DEĞİŞMEYEN KAMU POLİTİKASI
advertisement
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339 DEĞİŞMEYEN KAMU POLİTİKASI: KAMU YÖNETİMİ REFORMU Barış ÖVGÜN* UNCHANGED PUBLIC POLICY: PUBLIC ADMINISTRATION REFORM Öz Kamu yönetiminde reform kamu yönetimlerinin en önemli konularından biridir. Türk kamu yönetiminde de hatırı sayılır bir yere sahip olan kamu reformu aslında bir kamu politikasıdır. Bir kamu politikası olarak beliren reformun en somut halde kendisini gösterdiği metinler ise bir kamu politikası belgesi olan kalkınma planlarıdır. Bu nedenle de kalkınma planları üzerinden kamu yönetiminde reformun izlerini sürmek mümkündür. Kalkınma planlarının nesne değil, sadece reformun izin sürmede bir araç olduğu çalışmamızın temel tezi, kamu yönetiminde reformun her zaman önemli bir amaç olduğu ve süreklilik temelinde gözlemlenen bu amacın kalkınma planlarında da önemli bir yer teşkil ettiğidir. Bu önem özellikle yedinci beş yıllık kalkınma planında zirve noktasına ulaşmış ve plan, 2000’li yıllarda geniş bir uygulama alanı bulmuş olan reform çalışmalarının en önemli belgesi olmuştur. Bir başka deyişle, yedinci beş yıllık kalkınma planında kamu yönetiminin yeniden yapılanmasına ilişkin benimsenen politikaların hemen hemen hepsi 2000’li yıllarda ilk kez akla gelmemiş, ancak bu dönemde uygulanma şansı yakalamışlardır. Anahtar Kelimler: Kamu, Reform, Politika, Kalkınma Planı Abstract Public administration reform is one of the most important issues in public administration. Public administration reform which has important position in also public administration is actually public policy. It is emerging as a public policy itself shows in the concrete in development plans. So, it is possible that reform can be traced through development plans. The thesis of this study is that reform is always an important goal in public administration and this aim that it is continuous constitutes an important place in the development plans. This emphasis has especially reached peak on the on the seventh five-year development plan and it has been the most important document of reform efforts * Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü, Yönetim Bilimleri Anabilim Dalı, bovgun@politics.ankara.edu.tr. 325 AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339 in the 2000s. In other words, almost all adopted policies in the seventh five-year development plan for the restructuring of public administration in the 2000s did not come to mind for the first time; however it has implementation chance during this period. Keywords: Public, Reform, Policy, Development Plan. 1. Giriş Türk kamu yönetiminde dünden bugüne gelen ve bugünden geleceğe süreceği kuşkusuz olan en önemli kamu politikalarından biri kamu yönetimi reformudur. Kamu yönetimi reformu Türk kamu yönetimi tarihi içinde o kadar önemli bir yere sahiptir ki bu önemlilik reformun araç olmaktan çıkarak amaç haline gelmesine bile neden olmuştur. Bu bağlamda Türk kamu yönetimi tarihini ya da geçmişini aslında bir reform tarihi olarak okumak yanlış bir değerlendirme olmayacaktır. Türk kamu yönetimini bu şekilde betimlememize neden olan en önemli olgulardan biri de kalkınma planlarında kamu yönetimi reformuna verilen önemdir. Kamu yönetimi reformuna bu şekilde bir önem atfedilmesi, kalkınmanın sağlanabilmesi (Karaer, 1991: 47) ve bu bağlamda da planların başarılı bir şekilde uygulanabilmesi konusunda kamu yönetimine büyük bir pay biçilmesi (DPT, 1963: 3) nedenleriyledir. Bu nedenler çerçevesinde somut bir kamu politikası belgesi olarak kalkınma planları ilk plandan günümüzde hazırlıkları devam eden onuncu plana kadar her zaman kamu yönetimi reformuna önemli bir yer ayırmıştır. Kamu yönetimi her ne kadar kalkınma planlarında her daim kendisine özel bir yer bulmuş olsa da Türk kamu yönetiminin genelinde olduğu gibi planlarda da kamu yönetimi reformu konusunda bir süreklilikten bahsetmek mümkün değildir. Bir başka deyişle her planda kamu yönetimi reformunun bir gereklilik olarak bahsedildiği ve bu bahiste de birtakım ortak amaçların saptandığı gözlemlenmekle birlikte her plan bir önceki dönemin eleştirilmesine ve sanki ilk kez o planla birlikte kamu yönetimi reformunun başladığı şeklinde bir hava oluşmasına neden olmaktadır. Oysa kalkınma planları arasında kamu yönetimi reformu açısından