında iki farklı devlet borcu kavramına
ulaşılmaktadır: 1- ESA 95 devlet borcu, 2- Maastricht borcu olarak da adlandırılan
EDP devlet borcu (Eurostat, 2002:197-9).
ESA 95’te bir ülke ekonomisi beş kurumsal sektörden oluşmaktadır: 1- Finansal
olmayan kuruluşlar, 2- Finansal kuruluşlar (Merkez Bankası dahil), 3- Genel devlet,
4- Hanehalkı, 5- Kâr amacı gütmeyen kuruluşlar. ESA 95 sistemi aracılığı ile her bir
sektör, bunların alt sektörleri ve toplam ekonomi için toplu olarak akım ve bilanço
verileri elde edilebilmektedir.2
ESA 95 kılavuzunda açıkça belirtilmiş bir devlet borcu tanımı bulunmamakla
birlikte, devletin mali yükümlülükleri ve bunların akım ve stok tablolarına nasıl
kaydedileceği belirlenmiştir. Genel olarak kabul görmüş uygulamada, bu kapsamda
hesaplanan devlet yükümlülükleri ESA 95 borcu olarak adlandırılmaktadır.
AB’ye üye ülkelerin borç ve açıklarının belli bir referans değere bağlı olarak
izlenmesi3 kapsamında, Maastricht Anlaşmasında devlet borcu tanımlanmıştır. EDP
devlet borcu olarak adlandırılan bu tanımlama, yükümlülüklerin değerlenmesi
(kaydı) açısından farklı olmakla beraber, gerek dikkate alınan yükümlülükler
(finansal türevler, diğer ödenecek hesaplar ve sigorta teknik rezervleri hariç) gerekse
devlet sektörünün kapsamı açısından ESA 95 ile uyumludur.
Takip eden bölümlerde ESA 95 ve EDP devlet borcu içeriği anlatılmaya
1
Fazla açık prosedürü, üye ülkelerin düzenli olarak yılda iki defa mali verilerini AB Konseyine
raporlamasını gerektirmektedir. Bu raporlamaya “mali bildirim” (fiscal notification) denmektedir. Mali
bildirim ile ilgili olarak bakınız: Konsey Yönetmeliği (AB) No 3605/93 (Official Journal L 332,
31/12/1993), No 479/2009 (Official Journal L 145, 10/06/2009), No 679/2010 (Official Journal L 198,
30/07/2010).
2
Üye ülkeler tarafından AB’ye raporlanması gereken çok sayıda istatistiki tablolar için bakınız: Statistical
Requirements Compendium, 2010. Bunlar arasında yer alan, üye ülkeler tarafından yıllık olarak
raporlanan GFS tablolarının listesi ekte yer almaktadır (Tablo 6).
3
EDP kapsamında üye ülkelerin AB’ye yılda iki defa raporladığı mali bildirim tablolarının listesi ekte yer
almaktadır (Tablo 7).
348
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
A. AYTEKİN BALIBEK
çalışılacak ve bu kapsamda borca ilişkin gider ve gelirlerin (faiz, iskonto gideri,
prim geliri) nasıl ele alındığına yer verilecektir.
1.1. ESA 95 Devlet Borcu
ESA 95 devlet borcu, piyasa fiyatı ile değerlenmiş yükümlülük stoku ve bu stok
üzerindeki işlemiş faizden oluşmaktadır. Diğer taraftan, bahse konu borç konsolide,
konsolide olmayan ve brüt, net olarak da raporlanmaktadır. ESA devlet borcuna
dahil olan yükümlülükler; para ve mevduat, senetler, krediler, finansal türevler,
diğer ödenecek hesaplar ve sigorta teknik rezervleridir (Eurostat, 2002:197).
Yükümlülüklerin nasıl değerleneceği ESA 95 Kılavuzu’nun 1.51 ve 7.01 sayılı
maddelerinde açıklanmaktadır. Buna göre; yükümlülükler, bilanço tarihinde geçerli
olan piyasa fiyatı ile değerlenmektedir.
Bu genel hükümler çerçevesinde genel devlet yükümlülüğü stokunun, genel
devlet sektör bilançosunda piyasa fiyatı ile kaydedileceği ESA 95 Devlet Borç ve
Açık Kılavuzu’nda belirtilmiştir. Burada “piyasa fiyatı” ile işlemiş faizi içermeyen
temiz fiyat kastedilmektedir.
Senetlerin iskonto ve faiz giderleri ile prim gelirlerinin muhasebe kayıtlarının
nasıl olacağı, Kılavuzun 4.45, 4.46, 4.50, 5.138 ve 6.52 sayılı maddelerinde yer
almaktadır. Bu kapsamda, bir yükümlülük üzerindeki işlemiş ancak ödenmemiş faiz
yine aynı yükümlülük kalemine kaydedilmekte, dolayısı ile toplam borç tutarı da
işlemiş faiz kadar artmaktadır. Kuponlu senetlerin ihraçlarında oluşan iskonto
giderleri ve prim gelirleri de bu senetlere ait faiz giderleriyle aynı şekilde ele
alınmaktadır. Kuponlu senetlerin ihraçlarında oluşan prim geliri negatif faiz gideri
olarak senedin vadesi boyunca tahakkuk ettirilerek, senet yükümlülüğünü azaltacak
şekilde kaydedilmektedir.
Sonuç olarak, ESA 95 devlet borcunda tüm senetler piyasa değerleriyle ele
alınmakta ve bilanço tarihi itibarıyla kuponlu olsun olmasın senetlerin taşıdıkları
işlemiş ama ödenmemiş faizler de borca dahil edilmektedir.
1.2. EDP Devlet Borcu
EDP devlet borcu gerek kapsadığı yükümlülükler gerekse bu yükümlülüklere
ilişkin gelir ve giderlerin ele alınış şekli ile ESA devlet borcundan farklıdır. İçerdiği
yükümlülük kalemleri açısından ESA devlet borcuna göre daha dar kapsamlıdır. Bu
yükümlülükler, para ve mevduat, senetler ve krediler kalemlerinden oluşmaktadır
(Eurostat, 2002:199).
Maastricht Anlaşması’nda yer alan Protokolün (Protocol on the excessive deficit
procedure ) 2. maddesinde,
“…yıl sonu itibarıyla genel devlet alt sektörleri arasında ve sektörlerin kendi
içinde konsolide edilmiş olan toplam brüt nominal borcunu ifade etmektedir.”
ifadesi ile genel devlet borcu tanımlanmaktadır. 1993 yılında yayımlanan
3605/93 sayılı AB Konsey Yönetmeliği’nin 1. fıkrasının 5. maddesinde (AB Konsey
Yönetmeliği, 1993:3) bu tanımlama aşağıda yer aldığı şekilde desteklenmiştir:
“ ‘Devlet borcu’, genel devlet sektörünün varlığını oluşturan yükümlülükler
hariç olmak üzere genel devlet sektörünün yıl sonu itibarıyla toplam brüt nominal
borcunu ifade etmektedir.
Devlet borcu, genel devletin şu yükümlülüklerinden oluşmaktadır: ESA’da
tanımlandığı şekilde para ve mevduat, senetler, krediler.
Bir yükümlülüğün yıl sonu itibarıyla nominal değeri, üzerinde yazılı değeridir
(face value).”
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
349
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
Yukarıda yer alan açıklamalardan da anlaşıldığı üzere; EDP devlet borcu, brüt ve
nominal borç olarak tanımlanmakta ve genel devlet sektörünün konsolide edilmiş
yükümlülüklerini kapsamaktadır. Borcun nominal olarak tanımlanması nedeniyle
kuponsuz senetlerin faizi hariç olmak üzere yükümlülükler üzerindeki henüz
ödenmemiş ama işlemiş faiz, borca dahil edilmemektedir (Eurostat, 2002:198).
Yine aynı nedenden dolayı kuponlu senetlerin ihracında oluşan iskonto gideri
EDP borcuna dahil edilirken, prim geliri dahil edilmemektedir.
1.3. AB Ülkelerinde ESA 95 ve EDP Borcu
Önceki bölümlerde açıklandığı üzere; ESA 95 ve EDP borcu, genel devlet sektör
kapsamı açısından aynı iken yükümlülük kapsamı, faizin ele alınışı ve değerleme
yöntemi açısından farklılaşmaktadır. Grafik 1’de Euro Bölgesi için ESA 95 ve EDP
borç seviyelerinin GSYİH’ye oranları yer almaktadır.
Avrupa Merkez Bankası (AMB) tarafından yapılan bir çalışmada (ECB, 2004),
iki borç seviyesi Euro Bölgesi4 için karşılaştırılmıştır. Bu çalışmada, yalnızca EDP
borcuna dahil edilen yükümlülük kalemlerinden oluşan konsolide edilmemiş ESA
95 borcu, konsolide edilmemiş ESA 95 borcundan çıkarılarak, iki borç arasındaki
farkın yükümlülük kapsamından kaynaklanan kısmı ölçülmeye çalışılmıştır. 2002
yılı için yükümlülük kapsamı etkisinin GSYİH’nin %3,8’i kadar olduğu, bunun da
temelde ticari krediler ve diğer ödenecek hesaplardan kaynaklandığı belirtilmektedir.
Faizin ele alınışı ve değerleme yönteminin farklı olmasından kaynaklanan borç
seviyeleri arasındaki fark, konsolide edilmemiş EDP borcunun, EDP borcuna dahil
edilen yükümlülük kalemlerinden oluşan konsolide edilmemiş ESA 95 borcundan
çıkarılması ile ölçülmüştür. 2002 yılı için bu etki GSYİH’nin %5,1’i olarak
bulunmuştur.5
Kaynak: Eurostat Veritabanı, Ekonomi ve Finans Finansal Hesaplar
Grafik 1: AB Ülkelerinin (Euro Bölgesi) Borç Oranları (%GSYİH)
4
AB, Ekonomi ve Para Birliğine dahil olan on altı üye ülke: Almanya, Fransa, İtalya, Avusturya,
Hollanda, Belçika, İspanya, Portekiz, İrlanda, Finlandiya, Yunanistan, Güney Kıbrıs, Lüksemburg, Malta,
Slovakya ve Slovenya.
5
2004 yılı sonrasında Euro Bölgesi’ne dahil olan ülkelerden dolayı, AMB tarafından yapılan bu
çalışmada 2002 yılı için bulunan iki borç seviyesi arasındaki farkın GSYİH’ye oranı (%8,9), Grafik
1’dekinden (%7,2) farklıdır.
350
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
A. AYTEKİN BALIBEK
Grafik 1’de de görüldüğü üzere, Euro Bölgesi için iki borç seviyesi arasındaki
fark çok fazla değişmemektedir. 2000-2009 döneminde ortalama olarak 6,6 puan
olan fark, en düşük 2007 yılında 5 puan, en yüksek 2005 yılında 7,9 puan olmuştur.
2. GFS Kapsamındaki Uygulamalar
Kamu mali işlemlerine yönelik olarak hazırlanmış uluslararası tek kılavuz olan
IMF Kamu Mali İstatistikleri Kılavuzu (GFSM), ilk olarak, 1986 yılında
yayımlanmıştır. Daha sonra 2001 yılında güncellenen GFSM, belirlediği devlet
muhasebesi kuralları aracılığı ile belli bir standartta ve şeffaflıkta kamu mali
istatistiklerinin derlenmesi ve sunulması amacıyla hazırlanmıştır. GFS kılavuzunda,
üye ülkelerin kamu mali politikalarının sürdürülebilirliğinin ve ekonomi üzerindeki
etkilerinin ölçülmesi amacıyla karşılaştırılabilir, sağlıklı mali analizlerin
yapılmasında, ekonomi politikalarının geliştirilmesi ve izlenmesi görevinin yerine
getirilmesinde güvenilir kamu mali istatistiklerine sahip olunması gerektiği
belirtilmektedir. ESA’dan farklı olarak, GFS sisteminde tüm ekonomi değil yalnızca
mali politika uygulayıcısı olan kamu kurumlarının faaliyetlerini içeren akım ve stok
verileri üretilmektedir.
Gerek varlık ve yükümlülüklerin bilanço kaydı gerekse bunlara ilişkin işlemlerin
akım tablolarına6 kaydı açısından GFS ve ESA 95 arasında fark bulunmamaktadır.
Dolayısı ile GFS sisteminde senetlerin kaydı ve bu senetlerin gelir ve giderlerinin
ele alınış şekli ESA 95 ile aynıdır. GFSM’de senetlere ilişkin kayıtların nasıl
yapılacağı 1.25 ve 3.76 sayılı maddelerde açıklanmaktadır. Buna göre, senetler
bilançoya kaydedilirken, piyasa fiyatları ile değerlenir.
Diğer taraftan, GFSM’de borcun, bilanço tablosunda ayrı bir memorandum
kalemi olarak, hem nominal hem de piyasa değeriyle yer alması gerektiği
belirtilmektedir (IMF, 2001:129). GFS bilanço tablosuna baktığımızda, tablo altında
ek bilgi olarak, bu iki borcun yanı sıra üçüncü bir borç verisinin de üye ülkelerden
talep edildiği görülmektedir: Yazılı değer ile borç (debt at face value). Yazılı değer
ile borç, geri ödenecek olan iskonto edilmemiş anapara olarak tanımlanmaktadır.
Dolayısı ile GFS kapsamında yazılı değer ile borç, EDP borcuna karşılık
gelmektedir.