bir süreklilikten bahsetmek mümkün görünmektedir. Bu durum özellikle de yedinci beş yıllık kalkınma planında daha somut bir görünüme kavuşmakta ve plan, birçok açıdan 2000’li yıllarda gündeme gelen ya da uygulama şansı bulan kamu yönetimi reformlarına temel oluşturmuştur. Bu iddia temelinde çalışmanın temel konusu hükümetin politikalarını somut bir bünyeye büründüren kalkınma planları aracığıyla kamu 326 AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339 yönetimi reformunun sürekliliğini izleyebilmektir. Böylece kamu yönetimi reformunun kamu yönetimi geçmişimizde ve geleceğimizde de her zaman üzerinde en fazla durulan ve durulacak olgulardan biri olduğu ortaya konulmaya çalışılacaktır. Bu amaca ulaşabilme konusunda da kalkınma planları bize büyük ölçüde yardımcı olacak ve planlar, reform bağlamında analiz edilecektir. Analizin kalkınma planları üzerinden yapılması kullanılan kaynakların da büyük oranda planlar olmasına neden olmaktadır. 2. Bir Kamu Politikası Olarak Kamu Yönetiminde Reform Kamu politikası birçok farklı çalışmada farklı yönleriyle tanımlanırken bu tanımlardan kapsamı bakımından en çok dikkati çekeni Dye’nin “bir hükümetin yapmayı ya da yapmamayı seçtiği her şey” şeklindeki cümlesidir (Dye, 1995:9). Ancak bu “her şey”, bir rastlantısallığı anlatmamakta ve Anderson’un da ifadesiyle “bir sorunu çözmek için girişilen amaçlı eylemlerin tümü”nü betimlemektedir (Anderson, 2003: 2). Bu özelliğiyle de kamu politikası hemen oluşmamakta ve bir hareketler serisi olarak hükümetler ve kamu kurumları tarafından geliştirilmekte ve uygulanmaktadır (Çevik, 1998: 105 ve Biçer ve Yılmaz, 2009, 45). Bu bağlamda kamu yönetiminin ve geniş anlamda da devletin yapısal ve işlevsel yönüne ilişkin yeni yönelimler ve düzenlemeler getiren kamu reformu da kamu yönetiminin önemli unsurlarından biri olan kamu politikası (Eryılmaz, 1995:3) olarak belirmektedir. Çünkü reform ve politika, sorunların ortaya konulması ve bu sorunlara yönelik çözümler üretilmesi sürecidir (Nohutçu, 2006:10). Bir başka deyişle kamu reformu da hükümetin hem yapmayı hem yapmamayı tercih ettiği şeyleri göstermekte hem de belirli bir amaç doğrultusunda girişilen bilinçli eylemleri işaret etmektedir. Kamu yönetimi reformunun genel anlamda konusu kamu yönetiminin/devletin örgütlenmesi, ne yapması ve nasıl yapması gerektiği bağlamında düğümlenmektedir. Bu düğüm Türk kamu yönetimi bakımından Cumhuriyet’in ilk yıllarından itibaren çözülememiş bir düğümdür. Hatta bu konu öyle bir düğümdür ki bitmeyen belki de hiç bitmeyecek bir senfoni olarak bile yorumlanabilmektedir (Hasanoğlu, 2004: 10-11). Bu senfoni her zaman için her iktidarın öncelikli amaçlarından biri olmuş ve kamu yönetiminin reforme edilmesi kendisini sürekli olarak tekrarlamıştır. 327 AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339 3. Kalkınma Planlarının Kamu Reformu Açısından Önemi Amaçlı ve bilinçli bir eylem olarak kamu reformunu analiz edebilmek için Türk kamu yönetiminde en elverişli araçlardan biri kalkınma planlarıdır. Çünkü kalkınma planları beş/yedi yıllık süreler zarfında hükümetin ne yapmak istediği ya da yapmak istemediğine yönelik kapsamlı birer kamu politikası belgesidirler. Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulan ve Meclis kararı ile hayat bulan kalkınma planları, kamusal taleplerin çıktılara dönüşmüş halleridirler. Hepsi birer kamu politikası belgesi olan ve kamu reformunun en somut araçlarından biri olan kalkınma planları, ulusal ve uluslararası ekonomik, toplumsal ve siyasal bir çözümleme sonunda belirli dönemler içinde amaçların ortaya konduğu ve bu amaçlara ulaşabilmede ilke ve yöntemlerin belirlendiği belgelerdir (Karaer, 1991: 51). Bu bağlamda kalkınma planları Karaer’in de ifade ettiği üzere kamu yönetimi reformu anlayışını ortaya koymaktadır (Karaer, 1991: 52). Kalkınma planlarının bu genel özellikleri bağlamında birinci beş yıllık kalkınma planında kamu yönetimi reformu dar kapsamda ele alınmakla birlikte reform bağlamında yapılması gereken noktalar POSDCORB 1 ilkesi çerçevesinde formüle edilmektedir. Bu çerçevede hedeflere uygun bir örgütlenmeye gidilmesi, çalışmaların planlı olması, kuruluşların bütçe ve mali sistemlerinin düzeltilmesi, verimli bir personel sisteminin oluşturulması ve eksik ve yanlış iş bırakmayacak bir denetim sisteminin