Ayrıca, kılavuzda nominal değer ile ilgili aşağıda yer alan açıklamalara yer
verilmektedir:
“Nominal değer, borçlunun alacaklıya herhangi bir zamanda ödeyeceği tutardır.
Senedin ilk ihraçtaki değeri ve bunu izleyen işlem, değer değişimi (piyasa fiyatı
değişimi hariç) ve alacaklının alacağından vazgeçmesi (debt forgiveness) gibi
değişikliklerden oluşan ekonomik akımlardan oluşmaktadır. Kavramsal olarak
nominal değer, gelecekte ödenecek anapara ve faizlerin var olan anlaşmada yer alan
faiz ile iskonto edilmiş haline eşittir.” (IMF, 2001:32)
Açıklamalardan da anlaşıldığı üzere GFS kapsamında senetlerin nominal değeri,
ihraç değerleri ile taşıdıkları faiz oranı üzerinden birikmiş faizlerine eşit olmaktadır.
Dolayısı ile GFS ve ESA 95’te “nominal değer” kavramı aynı değildir. ESA
uygulamaları bölümünde de değinildiği üzere, ESA 95’te senetlerin nominal
değerleri, üzerlerindeki yazılı değerlerine eşittir.
6
Yıllık olarak IMF’ye raporlanması beklenen GFS tablolarının listesi ekte yer almaktadır (Tablo 8).
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
351
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
Yükümlülük kalemleri açısından ESA 95’ten farklı olarak GFS sisteminde
sigorta teknik rezervlerine fonlanmayan kamu çalışanları planı yükümlülükleri de
(liabilities for government employee unfunded pension scheme) dahildir.
GFS sistemindeki kamu sektörünün kapsamı Merkez Bankası hariç ESA 95 ile
aynıdır. GFS’nin kurumsal kapsamı genel devlet, Merkez Bankası ve devletin sahip
olduğu/kontrol ettiği kamu kuruluşlarından oluşmaktadır. Toplu olarak genel devlet
ve bu kurum/kuruluşlar GFS’de “kamu sektörü” olarak adlandırılmaktadır. AB
uygulamaları bölümünde belirtildiği üzere Merkez Bankası, ESA 95 sektör
sınıflandırmasında finansal kuruluşlara dahildir.
3. Muhasebe Yönetmelikleri ve Hazine Müsteşarlığı Genel Devlet Borç
İstatistikleri
Ülkemizde genel devlete dahil kurumlar tarafından uygulanması gereken
muhasebe kurallarının genel çerçevesi Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan
Genel Yönetim7 Muhasebe Yönetmeliği (GYMY) ile belirlenmiştir. Belirlenen bu
genel çerçevenin detayları, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na
göre, genel yönetimi oluşturan alt yönetimlerin uygulaması gereken ayrı
yönetmelik/yönergelerde yer almaktadır. Bunlar, Merkezi Yönetim Muhasebe
Yönetmeliği (MYMY), Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği, İŞKUR
ve İşsizlik Fonu tarafından uygulanan Türkiye İş Kurumu Muhasebe Yönetmeliği ve
Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı (SGK) tarafından uygulanan SGK Muhasebe
Yönergesi’dir.
Ülkemizde genel devlet8 borç istatistikleri Hazine Müsteşarlığı tarafından
açıklanmaktadır. Muhasebe yönetmelikleri kapsamında oluşturulan hesaplardan
üretilebilen bu istatistikler, yükümlülük kalemleri açısından bu yönetmeliklerde
tanımlanan yükümlülük kalemlerinden senet ve kredi borçlarını içermektedir
(Tablo 1).
Senetlere ilişkin muhasebe kayıtları ile ilgili açıklamalar GYMY’de 8, 10, 16, 33
ve 34 sayılı maddelerde açıklanmıştır. Bu bölümlerde, kuponsuz ve kuponlu
senetlerin muhasebe kayıtlarının nasıl olacağı belirtilmemiş; yalnızca, genel bilanço
ilkesi olarak bütün varlık ve öz kaynaklar gibi devlet borçlanma senetlerini içine
alan yabancı kaynakların da bilançoda gayrisafi değerleriyle gösterileceği
belirtilmiştir. Bu senetlere ilişkin faiz ve iskonto/prim tutarlarının ise tahakkuk ettiği
dönemin gider/gelir hesaplarına kaydedileceği, Yönetmelikte belirtilmektedir.
Diğer taraftan, MYMY’de kuponlu ve kuponsuz senetlere ilişkin kayıtların nasıl
olacağı açık olarak belirtilmiştir. Zaten, genel devlet borcu içinde yer alan senet
yükümlülüklerinin tamamı merkezi devlet borcu içinde yer almaktadır. MYMY’de
yer alan 230 ve 308 sayılı maddelerde, kuponsuz senetlerin, satış bedelleri yani ihraç
fiyatları ile, kuponlu senetlerin ise nominal bedelleri ile ilgili hesaplara
kaydedileceği belirtilmektedir.
MYMY’nin 229 ve 307 sayılı maddelerine göre senetlerin faizlerine ilişkin
olarak, senet hesaplarında yükümlülük artışına neden olacak bir kayıt
yapılmamaktadır. Bu maddelere göre, nakit ödenen faizin ödeme yılında tahakkuk
etmiş kısmı “giderler hesabı”na yansıtılırken, varsa ödeme yılı öncesinde tahakkuk
7
8
5018 sayılı Kanunda “genel devlet” yerine, “genel yönetim” kullanılmaktadır.
Hazine istatistiklerinde “genel devlet” yerine, 5018’e uygun olarak “genel yönetim” kullanılmaktadır.
352
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
A. AYTEKİN BALIBEK
etmiş kısmı “gider tahakkukları hesabı”na kaydedilmektedir. Ayrıca, yıl sonları
itibarıyla stok üzerindeki birikmiş faiz tutarları, tahakkuk ettiği yılın “giderler
hesabı”na kaydedilmektedir. Dolayısıyla, yıl sonları itibarıyla senet hesapları
tutarları ile o yılın “giderler hesabı”na kaydedilen bu senetlerin faiz giderleri
toplamı, IMF GFSM’de tanımlanan nominal borca denk gelmektedir.
Bu muhasebe hesaplarından üretilebilen devlet borcu, Hazine Müsteşarlığı
tarafından yayımlanan EDP genel devlet borcu9 tablosunda genel yönetim brüt borç
stoku olarak yer almaktadır. Hazine Müsteşarlığı tarafından yayımlanan EDP genel
devlet borcu, her yıl Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) koordinasyonunda Maliye
Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve TÜİK tarafından hazırlanan mali bildirim
tabloları ile AB’ye raporlanmaktadır. Hazine Müsteşarlığı tarafından açıklanan genel
yönetim brüt borç stoku (HM genel devlet borcu) ile EDP genel devlet borcu
arasındaki fark, üç başlıktan oluşmaktadır:
1- Yükümlülük kapsamı olarak EDP genel devlet borcuna, HM genel devlet
borcundan farklı olarak, uluslararası sistemlerde para ve mevduat kalemine karşılık
gelen “madeni para stoku” da dahil edilmektedir.
2- EDP genel devlet borcunun nominal tanımlı olmasından dolayı kuponsuz
senetlerin faizi de bu borca dahil edilmektedir. Ayrıca, ESA 95’e uygun olarak,
endeksli senetlerin anaparalarındaki endeks değişiminden kaynaklanan fark da EDP
borcuna eklenmektedir.
3- EDP borcunun konsolide olmasından dolayı yükümlülük kalemleri
kapsamında genel devlet alt sektörlerinin varlıkları olan yükümlülükler, EDP
borcuna dahil edilmemektedir.
HM genel devlet borcundan EDP genel devlet borcuna geçilirken, yukarıda
sıralanan faktörlerin borcu azaltıcı ya da artırıcı etkileri Grafik 2’de görülmektedir.
Genel devlet borcunun konsolide edilmesi için alt sektörlerin varlığı olan
yükümlülüklerin düşülmesi EDP genel devlet borcunun HM genel devlet borcundan
daha düşük seviyede olmasına neden olmaktadır. Diğer taraftan, tanım farklılığı tam
tersi bir etki yaratmaktadır. Tanım farklılığı genel devlet borcu üzerinde artırıcı
etkiye sahiptir; ancak, bu etki yıllar itibarıyla azalmaktadır. Bunun nedeni kuponsuz
senetlerin faizlerinin EDP borcuna dahil edilmesinden kaynaklanan borç artışının,
bu senetlerin stok içindeki payının düşmesi (Tablo 4) nedeniyle yıllar itibarıyla
azalmasıdır. Diğer taraftan, Hazine Müsteşarlığı tarafından 2007 yılından itibaren
ihraç edilen enflasyona endeksli senetlerin anaparaları üzerinde oluşan enflasyon
değerleme farkı, kuponsuz senetlerden kaynaklanan bu azalan etkiyi
yavaşlatmaktadır. Enflasyon değerleme farkının EDP borcu üzerindeki etkisi, bu tip
senetlerin stok içindeki payına ve enflasyon gerçekleşmelerine bağlı olarak ileriki
yıllarda değişebilecektir.
9
Hazine Müsteşarlığı internet sitesinde “AB tanımlı genel yönetim borç stoku” başlığıyla açıklanmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
353
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
Kaynak: HM Borç İstatistikleri
Grafik 2: HM Genel Devlet Borcu ve EDP Genel Devlet Borcu
4. Sistemlerin Karşılaştırılması ve Değerlendirmeler
ESA 95, EDP, GFS ve ülkemizde uygulanan muhasebe sistemleri kapsamında
üretilen genel devlet borcu, yükümlülük kapsamı, senetlerin kaydı ve faizin ele
alınışı açısından farklılaşmaktadır. Takip eden bölümlerde, sistemler bu açılardan
karşılaştırılırken, tutarlılık ve uluslararası karşılaştırılabilirlik bakımından da
değerlendirilmeye çalışılacaktır.
4.1. Yükümlülük Kapsamı
ESA, EDP, GFS ve muhasebe yönetmelikleri kapsamında genel devlet
yükümlülüklerine para ve mevduat, senetler ve krediler dahildir (Tablo 1). EDP
genel devlet borcu, sadece bu üç yükümlülük kaleminden oluşurken, HM genel
devlet borcuna bu yükümlülüklerden para ve mevduat dahil edilmemektedir. Genel
yönetim kapsamında, finansal türev uygulamaları olmadığından, bu kalem muhasebe
yönetmeliklerinde yer almazken, ESA ve GFS’de finansal türevler yükümlülüklere
dahildir. Sigorta teknik rezervleri ESA ve GFS kapsamında yükümlülük kalemi
olarak yer alırken, GFS’de ESA’dan farklı olarak, bu başlık altında fonlanmayan
kamu çalışanları planı10 da yer almaktadır.
10
Halen sürmekte olan ESA 95 revizyon çalışmaları sonucunda, fonlanmayan kamu çalışanları planı
yükümlülük kaleminin yeni ESA kılavuzunda yer alması beklenmektedir.
354
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
A. AYTEKİN BALIBEK
Tablo 1: Yükümlülükler
HM genel
devlet borcu
ESA
EDP
GFS
Muhasebe yönetmelikleri
Para ve mevduat
Para ve mevduat
Para ve mevduat
Para ve mevduat
Senetler
Senetler
Senetler
Senetler
Senetler
Krediler
Krediler
Krediler
Krediler
Krediler
Diğer ödenecek hesaplar
Diğer ödenecek hesaplar
Diğer ödenecek hesaplar
Finansal türevler
Finansal türevler
Sigorta teknik rezervleri
Sigorta teknik rezervleri
4.2. Senetlere İlişkin Kayıtlar
ESA 95 ve GFS sistemleri arasında senetlere ilişkin olarak yapılan yükümlülük
kayıtları açısından bir fark bulunmamakta; borçlanma kayıtları ihraç fiyatları ile
yapılırken, senetler üzerindeki işleyen faiz tutarı için de bir nevi borçlanma kaydı
yapılarak, yükümlülük yaratılmış olmaktadır (Tablo 2). Bilançoda senetler, piyasa
fiyatları ile değerlendirilmektedir. Dolayısı ile belli bir tarih itibarıyla, senet
yükümlülük kayıtlarına senetlerin piyasa fiyatlarındaki değişimden kaynaklanan
değer değişimleri eklendiğinde, senetlerin bilanço değerlerine ulaşılmaktadır.
Senetler EDP borcunda nominal değerle, HM borcunda anapara değerleriyle yer
aldığından, kuponlu senetlerin kayıtları Hazine ve EDP borcunda aynı iken,
kuponsuz senetlerin faizlerinden dolayı EDP ve Hazine borcu farklılaşmaktadır.
GFS ve ESA’da kuponlu senet ihraçlarında oluşan iskonto ve primler, (+/-) faiz
gibi ele alınmaktadır. Borç nominal tanımlı olduğundan prim tutarı için herhangi bir
işlem yapılmazken, iskonto gideri EDP borcuna dahil edilmektedir. Muhasebe
yönetmelikleri kapsamında yıl sonu itibarıyla işlemiş faiz, gider hesabına, borçlanma
tarihi itibarıyla iskonto/prim tutarlarının borçlanma yılı ve toplu olarak sonraki
yıllara düşen kısmı ise gider/gelir hesaplarına yansıtılmaktadır.