kurulması (DPT, 1963: 79) gibi muğlâk hedefler saptanmaktadır. Bu muğlâk hedefler noktasında değişiklik olacak alanlar belirlenmekle birlikte kamu yönetimi reformunun nasıl olacağı ise düzenlenmemektedir. Birinci planın bir diğer özelliği de dönemin kalkınma anlayışına uygun olarak kamu iktisadi teşebbüslerine (KİT) özel önem vermesi ve bu amaçla KİT’lerin yeniden düzenlenmesinden ayrıntılı bir şekilde bahsetmesidir. Karma ekonomik model çerçevesinde ele alınan KİT’lerle ilgili genel kararların kalkınma politikasına uygun olarak merkezi yönetim tarafından belirlenmesinin ve bu kuruşların piyasa şartları bağlamında çalışmasının sağlanmasının gerektiğinin altı çizilmektedir (DPT, 1963: 81). Bu amaçla bu kuruluşlara bağımsız çalışma ortamlarının sağlanacağı belirtilmektedir (DPT, 1963: 99). 1 Planlama, örgütleme, personel alımı, yönlendirme, eşgüdüm, denetim ve bütçeleme. 328 AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339 Planın dikkat çeken bir diğer özelliği de günümüzde de önemli bir tartışma alanını oluşturan bölge kalkınması ve planlamasına özel bir önem verilmesi ve bu amaçla ayrı bir başlık açılmasıdır. Bu başlık altında bölge planlamasına kalkınmanın bölgeler arasında dengeli bir şekilde dağılması ve böylece bölgeler arasındaki dengesizliklerin giderilmesi amaçlarıyla yaklaşılmaktadır (DPT, 1963: 471). Aynı amaç, ikinci beş yıllık kalkınma planında da görülmekte ve bölge planlama çalışmaları milli plan çalışmalarını tamamlayan ve milli plan uygulamalarına yardımcı olan bir planlama uygulaması olarak ele alınmaktadır (DPT, 1968: 271-272). İkinci beş yıllık kalkınma planı da birinci plan gibi kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesine özel bir önem vererek kamu reformu ile ilgili olarak ayrı bir başlık açmıştır. Bu şekilde bir yöntem benimsenmesi birinci planla aynı mantık çerçevesinde reformun kamu yönetimindeki sorunları çözeceğinin, bunun ise planların başarılı bir şekilde hayata geçirilmesi için elzem olduğunun düşünülmesidir (DPT, 1968: 623). Bir başka deyişle reform asla amaç olmamış; asıl önem verilen planlamanın başarılı bir şekilde uygulanabilmesini sağlayıcı araç olarak değerlendirilmiştir. Planın dikkat çeken en önemli yönü ise yerel yönetimlerin kalkınma yarışında önemlerinin artırılması gerektiğine inanılarak artan bir vurguyla ele alınmaya başlanmaları ve bu amaçla da ilk kez bu kuruluşlar üzerinde idari vesayet yetkisinin azaltılarak bu kuruluşların mali açıdan da desteklenmeleri gerekliliğinin altının çizilmesidir (DPT, 1968: 623). Üçüncü beş yıllık kalkınma planı da kendisinden önceki iki plan gibi kamu yönetimi reformunu bir araç olarak ele almakta ve planın başarısı için bunu şart görmektedir (DPT, 1973: V). Ancak kamu yönetimine yaklaşımı önceki iki plana kıyasla biraz daha sertleşmekte ve belirlenen sorun alanlarına yönelik herhangi bir iyileşme olmamasından dolayı kamu yönetimi bir sorun alanı olarak tanımlanmaktadır (DPT, 1973: 117). Bu sorun alanına ilişkin olarak ilk kez sektörler reform bağlamında ayrı ayrı ve ayrıntılı bir şekilde ele alınmaya başlanmıştır. Bu başlıklarda belirlenen reform alanlarında temel amaç, dönemin idari reform anlayışına uygun olarak kalkınmanın hızlandırıcısı olabilmesi bağlamında hızlı, verimli ve tasarruf sağlayıcı bir idari mekanizmanın kurulabilmesidir (DPT, 1973: 911-918). Görüleceği üzere özellikle ilk üç planda kamu yönetimi idare anlamında daha dar bir boyutta ele alınmış ve böylece yönetim sistemi, sosyoekonomik yapı ve siyasal sistemden soyutlanarak verimli, hızlı ve tasarruf sağlayıcı bir mekanizma yaratılmak istenmiştir. Bu durum da 329 AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339 örgüt odaklı bir bakış açısına ve bu bakışta da örgütlerin yapı, işleyiş ve yöntem bakımından ele alınmasına neden olmuştur (Yalçındağ, 1971: 2526). Bu bağlamda reform önerileri de dar bir kapsama sıkışmış ve reform, örgütlenme, personel ve kırtasiyecilik gibi konular çerçevesinde ele alınmıştır. Kamu yönetimi reformuna verilen önem dördüncü beş yıllık kalkınma planında da devam etmiş ve kamu yönetimi, ekonomik, toplumsal ve kültürel sorunları çözebilmede bir araç olarak ele alınmıştır. Bu araç ilk kez bu planda demokrasi kavramıyla birlikte değerlendirilmiş ve verimlilik ve etkinlik içerisinde çalışmasının önemine değinilmiştir (DPT, 1979: 4). Bu durumun en önemli nedeni ise 1980’li yılların kamu yönetimi reformu bağlamında artık devletin ve bürokrasinin büyüklük ve işlev bağlamında sorgulanmaya başladığı bir dönem olmasıdır (Larbi, 1999: 1). Dördüncü beş yıllık kalkınma planı önceki üç plandan daha geniş bir düzlemde kamu yönetimi reformunu ele almaktadır. Bu ele alışta belediyelerin 1930 tarihli kanunla artık yönetilmesinin zor olduğu ve bu nedenle değiştirilmesi gerektiği üzerinde durulmaktadır. Bu amaçla belediyelerin özerkliklerinin artırılmasına değinilmekte ve mali ve idari özerklik ön plana çıkarılmaktadır (DPT, 1979: 81-82). Kendisinden önceki üç planın reform bağlamında bir değerlendirme sürecine alındığı planda merkezi yönetimin aşırı derecede büyüdüğü iddia edilmekte ve daha önceki süreçte planların reform bağlamında başarısız politikalar üretmesinde reformdan sorumlu merkezi bir örgütün yaratılamamış olması gösterilmektedir. Sorunun bu şekilde saptandığı planda bulunan çözüm önerisi ise daha önceki planlardan farklı olarak kamu yönetiminin işlevinin yeniden sorgulanması olacaktır. Örgütlenme de bu yeni işleve göre tekrar yapılandırılacak ve reform çalışmalarından asıl olarak Devlet Planlama Dairesi ile Devlet Planlama Teşkilatı sorumlu tutulacaktır. Bütün bu düzeltim amaçlarında ise artık temel amaç, kamu yönetiminin sadece verimli ve hızlı çalışması değil, aynı zamanda ekonomik bir yapıya dönüştürülmesidir (DPT, 1979: 299-302). Beşinci beş yıllık kalkınma planı kendisinden önceki dört kalkınma planından farklı bir ekonomik ve toplumsal yapıda doğmuş bir plan olmasından dolayı kamu yönetimine reform açısından yaklaşımı da bu çerçevede gelişmiştir. Planda hem merkezi yönetim hem de yerel yönetim reformlarına ayrı ayrı değinilmektedir. Merkezi yönetim reformundan asıl amaçlanan kırtasiyecilik anlamında bürokrasinin azaltılması iken; yerel yönetim reformu da merkezi yönetimin gücünün azaltılması bağlamında gündeme gelmektedir (DPT, 1985: 2). Bir başka deyişle yerel yönetimler 330 AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339 henüz kalkınmanın en önemli itici gücü olarak görülmemekte ve bu birimlere sadece merkezi yönetimde beliren sorunları aşmada bir araç olarak başvurulmaktadır. Bölgesel gelişme ise kendisinden önceki dört planın anlayışını devam ettirmekte ve bölgeler, kalkınmada öncelikli yöreler tanımlaması ve anlayışı çerçevesinde merkezi yönetimin kalkınma çabasına destek olma bağlamında tanımlanmaktadır. Gerek ekonomik ve toplumsal yaşamda gerekse de kamu yönetimi alanında esaslı değişim ve dönüşümlerin yaşandığı plan, altıncı beş yıllık kalkınma planıdır. Bu durum planın ilk cümlelerine de sirayet etmekte ve “Türk milletinin refah seviyesini açık toplum ve rekabete açık ekonomi ilke ve esasları doğrultusunda, hür ve güvenli bir ortamda yükseltmek VI. Beş Yıllık Planın temel amacıdır.” denilerek serbestleşme yönünde bir politikanın benimsendiği belirtilmektedir. Bu amaç çerçevesinde özel sektörün asıl güç olduğu vurgulanmakta ve kamu yönetimi reformunda kamu yönetiminin düzenleyici ve yönlendirici özellikleri ön plana çıkarılmaktadır (DPT, 1990: 1). Büyümenin serbest rekabet ortamında ve özel kesimin dinamizminden azami ölçüde yararlanılarak gerçekleştirilmesi, iktisadi faaliyetlerde kamunun yönlendirici ve teşvik edici olması, uluslararası entegrasyona imkân verecek bir ekonomik yapının oluşturulması esastır (DPT, 1990: 1). Bölgesel kalkınma politikasının tespitinde de bir uluslararasılaşma görülmekte ve politikanın tespitinde Avrupa Topluluğu’nun bölgesel politikalar konusunda gözettiği amaçların ve uygulamaların benimseneceği belirtilmektedir. Bölgesel kalkınma politikalarının tespiti ve uygulaması sırasında AT'’nin bölgesel politikalarında gözetilen amaçlar ve uygulamalar dikkate alınacaktır (DPT, 1990: 318). Ekonomik ve toplumsal yaşamda benimsenen liberal politikalar KİT’lerin geleceğini de etkilemiş ve KİT’lerin bundan sonra rekabet ilkesi içinde çalışacağı, bu ilkeyi hayata geçiremeyenlerin de özelleştirileceği belirtilerek kamu yönetimi reformuna özelleştirme ilk kez bu planla girmiştir (DPT, 1990: 2). Kamu yönetiminde esas reform girişimleri ise 1990’lı yılların ortasında başlamaktadır. Bu durumun en önemli kanıtı da yedinci beş yıllık kalkınma planıdır. Kamu yönetimi bu planda hala çalışmaları günümüzde sürmekte olan geniş bir reform çabası çerçevesinde ele alınmakta ve 331 AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339 planın ekler kısmında da çok geniş bir biçimde hukuki ve kurumsal değişikliklere yer verilmektedir. Ekonomik ve sosyal politika ile devletin ekonomideki rolü ve organizasyon yapısında köklü değişikliklerin yaşanmasının temel nedeni küreselleşmenin avantajlarından en iyi bir şekilde yararlanmak olarak belirtilmektedir (DPT, 1996: 2). Bu bağlamda devletten temel beklenti de piyasa ile iç içe olmak ve birbirini desteklemek ve tamamlamaktır (DPT, 1996: 2). Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanması da bu ilke çerçevesinde gerçekleştirilecektir. Bu gelişmelere paralel olarak uluslararası normların ve kuralların, artan yaptırım gücü ile de desteklenerek giderek ağırlık kazandığı görülmektedir. Bu bağlamda, ülkelerin diğer ülkelerdeki gelişmelerden soyutlanmış olarak etkin ve sağlıklı politikalar oluşturmaları mümkün değildir (DPT, 1996: 1). Devletin rolü küreselleşme ve entegrasyon politikaları çerçevesinde yeniden tanımlanarak, tüm kamu kurum ve kuruluşları üstlendikleri görevle uyumlu bir teşkilat yapısına kavuşturulacaktır (DPT, 1996: 118). Dönem içerisinde ortak değerler demokratikleşme, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve liberalizm olarak tanımlanmakta (DPT, 1996: 1) ve kamu yönetimi reformuna da bu çerçevede yaklaşılarak kamu finansmanının iyileştirilmesi (DPT, 1996: 20),2 mali sistemin rasyonelleştirilmesi ve ekonomide rekabet ortamının geliştirilmesi noktaları ön plana çıkmaktadır (DPT, 1996: 20). Kamu yönetimi reformunda bu amaçlara ulaşabilmek için de devletin asli görevlerini tam olarak yapabilmesini sağlamak amaçlı olarak özelleştirme yoluyla üretim alanından çekilmesi hızlandırılarak küçültülmesi amaçlanırken, rekabetçi piyasa koşullarının hakim olmasını sağlamak üzere de devletin kural koyma ve konulan kurallara uyulmasını sağlama işlevlerine ağırlık verilmesi planlanmaktadır (DPT, 1996: 20). Bu temel amaçlar bağlamında yapılanan yedinci beş yıllık kalkınma planı birçok alanda günümüz kamu reformlarının öncüsü konumdadır. Örneğin sağlıkta dönüşüm programı bağlamında gündeme gelen reform sürecinin temel izlerine bu kalkınma planında rastlamak mümkündür. Bugünkü reform çabalarına temel olacak şekilde planda Sağlık Bakanlığı’nın hizmet üretici fonksiyonlarından soyutlanıp politika üretme ve geliştirme 2 Kamu hizmetlerine ilişkin olarak yararlanıcıların bireysel faydanın karşılığını ödemesi gerektiğinin belirtilmesi de bu çerçevede atılmış bir adımdır. 332 AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339 rollerine ağırlık verileceği ve hizmet sunmada yerel yönetimlerin rolünün artırılacağı belirtilmektedir (DPT, 1996: 46). Yedinci beş yıllık kalkınma planının yukarıda belirtilen amaçları gerçekleştirebilmek için düşündüğü en önemli araçlardan biri de yerelleşmedir. Bu ilke o kadar geniş kapsamlı bir şekilde ele alınmaktadır ki 2003 yılında gündeme gelen kamu yönetimi temel kanunun da esin kaynağı olduğu izlenimini uyandırmaktadır. Bu bağlamda merkezi yönetimin sınırlı ve yerel yönetimlerin asıl yetkili olması planın yerelleşme amaçları arasında yer almaktadır. Kamu görev ve yetkilerinin merkez teşkilatı, merkezin taşra kuruluşları ve yerel yönetimler arasındaki dağılımı, yetki genişliği ve yerinden yönetim ilkelerinin uygulanması yönünde gözden geçirilecek, bu kapsamda merkezi yönetim tarafından sağlanmakta olan bazı hizmetler il özel idarelerinden başlamak üzere yerel yönetimlerin ve taşra birimlerinin yetki ve sorumluluğuna bırakılacaktır (DPT, 1996: 118). Mahalli idareler, kanunlarla kendilerine verilen görevleri yerine getirdikten sonra, kanunların yasaklamadığı veya başka idarelere vermediği yerel nitelikli kamu görevlerinin yerine getirilmesinde yetkili kılınacaktır (DPT, 1996: 131). Yerinden yönetim ilkesi dikkate alınarak, merkezi yönetim tarafından sağlanmakta olan bazı hizmetlerin il özel idarelerinden başlamak üzere yerel yönetimlerin ve taşra birimlerinin yetki ve sorumluluğuna bırakılabilmesi amacıyla 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları hakkında 3046 sayılı Kanun ve kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat kanunlarında gerekli değişiklikler yapılacaktır (DPT, 1996: 120). Kamu