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
355
anapara değerleriyle ; kuponsuzlar
ihraç fiyatı, kuponlular nominal
değerle
1- kuponlular nominal değerle
kaydedildiğinden, iskonto gideri
borca dahil edilmiş oluyor
2- iskonto : tamamı için bütçe
gideri kaydı ayrıca, doğduğu yıla
ve gelecek yıllara düşen kısmı
ayrı hesaplarda gider kaydediliyor
3- pirim : tamamı için bütçe gelir
kaydı ayrıca, doğduğu yıla ve
gelecek yıllara düşen kısmı ayrı
hesaplarda gelir kaydediliyor
yalnızca kuponsuzların tüm faizleri
1- senet yükümlülüğünü etkileyecek
kayıt yok
2- işlemiş faiz yıl sonlarında gider
tahakkukları hesabına kaydediliyor
ihraç fiyatı ile
nominal değerle
anapara değerleriyle ; kuponsuzlar
ihraç fiyatı, kuponlular nominal
değerle
GFS
EDP
Hazine
356
nominal değerle
senetler nominal değerle
kaydedildiğinden, kuponluların
iskonto gideri borca dahil edilmiş
oluyor
işlemiş faiz kadar senet yükümlülük
kaydı
ihraç fiyatı ile
ESA 95
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
piyasa fiyatı ile stok + işlemiş faiz +/işlemiş iskonto/prim
piyasa fiyatı ile stok + işlemiş faiz +/işlemiş iskonto/prim
1- işlemiş iskonto gideri kadar
kuponlu tahvil yükümlülük kaydı
2- işlemiş prim geliri kadar
kuponlu tahvil alacak kaydı
işlemiş faiz kadar senet yükümlülük
kaydı
1- işlemiş iskonto gideri kadar
kuponlu tahvil yükümlülük kaydı
2- işlemiş prim geliri kadar
kuponlu tahvil alacak kaydı
Bilanço / stok
İskonto / prim
Senet faizleri
Borçlanma kaydı
Tablo 2: Senetlere İlişkin Kayıtlar
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin Kavramlar
A. AYTEKİN BALIBEK
Senetlere ilişkin bu kayıt farklılıklarından dolayı borç seviyesinin nasıl değiştiği,
ihraç edilmiş gerçek senet örnekleri ile Tablo 3’te açıklanmıştır. Kuponsuz senet
örneğinde aynı senet için en yüksek borç seviyesi, bu senetlerin vade sonunda
ödenecek 116,8 milyon TL tutarındaki faizlerinin de borca dahil edilmesinden dolayı
EDP yaklaşımında çıkarken, tüm faizi değil yalnızca borcun açıklandığı tarih
itibarıyla işlemiş faiz tutarı olan 4,3 milyon TL’yi içermesinden dolayı, ESA 95 ve
GFS yaklaşımında borç, ikinci sırada yer almaktadır. Faizin borca dahil
edilmemesinden dolayı, en düşük borç seviyesi MYMY’ye uygun olan Hazine
Müsteşarlığı tarafından açıklanan borç olmaktadır.
Kuponlu senet örneğine baktığımızda, bu senetlerin aynı şekilde yani nominal
olarak ele alınmasından dolayı, EDP ve Hazine borcu aynı olurken; ESA95 ve GFS
yaklaşımında, stok tarihi itibarıyla 1,9 milyon TL olan birikmiş faiz de borca dahil
edildiğinden, bu sistemlerden üretilen borç, EDP ve Hazine borcundan daha yüksek
olmaktadır.
Tablo 3: Senetlere İlişkin Örnek Kayıtlar
1 - Kuponsuz senet
İhraç tarihi :
İtfa tarihi :
İhraç fiyatı :
Net ( anapara ) :
Faiz
:
Nominal :
2009 yılında tahakkuk eden faiz tutarı :
2009 yıl sonu itibarıyla piyasa fiyatı :
I
II
III
09/12/2009
03/08/2011
88.32
883,200,000
116,800,000
1,000,000,000
4,268,439
88.75
TL
TL
TL
TL
Senetlere İlişkin
Kayıtlar (2009)
Borçlanma
2009 sonu bilanço /
stok
ESA 95
GFS
EDP
Hazine
883,200,000
883,200,000
1,000,000,000
883,200,000
( I * III / 100 ) = 887.466.942
887,466,942
1,000,000,000
883,200,000
ESA 95
GFS
EDP
Hazine
100,540,000
100,540,000
100,000,000
100,000,000
-18,014
-18,014
( I * III / 100 ) + II - IV ) =
102.950.118
102,950,118
100,000,000
100,000,000
2 - Kuponlu senet
İhraç tarihi :
İtfa tarihi :
Kupon dönemi :
İlk kupon tarihi :
Nominal ( anapara ) :
İhraç fiyatı :
Kupon faizi (%) :
Net satış tutarı :
İlk kupon faizi :
Prim tutarı :
2009 yılında tahakkuk eden faiz tutarı :
2009 yıl sonu itibarıyla (temiz) piyasa fiyatı :
2009 yılında tahakkuk eden prim tutarı :
07/10/2009
28/09/2016
91 gün
06/01/2010
100,000,000
100.54
2.00
100,540,000
2,000,000
540,000
1,868,132
101.10
18,014
I
II
III
IV
TL
TL
TL
TL
TL
TL
TL
TL
Senetlere İlişkin
Kayıtlar (2009)
İlk borçlanma
Prim
2009 sonu bilanço /
stok
Devlet borcu kapsamında, GFS ve ESA 95 uygulamaları ile karşılaştırılabilir
ulusal muhasebe sisteminin mevzuatta yapılacak değişikliklerle oluşturulabileceği
düşünülmektedir. Önceki bölümlerde de bahsedildiği üzere, yıl sonları itibarıyla
gider hesaplarına devlet borcu üzerinde işlemiş ama ödenmemiş faizler
kaydedilmektedir. Aynı şekilde, piyasa fiyatı değişimlerinden kaynaklanan borç
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
357
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
değişiminin de yeni tanımlanacak hesaplara ya da gider hesaplarına yıl sonları
itibarıyla kaydedilmesi durumunda, borç üzerinde işlemiş faizlerle birlikte, bu
hesaplara kaydedilecek değerleme tutarları ile borç hesaplarının toplamı GFS ve
ESA 95 sistemlerinden üretilen borç tutarını verecektir. Yıl sonu itibarıyla muhasebe
hesaplarından elde edilecek bu verilerin uluslararası sistemlerle uyumu yine hesap
planı ve mevzuat değişiklikleri ile aylık ya da üçer aylık dönemler itibarıyla da
sağlanabilir. Bu durumda, belirlenen dönemler itibarıyla işlemiş faizlerin ve
değerleme tutarlarının ilgili hesaplara yansıtılması gerekecektir. Yapılacak bu
işlemlerin, ESA 95 ve GFS sistemlerinde olduğu gibi borç hesaplarına da
yansıtılması mümkündür. Borca ilişkin bu değerleme ve faiz bilgilerinin borç
hesaplarının alt detaylarına yansıtılması durumunda, borç hesapları üzerinden farklı
borç kavramlarına da ulaşılabilecektir. Bu öneride, borcun anapara değeriyle
muhasebeye kaydedilmesinin doğru olmadığı ya da piyasa değeri ile borcun
takibinin daha anlamlı olduğu amacı değil uluslararası karşılaştırılabilirliğin
sağlanması amacı güdülmektedir.
4.3. Faizin Ele Alınışı
Devlet borcuna “bugün itfa edilecek olsa ne ödenir”, yani bugünkü değer
yaklaşımı ile bakıldığında ESA 95 ve GFS sistemlerinden üretilen bilançoda yer
alan yükümlülük tanımına ulaşılmaktadır. Diğer bir yaklaşım olarak, devlet borcu
için faiz hariç olmak üzere “itfa tarihinde ne ödenecek” diye bakıldığında, kuponsuz
senetlerde anaparanın yani bu senetlerin ihraç fiyatı ile borca dahil edilmesi,
kuponlu senetlerde yine anaparanın dolayısı ile senetlerin nominal değerlerinin
borca dahil edilmesi gerekmektedir. Hazine Müsteşarlığı tarafından açıklanan ve
muhasebe yönetmeliklerine uygun olan genel devlet borç stoku hesabında bu
yaklaşım benimsenmektedir. ESA 95 ve GFS ile Hazine Müsteşarlığı tarafından
uygulanmakta olan muhasebe yönetmeliği arasındaki bu yaklaşım farkından dolayı
yükümlülük stoku üzerindeki işlemiş faiz için ESA ve GFS sistemlerinde
yükümlülük kaydı yapılırken, muhasebe yönetmelikleri kapsamında böyle bir kayıt
yapılmamaktadır.
Senetlere ilişkin faizin ele alınışı açısından EDP devlet borcunda kuponlu ve
kuponsuz senetler farklı değerlendirilmektedir. EDP borç tanımında kuponlu
senetlere ilişkin faizler dikkate alınmazken, kuponsuz senetlerin faizlerinin de borca
dahil edilme nedeninin AB’ye üye ülkelerde kuponsuz senetlerin bir yılın altında
kısa vadeli olarak ihraç edilmesi olduğu düşünülmektedir. Diğer taraftan, Euro
Bölgesi’nde vadesi bir yılın altında olan senetlerin borç stokuna oranları 2001-2009
döneminde ortalama olarak %7 düzeyindedir (Grafik 3). Bu ülkelerin EDP borcu
içinde kuponsuz tahvillerin payı bilinmemekle birlikte, kısa vadeli tahvillerin
kuponsuz olduğunu varsayarsak, 1999-2008 dönemi merkezi devlet borç
istatistiklerinden kısa vadeli tahvillerin Euro Bölgesi’nde yalnızca Hollanda,
Belçika, İrlanda ve Finlandiya ülkelerinde ihraç edildiği ve bu senetlerin merkezi
devlet borcu içindeki payının en yüksek Hollanda’da 2008 yılında %12 olduğu
görülmektedir (OECD, 2009). Bu nedenle, grafikte yer alan oranlar, kuponsuz
senetlerin borç içindeki payı olarak değerlendirilebilir. Bu ülkelerde faiz oranlarının
düşük seviyelerde olduğu göz önüne alındığında, kuponsuz senetlerin faizlerinin
borç tanımına dahil edilmesinin kuponlu senetlerin iskonto giderinin stoka dahil
edilmesi gibi ele alındığı düşünülebilir. Bu nedenle, EDP borcunda senetlerin
358
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
A. AYTEKİN BALIBEK
kuponlu, kuponsuz olmalarına göre faizin ele alınış farklılığının AB ülkeleri için bir
tutarsızlık yaratmadığı düşünülmektedir.
Kaynak: Eurostat Veri Tabanı, Ekonomi ve Finans Finansal Hesaplar
Grafik 3: Kısa Vadeli Senetler/EDP Borcu (Euro Bölgesi)
AB ülkelerine göre kuponsuz senetlerin EDP borcu içindeki payı ülkemizde
oldukça yüksektir (Tablo 4). 2004 yılında %37,7 olan bu oran, son yıllarda hem bu
tür senetlerin ihraçlarının azalması hem de faiz oranlarının düşmesi sonucu, borca
dahil edilen faiz tutarlarının azalması ile belirgin şekilde düşmüştür. Nitekim, EDP
borcu/GSYİH oranı üzerinde bu senetlerin faizlerinin etkisi 2003 yılında 6,2 puan
iken, 2009 yılında 2,4 puan olmuştur. Dolayısı ile borcun senet yapısı, EDP
borcunda önemli hale gelmektedir. Aynı anapara borcuna sahip olmasına rağmen
kuponsuz senetlerin payının yüksek olduğu ülkelerde EDP borç seviyesi de yüksek
çıkacaktır. Bu nedenle, EDP borcu kapsamında uluslararası karşılaştırmalar
yapılırken, kuponsuz senetlerin faizlerinin bu borç içindeki payının da dikkate
alınması gerektiği düşünülmektedir.
Tablo 4: Kuponsuz Senetlerin EDP Borcu Üzerindeki Etkisi
EDP Borcu (milyon TL)
Kuponsuz senetler / EDP Borcu
Kuponsuz senetlerin faizi / EDP borcu
EDP Borcu / GSYİH
Kuponsuz senetlerin faizi / GSYİH
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
306.301
33,3
9,2
67,4
6,2
331.191
37,7
7,9
59,2
4,7
339.428
35,4
7,2
52,3
3,8
349.488
36,1
7,6
46,1
3,5
332.543
36,1
8,8
39,4
3,5
375.237
32,7
7,3
39,5
2,9
433.414
29,3
5,3
45,496
2,4
Kaynak: HM Borç İstatistikleri
Euro Bölgesi ile ülkemiz EDP borç seviyesi arasındaki fark, Grafik 4’de
görüldüğü üzere gittikçe açılmaktadır. İleriki dönemde, ülkemizde kuponsuz
senetlerin borç içindeki payının daha da azalması durumunda, bunun EDP borcunu
az da olsa düşürücü etkisi olacaktır.