yönetiminde yerelleşme aracılığıyla merkezi yönetimin küçültülmesi ekonomik açıdan da özelleştirme aracılığıyla yapılmak istenmektedir. Bu amaçla özelleştirme, kamu yönetimi reformunda önemli bir yer tutmakta ve kamunun ekonomik üretimden çekilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Özelleştirme programının temel amacı, dünya piyasalarına entegre olma ve AB'ye tam üyelik hedefi ve gümrük birliği süreci doğrultusunda, ekonomide verimliliğin ve maliyet yapısının rekabet edebilir seviyelere getirilmesi ve serbest piyasa koşullarının sağlanmasıdır. Bu amaçla KİT'ler süratle özelleştirilecektir. Böylece, bir yandan sermayenin tabana yayılması ve teknolojik yenilenme sağlanırken, diğer yandan da kamu açıklarını azaltmak, kamunun mali piyasalar üzerindeki baskısını 333 AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339 hafifletmek ve kamu borç stokunu düşürmek mümkün olabilecektir (DPT, 1996: 166). Planın ele aldığı bir diğer konu da denetimdir. 2000’li yıllarda gündeme gelen performans denetimi ve denetimde etkinlik sağlama amaçlı kamu denetçiliği (ombudsmanlık) uygulamaları ilk kez bu planla bir reform alanı olarak tespit edilmiştir. Denetleme kurumları ile kurum ve kuruluşların denetim birimlerinin fonksiyonlarının yeniden değerlendirilmesi yapılarak, performansın ölçülmesine yönelik denetim sistemine geçilecektir (DPT, 1996: 118). Performans ölçülmesine ilişkin denetim sistemine geçilebilmesi için 832 sayılı Sayıştay Kanunu, Kesin Hesap Kanununa ilişkin düzenlemeler, Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların TBMM’ce Denetlenmesi Hakkında 3346 sayılı Kanun ve kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat kanunlarında yer alan denetim birimleriyle ilgili hükümler gözden geçirilecektir (DPT, 1996: 121). Yönetim-birey ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla; yargının katı işleyiş kurallarına bağlı oluşu ve zaman alıcı işlemesi gerçeği karşısında, yönetimi yargı dışında denetleyen ama yönetime de bağlı olmayan bir denetim sistemi ihtiyacı sonucunda ortaya çıkmış olan ve Avrupa Birliğinin kendi bünyesinde ve üye ülkelerin çoğunda da bulunan, halkın şikayetleriyle ilgilenen bir Kamu Denetçisi (ombudsman) sisteminin Türkiye’de de kurulması sağlanacaktır (DPT, 1996: 119). Planın öngördüğü değişiklikler sadece denetim alanıyla da sınırlı değildir ve bürokrasi de reforme edilmesi gereken alanlardan biri olarak ön plana çıkmaktadır. Planda bürokrasiye ilişkin öngörüler ekonomik temellidir. Bu bağlamda bürokrasinin yasalara uygun iş yapan özelliğini simgeleyen hukuki rasyonel yanı artık işlevsiz görülmekte ve yerine daha yaratıcı olduğu iddia edilen rasyonel-üretken model getirilmek istenmektedir (DPT, 1996: 119). Planda bürokrasiye ilişkin bir diğer öngörü de patolojik anlamına dönüktür. Bu çerçevede teşvik sisteminde bürokrasinin en alt seviyeye indirilmesi gerektiği belirtilerek aslında kamunun iş ve işlemlerinde yaşanılacak bir sadeleştirme amaçlanmaktadır. Plan döneminde teşvik sistemi ile ilgili mevzuat tek bir yasada toplanarak, birbirini tamamlayan, değişen iç ve dış piyasa şartlarına uyum sağlayabilecek esneklikte, GATT kurallarını ve AB'deki uygulamaları da dikkate alacak şekilde, bürokrasiyi en alt düzeye indirerek, daha az 334 AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339 sayıda, daha etkin araçlara sahip olacak yönde geliştirilecektir (DPT, 1996: 198). Yedinci planla birlikte değişmeye başlayan bir başka reform alanı da bölgeselleşmedir. İlk dört planda ulusal kalkınmanın parçası olarak ele alınan bölgeler, beşinci ve altıncı plan döneminde bu anlayıştan kısmi kopmalar yaşamış ancak asıl değişim yedinci planla birlikte gerçekleşmiştir. Değişimin temel olarak bu planda görülmesinin en önemli nedeni her bölgenin farklı imkânlara sahip olduğunun dikkate alınarak kalkınmada öncelikli yöreler politikasından farklı olarak bölgesel ölçekte yeni bir planlama anlayışının zaruri olmasının belirtilmesinden kaynaklanmaktadır (DPT, 1996: 170). Kamu yönetiminin temel reform alanlarını ve uygulamalarını ortaya koyan yedinci plandan sonra hazırlanan sekizinci beş yıllık kalkınma planı, kamu yönetimi reformu konusunda yedinci planın genel anlayışını devam ettirmekte ve devlet düzeyinde genişleyen bir kamu reformu ortaya koymaktadır. Bu genişlikte devletin