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
359
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
Kaynak: Eurostat Veri Tabanı, HM Borç İstatistikleri
Grafik 4: EDP Borcu/GSYİH
EDP borcunun nominal tanımlı olmasından dolayı, ayrıştırılabilir özellikte
(stripping) kuponlu senet ihraç edilmesi durumunda, kuponlu ve kuponsuz senetlerin
ele alınış şeklinde farklılık doğmaktadır. Bu ihraçlar sonucunda, kuponlu senetlerin
her bir kuponu ve anaparası, kuponsuz senetler haline gelmekte ve ikinci piyasada
bu şekilde işlem görebilmektedir. Bugünkü değer yaklaşımıyla bakıldığında,
ayrıştırılmış anapara ve kuponların bugünkü değeri ile ayrıştırılmamış senedin
anaparasının bugünkü değeri aynıdır. Dolayısı ile ister ayrıştırılmış olan anapara ve
kuponlar bugünkü değerleriyle ESA stoka kaydedilsin, ister ayrıştırılmamış hali ile
anapara bugünkü değeri ile ESA stoka kaydedilsin, fark olmamaktadır. Ancak, EDP
borcunda, ayrıştırılmış anapara ve kuponların nominal değerleri ile stoka dahil
edilmesi durumunda nominal anapara yanında nominal kupon ödemelerinin de stoka
dahil edilmesi gerektiği düşünülebilir. Buna karşılık, Devlet Borç ve Açık
Kılavuzunda ayrıştırılmış senetlerin kuponlarının borca dahil edilmeyeceği ifade
edilmektedir (Eurostat, 2002:137). Burada, ayrıştırılmış kuponların borca dahil
edilmeme nedeninin yalnızca nakit yaratan borçlanmaların stoka dahil edilmesi
olduğu değerlendirilmektedir. Çünkü kuponsuz senetlerin ihraç fiyatı ile nakit girişi
sağlanırken (ihraç sonrasında), ayrıştırılmış kuponlar için böyle bir nakit girişi
yoktur. Dolayısıyla kuponlar ile herhangi bir borçlanma yaratılmamış olmaktadır.
Diğer taraftan, ayrıştırılmış kuponların borca dahil edilmemesinin bir başka
nedeninin, bunların aslında “faiz” olarak ele alınması, olduğu düşünülmektedir.
Bunun ise yukarıda bahsedildiği gibi kuponsuz senetlerin faizlerinin EDP borcuna
dahil edilme nedeninin bunların iskonto gideri gibi ele alındığı, dolayısı ile faizleri
borca dahil etme amacı taşımadığı düşünülmektedir.
ESA 95 ve GFS kapsamında senetlerin değerlenmesinde de borcun senet yapısı
önemli bir husus olarak öne çıkmaktadır. Kuponsuz tahvillerin borç içindeki payının
yüksek olduğu ülkelerde işlemiş faizden dolayı yıldan yıla ESA 95 ya da GFS borcu
da çok değişebilecektir. Diğer taraftan, kuponlu senetlerin bilanço tarihi itibarıyla
360
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
A. AYTEKİN BALIBEK
işlemiş faizleri yıldan yıla çok fazla değişmeyeceğinden, bu faizleri de içeren piyasa
fiyatı ile stok değişiminde faizlerden kaynaklanan etki önemli düzeyde
olmayacaktır. Bununla birlikte, yine işlemiş faiz etkisinden dolayı aynı seviyede
anapara borcu olan iki ülkeden borç içinde kuponsuz tahvil payı daha yüksek olanın
işlemiş faizi içeren piyasa değeri ile borcu da daha yüksek olacaktır.
4.4. Konsolidasyon Etkisi
Borç seviyeleri kapsamında uluslararası karşılaştırma yapılırken, borç üzerinde
yapılan konsolidasyon işleminin de dikkate alınması gerektiği düşünülmektedir.
Konsolide borç hesaplanırken, borcun içerdiği yükümlülük kalemleri kapsamında alt
sektörlerin varlığı olan yükümlülükler düşülmektedir.
Ülkemiz ve Euro Bölgesi için karşılaştırıldığında, EDP borcu üzerinde sektörler
arası konsolidasyonun borç üzerinde düşürücü etkisinin çok farklı olmadığı
görülmektedir. Euro Bölgesi için sektörler arası konsolide edilmemiş; ancak, her bir
sektör kendi içinde konsolide edilmiş EDP borcunun GSYİH’ye oranları ile hem
sektörler arası hem de sektör içi konsolidasyon yapılan EDP borcu arasındaki fark
2006-2009 döneminde ortalama olarak 2,8 puandır (Tablo 5). Türkiye için aynı
dönemde bu fark 3,8 puan olmuştur.
Tablo 5: Konsolidasyon Etkisi
Euro Bölgesi
EDP borcu/GSYİH
EDP borcu (sektörler arası
konsolide edilmemiş)/GSYİH
Fark
Türkiye
EDP borcu/GSYİH
EDP borcu (sektörler arası
konsolide edilmemiş)/GSYİH
Fark
2006
2007
2008
2009
68,3
66,0
69,4
78,7
71,0
2,7
68,6
2,6
72,4
3,0
81,6
2,9
46,1
39,4
39,5
45,5
49,2
3,1
43,2
3,8
43,4
4,0
49,7
4,2
Kaynak: Eurostat Veri Tabanı, HM Borç İstatistikleri
Aynı konsolide borç seviyesine sahip, ancak daha düşük konsolidasyon etkisi
barındıran ülkelerin aslında daha düşük konsolide olmayan borç yükü olduğu açıktır.
Bu nedenle konsolide olmuş borç seviyeleri karşılaştırılırken, konsolide işleminin
borç düzeyi üzerindeki etkisinin de bilinmesi gerektiği düşünülmektedir.
Sonuç
Bu çalışmada, ülkemizde ve uluslararasında uygulanan muhasebe sistemlerinden
üretilen ve ayrıca hesaplanan farklı devlet borcu istatistiklerinin içeriği
karşılaştırılmıştır. Gerek yükümlülük kapsamı gerekse yükümlülüklerin ele alınışı
olsun, bu borç istatistikleri arasındaki farklılıklar tespit edilmeye çalışılmış ve
istatistiklerin iç tutarlılığı ile uluslararası karşılaştırılabilirliği tartışılmıştır. Bu
kapsamda çıkarılan sonuçları aşağıda yer aldığı şekilde özetlemek mümkündür:
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
361
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
• ESA 95 ve GFS sistemlerinde üretilen bilançoda yer alan yükümlülükler
işlemiş faizi içeren piyasa değeri ile genel devlet borcunu verirken, EDP genel
devlet borcu nominal olarak ayrıca hesaplanmaktadır. Diğer taraftan, muhasebe
yönetmelikleri çerçevesinde hesaplardan üretilebilen Hazine Müsteşarlığı tarafından
açıklanan genel devlet borcunda senetler anapara değerleriyle yer almaktadır. Bu
farklı borç tanımı yaklaşımlarına bağlı olarak borca ilişkin gider ve gelirlerin ele
alınışı da farklılık göstermektedir.
• EDP borcuna, kuponsuz senetlerin faizleri iskonto gideri gibi ele alınarak,
dahil edilirken, kuponlu senetlerin faizlerinin dahil edilmemesi, AB ülkeleri
borçlarının senet yapısından dolayı yöntemde bir tutarsızlık olarak görülmemekle
birlikte, ülke borçlarının senet yapılarının çok farklı olduğu durumlarda uluslararası
karşılaştırmaların dikkatle yapılması gerektiği düşünülmektedir.
• ESA 95 ve GFS kapsamında senetlerin değerlenmesinde de borcun senet
yapısı önemli bir husus olarak öne çıkmaktadır. Aynı düzeyde, anapara borcu olan
iki ülkeden, borç içinde kuponsuz tahvil payı daha yüksek olanın piyasa değeri ile
borcu daha yüksek olacaktır.
• Uluslararası karşılaştırmalar konsolide borç kapsamında yapılıyorsa,
konsolidasyon etkisinin büyüklüğünün de göz önünde tutulması gerekmektedir.
Konsolidasyon etkisinin çok farklı olduğu ülkelerde, konsolide edilmemiş borç
kapsamında yapılan uluslararası karşılaştırmaların daha anlamlı olduğu
düşünülmektedir.
• Devlet borcunun takibi açısından ülkemizde uygulanan muhasebe sistemi,
uluslararası uygulamalar ile uyumlu değildir. Ulusal mevzuatta yapılacak
değişikliklerle muhasebe hesaplarına yansıtılacak borca ilişkin değerleme tutarları
ile ilgili hesaplara yansıtılmakta olan işlemiş faizlerin, borç hesaplarının alt
detaylarına da yansıtılması durumunda, senet ve krediler kapsamında ulusal
muhasebe sistemi uluslararası uygulamalar ile uyumlu hale gelmiş olacaktır.
362
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
A. AYTEKİN BALIBEK
Tablo 6: AB GFS Tabloları
Devlet istatistikleri
Yıllık devlet mali istatistikleri
Devlet geliri, harcamaları ve temel göstergeler
Fonksiyonlarına göre genel devlet harcamaları
Temel ulusal hesaplar vergi büyüklükleri
Hesaplanan vergi göstergeleri
Devlet açık ve borcu
Devlet açık/fazlası, borcu ve ilgili veriler
Açık/fazlaya geçiş
Açık/fazladan borcun değişimine geçiş
Genel devlet (AB'ye üye olmayan ülkeler)
Devlet borcunun yapısı
Merkezi devlet borcu
Genel devlet borcu
Yerel idarelerin ve eyaletlerin borcu
Sosyal güvenlik fonlarının borcu
İhraç edilen döviz cinsine göre borç
Devlet garantileri
Çeyrekler itibarıyla devlet mali istatistikleri
Çeyrekler itibarıyla genel devletin finansal olmayan hesapları
Çeyrekler itibarıyla genel devletin finansal hesapları
Çeyrekler itibarıyla devlet borcu
Diğer devlet göstergeleri
Devlet yardımları
Resmi Gazete'de yayımlanan kamu alımı
Kaynak: Eurostat Veri Tabanı, Ekonomi ve Finans Devlet İstatistikleri
Tablo 7: EDP Mali Bildirim Tabloları
Devlet Açık ve Borç Düzeylerinin Raporlanması
479/2009 sayılı Konsey Yönetmeliği (AB)
ve 22/11/1993 tarihli Konsey tutanağında yer alan ifadelere uygun olarak
Tablo 1:
Devlet fazla/açık ve borç düzeylerinin raporlanması ve ilgili verilerin sağlanması
Tablo 2A - 2D: Her bir devlet alt sektörü dengesine ilişkin ulusal tanımlamalar ile EDP açık/fazlası
arasındaki geçişi açıklayan verilerin sağlanması
Tablo 3A - 3D: Devlet açık/fazlasının ve diğer ilgili faktörlerin borç düzeyindeki değişimlere katkısını açıklayan
verilerin sağlanması ve borcun konsalidasyonu (genel devlet ve genel devlet alt sektörleri)
Tablo 4:
22/11/1993 tarihli Konsey tutanağında yer alan ifadelere uygun olarak diğer verilerin sağlanması
Kaynak: Eurostat Veri Tabanı, Devlet Mali İstatistikleri Fazla Açık Prosedürü Mali Bildirim
Tabloları
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010
363
Muhasebe Yönetmelikleri ve Uluslararası İstatistik Sistemleri Kapsamında Devlet Borcuna İlişkin
Kavramlar
Tablo 8: IMF GFS Tabloları
YILLIK DEVLET MALİ İSTATİSTİKLERİ ANKETİ
İSTATİSTİKİ TABLOLAR
Bildirim I:
Bildirim II:
Tablo 1:
Tablo 2:
Tablo 3:
Tablo 4:
Tablo 5:
Tablo 6:
Tablo 7:
Tablo 8:
Tablo 9:
Ek 1:
Ek 2:
Devlet Faaliyetlerinin Bildirimi
Nakit Kullanım ve Kaynak Bildirimi
Gelir
Harcama
Varlık ve Yükümlülüklere İlişkin İşlemler
Valık ve Yükümlülüklere İlişkin Kazanç ve Kayıplar
Valık ve Yükümlülük Tutarlarındaki Diğer Değişiklikler
Bilanço
Devlet Faaliyetlerine Göre Giderler
Sektörel Bazda Finansal Varlık ve Yükümlülüklere İlişkin İşlemler
Valık ve Yükümlülüklere İlişkin Toplam Diğer Ekonomik Akımlar
Konsolidasyon Tablosu
Valık ve Yükümlülük Akım ve Stokların Bütünleşik Bildirimi
Kaynak : IMF Veri ve İstatistikler, Devlet Mali İstatistikleri
Kaynakça
European Central Bank (2003), Guide on Government Finance Statistics.
European Central Bank (2004), Concepts of Government Debt.
Eurostat (1996), European System of Accounts, ESA 1995.
Eurostat (2002), ESA95 Manual on Government Deficit and Debt.
Eurostat (2010), Statistical Requirements Compendium.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği, 08/06/2005 tarih ve 25839 sayılı RG.
IMF (2001), Government Finance Statistics Manual.
AB Konsey Yönetmeliği, 10/06/2009 tarih ve 479/2009 sayılı RG L 145.
AB Konsey Yönetmeliği, 30/07/2010 tarih ve 679/2010 sayılı RG L 198.
AB Konsey Yönetmeliği, 30/11/1996 tarih ve 2223/96 sayılı RG L 310.
AB Konsey Yönetmeliği, 31/12/1993 tarih ve 3605/93 sayılı RG L 332.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği, 30/12/2006 tarih ve 26392 sayılı RG.
OECD (2009), Central Government Debt Statistical Yearbook 1999-2008.
364
Maliye Dergisi y Sayı 159y Temmuz-Aralık 2010