görevi sadece ekonomik alanda değil, toplumsal alanda da piyasa ile uyum içinde olmak ve düzenleme, gözetim ve denetleme fonksiyonlarıyla sahnede yer almaktır (DPT, 2001: 23). Devletin özelleştirme yoluyla üretim alanından çekilerek asli işlevine ağırlık vermesi ve rekabetçi piyasa düzenini sağlama işlevini dünyadaki dönüşümü dikkate alarak yerine getirmesi için gerekli düzenlemeler sürdürülecektir (DPT, 2001: 26). Devletin düzenleyici fonksiyonuyla geri planda olduğu sistemde ön planda olan ise değişen kalkınma anlayışı paralelinde tek tek kentler ya da bölgelerdir. Bu noktada plan geleneksel bölge anlayışının artık rafa kalktığını belirtmekte ve rekabet ve maliyet temelli yeni bir bölge anlayışının kurulduğunu ve artık kentlerin üretim merkezleri olarak küresel sermayenin yeni merkezleri olacaklarını belirterek yedinci planda başlayan bölgeselleşme konusundaki dönüşümü destekler bir pozisyon ortaya koymaktadır (DPT, 2001: 59). Aynı durum yerelleşme konusunda da görülmekte ve planda yerelleşme konusunda bir önceki plan anlayışı yansıtılmakta ve ayrıca bundan böyle merkezi yönetimin yerel hizmetlere ilişkin politika ve standartları belirleyeceği ve yerel yönetimlerin asıl yetkili olacağı vurgulanmaktadır (DPT, 2001: 198). Mahalli idareler, kanunlarla kendilerine verilen görevleri öncelikle yerine getirerek, kanunların yasaklamadığı veya başka idarelere vermediği yerel nitelikli kamu görevlerinin yerine getirilmesinde yetkili kılınacaktır. 335 AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339 Birçok açıdan önceki planlardan farklı özellikler sergilemekte olan dokuzuncu kalkınma planı ise Avrupa Birliği’ne (AB) üyelik sürecinin temel strateji olarak tespit edildiği ve kamu yönetimi reformuna da bu çerçevede yaklaşıldığı bir plandır (DPT, 2007: 2). Plan, her ne kadar kendisinden önceki son iki planın kamu yönetimi reformu yaklaşımını benimsemiş olsa da ekonomik ve sosyal gelişme eksenlerinden biri olarak bölgesel gelişmeyi tanımlayarak bu konuda diğer iki planın önüne geçmektedir. 4. Sonuç Kamu yönetiminde reform, Türk kamu yönetiminin her daim en önemli noktalarından birisi olarak belirmiş ve bu nokta zaman zaman araç olma özelliğinden sıyrılarak doğrudan amaç haline gelmiştir. Ancak olgu ister araç olsun isterse amaç olarak belirsin her daim gündemde olmuştur. Kamu yönetiminin gündeminden hiçbir zaman çıkmamış olan reform konusu, bu bağlamda birer kamu politikası belgesi olan kalkınma planlarının da en önemli yapı taşlarından biri olmuştur. Kalkınma planları değişen ekonomik, toplumsal ve siyasi konjonktüre göre kamu reformuna farklı açılardan yaklaşmış ve reformun farklı yönlerini ortaya koymuşlardır. Bu farklı bakış bağlamında ilk dört plan, idari reform bağlamında kamu yönetimi reformuna yaklaşmakta ve reformdan bütüncül değil, kısmi düzeltimler amaçlanmaktadır. Bir başka deyişle hemen hemen her plan kendisinden önceki planı reformların gerçekleşmemesi açısından eleştirirken yine benzer amaçları ortaya koymaktadır. Buna göre kamu yönetiminde merkezi yönetimin etkisi azaltılmalı, yerel yönetimler güçlendirilmeli, Başbakanlık icracı olmamalı, Bakanlar Kurulu’nun iş yükü hafifletilmeli, idari işler hızlandırılmalı ve basitleştirilmeli ve kamuda aşırı istihdamın önüne geçilmelidir. Reformun devlet boyutunda ele alınması ise beşinci kalkınma planı ile başlamış ve kısmi düzeltimler değil; benimsenen ekonomik ve toplumsal yapıya uygun olarak kamu yönetiminin hem yapısal hem de işlevsel açıdan bütüncül bir değişimi hedeflenmiştir. Bu bağlamda iş ve işlemlerin basitleştirilmesi ya da idarinin hızlı ve verimli olmasının yanı sıra başka kavramlar da ön plana çıkmaktadır. Bu kavramlar temelinde artık kamu yönetiminde 336 AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339 serbestleşme ve demokratikleşme anahtar kavramlar olarak belirmekte ve kamu yönetimi de bu iki kavram ekseninde yeniden inşa edilmektedir. Bu bağlamda kamu yönetiminde esas reform girişimlerinin 1990’lı yılların ortasında başladığını söylemek mümkündür. Bu durumun en önemli kanıtı da yedinci beş yıllık kalkınma planıdır. Bu planla birlikte kamu yönetimi hala çalışmaları günümüzde sürmekte olan geniş bir reform çabası çerçevesinde ele alınmıştır. Bu ele alış o kadar geniş kapsamlıdır ki kamu yönetimin reforma tabi tutulmadığı hiçbir alan yok gibidir. Bu planın ikinci önemli noktası kamu yönetiminde reforma yol açan adresin uluslararası sistem olarak gösterilmesidir. Bu çerçevede planda ülkelerin uluslararası sistemden kendisini soyutlayamayacağı belirtilmektedir. Planın bir diğer özelliği de bürokraside geleneksel anlayıştan bir başka deyişle hukuksalrasyonel bürokrasiden vazgeçileceği, bunun yerine ussal-üretken bürokrasiye geçileceğinin belirtilmesidir. Bu değişmenin anlamı yasalara uygun bir işleyiş yapısından ziyade sonuçlara uygun bir yönetim anlayışının hakim kılınmış olmasıdır. Değinilmesi gereken bir diğer nokta da 2000’li yıllarda hayat bulan bölgesel planlamanın da bu planda ilk kez dile getirilmesi ve her bölgenin farklı imkânlara ve özelliklere sahip olmasından dolayı bölgesel düzeyde bir planlamaya gidilmesi gerektiğinin altının çizilmesidir. Son olarak denetim de bu planla birlikte reform kapsamına alınmakta ve kamu denetçiliğinin kurulmasının önemine değinilmektedir. Sonuç olarak kamu yönetiminde özellikle 1990’lı yılların ortasından itibaren başlayan reform uygulamaları kalkınma planlarında benimsenen politikalar üzerinden analiz edildiğinde reformun aslında büyük aklın ürünü olduğu görülmektedir. Bu büyük aklın kaynağı bir başka çalışma konusu olmakla birlikte dikkatlerin uluslararası dünyaya kaymasına neden olmaktadır. Bir başa deyişle yerelleşme, stratejik yönetim, performans odaklı işleyiş ve denetim temelli kamu reformları 2000’li yılların ürünü değil, 1990’lı yılların ürünüdürler. 2000’li yıllar sadece bu girişimlerin somut bir kimliğe bürünmeleri açısından uygun bir zemin oluşturmuştur. Yani gerekli ve yeterli iç ve dış koşullar 2000’li yıllarda en uygun ortamda buluşmuşlar ve reformlar hayat 337 AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339 bulabilmişlerdir. Bir başka deyişle reform, iddia edildiği gibi sadece son dönemde gündeme gelmemekte aslında günümüz reformlarının ilk somut nüveleri 1990’lı yıllarda ortaya çıkmaktadır. Bu ortaya çıkışta da yedinci beş yıllık kalkınma planı en önemli kamu politikası belgesi olarak belirmekte ve plan, denetimden yerel yönetimlere, planlamadan yönlendirmeye kadar kamu yönetimin ne tür bir değişim ve dönüşüm sürecinden geçeceğini gözler önüne sermektedir. Kaynaklar Anderson J. (2003) “Public Policymaking: An Introduction, Houghton”, Mifflin Company, Boston. Aykaç, B. (1991) “Yönetimin İyileştirilmesi ve Örgütsel Değişim”, Amme İdaresi Dergisi, 24 (2), 81-122. Biçer M., Yılmaz H. (2009) “Parlamentonun Kamu Politikası Oluşturma ve Planlama Sürecindeki Konumunun Yeni Kamu Mali Yönetim Sistemi Çevresinde Değerlendirilmesi”, Yasama Dergisi, 13, 4584. Çevik H. H. (1998) “Kamu Politikaları Analizi Çalışmaları Üzerine Türkiye Açısından Bir Değerlendirme”, Amme İdaresi Dergisi, 31 (2), 103-112. DPT (1963) “Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967)”, Ankara. DPT (1968) “İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972)”, Ankara. DPT (1973) “Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977)”, Ankara. DPT (1979) “Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983)”, Ankara. DPT (1989) “Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989)”, Ankara. DPT (1990) “Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994)”, Ankara. DPT (1996) “Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000)”, Ankara. DPT (2001) “Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)”, Ankara. DPT (2007) “Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013)”, Ankara. Dye T. (1995) “Understanding Public Policy”, Prenctice Hall, London. Eryılmaz B. (1995) “Kamu Yönetimi”, Akademi Kitabevi, İzmir. Hasanoğlu M. (2004) “Bitmeyen Senfoni: Kamu Yönetimi Reformu Tasarısı Üzerine Düşünceler.” Karınca, 69 (816), 10-11. Karaer, T. (1991) “Kalkınma Planları ve İdari Reform”, Amme İdaresi Dergisi, 24 (2), 43-65. 338 AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339 Larbi G. (1999) “The New Public Management Approach and Criss States”, United Nations Research Institute for Social Development, Geneva. Nohutçu A. (2006) “Kamu Yönetimi”, Savaş Yayınevi, Ankara. Yalçındağ S. (1971) “Devlet Kesimini Yeniden Düzenleme Çalışmalarının Amacı ve Stratejisi Üzerine”, Amme İdaresi Dergisi, 4 (2), 24-31. 339 AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339 340
